ELi toetus Marokole – siiani on tulemused olnud piiratud

Kokkuvõte

Maroko on Põhja-Aafrika riik, kus majandus kasvab järjepidevalt ja poliitiline keskkond on stabiilne. Maroko ja Euroopa Liidu (EL) vahelist koostööd tugevdati 1996. aastal allkirjastatud assotsieerimislepinguga. Euroopa naabruspoliitika rakendamisega 2004. aastal sai Marokost järk-järgult ELi privilegeeritud partner poliitilise ja majanduskoostöö, kaubanduse ning tehnilise ja arengukoostöö valdkonnas.

Hindasime, kui tõhus oli aastatel 2014–2018 Marokole antud ELi eelarvetoetus. ELi eelarvetoetus Marokole moodustas kõnealusel ajavahemikul umbes 0,37% riigi eelarvelistest kogukuludest. Uurisime, kuidas komisjon toetuse andmist juhtis ja millisel määral täideti ELi eelarvetoetuse eesmärgid. tervishoiu, sotsiaalkaitse, õiguse ja erasektori arendamise valdkonnas. Vaadeldud ajavahemikus oli kõigi eelarvetoetusega hõlmatud valdkondade lepingute kogumaht 562 miljonit eurot ja maksete summa 206 miljonit eurot.

Asjakohase riskianalüüsi ja vajaduste hindamise põhjal pidas komisjon eelarvetoetust sobivaks abi andmise vahendiks. Meie aga jõudsime järeldusele, et selle lisaväärtus ja reformide toetamise võime on olnud piiratud, mis tuleneb mitteoptimaalsest fookusest, puudulikust ülesehitusest ja ebapiisavast järelevalvest. Lisaks oli rahastajate koordineerimine valdkondade vahel ebaühtlane.

Pärast Euroopa Liidu Üldkohtu 2015. aasta detsembri otsust Lääne-Sahara kohta peatas Maroko poliitilise dialoogi 2015. aasta detsembrist kuni 2019. aasta jaanuarini. Komisjon ei kasutanud seda patiseisu perioodi ELi-Maroko suhete selge strateegia väljatöötamiseks. Kuigi valdkonnapoliitika dialoogi mõningal määral jätkati, ei olnud see kõigis valdkondades piisav. Lisaks ei olnud komisjon ametlikult kinnitanud valdkonnapoliitika dialoogide pidamise strateegiaid.

Eelarvetoetus ei toetanud piisavalt reforme ja põhiprobleemide lahendamisel tehti vähe edusamme. Komisjoni juhtimistegevust takistasid puudused kavandatud eelarvetoetuse programmides ja nende näitajates. Tuvastasime puudusi ka järelevalvekorras ja tulemuste komisjonipoolses hindamises.

ELi toetusega käsitleti selliseid valdkonnaüleseid küsimusi nagu sooline võrdõiguslikkus ja inimõigused. Selgest suunitlusest hoolimata tehti vaatlusperioodil vähe edusamme.

Esitasime komisjonile mitu soovitust, et tugevdada ELi lähenemisviisi ja poliitilist ja valdkonnapoliitika dialoogi, parandada kavandatud näitajaid ja järelevalvekorda, tõhustada väljamaksete kontrollimenetlusi ning suurendada ELi toetuse nähtavust.

Sissejuhatus

Tähtis partner

Maroko Kuningriik on geograafiliselt Euroopa lähim naaber Põhja-Aafrikas (vt joonis 1). Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 2018. aasta inimarengu indeksis asus Maroko 189 riigi seas 123. kohal ja seega peetakse riigi inimarengut keskmiseks. Ligikaudu 101 miljardi eurose sisemajanduse koguproduktiga (2018) ja 35 miljoni elanikuga Maroko on suuruselt viienda majandusega riik Aafrikas ning ELi tähtis poliitiline ja majanduspartner. Sama kehtib ka vastupidises suunas: EL on Maroko tähtsaim kaubanduspartner, moodustades 65% riigi ekspordist ja 57% impordist¹.

Allikas: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Allikas: Eurostat.

Maroko arengule on kasuks tulnud riigi kindel makromajanduslik juhtimine ja viimastel aastatel ellu viidud struktuurireformid. Majanduskasv on suhteliselt stabiilne ja inflatsioon madal. Maksebilansi jooksevkonto puudujääk ja valitsemissektori eelarvepuudujääk on viimaste aastate jooksul jätkuvalt vähenenud.

Arvestades piirkonnas 2011. aasta araabia kevade järgseid rahutusi on Marokos poliitiline olukord stabiilne. Uue põhiseaduse vastuvõtmisega 2011. aasta juulis astus Maroko tähelepanuväärseid samme poliitilise ajakohastamise ja avatud majanduse suunas.

Põhiseaduse reform rõhutas põhiõiguste ja soolise võrdõiguslikkuse tähtsust. Paraku ei ole riigi õigusaktid veel täielikult kooskõlas ÜRO inimõiguste konventsioonidega. Näiteks soovitas ÜRO inimõiguste komitee loobuda surmanuhtlusest, võidelda naistevastase vägivalla vastu, suurendada soolist võrdõiguslikkust, edendada laste õiguste kaitset, ratifitseerida Rahvusvahelise Kriminaalkohtu asutamise Rooma statuut ning teha lõpp homoseksuaalsete inimeste kriminaliseerimisele. Maroko lükkas tagasi suurema osa naiste õigustega seotud soovitustest².

ELi ja Maroko suhted on olnud stabiilsed alates 1969. aastast, kui sõlmiti esimene kaubandusleping. Aastate jooksul partnerlus arenes ja küpses (vt I lisa) ning 1996. aastal allkirjastati üldine assotsieerimisleping³. Kõnealune assotsieerimisleping, mis jõustus 2000. aastal, on ELi ja Maroko suhete õiguslik alus. Alates Euroopa naabruspoliitika rakendamisest 2004. aastal on Marokost saanud järk-järgult ELi privilegeeritud partner poliitilise ja majanduskoostöö, kaubanduse ning tehnilise ja arengukoostöö valdkonnas.

Euroopa–Vahemere piirkonna partnerluse ja assotsieerimislepingu valdkonnas oli pöördeline 2008. aasta, kui Maroko sai edasijõudnud riigi staatuse⁴, mis tugevdas veelgi ELi ja Maroko vahelisi erisuhteid. Sellega loodi kõrgetasemelise poliitilise koostöö raamistik, millest lähtudes kooskõlastada Maroko õigusakte ELi õigusaktidega ja integreerida Maroko majandus järk-järgult ELi siseturuga.

Üks peamisi Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi abi saajaid

Maroko saab ELilt rohkem arenguabi kui ükski teine Põhja-Aafrika riik, välja arvatud Tuneesia, ja on üks peamisi rahvusvahelise arenguabi saajaid. EL annab riigile kõige rohkem abi, s.o 25,2% ametlikust arenguabist (vt joonis 2).

Allikas: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD)

Lisaks ametlikule arenguabile tegutseb Marokos arengu valdkonnas teisigi toetajaid. Näiteks ilmneb Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) ametlikust statistikast, et Maailmapank ja Aafrika Arengupank (AfDB) annavad olulisel määral abi taristuprojektide, hea valitsemistava ning tervise- ja sotsiaalkaitse valdkonnas.

Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend on peamine rahastamisvahend, millega toetatakse Euroopa Komisjoni ja Maroko koostööd. Komisjon kavandab ELi kahepoolset toetust seitsmeaastaste perioodide kaupa. Kulukohustuste kogusumma vähenes 1,431 miljardilt eurolt 2007.–2013. aastal 1,399 miljardi euroni 2014.–2020. aastal (vt joonis 3). Kõige tähtsamad valdkonnad 2014.–2017. aasta ühtses toetusraamistikus olid võrdne juurdepääs põhilistele sotsiaalteenustele, demokraatliku valitsemistava, õigusriigi põhimõtte, liikuvuse, töökohtade ning jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu toetamine.

Allikas: Euroopa Komisjon.

Maroko on üks suurimaid Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi kahepoolsete programmide toetuse saajaid Põhja-Aafrikas. Aastatel 2014–2018 oli eelarvetoetuse eraldiste (vt 1. selgitus) põhjal sõlmitud lepinguid kogusummas 562 miljonit eurot ja tehtud kokku peaaegu 206 miljonit eurot makseid (vt II lisa). Eelarvetoetus moodustab keskmiselt 75% Marokole eraldatud ELi iga-aastastest toetusest. Maroko saab lisaraha ka mitme valdkondliku programmi ja vahendi raames (vt III lisa) ning ELi toetust antakse ühtlasi finantseerimisasutuste ja usaldusfondide kaudu.

Programme juhivad ja rakendavad ELi delegatsioon Rabatis ning naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraat. Poliitilise dialoogi eest vastutavad Euroopa välisteenistus ja ELi delegatsiooni juht.

Raskused kahepoolsetes suhetes

ELil ja Marokol on olnud pikka aega head suhted. ELi-Maroko partnerlus pingestus aga alates 2015. aastast, kui Euroopa Liidu Üldkohus langetas esimesed otsused selle kohta, et Lääne-Sahara ei kuulu Marokole. See tähendas, et Lääne-Sahara suhtes ei kehtinud ELi ja Maroko vaheline kalandus- ja põllumajandusleping ega samad tariifsed soodustused. Lääne-Sahara küsimus (vt 2. selgitus) tekitas ELi-Maroko partnerluses pingeid ja Maroko peatas poliitilise dialoogi.

Poliitilist dialoogi peetakse Euroopa välisteenistuse, ELi delegatsiooni juhi ja Maroko välisministeeriumi tasandil. Valdkonnapoliitika dialoog toimub ELi delegatsiooni juhi ja Maroko ametiasutuste vahel. Joonisel 4 selgitatakse, mis vahe on poliitilisel ja valdkonnapoliitika dialoogil.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditis hinnati, kui tõhus oli aastatel 2014–2018 Marokole antud ELi eelarvetoetus. Esitasime järgmised küsimused:

• kas komisjon ja Euroopa välisteenistus valisid prioriteetseid valdkondi asjakohaselt ja kavandasid programme hästi;
• kas komisjon rakendas Marokos ELi toetust asjakohaselt;
• kas Marokole antud ELi toetuse eesmärgid täideti.

Audit hõlmas ajavahemikku Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi loomise ametlikust otsusest (1. jaanuar 2014) kuni 2018. aasta lõpuni. Auditis keskenduti sellele perioodile, sest aastatel 2005–2012 Marokole antud eelarvetoetuse välishindamine oli juba tehtud (avaldati 2014. aastal). Lisaks on see periood kooskõlas Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi programmitöö perioodiga. Vaatlusalusel perioodil sõlmiti suures mahus lepinguid ja tehti suures summas väljamakseid. Pealegi ei ole komisjon veel teinud hindamist, mis hõlmaks Marokole antud toetust.

Audit toimus 2018. aasta septembrist 2019. aasta veebruarini ja hõlmas tervishoidu, sotsiaalkaitset, justiitsvaldkonda ning erasektori arendamist (Maroko keskkonnasäästliku majanduskasvu ja konkurentsi toetamise programm PACC, programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). Nendes valdkondades tehti valdav osa 2014.–2018. aasta Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi kulutustest Marokos (vt II lisa)⁹. Peale loetletud nelja valdkonna eelarvetoetuse programmide vaatasime läbi asjaomaste finantsotsustega seotud kümme projekti (vt IV lisa). Uurisime, kas nendes eelarvetoetuse programmides käsitleti soolist võrdõiguslikkust ja inimõiguseid valdkonnaüleste küsimustena. Auditeeritud eelarvetoetuse programmide eesmärgid on kokkuvõtvalt esitatud V lisas ja hinnang valdkondade kaupa VII lisas.

Audititöö hõlmas dokumentide kontrolli, vestlusi komisjoni peakorteri ja Euroopa välisteenistuse töötajatega ning kohapealset külastust. Külastus võimaldas meil koguda lisateavet ja küsitleda riigiasutuste esindajaid ning ELi delegatsiooni ja Marokos asuvate ELi liikmesriikide esinduste töötajaid (Hispaania ja Prantsusmaa esindus). Samuti küsitlesime rahvusvahelisi organisatsioone ja teisi abiandjaid, nagu Maailmapank, Aafrika Arengupank (AfDB), Unicef ning arenguabiorganisatsioon Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Külastasime ka toetusesaajaid, sealhulgas tütarlaste kinnipidamiskeskust, sotsiaalkaitsekeskust ja investeerimistoetusi saanud eraettevõtjaid.

Maroko kui üks suurematest ELi välisabi saajatest on ELi strateegiline partner olulistes poliitikavaldkondades. Komisjonil on käesoleva aruande järeldustest ja soovitustest kasu, kui ta võtab neid arvesse järgmise (2021. aastal algava) programmitöö perioodi kavandamisel. Seepärast on käesolev aruanne ja selle võimalik mõju väga tähtis.

Tähelepanekud

Toetuse sihipärasus ja ülesehitus ei olnud optimaalne

Eelarvetoetus oli liiga hajutatud, et tulemusi maksimeerida

Uurisime, kas komisjon ja Euroopa välisteenistus valisid prioriteetseid eelarvetoetuse valdkondi järjepidevalt, lähtudes Maroko põhivajadustest. Kontrollisime, kas vajadusi oli asjakohaselt hinnatud. Lisaks kaalusime, kas komisjon oli koordineerinud oma lähenemisviisi teiste Marokos tegutsevate rahastajatega.

Eelarvetoetus põhines asjakohasel riskide/vajaduste hindamisel

Komisjon pidas eelarvetoetust kõige kohasemaks vahendiks, et toetada ja tugevdada riiklike ja valdkondlike reformide elluviimist. Komisjon teeb igal aastal riskianalüüsi järgmistes valdkondades: poliitiline juhtimine, makromajanduslik stabiilsus, areng, avaliku sektori finantsjuhtimine ja korruptsioon/pettused. Kavandamisetapis täideti selgelt kõik rahastamiskõlblikkuse kriteeriumid ja põhiväärtusi ei peetud suureks riskiks. Maroko riskitase hinnati mõõdukaks.

Komisjoni riskianalüüsi kohaselt oli aga üks peamisi allesjäänud riske seotud korruptsiooniga. Korruptsioonivastase organi puudumisel ei saanud komisjon korruptsiooniprobleemiga selle kaudu tegeleda. Seetõttu kasutas komisjon korruptsiooniteemaga tegelemiseks mõningaid oma eelarvetoetuse programme. Näiteks aitab korruptsiooni vähendada programmi PACC menetluste digitaliseerimine, nagu ka eelarvetoetuse programmide meetmed ja näitajad tervishoiu ja sotsiaalkaitse valdkonnas. Justiitsvaldkonna programmis sisaldab alusseadus meetmeid korruptsiooni vähendamiseks. Mõned neist, näiteks kohtunike eetikakoodeks, ei ole aga veel vastu võetud.

Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) riigiaruannetes ega riiklike kulutuste ja finantsaruandluse 2016. aasta hindamises ei tuvastatud suuri puudusi ja need olid kooskõlas komisjoni riskihindamisega.

Komisjon hindas koostöös riigiasutustega üksikasjalikult vajadusi konkreetsete eelarvetoetuse programmide järele ja konsulteeris programmi koostamise ajal paljude sidusrühmadega. Samuti kohtus ELi delegatsioon kodanikuühiskonna organisatsioonidega. Paraku aga ei konsulteeritud auditeeritud valdkondade vajaduste hindamise käigus Maroko riigikontrolliga (mis on tähtis sidusrühm).

Eelarvetoetuse programmid täiendasid muud ELi toetust ja neid kooskõlastati kahepoolsete ja valdkondlike programmide abil hästi. Kõigi eelarvetoetuse programmide ülesehitus sisaldas tehnilise abi andmist. Maroko eelarvetoetust täiendavate koostöövahendite (tehniline abi, mestimine jms) osakaal suurenes aja jooksul: 5 %-lt (2007–2010) 13%-ni (2011–2013), seejärel 16%-ni (2014–2016) ja lõpuks 18%-ni (2017–2018).

Käsitleti olulisi vajadusi, kuid rahastamine oli paljude valdkondade vahel hajutatud

Maroko kahepoolse toetuse kavandamisel võttis komisjon arvesse mitut esmatähtsat valdkonda. Need vastasid valdkondlikes strateegiates käsitletud ja nii riigivalitsuse tegevuskavas kui ka ELi tegevuskavas kajastatud vajadustele. Programmitöö dokumentides näitas komisjon selgesti, miks tuleb rahastada neid valdkondi. Esmatähtsad valdkonnad olid ajavahemikus 2007–2013 ja 2014–2020 samad (vt joonis 5).

Komisjon oli määratlenud kolm esmatähtsat valdkonda liiga üldiselt, sest need koosnesid 13 alavaldkonnast¹⁰, millest paljusid võis käsitleda eraldiseisvate valdkondadena. Seepärast oleks olnud võimalik abi killustatust vähendada. Pealegi vähendatakse liiga paljudele valdkondadele keskendumisega ELi toetuse võimalikku mõju. Muutuste kavas¹¹ märgitakse, et EL keskendub igas partnerriigis kuni kolmele valdkonnale, et suurendada oma abi mõju ja kasutamist.

Igale programmile eraldatud summa suurus olenes mitmest parameetrist¹². Eraldatud summad põhinesid läbirääkimistel, mida ei dokumenteeritud. Seepärast ei suutnud komisjon tõendada summade eraldamise läbipaistvust.

Komisjon ei töötanud poliitilise dialoogi seisaku ajal välja selget strateegiat ELi ja Maroko edasiste suhete kohta

Euroopa Liidu Kohtu otsus ja blokeerimine institutsioonide tasandil pärast parlamendivalimisi avaldas koostööle piiratud, kuid siiski tuntavat mõju (vt 2. selgitus).

Euroopa Liidu Kohus tegi esimese otsuse 2015. aasta detsembris. Pärast seda seiskusid läbirääkimised põhjaliku ja laiaulatusliku vabakaubanduslepingu, rände- ja liikuvuspartnerluse ning terrorismivastase ja julgeolekukoostöö üle.

Assotsiatsiooninõukogu¹³ peaks kohtuma igal aastal, et vaadata läbi kahepoolsed suhted ja hinnata assotsieerimislepingu rakendamisel tehtud edusamme. Kohtumisi aga ei toimunud 2015. detsembrist 2019. juunini. Seetõttu puudutas viimane Euroopa välisteenistuse koostatud eduaruanne 2014. aasta tegevust. ELi delegatsioon jätkas siiski regulaarset poliitilist aruandlust.

Maroko edasijõudnud riigi staatust pikendati 2018. aasta lõpuni ja kaaluti täiendavat pikendust 2020. aasta lõpuni. Lisaks nõudis Maroko ELi-Maroko kahepoolsete suhete põhjalikku läbivaatamist ja uut spetsiifilist raamistikku, mille abil liigutaks edasijõudnud riigi staatusest edasi.

Ametliku poliitilise dialoogi puudumisel ei käsitlenud komisjon 2015. aastast alates uusi prioriteete ja/või probleeme, kuna ühtse toetusraamistiku kehtivusaeg hakkas lõpule jõudma. Viimastel aastatel reageeris ELi delegatsioon Maroko valitsuse nõudmistele kehtiva ühtse toetusraamistiku alusel, selle asemel et kasutada poliitilist seisakut Marokot puudutavate tegevusprioriteetide ümberhindamiseks ning selge ja tulevikku suunatud strateegia väljatöötamiseks. Komisjon ja liikmesriigid leidsid, et ühtse toetusraamistiku prioriteedid on endiselt asjakohased ja pikendasid seetõttu perioodi 2014–2017 ühtset toetusraamistikku 2018. aastaks. Aastateks 2019 ja 2020 ei nähtud ette partnerluse uusi prioriteete. Selle asemel toimiks praeguse ühtse toetusraamistikuga sarnane lühiajaline raamistik, mida võib käsitleda 2019.–2020. aasta programmitöö õigusliku alusena.

Komisjon ei peatanud eelarvetoetuse maksmist, sest ELi finantsmäärus, eelarvetoetuse juhised ja rahastamislepingute sätted ei näe seda poliitilise dialoogi puudumise korral ette. Eelarvetoetuse makseid jätkati kavakohaselt ja need olid 2016. ja 2017. aastal suuremad kui kahel varasemal aastal (vt joonis 6).

Allikas: rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi andmeait.

Rahastajate koordineerimine oli ebaühtlane

Vajaduste tuvastamise etapis hindab EL, milliseid muid projekte valdkonnas ellu viiakse, ja kohtub tehniliste ja finantspartneritega, et teha kindlaks valdkonnas makstavad/kavandatud rahalised vahendid. Alates 2016. aastast kohtus iga kahe kuu järel partnerite põhirühm Groupe Principal des Partenaires, et arutada strateegilisel tasandil valdkondlikke küsimusi. Kõik Marokos tegutsevad rahastajad aga ei kohtunud korrapäraselt (nt Hiina ja India).

Marokos oli enamikus valdkondades palju rahastajaid, kuid puudus järjepidevus liikmesriikide ja ELi eesmärkide/prioriteetide vahel. Kuigi ühise kavandamise protsess käivitati 2014. aastal, ei rakendanud liikmesriigid seda enne 2017. aastat, mil jõuti kokkuleppele, kuidas seda kolmes valdkonnas (ränne, sooline võrdõiguslikkus ja kutseõpe) rakendada. Selle põhjuseks oli asjaolu, et liikmesriigid olid huvitatud oma nähtavuse säilitamisest. Kaasatud sektorite ja rahastajate suur arv ei aidanud abi andmist tõhustada.

Mõnes valdkonnas oli rahastajate jaoks kehtestatud tõhus kord, eriti tervishoius, kus eesmärgid ja tulemuslikkuse hindamise raamistikud olid ühised. Komisjon juhtis tervishoiu- ja sotsiaalvaldkonna finants- ja tehniliste partnerite rühma. Programmi PACC puhul ei olnud ametlikku rahastajate rühma, kuid oli üks kooskõlastamisplatvorm: G20 algatus „Kokkulepe Aafrikaga“.

Justiitsvaldkonnas ei toimunud aastatel 2015–2017 rahastajate vahel ametlikke kohtumisi. Kuna justiitsministeerium on alates 2017. aastast seda valdkonda koordineerinud, on kohtumisi korraldatud tehniliste ja finantspartneritega, kuid ainult kord aastas, ehkki partnerid on väljendanud soovi kohtuda kattuvuste vältimiseks vähemalt kaks korda aastas. Nende kohtumiste kohta oli vähe dokumente. Rahastamislepingus ministeeriumide ja programmipartnerite vahelise koordineerimise tagamiseks ette nähtud juhtkomiteed ei ole loodud.

Auditeeritud valdkondades, kus toetust andsid nii EL kui ka teised rahastajad, kasutati väga vähe ühiseid näitajaid. Kui tervishoiuvaldkonnas oli 18 näitajast 11 Maailmapanga kasutatavate näitajatega sarnased, siis programmis PACC oli sarnaseid näitajaid seitse ja sotsiaalkaitseprogrammis vaid üks. Auditeeritud valdkondade iga-aastaseid hindamisi ei jagatud omavahel regulaarselt.

Eelarvetoetuse programmide ülesehitus ei maksimeeri nende mõju

Uurisime, kas eelarvetoetuse sihtväärtuste ja näitajate eesmärk oli reforme toetada.

Mitmed eelarvetoetuse sihtväärtused ei ole reformide toetamiseks piisavalt ambitsioonikad

Kuigi eelarvetoetuse programmid olid kooskõlastatud riigi valdkondlike strateegiatega, ei esitatud kõigis strateegiates erieesmärkide ega tegevuskavade sihtarve. Seetõttu ei olnud alati võimalik võrrelda eelarvetoetuse programmide sihtväärtusi riiklike valdkondlike sihtväärtustega. Ent eelarveseaduses nõutakse, et alates 2019. aastast peavad ministeeriumid lisama eelarveprognoosidele tulemuslikkuse sihtväärtused iga ministeeriumi peamiste strateegiliste poliitikaeesmärkide kaupa.

Institutsioonide loomise, õigusaktide koostamise ja riiklike kavadega seotud näitajad ei keskendunud tulemustele.

Leidsime, et 86-st eelarvetoetuse eesmärgist 25 ei olnud reformide toetamiseks piisavalt ambitsioonikad. Näiteks tervishoiuvaldkonnas olid peamised probleemid meditsiinitöötajate nappus ning linna- ja maapiirkondade vahelised erinevused. Eelarvetoetuse programmis keskenduti aga valdavalt erinevuste vähendamisele maa- ja linnapiirkondade vahel ning inimressursside nappust käsitles vaid üks muutuva summaga makse eesmärk, mis ei olnud kuigi ambitsioonikas: koolitada kahe aasta jooksul kõigest 13 arsti perearstiks.

Eelarvetoetuse programmi kavandamisel ei keskendutud otseselt mõningatele probleemidele, mille erinevad sidusrühmad (tervishoiuministeerium, Maailmapank jne) olid kindlaks teinud: töötajate sage puudumine töölt, kaugete piirkondade ebapopulaarsus meditsiinitöötajate seas ja haiglataristu struktuurne alakasutus.

Sotsiaalkaitse valdkonnas ei olnud eesmärk viia 25% sotsiaalkaitsekeskustest uue seadusega kooskõlla piisavalt ambitsioonikas, sest see oli juba täidetud – rohkem kui 25% keskustest vastas juba eelmise seaduse rangematele nõuetele.

Justiitsvaldkonnas olid eesmärgid küll üldised, kuid vastasid reformi eesmärkidele – näiteks muuta valdkond sõltumatuks ning tagada õiguste ja vabaduste õiguslik kaitse.

Programm PACC oli üles ehitatud kolmele strateegiale, millest kahel puudusid ajaliselt piiritletud eesmärgid, mistõttu oli raske määratleda kõige tähtsamaid/pakilisemaid vajadusi. Programm hõlmas liiga palju valdkondi, selle kaudu toetati väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid (VKEd), idufirmasid, maaomandiõigust, kaubandust, kestlikku arengut ja energeetikat.

Näitajad ei võimaldanud tulemusi objektiivselt hinnata

Komisjon hindas eelarvetoetuse programmide kavandamise käigus Maroko seire- ja hindamissüsteeme. Valdkondlike edusammude raamhindamise puudumisel lähtus komisjon olemasolevatest juhistest. Kui tervishoid välja arvata, ei kaasnenud valdkondlike strateegiatega alati täiemahulist tegevuskava, mis sisaldaks lähteandmeid, tulemusnäitajaid ja eelnevalt kindlaks määratud sihtväärtusi.

Täheldasime näitajate valimisel ja kasutamisel järgmisi puudusi:

1. Muutuva suurusega maksete näitajad ei olnud erieesmärkide täitmise jälgimiseks asjakohased.
2. Peaaegu kõik näitajad on seotud väljundite või protsessiga (nt õigusakti eelnõu ettepanek), mitte tulemustega.
3. Kaks näitajat ei olnud piisavalt asjakohased, sest need ei mõõtnud eelarvetoetuse programmi eesmärkide saavutamist. Tervishoiuvaldkonnas olid kaks näitajat seotud oodatava tulemusega vähendada linna- ja maakeskkonna erinevusi. Mõlemad näitajad tähistasid absoluutväärtust, s.o maapiirkondades ravitavate diabeedi- ja hüpertensioonipatsientide suurenenud arvu. Kuigi sihtväärtuse suurenemine võib tähendada, et suurem arv abi vajavaid patsiente sai ravi (positiivne suurenemine), võis see ka tähendada, et suurenes nende kahe haigusseisundi esinemine Marokos (negatiivne suurenemine). Igal juhul ei olnud näitajad suunatud erinevuste vähenemise mõõtmisele.
4. Sageli olid näitajatel ebatäpsed võrdlusalused või puudusid need täiesti¹⁴. Täpne lähteväärtus on vajalik edusammude mõõtmiseks ja hindamaks, kas sihtväärtused on nii realistlikud kui ka piisavalt ambitsioonikad.
5. Näitajate võrdlusalused ja sihtväärtused olid aegunud¹⁵. Programmitöö protsess võttis aega ligikaudu aasta, nii et võrdlusalused ei kajastanud enam tegelikkust ja mõnel juhul olid sihtväärtused rahastamislepingu sõlmimise ajaks juba täiesti või peaaegu saavutatud¹⁶. Kui rahastamislepingu sõlmimise ajal võrdlusaluseid ja sihtväärtusi ei ajakohastatud, tähendas see maksete tegemist juhtudel, kus olukord oli läinud halvemaks, mitte paremaks.

Raskused toetuse rakendamisel

Viivitused mõjutasid rakendamist

Uurisime, kas tegevus viidi ellu kavakohaselt ja saavutati oodatud väljundid.

Väljundeid ei saavutatud ja täiendavat toetust ei antud alati tähtajaks

Üldiselt ei rakendatud auditeeritud valdkondades reforme alati kavakohaselt. Viivitused tulenesid peamiselt sellest, et seadusandlikke ettepanekuid ei kinnitatud õigeks ajaks (sotsiaalkaitse), parlament ei olnud veel vastu võtnud karistusseadust ega karistusmenetluse seadustikku (õigus), puudus sihipärane tegevuskava (tervishoid) ning valdkonnapoliitika dialoog erasektoriga oli piiratud (programm PACC).

Et justiits- ja programmi PACC valdkonnas jäädi reformide elluviimisega hiljaks, tehti ka mitu väljamakset algselt kavandatust hiljem. Hoolimata rakendamise esimesel aastal esinenud viivitusest sotsiaalkaitsevaldkonna tegevuses ei pidanud komisjon vajalikuks võtta parandusmeetmeid, sest tehnilist abi anti juba tulenevalt varasematest eelarvetoetuse programmidest. Komisjon pikendas programmi PACC ühe aasta võrra ning justiitsvaldkonna programmi kahe aasta võrra. Alguses määrati programmide kestuseks neli aastat (justiitsvaldkonna programmi puhul viis aastat).

Auditeeritud valdkondades täiendati eelarvetoetuse programme tehnilise abi ja mestimisega (2–13% eelarvetoetuse summast). Kuigi auditeeritud valdkondades antud täiendav toetus oli kooskõlas eelarvetoetuse programmide eesmärkidega, alustati selle andmist sageli kaks kuni kolm aastat pärast rahastamislepingute allkirjastamist. Seetõttu ei tugevdanud see eelarvetoetust asjakohaselt.

Vähe tõendeid valdkonnapoliitika dialoogi kohta

Kontrollisime, kas komisjon lähenes valdkonnapoliitika dialoogile struktuurselt, püstitades selged eesmärgid, suheldes sageli Maroko ametiasutustega ja jälgides edusamme.

Valdkonnapoliitika dialoog on eelarvetoetuse raames hädavajalik tegevus. Koos vahendite ülekandmise ja suutlikkuse suurendamisega on tegemist eelarvetoetuse lepingute ühe peamise osaga, mis aitab eeldatavasti täita eelarvetoetuse programmide eesmärke.

Hoolimata poliitilise dialoogi peatamisest jätkus ELi delegatsiooni ja teatavate ministeeriumide (nt tervishoiu- ja sotsiaalse arengu ministeerium) vahel valdkonnapoliitika dialoog. ELi delegatsioonil aga ei olnud selgete eesmärkidega ametlikku valdkonnapoliitika dialoogi strateegiat. Miski ei tõenda, et dialoogis käsitleti riiklike valdkondlike strateegiate järgimist, ja peetud kohtumiste protokollimine oli puudulik. Kohtumised leidsid aset vastavalt vajadusele, võttes arvesse mõlema poole vajadusi. Justiits- ja programmi PACC valdkonnas oli dialoog minimaalne.

Välisministeerium oli soovitanud teistel ministeeriumidel mis tahes ELi toetusest avalikult mitte kõneleda. Ministeeriumide ja ELi delegatsiooni vahelised kontaktid ei toimunud alati asjakohasel tasandil.

Komisjon ei hinnanud tulemusi nõuetekohaselt

Uurisime, kas komisjon jälgis programmide rakendamist ja tulemuslikkust asjakohaselt ning kas väljamaksete tegemise tingimused olid täidetud.

Sageli tehti muutuva summaga makseid, kuigi tingimused ei olnud täidetud ega kontrollitud

Muutuva summaga maksete¹⁷ tegemisel lähtuti rahastamislepingus sätestatud ning komisjoni ja ministeeriumide vahel kavandamisetapis kokku lepitud tõendusandmetest, samuti teistest valitsuse ametlikest allikatest. Ometi ei olnud paljusid rahastamislepingus nimetatud tõendusandmeid¹⁸ olemas või ministeeriumid ei esitanud neid.

Valimisse kuulunud 54 sihtväärtusest 33 oli komisjoni hinnangul saavutatud. Uurisime, kuidas hindas komisjon enne maksete tegemist näitajate saavutamist, ning tegime järgmised tähelepanekud¹⁹.

1. Komisjon tegi makseid 10 sihtväärtuse saavutamise alusel, veendumata selle kontrollimiseks kasutatud andmete usaldusväärsuses. Näiteks tehti programmi PACC raames kaks väljamakset füüsilisest isikust ettevõtjate arvu alusel, kuigi ELi delegatsioon ei olnud kontrollinud kasutatud andmebaasi täpsust. Peamine kriteerium, mida kasutati, oli füüsilisest isikust ettevõtjate eneste deklaratsioonid, kuid see ei olnud piisav, kuna deklareerimine on vabatahtlik. Rahandusministeeriumi andmed näitasid, et ennast füüsilisest isikust ettevõtjana deklareerinute arv oli ligikaudu kaks korda suurem kui nende füüsilisest isikust ettevõtjate arv, kes deklareerisid oma tulu maksustamise eesmärgil.
2. Komisjon tegi makseid seitsme saavutatud sihtväärtuse eest võrdlusaluste põhjal, mis ei olnud ajakohased. Näiteks võeti 2015. aastal allkirjastatud eelarvetoetuse programmi 2017. aastal tehtud maksete puhul sündivusega seotud näitaja võrdlusaluseks 2012. aasta andmed. Kui aga aluseks oleks võetud 2014. aasta, mil sündivus oli suurem, oleks olnud selge, et olukord oli halvenenud ja eelarvetoetuse maksed oleksid olnud väiksemad.
3. Komisjon tegi väljamakseid viie sihtväärtuse saavutamise eest, ilma et oleks kehtestanud esialgset võrdlusalust edusammude võrdlemiseks. Veel kuuel juhul tehti väljamakseid ebaõigete arvutuste alusel. Näiteks ravi saanud diabeetikute arvu kindlaksmääramisel ei võetud arvesse olukorda enne ELi toetuse andmise algust.
4. 15 juhul maksis komisjon selliste sihtväärtuste saavutamise eest, mille puhul edusammud puudusid või mida ei olnud saavutatud. Üks sihtväärtus oli suurendada perearstide arvu maapiirkondade esmatasandi tervisekeskustes. Kuigi arv tegelikult vähenes, maksis komisjon toetuse välja. Kontrollikoja auditi tulemusena on komisjon kahe sihtväärtuse puhul siiski astunud vajalikke samme makstud summa tagasinõudmiseks.

Auditeeritud valdkondades maksti muutuva summaga maksetena kokku ligikaudu 88 miljonit eurot. Range kontrolli puudumise tõttu tulemuste hindamisel tekitati aga 6,79 miljoni euro eest rahalist kahju. Lisaks tehti korrapäraseid makseid kogusummas 19,9 miljonit eurot, kuigi vastavad näitajad ei aidanud täita eelarvetoetuse programmi eesmärke. Samuti maksti välja 15,28 miljonit eurot hoolimata sellest, et kontroll ei olnud piisav või arvesse oli võetud ebaasjakohaseid tõendusandmeid. Üksikasjalik ülevaade valdkondade kaupa on esitatud VI lisas.

Veel kanti üle 14,64 miljonit eurot, ehkki rahastamislepingus sätestatud ülekandmise tingimused ei olnud täidetud. Sotsiaalarengu ministeerium ja justiitsministeerium palusid järgmisse aastasse üle viia vastavalt viie näitaja (10 miljonit eurot) ja kolme näitaja (4,64 miljonit eurot) hindamine. Ministeeriumid aga ei põhjendanud seda kirjalikult ja viivitus ei olnud seotud väliste teguritega.

Komisjon ei teinud edusammude üle alati põhjalikku seiret

Marokole antud edasijõudnud riigi staatus on poliitiliselt väga tähtis ja moodustab ELi-Maroko suhete üldraamistiku. Selle eesmärk on suhteid tugevdada. Saavutatud tulemuste või hõlmatud valdkondade kohta ei tehtud aga ametlikku hindamist.Komisjonil on 2019. aastal kavas teha riigipõhine hindamine ELi toetuse/abi kohta Marokos.

Komisjoni palgatud väliseksperdid külastavad iga eelarvetoetuse programmi partnerriiki kaks korda aastas ja iga eelarvetoetuse programmi lõpus. Nende aruannetes ei kajastata järjepidevalt soovituste järgimist.

ELi delegatsioon tegi programmide üle seiret peamiselt näitajate saavutamisega seotud maksete tegemisel. Sageli oli siis juba liiga hilja, et tekkinud viivituste puhul vajalikke korrektsioone teha. Justiitsvaldkonnas ei teinud ELi delegatsioon aga piisavat järelevalvet operatiivtasandil, mis mõjutas muutuva summaga maksete tegemist (vt 3. selgitus).

Puudub märkimisväärne mõju eelarvetoetuse programmidele

Eelarvetoetuse eesmärgid täideti ainult osaliselt

Meie auditi ajal olid eelarvetoetuse programmid ja nendega seotud tehnilise abi lepingud veel kehtivad. Uurisime, mil määral olid eelarvetoetuse programmide sihtväärtused saavutatud. Hindasime eelarvetoetuse eesmärkide täitmisel tehtud edusamme neljas auditeeritavas valdkonnas ning edusammude ja ELi toetuse vahelist seotust.

Saavutati vähem kui pool eelarvetoetuse sihtväärtustest

Suurem osa eelarvetoetuse programmide sihtväärtustest ei olnud veel saavutatud, kuid eelarvetoetuse programmid ja nendega seotud tehnilise abi lepingud alles kehtisid. Meie hinnang sihtväärtuste saavutamise kohta erineb ELi delegatsiooni omast. ELi delegatsiooni andmetel saavutati 2018. aasta detsembri lõpuks 54 sihtväärtusest 62%, kuid meie hinnangul oli saavutatud sihtväärtuste määr 40% (vt joonis 7). Kavandamisetapis leidis komisjon, et mitu saavutamata sihtväärtust on väikese riskiga.

Hoolimata teatud edusammudest tervishoiu valdkonnas (vt punkt 76) ei olnud saavutatud mõningaid tähtsaid eelarvetoetuse programmi näitajaid, nagu maapiirkondade elanike parem juurdepääs tervisekeskustele, nendes keskustes sünnitavate naiste arvu suurenemine, ravimite parem kättesaadavus tervisekeskustes ja tervishoiuinspektori olemasolu igas piirkonnas.

Sotsiaalkaitse valdkonnas olid üheksast viis protsessinäitajad, mida mõjutasid seetõttu seadusandlusprotsessiga seotud viivitused (vt punkt 50). Tulemusnäitajate sihtväärtustest ei olnud veel saavutatud järgmisi: sotsiaalteenuste valdkonna kolmeaastane eelarvekava, töötajate üldine ravikindlustus ja tasustamata tööd tegevate isikute ravikindlustus.

Justiitsvaldkonnas mõjutas kaht protsessinäitajat karistusseadustiku vastuvõtmisega viivitamine. Tulemusnäitajate vallas oli kohe tööd alustama pidanud kaheksast õiguskeskusest toimiv ainult üks. Võimatu on hinnata, kas õigusabi sihtväärtus saavutati, sest abisaajate (RAMED-kaardi omanikud) tuvastamiseks kasutatud tõendusandmed ei olnud asjakohased.

ELi delegatsiooni sõnul saavutati enamik programmi PACC sihtväärtustest. Ometi ei ole tõendeid selle kohta, et makse tegemise ajaks oli viis näitajat saavutatud, sest ELi delegatsioon ei kontrollinud seda või ei dokumenteerinud kontrolle (vt VI lisa).

Hoolimata sellest, et ELi delegatsioon andis näitajate hindamiseks ajapikendust (vt punkt 51), oli sihtväärtuste saavutamise määr ikkagi madal. Lisaks määras komisjon 2018. aastal justiitsvaldkonnas viiele näitajale tagasihoidlikumad sihtväärtused, loobus ühest programmi PACC näitajast ja vähendas kahe teise näitaja sihtväärtusi. Seega leevendas komisjon sihtväärtuste saavutamise tingimusi.

Eelarvetoetus ei ole reforme piisavalt toetanud

Marokos ei ole eelarvetoetus seotud konkreetse eelarvereaga. Komisjoni sõnul²² tekitas see mõnes ministeeriumis suurenevat rahulolematust, sest tajuti, et nende jõupingutusi ei premeeritud (alati) täiendavate eelarvevahenditega. Kuigi riigiasutused soosivad abi andmise vahendina eelarvetoetust, ei ole valdkondade eest vastutavad ministeeriumid täheldanud selle lisaväärtust, eelistades saada käegakatsutavamat tehnilist abi. Kuni 2018. aastani ei tehtud ka mitmeaastaseid eelarveprognoose. Alates 2019. aastast on olemas kolmeaastane eelarvekava, mille võib kooskõlastada mitmeaastaste eelarvetoetuse programmidega.

Ehkki eelarve täitmise määrad olid rahuldavad, jäid märkimisväärsed summad auditeeritud ministeeriumide 2014.–2016. aasta eelarvetes ja tööstusministeeriumi 2017. aasta eelarves kasutamata (vt joonis 8). Ministeeriumide aastaeelarved ei olnud märkimisväärselt suurenenud, energeetikaministeeriumil olid need koguni vähenenud (vt joonis 9). See seab eelarvetoetuse lisaväärtuse kahtluse alla.

Allikas: ELi delegatsioon.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi eelarvetoetus moodustab kõigest murdosa riigi sisemajanduse koguproduktist, mistõttu on selle üldine võimendav mõju piiratud (vt joonis 10).

PACCi programmi kohta Marokos on avalikult saadaval vähe statistilisi andmeid. Riigiasutuste esitatud aruanded ei võimalda asjakohaselt seirata valdkondlikke edusamme. Näiteks puudus ELi delegatsioonil iga-aastane statistika mitme olulise näitaja kohta, et teha seiret tööstuse kiirendamiskava üle. Seetõttu on programmi lisaväärtust keeruline hinnata.

Tervishoid

Tervishoiuprogrammi eesmärkide täitmisel oli tehtud vähe edusamme. Juurdepääs esmatasandi tervishoiule ei olnud endiselt võrdne, sest eelarvetoetuse programmi näitajate kaudu ei vähendatud piisavalt avaliku ja erasektori tingimuste ning linna- ja maapiirkondade olukorra erinevust.

Liiga vähe tähelepanu pöörati tervishoiutöötajate oskuste parandamisele ja meditsiinitudengite arvu suurendamisele. Erieesmärk luua ligipääsetav, integreeritud tervishoiu e-teabesüsteem jäi saavutamata. Eelarvetoetuse abil on paremini võimalik tegeleda probleemide algpõhjustega (meditsiinitöötajate arv ühe elaniku kohta ning linna- ja maakeskkonna vahelised erinevused) pikema aja jooksul, lühemas plaanis jääb selle mõju aga piiratuks.

Sotsiaalkaitse

ELi toetus soodustas reformide elluviimist sotsiaalkaitse valdkonnas, kuid arvestades eelarvetoetuse programmi varajast etappi oli liiga vara vaadelda üldist mõju. Tänu eelarvetoetusele loodi ühtne sotsiaalkaitsevaldkonna poliitika. Selle rakendamist mõjutasid aga seadusandlikud viivitused.

Eelarvetoetuse programmi puhul on positiivne, et inimeste sotsiaalkindlustusnumbrite kasutuselevõtt seotakse programmide „Tayssir“²³, „Régime d’assistance Médicale“ (ravikindlustus) ja DAAM²⁴ mõjuhinnanguga. Tänu sotsiaalkindlustusnumbrite kasutuselevõtule saavad loetletud programmidest kasu ainult selleks õigust omavad isikud ja see avaldab märkimisväärset mõju programmi kuludele. Lisaks on sotsiaalkindlustusnumber kõigi sotsiaalteenuste lähtealus. Lähitulevikus lisatakse sotsiaalkindlustusnumbrile pettustevastane komponent (ELi osutatava tehnilise abi kaudu).

Justiits­vald­kond

Maroko valitsus alustas reformide elluviimist juba 2011. aastal, kuid reformide keerukuse tõttu toimus see aeglaselt, eriti karistusseadustiku puhul, mis on olnud üle kahe aasta parlamendis läbivaatamisel. Reformid on aga iseäranis tähtsad inimõiguste kaitse seisukohast (kinnipidamistingimused jms). Organisatsiooni Freedom House²⁵ aruannete²⁶ kohaselt ei peeta kohtusüsteemi veel sõltumatuks.

Rahvusvaheline Juristide Komisjon märkis ühes oma aruandes²⁷, et eeluurimiskohtunikud ja prokurörid eiravad tihti kriminaalmenetluse seadustiku sätteid, millega on ette nähtud, et eelvangistust tohib kasutada vaid erandjuhtudel. Eelvangistuses viibis 2017. aastal 42% vangidest. See ühtib Freedom House’i aruannetega, milles sedastati, et politsei vahistamismenetlused on vastuolus Marokole rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustustega.

Kokkuvõttes tehti eelarvetoetuse programmi eesmärkide (sõltumatu, tõhusam ja tulemuslikum justiitssüsteem, parem juurdepääs õigustele ja õigusemõistmisele ning õiguste ja vabaduste parem kohtulik kaitse) täitmisel vähe edusamme.

Programm PACC

Üldiselt Maroko konkurentsivõime paranes, sest suurenesid eksport, SKP ja välismaised otseinvesteeringud ning vähenes maksebilansi jooksevkonto puudujääk. Lisaks tõusis Maroko 2014.–2019. aastal Maailmapanga ettevõtlusindeksis „Doing Business“ 27 koha võrra (vt VII lisa). 4. selgituses kirjeldatakse programmist PACC tulenevat positiivset arengut.

Riigil on ka kindel poliitiline tahe rakendada tööstuse arengu kiirendamise kava²⁸. Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni andmetel asutati Marokos rohkem rahvusvahelisi ettevõtteid kui VKEsid, hoolimata reformide paljususest ning idufirmade ja innovatsiooni toetamisest.

Marokos on ulatuslik mitteametlik sektor (u 2,38 miljonit äriüksust²⁹). Isegi kui programmiga PACC suudetaks muuta neist 45 000 ametlikuks, ei oleks see muutus märkimisväärne. Ka ei ole tagatud, et pärast vastava kaardi saamist registreerivad füüsilisest isikust ettevõtjad oma tegevuse ametlikult (vt punkti 59 alapunkt a)). Programmi PACC toetust antakse kuni 250 VKE-le, samas kui Marokos on VKEsid umbes 735 000.

Toetust anti üksnes 100 ekspordiettevõttele, kelle käive on alla 5 miljoni dirhami (u 460 000 eurot). Kehtiv ülempiir (5 miljonit dirhami) tähendas, et 4260 ettevõtet olid potentsiaalselt toetuskõlblikud (s.o 69% ekspordiettevõtetest). Et eesmärk oli toetada väiksemaid ettevõtteid ja vahendeid oli üksnes 100 ettevõtte toetamiseks, oleks olnud mõistlik ülempiiri alandada.

ELi toetuse tunnustamine ei ole piisavalt nähtaval

ELi finantskoostöö, eriti selle abil saavutatud tulemused, ei olnud piisavalt nähtaval. Näiteks ei avaldatud ühtki ühist pressiteadet ja polnud mingeid märke ELi toetuse tunnustamisest. Ajal, kui poliitiline dialoog oli peatatud, palus välisministeerium teistel ministeeriumidel saadud ELi toetusest avalikult mitte kõneleda.

Sotsiaalkaitseprogrammil oli rahastamislepingus teabevahetuse ja nähtavusega seotud tingimus. Tervishoiuprogrammil oli nähtavuse jaoks eraldi eelarverida. Tervishoiuvaldkonnas korraldati üritusi siiski alles alates 2019. aastast. Justiitsvaldkonna programmi lisati 20. detsembril 2018 lisanäitaja „justiitsvaldkonna reformi käsitleva kommunikatsiooni ja ELi toetuse nähtavuse suurendamine“ ning selle saavutamise tähtaeg oli 31. detsember 2018. Justiitsvaldkonna reformi konverentsid aga olid lisa allkirjastamise ajaks juba korraldatud ja suurendatud nähtavusest sai kasu peamiselt justiitsministeerium.

Programmi PACC rahastamislepingusse kuulus kommunikatsioooni ja nähtavust puudutav tingimus. Esimese muutuva summaga makse saamise tingimusena pidi ministeerium koostama ja esitama kommunikatsioonikava. Enne järgmise muutuva summaga makse küsimist või sellega koos tuli ministeeriumil esitada ka aruanne kommunikatsioonikava rakendamise kohta. Ministeerium esitas kava, mille komisjon heaks kiitis, kuid 2018. aasta detsembri lõpuks ei olnud rakendatud ühtki esitatud meedet. See ei toonud ministeeriumidele kaasa mingeid rahalisi tagajärgi.

Auditeeritud programmide puhul täheldati, et toetusesaajate veebisaitidel ei näidatud ELi logo. Seega ei kajastanud Marokole antud ELi toetuse nähtavus ELi kui ühe suurima rahastaja kohalolu.

Põhiprobleemide lahendamisel tehti piiratud edusamme

Uurisime, kas eelarvetoetuse programmid aitasid lahendada valdkonnaüleseid küsimusi ja piirkondlikke erinevusi.

On tõendeid selle kohta, et vaesus vähenes, kuid sotsiaalne ebavõrdsus mitte

Kuigi 2014. aasta järgsed vaesust käsitlevad andmed ei olnud kättesaadavad, võib öelda, et vaesus³⁰ on Marokos alates 2001. aastast märkimisväärselt vähenenud (vt joonis 11). Sellele vaatamata puuduvad tõendid selle kohta, et sotsiaalne ebavõrdsus nii riigi, linnade kui maapiirkondade tasandil oleks vähenenud.

Allikas: Maailmapank.

Maroko ja kõigi teiste keskmise sissetulekuga riikide, kelle kohta olid andmed kättesaadavad, Gini kordaja³¹ (2010–2017) võrdlusest, samuti teistest uuematest uuringutest (nt Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni ning Aafrika Liidu tehtud uuring³²) ilmneb, et Marokos on sotsiaalne ebavõrdsus endiselt suur. Maroko tulemused olid siiski keskmised võrreldes teiste keskmise sissetulekuga riikidega (vt joonis 12).

Allikas: Maailmapank.

Soolise võrdõiguslikkuse ja inimõiguste valdkonnas on vähe edusamme

Olgugi et Marokos on viimase kahekümne aasta jooksul naiste õigused suurenenud, on riik Maailma Majandusfoorumi 2018. aasta ülemaailmse soolise ebavõrdsuse aruande järgi 149 riigi seas alles 137. kohal. Maroko 2011. aasta põhiseaduse reform sisaldas mitut ettepanekut naiste osalemise suurendamise kohta poliitikas ja majanduses. Sellest hoolimata on naised juhtivatel ametikohtadel endiselt alaesindatud, nad lahkuvad haridussüsteemist meessoost õpilastest nooremana ja on jätkuvalt Maroko alakasutatud majandusressurss.

ELi toetuse abil püüti tegeleda valdkonnaüleste küsimustega, nagu sooline võrdõiguslikkus ja inimõigused, järgmiselt:

1. nagu ühtses toetusraamistikus, nii keskenduti ka ELi tegevuskavas (edasijõudnud riigi staatus) väga palju soolisele võrdõiguslikkusele. Komisjon jälgis oodatavate tulemuste saavutamist soolise võrdõiguslikkuse tegevuskava iga-aastase aruandluse abil;
2. Maroko on ainus riik, mis saab spetsiaalset eelarvetoetust soolise võrdõiguslikkuse suurendamiseks. Hoolimata sellest, et 2012.–2016. aasta eelarvetoetuse programmi tulemused olid vastakad (välja maksti ainult 48%), käivitati 2018.–2020. aastaks uus programm. Soolise võrdõiguslikkuse küsimustega seotud esimese eelarvetoetuse programmi hindamisest selgus, et tulemusnäitajate puudumise tõttu avaldas soolise võrdõiguslikkuse programm teistele valdkondadele vähe mõju. Lisaks sellele oleks saanud soolist aspekti tõhusamalt arvesse võtta, ning meeste ja naiste vaheline majanduslik ebavõrdsus ei vähenenud;
3. soolist aspekti võeti arvesse sotsiaalkaitse (2 näitajat 15-st), justiitsvaldkonna (2 näitajat 10-st) ja tervishoiu (3 näitajat 18-st) eelarvetoetuse puhul. Ministeeriumi vastuseisu tõttu ei õnnestunud ELi delegatsioonil seda kaasata programmi PACC;
4. inimõiguseid käsitleti konkreetselt justiitsvaldkonnas (3 näitajat 10-st), kuid auditi ajaks ei olnud saavutatud ühtki sihtväärtust.

Sihtväärtustest hoolimata ei täheldatud vaatlusperioodil edusamme. Lisaks ilmnes ELi tehtud põhiõiguste hindamisest, et olukord ei olnud 2014. aastast alates paranenud.

Seda, et soolise võrdõiguslikkuse parandamisel on tehtud vähe edusamme, kinnitavad ÜRO Arenguprogrammi soolise ebavõrdsuse indeksi³³ ning meeste ja naiste inimarengu indeksi³⁴ andmed (vt joonis 13).

Allikas: ÜRO Arenguprogramm (UNDP).

Ka organisatsioon Freedom House kinnitab, et Marokos on inimõiguste olukord halb (vt joonis 14), nimetades põhiprobleemidena ajakirjandust piiravaid seaduseid, internetivabaduse ja justiitssüsteemi sõltumatuse puudumist ning kogunemisvabaduse mittevõimaldamist. Maroko kodanikuvabaduste olukord halvenes 2018. aastal; terve aasta jooksul vastas riik suurtele meeleavaldustele karmide meetmetega. Marokot peetakse n-ö osaliselt vabaks riigiks (vt joonis 15).

Allikas: Freedom House.

Koondhinne: 0 = kõige vähem vaba / 100 = kõige vabam

Allikas: Freedom House.

Järeldused ja soovitused

Auditis hinnati, kui tõhus on Maroko tähtsaimatele valdkondadele antud ELi eelarvetoetus. Asjakohase riskianalüüsi ja vajaduste hindamise põhjal pidas komisjon eelarvetoetust sobivaks abi andmise vahendiks. Meie aga jõudsime järeldusele, et selle lisaväärtus ja reformide toetamise võime oli piiratud, mis tulenes mitteoptimaalsest fookusest, puudulikust rakendamisest ja ebapiisavast järelevalvest.Peamised puudused seondusid näitajate kavandamise ja tulemuste hindamisega. Kõiki väljundeid ei saavutatud ja väljamaksed ei sõltunud alati sihtväärtuste saavutamisest. Rahastajate koordineerimine oli ebaühtlane. Lisaks puudusid tõendid selle kohta, et eelarvetoetus soodustas reformide tõhusat elluviimist.

Komisjon käsitles riiklikes ja ELi strateegiates kindlaks tehtud vajadusi. Auditist selgus aga, et kolm esmatähtsat valdkonda määratleti liiga üldiselt, mis tähendas, et eelarvetoetust jagati liiga paljudele valdkondadele. See võib nõrgendada toetuse mõju (vt punktid 25 ja 26). Komisjon ei kasutanud läbipaistvat meetodit summade eraldamiseks valdkondlikele eelarvetoetuse programmidele (vt punkt 27). Komisjon ei kasutanud poliitilist patiseisu ära, et hinnata ümber oma tegevusprioriteedid Maroko suhtes ja töötada välja selge strateegia (vt punktid 32 ja 33). Mis puudutab rahastajate koordineerimist, siis liikmesriigid soovisid olla ise nähtaval, selle asemel et ühtlustada oma eesmärgid ELi omadega (vt punkt 35). Auditeeritud valdkondades oli ELil ja teistel rahastajatel väga vähe ühiseid näitajaid, lähetusi ja hindamisi (vt punkt 38).

Järgmises ühtses toetusraamistikus peaksid komisjon ja Euroopa välisteenistus

1. vähendama toetusvaldkondade arvu ja seadma need tähtsuse järjekorda, et võtta arvesse ELi abi mõju maksimeerimise eesmärki;
2. kohaldama läbipaistvamat ja paremini dokumenteeritud meetodit summade eraldamiseks valdkondlikele eelarvetoetuse programmidele;
3. abi kavandamist liikmesriikidega rohkem ühtlustama, et parandada abi koordineeritust ja tõhusust.

Tähtaeg: juuni 2021

Komisjon ei töötanud välja täiemahulist tegevuskava, mis sisaldaks lähteandmeid, tulemusnäitajaid ja eelnevalt kindlaks määratud eesmärke. Täheldasime puudusi näitajate valimises ja kasutamises, samuti väljundite kasutamist tulemus- ja mõjunäitajate asemel ning aegunud või puuduvaid võrdlusaluseid (vt punktid 47 ja 48).

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid rohkem kasutama tingimuslikkust,

1. määrates kindlaks spetsiifilised ja asjakohased tulemusnäitajad, millel on ambitsioonikad sihtväärtused, et toetada reforme ja näidata edasiminekut;
2. kasutades senisest enam tulemustele suunatud näitajaid;
3. määrates kõigile näitajatele selgemad, asja- ja ajakohasemad võrdlusalused.

Tähtaeg: detsember 2020

ELi delegatsioon ei kinnitanud selgete eesmärkidega valdkonnapoliitika dialoogi strateegiat ja ministeeriumidega toimunud kohtumisi ei protokollitud süstemaatiliselt. Ministeeriumide ja ELi delegatsiooni vahelised kontaktid ei toimunud alati asjakohasel tasandil (vt punktid 54–56).

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid tugevdama oma valdkonnapoliitika dialoogi raamistiku, võttes kõigis ELi toetatavates valdkondades vastu valdkonnapoliitika dialoogi strateegia. See eeldab

1. dialoogi eesmärkide ja oodatud tulemuste selget ja asjakohast määratlemist;
2. kohtumiste protokollimist;
3. valdkonnapoliitika dialoogi strateegia järgimise hindamist.

Tähtaeg: detsember 2020

Komisjoni takistasid näitajatega seotud sihtväärtuste hindamisel teatavad puudused, näiteks tehti väljamakseid ilma andmete usaldusväärsust kontrollimata, arvutused olid valed ning väljamakseid tehti hoolimata sellest, et sihtväärtusi ei saavutatud või edusamme ei olnud. Lisaks kanti 14,64 miljonit eurot üle järgmisse eelarveaastasse, ehkki rahastamislepingus sätestatud tingimused olid täitmata (vt punktid 58–61).

Komisjon peaks tõhustama maksete kontrollikorda järgmiselt:

1. kasutades õigeid arvutusmeetodeid (kui see on asjakohane);
2. makstes vahendid välja üksnes siis, kui sihtväärtuse saavutamist kinnitavad usaldusväärsed tõendid;
3. viies sihtväärtused ja nendega seotud maksed üle järgmisse perioodi ainult juhul, kui toetusesaajad on tõendanud, et viivituste põhjuseks on välised tegurid.

Tähtaeg: detsember 2020

Leidsime puudusi eelarvetoetusega seotud tegevuse komisjonipoolses seires. Näiteks tegi komisjon programmide üle seiret peamiselt näitajate saavutamisega seotud maksete tegemisel, mis oli sageli liiga hilja, et võimaldada viivituste korral korrektsioone teha (vt punktid 47 ja 62–64).

Komisjon peaks parandama eelarvetoetusega seotud tegevuse seiret järgmiselt:

1. tegema programmide seire raames rohkem kohapealseid külastusi;
2. tugevdama valdkondlike strateegiate hindamist ja jälgima nende rakendamist, kasutades valdkondlike strateegiate näitajaid;
3. tegema ametlikku kontrolli välisekspertide soovituste üle ja järgima soovitusi, mida peetakse asjakohaseks.

Tähtaeg: detsember 2020

Eelarvetoetuse sihtväärtustest oli saavutatud vähem kui pool (vt punktid 66–71). Auditeeritud valdkondades oli küll tehtud edusamme eelarvetoetuse programmide eesmärkide suunas, kuid need olid piiratud (vt punktid 72–86). Ministeeriumide eelarvete täitmine on paranenud, kuid märkimisväärsed summad on veel kasutamata. See seab eelarvetoetuse lisaväärtuse kahtluse alla (vt punktid 73–74).

ELi toetus Marokole ei olnud piisavalt nähtav. Sotsiaalkaitse valdkonna eelarvetoetuse programm sisaldas nähtavusega seotud üldtingimust. Programmi PACC rahastamislepingus ette nähtud tegevuskava koostati, kuid seda ei järgitud. Justiitsvaldkonnas lisati nähtavusega seotud näitaja hiljem, kuid lisa allkirjastamise ajaks olid sihtväärtused juba saavutatud. Tervishoiuprogrammis oli nähtavuse suurendamise jaoks eraldi eelarverida, kuid üritusi hakati korraldama alles alates 2019. aastast (vt punktid 87–90).

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid oma eelarvetoetuse programmides sätestama nähtavusega seotud tingimused või näitajad, et tagada Marokos antava ELi toetuse avalikustamine. See peaks olema rahastamislepingus väljamaksete kohustuslik eeltingimus.

Tähtaeg: juuni 2020

ELi toetus keskendus sellistele valdkonnaülestele küsimustele nagu sooline võrdõiguslikkus ja inimõigused. Keskendatusest hoolimata võis vaatlusalusel perioodil täheldada vaid väheseid edusamme (vt punktid 94–98).

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 14. novembri 2019. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. ELi-Maroko koostöö tähtsad etapid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

II lisa. Eelarvetoetuse programmide otsused, lepingud ja maksed (2014–2018)
[Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend – eelarverida 22 04]

III lisa. Rahastamine muudest ELi vahenditest (2014–2018)

IV lisa. Auditeeritud lepingute/projektide ülevaade

V lisa. Eelarvetoetuse programmide eesmärgid

VI lisa. Muutuva summaga maksetega seotud probleemid

VII lisa. Põhinäitajate muutused

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

VIII lisa. Hinnang eelarvetoetuse lepingutele valdkondade kaupa

Akronüümid ja lühendid

AfDB: Aafrika Arengupank

EL: Euroopa Liit

ENI: Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend

ENP: Euroopa naabruspoliitika

Programm PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

VKEd: Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

TKõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse / julgeoleku- ja õigusteemadega tegelev III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hannu Takkula, keda abistasid kabinetiülem Turo Hentila, kabineti atašee Helka Nykänen, auditijuht Kim Hublé ning audiitorid Aurélia Petliza ja Dirk Neumeister.

Järelmärkused

¹ Allikas: komisjoni andmed 2017. aasta kohta (kaubanduse peadirektoraat).

² ÜRO Inimõiguste Nõukogu – Universal Periodic Review Morocco, mai 2017.

³ Euroopa–Vahemere piirkonna leping, millega luuakse assotsiatsioon ühelt poolt Euroopa ühenduste ja nende liikmesriikide ning teiselt poolt Maroko Kuningriigi vahel – (EÜT L 70, 18.3.2000, lk 2).

⁴ „Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé“ (ELi ja Maroko ühisdokument kahepoolsete suhete tugevdamise kohta / edasijõudnud riigi staatus) (13 653/08).

⁵ Euroopa Liidu Üldkohtu 10. detsembri 2015. aasta otsus (kohtuasi T-512/12).

⁶ 2012/497/EL: nõukogu otsus (ELT L 241, 7.9.2012, lk 2).

⁷ Euroopa Liidu Kohtu 21. detsembri 2016. aasta otsus (kohtuasi C-104/16 P).

⁸ Euroopa Liidu Kohtu 27. veebruari 2018. aasta otsus (kohtuasi C-266/16).

⁹ 65% eraldatud kuludest ja 72% maksetest.

¹⁰ Ühtne toetusraamistik 2014–2017. Alavaldkonnad on näiteks tervishoid, haridus, õigusküsimused ja maaelu areng.

¹¹ Muutuste kava ELi arengupoliitika mõju suurendamiseks (COM(2011) 637 final).

¹² Ühtses toetusraamistikus ette nähtud soovituslikud eraldised; abi suurus, mille juures ELil on võimalik tagada piisav poliitiline võimendav mõju; strateegia elluviimiseks vajalikud lisavahendid; suutlikkus abi ära kasutada ja teiste sidusrühmade sekkumistegevus.

¹³ Kohtumine välisministri juhitavate Maroko ametiasutuste, ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, Euroopa naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste voliniku ning liikmesriikide esindajate vahel.

¹⁴ Maksete tegemisel arvesse võetavast 54 sihtväärtusest 24 oleksid pidanud sisaldama asjakohast võrdlusalust. Võrdlusalus kehtestati aga ainult seitsme sihtväärtuse jaoks. Kaheksa sihtväärtuse võrdlusalus oli ebatäpne või puudus üldse ning üheksa sihtväärtuse võrdlusalus oli vananenud.

¹⁵ 24 sihtväärtusest, mis oleksid pidanud sisaldama võrdlusalust, üheksa võrdlusalus oli aegunud. Maksete tegemisel arvesse võetavast 54 sihtväärtusest kaheksa oli saavutatud juba enne rahastamislepingu allkirjastamist.

¹⁶ Kavandamisetapp on aeganõudev (umbes üks aasta) ja hõlmab mitut kinnitamistasandit. Komisjonil puudub paindlikkus, et sihtväärtusi või näitajaid läbirääkimiste lõpus muuta.

¹⁷ Vt 1. selgitus.

¹⁸ 12 sihtväärtust 42-st, mille suhtes see kehtis (st 29%).

¹⁹ Sihtväärtus võib kuuluda ühe või mitme järgneva punkti alla.

²⁰ See hõlmas Guelmimi apellatsioonikohtu ja 13 esimese astme kohtu rajamist (esimese astme kohtu loomisega Tahenaoutis ja 12 justiitskeskuse muutmisega esimese astme kohtuteks, sh Sidi Ifnis).

²¹ Euroopa Komisjoni heakskiidu saanud ekspertide lähetusaruande (november 2017) kohaselt tuleneb tulemuste elluviimise 60% suurune määr justiitskeskuste arvu vähendamisest 120-lt 72-le (millest kaheksa pidid kohe tööd alustama), nagu nähti ette ministri otsusega.

²² Euroopa Komisjoni dokument „Issues Paper: review of the budget support instrument in Morocco“ (aruteludokument: Maroko eelarvetoetuse läbivaatamine), märts 2015 ja oktoober 2018.

²³ Riiklik hariduse toetusprogramm.

²⁴ Riiklik lastega leskede otsetoetuse programm.

²⁵ Freedom House on valitsusväline organisatsioon, mis viib läbi teadusuuringuid ja osutab demokraatia, poliitilise vabaduse ning inimõiguste alast nõustamist.

²⁶ Näiteks https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁷ Rahvusvaheline Juristide Komisjon, „Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures“ (Maroko kriminaalõigussüsteemi tuleb reformida: tugevdada kohtuistungieelseid õiguseid, tagatisi ja menetlusi) (aprill 2017).

²⁸ Maroko valitsuse üks peamisi strateegiaid, mille eesmärk on i) suurendada tööstussektoris töökohtade arvu, ii) muuta Maroko majanduse struktuuri tööstuse osakaalu suurendamisega SKPs, iii) suurendada tööstustoodete eksporti, iv) suurendada välismaiseid otseinvesteeringuid tööstusesse ning v) suurendada sektori tootlikkust.

²⁹ Maroko ettevõtjate üldliidu 2014. aasta küsitluse põhjal.

³⁰ Vaeseks peetakse kõiki inimesi, kelle tarbimiskulutused jäävad allapoole riiklikku vaesuspiiri (2,15 USA dollarit päevas) (Maailmapanga 2018. aasta juuni riigianalüüs).

³¹ Gini kordajaga mõõdetakse sissetulekute jagunemist elanikkonna eri tulugruppides, kasutades protsentiile. Mida suurem on Gini kordaja, seda suurem on riigis ebavõrdsus ja suure sissetulekuga isikud saavad palju suurema osa elanikkonna kogusissetulekust kui on keskmine osakaal inimese kohta.

³² Aafrika arengu dünaamika 2018 (11. juuli 2018).

³³ Liitindeks, mis kajastab naiste ja meeste vahelist ebavõrdsust kolmes valdkonnas: reproduktiivtervis, võimestamine ja tööturg; 100% = ebavõrdsus ja 0% = võrdsus.

³⁴ Liitindeks, millega mõõdetakse tulemusi kolmes inimarengu põhivaldkonnas: pikk ja tervislik elu, teadmised ning inimväärne elatustase.

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2019

© Euroopa Liit, 2019

Paljundamine on lubatud tingimusel, et viidatakse allikale.
Euroopa Liit autoriõigusega hõlmamata fotode või muu materjali kasutamiseks ja taasesitamiseks tuleb küsida luba otse autoriõiguse valdaja käest.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.