Relazione speciale
n.09 2019

Sostegno dell’UE al Marocco – Risultati finora limitati

Contenuto della relazione La Corte ha valutato l’efficacia del sostegno dell’Unione europea al bilancio del Marocco dal 2014 al 2018. L’audit ha preso in esame il sostegno al bilancio nell’ambito della sanità, della protezione sociale, della giustizia e dello sviluppo del settore privato, analizzando la gestione operata dalla Commissione e valutando il conseguimento degli obiettivi. La Commissione ha ravvisato nel sostegno al bilancio la scelta corretta in termini di strumento di erogazione dell’aiuto. La Corte ha concluso, tuttavia, che il valore aggiunto e la capacità di tale strumento di sostenere le riforme sono risultati limitati a causa di una focalizzazione non ottimale, una debole attuazione e un monitoraggio insufficiente. Le principali debolezze erano correlate alla definizione degli indicatori e alla valutazione dei risultati. La Corte ha pertanto formulato raccomandazioni affinché il sostegno sia concentrato su un numero inferiore di settori, gli indicatori siano meglio concepiti, le procedure di controllo per gli esborsi siano potenziate e il dialogo strategico sia rafforzato.
Relazione speciale della Corte dei conti europea presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE.

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Sintesi

I

Il Marocco è un paese nordafricano caratterizzato da una crescita costante e un contesto politico stabile. L’accordo di associazione firmato nel 1996 ha rafforzato la cooperazione tra il Marocco e l’Unione europea (UE). Con l’avvio della politica europea di vicinato (PEV) nel 2004, il Marocco è gradualmente diventato un partner privilegiato dell’UE in termini di cooperazione politica ed economica nonché nell’ambito della cooperazione commerciale, tecnica e allo sviluppo.

II

La Corte ha valutato l’efficacia del sostegno al bilancio fornito dall’UE in Marocco dal 2014 al 2018. In questo periodo, detto sostegno è stato pari, in totale, allo 0,37 % delle spese di bilancio complessive del paese. La Corte ha esaminato la gestione da parte della Commissione e il grado di conseguimento degli obiettivi del sostegno dell’UE al bilancio. I settori interessati sono stati la sanità, la protezione sociale, la giustizia e lo sviluppo del settore privato. Nel periodo in esame, i contratti per tutti i settori beneficiari del sostegno al bilancio hanno raggiunto un totale di 562 milioni di euro e i pagamenti 206 milioni di euro.

III

Basandosi su un’analisi dei rischi e una valutazione dei bisogni adeguate, la Commissione ha ravvisato nel sostegno al bilancio la scelta corretta in termini di strumento di erogazione dell’aiuto. La Corte ha concluso, tuttavia, che il valore aggiunto e la capacità di sostenere le riforme di tale strumento erano limitati a causa di una focalizzazione non ottimale, un’impostazione debole e un monitoraggio insufficiente. In aggiunta, il coordinamento dei donatori variava a seconda dei settori.

IV

Dopo la sentenza del Tribunale dell’UE nel dicembre 2015 relativa al Sahara occidentale, il Marocco ha sospeso il dialogo politico dal dicembre 2015 fino al gennaio 2019. La Commissione non ha utilizzato questo periodo di stallo per definire una chiara strategia in merito ai suoi rapporti con il Marocco. Nonostante vi sia stato un dialogo strategico, non è stato sufficiente per tutti i settori. Inoltre, la Commissione non aveva formalizzato linee di azione per il dialogo strategico.

V

Il sostegno al bilancio non ha fornito un appoggio sufficiente alle riforme e i progressi in merito alle sfide cruciali sono stati limitati. La gestione della Commissione è stata ostacolata dalle debolezze nella definizione dei programmi di sostegno al bilancio e dei relativi indicatori. La Corte ha inoltre riscontrato carenze nelle procedure di monitoraggio e nella valutazione dei risultati da parte della Commissione.

VI

Il sostegno dell’UE era mirato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani. Nonostante tale orientamento, i miglioramenti riscontrati per il periodo in esame sono limitati.

VII

La Corte ha formulato una serie di raccomandazioni affinché la Commissione rafforzi l’approccio dell’UE e il dialogo politico e strategico, migliori la definizione degli indicatori e le procedure di monitoraggio, rafforzi le procedure di verifica per gli esborsi e accresca la visibilità del sostegno dell’UE.

Introduzione

Un partner importante

01

Il Regno del Marocco è il vicino dell’Africa settentrionale geograficamente più prossimo all’Europa (cfr. figura 1). Nella classifica stilata nel 2018 dalle Nazioni Unite per l’indice di sviluppo umano, il Marocco si colloca al 123° posto (su 189 paesi), con un livello di sviluppo umano considerato medio. Contando un prodotto interno lordo annuo di circa 101 miliardi di euro (2018) e circa 35 milioni di abitanti, il Marocco è la quinta principale economia africana e un importante partner politico ed economico dell’UE. Quest’ultima, a sua volta, è il partner commerciale più importante del Marocco, rappresentando circa il 65 % delle sue esportazioni e il 57 % delle sue importazioni1.

Figura 1

Marocco

Fonte: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Fonte: Eurostat.

02

Il Marocco beneficia della sua gestione macroeconomica prudente e delle riforme strutturali intraprese negli anni recenti. La crescita prosegue a un ritmo relativamente costante e l’inflazione è bassa. Negli ultimi anni hanno continuato a diminuire il disavanzo di bilancio e, nelle partite correnti, il disavanzo con l’estero.

03

In contrasto con i disordini che hanno caratterizzato la regione all’indomani della primavera araba del 2011, il Marocco gode di un contesto politico stabile. Grazie alla sua nuova costituzione, adottata nel luglio 2011, ha compiuto passi importanti verso una modernizzazione politica e un’economia aperta.

04

Tale riforma costituzionale ha sottolineato l’importanza dei diritti fondamentali e della parità di genere. Tuttavia, la legislazione nazionale non è ancora pienamente in linea con le convenzioni delle Nazioni Unite sui diritti umani. Ad esempio, il Comitato dei diritti umani delle Nazioni Unite ha raccomandato di abolire la pena di morte, di combattere la violenza contro le donne, di accrescere il rispetto della parità di genere, di migliorare la tutela dei diritti dei minori, di ratificare lo Statuto di Roma che istituisce la Corte penale internazionale e di eliminare la criminalizzazione degli omosessuali. Il Marocco ha respinto la maggior parte delle raccomandazioni connesse ai diritti delle donne2.

05

Dalla firma del primo accordo commerciale nel 1969, L’UE e il Marocco hanno intrattenuto relazioni stabili. Il partenariato è stato sviluppato e perfezionato nel corso degli anni (cfr. allegato I), portando alla firma di un accordo di associazione generale nel 19963. Questo accordo di associazione, entrato in vigore nel 2000, rappresenta la base giuridica delle relazioni UE-Marocco. Dall’avvio della politica europea di vicinato nel 2004, il Marocco è gradualmente diventato un partner privilegiato dell’UE nel settore della cooperazione politica ed economica nonché nell’ambito della cooperazione commerciale, tecnica e allo sviluppo.

06

Nel contesto del partenariato euromediterraneo, l’accordo di associazione ha segnato una svolta con la quale nel 2008 il Marocco ha ottenuto uno status avanzato4, corroborando la natura particolare delle proprie relazioni con l’UE. Ciò ha fornito un quadro di riferimento per la cooperazione politica ad alto livello, allo scopo di allineare ulteriormente la legislazione marocchina al diritto dell’UE e integrare gradualmente l’economia del Marocco nel mercato interno dell’UE.

Un importante beneficiario di fondi dello strumento europeo di vicinato

07

Il Marocco riceve maggiore sostegno UE allo sviluppo rispetto a qualsiasi altro paese nordafricano, ad eccezione della Tunisia, ed è uno dei principali beneficiari degli aiuti internazionali allo sviluppo. L’UE è il suo maggiore donatore, fornendo il 25,2 % dell’aiuto pubblico allo sviluppo (cfr. figura 2).

Figura 2

Aiuto pubblico allo sviluppo (APS) in Marocco nel 2017, principali donatori (in milioni di dollari)

Fonte: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici.

08

Oltre all’aiuto pubblico allo sviluppo, in Marocco sono attivi anche altri organismi che promuovono lo sviluppo. Le statistiche ufficiali dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici mostrano, ad esempio, che la Banca mondiale e la Banca africana di sviluppo (AfDB) sono importanti donatori nei settori dei progetti infrastrutturali e del buon governo, della sanità e della protezione sociale.

09

Lo strumento europeo di vicinato (ENI) è il principale strumento finanziario a sostegno della cooperazione della Commissione con il Marocco. La Commissione programma il sostegno bilaterale dell’UE per un periodo di sette anni. L’importo complessivo impegnato è diminuito da 1 431 milioni di euro per il periodo 2007‑2013 a 1 399 milioni di euro per il periodo 2014‑2020 (cfr. figura 3). I principali settori prioritari indicati nel quadro di sostegno unico per il periodo 2014‑2017 erano l’accesso equo ai servizi sociali di base, il sostegno alla governance democratica, lo Stato di diritto e la mobilità, nonché l’occupazione e la crescita sostenibile e inclusiva.

Figura 3

Impegni in materia di assistenza bilaterale in Africa settentrionale

Fonte: Commissione europea.

10

Il Marocco è uno dei principali beneficiari dei programmi bilaterali dello strumento europeo di vicinato nell’Africa settentrionale. Dal 2014 al 2018, la dotazione per il sostegno al bilancio (cfr. riquadro 1) ha condotto alla stipula di contratti per un totale di 562 milioni di euro e a pagamenti per un totale di circa 206 milioni di euro (cfr. allegato II). In media, il sostegno al bilancio costituisce il 75 % della spesa annua dell’UE per il Marocco. Il Marocco riceve inoltre finanziamenti aggiuntivi nell’ambito di vari programmi e strumenti tematici (cfr. allegato III) e il sostegno dell’UE è erogato anche tramite istituzioni finanziarie e fondi fiduciari.

Riquadro 1

Modalità di sostegno al bilancio

Secondo la Commissione, il sostegno al bilancio rappresenta un mezzo efficace di erogazione degli aiuti a sostegno delle riforme e degli obiettivi di sviluppo sostenibile. La Commissione ritiene che sia un vettore di cambiamento per migliorare la gestione delle finanze pubbliche, la stabilità macroeconomica, la crescita sostenibile e inclusiva e la lotta contro la corruzione e la frode, nonché promuovere le riforme settoriali, i diritti umani, i valori democratici e la parità di genere.

Questa modalità di aiuto prevede un dialogo, trasferimenti finanziari sul conto del tesoro nazionale del paese partner, la valutazione della performance e lo sviluppo delle capacità, sulla base del partenariato e del rispetto delle responsabilità reciproche. I fondi trasferiti non hanno una destinazione specifica; non è pertanto possibile monitorare dove e come sono utilizzati. Una volta che i fondi sono stati trasferiti, il paese partner può utilizzarli nel suo normale processo di bilancio.

Il sostegno al bilancio non viene concesso a tutti i paesi. Occorre che il paese rispetti i criteri di ammissibilità prima e durante il programma e che soddisfi le condizioni previste prima che vengano eseguiti i pagamenti.

Per essere ammissibile al sostegno al bilancio, un paese deve garantire:

  • strategie di sviluppo settoriale/nazionale pertinenti e credibili;
  • una politica macroeconomica orientata alla stabilità;
  • un programma di riforma della gestione delle finanze pubbliche pertinente e credibile
  • trasparenza e controllo di bilancio (le informazioni relative al bilancio devono essere pubblicamente disponibili).

Inoltre, ogniqualvolta vengono proposti contratti inerenti al sostegno al bilancio, è necessario intraprendere una valutazione dei valori fondamentali.

Il sostegno al bilancio è versato in quote fisse e variabili. Le quote fisse hanno un valore fisso, specificato in anticipo nella convenzione di finanziamento (contratto tra il paese beneficiario e la Commissione). Sono erogate integralmente (quando tutte le condizioni sono soddisfatte) o non sono erogate affatto (se una o più condizioni non sono soddisfatte). Le quote variabili hanno un valore massimo, specificato in anticipo nella convenzione di finanziamento. Vengono pagate integralmente oppure parzialmente in base alla performance raggiunta rispetto a valori-obiettivo prestabiliti o a indicatori di performance definiti (purché, al contempo, le condizioni generali siano state tutte soddisfatte). Tale valutazione della performance si basa sui dati che il paese beneficiario deve fornire secondo quanto disposto nella convenzione di finanziamento (fonti per la verifica).

Fonte: orientamenti sul sostegno al bilancio della Commissione, settembre 2017.

11

I programmi sono gestiti e attuati dalla delegazione dell’UE a Rabat e dalla direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento. Il servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e il capo della delegazione UE sono responsabili del dialogo politico.

Relazioni bilaterali messe alla prova

12

L’UE e il Marocco intrattengono da lungo tempo buone relazioni. Tuttavia, dal 2015 il partenariato UE-Marocco era stato segnato da tensioni, quando il Tribunale dell’UE ha pronunciato la prima serie di sentenze che statuivano che il Sahara occidentale non faceva parte del Marocco. Ne conseguiva che non rientrava nell’accordo in materia di pesca e agricoltura tra l’UE e il Marocco e che non poteva beneficiare delle stesse preferenze tariffarie. La questione del Sahara occidentale (cfr. riquadro 2) ha creato tensioni per il partenariato UE-Marocco e il Marocco ha sospeso il dialogo politico.

Riquadro 2

Sintesi delle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea

10 dicembre 2015: la sentenza del Tribunale dell’UE5 ha annullato la decisione6 relativa all’attuazione dell’accordo sull’agricoltura nel territorio del Sahara occidentale. La sentenza ha stabilito che l’accordo sull’agricoltura si applicava al Sahara occidentale, ma che quest’ultimo non faceva parte del Marocco e che il Regno del Marocco non era la “potenza amministratrice”. Prima di adottare la decisione, il Consiglio avrebbe dovuto assicurare che lo sfruttamento delle risorse naturali del territorio non fosse compiuto a danno dei suoi abitanti e dei loro diritti fondamentali.

21 dicembre 20167: la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha annullato la sentenza del 2015 e ha statuito che nessun accordo commerciale o di associazione con il Marocco poteva essere applicato al territorio del Sahara occidentale, poiché quest’ultimo non faceva parte del Marocco. Di conseguenza, la CGUE ha affermato che il popolo del Sahara occidentale doveva essere considerato come un “soggetto terzo” rispetto alle relazioni dell’UE con il Marocco. Pertanto, come per qualsiasi accordo bilaterale, era opportuno ottenere il consenso esplicito della popolazione del territorio.

Febbraio 20188: la CGUE ha statuito che, poiché il Sahara occidentale non faceva parte del Regno del Marocco, le acque adiacenti al Sahara occidentale non rientravano nella zona di pesca marocchina di cui all’accordo nel settore della pesca.

Primo trimestre 2019: il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato una modifica di due protocolli, per la pesca e l’agricoltura. L’obiettivo consisteva nel promuovere lo sviluppo economico nel Sahara occidentale trattando le sue esportazioni verso l’UE alla stregua di quelle provenienti dal Marocco.

13

Il dialogo politico è tenuto a livello del SEAE, del capo della delegazione UE e del ministero degli Affari esteri in Marocco. Il dialogo strategico è tenuto a livello settoriale tra il personale della delegazione UE e le autorità marocchine. La figura 4 illustra le differenze tra dialogo politico e strategico.

Figura 4

Dialogo politico e dialogo strategico

Dialogo politico
Riguarda tutte le politiche esterne dell’UE: politica di sviluppo, politica commerciale, politica estera e di sicurezza
In linea con i trattati dell’UE, l’azione esterna europea o altre basi giuridiche
In tutti i paesi, il dialogo politico ha solitamente luogo tra il capo della delegazione UE e il livello ministeriale
Dialogo strategico
Riguarda i settori specifici della cooperazione dell’UE
Dovrebbe sostenere gli obiettivi generali e specifici dei contratti di sostegno al bilancio
Sostiene gli sforzi dei paesi partner volti a conseguire gli obiettivi previsti nelle loro strategie. Può avere una dimensione politica (ad esempio quando riforme difficili comportano un costo politico).

Fonte: DEVCO Academy.

Estensione e approccio dell’audit

14

La Corte ha valutato l’efficacia del sostegno dell’Unione europea al bilancio del Marocco per il periodo 2014‑2018. I quesiti posti erano i seguenti.

  • La Commissione e il SEAE hanno scelto in modo opportuno i settori prioritari e ben concepito i programmi?
  • La Commissione ha attuato in modo adeguato il sostegno dell’UE in Marocco?
  • Sono stati conseguiti gli obiettivi del sostegno dell’UE al Marocco?
15

L’audit ha riguardato il periodo tra la decisione ufficiale che istituisce lo strumento europeo di vicinato (1° gennaio 2014) e la fine del 2018. L’audit si è incentrato su tale periodo, dal momento che era già stata effettuata una valutazione esterna in merito al sostegno al bilancio concesso al Marocco per il periodo compreso tra il 2005 e il 2012 (pubblicata nel 2014). Inoltre, tale periodo è in linea con il periodo di programmazione dello strumento europeo di vicinato (ENI). Gli importi dei contratti stipulati e gli importi versati per tale periodo sono rilevanti. Per di più, la Commissione non ha ancora condotto una “valutazione-paese” in merito al sostegno concesso al Marocco.

16

L’audit è stato espletato dal settembre 2018 al febbraio 2019 e ha interessato la sanità, la protezione sociale, la giustizia e lo sviluppo del settore privato (PACC: “programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc”). La maggior parte delle spese dello strumento europeo di vicinato in Marocco tra il 2014 e il 2018 ha riguardato tali settori (cfr. allegato II)9. Oltre ai programmi di sostegno al bilancio in questi quattro settori, la Corte ha esaminato i 10 progetti connessi alle corrispondenti decisioni di finanziamento (cfr. allegato IV). La Corte ha inoltre esaminato se, in questi programmi di sostegno al bilancio, le questioni di genere e dei diritti umani siano state affrontate come aspetti trasversali. L’allegato V sintetizza gli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio sottoposti ad audit e l’allegato VII fornisce una valutazione per settore.

17

L’attività di audit della Corte ha compreso un esame documentale, colloqui con il personale dei servizi centrali della Commissione e del SEAE, nonché una visita in loco. La visita ha consentito agli auditor della Corte di raccogliere ulteriori informazioni e incontrare i rappresentanti delle autorità nazionali, nonché il personale presso la delegazione UE e le rappresentanze degli Stati membri dell’UE in Marocco (rappresentanze spagnola e francese). Gli auditor della Corte hanno inoltre incontrato rappresentanti delle organizzazioni internazionali e di altri donatori, quali la Banca mondiale, la Banca africana di sviluppo, l’Unicef e la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Inoltre, sono stati visitati vari beneficiari, tra cui un centro di detenzione femminile, un centro di protezione sociale e aziende private che avevano ricevuto sovvenzioni agli investimenti.

18

In qualità di uno dei maggiori beneficiari degli aiuti esterni dell’UE, il Marocco è un partner strategico in settori di intervento fondamentali. La Commissione può giovarsi delle conclusioni e delle raccomandazioni della presente relazione tenendole presenti per il prossimo periodo di programmazione (a partire dal 2021). La pertinenza e il potenziale impatto della presente relazione sono, pertanto, elevati.

Osservazioni

La focalizzazione e la concezione del sostegno non sono state ottimali

Il sostegno al bilancio è stato troppo disseminato per massimizzare i risultati

19

La Corte ha esaminato se la Commissione e il SEAE avessero costantemente attribuito la priorità a settori per il sostegno al bilancio sulla base delle principali esigenze del Marocco. La Corte ha verificato se fosse stata effettuata un’adeguata valutazione delle esigenze e ha altresì esaminato se la Commissione avesse coordinato, in maniera appropriata, il proprio approccio con altri donatori che operano in Marocco.

Il sostegno al bilancio si è basato su un’adeguata valutazione dei rischi/delle esigenze
20

La Commissione ha ritenuto che il sostegno al bilancio fosse lo strumento più adeguato per sostenere e preservare l’attuazione delle riforme nazionali e settoriali. La Commissione svolge un’analisi annuale dei rischi per le seguenti categorie: governance politica, stabilità macroeconomica, sviluppo, gestione delle finanze pubbliche e corruzione/frode. I criteri di ammissibilità erano chiaramente soddisfatti al momento dell’elaborazione del sostegno e il livello di rischio dei valori fondamentali non era considerato elevato. Il livello di rischio del Marocco è stato giudicato moderato.

21

Stando all’analisi dei rischi della Commissione, tuttavia, uno dei principali rischi residui riguardava la corruzione. Data l’assenza di un ente anticorruzione, la Commissione non ha potuto affrontare il problema della corruzione per questo tramite e quindi si è dovuta avvalere a tal fine di alcuni dei suoi programmi di sostegno al bilancio. Ad esempio, la digitalizzazione delle procedure nel programma PACC sta contribuendo a ridurre la corruzione, così come avviene per le misure e gli indicatori nei programmi di sostegno al bilancio nell’ambito della sanità e della protezione sociale. Nel programma concernente la giustizia, la legge organica contiene misure volte a ridurre la corruzione. Alcune di queste, però, come il codice deontologico per i giudici, non erano state ancora adottate.

22

Le relazioni per paese del Fondo monetario internazionale e la valutazione della spesa pubblica e della responsabilità finanziaria del 2016 non hanno evidenziato carenze importanti ed erano in linea con la valutazione dei rischi della Commissione.

23

La Commissione aveva effettuato una dettagliata valutazione dei bisogni per i programmi specifici di sostegno al bilancio in collaborazione con le autorità nazionali e consultato un’ampia gamma di portatori di interessi durante la definizione del programma. La delegazione dell’UE aveva altresì incontrato organizzazioni della società civile. Tuttavia, la Corte dei conti del Marocco (un’importante parte in causa) non è stata consultata durante la valutazione dei bisogni per i settori controllati.

24

I programmi di sostegno al bilancio erano complementari ad altre forme di sostegno dell’UE e il coordinamento, sotto forma di programmi bilaterali e tematici, era soddisfacente. L’assistenza tecnica è stata inclusa nell’impostazione di tutti i programmi di sostegno al bilancio. La percentuale complessiva degli strumenti di cooperazione complementare (assistenza tecnica, gemellaggio ecc.) che hanno integrato il sostegno al bilancio in Marocco era aumentata nel corso del tempo dal 5 % (2007‑2010) al 13 % (2011‑2013), quindi al 16 % (2014‑2016) e successivamente al 18 % (2017‑2018).

Sono state affrontate importanti esigenze, ma il finanziamento ha coperto molti ambiti
25

Nel programmare il sostegno bilaterale per il Marocco, la Commissione aveva affrontato numerosi ambiti prioritari. Tali ambiti rispondevano alle esigenze oggetto di strategie settoriali ed erano rispecchiate sia nel piano governativo nazionale sia nel piano d’azione dell’UE. Nei documenti di programmazione, la Commissione aveva chiaramente dimostrato perché i settori richiedevano finanziamenti. I settori prioritari sono rimasti invariati per il periodo 2007‑2013 e il periodo 2014‑2020 (cfr. figura 5).

Figura 5

Panoramica dei settori prioritari 2007-2020

2007-2013 2014-2020
Settore 1 Sviluppo della politica sociale 412 milioni di euro Accesso equo ai servizi sociali di base 441 milioni di euro
Settore 2 Governance/diritti umani 115 milioni di euro Sostegno alla governance democratica, allo Stato di diritto e alla mobilità 337,5 milioni di euro
Settore 3 Modernizzazione dell’economia 298 milioni di euro Occupazione e crescita sostenibile e inclusiva 367,5 milioni di euro
Sviluppo delle capacità Sostegno istituzionale (tra cui Réussir le Statut Avancé) 272 milioni di euro Sostegno complementare per lo sviluppo delle capacità e la società civile 294 milioni di euro
Altri Ambiente 137 milioni di euro
Valore totale 1 234 milioni di euro 1 470 milioni di euro

Fonte: programmi indicativi 2007‑2010, 2011‑2013 e quadro di sostegno unico 2014‑2020.

26

La Commissione aveva definito i tre settori prioritari in maniera eccessivamente ampia, visto che erano costituiti da 13 sottosettori10, molti dei quali potevano essere considerati un settore distinto. C’erano pertanto le condizioni per ridurre la frammentazione degli aiuti. Inoltre, concentrandosi su così tanti settori si riduce il potenziale impatto del sostegno dell’UE. Il programma di cambiamento11 afferma che l’UE deve impegnarsi in un massimo di tre settori per paese partner al fine di aumentare l’impatto e l’effetto moltiplicatore del sostegno da essa fornito.

27

L’importo assegnato a ciascun programma dipendeva da numerosi parametri12. Gli importi assegnati si basavano su negoziazioni, che non erano documentate. Pertanto, la Commissione non è stata in grado di dimostrare che gli importi erano stati assegnati utilizzando un metodo trasparente.

La Commissione non aveva sviluppato una chiara strategia per le relazioni future con il Marocco durante la sospensione del dialogo politico
28

La sentenza della CGUE e il blocco istituzionale dopo le elezioni parlamentari hanno avuto un impatto limitato, ma significativo, sulla cooperazione (cfr. riquadro 2).

29

La sentenza iniziale della CGUE è stata pronunciata nel dicembre 2015. Da allora i negoziati relativi all’accordo di libero scambio globale e approfondito, al partenariato per la migrazione e la mobilità e alla cooperazione in materia di sicurezza e lotta al terrorismo non erano avanzati.

30

Il Consiglio di associazione13 dovrebbe riunirsi annualmente per esaminare le relazioni bilaterali e valutare i progressi dell’attuazione dell’accordo di associazione. Tuttavia, tra dicembre 2015 e giugno 2019 non si sono tenute riunioni. Pertanto, l’ultima relazione disponibile sui progressi redatta dal SEAE faceva riferimento alle attività del 2014. La delegazione UE ha continuato, tuttavia, a fornire regolarmente relazioni politiche.

31

Lo status avanzato del Marocco era stato prorogato fino alla fine del 2018 ed era in fase di esame un’ulteriore proroga fino alla fine del 2020. Inoltre, il Marocco aveva chiesto un esame esaustivo delle relazioni bilaterali con l’Unione europea, con un nuovo quadro personalizzato che andasse oltre lo status avanzato.

32

In assenza di un dialogo politico formale, la Commissione non aveva affrontato nuove priorità e/o sfide, in vista della scadenza del quadro di sostegno unico. Negli ultimi anni, la delegazione UE aveva risposto alle richieste del governo marocchino sulla base del quadro di sostegno unico esistente anziché, in forza dello stallo politico, rivalutare le proprie priorità operative con il Marocco e sviluppare una chiara strategia lungimirante. Considerando che le priorità del quadro di sostegno unico erano ancora pertinenti, la Commissione e gli Stati membri hanno esteso al 2018 il quadro relativo al periodo 2014‑2017. Per il periodo 2019‑2020 non ci sarebbero state nuove priorità di partenariato, ma semplicemente un quadro a breve termine simile all’attuale quadro di sostegno unico in grado di fungere da base giuridica per la programmazione 2019‑2020.

33

La Commissione non ha sospeso il sostegno al bilancio in quanto il regolamento finanziario dell’UE, gli orientamenti per il sostegno al bilancio e le disposizioni delle convenzioni di finanziamento non ne prevedono la sospensione in assenza di un dialogo politico. I pagamenti relativi al sostegno al bilancio sono proseguito secondo quanto programmato e nel 2016 e nel 2017 sono stati più elevati rispetto ai due anni precedenti (cfr. figura 6).

Figura 6

Pagamenti per il sostegno al bilancio a favore del Marocco nel periodo 2011-2018

Fonte: archivio dati DEVCO.

Il coordinamento dei donatori non è stato uniforme
34

Durante la fase di individuazione, l’UE valuta quali altri progetti siano in corso nel settore e incontra i partner tecnici e finanziari per determinare il finanziamento attuale/pianificato nel settore. Il “Groupe Principal des Partenaires” si era incontrato ogni due mesi dal 2016 per discutere questioni settoriali a livello strategico. Tuttavia, non tutti i donatori in Marocco si erano incontrati regolarmente (ad esempio Cina e India).

35

In Marocco, vi era un’ampia gamma di donatori nella maggior parte dei settori. Tuttavia, è mancata la coerenza tra gli obiettivi/le priorità degli Stati membri e quelli dell’UE. Benché la programmazione congiunta sia stata introdotta nel 2014, gli Stati membri non l’hanno attuata prima del 2017, quando si è raggiunto un accordo su come porla in essere in tre settori (migrazione, parità di genere e formazione professionale). Questo perché gli Stati membri desideravano mantenere la propria visibilità. Il gran numero di settori e donatori interessati non ha contribuito all’efficacia dell’aiuto.

36

Alcuni settori avevano effettivamente stabilito disposizioni per i donatori, in particolare il settore sanitario ove gli obiettivi e i quadri di valutazione della performance erano condivisi. La Commissione ha presieduto il gruppo dei partner finanziari e tecnici per la sanità e la protezione sociale. Per il PACC, non vi era alcun gruppo di riunione formale dei donatori, ma una piattaforma di coordinamento, ossia il Patto del G20 con l’Africa.

37

Nel settore della giustizia, fra il 2015 e il 2017 non si sono svolti incontri formali fra donatori. Poiché al coordinamento di questo settore provvede dal 2017 il ministero della Giustizia, sono state indette riunioni con i partner tecnici e finanziari, ma solo una volta all’anno, nonostante questi avessero espresso il desiderio di incontrarsi almeno due volte all’anno per evitare sovrapposizioni. Tali riunioni erano scarsamente documentate. Il comitato direttivo previsto dalla convenzione di finanziamento per provvedere al coordinamento fra i ministeri e i partner del programma non era stato creato.

38

Per i settori sottoposti ad audit, in cui il sostegno proveniva sia dall’UE sia da altri donatori, vi erano pochissimi indicatori congiunti. Mentre nel settore sanitario 11 dei 18 indicatori erano simili a quelli usati dalla Banca mondiale, nel programma PACC ve n’erano sette di simili e nel programma di protezione sociale soltanto uno. Le valutazioni annuali ex ante ed ex post non sono state sistematicamente condivise per i settori sottoposti ad audit.

I programmi di sostegno al bilancio non sono stati concepiti per ottenere il massimo impatto

39

La Corte ha verificato se i valori-obiettivo e gli indicatori del sostegno al bilancio fossero volti a sostenere le riforme.

Alcuni valori-obiettivo per il sostegno al bilancio non erano abbastanza ambiziosi per sostenere le riforme
40

Sebbene i programmi di sostegno al bilancio fossero allineati alle strategie settoriali del paese, non sempre queste ultime avevano valori-obiettivo quantificati per gli obiettivi o i piani d’azione specifici. Di conseguenza, non è stato sempre possibile confrontare i valori-obiettivo dei programmi di sostegno al bilancio con i valori-obiettivi settoriali nazionali. Tuttavia, a partire dal 2019, la legge di bilancio impone ai ministeri di corredare le previsioni di bilancio con valori-obiettivo di performance fissati rispetto ai relativi obiettivi strategici d’intervento principali.

41

Gli indicatori concernenti la creazione delle istituzioni, la stesura di atti legislativi e i piani nazionali non erano incentrati sugli effetti.

42

La Corte ha riscontrato che 25 degli 86 valori-obiettivo per il sostegno al bilancio non erano abbastanza ambiziosi per sostenere le riforme. Nel settore sanitario, ad esempio, i principali problemi erano costituiti dalla carenza di personale medico e dalle disparità tra zone urbane e rurali. Tuttavia, il programma di sostegno al bilancio si è concentrato principalmente sulla riduzione delle disparità fra zone rurali e urbane e ha affrontato il problema della carenza di risorse umane solo con un unico valore-obiettivo della quota variabile, peraltro poco ambizioso, che mirava a formare appena 13 medici quali “medici di famiglia” nell’arco di un biennio.

43

Alcune delle sfide individuate da diversi portatori di interessi (ministero della Salute, Banca mondiale ecc.) nel settore sanitario non erano state direttamente affrontate nella concezione del programma di sostegno al bilancio: l’elevato assenteismo del personale, la scarsa attrattiva delle zone periferiche per il personale medico e il sottoutilizzo strutturale delle infrastrutture ospedaliere.

44

Nel settore della protezione sociale, il valore-obiettivo finalizzato ad allineare il 25 % dei centri di protezione sociale alla nuova normativa non era ambizioso poiché era già stato conseguito, in quanto una percentuale superiore aveva già soddisfatto i requisiti più rigorosi della normativa precedente.

45

Nel settore della giustizia, gli obiettivi, benché ampi, erano in linea con gli obiettivi della riforma, miranti ad esempio a un settore indipendente e alla tutela giudiziaria dei diritti e delle libertà.

46

IL PACC è stato costruito su tre strategie, due delle quali mancavano di obiettivi corredati di un termine; risultava pertanto difficile definire le esigenze più importanti/urgenti. Il programma ha interessato un numero eccessivo di settori, fornendo sostegno alle piccole e medie imprese (PMI), alle start-up, alla proprietà fondiaria, al commercio, allo sviluppo sostenibile e all’energia.

La definizione degli indicatori non ha consentito la misurazione della performance degli obiettivi
47

Nel definire i programmi di sostegno al bilancio, la Commissione ha esaminato i sistemi di monitoraggio e valutazione del Marocco. In assenza di un quadro di valutazione per analizzare i progressi settoriali, ha applicato le linee guida esistenti. Ad eccezione del settore sanitario, le strategie settoriali non erano sempre corredate di un piano d’azione vero e proprio, con parametri di partenza, indicatori di risultato e valori-obiettivo predefiniti.

48

La Corte ha osservato le seguenti debolezze nella selezione e nell’utilizzo degli indicatori:

  1. gli indicatori delle quote variabili non erano adatti per monitorare i progressi degli obiettivi specifici;
  2. quasi tutti gli indicatori riguardavano le realizzazioni o i processi (ad esempio la proposta di redigere un testo legislativo), non gli effetti;
  3. due indicatori non erano sufficientemente pertinenti, in quanto non misuravano gli obiettivi del programma di sostegno al bilancio. Nel settore sanitario, due indicatori riguardavano il risultato atteso di “ridurre le disparità tra ambiente urbano e ambiente rurale”. Entrambi gli indicatori riflettevano un valore assoluto, ossia “aumento dei pazienti diabetici trattati nelle zone rurali” e “aumento dei pazienti ipertesi trattati nelle zone rurali”. Sebbene un aumento potesse indicare che un maggior numero di pazienti in stato di necessità riceveva trattamenti (aumento positivo), poteva indicare anche che le due affezioni erano diventate più diffuse in Marocco (aumento negativo). In ogni caso, gli indicatori non erano orientati alla misurazione di una riduzione della disparità;
  4. di frequente, gli indicatori presentavano valori di partenza inadeguati o questi valori erano del tutto assenti14. Un punto di partenza ben definito è necessario per misurare i progressi compiuti e per valutare se i valori-obiettivo siano realistici e sufficientemente ambiziosi;
  5. gli indicatori presentavano valori di partenza e valori-obiettivo obsoleti15. Occorreva circa un anno per espletare il processo di programmazione; pertanto i valori di partenza non rispecchiavano più la realtà e i valori-obiettivo erano talvolta già stati conseguiti o erano in procinto di esserlo quando veniva firmata la convenzione di finanziamento16. A causa del mancato aggiornamento dei valori di partenza e dei valori-obiettivo al momento della firma della convenzione di finanziamento, venivano effettuati pagamenti nonostante vi fosse stato un deterioramento anziché un miglioramento del livello di sviluppo.

Difficoltà nell’attuazione del sostegno

I ritardi hanno inciso negativamente sull’attuazione

49

La Corte ha verificato se le attività fossero state attuate come previsto e se le realizzazioni volute fossero state conseguite.

Non sempre le realizzazioni e il sostegno complementare sono attuati per tempo
50

In generale, l’attuazione delle riforme non si è sempre svolta come previsto nei settori sottoposti ad audit. I ritardi erano principalmente dovuti alla mancata approvazione tempestiva delle proposte legislative (protezione sociale), al fatto che il Parlamento non aveva ancora adottato il diritto penale e il codice di procedura penale (giustizia), all’assenza di un apposito piano d’azione (sanità) e al limitato dialogo strategico con il settore privato (PACC).

51

Visti i ritardi nell’attuazione delle riforme nei settori della giustizia e del PACC, in molti casi anche gli esborsi sono stati effettuati più tardi rispetto a quanto originariamente pianificato. Nonostante il ritardo delle attività nel settore della protezione sociale durante il primo anno di attuazione, la Commissione non ha ritenuto necessario adottare azioni correttive, dal momento che nel quadro di precedenti programmi di sostegno al bilancio era già stata posta in essere l’assistenza tecnica. La Commissione aveva prorogato di un anno il programma PACC, nonché di due anni il programma nel settore della giustizia. La durata iniziale del primo programma era di quattro anni (cinque per quello nel settore della giustizia).

52

Nei settori sottoposti ad audit, i programmi di sostegno al bilancio sono stati integrati dall’assistenza tecnica e dal gemellaggio (tra il 2 % e il 13 % dell’importo di sostegno al bilancio). Benché questo sostegno complementare fornito nei settori controllati fosse in linea con gli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio, spesso iniziava ad essere erogato due o tre anni dopo la firma delle convenzioni di finanziamento. Ne consegue che non ha rafforzato il sostegno al bilancio in maniera adeguata.

Gli elementi comprovanti il dialogo strategico settoriale sono limitati
53

La Corte ha verificato se la Commissione avesse un approccio strutturato al dialogo strategico che includesse la definizione di obiettivi chiari, un’interazione frequente con le autorità marocchine e la tenuta di registri dei progressi.

54

Il dialogo strategico è un’attività essenziale nell’ambito del sostegno al bilancio e uno dei principali componenti dei contratti di sostegno al bilancio, unitamente al trasferimento dei fondi e al rafforzamento delle capacità. Esso dovrebbe contribuire al conseguimento degli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio.

55

Nonostante la sospensione del dialogo politico, il dialogo (strategico) settoriale era proseguito tra la delegazione UE e alcuni ministeri (ad esempio della Sanità e dello Sviluppo sociale). Tuttavia, la delegazione UE non disponeva di una linea di azione formalizzata per il dialogo strategico con obiettivi chiari. Nulla indicava che il dialogo trattasse il rispetto delle strategie settoriali nazionali e la documentazione delle riunioni svoltesi era insoddisfacente. Le riunioni si sono tenute su base puntuale, tenendo conto delle esigenze di entrambe le parti. Per la giustizia e il PACC, il dialogo è stato minimo.

56

Il ministero degli Affari esteri aveva consigliato agli altri ministeri di non comunicare apertamente in merito all’eventuale sostegno dell’UE ricevuto. I contatti fra i ministeri e la delegazione dell’UE non sempre avvenivano al livello appropriato.

Scarsa valutazione dei risultati da parte della Commissione

57

La Corte ha valutato se la Commissione avesse monitorato in maniera appropriata l’attuazione dei programmi e la loro performance e se le condizioni per gli esborsi fossero state rispettate.

Spesso le quote variabili sono state versate benché le condizioni non fossero state soddisfatte né verificate
58

L’esborso delle quote variabili17 si è basato sulle fonti per la verifica stipulate nella convenzione di finanziamento e concordate in fase di concezione tra la Commissione e i ministeri, nonché su altre fonti ufficiali fornite dal governo. Tuttavia, varie fonti18 per la verifica indicate nella convenzione di finanziamento non esistevano o non erano fornite dai ministeri.

59

La Commissione ha considerato raggiunti 33 dei 54 valori-obiettivo inclusi nel campione della Corte. Gli auditor della Corte hanno esaminato le modalità con cui la Commissione valutava se gli indicatori fossero stati raggiunti prima di procedere ai pagamenti, riscontrando quanto segue19:

  1. La Commissione ha effettuato dei pagamenti senza verificare l’affidabilità dei dati usati per accertare se i 10 valori-obiettivo cui erano subordinati fossero stati raggiunti. Ad esempio, due esborsi a titolo del PACC sono stati effettuati in base al numero di lavoratori autonomi, sebbene la delegazione UE non avesse verificato l’accuratezza della banca dati usata. Il criterio principale usato era il numero di persone che si presentavano come lavoratori autonomi; trattandosi di una dichiarazione volontaria, ciò non era sufficiente. Dai dati del ministero delle Finanze risultava che il numero di persone che avevano dichiarato il proprio status di lavoratori autonomi era circa il doppio del numero di lavoratori autonomi che dichiarava il proprio reddito ai fini dell’imposizione fiscale.
  2. La Commissione ha effettuato pagamenti per il conseguimento di sette valori-obiettivo basandosi su valori di partenza non aggiornati. A titolo esemplificativo, nel caso di un indicatore relativo alle nascite usato per pagamenti eseguiti nel 2017, il valore di partenza era basato su dati del 2012 mentre il programma di sostegno al bilancio era stato firmato nel 2015. Tuttavia, se si fosse usato come scenario di partenza il 2014, quando il tasso di nascite è stato più elevato, sarebbe stato chiaro che la situazione si era deteriorata e i pagamenti relativi al sostegno al bilancio sarebbero stati inferiori.
  3. La Commissione ha pagato per cinque valori-obiettivo senza aver stabilito un parametro di partenza con il quale confrontare i progressi. In altri sei casi, sono stati effettuati esborsi basati su calcoli inesatti. Ad esempio, il numero di pazienti diabetici trattati è stato calcolato senza tener conto della situazione prima dell’introduzione del sostegno dell’UE.
  4. In 15 casi la Commissione ha effettuato pagamenti in relazione a valori-obiettivo per i quali non vi era stato alcun progresso o che non erano stati raggiunti. Ad esempio, un valore-obiettivo consisteva nell’aumentare il numero di medici generici nei centri di assistenza sanitaria di base nelle zone rurali. Benché il numero fosse diminuito, la Commissione ha erogato il sostegno. A seguito dell’audit della Corte, per due di questi valori-obiettivo la Commissione ha tuttavia intrapreso i passi necessari per recuperare l’importo versato.
60

Per i settori sottoposti ad audit è stato versato un totale di circa 88 milioni di euro in relazione alle quote variabili. Tuttavia, l’assenza di controlli rigorosi nel valutare i risultati ha avuto un impatto finanziario di 6,79 milioni di euro. Inoltre, i pagamenti periodici raggiungevano complessivamente i 19,9 milioni di euro, sebbene gli indicatori corrispondenti non stessero contribuendo agli obiettivi del programma di sostegno al bilancio. Oltre a ciò, è stato versato un importo di 15,28 milioni di euro, sebbene non siano stati effettuati sufficienti controlli o si sia tenuto conto di fonti inadeguate per la verifica. L’allegato VI contiene una panoramica dettagliata per settore.

61

Per giunta, sono stati riportati 14,64 milioni di euro sebbene le condizioni per il riporto indicate nella convenzione di finanziamento non fossero state soddisfatte. I ministeri dello Sviluppo sociale e della Giustizia avevano chiesto di riportare all’anno successivo la valutazione di cinque indicatori (pari a 10 milioni di euro) e tre indicatori (pari a 4,64 milioni di euro) rispettivamente. Tuttavia, i ministeri non hanno fornito alcuna motivazione scritta al riguardo, né il ritardo è stato correlato a fattori esterni.

La Commissione non ha sempre monitorato i progressi in maniera rigorosa
62

Lo status avanzato concesso al Marocco è di estrema importanza e costituisce un quadro generale per le relazioni tra UE e Marocco. Il suo obiettivo consiste nel rafforzare le relazioni. Non vi è stata, tuttavia, alcuna valutazione formale dei risultati conseguiti o degli ambiti interessati. La Commissione prevede di svolgere nel 2019 una “valutazione-paese” sul sostegno/assistenza dell’UE in Marocco.

63

Gli esperti esterni pagati dalla Commissione effettuano visite in loco per ciascun programma di sostegno al bilancio due volte l’anno e alla fine di ciascuno di tali programmi. Le relazioni da essi stilate non riflettono sistematicamente il seguito dato alle raccomandazioni.

64

La delegazione dell’UE ha monitorato i programmi principalmente al momento dell’esecuzione di pagamenti connessi al conseguimento di indicatori. Spesso era troppo tardi perché potessero essere apportate le correzioni necessarie in caso di ritardi. Tuttavia, per quanto riguarda il settore della giustizia, la delegazione dell’UE non ha effettuato un sufficiente monitoraggio a livello operativo, il che ha inciso sul pagamento della quota variabile (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Debolezze nelle procedure di monitoraggio della Commissione

Nell’ambito dell’audit svolto dalla Corte nel settore della giustizia, è stata pianificata una visita in tre ubicazioni finanziate mediante l’indicatore 3 del programma di sostegno al bilancio, finalizzato alla razionalizzazione della mappa giudiziaria: la corte d’appello a Guelmim, il tribunale di primo grado di Sidi Ifni e il centro giudiziario a Taghjijt.

I valori-obiettivo relativi all’esborso per tale indicatore alla fine del 2017 erano l’adozione di una proposta di legge sulla razionalizzazione della mappa giudiziaria20 e l’attuazione del 60 % di tale riforma in merito ai centri giudiziari21.

L’obiettivo della visita in loco degli auditor della Corte nel gennaio 2019 era controllare l’efficace attuazione della normativa e della decisione sui centri giudiziari. Sei settimane dopo aver informato la delegazione UE della visita pianificata, la Corte è stata avvisata che nessuno dei tre edifici era operativo.

Ciò indica che la delegazione dell’UE non aveva effettuato le visite in loco e che aveva eseguito pagamenti unicamente sulla base di una proposta legislativa e una decisione ministeriale.

Nessun impatto significativo per i programmi di sostegno al bilancio

Obiettivi di sostegno al bilancio solo parzialmente raggiunti

65

Al momento dell’audit, i programmi di sostegno al bilancio e i contratti di assistenza tecnica correlati erano ancora in corso. La Corte ha esaminato fino a che punto fossero stati raggiunti i valori-obiettivo fissati per i programmi di sostegno al bilancio e ha analizzato i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi di sostegno al bilancio nei quattro settori esaminati per l’audit, nonché tutti gli eventuali collegamenti tra tali progressi e il sostegno dell’UE.

Sono stati raggiunti meno della metà dei valori-obiettivo del sostegno al bilancio
66

La maggior parte dei valori-obiettivo dei programmi di sostegno al bilancio non era stata ancora conseguita, ma i programmi di sostegno al bilancio e i contratti di assistenza tecnica correlati erano ancora in corso. La valutazione della Corte è diversa da quella della delegazione UE per quanto riguarda il conseguimento dei valori-obiettivo. Secondo la delegazione UE, dei 54 valori-obiettivo, alla fine di dicembre 2018 era stato conseguito il 62 %, mentre la Corte ha riscontrato un tasso di conseguimento del 40 % (cfr. figura 7). La Commissione aveva giudicato diversi valori-obiettivo non conseguiti come a basso rischio durante la fase di elaborazione.

Figura 7

Conseguimento dei valori-obiettivo

Settore del sostegno al bilancio Valori-obiettivo Valori-obiettivo conseguiti – Delegazione UE Valori-obiettivo conseguiti – Corte dei conti europea
Sanità – prima quota variabile 11 7 5
Sanità – seconda quota variabile 10 5 4
Protezione sociale – prima quota variabile 9 3 1
Giustizia – prima quota variabile 9 6 3,5
PACC – prima quota variabile 10 8 5
PACC – seconda quota variabile 5 4 3
Tasso di conseguimento 54 62 % 40 %

Fonte: Corte dei conti europea.

67

Malgrado alcuni miglioramenti nel settore sanitario (cfr. paragrafo 76), alcuni importanti indicatori del programma di sostegno al bilancio non erano ancora stati conseguiti: migliore accesso ai centri sanitari per la popolazione rurale, aumento del numero di donne che partoriscono in questi centri, migliore disponibilità di medicinali nei centri sanitari e ispettori sanitari in tutte le regioni.

68

Per il settore della protezione sociale, cinque su nove erano indicatori di processo e quindi inficiati dai ritardi legislativi (cfr. paragrafo 50). Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, i seguenti valori-obiettivo essenziali non erano stati ancora conseguiti: un piano di bilancio triennale per il settore dei servizi sociali, una copertura medica globale per i dipendenti e una copertura medica per i lavoratori autonomi.

69

Per il settore della giustizia, due indicatori di processo hanno risentito del ritardo nell’approvazione del codice penale. Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, solo uno degli otto centri giudiziari da attivare era operativo. È impossibile valutare se il valore-obiettivo relativo all’assistenza giudiziaria sia stato conseguito, visto che la fonte per la verifica volta a individuare i beneficiari (i titolari di tessera RAMED) non era adeguata.

70

Secondo la delegazione UE, la maggior parte dei valori-obiettivo del PACC era stata conseguita. Tuttavia, vista l’assenza di documentazione o di controlli da parte della delegazione UE, al momento del pagamento non vi erano prove del conseguimento di cinque indicatori (cfr. allegato VI).

71

Nonostante le proroghe per la valutazione degli indicatori concesse dalla delegazione UE (cfr. paragrafo 51), il conseguimento dei valori-obiettivo era ancora modesto. Inoltre, nel 2018 la Commissione ha fissato valori-obiettivo meno ambiziosi per cinque indicatori nel settore della giustizia, omesso un indicatore del PACC e ridotto i valori-obiettivo di altri due. In questo modo, la Commissione ha allentato le condizioni per il conseguimento.

Il sostegno al bilancio non aveva sufficientemente sostenuto le riforme
72

In Marocco, i fondi per il sostegno al bilancio non sono collegati a una specifica linea di bilancio. Secondo la Commissione22, ciò aveva generato un crescente malcontento in alcuni ministeri poiché ritenevano che i loro sforzi non fossero (o non fossero sempre) ricompensati con spese di bilancio supplementari. Sebbene le autorità nazionali preferiscano il sostegno al bilancio come metodo di erogazione degli aiuti, i ministeri settoriali non ne percepiscono il valore aggiunto e preferiscono ricevere assistenza tecnica, in quanto quest’ultima è più concreta. Inoltre, fino al 2018 non vi erano state previsioni di bilancio pluriennali. A partire dal 2019, esiste un piano di bilancio triennale, che potrebbe essere allineato ai programmi pluriennali di sostegno al bilancio.

73

Benché i tassi di esecuzione del bilancio fossero soddisfacenti, notevoli importi dovevano essere ancora spesi nei bilanci dei ministeri sottoposti ad audit per il periodo 2014‑2016, nonché per il 2017 nel caso del ministero dell’Industria (cfr. figura 8). I bilanci annuali dei ministeri non erano aumentati in misura sostanziale ed erano persino diminuiti nel caso del ministero dell’Energia (cfr. figura 9). Ciò pone in dubbio il valore aggiunto del sostegno al bilancio.

Figura 8

Bilancio annuale non speso

Fonte: delegazione UE.

Figura 9

Bilanci ministeriali 2014-2018

Fonte: Corte dei conti europea.

74

Inoltre, il sostegno dell’UE al bilancio rappresenta solo una piccola parte del prodotto interno lordo del paese, limitando quindi il suo effetto leva complessivo (cfr. figura 10).

Figura 10

Sostegno al bilancio in % del PIL e della spesa di bilancio del Marocco

Periodo PIL nominale del Marocco (in milioni di euro) Spesa di bilancio generale del Marocco (in milioni di euro) SOSTEGNO DELL’UE AL BILANCIO (milioni di euro)  % sostegno al bilancio dell’UE/PIL del Marocco  % sostegno al bilancio dell’UE/spesa di bilancio del Marocco
2014 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Fonte: delegazione UE.

75

Per il programma PACC, solo pochi dati statistici concernenti il Marocco sono di dominio pubblico. Le relazioni fornite dalle autorità nazionali non consentono il monitoraggio adeguato dei progressi settoriali. Ad esempio, per una serie di dati essenziali, la delegazione dell’UE non disponeva di statistiche annuali che le consentissero di monitorare il piano di accelerazione industriale. Di conseguenza, è difficile determinare il valore aggiunto del programma.

Sanità

76

I progressi registrati nel conseguimento degli obiettivi del programma sanitario erano limitati. Non vi era ancora parità nell’accesso all’assistenza sanitaria di base poiché le diverse condizioni tra il settore pubblico e quello privato e tra gli ambienti urbani e quelli rurali non erano state sufficientemente affrontate mediante gli indicatori del programma di sostegno al bilancio.

77

Non è stata sufficientemente sottolineata la necessità di migliorare le competenze degli operatori sanitari o di attirare un maggior numero di studenti verso il settore medico/sanitario. Oltre a ciò, non era stato raggiunto l’obiettivo specifico di porre in essere un sistema elettronico di informazione in materia di assistenza sanitaria integrato e accessibile. Il sostegno al bilancio può affrontare meglio, a lungo termine, le principali cause che ne sono all’origine (ossia il rapporto tra personale medico e abitanti nonché le disparità tra ambienti urbani e rurali), mentre il suo impatto a breve termine rimarrà limitato.

Protezione sociale

78

Il sostegno dell’UE aveva dato impulso alle riforme nel settore della protezione sociale; tuttavia, vista la fase iniziale del programma di sostegno al bilancio, era troppo presto per rilevare un impatto globale. Il sostegno al bilancio ha condotto alla formulazione di un’unica politica settoriale in materia di protezione sociale, la cui attuazione ha però risentito di ritardi legislativi.

79

Un effetto positivo del programma di sostegno al bilancio consiste nel fatto che l’introduzione di codici individuali di sicurezza sociale sarà collegata a una valutazione d’impatto concernente i programmi Tayssir23, Régime d’assistance Médicale e DAAM24. Grazie a tale codice di sicurezza sociale individuale, solo i beneficiari ammissibili trarranno vantaggio da tali programmi, il che avrà un effetto significativo sui costi dei programmi. Inoltre, il codice di sicurezza sociale sarà il punto di partenza per tutti i servizi sociali. Nel prossimo futuro, una componente di lotta alla frode sarà aggiunta al codice individuale di sicurezza sociale (tramite l’assistenza tecnica fornita dall’UE).

Giustizia

80

Il governo marocchino aveva già avviato riforme nel 2011, ma data la loro complessità, l’attuazione procedeva lentamente, in particolare per il codice penale, sottoposto all’esame del parlamento da oltre due anni. Le riforme sono però particolarmente importanti per quanto riguarda la protezione dei diritti umani (condizioni di detenzione ecc.). Secondo le relazioni di Freedom House25, 26, il settore della giustizia non è ancora considerato indipendente.

81

La Commissione internazionale dei giuristi ha rilevato in una delle sue relazioni27 che i giudici istruttori e i procuratori ignorano sistematicamente le disposizioni del codice di procedura penale secondo le quali la custodia cautelare va applicata solo in casi eccezionali. Nel 2017 il 42 % dei detenuti era in stato di carcerazione preventiva. Essa conferma inoltre le relazioni di Freedom House, affermando che le procedure concernenti il fermo di polizia non rispettano gli obblighi incombenti sul Marocco in virtù del diritto internazionale.

82

Nel complesso, c’erano stati progressi limitati nel conseguimento degli obiettivi del programma di sostegno al bilancio: un settore della giustizia indipendente, un migliore accesso ai diritti e alla giustizia, una maggiore tutela giuridica dei diritti e delle libertà e un aumento dell’efficacia e dell’efficienza del settore giudiziario.

PACC

83

In generale, la competitività del Marocco era in miglioramento, con un aumento delle esportazioni, la crescita del PIL, un aumento degli investimenti diretti esteri e una riduzione del disavanzo di bilancio delle partite correnti. Il Marocco era anche salito di 27 posizioni nell’indice “Doing Business” della Banca mondiale tra il 2014 e il 2019 (cfr. allegato VII). Il riquadro 4 illustra un traguardo positivo connesso al PACC.

Riquadro 4

PACC: promozione di procedure prive di supporti cartacei

Il Marocco intende conseguire, entro il 2021, un sistema di scambi commerciali privo di supporti cartacei. Una filiera unicamente digitale renderà le procedure dei portatori di interessi più chiare, riducendo tempi e costi.

  • Il PACC sostiene la digitalizzazione delle procedure commerciali tramite sei indicatori e il processo di riforma.
  • La comunicazione online e lo scambio di documenti digitali hanno contribuito all’efficienza dei servizi doganali. Dal 1° gennaio 2019 il sistema di sdoganamento è interamente privo di supporti cartacei.
  • Nello scorso anno il Marocco è salito di nove posti nell’indice “Doing Business” della Banca mondiale.
84

C’è stata anche una forte volontà politica di attuare il piano di accelerazione industriale28. Secondo l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, nonostante l’elevato numero di riforme e il sostegno alle start-up e all’innovazione, erano state istituite in Marocco più società internazionali che PMI.

85

Il settore informale è ampio in Marocco (circa 2,38 milioni di unità economiche29). Di conseguenza, anche se il PACC dovesse formalizzare 45 000 unità, ciò non sarebbe significativo. Non vi è inoltre alcuna garanzia che gli “autoimprenditori” registrino ufficialmente le loro attività dopo aver ottenuto la tessera pertinente (cfr. paragrafo 59, lettera a)). Il sostegno del PACC è limitato a 250 PMI, mentre in Marocco ce ne sono circa 735 000.

86

Inoltre, solo 100 aziende esportatrici con un fatturato inferiore a 5 milioni di dirham (circa 460 000 euro) hanno ricevuto sostegno. Con il massimale attuale (5 milioni di dirham), erano potenzialmente ammissibili 4 260 aziende (ossia il 69 % delle aziende esportatrici). Visto che l’obiettivo consisteva nel sostenere le aziende più piccole e i fondi consentivano di fornire sostegno solo a 100 aziende, sarebbe stato sensato fissare un massimale inferiore.

Il riconoscimento del sostegno dell’UE non è abbastanza visibile
87

La visibilità della cooperazione finanziaria dell’UE, in particolare per quanto riguarda i risultati conseguiti, era insufficiente. Ad esempio, non erano stati pubblicati comunicati stampa congiunti e non vi erano indicazioni di riconoscimento del sostegno dell’UE. Durante la sospensione del dialogo politico, il ministero degli Affari esteri aveva chiesto agli altri ministeri di non comunicare apertamente in merito all’eventuale sostegno dell’UE ricevuto.

88

Il programma di sostegno al bilancio nel settore della protezione sociale comprendeva, nella convenzione di sovvenzione, una condizione relativa alla comunicazione e alla visibilità. Il programma sanitario prevedeva una linea di bilancio riservata espressamente alla visibilità. Tuttavia, nel settore sanitario sono stati organizzati eventi solo a partire dal 2019. Un indicatore aggiuntivo riguardante il rafforzamento della comunicazione sulla riforma del settore della giustizia e sulla visibilità del sostegno dell’UE era stato aggiunto al programma in materia di giustizia tramite un addendum del 20 dicembre 2018, con un termine per il conseguimento del 31 dicembre 2018. Tuttavia, le conferenze sulla riforma del settore della giustizia erano già state organizzate prima della firma dell’addendum ed è stato essenzialmente il ministero della Giustizia a beneficiare della maggiore visibilità.

89

La convenzione di finanziamento del PACC comprendeva una condizione concernente la comunicazione e la visibilità. Il ministero aveva l’obbligo di elaborare e presentare un piano di comunicazione quale condizione di esborso per la prima quota variabile. Doveva inoltre presentare una relazione sull’attuazione del piano di comunicazione prima o al momento della presentazione della richiesta di esborso per la quota variabile successiva. Il ministero aveva fornito un piano, approvato dalla Commissione, ma nessuna delle azioni proposte era stata attuata alla fine di dicembre 2018. Ciò non ha comportato alcuna conseguenza finanziaria per i ministeri.

90

Il logo dell’UE non era visualizzato sui siti Internet dei beneficiari dei programmi oggetto dell’audit. Di conseguenza, la visibilità del sostegno dell’UE al Marocco non era commisurata alla sua presenza nel paese, di cui è uno dei principali donatori.

Progressi limitati in merito alle sfide fondamentali

91

La Corte ha esaminato se i programmi di sostegno al bilancio avessero apportato un contributo positivo riguardo alle questioni trasversali e alle disparità regionali.

Vi sono riscontri di una diminuzione della povertà, ma non delle disparità sociali
92

Il livello di povertà30 in Marocco era diminuito notevolmente dal 2001 (cfr. figura 11), sebbene non fosse disponibile alcun dato oltre il 2014. Nonostante tale riduzione, non si riscontrano miglioramenti per quanto concerne le disparità sociali, a livello nazionale, urbano o rurale.

Figura 11

Evoluzione del livello di povertà in Marocco nel periodo 2001-2014 (in %)

Fonte: Banca mondiale.

93

Un confronto del coefficiente di Gini31 (2010‑2017) per il Marocco e tutti gli altri paesi a reddito medio per i quali erano disponibili dati, nonché altri studi recenti, come quello svolto dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici e dall’Unione africana32, indicano che le disparità sociali in Marocco continuavano a essere elevate. La performance del Marocco si colloca comunque a un livello medio rispetto ad altri paesi a reddito medio (cfr. figura 12).

Figura 12

Coefficiente di Gini – Marocco e paesi a reddito medio

Fonte: Banca mondiale.

Un miglioramento limitato in termini di parità di genere e diritti umani
94

Sebbene il Marocco abbia compiuto progressi in relazione ai diritti delle donne durante gli ultimi venti anni, stando alla relazione sul divario di genere globale del Forum economico mondiale del 2018, si colloca ancora al 137° posto su 149 paesi. Le riforme costituzionali del 2011 del Marocco comprendevano varie proposte intese ad aumentare la partecipazione politica ed economica delle donne. Nonostante tali dichiarazioni, le donne continuano a essere sottorappresentate nelle posizioni dirigenziali, lasciano la scuola in età più giovane rispetto agli studenti di sesso maschile e continuano a essere una risorsa economica sottoutilizzata in Marocco.

95

Il sostegno dell’UE è stato destinato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani nel modo seguente:

  1. il piano d’azione dell’UE (status avanzato) si concentrava fortemente sulla parità di genere, analogamente al quadro di sostegno unico. La Commissione ha monitorato i risultati attesi in occasione del monitoraggio annuale del Piano d’azione sulla parità di genere;
  2. il Marocco è l’unico paese a beneficiare di un apposito programma di sostegno al bilancio concernente la parità di genere. Nonostante i risultati contrastanti del programma di sostegno al bilancio 2012‑2016, con un esborso solo del 48 %, è stato avviato un nuovo programma per il 2018‑2020. La valutazione del primo programma di sostegno al bilancio connesso alle questioni di genere ha riscontrato che, a causa dell’assenza di indicatori di risultato, non è stato possibile valutare l’effetto reale del programma in questione su altri settori. Inoltre, l’integrazione della dimensione di genere avrebbe potuto essere effettuata in modo più efficace e le disparità economiche basate sul genere non erano diminuite;
  3. le questioni di genere erano state tenute in considerazione nel sostegno al bilancio per la protezione sociale (due indicatori su 15), per la giustizia (due indicatori su 10) e per la sanità (tre indicatori su 18). Per il PACC, la delegazione UE non era riuscita a includerle per l’opposizione del ministero;
  4. i diritti umani erano stati affrontati in modo specifico solo nel settore della giustizia (tre di 10 indicatori), ma nessuno di tali valori-obiettivo era stato ancora conseguito.
96

Nonostante tale orientamento, non è stato possibile osservare alcun miglioramento per il periodo in esame. Inoltre, la valutazione dei diritti fondamentali da parte dell’UE indicava che la situazione non era migliorata dal 2014.

97

I progressi limitati nella parità di genere sono confermati dai dati del Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo per quanto riguarda l’indice di disuguaglianza di genere33 e l’indice di sviluppo umano (HDI)34 per gli uomini e le donne (cfr. figura 13).

Figura 13

Disuguaglianza di genere in Marocco

Fonte: Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP).

98

Anche Freedom House conferma la situazione negativa in Marocco per quanto concerne i diritti umani (cfr. figura 14). Le questioni principali menzionate riguardano la normativa restrittiva sulla stampa, l’assenza di libertà su Internet, la mancanza di libertà di riunione e l’assenza di indipendenza del settore della giustizia. Nel 2018 il punteggio relativo alle libertà civili del Marocco è diminuito a causa delle aspre risposte da parte dello Stato a importanti manifestazioni nel corso dell’intero anno. Il Marocco è considerato “parzialmente libero” (cfr. figura 15).

Figura 14

Indice di Freedom House in Marocco

Fonte: Freedom House.

Figura 15

Diritti umani in Marocco

Punteggio aggregato: 0 = meno libero / 100 = più libero

Fonte: Freedom House.

Conclusioni e raccomandazioni

99

Tramite l’audit, la Corte ha valutato l’efficacia del sostegno al bilancio fornito dall’UE a settori prioritari in Marocco. Basandosi su un’analisi dei rischi e una valutazione dei bisogni adeguate, la Commissione ha ravvisato nel sostegno al bilancio la scelta corretta in termini di strumento di erogazione dell’aiuto. Tuttavia, la Corte ha concluso che il valore aggiunto e la capacità di tale strumento di sostenere le riforme sono risultati limitati a causa di una focalizzazione non ottimale, una debole attuazione e un monitoraggio insufficiente. Le principali debolezze erano correlate alla definizione degli indicatori e alla valutazione dei risultati. Non sono state prodotte tutte le realizzazioni attese né gli esborsi si sono sempre basati sul conseguimento dei valori-obiettivo. Il coordinamento dei donatori non è stato uniforme. Inoltre, non vi erano elementi comprovanti che il sostegno al bilancio avesse sostenuto un’attuazione efficace delle riforme.

100

La Commissione ha risposto ai bisogni individuati nelle strategie nazionali e dell’UE. La Corte ha però riscontrato che i tre settori prioritari erano definiti in modo eccessivamente ampio e che, di conseguenza, il sostegno al bilancio era distribuito in troppi ambiti. L’impatto potrebbe risultarne indebolito (cfr. paragrafi 2526). La Commissione non aveva utilizzato un metodo trasparente per assegnare gli importi ai programmi settoriali di sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 27) né aveva utilizzato lo stallo politico per rivalutare le proprie priorità operative per il Marocco e sviluppare una chiara strategia (cfr. paragrafi 3233). Per quanto riguarda il coordinamento dei donatori, gli Stati membri desideravano mantenere la propria visibilità anziché allineare i loro obiettivi a quelli dell’UE (cfr. paragrafo 35). Inoltre, tra l’Unione europea e altri donatori erano stati posti in essere pochissimi indicatori, missioni o valutazioni congiunti per i settori sottoposti ad audit (cfr. paragrafo 38).

Raccomandazione 1 - Rafforzare l’orientamento del sostegno al bilancio dell’UE in Marocco

Per il prossimo quadro di sostegno unico, la Commissione e il SEAE dovrebbero:

  1. ridurre il numero di settori e definirne la priorità per tener conto dell’obiettivo di massimizzare l’impatto dell’assistenza dell’UE;
  2. applicare un metodo più trasparente e meglio documentato per assegnare i vari importi ai programmi settoriali di sostegno al bilancio;
  3. rafforzare la programmazione congiunta con gli Stati membri per migliorare il coordinamento e accrescere l’efficacia degli aiuti.

Termine: giugno 2021

101

La Commissione non aveva definito un piano d’azione vero e proprio, con parametri di partenza, indicatori di risultato e valori-obiettivo predefiniti. La Corte ha riscontrato debolezze nella selezione e nell’uso di indicatori, nonché l’uso di indicatori di realizzazione anziché di indicatori di effetto/impatto e valori di partenza obsoleti o mancanti (cfr. paragrafi 4748).

Raccomandazione 2 – Migliorare la definizione dei valori-obiettivo e degli indicatori di performance

La Commissione e il SEAE dovrebbero rafforzare l’impiego della condizionalità:

  1. definendo indicatori di performance specifici e pertinenti, con valori-obiettivo ambiziosi per sostenere le riforme e comprovare progressi/risultati;
  2. ricorrendo maggiormente a indicatori orientati agli effetti;
  3. fissando valori di partenza più chiari, pertinenti e aggiornati per tutti gli indicatori.

Termine: dicembre 2020

102

La delegazione UE non aveva definito linee di azione formalizzate, con obiettivi chiari, per il dialogo strategico e le riunioni con i ministeri non erano sistematicamente documentate. I contatti fra i ministeri e la delegazione dell’UE non sempre avvenivano al livello appropriato (cfr. paragrafi 5456).

Raccomandazione 3 – Rafforzare il dialogo strategico

La Commissione e il SEAE dovrebbero rafforzare il proprio quadro per il dialogo strategico adottando al riguardo una linea d’azione per tutti i settori in cui l’UE fornisce sostegno. A tal fine occorrono:

  1. una definizione chiara e appropriata degli obiettivi e dei risultati attesi dal dialogo;
  2. la redazione di verbali;
  3. valutazioni di quanto conseguito tramite la linea d’azione adottata per il dialogo strategico.

Termine: dicembre 2020

103

La valutazione del conseguimento dei valori-obiettivo correlati agli indicatori da parte della Commissione è stata ostacolata da debolezze quali pagamenti eseguiti senza verificare l’affidabilità dei dati, calcoli inadeguati, pagamenti effettuati benché non fossero stati conseguiti i valori-obiettivo e l’esecuzione di esborsi nonostante l’assenza di progressi. Inoltre, sono stati riportati all’esercizio finanziario successivo 14,64 milioni di euro, nonostante le condizioni stipulate nella convenzione di finanziamento non fossero state soddisfatte (cfr. paragrafi 5861).

Raccomandazione 4 – Migliorare le procedure di verifica degli esborsi

La Commissione dovrebbe migliorare le proprie procedure di verifica dei pagamenti:

  1. applicando metodi di calcolo appropriati (se del caso);
  2. erogando fondi solo quando vi sono riscontri attendibili che il valore-obiettivo è stato effettivamente conseguito;
  3. riportando valori-obiettivo e relativi pagamenti a un altro periodo solo quando i beneficiari hanno fornito elementi comprovanti che i ritardi sono stati determinati da fattori esterni.

Termine: dicembre 2020

104

La Corte ha rilevato debolezze nel monitoraggio, da parte della Commissione, delle operazioni concernenti il sostegno al bilancio. Ad esempio, la Commissione ha monitorato i programmi principalmente al momento dell’esecuzione di pagamenti connessi al conseguimento di indicatori. Spesso era troppo tardi perché potessero essere apportate le correzioni necessarie in caso di ritardi (cfr. paragrafi 476264).

Raccomandazione 5 – Migliorare le procedure di monitoraggio

La Commissione dovrebbe migliorare il monitoraggio delle proprie operazioni di sostegno al bilancio:

  1. svolgendo più spesso visite in loco durante il monitoraggio dei programmi;
  2. rafforzando le valutazioni delle strategie settoriali e monitorandone l’attuazione mediante gli indicatori ad esse applicabili;
  3. assicurando un seguito formale alle raccomandazioni formulate da esperti esterni e attuando quelle ritenute pertinenti.

Termine: dicembre 2020

105

Erano stati conseguiti meno della metà dei valori-obiettivi per il sostegno al bilancio (cfr. paragrafi 6671). I progressi compiuti nei settori sottoposti ad audit riguardo agli obiettivi dei programmi di sostegno al bilancio erano limitati (cfr. paragrafi 7286). Nei ministeri l’esecuzione di bilancio era migliorata, ma rimanevano da spendere importi considerevoli. Ciò pone in dubbio il valore aggiunto del sostegno al bilancio (cfr. paragrafi 7374).

106

La visibilità del sostegno dell’UE in Marocco era insufficiente. Una delle condizioni generali del programma di sostegno al bilancio nel settore della protezione sociale riguardava la visibilità. Il piano d’azione obbligatorio previsto nella convenzione di finanziamento del PACC era stato redatto, ma non attuato. Nel settore della giustizia, un indicatore relativo alla visibilità era stato aggiunto in una fase successiva, ma i valori-obiettivo erano già stati conseguiti quando è stato firmato l’addendum. Nel programma sanitario è stata prevista una dotazione per la visibilità, ma sono stati organizzati eventi solo a partire dal 2019 (cfr. paragrafi 8790).

Raccomandazione 6 – Aumentare la visibilità del sostegno UE

La Commissione e il SEAE dovrebbero stipulare condizioni o indicatori di visibilità nei propri programmi di sostegno al bilancio onde fare in modo che sia pubblicizzato il sostegno UE fornito in Marocco. Ciò dovrebbe essere una condizione obbligatoria per l’esborso nella convenzione di finanziamento.

Termine: giugno 2020

107

Il sostegno dell’UE era mirato ad aspetti trasversali come le questioni di genere e i diritti umani. Nonostante tale orientamento, per il periodo in esame sono stati riscontrati solo miglioramenti limitati (cfr. paragrafi 94-98).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti europea a Lussemburgo nella riunione del 14 novembre 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Allegati

Allegato I – Importanti fasi di cooperazione tra l’UE e il Marocco

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato II – Decisioni, contratti e pagamenti del programma di sostegno al bilancio (2014-2018)
[Strumento europeo di vicinato – linea di bilancio 22 04]

Settore e anno della decisione Programma Importo assegnato (in milioni di euro) Importo dei contratti stipulati (in milioni di euro) Importo versato
(in milioni euro)
2014 170,00 163,75 73,26
Sanità Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé 90,00 89,73 47,93
Giustizia Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Aiuti generali correlati al sostegno al bilancio Réussir le Statut Avancé (fase II) integrazione dic. 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Sanità Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé II 10,00 8,80 0,26
Giustizia Programme d'appui à la réforme du secteur de la Justice 5,50 5,50 0,00
Strategia per il settore pubblico Financement additionnel 2015 au programme ''Hakama'' Gouvernance 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n°1 (2015) au Programme Croissance Compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'apppui à la croissance et la compétitivité au Maroc - PACC 100,00 96,06 47,84
Formazione professionale Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Strategia per il settore pubblico Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Protezione sociale Programme d'appui à la Protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Formazione professionale Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Competenze di base per la vita di giovani e adulti Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc - 3ème phase 50,00 45,00 0,00
Politica forestale Politica forestale e gestione amministrativa Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Protezione sociale Aiuti multisettoriali per i servizi sociali di base Top up au programme d’appui à la Protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organismi e istituzioni per la parità delle donne Organismi e istituzioni per la parità delle donne Egalité- Moussawat 35,00 0,00 0,00
Aiuti generali correlati al sostegno al bilancio Top-up au Programme Réussir le Statut Avancé fase II (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Competenze di base per la vita di giovani e adulti Programme d'appui à la Jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Strategia per il settore pubblico Programme d'appui aux réformes de gouvernance publique - HAKAMA 2 62,00 0,00 0,00
Giustizia Top up convention justice 2,20 0,11 0,00
Sviluppo rurale Programme d'Appui au Développement Territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Aiuti generali correlati al sostegno al bilancio Top up au programme ''Réussir le Statut Avancé II'' (RSA II) 50,00 50,00 30,00
Totale 810,40 561,98 205,69
Rientra nell’estensione dell’audit 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato III – Finanziamento da parte di altri strumenti dell’UE (2014-2018)

Campo del sostegno dell’UE (portafoglio di contratti 2014-2018) Importo dei contratti stipulati (in euro)
1) NIF – Fondo d’investimento per la politica di vicinato 199 966 000
2) EUTF – Fondo fiduciario dell’UE progetti per il Marocco 40 800 000
3) EIDHR – Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani 4 750 288
4) Dotazione globale dell’ENI per il Marocco 4 905 834
5) CSO – GENR- LA – Società civile genere ed enti locali 3 732 747
6) HUM – Sviluppo umano 1 586 000
Totale 255 740 869

Fonte: Commissione europea.

Allegato IV – Panoramica dei contratti/progetti controllati

Settore Tipo Titolo del contratto Importo impegnato in milioni di euro Importo versato
in milioni di euro
Sanità Sostegno al bilancio Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Sanità Progetto Assistance Technique pour l'accompagnement du programme d'Appui à la réforme du secteur de la santé-Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Sanità Progetto Projet d’appui à la réforme des Soins de Santé Primaires-Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Sanità Progetto Appui au développement des capacités de l'Ecole Nationale de Santé Publique (ENSP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins. 0,03 0,01
Sanità – Totale 98,13 47,89
Protezione sociale Sostegno al bilancio Contrat pour le versement des 4 tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la Protection Sociale 90,00 22,00
Protezione sociale Progetto Contrat PAGODA UE/UNICEF - Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Protezione sociale – Totale 91,10 22,44
Giustizia Sostegno al bilancio Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Giustizia Progetto Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Giustizia Progetto Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits - projet UNICEF 2,80 1,74
Giustizia Progetto Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils dévelopés par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ)” 1,60 1,58
Giustizia Progetto Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l’Institut Supérieur de la Magistrature 1,20 0,59
Giustizia – Totale 74,39 24,14
PACC Sostegno al bilancio Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC Progetto Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des Très Petites, Petites et Moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC Progetto Organisation du séminaire EIP (European External Plan of Investment) au Maroc 0,02 0,02
PACC – TOTALE 100,82 52,70

Fonte: ABAC.

Allegato V – Obiettivi del programma di sostegno al bilancio

Settore del sostegno al bilancio Obiettivo generale Obiettivi specifici
Sanità Aumentare la parità di accesso all’assistenza sanitaria di qualità.
  • pari accesso all’assistenza sanitaria di base;
  • miglioramento della gestione e delle competenze del personale di assistenza sanitaria;
  • miglioramento della governance;
  • sviluppo, per l’assistenza sanitaria, di un sistema di informazione integrato, computerizzato e accessibile.
Protezione sociale Contribuire alla riduzione delle disuguaglianze, all’accrescimento della coesione sociale e al miglioramento tangibile dello sviluppo umano nella società marocchina promuovendo pari accesso ai servizi sociali e di base.
  • attuazione di una politica in materia di protezione sociale integrata e unificata;
  • estensione della copertura medica di base a tutte le categorie socio-professionali e migliore copertura delle popolazioni svantaggiate;
  • sviluppo dell’assistenza sociale migliorandone l’orientamento a favore delle popolazioni in situazioni precarie;
  • sviluppo di servizi sociali tramite centri di protezione sociale accreditati.
Giustizia Rafforzare lo Stato di diritto tramite un sistema giudiziario indipendente e accessibile che soddisfi le norme internazionali.
  • indipendenza del settore giudiziario;
  • migliore accesso ai diritti e alla giustizia;
  • maggiore tutela giudiziaria dei diritti e delle libertà;
  • maggiore efficacia ed efficienza della giustizia.
PACC Sostenere la competitività e la crescita del Marocco, con l’obiettivo ultimo di sostenere il paese nella sua ambizione di sviluppo sostenibile e nella creazione di posti di lavoro dignitosi.
  • maggiore competitività mediante l’attuazione rafforzata della politica industriale nazionale;
  • maggiore potenziale di esportazione del Marocco;
  • sostegno alla transizione verso un’economia e un’industria più verdi.

Fonte: Commissione europea.

Allegato VI – Aspetti relativi all’esborso delle quote variabili

Settore Quota Indicatore Pro­ble­ma­ti­ca Fatti Impatto finanziario (in­de­bi­ta­men­te versato)* Pagamento regolare. Tuttavia, non contribuisce all’obiettivo del programma di sostegno al bilancio Deboli procedure di controllo
Sanità Prima variabile I.1 Numero di contatti delle consultazioni mediche curative da parte del sistema di assistenza sanitaria di base delle zone rurali pro capite all’anno Sovrastima del risultato a causa di un metodo di calcolo inadeguato
Pagamento per i “risultati” nonostante il peggioramento della situazione
Valore di partenza obsoleto
Valore di partenza (2012): 36 ; (2014) 38 - Valore-obiettivo (2015): 40 - Traguardo raggiunto: 37

(1) Valore di partenza obsoleto, in quanto sono stati utilizzati i dati dal 2012.
(2) Metodo di calcolo inadeguato. I progressi dovrebbero essere misurati (37-36) / (40-36)=25 %.
N.B.: con il metodo della Commissione europea (37/40=93 %), si pagherebbe per "progressi" anche se il valore di partenza rimanesse invariato. (36/40=90 %).
(3) Performance: il dato è in calo dall’avvio del sostegno al bilancio
2 394 000 €
Sanità Prima variabile I.11 Numero di medici generici nei
centri sanitari di base “ESSP” nelle zone rurali
Pagamento per i “risultati” nonostante il peggioramento della situazione
Sovrastima del risultato a causa di un metodo di calcolo inadeguato
Valore di partenza: 1066 - Valore-obiettivo: 1300 - Traguardo raggiunto: 1057

(1) Non vi sono progressi, il dato è in calo.
(2) Metodo di calcolo inadeguato della Commissione (1057/1300=81 % di progressi)
1 197 000 €
Sanità Prima variabile I.7 Numero di pazienti diabetici monitorati nelle strutture sanitarie pubbliche delle zone rurali Sovrastima del risultato a causa di un metodo di calcolo inadeguato
Nessun impatto sull’obiettivo specifico
Valore di partenza: 183 962 - Valore-obiettivo: 225 000 - Traguardo raggiunto: 215 464
(1) Il progresso (2015) è sovrastimato dalla Commissione a causa di un metodo di calcolo inadeguato: (215 464/225 000)=96 %; ciò comporta un pagamento del 100 %. Tuttavia, il progresso è al massimo (215 094-183 962)/(225 000-183 962)=77 %. Ciò avrebbe dovuto determinare un pagamento di appena il 50%. (Il punto di partenza per misurare il progresso è il valore di partenza)
(2) Usando il valore di partenza aggiornato (2014) il progresso reale è di appena: (215 464 - 191 250) / (225 000 - 191 250)=71 % (Il risultato è lo stesso: un pagamento del 50 %)
(3) L’obiettivo era ridurre la disparità urbano/rurale. L’indicatore però non misura questo aspetto e inoltre non si registrano progressi verso il raggiungimento dell’obiettivo. Nella relazione dell’esperto si legge quanto segue: “La proporzione ... (urbano e rurale) ... è rimasta stabile”.
1 197 000 € 1 197 000 €
Sanità Seconda variabile I.7 Numero di pazienti diabetici monitorati nelle strutture sanitarie pubbliche delle zone rurali Nessun impatto sull’obiettivo specifico Valore obiettivo: 235 000 - Traguardo raggiunto: 235 094
L’obiettivo specifico era ridurre la disparità urbano/rurale. L’indicatore però non misura questo aspetto e non si registrano progressi verso il raggiungimento dell’obiettivo. La situazione è peggiorata nonostante un aumento nominale delle cifre. Nella relazione dell’esperto si legge quanto segue: “La maggior parte di questo aumento proviene dall’area urbana...”.
3 291 667 €
Sanità Prima variabile I.8 Numero di pazienti ipertesi nelle strutture sanitarie pubbliche delle zone rurali Nessun impatto sull’obiettivo specifico Valore obiettivo: 300 000 - Traguardo raggiunto: 328 579
L’obiettivo era ridurre la disparità urbano/rurale. L’indicatore però non misura questo aspetto e non si registrano progressi verso il raggiungimento dell’obiettivo. La situazione è peggiorata (nonostante un aumento nominale delle cifre). Nella relazione dell’esperto si legge quanto segue: “... la proporzione relativa dell’area rurale mostra una lieve diminuzione...”
2 394 000 €
Sanità Seconda variabile I.8 Numero di pazienti ipertesi nelle strutture sanitarie pubbliche delle zone rurali Nessun impatto sull’obiettivo specifico Valore obiettivo: 250 000 - Traguardo raggiunto: 281 677
L’obiettivo era ridurre la disparità urbano/rurale. L’indicatore però non misura questo aspetto e non si registrano progressi verso il raggiungimento dell’obiettivo. La situazione è peggiorata (nonostante un aumento nominale delle cifre). Nella relazione dell’esperto si legge quanto segue: “L’aumento rilevato nel 2016 proviene al 56,6 % dall’area urbana...”
3 291 667 €
Sanità Seconda variabile I.6 Disponibilità di farmaci essenziali nelle strutture sanitarie pubbliche di base (ESSP) Nessun valore di partenza
Pagamento per i “risultati” nonostante il peggioramento della situazione
Dati in calo dall’inizio del programma: mentre la disponibilità era pari all’82,71 % nel 2016, nel 2017 era pari al 79,71 %. 1 645 833 €
Sanità Prima variabile I.9 Esistenza e attuazione di un piano sanitario nazionale per i disabili Già conseguita prima della firma della convenzione di finanziamento
Valore di partenza obsoleto
Il piano è stato pubblicato nell’ottobre 2015 dopo un processo di consultazione avviato già nel 2014. Il sostegno al bilancio è stato firmato nel novembre 2015. 2 394 000 €
Sanità Prima variabile I.3 Percentuale di parti (assistiti da personale qualificato) nelle zone rurali nelle strutture sanitarie pubbliche Valore di partenza obsoleto
Pagamento per i “risultati” nonostante il peggioramento della situazione
Valore di partenza (2012): 71 %; (2014): 86 % - Valore-obiettivo (2015): 75 % - Traguardo raggiunto: 85,6 %
Nessun reale progresso: dato in calo nel 2015 rispetto al 2014 (valore di partenza/valore-obiettivo obsoleto)
2 394 000 €
Sanità Seconda variabile I.3 Percentuale di parti (assistiti da personale qualificato) nelle zone rurali nelle strutture sanitarie pubbliche Valore di partenza obsoleto
Pagamento per i “risultati” nonostante il peggioramento della situazione
Valore di partenza (2012): 71 %; (2014): 86 % - Valore-obiettivo (2015): 75 %; (2016) - Traguardo raggiunto (2015): 85,6 %; (2016): 85 %
Nessun reale progresso: dato in calo dall’inizio del sostegno al bilancio.
3 291 667 €
4 788 000 € 19 899 834 €
Settore Quota Indicatore Problematica Fatti Impatto finanziario (indebitamente versato) Pagamento regolare. Tuttavia, non contribuisce all’obiettivo del programma di sostegno al bilancio Deboli procedure di controllo
Protezione sociale Prima variabile 1.2. Presenza di una programmazione del bilancio triennale per i settori sociali Non conseguito / Fonte per la verifica inadeguata Era richiesto un piano di bilancio triennale per il settore dei servizi sociali per il periodo 2017-2020 al fine di conseguire l’indicatore, ma la delegazione UE è stata soddisfatta dei “sufficienti progressi degli investimenti nel settore sociale”. La delegazione UE ha basato il suo parere sui dati storici del 2017 e 2018 e sulla previsione del 2019. Il ministero dell’Economia e delle finanze ha riconosciuto che un siffatto piano non era posto in essere. Inoltre, il ministero ha chiesto assistenza tecnica, poiché non disponeva delle competenze necessarie per sviluppare questo tipo di piano di bilancio triennale per il settore sociale. 2 000 000 €
Protezione sociale Prima variabile 2.4. Copertura medica globale della popolazione Fonte inadeguata per la verifica/Contraddizione con altre fonti per la verifica (il conseguimento non può essere garantito) L’ANAM ha fornito una tabella Excel con i dati per categoria di popolazione delle persone assicurate. I dati non potevano essere ricondotti alla rispettiva relazione annuale né la delegazione UE ha effettuato controlli incrociati dei dati con altre fonti. Inoltre, i dati del 2017 sono stati confrontati con la popolazione del 2014 (inferiore alla popolazione del 2017) per calcolare la copertura della popolazione marocchina. Secondo le relazioni dell’ufficio statistico nazionale e dell’“Office National du Développement Humain”, la copertura medica totale era pari rispettivamente solo al 46,6 % e al 53,8 % nel 2017, inferiore persino alla situazione di partenza.

I dati dell’ANAM si basavano su tessere distribuite (RAMED) e sui risultati dell’ufficio statistico nazionale ottenuti oralmente dal campione di famiglie a cui è stato chiesto se avessero una tessera RAMED. Un altro studio dell’ufficio statistico nazionale ha riscontrato che solo il 30 % dei titolari di tessera aveva realmente diritto a possedere una tessera RAMED. Gli altri titolari avevano un reddito sufficiente per coprire una regolare assicurazione sanitaria. In quanto tali, i dati dell’ANAM non possono essere effettivamente considerati affidabili.
2 000 000 €
2 000 000 € 2 000 000 €
Giustizia Prima variabile 3: Razionalizzazione della mappa giudiziaria Non conseguito/Fonte per la verifica inadeguata Il valore-obiettivo “b” dell’indicatore 3 non è stato raggiunto. Un totale di 72 centri giudiziari avrebbe dovuto essere operativo entro la fine del 2017. 64 erano già attivi prima e andavano attivati 8 centri giudiziari. Solo uno su otto è stato attivato (Tarfaya) entro dicembre 2018, ossia un anno dopo la decisione di esborso. 800 000 €
Giustizia Prima variabile 4: Disponibilità di assistenza giudiziaria Non conseguito/Fonte per la verifica inadeguata La fonte per la verifica utilizzata (RAMED) non è un mezzo adeguato per misurare il conseguimento di tale indicatore e non era prevista come fonte per la verifica nella convenzione di finanziamento. Inoltre, la tessera RAMED non può essere considerata una fonte affidabile, vista l’attenzione prestata al miglioramento della sua attendibilità nel programma di sostegno al bilancio in materia di protezione sociale. 1 280 000 €
Giustizia Prima variabile 9: Digitalizzazione delle giurisdizioni Fonte inadeguata per la verifica La fonte per la verifica “relazione annuale del ministero della Giustizia” non è stata fornita. Una missione di verifica è stata effettuata nel gennaio 2018, mentre il pagamento era già stato eseguito nel dicembre 2017. 1 600 000 €
3 680 000 €
Settore Quota Indicatore Problematica Fatti Impatto finanziario (indebitamente versato) Pagamento regolare. Tuttavia, non contribuisce all’obiettivo del programma di sostegno al bilancio Deboli procedure di controllo
PACC Prima variabile T1D1: Numero di autoimprenditori e titolari di tessera registrati Fonte inadeguata per la verifica Il numero di auto imprenditori (indicatori da T1D1 a T1D4) si basa sulle relazioni di Maroc PME. La banca dati è gestita da Maroc Poste; non sono stati effettuati controlli da parte della delegazione UE o dagli esperti per verificare l’esattezza delle informazioni. Il numero di titolari di tessera non garantisce che tali persone abbiano effettivamente un’attività formale come autoimprenditori. L’esame di un campione di “autoimprenditori” durante la visita degli auditor della Corte in Marocco ha confermato che la banca dati non era accurata. Inoltre, esiste una notevole discrepanza tra il numero di titolari di tessera e quelli che presentano dichiarazioni fiscali. 2 400 000 €
PACC Prima variabile T1D3: Due studi di fattibilità per parchi industriali Fonte per la verifica inadeguata/Non conseguito Gli studi sono stati avviati per zone di attività economica e non per parchi industriali integrati, come previsto nel piano di accelerazione industriale. 2 400 000 €
PACC Prima variabile T1D6: Valutazione del piano nazionale della semplificazione delle procedure Non conseguito La valutazione non è stata presentata a tempo debito (solo un anno dopo). Di conseguenza, non è stato possibile verificare neanche T1D5. 2 400 000 €
PACC Seconda variabile T2D1: Numero di autoimprenditori e titolari di tessera registrati Fonte inadeguata per la verifica Cfr. T1D1 2 400 000 €
9 600 000 €
6 788 000 € 19 899 834 € 15 280 000 €

* Il 31 maggio 2019, la Commissione ha infromato il ministero dell'Economia e delle finanze che gli importi relativi agli indicatori 1 e 11 saranno compensati com il pagamento della prossima quota variabile.

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato VII – Evoluzione degli indicatori fondamentali

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato VIII – Valutazioni dei contratti di sostegno al bilancio per settore

Settore Sanità Protezione sociale Giustizia PACC
Durata del contratto, in mesi 60 60 60 (prorogati a 84) 60 (prorogati a 72)
Anno del contratto 2014 2017 2015 2016
Quesito di audit 1. La Commissione e il SEAE hanno gestito in modo adeguato il sostegno dell’UE al Marocco? 1.1. La Commissione e il SEAE hanno individuato i settori prioritari e assegnato di conseguenza i finanziamenti? Vi è complementarità con altro sostegno dell’UE nel paese
1.2. La Commissione ha ben concepito i programmi/progetti? Le condizioni di sostegno al bilancio sono in linea con il piano d’azione dell’UE per il Marocco
Le condizioni di sostegno al bilancio sono concepite per sostenere in maniera efficace le riforme
Gli interventi dell’UE contribuiscono alle esigenze di settore
Gli interventi dell’UE sono concepiti in modo da garantire il monitoraggio obiettivo della performance
La concezione dei programmi tiene conto degli insegnamenti tratti dai precedenti programmi di sostegno al bilancio Nessun programma precedente Nessun programma precedente
1.3. I programmi/progetti sono stati ben coordinati con altri attori? La programmazione, l’assegnazione dei finanziamenti e l’attuazione dei programmi sono ben coordinate con gli altri donatori.
Sono stabilite modalità di coordinamento dei donatori. Le informazioni sono scambiate periodicamente con altri donatori.
1.4. La Commissione ha monitorato e valutato in modo adeguato i programmi/progetti? L’attuazione ha luogo in base alla pianificazione (tempistica, bilancio, attività). Le deviazioni sono ben giustificate. Se necessario, è stata adottata un’azione correttiva.
Le condizioni di sostegno al bilancio sono state rispettate.
Il dialogo strategico (settoriale) si è tenuto regolarmente, è stato pertinente e ha trattato i programmi e le condizioni in sufficiente dettaglio.
La Commissione effettua periodicamente visite in loco e valutazioni. Queste sono documentate e le raccomandazioni formulate sono monitorate.
Quesito di audit 2. Sono stati conseguiti gli obiettivi del sostegno dell’UE al Marocco? 2.1. Sono stati conseguiti i risultati pianificati? Le realizzazioni pianificate sono state conseguite. in corso, ma in ritardo in corso in corso, ma in ritardo in corso, ma in ritardo
Gli esborsi si sono basati sul conseguimento dei valori-obiettivo fissati per gli indicatori, il che è stato suffragato da elementi probatori di audit attendibili e pertinenti
L’assistenza tecnica fornita è sufficiente, tempestiva e ben mirata e assiste il quadro del dialogo strategico.
Il sostegno al bilancio ha sostenuto le riforme previste nei processi di formulazione e/o attuazione delle politiche settoriali.
2.2. La Commissione ha tenuto conto in modo efficace degli aspetti trasversali (questioni di genere e diritti umani) nell’erogazione del sostegno al Marocco? Il sostegno al bilancio ha contribuito al rispetto degli aspetti trasversali (questioni di genere e diritti umani)
Le questioni di genere e i diritti umani sono stati affrontati nel dialogo strategico (settoriale)

Legenda – Le valutazioni sono stabilite come segue:

criterio rispettato
criterio parzialmente rispettato
criterio non rispettato

Fonte: Corte dei conti europea.

Acronimi e abbreviazioni

AfDB: Banca africana di sviluppo

BM: Banca mondiale

CGUE: Corte di giustizia dell’Unione europea

ENI: Strumento europeo di vicinato

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

PEV: Politica europea di vicinato

PMI: Piccole e medie imprese

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

SSF: Quadro di sostegno unico

UE: Unione europea

Risposte della Commissione e del SEAE

Sintesi

I

Il Marocco è per l'UE un partner fondamentale, con cui condividiamo confini, valori e aspirazioni. Dall'adozione della sua nuova costituzione nel 2011, il Marocco ha avviato un ambizioso processo di riforma volto ad assicurare maggiore libertà, democrazia e prosperità ai suoi cittadini. Nell'ambito della sua politica di vicinato, l'UE sostiene pienamente il Marocco nel suo impegno per il raggiungimento di questi obiettivi.

Nonostante il difficile clima politico che ha fatto da cornice alle relazioni UE/Marocco negli ultimi anni, la cooperazione dell'UE ha contribuito ai notevoli progressi economici, sociali e istituzionali del Marocco.

Ad esempio:

  • tra il 2012 e il 2016 la mortalità materna in Marocco è diminuita del 35 % ed è aumentato l'accesso ai centri sanitari per la popolazione rurale. L'accesso ai medicinali è migliorato notevolmente, con un aumento del 39 % delle vendite dei farmaci generici. L'UE sostiene le riforme del settore sanitario dal 2009;
  • nella classifica della relazione "Doing Business" della Banca Mondiale, il Marocco è passato dal 128º posto del 2010 al 60º posto del 2018. L'UE sostiene gli sforzi del Marocco volti a migliorare il proprio clima imprenditoriale dal 2009;
  • attraverso il sostegno al settore della giustizia, l'UE ha assistito all'istituzione del Consiglio superiore della magistratura, un'autorità costituzionale incaricata di preservare l'indipendenza della magistratura e dei magistrati. Si tratta di un risultato importante nel contesto istituzionale dell'Africa settentrionale;
  • il sostegno dell'UE nel settore della protezione sociale ha accompagnato le riforme, conducendo alla formulazione di un'unica politica settoriale. È attualmente in fase di introduzione un codice di sicurezza sociale individuale, in linea con le raccomandazioni politiche dell'UE. Ciò migliorerà l'accesso delle persone vulnerabili e stimolerà l'efficienza.

La Commissione e il SEAE sono del parere che la valutazione dell'ampia gamma di condizionalità e di altre attività complementari finanziate dall'UE, che vanno oltre i pagamenti della quota variabile di sostegno al bilancio, fornisca un quadro più completo dell'efficacia e dell'impatto della cooperazione dell'UE in Marocco nonché una comprensione più precisa dello strumento di sostegno al bilancio.

Gli indicatori del livello di impatto dipendono da una varietà di fattori determinanti e il loro cambiamento richiede un tempo maggiore rispetto alla durata dei programmi di sostegno al bilancio.

La Commissione e il SEAE rilevano infine che nella valutazione inter pares dell'OCSE del 2018 sulla cooperazione allo sviluppo dell'UE si legge che il ricorso al sostegno al bilancio aumenta la titolarità e l'inclusività nei paesi partner. I programmi allineati alle politiche e alle strutture di attuazione nazionali aumentano la responsabilità interna e garantiscono la sostenibilità delle riforme. Il sostegno al bilancio incoraggia quindi lo sviluppo delle capacità nazionali per la realizzazione di riforme con un impatto duraturo. In Marocco ha fornito un importante strumento per avviare con le autorità un dialogo strategico significativo in materia di riforme. Le condizioni generali per il sostegno al bilancio stimolano la trasparenza, una sana gestione finanziaria e politiche macroeconomiche prudenti.

II

I dati riportati corrispondono a tutti i contratti e pagamenti del sostegno al bilancio in tutti i settori oggetto di contratti nel periodo 2014-2018, non solo ai quattro settori sottoposti ad audit. Ancora più importante è il fatto che l'importo dei pagamenti può essere fuorviante in quanto dà l'impressione che l'esecuzione dei pagamenti sia di scarsa entità rispetto all'importo impegnato, dato che il periodo cui si riferisce l'audit (2014-2018) non copre l'intero periodo di attuazione dei programmi di sostegno al bilancio.

I contratti di sostegno al bilancio firmati nel periodo in esame, per tutti i settori interessati dal sostegno al bilancio, ammontano a 562 milioni di EUR e i pagamenti a 206 milioni di EUR. I pagamenti relativi a diversi di questi contratti di sostegno al bilancio sono attualmente in corso. Data la percentuale consistente delle spese ricorrenti e la natura del sostegno dell'UE, gli stanziamenti per il sostegno al bilancio dovrebbero essere confrontati con il bilancio per gli investimenti. Nel periodo oggetto dell'audit, il sostegno al bilancio ha rappresentato il 2,0 % del bilancio nazionale complessivo per gli investimenti.

III

I programmi di sostegno al bilancio sono concepiti secondo gli orientamenti sul sostegno al bilancio, tenendo conto delle condizioni specifiche di ciascun paese e con processi di controllo formali e strutturati.

La Commissione assicura un dialogo aperto e un coordinamento continuo con gli Stati membri dell'UE attraverso gruppi tematici, riunioni periodiche di coordinamento e programmazione congiunta. Tuttavia, sebbene la Commissione europea e il Servizio europeo per l'azione esterna si adoperino per facilitare il coordinamento dei donatori nei paesi partner, la responsabilità in ultima analisi è del governo ospitante.

IV

La Commissione ha una chiara strategia per le sue relazioni con il Marocco, la quale si inserisce nel quadro di sostegno unico basato sull'accordo di associazione.

Poiché il dialogo strategico non è mai stato sospeso durante il periodo delle difficili relazioni politiche tra l'UE e il Marocco, la Commissione ritiene che non vi fossero motivi per elaborare una strategia alternativa.

Sono stati rispettati gli orientamenti sul dialogo strategico nel quadro del sostegno al bilancio, come stabilito negli orientamenti sul sostegno al bilancio. I risultati del dialogo strategico sono e saranno una parte importante di qualsiasi valutazione. La Commissione desidera tuttavia sottolineare la sensibilità politica delle riforme e degli obiettivi politici ed è pertanto favorevole alla continuazione della formulazione di strategie di dialogo che tutelino i suoi interessi.

Per quanto riguarda il dialogo strategico, esso è stato garantito per l'intero periodo attraverso il coordinamento con il ministero dell'Economia e delle finanze (coordinatore nazionale - quadro globale di dialogo) e, per progetti/programmi specifici, è sancito nelle convenzioni di finanziamento attraverso i comitati direttivi obbligatori con il ministero dell'Economia e delle finanze e i beneficiari.

V

I programmi di sostegno al bilancio sottoposti ad audit sono in vigore da meno di quattro anni e la Commissione ritiene che siano stati compiuti progressi soddisfacenti. Occorre tenere conto della natura complessa e delicata delle riforme che il Marocco sta intraprendendo con il sostegno dell'UE e delle tempistiche necessarie per la loro piena realizzazione.

I programmi in esame mirano a sostenere le riforme nazionali e i loro indicatori riflettono il livello di ambizione del programma di riforme del paese partner.

Le procedure di monitoraggio e la metodologia di valutazione dei risultati sono chiaramente definite negli orientamenti sul sostegno al bilancio e sono state rispettate.

VI

Nel periodo oggetto dell'audit si sono rilevati alcuni miglioramenti nell'ambito delle questioni di genere e dei diritti umani. Un cambiamento sociale sostenibile e profondamente radicato è tuttavia un processo graduale e a lungo termine. Misurare i progressi in questi ambiti in un breve arco di tempo utilizzando gli indicatori delle tendenze a lungo termine non può fornire un quadro preciso della situazione. Ulteriori spiegazioni dettagliate della posizione della Commissione sono fornite nelle osservazioni ai punti pertinenti (si vedano le risposte della Commissione ai punti da 96 a 100).

VII

Si vedano le risposte della Commissione alle raccomandazioni.

Introduzione

Riquadro 2 - Sintesi delle sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE)

La Commissione osserva che: 1) esistono altre decisioni pertinenti della Corte di giustizia (ordinanze nelle cause T-180/14 e T-275/18), 2) l'implicazione della causa C-104/16P secondo cui un consenso è giuridicamente necessario non deriva necessariamente dal ragionamento della Corte di giustizia sull'inapplicabilità dell'accordo di associazione, 3) il nuovo accordo di pesca era un accordo nuovo e non solo un accordo riveduto, e 4) a seguito dello scambio di lettere, i prodotti originari del Sahara occidentale sono trattati allo stesso modo, per quanto riguarda il beneficiare delle stesse preferenze tariffarie, dei prodotti provenienti dal Marocco; tale trattamento non si deve intendere come assimilazione dei prodotti originari del Sahara occidentale a quelli del Marocco.

Osservazioni

21

La lotta alla corruzione viene affrontata anche attraverso altre vie, quali il dialogo strategico regolare, i gemellaggi, i programmi regionali, il sostegno alla società civile e i criteri generali di ammissibilità in materia di gestione delle finanze pubbliche e di trasparenza.

23

Le relazioni annuali della Corte dei conti europea sono utilizzate regolarmente come fonte di informazioni per molti dei settori sostenuti dalla Commissione ogniqualvolta ciò sia pertinente.

26

Il quadro di sostegno unico è lo strumento di attuazione del piano d'azione per lo status avanzato. I settori prioritari individuati derivano dallo stesso programma di riforme marocchino emanato dalla Costituzione del 2011.

Sebbene vi sia spazio per un certo consolidamento e una certa concentrazione, la limitazione a soli tre settori (tradizionali) avrebbe ridotto l'influenza politica della Commissione e sarebbe stata contraria allo spirito del piano d'azione per lo status avanzato. Data l'importanza delle riforme realizzate dal Marocco, era politicamente opportuno sostenere quelle che erano i) in linea con il quadro di sostegno unico e ii) importanti per lo sviluppo del Marocco.

27

La delegazione e i partner marocchini discutono la dotazione finanziaria indicativa per ciascun programma sulla base delle informazioni fornite alla delegazione da parte delle sedi centrali sull'importo del PAA. Le proposte delle delegazioni sono poi formalizzate in una nota della direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento (DG NEAR) al commissario, che propone la ripartizione in programmi della dotazione del PAA. La Commissione adotta quindi tale proposta, previo parere degli Stati membri nell'ambito della procedura di comitato. La Commissione ritiene che il fascicolo di preparazione di ciascun intervento sia completo e pienamente documentato.

32

Data l'importanza strategica di lunga data del Marocco per l'Unione europea, la Commissione, insieme al SEAE e agli Stati membri, ha ritenuto che la prima priorità fosse quella di ristabilire i legami e proseguire la cooperazione con il Marocco, compresa la cooperazione tecnica e finanziaria e, di conseguenza, il sostegno al bilancio. Gli Stati membri hanno fortemente sostenuto l'approccio della Commissione di continuare a programmare le attività di cooperazione per il 2016, approvando nel contempo l'approccio della Commissione alla programmazione futura. Inoltre, nell'ottobre 2018, nell'ambito del comitato ENI, gli Stati membri hanno concluso che le priorità del quadro di sostegno unico erano ancora pertinenti e hanno approvato all'unanimità la proposta della Commissione di prorogare il quadro di sostegno unico per il 2018. Le stesse conclusioni e le medesime conclusioni sono state ribadite per il periodo 2019-2020 durante la riunione del comitato ENI del 3 luglio 2019.

L'attuale quadro di sostegno unico copriva il periodo fino alla fine del 2017, per cui non è stato necessario rivedere le priorità nel 2015. Il fatto che nel 2017 la Commissione abbia deciso di prorogare lo status avanzato e il quadro di sostegno unico fino al 2018 invece di discutere nuove "priorità del partenariato" non ha in alcun modo compromesso la programmazione dell'ENI per il periodo 2018-2020. Le priorità individuate nel quadro di sostegno unico 2014-2017 sono rimaste valide e hanno consentito alla Commissione di programmare le risorse ENI di conseguenza e di garantire la continuità e la coerenza delle attività di cooperazione.

La perdurante rilevanza dei settori individuati nel quadro di sostegno unico iniziale 2014-2017 è confermata dalle "nuove" priorità individuate durante il Consiglio di associazione UE-Marocco del 27 giugno 2019, che, come nel caso delle linee guida per il futuro del partenariato, sono state ampiamente esaminate con gli Stati membri e con il Marocco.

33

Durante il periodo di sospensione, la Commissione ha adottato un approccio pragmatico alla cooperazione, proseguendo il sostegno al bilancio e la cooperazione nei settori coperti dal quadro di sostegno unico. Tale approccio è stato approvato dagli Stati membri in sede di Consiglio. Mentre il dialogo politico formale previsto dall'accordo di associazione non ha avuto luogo durante questo periodo di sospensione, il dialogo politico ad alto livello è proseguito, ad esempio attraverso l'incontro tra il viceministro degli Esteri Bourita, il presidente Juncker e l'alto rappresentante dell'Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza e vicepresidente della Commissione che si è tenuto il 7 febbraio 2017.

34

Poiché Cina e India non sono membri OCSE/DAC, in termini di coordinamento sono meno vincolati dagli impegni internazionali.

39

La Commissione desidera sottolineare che l'impatto è il prodotto a medio e lungo termine delle riforme attuate per fasi. Quando i programmi di sostegno al bilancio entreranno in vigore all'inizio della riforma, l'impatto non sarà misurabile prima di un certo periodo di tempo e molto probabilmente non prima della fine del programma triennale di sostegno al bilancio.

Mentre gli indicatori per l'esborso delle quote variabili sono solo uno degli elementi, il livello di esborso può essere un indicatore dell'ambizione (o almeno della difficoltà, che dovrebbe essere correlata) degli indicatori. I dati relativi alle operazioni di sostegno al bilancio complessive dell'UE mostrano un calo della quota degli esborsi rispetto al potenziale che potrebbe essere erogato, il che suggerisce un aumento dell'ambizione o almeno un inasprimento delle condizioni e/o una maggiore difficoltà per il governo ad attuare il suo programma di riforme.

41

La scelta della natura degli indicatori nei programmi sottoposti ad audit, più orientati alla realizzazione e al processo, è dovuta al grado di maturità delle riforme interessate. Durante l'attuazione di una riforma gli indicatori di output e di processo sono altrettanto rilevanti e importanti quanto gli indicatori di risultato. A tale proposito, la Commissione ha applicato in modo appropriato gli orientamenti sul sostegno al bilancio del 2017 agli indicatori da utilizzare per l'esborso di quote variabili (sezione 4.4.3 e allegato VIII).

Poiché i risultati sono misurati per un periodo di tempo più lungo, in questo caso non sarebbe stato opportuno ampliare ulteriormente l'utilizzo degli indicatori di risultato.

Inoltre, conformemente al principio di responsabilità, gli indicatori di esborso dovrebbero essere selezionati principalmente tra quelli identificati nel passaporto degli indicatori di riforma del paese beneficiario.

42

La Commissione ritiene che solo 6 valori-obiettivo su 86 possono essere considerati non sufficientemente ambiziosi e la Commissione li sta attualmente riesaminando.

Per quanto riguarda il livello generale di ambizione dei valori-obiettivo, la Commissione è del parere che la stragrande maggioranza degli indicatori fosse sufficientemente ambiziosa e abbia permesso al sostegno al bilancio di svolgere pienamente il proprio ruolo. Il finanziamento del bilancio sostiene gli sforzi di riforma del governo. La valutazione dei criteri di ammissibilità per ciascun pagamento e il raggiungimento degli indicatori dimostrano che sono stati compiuti sufficienti progressi nelle riforme durante l'attuazione dei programmi di sostegno al bilancio. I risultati della valutazione sottolineano costantemente che il sostegno al bilancio non può acquisire la titolarità delle riforme - e non è questo il suo obiettivo.

Il programma per il settore sanitario si basa sulla strategia settoriale 2012-2016 del ministero della Sanità. Nel programma lo sviluppo delle risorse umane è affrontato attraverso le condizioni generali del sostegno al bilancio, gli indicatori delle quote variabili e le attività delle componenti di assistenza tecnica. L'indicatore 12 (riguardante la formazione di "appena" 13 medici) era infatti finalizzato a stabilire una formazione specifica rivolta ai medici generici residenti in zone rurali. I 13 medici cui allude la Corte dei conti europea costituiscono il primo gruppo di laureati.

43

Le sfide citate dalla Corte dei conti europea sono effettivamente importanti e sono state affrontate dalla Commissione in vari modi attraverso indicatori di sostegno al bilancio, attività di assistenza tecnica e un programma dell'OMS finanziato dall'UE volto a migliorare la qualità dei servizi sanitari nelle zone rurali. In particolare: 

l'assenteismo del personale di alto livello è affrontato responsabilizzando i dirigenti ospedalieri nelle regioni attraverso attività di assistenza tecnica (cfr. risposta al punto 42) e il programma dell'OMS (sviluppo delle capacità di gestione e miglioramento della gestione dell'assistenza sanitaria di base);

la scarsa attrattiva delle zone remote è affrontata attraverso un indicatore del programma di sostegno al bilancio (indicatore 12, che istituisce un master per i medici generici), l'assistenza tecnica per migliorare l'orientamento al servizio del personale dell'assistenza sanitaria di base e il programma dell'OMS volto a migliorare i servizi nelle zone rurali;

la sottoutilizzazione strutturale delle infrastrutture ospedaliere è affrontata attraverso attività di assistenza tecnica volte a migliorare i partenariati pubblico-privato e l'amministrazione dell'ospedale. Inoltre, la questione è al centro del programma di riforma della protezione sociale, che mira alla copertura medica universale, per cui la Commissione ha giustamente evitato sovrapposizioni di attività nel programma in materia di salute.

44

Nel 2018 il ministero ha deciso di applicare le nuove leggi a tutti i centri di protezione sociale. In considerazione di ciò, nel 2019 la Commissione riesaminerà il valore-obiettivo dell'indicatore il cui pagamento è previsto per il 2020.

47

Sono in corso sforzi per migliorare i quadri di monitoraggio delle strategie settoriali. La qualità delle strategie settoriali e dei sistemi di monitoraggio che le accompagnano viene rafforzata nell'ambito del programma di riforma della gestione delle finanze pubbliche sostenuto dall'UE. Questa attività mira a introdurre elementi relativi alle prestazioni nella procedura di bilancio e ne sarà dato particolare rilievo nell'ambito di tutte le nuove operazioni di sostegno al bilancio.

48

a) Gli obiettivi specifici si riferiscono agli obiettivi più ampi del processo di riforma politica, i cui progressi sono monitorati globalmente attraverso le condizioni generali. Gli indicatori di performance delle quote variabili annuali sottoposti ad audit non sono stati concepiti per monitorare tali progressi.

c) La Commissione ritiene che questi due indicatori fossero pertinenti in quanto contribuivano agli obiettivi del programma di sostegno al bilancio. La Commissione ha utilizzato l'aumento del numero assoluto di pazienti trattati nelle zone rurali come un buon indicatore della riduzione delle disparità nell'accesso alle cure. Poiché la riduzione delle disparità non può essere misurata attraverso un indicatore di quota variabile di anno in anno, l'indicatore misura invece la prestazione di servizi: garantire che i pazienti affetti da due delle più comuni malattie croniche non trasmissibili ricevano un trattamento regolare è una buona misura funzionale del miglioramento dell'offerta di servizi sanitari nelle zone rurali.

d) Come indicato nella nota a piè di pagina, i valori di partenza non erano necessari per tutti gli indicatori. La Commissione ha fissato valori di partenza quando lo ha ritenuto necessario per conseguire in modo adeguato la misurazione dei valori-obiettivo. I valori di partenza denominati "superati" riguardano principalmente il programma in materia di salute, dove i dati utilizzati come valori di partenza erano gli ultimi dati ufficiali disponibili al momento della firma della convenzione di finanziamento. La Commissione non ritiene opportuno giudicarli a posteriori.

e) Durante il processo di programmazione è previsto un periodo di dodici mesi per ultimare la convenzione di finanziamento, conformemente alle norme della Commissione.

In questo contesto, alcuni valori-obiettivo sono stati effettivamente raggiunti prima della firma della convenzione di finanziamento (ad esempio, la presentazione del "Plan Handicap" il 21 ottobre 2015 o il completamento della strategia per lo sviluppo sostenibile). Questa è, infatti, la prova dell'impegno del governo e il risultato di un dialogo strategico continuo durante i negoziati. La prospettiva di un prossimo programma di sostegno al bilancio e la prosecuzione del dialogo strategico contribuiscono in maniera non insignificante a dare impulso a queste riforme. Nel valutare i risultati del programma di sostegno al bilancio è quindi opportuno tenere conto degli sforzi compiuti durante il periodo di negoziato. Secondo la Commissione, un comportamento diverso equivarrebbe a penalizzare il governo partner per aver compiuto progressi durante il periodo di negoziato.

50

Sebbene l'attuazione delle riforme possa aver subito ritardi, la Commissione ha adottato le misure necessarie per adeguare i suoi programmi al fine di mantenere l'orientamento e l'ambizione del sostegno.

Nei programmi di sostegno al bilancio vi sono effettivamente ritardi nell'attuazione delle riforme. Ciò dimostra i) la pertinenza e l'ambizione dei valori-obiettivo del sostegno al bilancio, ii) la complessità delle riforme sostenute, che richiedono più tempo di quanto inizialmente previsto per la loro realizzazione, e iii) la rilevanza del sostegno al bilancio come strumento per sostenere in modo flessibile il processo.

51

La proroga della durata delle convenzioni di finanziamento dei programmi giustizia e PACC è stata concordata per ampliare le attività di assistenza tecnica (giustizia) o per includere nuovi indicatori strategici (strategia di inclusione finanziaria per il PACC).

52

La Commissione ritiene che il sostegno complementare disponibile rappresentasse un adeguato rafforzamento del programma di sostegno al bilancio e il tempo necessario per contrarre un sostegno complementare è preso in considerazione nell'elaborazione dei documenti d'azione da parte della Commissione. Nel caso dei programmi in materia di giustizia e di salute i contratti con le organizzazioni internazionali (UNICEF, Consiglio d'Europa e OMS) sono stati firmati entro tre mesi dalla firma della convenzione di finanziamento.

Inoltre, un sostegno complementare è fornito attraverso altri programmi già in corso, come il "Réussir le Statut Avancé", che finanzia il rafforzamento istituzionale e il ravvicinamento legislativo alle norme dell'UE attraverso gemellaggi e assistenza tecnica per i programmi PACC e Salute, o la "Couverture Médicale de Base III" per il programma in materia di protezione sociale.

55

In linea con le istruzioni contenute negli orientamenti sul sostegno al bilancio, tutte le missioni indipendenti di monitoraggio sono state effettuate come previsto.

La delegazione UE ha mantenuto il dialogo settoriale a tutti i livelli in tutti i settori di intervento al fine di verificare che le riforme previste nelle strategie settoriali nazionali progredissero come pianificato. In conclusione, la Commissione ritiene che il dialogo strategico con le autorità marocchine sia stato sufficiente per il conseguimento degli obiettivi dei programmi sottoposti ad audit.

58

Le fonti d'informazione precisate nelle convenzioni di finanziamento sono indicative, in quanto gli orientamenti sul sostegno al bilancio dell'UE conferiscono mandato alle delegazioni e ai servizi centrali di utilizzare tutte le informazioni pertinenti disponibili per formulare un giudizio sull'ammissibilità, sulle condizioni specifiche e sugli indicatori delle quote variabili.

Uno dei motivi di quanto precede si riferisce al fatto che il valore di un indicatore deve essere valutato nel contesto. Se, ad esempio, un fattore chiaramente esogeno, che può essere accertato, ha influenzato le prestazioni dell'indicatore, nel giudizio finale è possibile tenere conto di tale fattore. Le informazioni su tale fattore esogeno possono provenire da qualsiasi fonte.

59

a) La Commissione ritiene che le fonti utilizzate per la verifica fossero adeguate al momento degli esborsi. La valutazione dei risultati è stata effettuata conformemente agli orientamenti sul sostegno al bilancio (sezione 4.4.4), che promuovono un processo guidato dal governo e basato sul quadro di monitoraggio del paese, ove possibile. In linea con gli impegni internazionali sull'efficacia degli aiuti e con il consenso europeo in materia di sviluppo, l'utilizzo dei sistemi nazionali mira a rafforzarli, a renderli più inclusivi e ad aumentare la responsabilità nazionale.

I controlli effettuati dalla Commissione per verificare il numero di auto-imprenditori erano ragionevoli e proporzionati, in quanto si era tenuto debito conto del sistema di monitoraggio e delle relazioni ufficiali fornite dal governo.

In questo contesto, la Commissione non ha motivo - e non ne ha le prove - di dubitare dell'esattezza della base di dati per determinare il raggiungimento degli indicatori volti a valutare l'attrattiva del sistema degli auto-imprenditori, l'adesione della popolazione destinataria (compresi i lavoratori autonomi attivi e attualmente inattivi) e la forza delle misure di sensibilizzazione. Non misura l'aumento del livello di attività dei lavoratori autonomi in quanto si tratta di un obiettivo a medio termine di livello superiore.

b) I valori di partenza non erano superati, in quanto la Commissione ha utilizzato i dati più recenti disponibili al momento della negoziazione delle convenzioni di finanziamento. Gli esborsi sono stati effettuati conformemente alle disposizioni della convenzione di finanziamento.

Per quanto riguarda le nascite di bambini nelle zone rurali, il relativo indicatore misura il numero di parti assistiti nei centri sanitari rurali. Sia i valori di partenza che i valori-obiettivo erano in linea con la strategia del governo e il suo impegno a raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio entro il 2015.

Poiché l'obiettivo è quello di sostenere una tendenza, una leggera diminuzione dello 0,2 % in un determinato anno non può essere considerata significativa se confrontata con la tendenza degli ultimi 5 anni, in cui la mortalità materna è diminuita del 14 %. In questo contesto il tasso dell'85 % di nascite assistite è la prova che il programma attuato dal governo per ridurre la mortalità materna si protrae nel tempo e ha successo.

c) La Commissione ha fissato dei valori di partenza quando lo ha ritenuto necessario per misurare adeguatamente i valori-obiettivo.

Per quanto riguarda il valore-obiettivo relativo al numero di pazienti diabetici trattati, il calcolo era corretto e rifletteva la crescente copertura dei pazienti nelle zone rurali. Poiché il diabete è una malattia cronica, è importante che il valore di partenza dei pazienti continui ad essere considerato. L'adozione di un metodo di calcolo che darebbe esito positivo solo in caso di aumento del numero di pazienti non premierebbe gli sforzi del governo volti al mantenimento di un trattamento adeguato della malattia nelle zone rurali.

d) La Commissione ritiene che per 13 valori-obiettivo siano stati compiuti progressi sufficienti e che i valori-obiettivo raggiunti giustifichino gli esborsi, che sono stati effettuati conformemente alle disposizioni delle convenzioni di finanziamento e agli obiettivi perseguiti nel programma di sostegno al bilancio.

Per quanto riguarda il valore-obiettivo relativo al numero di medici generici, nonché un altro valore-obiettivo, i progressi sono stati calcolati erroneamente e la Commissione ha avviato il recupero degli importi versati.

60

La Commissione non condivide le conclusioni relative agli aspetti dell'esborso sollevati dalla Corte dei conti europea nell'allegato VI della relazione.

Per i programmi sottoposti ad audit è stato pagato un totale di 147 milioni di EUR, di cui 140 milioni di EUR per la componente del sostegno al bilancio (compresi 88 milioni di EUR di pagamenti di quote variabili). La Commissione ritiene che tutti gli indicatori selezionati siano pertinenti agli obiettivi del programma di sostegno al bilancio e alle riforme settoriali che essi sostengono. La Commissione ritiene che tutti i pagamenti siano stati adeguatamente controllati e che siano state utilizzate fonti di verifica adeguate, in linea con gli orientamenti sul sostegno al bilancio esistenti, ad eccezione di due valori-obiettivo del programma in materia di salute, per i quali sono in fase di recupero 3,59 milioni di EUR. Di conseguenza, i pagamenti regolari per la componente del sostegno al bilancio sono stati pari a 136,41 milioni di EUR.

Per quanto riguarda gli altri due indicatori identificati dalla Corte dei conti europea come indebitamente pagati: i) il pagamento dell'indicatore 7 nel settore sanitario è stato effettuato secondo le disposizioni della convenzione di finanziamento e la Commissione sostiene che il metodo di calcolo applicato sia adeguato all'obiettivo perseguito, e ii) il pagamento dell'indicatore 1.2 del programma di protezione sociale è stato effettuato in linea con le disposizioni della convenzione di finanziamento, in quanto il quadro di finanziamento a medio termine (2017-2020) dei ministeri del settore sociale è stato reso disponibile al pubblico attraverso i progetti di prestazione dei ministeri previsti dalla legge finanziaria, convalidato dal servizio di bilancio del ministero delle Finanze e presentato al Parlamento. Oltre a quanto precede, la Commissione ha ricevuto dal ministero delle Finanze gli stanziamenti di bilancio 2017-2019, a dimostrazione che gli stanziamenti di bilancio destinati a questi ministeri sono in costante aumento di anno in anno.

61

La Commissione ha applicato correttamente la flessibilità prevista nella convenzione di finanziamento per riportare la valutazione degli indicatori, quando le circostanze esterne giustificano tale riporto e quando questo ha il potenziale per mantenere l'incentivo affinché il governo attui importanti riforme.

Il riporto di alcuni indicatori è stato valutato a seguito di una richiesta formale del governo sulla base delle argomentazioni avanzate dal rispettivo ministero nel corso di riunioni ufficiali sostenute dalla valutazione delle missioni di monitoraggio esterne. Una clausola aggiuntiva formale alla convenzione di finanziamento è stata firmata tra il governo e la Commissione a seguito di un processo interno di convalida sostenuto da una nota giustificativa dettagliata.

64

Le attività di monitoraggio sono svolte nel corso dell'anno. Esse comprendono un dialogo strategico e tecnico regolare tra il personale della delegazione, le autorità e le altre parti interessate. Inoltre, il monitoraggio viene effettuato attraverso visite sul campo semestrali e una missione annuale per preparare il fascicolo di esborso, che comprende una sezione sui progressi compiuti nell'attuazione della politica settoriale.

Riquadro 3 - Carenze nelle procedure di monitoraggio della Commissione

Il programma Giustizia non finanzia la costruzione di una giurisdizione in particolare, ma fornisce incentivi per riformare alcuni aspetti della mappa giudiziaria.

La convenzione di finanziamento stabilisce che la riforma dei centri per i giudici residenti equivale ad almeno il 60 % della mappa giudiziaria. Il valore-obiettivo è stato quindi raggiunto con l'adozione, da parte del Consiglio di governo, della mappa giudiziaria e la riforma e la ridistribuzione dei centri per i giudici residenti.

Il secondo valore-obiettivo secondario N+2 dell'indicatore 3 non misura se i centri per i giudici residenti siano o meno operativi.

66

Per quanto riguarda il livello di rischio nel conseguimento dei valori-obiettivo, la valutazione del rischio viene effettuata due volte all'anno dalla Commissione. Di fatto, con l'evolversi delle circostanze, è buona prassi amministrativa verificare l'opportunità di conseguire i valori-obiettivo fissati.

67

La Commissione ritiene che, sebbene alcuni indicatori non siano stati raggiunti, i progressi sono stati notevoli e se ne prevedono di ulteriori. L'accesso ai servizi sanitari nelle zone rurali è migliorato nel corso del programma, come dimostra l'aumento del numero di pazienti diabetici e ipertesi trattati/monitorati. Dal 2012 al 2016, il miglioramento dell'accesso ai centri di assistenza sanitaria di base ha portato a una riduzione del 35 % della mortalità materna. Nel 2017 l'81,2 % delle donne in stato di gravidanza nelle zone rurali ha usufruito di una visita prenatale in una struttura sanitaria pubblica (rispetto al 71,2% del 2015). I prezzi di 3 600 farmaci sono scesi e le vendite di farmaci generici sono aumentate del 39 %, con un conseguente incremento all'accesso ai farmaci. Infine, a partire dal 2019 sono presenti ispettori regionali nominati in tutte le regioni.

68

La Commissione ritiene che dei tre valori-obiettivo degli indicatori di risultato resti da raggiungere solo quello relativo alla copertura medica per i lavoratori non salariati. Gli strumenti legislativi per questo indicatore dovrebbero essere adottati nel prossimo futuro.

69

La Commissione ha adottato misure appropriate per attenuare l'impatto del ritardo nell'approvazione del codice penale sul programma entro i limiti della flessibilità consentita dalla convenzione di finanziamento.

Il valore-obiettivo della mappa giudiziaria mirava a sostenere la ridistribuzione dei centri per i giudici residenti. L'adozione dell'atto normativo ha pertanto dato attuazione alla nuova mappa giudiziaria al 60 %, come previsto dalla convenzione di finanziamento.

Per quanto riguarda il valore-obiettivo finalizzato ad agevolare l'assistenza giudiziaria, si trattava di un valore-obiettivo di processo. L'utilizzo della tessera RAMED per concedere alle persone vulnerabili l'accesso all'assistenza giudiziaria corrisponde al valore-obiettivo fissato nella convenzione di finanziamento, che prevede l'unificazione e la semplificazione dei documenti necessari per avere accesso all'assistenza giudiziaria.

70

La Commissione ritiene che tutti i pagamenti siano giustificati. La sua valutazione è suffragata i) dalle prove fornite dall'amministrazione, ii) dalla verifica dei documenti giustificativi da parte della Commissione e iii) dai risultati della missione di monitoraggio indipendente.

In particolare, tutte le fonti di verifica erano conformi alle prescrizioni della convenzione di finanziamento. Le statistiche utilizzate sono le statistiche pubbliche disponibili; gli stessi dati sono utilizzati dal ministero delle Finanze.

71

Le modifiche della convenzione di finanziamento che concedono una proroga e/o una modifica di alcuni indicatori sono state concesse dalla Commissione in linea con le disposizioni degli orientamenti sul sostegno al bilancio e nel rispetto delle norme e delle procedure applicabili.

Se del caso, la Commissione ha adeguato l'indicatore dei programmi per massimizzare l'effetto leva positivo del contratto di prestazione per le riforme settoriali e l'efficacia del finanziamento UE, conformandolo all'evoluzione del contesto istituzionale.

Infine, è importante osservare che non è il programma di sostegno al bilancio, che raggiunge i suoi valori-obiettivo, ma il governo, che attuando la riforma avviata, raggiunge i propri obiettivi. Il riporto della valutazione degli indicatori/valori-obiettivo, se giustificato, è il modo più efficace per massimizzare l'efficacia del sostegno dell'UE.

72

In alcuni casi specifici la politica di sostegno al bilancio della Commissione prevede un sostegno al bilancio mirato, ad esempio con contratti di consolidamento dello Stato e della resilienza. Questi contratti sono comunemente utilizzati in situazioni post-conflitto. Il sostegno al bilancio sostiene le riforme, ma non ne detiene la titolarità e non la può acquisire. Il successo e la sostenibilità di qualsiasi riforma dipendono in larga misura dalla titolarità del governo e della popolazione del paese.

L'obiettivo del sostegno al bilancio non consiste nell'aumentare i bilanci dei ministeri settoriali, ma nel garantire che il bilancio sia adeguato rispetto agli obiettivi della strategia nazionale e/o del programma. Il sostegno al bilancio può garantire: i) che la riforma sia attuata con la massima rapidità possibile dal punto di vista politico, e ii) che la riforma sia di "qualità" sufficiente, corrisponda alle migliori pratiche internazionali e si avvalga di competenze professionali di alta qualità.

73

La Commissione ritiene che l'attuazione delle riforme non dipenda dall'esecuzione settoriale della linea di bilancio. Ciononostante, la Commissione sottolinea che i tassi di esecuzione del bilancio sia per il ministero della Giustizia che per il ministero della Sanità superano rispettivamente il 90 % e il 95 % nel periodo 2014-2016 e il 100 % nel 2017.

74

Sebbene l'importo del finanziamento del sostegno al bilancio possa essere limitato in termini di quota del PIL, la sua natura di sovvenzione, nonché la valutazione rigorosa e il sostegno complementare che accompagnano i programmi dell'UE, fornisce un effetto leva maggiore di quello di cui gode la maggior parte degli altri donatori.

75

La delegazione UE riceve e utilizza le statistiche pubbliche disponibili; gli stessi dati sono utilizzati dal ministero delle Finanze. Gli insiemi di dati individuati possono effettivamente fornire informazioni utili sull'attuazione delle politiche settoriali. La Commissione sta attualmente discutendo con il ministero delle Finanze la possibilità di sostenere i servizi nella produzione di insiemi di dati statistici più completi.

Il sistema statistico marocchino è molto avanzato - più che in molti altri paesi - come indicato dalla classifica della Banca mondiale sulla capacità statistica. Esso fornisce quindi una base sufficiente per il monitoraggio e l'analisi dei progressi settoriali. Oltre ai dati statistici, la Commissione utilizza altre fonti d'informazione per sottoporre a un controllo incrociato le informazioni fornite e convalidare il livello dei risultati ottenuti.

76

La Commissione rimanda alle sue risposte al punto 69.

77

La questione del personale medico è stata affrontata in modo coerente dal governo. Il governo ha aperto una ventina di facoltà di medicina in tutto il paese. Inoltre, dall'adozione della legge sui partenariati pubblico-privato (2015), in Marocco sono state aperte facoltà del settore privato, che forniscono una varietà di curricula complementari nelle professioni mediche per diversi tipi di operatori sanitari. La questione è stata affrontata dall'UE nel contesto del dialogo strategico.

Con il finanziamento della Banca mondiale, si prevedeva di progettare un sistema elettronico di informazione in materia di assistenza sanitaria. Purtroppo, il sostegno della Banca mondiale non si è concretizzato in tempo. Un piano generale per il suo utilizzo è stato ora convalidato dal ministero della Salute. Non era necessario che l'UE duplicasse questa attività.

80

I progressi di riforme delicate e difficili sono talvolta più lenti del previsto, ma la qualità dei risultati e la titolarità dell'amministrazione e della popolazione sono essenziali per il loro successo.

81

Come riconoscimento dell'importanza di ridurre la custodia cautelare, il governo ha eliminato gli articoli pertinenti dal codice penale e li ha recentemente presentati come legge separata per accelerarne la riforma.

Nella convenzione di finanziamento la Commissione ha indicato tale questione come un punto chiave da affrontare nel programma di sostegno al bilancio. A tal fine sono stati elaborati tre indicatori.

Sono stati ottenuti risultati incoraggianti, con una riduzione al 39 % del numero di detenuti in custodia cautelare nel 2018.

82

Riforme approfondite e consistenti come quelle nel settore della giustizia (che mirano a un settore giudiziario indipendente, a un migliore accesso ai diritti e alla giustizia, a una maggiore tutela giudiziaria dei diritti e delle libertà e a un aumento dell'efficacia e dell'efficienza del sistema giudiziario) non possono fornire prove dell'impatto in un periodo di tempo così breve, soprattutto perché tali riforme devono raccogliere il sostegno dell'amministrazione, dei magistrati e della popolazione in generale.

I progressi compiuti nei diversi aspetti della riforma (anche se limitati per quanto riguarda il codice penale) sono significativi e l'impatto sarà misurato nei prossimi anni.

85

L'obiettivo del PACC consisteva nel dimostrare che nuovi regolamenti e vantaggi specifici potevano fornire gli incentivi necessari per far emergere imprese unipersonali. Il valore aggiunto del programma è quello di garantire la qualità e la sostenibilità dei dispositivi messi in atto per l'auto-imprenditore. Il programma non mira a imporre una riforma o a ridurre in modo significativo la percentuale nazionale di unità aziendali informali in tre anni, bensì a esplorare modi innovativi per vincere la reticenza degli auto-imprenditori a formalizzare la loro attività.

Date le sue dimensioni e la sua portata, il PACC sostiene il processo più promettente tra quelli avviati dal governo marocchino per aumentare il grado di formalizzazione dell'economia e incoraggiare la creazione di posti di lavoro (ad esempio, l'istituzione dello status di auto-imprenditore). Analogamente, nel caso dei programmi di investimento, il progetto del PACC accompagna l'aumento del portafoglio di progetti sostenuti dall'Agenzia marocchina per le PMI.

86

La Commissione ritiene che il programma "Primo-exportateurs" sia destinato ad aumentare notevolmente il numero di esportatori regolari.

87

La Commissione concorda sul fatto che la visibilità è stata limitata durante il periodo di sospensione delle relazioni politiche; tuttavia dal 2017 la visibilità dell'UE è notevolmente migliorata.

88

La Commissione conferma che a partire dal 2017 sono stati organizzati e frequentati eventi ufficiali di alto livello con la partecipazione della delegazione UE.

89

Per quanto riguarda il PACC, dalla metà del 2018 la visibilità è notevolmente aumentata, anche grazie a un'ampia copertura mediatica.

90

Sui siti web dei ministeri non compaiono loghi di altri partner tecnici e finanziari.

92

La Commissione ritiene che, sebbene permangano disparità, dal 2012 si sia registrato un notevole miglioramento nell'accesso agli ospedali pubblici, che è aumentato dell'80 %, mentre le visite pubbliche specializzate sono aumentate del 78 %.

93

La Commissione desidera sottolineare che i dati relativi alla prevalenza della povertà e della disuguaglianza in Marocco risalgono al 2013 e al 2014 e utilizzano dati del 2010. Gli stessi dati sono utilizzati da pubblicazioni più recenti come l'African Development Dynamics 2018. Poiché non sono disponibili dati più recenti, la Commissione contesta le conclusioni della Corte dei conti europea secondo cui i programmi di sostegno al bilancio attuati tra il 2014 e il 2018 non hanno avuto un impatto significativo su questi due indicatori. Inoltre, non è metodologicamente corretto valutare l'impatto dei programmi di sostegno al bilancio sulla base dei dati relativi ai periodi precedenti l'attuazione di tali programmi.

94

La Commissione ritiene che, sebbene non siano stati compiuti progressi nei diritti delle donne in tutti i settori, si sia registrato un notevole miglioramento della partecipazione politica delle donne sia a livello nazionale che locale. Il Marocco si colloca al 123° posto su 189 nell'indice delle Nazioni Unite sulla parità di genere del 2017.

95

b) La Commissione ritiene che il precedente programma di sostegno al bilancio sulla parità di genere sia stato fondamentale per l'istituzionalizzazione delle questioni di genere nelle principali politiche settoriali.

Pur riconoscendo la necessità di rafforzare il coordinamento tra le diverse parti istituzionali interessate, l'effettiva integrazione delle questioni di genere rimane una sfida.

In considerazione di ciò, la Commissione, per garantire un maggiore rilievo alle questioni di genere nei più recenti programmi di sostegno al bilancio, pur mantenendo l'attenzione alla disaggregazione dei dati nel sostegno al bilancio settoriale, ha integrato i programmi aggiungendo almeno un indicatore specifico correlato alle questioni di genere basato su analisi settoriali di genere.

c) Poiché l'emancipazione economica delle donne è una sfida importante, la Commissione sta mettendo a punto una strategia adeguata attraverso diversi strumenti (non solo il sostegno al bilancio), come ad esempio mediante un programma specifico "Women in Business" (donne imprenditrici) finanziato dalla piattaforma di investimento per il vicinato (NIP).

Grazie a un dialogo settoriale continuo in questo ambito, il secondo programma connesso alle questioni di genere dispone di un indicatore specifico incentrato sull'emancipazione economica delle donne.

A complemento del PACC, al fine di disporre di attività specifiche destinate alle donne imprenditrici, la Commissione ha concesso sovvenzioni attraverso il Fondo d'investimento per la politica di vicinato (NIF) a uno specifico programma di sostegno al settore privato attuato dalla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS).

d) La Commissione desidera sottolineare che le questioni relative ai diritti umani sono affrontate anche attraverso diversi canali politici e di cooperazione. Nei quattro programmi sottoposti ad audit, tre indicatori nel settore della giustizia direttamente correlati ai diritti umani non sono stati raggiunti a causa del ritardo nell'approvazione del codice penale.

Va tuttavia osservato che sia il programma in materia di sanità che il programma di protezione sociale, mirando a migliorare l'accesso ai servizi sociali, contribuiscono direttamente alla realizzazione dei diritti sociali ed economici.

96

In questo periodo si sono registrati alcuni traguardi positivi (istituzione dell'Autorità per l'uguaglianza e la lotta contro la discriminazione nel 2017, adozione della legge 103.13 sulla violenza contro le donne e le ragazze nel 2018), anche se finora i progressi sono stati disomogenei. Secondo le relazioni annuali dell'UE sui diritti umani e la democrazia per il periodo 2015-2018, nonostante le tendenze positive in alcuni settori, tra cui il sistema giudiziario, il quadro istituzionale dei diritti umani e la corruzione in Marocco permangono importanti sfide in materia di diritti umani.

98

Freedom House considera il Marocco un paese "parzialmente libero", con un punteggio di 39/100 nella sua relazione "Freedom in the World" del 2019 (cfr. figura 15). Le questioni principali menzionate nella relazione sono le restrizioni alla libertà di stampa e alla libertà di riunione, l'assenza di libertà su Internet e la mancanza di indipendenza del settore giudiziario. Nel 2018 il punteggio relativo alle libertà civili del Marocco è peggiorato, passando da 4,5 a 5 su 7 a causa delle risposte da parte dello Stato a importanti manifestazioni nel corso dell'intero anno (cfr. figura 14).

Conclusioni e raccomandazioni

99

Alla luce di quanto esposto nelle sue risposte, la Commissione conclude che la cooperazione dell'UE ha contribuito all'attuazione delle riforme in Marocco. Ciò ha avuto un impatto positivo sullo sviluppo socioeconomico del paese, come costantemente confermato anche nel monitoraggio ad opera della Commissione: il continuo processo di riforma è stato valutato favorevolmente nel quadro delle valutazioni annuali indipendenti, interne ed esterne.

100

I settori prioritari individuati derivano dallo stesso programma di riforma marocchino emanato dalla Costituzione del 2011. Sebbene vi possa essere spazio per un certo consolidamento e una certa concentrazione, una limitazione a soli tre settori sarebbe stata contraria allo spirito del piano d'azione sullo status avanzato e avrebbe ridotto l'influenza politica della Commissione. La Commissione ritiene che gli importi siano assegnati ai programmi settoriali di sostegno al bilancio in un processo trasparente e metodologico pienamente documentato (cfr. risposta della Commissione al punto 27). Lo stallo politico è stato discusso approfonditamente in seno al gruppo di lavoro del Consiglio europeo con gli Stati membri che hanno approvato la strategia della Commissione (cfr. risposta della Commissione al punto 32).

Raccomandazione 1 – Rafforzare l'attenzione del sostegno al bilancio dell'UE in Marocco

Primo trattino: la Commissione e il SEAE accettano in parte la raccomandazione.

Come richiesto nel programma di cambiamento e negli orientamenti di programmazione dell'UE, la Commissione e il SEAE convengono di concentrarsi su un numero più limitato di settori. Tuttavia dare la precedenza a questi settori sarebbe contrario agli orientamenti attuali.

Secondo trattino: la Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione e ritengono che essa sia già in corso di attuazione.

La Commissione e il SEAE adeguano regolarmente la metodologia alla luce dell'esperienza acquisita.

La Commissione e il SEAE tengono conto delle raccomandazioni della Corte dei conti europea nell'ambito delle loro revisioni periodiche della metodologia e delle relative modalità di attuazione.

Terzo trattino: la Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione.

Il processo di programmazione congiunta è stato avviato nel 2015 e l'UE e gli Stati membri hanno completato un'analisi congiunta delle principali sfide del paese in termini di sviluppo. Nel 2017 si è deciso di concentrare il programma congiunto in tre settori principali (questioni di genere, migrazione e formazione professionale). Tali tre settori non rientravano nel perimetro di indagine dell'audit. Nel corso dell'attuale periodo di programmazione, in Marocco sono stati compiuti sforzi considerevoli per l'attuazione della programmazione congiunta. La Commissione e il SEAE proseguiranno questi sforzi in modo ancora più vigoroso nel nuovo esercizio di programmazione.

101

La convenzione di finanziamento del sostegno al bilancio e i relativi allegati contengono tutti i valori-obiettivo, gli indicatori e i valori di partenza necessari per l'attuazione del programma. Gli orientamenti sul sostegno al bilancio non richiedono l'elaborazione di un piano d'azione.

Si vedano le risposte della Commissione ai punti 47 e 48.

Raccomandazione 2 – Migliorare la definizione di valori-obiettivo e indicatori di performance

Primo trattino: la Commissione e il SEAE non accettano la raccomandazione.

La Commissione sottolinea che la definizione di indicatori di performance specifici e pertinenti è già prassi corrente, in linea con gli orientamenti sul sostegno al bilancio.

La Commissione ritiene che i valori-obiettivo e gli indicatori di performance utilizzati nei programmi sottoposti ad audit fossero adeguatamente calibrati al contesto del Marocco. La motivazione è illustrata nella logica d'intervento di ciascun programma, che fa parte del documento d'azione convalidato dai servizi della Commissione e dagli Stati membri. Va osservato che il sostegno al bilancio non si limita agli indicatori di performance.

Secondo trattino: la Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione e si avvalgono, ove opportuno, di indicatori orientati ai risultati.

Terzo trattino: la Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione e si avvalgono dei valori di partenza ogniqualvolta ciò sia pertinente.

102

La Commissione ricorda che il dialogo strategico viene condotto quotidianamente e a tutti i livelli. Le questioni chiave sono sollevate sistematicamente, quando necessario, al livello appropriato. La documentazione completa di questo processo nella sua interezza comporterebbe spese amministrative enormi e potrebbe avere implicazioni per le discussioni delicate e talvolta riservate. Le riunioni annuali sono documentate e i verbali sono stati trasmessi alla Corte dei conti europea.

La Commissione aderisce agli orientamenti sul sostegno al bilancio per il dialogo strategico nel contesto del sostegno al bilancio. I risultati del dialogo strategico sono e saranno una parte importante di qualsiasi valutazione. La Commissione desidera tuttavia richiamare l'attenzione sulla sensibilità politica delle riforme e degli obiettivi politici ed è pertanto favorevole alla continuazione della formulazione di strategie di dialogo che tutelino i suoi interessi.

I contatti con l'amministrazione marocchina sono mantenuti a tutti i livelli e le questioni sono affrontate al livello appropriato, conformemente ai principi di sana gestione e nel rispetto del protocollo diplomatico e delle necessità operative.

Cfr. anche le risposte della Commissione ai punti 56 e 57.

Raccomandazione 3 – Rafforzare il dialogo strategico

Il dialogo strategico è una parte fondamentale della pratica dell'aiuto allo sviluppo e dell'identificazione, formulazione, attuazione, monitoraggio e valutazione dei programmi di sostegno allo sviluppo in Marocco. Non è connesso unicamente al finanziamento, ma riguarda tutti i settori del piano d'azione per lo status avanzato.

La Commissione potrebbe prendere in considerazione, come consigliato, la possibilità di presentare relazioni più formali e regolari sul dialogo strategico. Tuttavia il dialogo strategico informale rimane pertinente ed efficace in determinate circostanze (come confermato durante il periodo di stallo politico nelle relazioni UE-Marocco).

Primo trattino: la Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione.

Un migliore orientamento sul dialogo strategico nel quadro del sostegno al bilancio è integrato negli orientamenti aggiornati sul sostegno al bilancio.

La Commissione desidera tuttavia sottolineare la sensibilità politica di alcune riforme e di determinati obiettivi politici ed è pertanto favorevole alla formulazione di strategie di dialogo che tutelino i suoi interessi.

Secondo trattino: la Commissione e il SEAE accettano in parte la raccomandazione.

I verbali di tutte le riunioni chiave sono redatti e verificati secondo le prescrizioni. La Commissione e il SEAE si adopereranno per documentare in modo più sistematico il dialogo strategico.

Terzo trattino: la Commissione e il SEAE accettano in parte la raccomandazione.

La presentazione di relazioni periodiche sul dialogo strategico è garantita nell'ambito delle relazioni sulla gestione degli aiuti esterni e delle note di esborso. La Commissione e il SEAE si adopereranno per documentare in modo più sistematico il dialogo strategico.

103

Si vedano le risposte della Commissione ai punti da 59 a 63.

La Commissione ritiene che:

  • le fonti di verifica utilizzate siano appropriate;
  • le fonti di verifica fossero assenti solo per un indicatore e un valore-obiettivo, in quanto dovevano essere fornite dal governo prima del pagamento;
  • la qualità e l'affidabilità dei dati siano state verificate ogniqualvolta ritenuto necessario in quanto, in linea con le migliori pratiche internazionali, la Commissione si basa sui sistemi statistici nazionali;
  • gli errori nei pagamenti abbiano riguardato solo il pagamento di due valori-obiettivo ed è stata avviata una procedura di recupero;
  • tutti gli altri esborsi siano stati effettuati in linea con le disposizioni della convenzione di finanziamento;
  • il riporto dei valori-obiettivo è stato effettuato regolarmente su richiesta del ministero competente, a seguito della valutazione delle missioni di controllo indipendenti e dei servizi della Commissione.
Raccomandazione 4 – Migliorare le procedure di verifica degli esborsi

Primo trattino: la Commissione non accetta la raccomandazione, in quanto essa si basa su osservazioni e conclusioni che la Commissione non condivide.

La Commissione sottolinea che, conformemente alle pratiche di sana gestione finanziaria e agli orientamenti sul sostegno al bilancio, vengono utilizzati metodi di calcolo appropriati, descritti in modo esplicito negli allegati della convenzione di finanziamento. Nei rari casi in cui sono commessi errori, questi ultimi vengono corretti tempestivamente.

Secondo trattino: la Commissione non accetta la raccomandazione, in quanto essa si basa su osservazioni e conclusioni che la Commissione non condivide.

La Commissione sottolinea che questa è già una prassi corrente. Conformemente agli orientamenti sul sostegno al bilancio i fondi sono erogati solo in presenza di prove attendibili circa il conseguimento degli obiettivi.

L'affidabilità e la coerenza delle fonti di verifica sono accuratamente verificate dalla Commissione durante tutta la durata del programma.

Il sistema nazionale di raccolta dei dati nei settori sottoposti ad audit è stato giudicato affidabile durante la formulazione del programma. Tale valutazione è suffragata dalla posizione del Marocco nella classifica della Banca mondiale sulla capacità statistica, dove il paese si colloca ben al di sopra della media regionale per la qualità dei suoi dati statistici.

In linea con gli impegni internazionali sull'efficacia degli aiuti e con il consenso europeo in materia di sviluppo, l'utilizzo dei sistemi nazionali mira a rafforzarli, a renderli più inclusivi e ad aumentare la responsabilità nazionale. Nel valutare i risultati degli indicatori delle quote variabili, la Commissione utilizza pertanto tutte le informazioni ufficiali, pertinenti e affidabili, purché forniscano sufficienti garanzie sul livello di conseguimento.

In presenza di seri dubbi sulla qualità dei dati forniti, vengono effettuate attività di verifica che servono ad orientare le decisioni di pagamento.

Terzo trattino: la Commissione non accetta la raccomandazione, in quanto essa si basa su osservazioni e conclusioni che la Commissione non condivide.

La delegazione valuta la pertinenza della richiesta di riporto sulla base delle argomentazioni presentate dal paese partner. Tale valutazione viene verificata e convalidata dai servizi centrali. Tali argomentazioni possono essere contenute in una lettera del governo o riportate nei verbali delle riunioni e/o nelle relazioni delle missioni di controllo indipendenti.

Per le spiegazioni dettagliate, fare riferimento ai punti pertinenti della relazione.

104

Il monitoraggio formale e dettagliato dello stato di avanzamento di ciascun programma di riforma del sostegno al bilancio viene effettuato con cadenza annuale, di norma con l'aiuto di consulenti esterni indipendenti, al momento della preparazione del fascicolo di esborso. Tale monitoraggio comprende una sezione sui progressi della politica settoriale. Il monitoraggio regolare è costituito da un dialogo strategico costante, visite e gruppi di lavoro che consentono una segnalazione preventiva in caso di scostamenti (cfr. le risposte della Commissione ai punti da 64 a 66 per le osservazioni specifiche relative ai programmi).

Raccomandazione 5 – Migliorare le procedure di monitoraggio

Primo trattino: la Commissione accetta in parte la raccomandazione.

Le visite sul campo non sono tuttavia giustificate per tutti i programmi.

Secondo trattino: la Commissione accetta la raccomandazione.

Terzo trattino: la Commissione accetta la raccomandazione.

105

La Commissione ritiene che il 62 % dei valori-obiettivo sia stato raggiunto.

I tassi di esecuzione del bilancio, sia per il ministero della Giustizia che per il ministero della Sanità, superano rispettivamente il 90 % e il 95 % nel periodo 2014-2016 e il 100 % nel 2017. Non è pertanto corretto affermare che restano da spendere "notevoli importi".

Il valore aggiunto del sostegno al bilancio consiste nel sostenere l'attuazione di riforme e piani d'azione locali, che sono programmi di riforma concreti, credibili e pertinenti, con benefici trasformativi a lungo termine a favore delle società dei paesi partner.

106

La visibilità è il risultato di un processo continuo di comunicazione e richiede un approccio differenziato a seconda del contesto. Le convenzioni di finanziamento del sostegno al bilancio e di altre azioni esterne contengono già disposizioni che richiedono visibilità.

La visibilità è stata minima solo nel 2016. Dal 2017 la visibilità del sostegno dell'UE è notevolmente aumentata.

Come per la firma della convenzione di finanziamento iniziale, l'incentivo per la performance non inizia con la firma di un addendum. L'addendum è il risultato di un dialogo e di negoziati che si sono svolti per mesi prima della firma.

Ulteriori spiegazioni dettagliate della posizione della Commissione sono fornite nelle osservazioni ai punti pertinenti (si vedano le risposte della Commissione ai punti da 89 a 92).

Raccomandazione 6 – Aumentare la visibilità del sostegno dell'UE

La Commissione e il SEAE accettano in parte la raccomandazione.

L'introduzione di condizioni di esborso specifiche riguardanti la visibilità non sarebbe appropriata e in alcuni casi, come durante il periodo di difficili relazioni tra il Marocco e l'UE, potrebbe rivelarsi controproducente.

107

La Commissione ritiene che le questioni di genere e i diritti umani siano sfide sociali complesse e vaste che richiedono tempo per compiere progressi.

L'utilizzo di indicatori di impatto a lungo termine altamente integrati [come l'indice di sviluppo umano (HDI) o l'indice di disuguaglianza di genere] non è appropriato per misurare l'impatto di un programma di sostegno al bilancio in un periodo di tempo così breve. Inoltre, va osservato che sia l'indice di sviluppo umano che l'indice sull'uguaglianza di genere stanno migliorando in Marocco.

Ulteriori spiegazioni dettagliate della posizione della Commissione sono fornite nelle osservazioni ai punti pertinenti (si vedano le risposte della Commissione ai punti da 96 a 100).

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Hannu Takkula, Membro della Corte, coadiuvato da: Turo Hentila, capo di Gabinetto; Helka Nykaenen, attaché di Gabinetto; Kim Hublé, capoincarico, e Aurélia Petliza e Dirk Neumeister, auditor.

Note

1 Fonte: dati della Commissione per il 2017 (DG TRADE).

2 Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite – esame periodico universale – Marocco, maggio 2017.

3Accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra” (GU L 70 del 18.3.2000, pag. 2).

4 Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

5 Sentenza del Tribunale dell’UE del 10 dicembre 2015 (causa T-512/12).

6 2012/497/UE: decisione del Consiglio (GU L 241 del 7.9.2012, pag. 2).

7 Sentenza della CGUE del 21 dicembre 2016 (causa C-104/16 P).

8 Sentenza della CGUE del 27 febbraio 2018 (causa C-266/16).

9 Il 65 % delle spese assegnate e il 72 % dei pagamenti.

10 Quadro di sostegno unico 2014‑2017. I sottosettori comprendono, ad esempio, sanità, istruzione, giustizia e sviluppo rurale.

11 Potenziare l’impatto della politica di sviluppo dell’Unione europea: un programma di cambiamento (COM(2011) 637 definitivo).

12 La dotazione indicativa prevista nel quadro di sostegno unico, il livello di finanziamento al quale l’UE può assicurare una sufficiente influenza sulle politiche, i finanziamenti supplementari richiesti per l’attuazione della strategia, la capacità di assorbimento e altri interventi dei portatori di interessi.

13 Incontro tra le autorità marocchine guidate dal ministro per gli Affari esteri, l’Alto rappresentante dell’UE per la politica estera e di sicurezza comune, il commissario dell’UE per la Politica europea di vicinato e i negoziati di allargamento e i rappresentanti degli Stati membri.

14 Dei 54 valori-obiettivo considerati ai fini dell’esborso, 24 avrebbero dovuto disporre di un valore di partenza appropriato. Tale valore di partenza è stato però stabilito solo per sette valori-obiettivo. Per otto valori-obiettivo il valore di partenza era inesatto o inesistente, mentre per nove valori-obiettivi non era aggiornato.

15 Dei 24 valori-obiettivo che avrebbero dovuto disporre di un valore di partenza, nove avevano un valore di partenza obsoleto. Dei 54 valori-obiettivo considerati ai fini dell’esborso, otto erano già stati raggiunti prima della firma della convenzione di finanziamento.

16 La fase di concezione è dispendiosa in termini di tempo (richiede circa un anno) ed è soggetta a vari livelli di approvazione. La Commissione non gode della flessibilità necessaria per modificare i valori-obiettivo o gli indicatori alla fine della procedura di negoziato.

17 Cfr. riquadro 1.

18 È il caso di dodici (29 %) dei 42 valori-obiettivo interessati.

19 Per un dato valore-obiettivo possono valere una o più delle seguenti constatazioni.

20 Questa ha incluso la creazione di una corte d’appello a Guelmim e di 13 tribunali di primo grado (tramite la creazione di un tribunale di primo grado a Tahenaout e la trasformazione di 12 centri giudiziari in tribunali di primo grado, tra cui Sidi Ifni).

21 Secondo la relazione sulla missione degli esperti (novembre 2017) approvata dalla Commissione europea, questo tasso di attuazione del 60 % deriva dalla riduzione del numero dei centri giudiziari da 120 a 72 (di cui otto dovevano essere attivati) come previsto da una decisione ministeriale.

22 Commissione europea – Documento di analisi su un esame dello strumento di sostegno al bilancio in Marocco, marzo 2015 e ottobre 2018.

23 Programma nazionale per il sostegno all’apprendimento.

24 Programma nazionale per il sostegno diretto alle vedove con prole.

25 Freedom House è un’organizzazione non governativa che effettua ricerche e offre consulenza in materia di democrazialibertà politicadiritti umani.

26 Ad esempio, https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

27 Commissione internazionale dei giuristi, “Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures” (aprile 2017).

28 Si tratta di una delle principali strategie del governo marocchino volte a i) aumentare il numero di posti di lavoro nel settore industriale; ii) modificare la struttura dell’economia marocchina aumentando l’incidenza dell’industria nel PIL; iii) aumentare le esportazioni di prodotti industriali; iv) aumentare gli investimenti diretti esteri nell’industria e v) migliorare la produttività del settore.

29 Dato basato su un sondaggio della Confederazione generale delle aziende in Marocco nel 2014.

30 Tutte le persone le cui spese per i consumi sono inferiori alla soglia di povertà nazionale (2,15 dollari al giorno) sono considerate povere (diagnosi del paese da parte della Banca mondiale del giugno 2018).

31 Il coefficiente di Gini è utilizzato per misurare la distribuzione del reddito tra i percentili in una popolazione. Più elevato è il coefficiente di Gini, maggiore sarà la disuguaglianza del paese, per cui i soggetti con un reddito elevato ricevono percentuali di gran lunga maggiori del reddito totale della popolazione rispetto alla percentuale media pro capite.

32 African Development Dynamics 2018 (11 luglio 2018).

33 Un indice composito che rispecchia la disuguaglianza tra uomini e donne in tre dimensioni di conseguimento: salute riproduttiva, emancipazione e mercato del lavoro; 100 % = disuguaglianza e 0 % = parità.

34 Indice composito che misura i traguardi medi raggiunti in tre dimensioni di base dello sviluppo umano: una vita lunga e sana, le conoscenze acquisite e un tenore di vita dignitoso.

Cronologia

Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit 25.9.2018
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) 3.6.2019
Adozione della relazione finale dopo la procedura in contraddittorio 14.11.2019
Risposte ufficiali della Commissione e del SEAE pervenute in tutte le lingue 5.12.2019

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