Подкрепата от ЕС за Мароко — незадоволителни резултати до момента

Кратко изложение

Мароко е държава в Северна Африка с устойчив растеж и стабилна политическа среда. Споразумението за асоцииране, подписано през 1996 г., укрепи сътрудничеството между Мароко и Европейския съюз (ЕС). Със стартирането на Европейската политика за съседство (ЕПС) през 2004 г. Мароко постепенно се превръща в привилегирован партньор на ЕС по отношение на политическото и икономическото сътрудничество, а също и в областта на търговското и техническото сътрудничество и сътрудничеството за развитие.

Сметната палата извърши оценка на ефективността на бюджетната подкрепа (БП) от ЕС в Мароко от 2014 г. до 2018 г. Бюджетната подкрепа от ЕС за Мароко през този период възлиза общо на приблизително 0,37 % от общите бюджетни разходи на страната. Тя провери извършваното от Комисията управление, както и степента, до която са постигнати целите на бюджетната подкрепа от ЕС. Одитът обхвана секторите на здравеопазването, социалната закрила, правосъдието и развитието на частния сектор. За периода, проверен от нашия одит, договорите за всички сектори, обхванати от БП, са на обща стойност 562 млн. евро и плащания в размер на 206 млн. евро.

Въз основа на подходящ анализ на риска и оценка на нуждите, Комисията счита, че изборът на БП като инструмент за предоставянето на помощ е правилен. Сметната палата обаче достигна до заключението, че добавената стойност и способността на бюджетната подкрепа да подпомага реформите са ограничени поради недостатъчна насоченост, слабости при разработването и недостатъчен мониторинг. В допълнение, координирането на донорите не е равномерно в различните сектори.

След решението на Общия съд на ЕС от декември 2015 г. относно Западна Сахара Мароко прекратява политическия диалог от декември 2015 г. до януари 2019 г. Комисията не е използвала този период на прекъсване, за да разработи ясна стратегия за своите отношения с Мароко. Въпреки провеждането на диалог по политиките, той не е бил задоволителен за всички сектори. Освен това Комисията не е приела официално стратегии за диалог по политиките.

Бюджетната подкрепа не е подпомогнала в достатъчна степен реформите и напредъкът по ключови предизвикателства е ограничен. Извършваното от Комисията управление е възпрепятствано от слабости в разработването на програмите за бюджетна подкрепа и техните показатели. Сметната палата също така установи недостатъци в процедурите за мониторинг и в извършваната от Комисията оценка на резултатите.

Подкрепата от ЕС е била насочена към междусекторни въпроси като равенството между половете и правата на човека. Въпреки това насочване, подобрението за разглеждания период е ограничено.

Сметната палата отправя редица препоръки към Комисията да укрепи подхода на ЕС и политическия диалог и диалога по политиките, да подобри планирането на показателите и процедурите за мониторинг, да засили процедурите за проверка по отношение на отпусканите средства и да повиши видимостта на подкрепата от ЕС.

Въведение

Важен партньор

Кралство Мароко е географски най-близкият съсед на Европа в Северна Африка (вж. фигура 1). Мароко е на 123-то място от 189-те държави в Индекса на човешкото развитие на Програмата на ООН за развитие за 2018 г. и следователно се счита за държава със среден индекс на човешко развитие. С годишен брутен вътрешен продукт от около 101 млрд. евро (2018 г.) и приблизително 35 млн. жители Мароко е петата по големина африканска икономика и важен политически и икономически партньор за ЕС. Съответно ЕС е най-важният търговски партньор на Мароко, заемайки около 65 % от износа и 57 % от вноса на страната¹.

Източник: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Източник: Евростат.

Ползи за Мароко носят неговото разумно макроикономическо управление и структурните реформи, предприети през последните години. Растежът продължава с относително стабилен темп, а инфлацията е ниска. През последните години външният дефицит по текущата сметка и бюджетният дефицит продължават да намаляват.

На фона на размириците в региона след Арабската пролет от 2011 г. Мароко има стабилна политическа среда. Със своята нова конституция, приета през юли 2011 г., Мароко предприе важни стъпки към политическа модернизация и отворена икономика.

В тази конституционна реформа се подчертава значението на основните права и равенството между половете. Националното законодателство обаче все още не е напълно приведено в съответствие с конвенциите на ООН относно правата на човека. Например Комитетът на ООН по правата на човека препоръчва да се премахне смъртното наказание, да се предприемат мерки за борба с насилието срещу жени, да се подобри равенството между половете, да се подобри защитата на правата на децата, да се реформира общественото образование, да се ратифицира Римският статут, с който е създаден Международния наказателен съд, и да се премахне криминализирането на хомосексуализма. Мароко отхвърля повечето препоръки, свързани с правата на жените².

ЕС и Мароко имат стабилни отношения още от подписването на първото си търговско споразумение през 1969 г. През годините партньорството се разви и утвърди (вж. приложение I), което доведе до подписването на общо споразумение за асоцииране през 1996 г.³ Това споразумение за асоцииране което влезе в сила през 2000 г., е правното основание за отношенията между ЕС и Мароко. След стартирането на Европейската политика за съседство (ЕПС) през 2004 г. Мароко постепенно се превръща в привилегирован партньор на ЕС по отношение на политическото и икономическото сътрудничество, а също и в областта на търговското и техническото сътрудничество и сътрудничеството за развитие.

В контекста на Евро-средиземноморското партньорство споразумението за асоцииране бележи повратен момент с получаването от Мароко на статут на напреднала държава⁴ през 2008 г., подкрепяйки специалния характер на неговите отношения с ЕС. Това осигурява рамка за политическо сътрудничество на високо равнище с цел допълнително привеждане на мароканското законодателство в съответствие със законодателството на ЕС и постепенно интегриране на мароканската икономика във вътрешния пазар на ЕС.

Основен получател на финансиране от ЕИС

Мароко получава по-голяма подкрепа за развитие от ЕС от всяка друга северноафриканска държава, с изключение на Тунис, и е един от основните бенефициенти на международна помощ за развитие. ЕС е неговият най-голям донор – той предоставя 25,2 % от официалната помощ за развитие (вж. фигура 2).

Източник: Организация за икономическо сътрудничество и развитие.

Освен официалната помощ за развитие, в Мароко действат активно и други участници в областта на развитието. Например официалните статистически данни на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие показват, че Световната банка (СБ) и Африканската банка за развитие (АБР) са важни донори в секторите на инфраструктурните проекти и доброто управление, здравеопазването и социалната закрила.

Европейският инструмент за съседство (ЕИС) е основният финансов инструмент в подкрепа на сътрудничеството на Комисията с Мароко. Комисията програмира двустранната помощ от ЕС за период от седем години. Общата сума, за която са поети ангажименти, е намаляла от 1,431 млрд. евро за периода 2007—2013 г. на 1,399 млрд. евро за периода 2014—2020 г. (вж. фигура 3). Основните приоритетни сектори, посочени в Единната рамка за подкрепа (ЕРП) за периода 2014—2017 г., са равен достъп до основни социални услуги, подкрепа за демократично управление, правова държава и мобилност и работни места, устойчив и приобщаващ растеж.

Източник: Европейска комисия.

Мароко е един от най-големите бенефициенти на двустранни програми по линия на ЕИС в Северна Африка. От 2014 г. до 2018 г. разпределените средства за бюджетна подкрепа (вж. каре 1) са довели до договори на обща стойност 562 млн. евро и плащания в размер на почти 206 млн. евро (вж. приложение II). Бюджетната подкрепа е средно 75 % от годишните разходи на ЕС за Мароко. Мароко получава и допълнително финансиране по няколко тематични програми и инструменти (вж. приложение III), като подкрепата от ЕС се насочва и чрез финансови институции и доверителни фондове.

Делегацията на ЕС в Рабат и Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ управляват и изпълняват програмите. Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и ръководителят на делегацията на ЕС отговарят за политическия диалог.

Двустранните отношения са поставени под въпрос

ЕС и Мароко имат дългогодишни добри отношения. Партньорството между ЕС и Мароко обаче е обтегнато от 2015 г. насам, когато Общият съд на ЕС прие първата поредица от решения, според които Западна Сахара не е част от Мароко. Това означава, че Западна Сахара не е част от споразумението за рибарството и селското стопанство между ЕС и Мароко и не може да се ползва от същите тарифни преференции. Въпросът за Западна Сахара (вж. каре 2) постави под натиск партньорството между ЕС и Мароко, като Мароко прекрати политическия диалог.

Политическият диалог се провежда на равнището на ЕСВД, ръководителя на делегацията на ЕС и министерството на външните работи на Мароко. Диалогът по политиките се провежда на секторно равнище между служителите от делегацията на ЕС и мароканските органи. На фигура 4 е обяснена разликата между политическия диалог и диалога по политиките.

Обхват и подход на одита

В рамките на настоящия одит Сметната палата извърши оценка на ефективността на бюджетната подкрепа от ЕС за Мароко през периода 2014—2018 г. Сметната палата разгледа следните въпроси:

• Комисията и ЕСВД избрали ли са добре приоритетните сектори и разработили ли са добре програмите?
• Комисията приложила ли е добре подкрепата от ЕС в Мароко?
• Постигнати ли са целите на подкрепата от ЕС за Мароко?

Одитът обхвана периода от официалното решение за създаване на Европейския инструмент за съседство (1 януари 2014 г.) до края на 2018 г. Одитът е съсредоточен върху този период, тъй като за периода 2005 – 2012 г. вече е извършена външна оценка на бюджетната подкрепа за Мароко (публикувана през 2014 г.). Този период съответства и на програмния период за ЕИС. Договорените и изплатените суми за този период са съществени. Освен това Комисията все още не е извършила оценка на държавата, която да обхваща подкрепата за Мароко.

Одитът беше извършен в периода от септември 2018 г. до февруари 2019 г. и обхвана секторите на здравеопазването, социалната закрила, правосъдието и развитието на частния сектор (PACC: programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). По-голямата част от разходите по линия на ЕИС в Мароко между 2014 г. и 2018 г. са в тези сектори (вж. приложение II)⁹. В допълнение към програмите за бюджетна подкрепа в тези четири сектора Сметната палата провери 10-те проекта, свързани със съответните решения за финансиране (вж. приложение IV). Сметната палата провери дали в тези програми за БП са разгледани като междусекторни въпроси въпросите, свързани с равенството между половете и правата на човека. В приложение V е дадено обобщение на целите на одитираните програми за БП, а в приложение VII се съдържа оценка по сектори.

Извършеният от Сметната палата одит включи документна проверка, интервюта със служители в централните служби на Комисията и ЕСВД, както и посещение на място. Посещението позволи на Сметната палата да събере допълнителна информация и да проведе интервюта с представители на националните органи и със служители от делегацията на ЕС и представителства на държави – членки на ЕС, в Мароко (испанското и френското представителство). Тя проведе интервюта и с международни организации и други донори като Световната банка, АБР, УНИЦЕФ и Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Освен това бяха посетени и някои бенефициенти, в т.ч. център за задържане за момичета, център за социална закрила и частни дружества, получили субсидии за инвестиции.

Като един от най-големите бенефициенти на външна помощ от ЕС Мароко е стратегически партньор в ключови области на политиката. Комисията може да се възползва от заключенията и препоръките в настоящия доклад, като ги вземе предвид за следващия програмен период (от 2021 г. нататък). Поради тази причина значението и потенциалното въздействие на настоящия доклад са високи.

Констатации и оценки

Фокусът и планирането на подкрепата не са били оптимални

Бюджетната подкрепа е била твърде разнопосочна, за да осигури максимални резултати

Сметната палата провери дали Комисията и ЕСВД редовно са давали приоритет на секторите за бюджетна подкрепа въз основа на най-значимите нужди на Мароко. Тя провери дали е извършена адекватна оценка на нуждите. Беше разгледано също и дали Комисията е координирала добре подхода си с другите донори, които осъществяват дейност в Мароко.

Бюджетната подкрепа се е основавала на подходяща оценка на риска/нуждите

Според Комисията БП е най-подходящият инструмент за подкрепа и дългосрочно изпълнение на националните и секторните реформи. Комисията извършва годишен анализ на риска за следните категории: политическо управление, макроикономическа стабилност, развитие, управление на публичните финанси и корупция/измами. Критериите за допустимост са били изцяло изпълнени на етапа на разработване, а основните ценности не са били счетени за изложени на висок риск. Равнището на риска в Мароко е било оценено като умерено.

Според извършения от Комисията анализ на риска обаче един от основните остатъчни рискове се е отнасял до корупцията. Тъй като липсва орган за борба с корупцията, Комисията не е успяла да предприеме действия по този начин. Поради това тя е реагирала чрез някои от своите програми за бюджетна подкрепа. Например цифровизацията на процедурите в програмата „PACC“ допринася за намаляване на корупцията, както и мерките и показателите в програмите за бюджетна подкрепа в областта на здравеопазването и социалната закрила. В програмата в областта на правосъдието основното законодателство съдържа мерки, насочени към намаляване на корупцията. Някои от тях обаче, като например Етичния кодекс за съдиите, все още не са приети.

Докладите по държави на Международния валутен фонд и оценката на публичните разходи и финансовата отчетност от 2016 г. не разкриват съществени недостатъци и са в съответствие с оценката на риска, направена от Комисията.

Комисията е извършила подробна оценка на нуждите за специфичните програми за подкрепа от бюджета в сътрудничество с националните органи и е провела консултации с широк кръг заинтересовани страни по време на изготвянето на програмата. Делегацията на ЕС също е провела срещи с организации на гражданското общество. По време на оценката на нуждите обаче не са проведени консултации със Сметната палата на Мароко (която е важна заинтересована страна) относно одитираните сектори.

Програмите за БП са допълвали друга подкрепа от ЕС, а координацията — под формата на двустранни и тематични програми – е добра. При разработването на всички програми за бюджетна подкрепа е включена техническа помощ. Общият дял на допълнителните инструменти за сътрудничество (техническа помощ, туининг и др.) в допълнение към БП в Мароко се е увеличил с течение на времето — от 5 % (2007—2010 г.) на 13 % (2011—2013 г.), след това на 16 % (2014—2016 г.) и след това още — на 18 % (2017—2018 г.).

Обърнато е внимание на важни нужди, но финансирането е насочено много широко

При планиране на двустранната подкрепа за Мароко Комисията се е насочила към множество приоритетни области. Те са отговаряли на нуждите, обхванати от секторните стратегии и отразени както в плана на националното правителство, така и в плана за действие на ЕС. В програмните документи Комисията е показала ясно защо секторите се нуждаят от финансиране. Приоритетните сектори са останали едни и същи за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. (вж. фигура 5).

Комисията е определила трите приоритетни сектора твърде широко, тъй като са включени 13 подсектора¹⁰, които сами по себе си биха могли да се разглеждат като самостоятелни сектори. Следователно е могло да се намали разпокъсаността на помощта. Освен това съсредоточаването върху твърде много сектори намалява потенциалното въздействие на подкрепата от ЕС. В програмата за промяна¹¹ се посочва, че ЕС ще участва в максимум три сектора във всяка държава партньор с цел увеличаване на въздействието и ефекта от неговата помощ.

Сумата, разпределена за всяка програма, е зависела от редица параметри¹². Разпределените суми се основават на преговори, които не са документирани. Поради това Комисията не беше в състояние да докаже, че сумите са разпределени по прозрачен начин.

Комисията не е разработила ясна стратегия за бъдещите отношения с Мароко по време на спирането на политическия диалог

Решението на Съда на ЕС и блокирането на институциите след парламентарните избори са имали ограничено, но осезаемо въздействие върху сътрудничеството (вж. каре 2).

Първоначалното решение на Съда на ЕС е издадено през декември 2015 г. Оттогава преговорите във връзка със задълбоченото и всеобхватно споразумение за свободна търговия, партньорството в областта на миграцията и мобилността и сътрудничеството в областта на сигурността/борбата срещу тероризма не са постигнали напредък.

Предвидено е Съветът за асоцииране¹³ да заседава ежегодно, за да преразглежда двустранните отношения и да оценява напредъка по изпълнението на споразумението за асоцииране. Между декември 2015 г. и юни 2019 г. обаче не са провеждани никакви заседания. Ето защо последният наличен доклад за напредъка, изготвен от ЕСВД, е свързан с дейностите от 2014 г. Въпреки това делегацията на ЕС продължава да предоставя редовно доклади относно политиките.

Статутът на напреднала държава на Мароко е бил удължен до края на 2018 г., като се е обмисляло допълнително удължение до края на 2020 г. В допълнение Мароко е поискало пълно преразглеждане на двустранните отношения с ЕС и нова, специално разработена за страната рамка, надхвърляща статута на напреднала държава.

При липсата на официален политически диалог Комисията не се е насочила към новите приоритети и/или предизвикателства, тъй като очаква изтичането на ЕРП. През последните години делегацията на ЕС е реагирала на исканията от страна на мароканското правителство въз основа на текущата ЕРП, вместо да използва периода на прекъсване на политическия диалог, за да направи преоценка на своите оперативни приоритети за Мароко и да разработи ясна стратегия за бъдещето. Комисията и държавите членки са преценили, че приоритетите от ЕРП продължават да са от значение и затова са удължили ЕРП за периода 2014—2017 г. до края на 2018 г. За периода 2019—2020 г. няма да има нови приоритети за партньорство. Вместо това ще има просто краткосрочна рамка, подобна на текущата ЕРП, която може да служи като правно основание за програмирането за периода 2019—2020 г.

Комисията не е преустановила бюджетната подкрепа, тъй като финансовият регламент на ЕС, насоките за бюджетно подпомагане и разпоредбите на споразуменията за финансиране не предвиждат спиране на БП при липсата на политически диалог. Плащанията, свързани с БП, са продължили по план и са по-големи през 2016 г. и 2017 г., отколкото тези от двете предходни години (вж. фигура 6).

Източник: Хранилище на данни на ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

Координацията на донорите не е равномерна

По време на етапа на идентифициране на проекти ЕС извършва оценка кои други проекти се изпълняват в сектора и провежда срещи с техническите и финансовите партньори, за да установи текущото/планираното финансиране в сектора. От 2016 г. Groupe Principal des Partenaires провежда срещи на всеки два месеца, за да обсъжда секторни въпроси на стратегическо равнище. Не всички донори в Мароко обаче са се срещали редовно (напр. Китай и Индия).

В Мароко има множество донори в повечето сектори. Липсва обаче съгласуваност между целите/приоритетите на държавите членки и тези на ЕС. Въпреки че процесът на съвместно планиране е въведен през 2014 г., държавите членки не са го прилагали до 2017 г., когато е постигнато споразумение относно начините за прилагането му в три сектора (миграция, равенство между половете и професионално обучение). Това се дължи на желанието на държавите членки да запазят видимостта на собствения си принос. Големият брой участващи сектори и донори не е допринесъл за по-голяма ефективност на помощта.

За някои сектори действително са създадени механизми за донорите, по-специално в сектора на здравеопазването, където целите и рамките за оценяване на изпълнението са били общи. Комисията е председателствала финансовата и техническата партньорска група в областта на здравеопазването и социалната закрила. За програма PACC няма официална работна група на донорите, но има координационна платформа: „Пакт за Африка“ на Г-20.

В сектора на правосъдието не са провеждани официални срещи на донорите през периода 2015—2017 г. Тъй като министерството на правосъдието следи за координирането в този сектор от 2017 г. насам, срещи с технически и финансови партньори са организирани, но само веднъж годишно, въпреки изразеното от партньорите желание да се срещат поне два пъти годишно, за да избегнат припокриване. Почти няма протоколи от тези срещи. Ръководен комитет, какъвто се изисква според споразумението за финансиране за изграждане на координация между министерствата и партньорите по програмата, не е бил създаден.

За одитираните сектори, в които е предоставена подкрепа както от ЕС, така и от други донори, са използвани много малко общи показатели. Докато в сектора на здравеопазването 11 от 18-те показателя са сходни с използваните от Световната банка, в програмата „PACC“ има седем сходни показателя, а в програмата за социална закрила — само един. Годишните и другите оценки за одитираните сектори не са споделяни систематично.

Програмите за бюджетна подкрепа не са разработени така, че да постигнат максимално въздействие

Сметната палата провери дали целите и показателите за БП са били насочени към подкрепа на реформите.

Няколко от целите на бюджетната подкрепа не са достатъчно амбициозни, за да подкрепят реформите

Въпреки че програмите за БП са били съгласувани със секторните стратегии на държавата, не всички стратегии са имали количествено определени целеви стойности за конкретните цели или планове за действие. Затова невинаги е било възможно целите на програмите за БП да се сравняват с тези на националните сектори. От 2019 г. обаче Законът за бюджета изисква министерствата да придружават бюджетните прогнози с цели за изпълнение за техните основни стратегически цели на политиката.

Показателите, свързани със създаване на институции, изготвяне на проекти за закони и национални планове, не са насочени към крайните резултати.

Сметната палата констатира, че 25 от 86-те цели на БП не са достатъчно амбициозни, за да подкрепят реформите. Например, в сектора на здравеопазването основните проблеми са били недостатъчният брой на медицинския персонал и различията между градските и селските райони. Въпреки това програмата за БП е насочена основно към намаляване на различията между селските и градските райони, а липсата на човешки ресурси е взета предвид само при една цел от променливия транш, която не е много амбициозна и цели да обучи едва 13 лекари като „семейни лекари“ за период от две години.

При разработването на програмата за БП не са взети предвид някои предизвикателства в сектора на здравеопазването, установени от различни заинтересовани страни (министерство на здравеопазването, Световната банка и др.): високото равнище на отсъствие на персонал, ниската привлекателност на отдалечените райони за медицинския персонал и недостатъчното използване на части от болничната инфраструктура.

В сектора на социалната закрила целевата стойност за привеждане на 25 % от центровете за социална закрила в съответствие с новия закон не е била амбициозна, понеже вече е била изпълнена — постигнатият преди това по-висок процент е отговорил на по-строгите изисквания на предишния закон.

В сектора на правосъдието целите, макар и твърде общи, са в съответствие с целите на реформата, например целта за независим правосъден сектор и за съдебна защита на правата и свободите.

Програма PACC е изградена върху три стратегии, при две от които няма цели, обвързани със срокове. Това затруднява определянето на най-важните/неотложни нужди. Програмата обхваща твърде много сектори, като е предоставяла подкрепа за малките и средните предприятия (МСП), стартиращите предприятия, поземлената собственост, търговията, устойчивото развитие и енергетиката.

Разработването на показателите не е дало възможност за обективно измерване на изпълнението

При разработването на програмите за бюджетна подкрепа Комисията е оценила системите за мониторинг и оценка на Мароко. Поради липсата на рамкова оценка на напредъка по сектори, тя е приложила съществуващите насоки. С изключение на сектора на здравеопазването, секторните стратегии невинаги са придружени от добре развит план за действие, с данни за базовите стойности, показатели за резултатите и предварително определени цели.

Сметната палата констатира следните слабости при избора и използването на показателите:

1. Показателите за променливите траншове не са подходящи за мониторинг на напредъка по специфичните цели.
2. Почти всички показатели са свързани с крайни продукти или процеси (например предложението за изготвяне на проект на закон), а не с резултатите.
3. Два от показателите не са достатъчно подходящи, тъй като не измерват целите на програмата за БП. В сектора на здравеопазването два показателя са се отнасяли до очаквания резултат „намаляване на различията между градските и селските райони“. И двата показателя са отразявали абсолютни стойности, т.е. „увеличение на броя на пациентите с диабет, лекувани в селските райони“ и „увеличение на броя на пациентите с хипертония, лекувани в селските райони“. Въпреки че увеличението би могло да означава, че са лекувани повече нуждаещи се пациенти (положително увеличение), то също така би могло да значи, че двете заболявания са станали по-разпространени в Мароко (отрицателно увеличение). При всички случаи показателите не са били ориентирани към измерване на намаляването на различията.
4. Често показателите са с неточни базови стойности или такива изобщо са липсвали¹⁴. За измерване на напредъка и за оценка на това дали целевите нива са както реалистични, така и достатъчно амбициозни, е необходима прецизна отправна точка.
5. Показателите са имали неактуални базови и целеви стойности¹⁵. Процесът на програмиране е отнел около година, така че базовите стойности вече не са отразявали действителността, а целевите стойности в някои случаи вече са били постигнати или почти постигнати при подписването на споразумението за финансиране¹⁶. Липсата на актуализация на базовите и целевите стойности при подписването на споразумението за финансиране е довело до плащания в случаи, когато ситуацията се е влошила, вместо да се подобри.

Трудности при прилагането на подкрепата

Изпълнението е засегнато от закъснения

Сметната палата провери дали дейностите са изпълнени съгласно планираното и дали предвидените крайни продукти и услуги са били предоставени.

Крайните продукти и допълнителното подпомагане невинаги са изпълнени навреме

Като цяло, изпълнението на реформите в одитираните сектори невинаги е протичало по план. Закъсненията се дължат основно на това, че законодателните предложения не са одобрени навреме (социална закрила), на факта, че парламентът все още не е бил приел наказателния закон и наказателно-процесуалния кодекс (правосъдие), на липсата на специален план за действие (здравеопазване) и на ограничения диалог по политиките в частния сектор (програма PACC).

Тъй като прилагането на реформите е вървяло със закъснения в секторите на правосъдието и програма PACC, няколко от траншовете с плащания също са отпуснати по-късно от първоначално планираното. Въпреки закъснението на дейностите в областта на социалната закрила по време на първата година на изпълнение, Комисията не е счела за необходимо да предприеме корективни действия, тъй като по предишните програми за БП все още се е предоставяла техническа помощ. Тя е удължила срока на програма PACC с една година, а на програмата в областта на правосъдието — с две години. Първоначалната продължителност на програмите е била четири години (при програмата в областта на правосъдието — пет години).

В одитираните сектори програмите за БП са допълнени с техническа помощ и туининг (между 2 % и 13 % от сумата на БП). Въпреки че тази допълнителна подкрепа, предоставена в одитираните сектори, съответства на целите на програмите за бюджетна подкрепа, тя често започва от две до три години след подписването на споразуменията за финансиране. В резултат на това тя не е подпомогнала БП по подходящ начин.

Няма достатъчно данни за секторен диалог по политиките

Сметната палата провери дали Комисията е използвала структуриран подход при диалога по политиките, който включва определяне на ясни цели, често взаимодействие с мароканските органи и водене на регистри относно напредъка.

Диалогът по политиките е изключително важна дейност в рамките на БП. Той е един от основните компоненти на договорите за БП, заедно с прехвърлянето на средства и укрепването на капацитета. Очаква се той да допринася за постигането на целите на програмите за БП.

Въпреки спирането на политическия диалог, секторният диалог (по политиките) е продължил между делегацията на ЕС и някои министерства (напр. на здравеопазването и на социалното развитие). Делегацията на ЕС обаче не е имала официална стратегия за диалог по политиките с ясни цели. Няма данни, че в диалога е включено спазването на националните секторни стратегии и проведените срещи почти не са документирани. Те са провеждани по конкретни поводи, като са се вземали предвид нуждите и на двете страни. В сектора на правосъдието и програма PACC диалогът е бил минимален.

Министерството на външните работи е посъветвало останалите министерства да не комуникират открито по отношение на подкрепата от ЕС. Контактите между министерствата и делегацията на ЕС невинаги са осъществявани на подходящо равнище.

Слаба оценка на резултатите от страна на Комисията

Сметната палата провери дали Комисията е извършвала подходящ мониторинг на изпълнението и на резултатите от програмите и дали са спазвани условията за извършване на плащания.

Често са изплащани променливи траншове, без да са спазени условията или да е извършена проверка на тяхното спазване

Изплащането на променливи траншове¹⁷ се е основавало на източници на проверка, посочени в споразумението за финансиране и одобрени на етапа на разработване между Комисията и министерствата, както и на други официални източници, предоставени от правителството. Въпреки това няколко източника¹⁸ на проверка, посочени в споразумението за финансиране, не са съществували или не са предоставени от министерствата.

Комисията счита, че са изпълнени 33 от 54-те цели в нашата извадка. ЕСП разгледа как Комисията е оценила дали показателите са били изпълнени преди извършването на плащанията и отбеляза, че¹⁹:

1. Комисията е извършила плащания въз основа на постигането на 10-те цели, без да проверява надеждността на данните, използвани за тяхната проверка. Например две плащания по програма PACC са извършени въз основа на броя на самостоятелно заетите лица, въпреки че делегацията на ЕС не е проверила точността на използваната база данни. Основният използван критерий е декларирането на самостоятелно заетите лица като такива, но това не е достатъчно, тъй като тази декларация е доброволна. Данните на министерството на финансите показват, че броят на самостоятелно заетите лица, които сами са декларирали, че са такива, е приблизително два пъти по-голям от броя на самостоятелно заетите лица, които са декларирали своите доходи за данъчно облагане.
2. Комисията е извършила плащания за седем цели, постигнати въз основа на базови стойности, които не са били актуални. Например базовата стойност на показателя за раждаемост, използван за плащанията през 2017 г., приема стойности от 2012 г. като базови за програмата за бюджетна подкрепа, подписана през 2015 г. Ако обаче като базови стойности са били използвани стойностите от 2014 г., когато раждаемостта е била по-висока, би станало ясно, че ситуацията се е влошила и плащанията за БП биха били по-ниски.
3. Комисията е направила плащания при пет цели, без да определи първоначална базова стойност за измерване на напредъка. В други шест случая са извършени плащания въз основа на неправилни изчисления. Например броят на лекуваните пациенти с диабет е изчислен, без да е направена корекция, която да отчита ситуацията преди началото на подкрепата от ЕС.
4. В 15 случая Комисията е платила за цели, по които не е бил постигнат напредък или които не са изпълнени. Например, една от целите е била да се увеличи броят на общопрактикуващите лекари в центровете за първична медицинска помощ в селските райони. Въпреки че този брой в действителност е намалял, Комисията е изплатила средствата. В резултат на одита на Сметната палата по отношение на две от тези цели Комисията е предприела необходимите стъпки за възстановяване на изплатената сума.

Общо около 88 млн. евро са платени във връзка с променливи траншове за одитираните сектори. Липсата на строги проверки при оценяването на резултатите обаче е имала финансово отражение на стойност 6,79 млн. евро. Нещо повече, редовните плащания са били в размер на 19,9 млн. евро, макар че съответните показатели не са допринасяли за постигането на целите на програмата за БП. Освен това 15,28 млн. евро са били изплатени, въпреки че не са извършени достатъчни проверки или са взети предвид неподходящи източници на проверка. Приложение VI съдържа подробен преглед по сектори.

Освен това 14,64 млн. евро са били пренесени, въпреки че условията за пренасяне, посочени в споразумението за финансиране, не са спазени. Министерството на социалното развитие и министерството на правосъдието са поискали да бъдат пренесени за следващата година оценките съответно на пет показателя (за средства на стойност от 10 млн. евро) и на три показателя (за средства на стойност от 4,64 млн. евро). Министерствата обаче не са предоставили никаква обосновка в писмен вид за това, нито пък забавянето е било свързано с външни фактори.

Комисията невинаги е извършвала задълбочен мониторинг на напредъка

Предоставеният на Мароко статут на напреднала държава е от голямо политическо значение и представлява обща рамка за отношенията между ЕС и Мароко. Неговата цел е да укрепи взаимоотношенията. Няма обаче официална оценка на постигнатите резултати или на областите, които са били обхванати. Комисията възнамерява да извърши оценка на държавата през 2019 г. относно подкрепата/помощта от ЕС за Мароко.

За всяка програма за БП външни експерти, ангажирани от Комисията, извършват посещения на място два пъти годишно и веднъж в края на програмата. В докладите им не се отразяват систематично последващите действия във връзка с отправените препоръки.

Делегацията на ЕС е провеждала мониторинг главно при извършването на плащания, свързани с постигането на показателите. В случаите на закъснения това често пъти е било твърде късно, за да позволи внасянето на необходимите корекции. В сектора на правосъдието обаче делегацията на ЕС не е упражнявала достатъчен мониторинг на оперативно равнище, което е оказало влияние върху плащането на променливия транш (вж. каре 3).

Програмите за бюджетна подкрепа нямат съществено въздействие

Целите на бюджетната подкрепа са постигнати само частично

Към момента на извършване на одита програмите за бюджетна подкрепа и свързаните договори за техническа помощ все още бяха в процес на изпълнение. Сметната палата провери степента, до която са били постигнати целевите стойности, зададени за програмите за БП. Тя оцени напредъка към постигането на целите на БП в четирите сектора, които провери при своя одит, както и всички връзки между този напредък и подкрепата от ЕС.

Постигнати са по-малко от половината цели, свързани с бюджетната подкрепа

По-голямата част от целите на програмите за БП все още не бяха постигнати, но тези програми и свързаните с тях договори за техническа помощ все още бяха в процес на изпълнение. Оценката на Сметната палата се различава от тази на делегацията на ЕС по отношение на постигането на целевите стойности. Според делегацията на ЕС, до края на декември 2018 г. от 54 целеви стойности са били постигнати 62 %, но Сметната палата констатира, че процентът на изпълнение е 40 % (вж. фигура 7). По време на етапа на разработване Комисията е оценила някои от непостигнатите целеви стойности като нискорискови.

Въпреки известни подобрения в сектора на здравеопазването (вж. точка 76 някои важни показатели на програмата за БП все още не са били постигнати: по-добър достъп до здравни центрове за населението в селските райони, увеличение на броя на жените, които раждат в тези центрове, по-добро зареждане на лекарства в здравните центрове и здравни инспектори във всеки регион.

За сектора на социалната закрила от девет показателя пет са показатели за процеси и следователно са били засегнати от закъсненията във връзка със законодателството (вж. точка 50). По отношение на показателите за резултати все още не са били постигнати следните изключително важни целеви стойности: тригодишен бюджетен план за сектора на социалните услуги, всеобщо здравно осигуряване за лицата, работещи на трудов договор, и здравно осигуряване за лицата, които не работят на трудов договор.

За сектора на правосъдието два показателя за процеси са засегнати от закъснението при одобряването на наказателния кодекс. По отношение на показателите за резултати само един от осемте съдебни центъра, които е трябвало да започнат работа, наистина е започнал да работи. Невъзможно е да се оцени дали е постигната целевата стойност, свързана с юридическата помощ, тъй като използваният източник на данни за проверката за установяване на бенефициентите (притежателите на карти на RAMED) не е бил подходящ.

Според делегацията на ЕС повечето от целевите стойности на програма PACC са постигнати. Поради липсата на документация или на проверки от страна на делегацията на ЕС обаче няма данни за постигането на пет показателя по време на извършване на плащането (вж. приложение VI).

Въпреки предоставените от делегацията на ЕС удължавания на сроковете за оценяване на показателите (вж. точка 51), постигането на целевите стойности все още е слабо. Освен това през 2018 г. Комисията е задала по-малко амбициозни целеви стойности за пет показателя в сектора на правосъдието, премахнала е един показател по програма PACC и е намалила целевите стойности на други два. Тя също така е намалила и условията за постигането им.

Бюджетната подкрепа не е подпомогнала реформите в достатъчна степен

Средствата от БП в Мароко не са свързани с конкретен бюджетен ред. Според Комисията²² това е предизвикало нарастващо недоволство в някои министерства поради тяхното усещане, че усилията им не са били (или невинаги са били) възнаградени с допълнителни бюджетни разходи. Въпреки че националните органи предпочитат бюджетната подкрепа като метод за предоставяне на помощ, секторните министерства не отбелязват нейната добавена стойност, като предпочитат да получават техническа помощ, тъй като тя е по-осезаема. Освен това преди 2018 г. не е имало многогодишни бюджетни прогнози. От 2019 г. има тригодишен бюджетен план, който може да бъде съгласуван с многогодишните програми за БП.

Въпреки че бюджетните резултати са задоволителни, значителни суми са останали неизразходвани в бюджетите на одитираните министерства за периода 2014—2016 г., както и за 2017 г. в случая на министерството на промишлеността (вж. фигура 8). Годишните бюджети на министерствата не са се увеличили значително и дори са намалели в случая на министерството на енергетиката (вж. фигура 9). Това поставя под въпрос добавената стойност на бюджетната подкрепа.

Източник: Делегация на ЕС.

Източник: Европейска сметна палата.

Освен това бюджетната подкрепа от ЕС представлява само малка част от брутния вътрешен продукт на страната, което ограничава нейния ефект на лоста като цяло (вж. фигура 10).

По отношение на програма PACC, за Мароко е налична много малко официална статистическа информация. Докладите, предоставени от националните органи, не позволяват извършването на подходящ мониторинг върху напредъка в секторите. Например делегацията на ЕС не разполага с годишна статистика за редица ключови данни, за да наблюдава плана за ускоряване на промишлената дейност. Поради тази причина е трудно да се определи добавената стойност на програмата.

Здравеопазване

Напредъкът в реализирането на целите на програмата за здравеопазване е ограничен. Достъпът до първична медицинска помощ все още не е равен, тъй като различните условия между публичния и частния сектор и между градската и селската среда не са били преодолени в достатъчна степен чрез показателите на програмата за БП.

Не е обърнато достатъчно внимание на подобряването на уменията на здравните работници или привличането на повече студенти по медицина в сектора на здравеопазването. Освен това специфичната цел да се създаде интегрирана, достъпна електронна информационна система в здравеопазването не е постигната. БП може да работи по-добре за преодоляване на основните първопричини (т.е. съотношението между медицинския персонал и броя на жителите и различията между градските и селските райони) в дългосрочен план, докато нейното въздействие в краткосрочен план ще остане ограничено.

Социална закрила

Подкрепата от ЕС е предизвикала реформи в сектора на социалната закрила, но, като се има предвид ранния етап на програмата за БП, е твърде рано да се определи цялостното им въздействие. БП е довела до формулирането на единна секторна политика относно социалната закрила. При все това осъществяването на политиката е засегнато от закъснения при приемането на законодателството.

Положителен ефект от програмата за БП е, че въвеждането на индивидуални социалноосигурителни номера ще бъде обвързано с оценка на въздействието по отношение на програмите Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale и DAAM²⁴. Благодарение на този индивидуален социалноосигурителен номер от посочените по-горе програми ще се възползват само отговарящите на условията бенефициенти, което ще има значителен ефект върху разходите по програмата. Освен това социалноосигурителният номер ще бъде отправна точка за всички социални услуги. В близко бъдеще към индивидуалния социалноосигурителен номер ще бъде добавен компонент за борба с измамите (чрез техническата помощ, предоставяна от ЕС).

Правосъдие

Правителството на Мароко вече е предприело реформи през 2011 г., но поради тяхната сложност прилагането им е бавно, особено за Наказателния кодекс, който е обект на контрол от страна на парламента в продължение на повече от две години. Реформите обаче са особено важни, що се отнася до защитата на правата на човека (условията на задържане и т.н.). Според докладите²⁵ на организацията Freedom House²⁶ секторът на правосъдието все още не се счита за независим.

В един от своите доклади²⁷ Международната комисия на юристите посочва, че разследващите съдии и прокурори обикновено не се съобразяват с разпоредбите на Наказателно-процесуалния кодекс, който предвижда задържане в досъдебната фаза да се прилага само в изключителни случаи. През 2017 г. 42 % от затворниците са задържани превантивно. Тя потвърждава и докладите на организацията Freedom House, като посочва, че полицейските процедури на задържане не са в съответствие със задълженията на Мароко по международното право.

Като цяло е имало ограничен напредък към постигането на целите на програмата за БП: независим сектор на правосъдието, подобрен достъп до права и правосъдие, повишена съдебна защита на правата и свободите и повишаване на ефективността и ефикасността на сектора на правосъдието.

PACC

Като цяло конкурентоспособността на Мароко се е подобрила, като се наблюдава ръст на износа, растеж на БВП, увеличение на преките чуждестранни инвестиции и намаление на дефицита по текущата сметка. Също така между 2014 г. и 2019 г. Мароко се е изкачило с 27 места в класацията на Световната банка Doing Business (вж. приложение VII). В каре 4 е показано положително постижение във връзка с програма PACC.

Силна политическа воля съществува и за изпълнението на плана за ускоряване на промишлената дейност²⁸. Според Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, въпреки големия брой реформи и подкрепата за стартиращи предприятия и иновации, в Мароко са създадени повече международни дружества, отколкото МСП.

Делът на неформалния сектор в Мароко е голям (около 2,38 млн. стопански единици²⁹). Следователно, дори ако с помощта на програма PACC 45 000 от тях преминат във формалния сектор, това няма да бъде от голямо значение. Също така няма никаква гаранция, че „самостоятелните предприемачи“ ще регистрират официално дейността си след получаването на съответната карта (вж. точка 59, буква a)). Подкрепата по програма PACC е ограничена до 250 МСП, докато в Мароко има около 735 000 МСП.

Освен това подкрепа са получили едва 100 дружества за износ с оборот под 5 млн. дирхама (приблизително 460 000 евро). Настоящата горна граница (5 млн. дирхама) означава, че 4 260 дружества са били потенциално допустими (т.е. 69 % от дружествата износители). Тъй като целта е била да се подкрепят малките дружества, а средствата са позволили да бъдат подкрепени само 100 дружества, би било разумно да се определи по-ниска горна граница.

Публичността относно подкрепата от ЕС не е достатъчна

Не е изградена достатъчно публична видимост относно финансовата помощ от ЕС, особено по отношение на постигнатите резултати. Например, не са публикувани съвместни съобщения за медиите и не са изготвени табели за информация относно подкрепата от страна на ЕС. Докато политическият диалог е бил спрян, министерството на външните работи е поискало от останалите министерства да не комуникират открито по отношение на получената подкрепа от ЕС.

При програмата за социална закрила споразумението за финансиране съдържа изискване, свързано с комуникацията и видимостта. В програмата в областта на здравеопазването има специален бюджетен ред относно изграждането на видимост. Събития в областта на здравеопазването обаче са организирани едва от 2019 г. Чрез допълнение от 20 декември 2018 г. към програмата в областта на правосъдието е бил добавен допълнителен показател „Засилване на комуникацията относно реформата в сектора на правосъдието и видимостта на подкрепата от ЕС“, с краен срок за постигането му 31 декември 2018 г. Конференциите относно реформата в сектора на правосъдието обаче са били организирани преди да бъде подписано допълнението и полза от повишената видимост е извлякло най-вече министерството на правосъдието.

Споразумението за финансиране за програма PACC е включвало условие за комуникация и видимост. От министерството се е очаквало да разработи и представи комуникационен план като условие за плащане на първия променлив транш. То е трябвало да представи и доклад относно изпълнението на комуникационния план преди или по време на представянето на искането си за плащане на следващия променлив транш. То е предоставило план, който е бил одобрен от Комисията, но нито едно от предложените действия не е изпълнено до края на декември 2018 г. Това не е довело до финансови последици за министерствата.

Логото на ЕС не е било поставено на уебсайтовете на бенефициентите в разделите за програмите, които бяха одитирани. Следователно популяризирането на подкрепата от ЕС за Мароко не отразява присъствието на Съюза като един от най-големите донори.

Ограничен напредък по отношение на ключовите предизвикателства

Сметната палата провери дали програмите за БП са имали принос в областта на междусекторните въпроси и регионалните различия.

Данните сочат за намаляване на бедността, но не и на социалните различия

Равнището на бедност³⁰ в Мароко е намаляло значително от 2001 г. насам (вж. фигура 11), макар и да липсват данни за периода след 2014 г. Въпреки този спад, не съществуват данни за намаляване на социалните различия на национално равнище или на равнището на градските или селските райони.

Източник: Световната банка.

Сравнение на коефициента на Джини³¹ (2010—2017 г.) за Мароко и всички други държави със среден доход, за които са налични данни, както и други скорошни проучвания, като извършеното от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие и Африканския съюз³², показват, че социалните различия в Мароко са останали високи. Въпреки това резултатите на Мароко са средни, в сравнение с други държави със среден доход (вж. фигура 12).

Източник: Световната банка.

Ограничено подобрение по въпросите на равенството между половете и правата на човека

Въпреки че Мароко е постигнало напредък в областта на правата на жените през последните две десетилетия, кралството все още се нарежда на 137-то място от общо 149 държави, според доклада на Световния икономически форум от 2018 г., озаглавен „Global Gender Gap“. Конституционните реформи в Мароко от 2011 г. са включвали редица предложения за увеличаване на участието на жените в политическия и икономическия живот. Въпреки тези декларации, в Мароко жените остават недостатъчно представени на ръководни позиции, напускат училище на по-ранна възраст от учениците от мъжки пол и все още са недостатъчно използван икономически ресурс.

Подкрепата от ЕС е била насочена към междусекторни въпроси като равенството между половете и правата на човека, както следва:

1. Планът за действие на ЕС (страни със статут на напреднала държава) е имал ясно изразен фокус върху равенството между половете, както и ЕРП. Комисията е наблюдавала очакваните резултати чрез годишното докладване по Плана за действие относно равенството между половете.
2. Мароко е единствената държава, която се възползва от специална програма за БП в областта на равенството между половете. Въпреки смесените резултати от програмата за БП за периода 2012—2016 г., по която са били изплатени само 48 % от средствата, за периода 2018—2020 г. е била стартирана нова програма. Оценката на първата програма за БП, свързана с равенството между половете, разкрива, че поради липсата на показатели за резултати програмата е имала ограничен ефект върху останалите сектори. Освен това интегрирането на принципа на равенство между половете е могло да бъде извършено по-ефективно, а икономическите различия, основани на пола, не са намалели.
3. Въпросът за равенството между половете е взет предвид при БП в областта на социалната закрила (два от 15 показателя), правосъдието (два от 10 показателя) и здравеопазването (три от 18 показателя). За програма PACC делегацията на ЕС не е успяла да включи този въпрос, тъй като министерството е било против това.
4. Правата на човека са изрично взети предвид само в сектора на правосъдието (три от 10 показателя), но досега не е постигната нито една от тези целеви стойности.

Въпреки това насочване, не се наблюдава никакво подобрение за разглеждания период. Освен това оценката на ЕС за основните права показва, че от 2014 г. положението не се е подобрило.

Ограниченият напредък в областта на равенството между половете се потвърждава от данните от Програмата на ООН за развитие по отношение на индекса на неравенството между половете³³ и индекса на човешкото развитие (ИЧР)³⁴ за мъжете и жените (вж. фигура 13).

Източник: Програма на ООН за развитие.

Организацията Freedom House също потвърждава негативната ситуация в Мароко по отношение на правата на човека (вж. фигура 14). Основните проблеми, които те посочват, са рестриктивните закони за печата, липсата на свобода в интернет, недопускането на свободно сдружаване и липсата на независимост на сектора на правосъдието. През 2018 г. оценката за гражданските свободи в Мароко е понижена поради суровата реакция на държавата на големи демонстрации през годината. Мароко се счита за „частично свободна държава“ (вж. фигура 15).

Източник: Freedom House.

Обобщена оценка: 0 = най-малко свободна държава/100 = най-свободна държава

Източник: Freedom House.

Заключения и препоръки

Сметната палата направи оценка на ефективността на предоставяната от ЕС бюджетна подкрепа на приоритетни сектори в Мароко. Въз основа на подходящ анализ на риска и оценка на нуждите, Комисията счита, че изборът на бюджетната помощ като инструмент за предоставянето на помощ е правилен. Сметната палата обаче достигна до заключението, че добавената стойност и способността на бюджетната помощ да подкрепя реформите са ограничени поради неподходящата насоченост, слабото прилагане и недостатъчния мониторинг. Основните слабости са свързани с разработването на показателите и оценката на резултатите. Не всички очаквани крайни продукти и услуги са предоставени, а плащанията невинаги са основани на постигането на целевите стойности. Координацията на донорите не е равномерна. Освен това няма данни, че бюджетната помощ е подпомогнала ефективно прилагането на реформите.

Комисията е предприела действия във връзка с нуждите, върху които се фокусират националните стратегии и стратегиите на ЕС. Въпреки това Сметната палата установи, че трите приоритетни сектора са с много широк обхват, което означава, че бюджетната помощ е разпределена в твърде много области. Това би могло да доведе до понижаване на нейната ефективност (вж. точки 25 и 26). Комисията не е използвала прозрачен метод за разпределяне на сумите по програмите за секторна бюджетна подкрепа (вж. точка 27). Комисията не е използвала периода на прекъсване на политическия диалог, за да направи преоценка на своите оперативни приоритети за Мароко и да разработи ясна стратегия (вж. точки 32 и 33). По отношение на координацията на донорите, държавите членки са искали да поддържат видимостта на собствения си принос, вместо да съгласуват целите си с тези на ЕС (вж. точка 35). Освен това ЕС и другите донори са имали много малко съвместни показатели, мисии или оценки за одитираните сектори (вж. точка 38).

За следващата единна рамка за подкрепа Комисията и ЕСВД следва:

1. да намалят и да приоритизират броя на секторите, за да следва целта за увеличаване на въздействието на помощта от ЕС;
2. да прилагат по-прозрачен и по-добре документиран метод за разпределяне на сумите по програмите за секторна бюджетна подкрепа;
3. да засилят съвместното програмиране с държавите членки с цел подобряване на координацията и ефективността на помощта.

Срок за изпълнение: юни 2021 г.

Комисията не е разработила добре развити планове за действие, с данни за базовите стойности, показатели за резултатите и предварително определени цели. Сметната палата установи слабости при подбора и използването на показатели, както и при употребата на показатели за крайните продукти и услуги вместо за крайните резултати/въздействието и неактуални или липсващи базови стойности (вж. точки 47 и 48).

Комисията и ЕСВД следва да подобрят използването на условия, като:

1. определят специфични и подходящи показатели за изпълнението, с амбициозни цели за подкрепа на реформите и демонстриране на напредък/резултати;
2. използват повече показателите за крайни резултати;
3. определят по-ясни, по-целесъобразни и по-актуални базови стойности за всички показатели.

Срок за изпълнение: декември 2020 г.

Делегацията на ЕС не е създала официални стратегии за диалог по политиките с ясни цели, нито е документирала срещите с министерствата с протоколи. Контактите между министерствата и делегацията на ЕС невинаги са осъществявани на подходящо равнище (вж. точки 54—56).

Комисията и ЕСВД следва да укрепят рамката си за диалог по политиките, като приемат стратегия за диалог по политиките за всички области, в които ЕС предоставя подкрепа. Това изисква:

1. ясно и точно определяне на целите и очакваните резултати от диалога;
2. изготвяне на протоколи от срещите;
3. Оценки на постигането на стратегията за диалог по политиките.

Срок за изпълнение: декември 2020 г.

Оценката на Комисията на постигането на свързаните с показателите целеви стойности е била засегната от слабости като плащания, направени без проверка за надеждност на данните, неправилни изчисления, извършване на плащания, когато целите не са постигнати, и извършване на плащания въпреки липсата на напредък. Освен това 14,64 млн. евро са били пренесени за следващата финансова година, въпреки че условията за пренасяне, посочени в споразумението за финансиране, не са спазени (вж. точки 58—61).

Комисията следва да подобри своите процедури за проверка на плащанията, като:

1. прилага подходящи методи за изчисляване (където е уместно);
2. отпуска средства само при представянето на сериозни доказателства, че целта действително е постигната;
3. пренася целевите стойности и свързаните плащания към други периоди само когато бенефициентите са предоставили обосновка, че закъсненията са възникнали поради външни фактори.

Срок за изпълнение: декември 2020 г.

Сметната палата установи слабости в мониторинга на Комисията относно операциите за бюджетна подкрепа. Например Комисията е наблюдавала програми основно при плащанията, свързани с постигането на показателите, което често е твърде късно, за да може да бъдат направени корекции в случаите на закъснения (вж. точки 47 и 62—64).

Комисията следва да подобри мониторинга на операциите за бюджетна подкрепа, като:

1. извършва повече проверки на място при наблюдението на програмите;
2. подобрява оценките на секторните стратегии и проследява изпълнението им чрез използване на показатели за секторните стратегии;
3. следва официално препоръките, изготвени от външни експерти, и изпълнява онези, които счита за важни.

Срок за изпълнение: декември 2020 г.

По-малко от половината от целите на бюджетната подкрепа са били постигнати (вж. точки 66—71). Въпреки че е постигнат напредък в постигането на целите на програмите за бюджетна подкрепа в одитираните сектори, той е ограничен (вж. точки 72—86). Изпълнението на бюджетите на министерствата се е подобрило, но все още има значителни суми за изразходване. Това поставя под въпрос добавената стойност на бюджетната подкрепа (вж. точки 73—74).

Видимостта на подкрепата от ЕС в Мароко е недостатъчна. Програмата за бюджетна подкрепа в областта на социалната закрила съдържа общо условие, свързано с видимостта. Планът за действие, предвиден в споразумението за финансиране на програма PACC, е изготвен, но не е изпълнен. В сектора на правосъдието на по-късен етап е добавен показател, свързан с видимостта, но целевите стойности вече са били постигнати при подписването на допълнението. По програмата за здравеопазване е предвиден бюджет за видимост, но събитията са били проведени едва от 2019 г. нататък (вж. точки 87—90).

В своите програми за бюджетна подкрепа Комисията и ЕСВД следва да предвидят условия или показатели за видимост, за да се гарантира, че предоставяната от ЕС подкрепа в Мароко ще бъде оповестена публично. Това следва да бъде задължително условие за отпускането на средства в споразумението за финансиране.

Срок за изпълнение: юни 2020 г.

Подкрепата от ЕС е насочена към междусекторни въпроси като равенството между половете и правата на човека. Въпреки това насочване, за разглеждания период се наблюдава ограничено подобрение. (вж. точки 94—98).

Настоящият доклад беше приет от Сметната палата в Люксембург на заседанието ѝ от 14 ноември 2019 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I — Важни етапи от сътрудничеството между ЕС и Мароко

Източник: Европейска сметна палата.

Приложение II — Решения, договори и плащания във връзка с програмата за бюджетна подкрепа (2014—2018 г.)
[Европейски инструмент за съседство – бюджетен ред 22 04]

Приложение III — Финансиране от други инструменти на ЕС (2014—2018 г.)

Приложение IV — Общ преглед на одитираните договори/проекти

Приложение V — Цели на програмата за бюджетна подкрепа

Приложение VI — Въпроси, свързани с отпускането на променливи траншове

Приложение VII — Развитие на ключовите показатели

Източник: Европейска сметна палата.

Приложение VIII — Оценки на договорите за бюджетна подкрепа по сектори

Акроними и съкращения

АБР: Африканска банка за развитие

БП: Бюджетна подкрепа

ЕИС: Европейски инструмент за съседство

ЕПС: Европейска политика за съседство

ЕРП: Единна рамка за подкрепа

ЕС: Европейски съюз

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

МСП: Малки и средни предприятия

СБ: Световна банка

Съд на ЕС: Съд на Европейския съюз

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Bettina Jakobsen – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Hannu Takkula, със съдействието на Turo Hentila – ръководител на нейния кабинет; Helka Nykaenen – аташе в кабинета; Kim Hublé – ръководител на задача; Aurélia Petliza и Dirk Neumeister – одитори.

Бележки

¹ Източник: Данни на Комисията за 2017 г. (ГД „Търговия“).

² Съвет на ООН по правата на човека – Универсален периодичен преглед за Mароко, май 2017 г.

³ „Евро-средиземноморско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна“ – OВ L 70, 18.3.2000 г., стр. 2.

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

⁵ Решение на Общия съд на ЕС от 10 декември 2015 г. (дело T-512/12).

⁶ 2012/497/ЕС: Решение на Съвета (ОВ L 241, 7.9.2012 г., стр. 2).

⁷ Решение на Съда на ЕС от 21 декември 2016 г. (дело C-104/16 P).

⁸ Решение на Съда на ЕС от 27 февруари 2018 г. (дело C-266/16).

⁹ 65 % от разпределените разходи и 72 % от плащанията.

¹⁰ Единна рамка за подкрепа за периода 2014—2017 г. Подсекторите включват например здравеопазване, образование, правосъдие и развитие на селските райони.

¹¹ „Повишаване на въздействието на политиката на ЕС за развитие: програма за промяна“ (COM(2011) 637 окончателен).

¹² Индикативните разпределени суми, предвидени в ЕРП, равнището на финансиране, при което ЕС може да гарантира достатъчно влияние на политиката, допълнителното финансиране, необходимо за изпълнение на стратегията, капацитетът за усвояване и другите интервенции на заинтересованите страни.

¹³ Заседание на мароканските органи, ръководени от министъра на външните работи, върховния представител на ЕС за общата външна политика и политика на сигурност, комисаря на ЕС по въпросите на европейската политика за съседство и преговорите за разширяване и представители на държавите членки.

¹⁴ За 24 от 54-те цели, вземани предвид при отпускането на средства, е трябвало да има целесъобразни базови стойности. Такива обаче са определени едва за седем цели. При осем цели базовите стойности са неточни или липсват изобщо, а девет цели са имали неактуални базови стойности.

¹⁵ При девет от 24-те цели, които е трябвало да имат базови стойности, последните са били неактуални. Осем от 54-те цели, вземани предвид при отпускането на средства, вече са били постигнати преди подписването на споразумението за финансиране.

¹⁶ Етапът на разработване отнема време (около една година) и подлежи на одобрение на различни равнища. Комисията не разполага с гъвкавост да променя целевите стойности или показателите в края на процедурата на преговори.

¹⁷ Вж. каре 1.

¹⁸ Дванадесет от 42-те цели, за които това е приложимо (тоест, 29 %).

¹⁹ Една цел може да се използва в една или повече от изброените подфункции.

²⁰ Това включва създаването на Апелативен съд в Guelmim и на 13 първоинстанционни съдилища (чрез създаването на Първоинстанционен съд в Tahenaout и преобразуването на 12 съдебни центъра в първоинстанционни съдилища, включително в Sidi Ifni).

²¹ Според доклада на експертната мисия (ноември 2017 г.), одобрен от Европейската комисия, този процент на изпълнение от 60 % произтича от намаляването на броя на съдебните центрове от 120 на 72 (осем от които е трябвало да започнат работа), както е било предвидено в министерско решение.

²² Европейска комисия – Документ за размисъл: общ преглед на инструмента за бюджетна подкрепа в Мароко, март 2015 г. и октомври 2018 г.

²³ Национална програма за подпомагане на учебния процес.

²⁴ Национална програма за пряко подпомагане на вдовици с деца.

²⁵ Напр. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Freedom House е неправителствена организация, която извършва проучвания и осигурява застъпничество във връзка с демокрацията, политическата свобода и правата на човека.

²⁷ Международна комисия на юристите, „Реформа на наказателноправната съдебна система на Мароко: укрепване на правата, гаранциите и процедурите при досъдебната фаза“ (април 2017 г.).

²⁸ Това е една от основните стратегии на правителството на Мароко, която има за цел: i) да се увеличи броят на работните места в промишления сектор, ii) да се промени структурата на икономиката на Мароко чрез увеличаване на дела на промишлеността в БВП, iii) да се увеличи износът на промишлени стоки, iv) да се повишат преките чуждестранни инвестиции в промишлеността, и v) да се подобри производителността в сектора.

²⁹ Въз основа на проучване на Общата конфедерация на дружествата в Мароко през 2014 г.

³⁰ Всички лица, чиито разходи за потребление са под националния праг на бедност (2,15 щ.д. на ден), се считат за бедни (Диагностика на държавите, Световна банка, юни 2018 г.).

³¹ Коефициентът на Джини се използва за измерване на разпределението на доходите по персентили от населението. Колкото по-висок е коефициентът на Джини, толкова по-голямо е неравенството в страната, като лицата с високи доходи получават много по-голям процент от общите доходи на населението от средния процент на човек от населението.

³² African Development Dynamics 2018 (11 юли 2018 г.).

³³ Съставен индекс, който отразява неравенството между жените и мъжете в три измерения на резултатите: репродуктивно здраве, овластяване и пазар на труда; 100 % = неравенство, а 0 % = равенство.

³⁴ Съставен индекс, който измерва средните резултати в три основни измерения на човешкото развитие – дълъг и здравословен живот, знания и достоен жизнен стандарт.

График

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено, при условие че се посочи източникът.
За използването или възпроизвеждането на снимки или други материали, за които Европейски съюз не е носител на авторското право, трябва да се иска разрешение направо от носителите на това право.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.