Tematsko izvješće
br.09 2019

Potpora EU-a Maroku – dosad su ostvareni umjereni rezultati

O ovom izvješću: U okviru ove revizije procijenjena je djelotvornost proračunske potpore koju je EU pružao Maroku od 2014. do 2018. godine. Revizijom je obuhvaćena proračunska potpora u sektorima zdravstva, socijalne zaštite i pravosuđa te u području razvoja privatnog sektora, pri čemu je ispitano upravljanje na razini Komisije i obavljena evaluacija mjere u kojoj su postignuti ciljevi. Komisija je smatrala da je, kad je riječ o instrumentima za pružanje pomoći, proračunska potpora primjeren odabir. Međutim, Sud je zaključio da su dodana vrijednost proračunske potpore te mjera u kojoj se njome pruža potpora reformama ograničene zbog neoptimalne usmjerenosti, neodgovarajuće provedbe i nedovoljnog praćenja. Glavni nedostatci bili su povezani s načinom na koji su osmišljeni pokazatelji i procjenom rezultata. Sud je stoga iznio preporuke koje se odnose na usmjeravanje potpore na manji broj sektora, unaprjeđenje načina na koji su osmišljeni pokazatelji, poboljšanje kontrolnih postupaka za isplate sredstava i jačanje dijaloga o politikama.
Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.

Ova publikacija dostupna je na 23 jezika u sljedećem formatu:
PDF
PDF General Report

Sažetak

I

Maroko je zemlja u sjevernoj Africi koja bilježi stalan rast i koja ima stabilno političko okruženje. Sporazumom o pridruživanju potpisanim 1996. ojačana je suradnja između Maroka i Europske unije (EU). Uvođenjem Europske politike susjedstva (EPS) 2004. Maroko je postupno postao povlašteni partner EU-a u područjima političke i gospodarske suradnje, kao i trgovinske, tehničke i razvojne suradnje.

II

Sud je procijenio djelotvornost proračunske potpore koju je EU pružao Maroku od 2014. do 2018. godine. Cjelokupna proračunska potpora EU-a u Maroku u tom razdoblju iznosila je oko 0,37 % ukupnih proračunskih rashoda države. Sud je ispitao upravljanje proračunskom potporom na razini Komisije te mjeru u kojoj su ostvareni ciljevi povezani s proračunskom potporom EU-a. Obuhvaćeni su sektori zdravstva, socijalne zaštite i pravosuđa te razvoj privatnog sektora. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ukupna vrijednost ugovora za sve sektore uključene u proračunsku potporu iznosila je 562 milijuna eura, a plaćanja 206 milijuna eura.

III

Komisija je provela prikladnu analizu rizika i procjenu potreba na temelju koje je zaključila da je proračunska potpora primjeren odabir instrumenta za pružanje pomoći. Međutim, Sud je zaključio da su njezina dodana vrijednost te mjera u kojoj se njome pruža potpora reformama ograničene zbog neoptimalne usmjerenosti, nedostataka u načinu na koji je osmišljena i nedovoljnog praćenja. Osim toga, koordinacija donatora bila je neujednačena među sektorima.

IV

Od prosinca 2015., kad je donesena presuda Općeg suda EU-a o Zapadnoj Sahari, do siječnja 2019. Maroko je obustavio politički dijalog. Komisija nije iskoristila to razdoblje mirovanja kako bi osmislila jasnu strategiju za svoje odnose s Marokom. Iako je dijalog o politikama postojao, nije bio dostatan za sve sektore. Nadalje, Komisija nije formalizirala strategije za dijaloge o politikama.

V

Proračunskom potporom nije pružena dovoljna potpora reformama te je ostvaren umjeren napredak u pogledu ključnih izazova. Upravljanje na razini Komisije otežano je nedostatcima u načinu na koji su osmišljeni programi proračunske potpore i povezani pokazatelji. Sud je također utvrdio nedostatke u postupcima praćenja i procjeni rezultata koju obavlja Komisija.

VI

Potpora EU-a bila je usmjerena na međusektorska pitanja kao što su rodna pitanja i ljudska prava. Unatoč tom usmjerenju napredak vidljiv tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom bio je umjeren.

VII

Sud je Komisiji iznio niz preporuka kako bi se ojačao pristup EU-a te politički dijalog i dijalog o politikama, unaprijedio način na koji su osmišljeni pokazatelji i postupci praćenja, unaprijedili postupci provjere za isplate sredstava te povećala vidljivost potpore koju pruža EU.

Uvod

Važan partner

01

Kraljevina Maroko zemljopisno je najbliža susjedna država Europi u sjevernoj Africi (vidi sliku 1.). Prema indeksu ljudskog razvoja Ujedinjenih naroda iz 2018. Maroko zauzima 123. mjesto na ljestvici od 189 zemalja, stoga se ljudski razvoj Maroka smatra srednjim. S oko 101 milijardu eura godišnjeg bruto domaćeg proizvoda (2018.) i oko 35 milijuna stanovnika Maroko ima peto najveće gospodarstvo u Africi te je važan politički i gospodarski partner za EU. Isto tako, EU je najvažniji trgovinski partner Maroku i njihova međusobna trgovina čini oko 65 % izvoza iz Maroka i 57 % uvoza u tu zemlju1.

Slika 1.

Maroko

Izvor: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Izvor: Eurostat.

02

Razborito makroekonomsko upravljanje i strukturne reforme uvedene u posljednjih nekoliko godina imaju povoljan učinak na Maroko. Nastavlja se bilježiti razmjerno ujednačen rast, dok je inflacija niska. Vanjski deficit tekućeg računa i proračunski deficit nastavljaju se smanjivati u posljednjih nekoliko godina.

03

Unatoč nemirima u regiji nakon Arapskog proljeća 2011. godine Maroko se nalazi u stabilnom političkom okruženju. Novim je ustavom, donesenim u srpnju 2011., Maroko poduzeo važne korake prema modernizaciji politike i otvorenom gospodarstvu.

04

Tom je reformom ustava naglašena važnost temeljnih prava i rodne ravnopravnosti. Međutim, nacionalno zakonodavstvo i dalje nije u potpunosti usklađeno s konvencijama Ujedinjenih naroda o ljudskim pravima. Na primjer, Odbor Ujedinjenih naroda za ljudska prava preporučio je ukidanje smrtne kazne, borbu protiv nasilja nad ženama, povećanje rodne ravnopravnosti, poboljšanje zaštite prava djece, ratificiranje Rimskog statuta kojim je uspostavljen Međunarodni kazneni sud te ukidanje kriminalizacije homoseksualaca. Maroko je odbio većinu preporuka povezanih s pravima žena2.

05

EU i Maroko imaju stabilan odnos od sklapanja prvog trgovinskog sporazuma 1969. godine. To se partnerstvo razvijalo i sazrijevalo je tijekom godina (vidi prilog I.), što je dovelo do sklapanja općeg sporazuma o pridruživanju 1996. godine3. Taj sporazum o pridruživanju, koji je na snagu stupio 2000., pravna je osnova za odnose između EU-a i Maroka. Od uvođenja europske politike susjedstva 2004. Maroko je postupno postao povlašteni partner EU-a u području političke i gospodarske suradnje, kao i trgovinske, tehničke i razvojne suradnje.

06

U kontekstu Euro-mediteranskog partnerstva prekretnicu za sporazum o pridruživanju predstavljala je 2008. godina, kada je Maroku dodijeljen napredni status4, što je potvrdilo posebnu vrstu odnosa EU-a s Marokom. To je pružilo okvir za političku suradnju na visokoj razini kako bi se zakonodavstvo Maroka dodatno uskladilo sa zakonodavstvom EU-a te kako bi se gospodarstvo Maroka postupno integriralo u unutarnje tržište EU-a.

Glavni primatelj financijskih sredstava iz ENI-ja

07

Uz iznimku Tunisa, Maroko prima više razvojne potpore EU-a nego bilo koja druga zemlja u sjevernoj Africi i jedan je od glavnih korisnika međunarodne razvojne pomoći. EU je najveći donator Maroku i pruža 25,2 % službene razvojne pomoći (vidi sliku 2.).

Slika 2.

Službena razvojna pomoć u Maroku 2017., glavni donatori (u milijunima američkih dolara)

Izvor: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj.

08

Osim službene razvojne pomoći, u Maroku djeluju i drugi akteri u području razvoja. Službeni statistički podatci Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj pokazuju, na primjer, da su Svjetska banka i Afrička razvojna banka važni donatori u sektorima infrastrukturnih projekata i dobrog upravljanja, zdravstva i socijalne zaštite.

09

Europski instrument za susjedstvo (ENI) ključni je financijski instrument kojim se pruža potpora suradnji između Komisije i Maroka. Komisija izrađuje programe bilateralne potpore EU-a za razdoblje od sedam godina. Ukupni rezervirani iznos smanjen je s 1431 milijuna eura za razdoblje 2007. – 2013. na 1399 milijuna eura za razdoblje 2014. – 2020. (vidi sliku 3.). Glavni su prioritetni sektori navedeni u jedinstvenom okviru za potporu za razdoblje 2014. – 2017. bili ravnopravan pristup osnovnoj socijalnoj skrbi, potpora za demokratsko upravljanje, vladavinu prava i mobilnost, radna mjesta te održiv i uključiv razvoj.

Slika 3.

Obveze u pogledu bilateralne pomoći u sjevernoj Africi

Izvor: Europska komisija.

10

Maroko je jedan od glavnih korisnika bilateralnih programa Europskog instrumenta za susjedstvo u sjevernoj Africi. Od 2014. do 2018. s pomoću sredstava dodijeljenih za proračunsku potporu (vidi okvir 1.) omogućeno je sklapanje ugovora u ukupnoj vrijednosti od 562 milijuna eura te izvršenje plaćanja u ukupnoj vrijednosti od gotovo 206 milijuna eura (vidi prilog II.). Proračunska potpora čini u prosjeku 75 % godišnjih rashoda EU-a za Maroko. Maroko također prima dodatna financijska sredstva u okviru nekoliko tematskih programa i instrumenata (vidi prilog III.) te se potpora EU-a usto usmjerava i preko financijskih institucija i uzajamnih fondova.

Okvir 1.

Proračunska potpora kao način pružanja pomoći

Prema navodima Komisije proračunska potpora djelotvoran je način pružanja pomoći za potporu provedbi reforma i ostvarivanju ciljeva održivog razvoja. Komisija proračunsku potporu smatra pokretačem promjena na putu prema unaprjeđenju upravljanja javnim financijama, makroekonomskoj stabilnosti, održivom i uključivom rastu te borbi protiv korupcije i prijevara, kao i promicanju sektorskih reformi, ljudskih prava, demokratskih vrijednosti i rodne ravnopravnosti.

Proračunska potpora uključuje dijaloge, prijenos financijskih sredstava na račun državne riznice partnerske zemlje, procjenu uspješnosti i izgradnju kapaciteta, i to na temelju partnerstva i uzajamne odgovornosti. Prenesena financijska sredstva nisu predviđena za posebnu svrhu, zbog čega nije moguće pratiti gdje i kako se upotrebljavaju. Nakon prijenosa financijskih sredstava partnerska zemlja može ih upotrebljavati u okviru svojeg uobičajenog proračunskog procesa.

Proračunska potpora ne pruža se svakoj zemlji. Prije i tijekom programa potrebno je zadovoljiti kriterije prihvatljivosti, a prije izvršenja plaćanja potrebno je ispuniti utvrđene uvjete.

Kako bi ispunjavala uvjete za proračunsku potporu, zemlja mora imati:

  • relevantne i vjerodostojne strategije sektorskog/nacionalnog razvoja
  • makroekonomsku politiku usmjerenu na stabilnost
  • relevantan i vjerodostojan program reforme upravljanja javnim financijama te
  • transparentan proračun i nadzor nad njime (informacije o proračunu moraju biti javno dostupne).

Osim toga, pri predlaganju ugovora o proračunskoj potpori potrebno je provesti procjenu temeljnih vrijednosti.

Proračunska potpora isplaćuje se u fiksnim i promjenjivim tranšama. Fiksne tranše imaju fiksnu vrijednost, koja se određuje unaprijed u okviru sporazuma o financiranju (ugovora između zemlje korisnice i Komisije). Fiksne tranše isplaćuju se u cijelosti (ako su ispunjeni svi uvjeti) ili se uopće ne isplaćuju (ako nije ispunjen jedan uvjet ili više njih). U slučaju promjenjivih tranši u sporazumu o financiranju unaprijed se utvrđuje njihova najveća moguća vrijednost. Isplaćuju se u cijelosti ili djelomično, pri čemu se isplaćeni iznos temelji na uspješnosti u dostizanju unaprijed utvrđenih ciljnih vrijednosti ili predviđenih pokazatelja uspješnosti (pri čemu istodobno moraju biti ispunjeni svi opći uvjeti). Ta se procjena uspješnosti temelji na podatcima koje dostavljaju zemlje korisnice u skladu sa sporazumom o financiranju (izvori za provjeru).

Izvor: smjernice Komisije za proračunsku potporu, rujan 2017.

11

Delegacija EU-a u Rabatu i Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju upravljaju programima te ih provode. Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i voditelj delegacije EU-a zaduženi su za politički dijalog.

Izazov za bilateralne odnose

12

EU i Maroko već dugo održavaju dobre odnose. Međutim, partnerstvo između EU-a i Maroka narušeno je od 2015., kada je Opći sud EU-a donio prve presude kojima je odlučeno da Zapadna Sahara nije dio Maroka. Presudom se podrazumijevalo da Zapadna Sahara nije obuhvaćena sporazumom o ribarstvu i poljoprivredi između EU-a i Maroka te da to područje nije moglo ostvariti koristi od istih carinskih povlastica kao i Maroko. Pitanje Zapadne Sahare (vidi okvir 2.) opteretilo je partnerstvo između EU-a i Maroka te je Maroko obustavio politički dijalog.

Okvir 2.

Sažetak presuda Suda Europske unije (Sud EU-a)

10. prosinca 2015.: presudom Općeg suda EU-a5 poništena je Odluka6 o provedbi sporazuma o poljoprivredi na teritoriju Zapadne Sahare. Presudom je utvrđeno da se sporazum o poljoprivredi primjenjuje na Zapadnu Saharu, ali da Zapadna Sahara nije dio Maroka te da Kraljevina Maroko nije nositelj upravne vlasti. Prije usvajanja Odluke Vijeće je trebalo zajamčiti da se prirodni resursi koji se nalaze na tom teritoriju neće iskorištavati na štetu stanovnika koji tamo žive i njihovih temeljnih prava.

21. prosinca 2016.7: Sud EU-a poništio je presudu iz 2015. te je presudio da se nijedan trgovinski sporazum ili sporazum o pridruživanju s Marokom ne može primijeniti na područje Zapadne Sahare jer Zapadna Sahara nije dio Maroka. U skladu s time Sud EU-a naveo je da se narod Zapadne Sahare treba smatrati trećom stranom u okviru odnosa EU-a i Maroka. Stoga je, kao i za svaki bilateralni sporazum, potrebno ishoditi izričit pristanak naroda s tog teritorija.

Veljača 2018.8: Prema Sudu EU-a, budući da Zapadna Sahara nije dio Kraljevine Maroko, vode uz područje Zapadne Sahare nisu dio marokanske ribolovne zone navedene u sporazumu o ribarstvu.

Prvo tromjesečje 2019.: Europski parlament i Vijeće odobrili su izmjenu dvaju protokola – za ribarstvo i poljoprivredu. Cilj tih protokola bio je potaknuti gospodarski razvoj u Zapadnoj Sahari ravnopravnim odnosom prema izvozima iz Zapadne Sahare u EU te izvozima iz Maroka.

13

Politički dijalog odvija se na razini ESVD-a, voditelja delegacije EU-a i marokanskog ministarstva vanjskih poslova, dok se dijalog o politikama odvija na sektorskoj razini između osoblja delegacije EU-a i marokanskih tijela. Na slici 4. objašnjena je razlika između političkog dijaloga i dijaloga o politikama.

Slika 4.

Politički dijalog i dijalog o politikama

Politički dijalog
Obuhvaća sve vanjske politike EU-a: razvojnu politiku, trgovinsku, vanjsku i sigurnosnu politiku
U skladu je s Ugovorima EU-a, europskim vanjskim djelovanjem ili drugim pravnim osnovama
U svim se državama politički dijalog uglavnom odvija između voditelja delegacije EU-a i ministarske razine
Dijalog o politikama
Obuhvaća određene sektore povezane sa suradnjom s EU-om
Treba služiti kao potpora ostvarenju općih i posebnih ciljeva ugovora o proračunskoj potpori
Služi kao potpora nastojanjima partnerske zemlje da ostvari ciljeve koje je utvrdila u svojim strategijama. Može sadržavati političku dimenziju (npr. u slučajevima u kojima složene reforme imaju visoku političku cijenu)

Izvor: Akademija Glavne uprave za međunarodnu suradnju i razvoj (DEVCO).

Opseg revizije i revizijski pristup

14

U okviru ove revizije procijenjena je djelotvornost proračunske potpore koju je EU pružao Maroku od 2014. do 2018. godine. Sud je postavio sljedeća pitanja:

  • Jesu li Komisija i ESVD na odgovarajući način odabrali prioritetne sektore i dobro osmislili programe?
  • Je li Komisija na odgovarajući način pružila potporu EU-a u Maroku?
  • Jesu li ostvareni ciljevi potpore EU-a Maroku?
15

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od službene odluke kojom je uspostavljen Europski instrument za susjedstvo (1. siječnja 2014.) do kraja 2018. godine. Revizija je bila usmjerena na to razdoblje jer je za razdoblje 2005. – 2012. već provedena vanjska evaluacija proračunske potpore Maroku (koja je objavljena 2014.). Nadalje, to razdoblje odgovara programskom razdoblju ENI-ja. Za to razdoblje ugovoreni su i isplaćeni značajni iznosi. Osim toga, Komisija još nije provela evaluaciju zemlje koja bi obuhvatila potporu Maroku.

16

Revizija je provedena od rujna 2018. do veljače 2019. i obuhvatila je zdravstvo, socijalnu zaštitu, pravosuđe i razvoj privatnog sektora (PACC: program za potporu zelenom rastu i konkurentnosti Maroka (fr. programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc). Većina rashoda u okviru ENI-ja u Maroku u razdoblju 2014. – 2018. nastala je u tim sektorima (vidi prilog II.)9. Osim programa proračunske potpore u tim četirima sektorima Sud je pregledao 10 projekata povezanih s odgovarajućim odlukama o financiranju (vidi prilog IV.). Sud je ispitao jesu li rodna pitanja i ljudska prava uzeta u obzir kao međusektorska pitanja u tim programima proračunske potpore. U prilogu V. sažeti su ciljevi programa proračunske potpore nad kojima je provedena revizija, dok prilog VII. sadržava procjene po sektorima.

17

Revizijske aktivnosti Suda sastojale su se od pregleda dokumentacije, razgovora s osobljem u sjedištu Komisije i osobljem ESVD-a te terenskog posjeta. Terenski posjet Sudu je omogućio prikupljanje dodatnih informacija i razgovor s predstavnicima nacionalnih tijela i osoblja delegacije EU-a te predstavništvima država članica EU-a u Maroku (predstavništvima Španjolske i Francuske). Sud je također obavio razgovor s međunarodnim organizacijama i ostalim donatorima, kao što su Svjetska banka, Afrička razvojna banka, Unicef i njemačka agencija za međunarodnu suradnju. Osim toga, Sud je posjetio korisnike, uključujući centar za pritvor za djevojke, centar za socijalnu zaštitu i privatna poduzeća koja su primila subvencije za ulaganja.

18

Kao jedan od glavnih korisnika vanjske pomoći EU-a Maroko je strateški partner u ključnim područjima politika. Zaključci i preporuke izneseni u ovom izvješću mogu biti korisni za Komisiju ako ih uzme u obzir za sljedeće programsko razdoblje (od 2021. nadalje). Stoga je ovo izvješće veoma relevantno te može imati veliki učinak.

Opažanja

Usmjerenost potpore i način na koji je ona osmišljena nisu bili optimalni

Proračunska potpora bila je usmjerena na previše područja da bi se postigli najveći mogući rezultati

19

Sud je ispitao jesu li Komisija i ESVD na dosljedan način davali prednost sektorima kojima će se pružati proračunska potpora na temelju glavnih potreba Maroka. Sud je provjerio je li provedena odgovarajuća procjena potreba te je također razmotrio je li Komisija na odgovarajući način koordinirala svoj pristup s ostalim donatorima koji su djelovali u Maroku.

Proračunska potpora temeljila se na prikladnoj procjeni rizika/potreba
20

Komisija je smatrala da je proračunska potpora najprikladniji instrument za pružanje potpore i održavanje provedbe nacionalnih i sektorskih reformi. Komisija provodi godišnju analizu rizika za sljedeće kategorije: političko upravljanje, makroekonomsku stabilnost, razvoj, upravljanje javnim financijama i korupciju/prijevare. Kriteriji prihvatljivosti nedvojbeno su bili ispunjeni u fazi izrade programa i temeljne vrijednosti nisu smatrane visokorizičnim područjem. Razina rizika procijenjena je umjerenom za Maroko.

21

Međutim, prema analizi rizika koju je provela Komisija jedan od glavnih preostalih rizika bio je povezan s korupcijom. Budući da nije postojalo tijelo za borbu protiv korupcije, Komisija je morala posegnuti za drugim rješenjima za to pitanje. To je značilo da je Komisija nastojala riješiti pitanje korupcije s pomoću nekih od svojih programa proračunske potpore. Na primjer, digitalizacijom postupaka u okviru PACC-a doprinosi se suzbijanju korupcije kao i mjerama i pokazateljima u programima proračunske potpore u područjima zdravstva i socijalne zaštite. U okviru programa povezanog s pravosuđem organskim zakonom predviđene su mjere usmjerene na suzbijanje korupcije. Međutim, neke od njih, kao što je standard etike za suce, još nisu usvojene.

22

U okviru izvješća Međunarodnog monetarnog fonda za Maroko i procjene javnih rashoda i financijske odgovornosti iz 2016. nisu utvrđeni veliki nedostatci te su ta izvješća i procjena bili u skladu s procjenom rizika koju je provela Komisija.

23

Komisija je u suradnji s nacionalnim tijelima provela detaljnu procjenu potreba za određene programe proračunske potpore te se savjetovala sa širokim rasponom dionika tijekom izrade programa. Delegacija EU-a sastala se i s organizacijama civilnog društva. Međutim, tijekom procjene potreba za sektore obuhvaćene revizijom nije obavljeno savjetovanje s marokanskim revizorskim sudom (koji je važan dionik).

24

Programi proračunske potpore nadopunjavali su ostale oblike potpore koju pruža EU te je koordinacija, u vidu bilateralnih i tematskih programa, bila na odgovarajućoj razini. Svi programi proračunske potpore osmišljeni su na način da uključuju tehničku pomoć. Ukupan udio dodatnih instrumenata za suradnju (tehnička pomoć, twinning itd.) kojima je nadopunjena proračunska potpora u Maroku s vremenom se povećao s 5 % (2007. – 2010.) na 13 % (2011. – 2013.), pa na 16 % (2014. – 2016.) te zatim dodatno na 18 % (2017. – 2018.)

Važne su potrebe zadovoljene, no financijskim se sredstvima obuhvatilo mnogo područja
25

Pri izradi programa bilateralne potpore za Maroko Komisija je uzela u obzir brojna prioritetna područja. Ta su područja odgovarala potrebama koje su obuhvaćene sektorskim strategijama i koje su se odražavale i u planu vlade na nacionalnoj razini i u akcijskom planu EU-a. U programskim dokumentima Komisija je jasno dokazala zašto su financijska sredstva potrebna za predmetne sektore. Prioritetni sektori ostali su isti za razdoblja 2007. – 2013. te 2014. – 2020. (vidi sliku 5.).

Slika 5.

Pregled prioritetnih sektora za razdoblje 2007. – 2020.

2007. – 2013. 2014. – 2020.
1. sektor Razvoj socijalne politike 412 milijuna eura Ravnopravan pristup osnovnoj socijalnoj skrbi 441 milijun eura
2. sektor Upravljanje / ljudska prava 115 milijuna eura Potpora za demokratsko upravljanje, vladavinu prava i mobilnost 337,5 milijuna eura
3. sektor Modernizacija gospodarstva 298 milijuna eura Radna mjesta, održiv i uključiv rast 367,5 milijuna eura
Jačanje kapaciteta Institucijska potpora (uklj. postizanje naprednog statusa) 272 milijuna eura Dodatna potpora za razvoj kapaciteta i civilno društvo 294 milijuna eura
Ostalo Okoliš 137 milijuna eura
Ukupno 1234 milijuna eura 1470 milijuna eura

Izvor: okvirni programi za razdoblja 2007. – 2010. i 2011. – 2013. te jedinstveni okvir za potporu za razdoblje 2014. – 2020.

26

Komisija je preširoko definirala tri prioritetna sektora, obuhvativši 13 podsektora10 od kojih su se mnogi mogli smatrati zasebnim sektorom. Stoga je bilo prostora za smanjenje rascjepkanosti pomoći. Osim toga, usmjerenost na prevelik broj sektora smanjuje mogući učinak potpore EU-a. U Planu za promjenu11 navedeno je kako EU ne bi trebao obuhvatiti više od tri sektora po partnerskoj zemlji da bi povećao učinak i utjecaj pomoći koju pruža.

27

Iznos dodijeljen za svaki program ovisio je o nizu parametara12. Dodijeljeni iznosi temeljeni su na pregovorima, koji nisu dokumentirani. Komisija stoga nije mogla dokazati da su iznosi dodijeljeni primjenom transparentne metode.

Komisija tijekom obustave političkog dijaloga nije razvila jasnu strategiju za buduće odnose s Marokom
28

Presuda Suda EU-a i institucijsko blokiranje nakon parlamentarnih izbora imali su umjeren, no zamjetan učinak na suradnju (vidi okvir 2.).

29

Izvorna presuda Suda EU-a iznesena je u prosincu 2015. godine. Pregovori povezani s detaljnim i sveobuhvatnim sporazumom o slobodnoj trgovini, partnerstvom za migracije i mobilnost te suradnjom za sigurnost / borbu protiv terorizma otad nisu napredovali.

30

Vijeće za pridruživanje13 trebalo bi se sastajati svake godine kako bi preispitalo bilateralne odnose i ocijenilo napredak u pogledu provedbe sporazuma o pridruživanju. Međutim, u razdoblju od prosinca 2015. do lipnja 2019 Vijeće se nije nijednom sastalo. Stoga se posljednje dostupno izvješće o napretku koje je sastavio ESVD odnosilo na aktivnosti iz 2014. godine. Međutim, delegacija EU-a nastavila je dostavljati redovita politička izvješća.

31

Napredni status Maroka produljen je do kraja 2018. te se razmatralo dodatno produljenje do kraja 2020. godine. Osim toga, Maroko je zatražio cjelovito preispitivanje bilateralnih odnosa s EU-om te novi i prilagođeni okvir sa statusom koji je viši od naprednog.

32

U odsustvu službenog političkog dijaloga Komisija nije razmotrila nove prioritete i/ili izazove u svijetlu predstojećeg isteka jedinstvenog okvira za potporu. U posljednjih nekoliko godina delegacija EU-a na zahtjeve vlade Maroka reagirala je na osnovi postojećeg jedinstvenog okvira za potporu umjesto da iskoristi mirovanje u političkom dijalogu kako bi ponovno procijenila svoje operativne prioritete u Maroku te razvila jasnu strategiju usmjerenu na budućnost. Komisija i države članice smatrale su da su prioriteti jedinstvenog okvira za potporu i dalje bili relevantni te je slijedom toga jedinstveni okvir za potporu za razdoblje 2014. – 2017. produljen do 2018. godine. Za razdoblje 2019. – 2020. nisu predviđeni novi prioriteti partnerstva. Umjesto toga, predviđen je samo kratkoročni okvir sličan postojećem jedinstvenom okviru za potporu koji može poslužiti kao pravna osnova za izradu programa za razdoblje 2019. – 2020.

33

Komisija nije obustavila proračunsku potporu jer Financijskom uredbom EU-a, smjernicama za proračunsku potporu i odredbama sporazuma o financiranju nije predviđeno obustavljanje proračunske potpore u odsutnosti političkog dijaloga. Plaćanja u okviru proračunske potpore nastavljena su kao što je bilo predviđeno programom te su iznosi 2016. i 2017. bili veći nego prethodnih godina (vidi sliku 6.).

Slika 6.

Plaćanja proračunske potpore za Maroko od 2011. do 2018.

Izvor: skladište podataka GU-a DEVCO.

Koordinacija donatora bila je neujednačena
34

Tijekom faze utvrđivanja EU procjenjuje koji su drugi projekti u tijeku u relevantnom sektoru i sastaje se s tehničkim i financijskim partnerima kako bi utvrdio tekuće/planirano financiranje u relevantnom sektoru. Glavna skupina partnera (fr. Groupe Principal des Partenaires) od 2016. sastajala se svaka dva mjeseca kako bi raspravila o sektorskim pitanjima na strateškoj razini. Međutim, nisu se svi donatori u Maroku sastajali redovito (npr. Kina i Indija).

35

U Maroku je postojao širok spektar donatora u većini sektora. Međutim, ciljevi/prioriteti država članica i EU-a nisu bili usklađeni. Iako je proces zajedničke izrade programa uveden 2014., države članice nisu ga primjenjivale do 2017., kada je dogovoreno kako će se primjenjivati u trima sektorima (migracije, rodna pitanja i strukovno osposobljavanje). Razlog tome bila je činjenica da su države članice želje očuvati vlastitu vidljivost. Velik broj uključenih sektora i donatora nisu doprinijeli djelotvornosti pomoći.

36

U nekim su sektorima djelotvorno uspostavljeni mehanizmi za donatore, posebice u sektoru zdravstva, u kojem su postojali zajednički ciljevi i okviri za procjenjivanje uspješnosti. Komisija je predsjedala skupinom financijskih i tehničkih partnera za zdravstvo i socijalnu zaštitu. Kad je riječ o PACC-u, nije bilo službenog sastanka s donatorima, no postojala je jedna platforma za koordinaciju: pakt skupine G20 s Afrikom.

37

U sektoru pravosuđa službeni sastanci donatora nisu se održavali između 2015. i 2017. godine. Otkako je ministarstvo pravosuđa zajamčilo koordinaciju u tom sektoru 2017. godine, organiziraju se sastanci s tehničkim i financijskim partnerima, no samo jednom godišnje, iako su partneri izrazili želju da se sastaju barem dva puta godišnje kako bi se izbjegla preklapanja. Postoji malo dokumentacije o tim sastancima. Upravljački odbor, čija se uspostava zahtijeva sporazumom o financiranju kako bi se zajamčila koordinacija između ministarstava i programskih partnera, nikada nije uspostavljen.

38

Za sektore obuhvaćene revizijom u kojima potporu pružaju i EU i drugi donatori postojao je vrlo malen broj zajedničkih pokazatelja. Dok je u sektoru zdravstva 11 od 18 pokazatelja bilo slično onima koje upotrebljava Svjetska banka, u PACC-u ih je slično bilo tek sedam, a u programu socijalne zaštite svega jedan. Nije se obavljala sustavna razmjena godišnjih procjena i evaluacija za sektore obuhvaćene revizijom.

Programi proračunske potpore nisu osmišljeni na način da se njima postiže najveći mogući učinak

39

Sud je provjerio jesu li ciljne vrijednosti i pokazatelji proračunske potpore bili usmjereni na potporu reformama.

Niz ciljnih vrijednosti proračunske potpore nije dovoljno ambiciozan da pruži potporu reformama
40

Unatoč tome što su programi proračunske potpore bili usklađeni sa sektorskim strategijama Maroka, neke strategije nisu imale kvantificirane ciljne vrijednosti za posebne ciljeve ili akcijske planove. Slijedom toga, nije uvijek bilo moguće provesti usporedbu ciljnih vrijednosti programa proračunske potpore i nacionalnih sektorskih ciljeva. Međutim, od 2019. marokanskim zakonom o proračunu od ministarstava se zahtijeva da projekcije proračuna nadopune ciljnim vrijednostima uspješnosti utvrđenima na temelju njihovih glavnih strateških ciljeva politike.

41

Pokazatelji povezani s uspostavom institucija, izradom zakonskih akata i nacionalnim planovima nisu bili usmjereni na ishode.

42

Sud je utvrdio da 25 od 86 ciljnih vrijednosti proračunske potpore nije bilo dovoljno ambiciozno da pruži potporu reformama. Na primjer, u sektoru zdravstva glavni su problem bili nedovoljan broj medicinskog osoblja i nejednakosti između urbanih i ruralnih područja. Međutim, program proračunske potpore bio je usmjeren ponajprije na smanjenje nejednakosti između ruralnih i urbanih područja te je manjak ljudskih resursa njime uzet u obzir u samo jednoj ciljnoj vrijednosti promjenjive tranše, koja nije bilo izrazito ambiciozna jer je cilj bio osposobiti tek 13 liječnika kao „liječnike obiteljske medicine” tijekom razdoblja od dviju godina.

43

Nekoliko izazova koje su utvrdili različiti dionici (marokansko ministarstvo zdravstva, Svjetska banka itd.) u sektoru zdravstva nije izravno uzeto u obzir pri osmišljavanju programa proračunske potpore: veliki broj izostanaka osoblja s posla, niska razina privlačnosti udaljenih područja za članove medicinskog osoblja i nedovoljna strukturna iskorištenost bolničke infrastrukture.

44

U sektoru socijalne zaštite ciljna vrijednost u vidu usklađivanja 25 % centara za socijalnu zaštitu s novim zakonom nije bila ambiciozna jer je već bila ostvarena s obzirom na to da je postotak centara koji su već zadovoljavali strože zahtjeve prethodnog zakona bio veći od te ciljne vrijednosti.

45

U sektoru pravosuđa ciljevi su, iako preširoko definirani, bili u skladu s ciljevima reforme, kao što je, na primjer, ostvarivanje nezavisnog sektora i sudska zaštita prava i sloboda.

46

PACC je utemeljen je na trima strategijama, od kojih dvije nisu imale vremenski utvrđene ciljeve, što je otežalo definiranje najvažnijih/najhitnijih potreba. Pružanjem potpore za male i srednje poduzetnike (MSP-ove), novoosnovana poduzeća, zakup zemljišta, trgovinu, održiv razvoj i energiju programom je obuhvaćeno previše sektora.

Pokazatelji nisu osmišljeni na način koji bi omogućavao objektivno mjerenje uspješnosti
47

Komisija je pri osmišljavanju programa proračunske potpore procijenila sustav Maroka za praćenje i evaluaciju. Budući da nije postojala okvirna procjena za evaluaciju sektorskog napretka, Komisija je primijenila postojeće smjernice. Osim u sektoru zdravstva, sektorske strategije nisu uvijek bile popraćene sveobuhvatnim akcijskim planom, s podatcima o polaznim vrijednostima, pokazateljima rezultata i unaprijed utvrđenim ciljnim vrijednostima.

48

U vezi s odabirom i uporabom pokazatelja Sud je uočio sljedeće nedostatke:

  1. Pokazatelji promjenjivih tranši nisu bili prikladni za praćenje napretka u postizanju posebnih ciljeva.
  2. Gotovo svi pokazatelji bili su povezani s ostvarenjima ili određenim procesom (npr. prijedlog sastavljanja zakona), a ne s ishodima.
  3. Dva pokazatelja nisu bila dovoljno relevantna jer se njima nije mjerilo postizanje ciljeva programa proračunske potpore. Dva pokazatelja u sektoru zdravstva odnosili su se na očekivani rezultat u vidu „smanjenja nejednakosti između urbanih i ruralnih područja”. Oba su pokazatelja odražavala apsolutnu vrijednost, tj. „porast broja pacijenata koji boluju od dijabetesa liječenih u ruralnim područjima” i „porast broja pacijenata koji boluju od hipertenzije liječenih u ruralnim područjima”. Porast njihova broja može značiti da je liječnička skrb pružena većem broju pacijenata kojima je potrebna pomoć (pozitivan porast), ali to isto tako može značiti da su te dvije bolesti postale češće u Maroku (negativan porast). Pokazatelji u svakom slučaju nisu bili usmjereni na mjerenje smanjenja nejednakosti.
  4. Polazne vrijednosti pokazatelja često su bile netočne ili nisu postojale14. Točna polazna točka neophodna je za mjerenje napretka, kao i za procjenu toga jesu li ciljne vrijednosti ostvarive i dovoljno ambiciozne.
  5. Polazne i ciljne vrijednosti pokazatelja bile su zastarjele15. Proces izrade programa trajao je otprilike godinu dana pa polazne vrijednosti više nisu bile utemeljene na stvarnom stanju te su ciljne vrijednosti ponekad već bile dostignute ili pred ostvarenjem u trenutku sklapanja sporazuma o financiranju16. Budući da polazne i ciljne vrijednosti nisu ažurirane u trenutku sklapanja ugovora o financiranju, plaćanja su se izvršavala u slučajevima u kojima se razvoj pogoršao, a ne poboljšao.

Poteškoće u pružanju potpore

Postojala su kašnjenja u pružanju potpore

49

Sud je ispitao jesu li aktivnosti provedene prema planu te jesu li ostvarenja postignuta kako je predviđeno.

Ostvarenja i dodatna potpora nisu uvijek bili pravovremeni
50

Ukupno gledajući, u sektorima obuhvaćenima revizijom reforme nisu uvijek napredovale u skladu s planom. Razlozi kašnjenja uglavnom su ležali u tome što zakonodavni prijedlozi nisu bili na vrijeme odobreni (u slučaju socijalne zaštite), činjenici da marokanski parlament još nije bio usvojio kodeks za kazneno pravo i kaznene postupke (u slučaju pravosuđa), nedostatku posebnog akcijskog plana (u slučaju zdravstva) te ograničenom dijalogu o politikama s privatnim sektorom (u slučaju PACC-a).

51

Budući da se kasnilo s provedbom reformi u sektorima pravosuđa i PACC-a, nekoliko isplata također je kasnilo u odnosu na prvotni plan. Unatoč kašnjenjima u provedbi aktivnosti povezanih sa socijalnom zaštitom tijekom prve godine provedbe Komisija nije smatrala potrebnim poduzeti korektivne mjere jer je postojala tehnička pomoć iz prijašnjih programa proračunske potpore. Komisija je produljila PACC za godinu dana, a program povezan s pravosuđem za dvije godine. Izvorno trajanje programa bilo je četiri godine (odnosno pet godina za program povezan s pravosuđem).

52

U sektorima obuhvaćenima revizijom programi proračunske potpore bili su nadopunjeni tehničkom pomoći i twinningom (između 2 % i 13 % iznosa proračunske potpore). Iako je dodatna potpora pružena u sektorima obuhvaćenima revizijom bila u skladu s ciljevima programa proračunske potpore, potpora se često počela pružati tek dvije do tri godine nakon sklapanja sporazuma o financiranju. Slijedom toga, njome se nije na odgovarajući način nadopunila proračunska potpora.

Ograničeni dokazi o dijalogu o sektorskim politikama
53

Sud je provjerio je li Komisija dijalogu o politikama pristupila strukturirano, što uključuje utvrđivanje jasnih ciljeva, čestu interakciju s marokanskim tijelima i vođenje zapisa o napretku.

54

Dijalog o politikama ključna je aktivnost povezana s proračunskom potporom te je jedna od glavnih komponenata ugovora o proračunskoj potpori, zajedno s prijenosom financijskih sredstava i jačanjem kapaciteta. Očekuje se da će se njime doprinijeti postizanju ciljeva programa proračunske potpore.

55

Unatoč tome što je politički dijalog obustavljen, sektorski dijalog (dijalog o sektorskim politikama) nastavio se odvijati između delegacije EU-a i određenih ministarstava (npr. marokanskih ministarstava zdravstva i socijalnog razvoja). Međutim, delegacija EU-a nije imala formaliziranu strategiju za dijalog o politikama s jasnim ciljevima. Nije bilo dokaza o tome da je dijalogom uzeto u obzir usklađivanje s nacionalnim sektorskim strategijama te nije bilo mnogo dokumentacije o održanim sastancima. Sastanci su se odvijali ad hoc, pritom vodeći računa o potrebama obiju strana. Dijalog o pravosuđu i PACC-u bio je minimalan.

56

Ministarstvo vanjskih poslova savjetovalo je ostalim ministarstvima da se ne izjašnjavaju otvoreno o bilo kakvoj potpori EU-a. Kontakti između ministarstava i delegacije EU-a nisu se uvijek odvijali na prikladnoj razini.

Komisija je provela nezadovoljavajuću procjenu rezultata

57

Sud je ispitao je li Komisija na odgovarajući način pratila provedbu programa i njihovu uspješnost te jesu li uvjeti za isplatu sredstava bili ispunjeni.

Promjenjive tranše često su se isplaćivale u slučajevima u kojima uvjeti nisu bili ispunjeni ili u kojima nije provjereno jesu li ispunjeni
58

Isplata promjenjivih tranši17 temeljila se na izvorima za provjeru propisanima sporazumom o financiranju i dogovorenima između Komisije i ministarstava u fazi izrade programa, kao i na drugim službenim izvorima koje je vlada stavila na raspolaganje. Unatoč tome, nekoliko izvora18 za provjeru navedenih u sporazumu o financiranju nije postojalo ili ih ministarstva nisu stavila na raspolaganje.

59

Od 54 ciljne vrijednosti iz uzorka Suda Komisija je za njih 33 smatrala da su ostvarene. Sud je ispitao način na koji je Komisija procijenila jesu li pokazatelji ostvareni prije plaćanja te je utvrdio sljedeće19:

  1. Komisija je izvršila plaćanja na temelju ostvarenja 10 ciljnih vrijednosti, a da nije provjerila pouzdanost podataka koji su se upotrijebili za provjeru toga jesu li te ciljne vrijednosti ostvarene. Na primjer, dvije isplate u okviru PACC-a izvršene su na temelju broja samozaposlenih osoba iako delegacija EU-a nije provjerila točnost upotrjebljene baze podataka. Glavni kriterij bio je da su se osobe izjasnile kao samozaposlene, no to nije bilo dovoljno s obzirom na to da su se one kao takvima izjašnjavale na dobrovoljnoj osnovi. Podatci ministarstva financija pokazali su da je broj osoba koje su se same izjasnile kao samozaposlene približno dvostruko veći od broja samozaposlenih pojedinaca koji su prijavili svoje prihode za oporezivanje.
  2. Komisija je izvršila plaćanja za sedam ciljnih vrijednosti koje su postignute na temelju polaznih vrijednosti koje nisu bile ažurirane. Na primjer, polazna vrijednost za pokazatelj povezan s porodima, na temelju koje su izvršene isplate 2017. godine, temeljila se na podatcima iz 2012. za program proračunske potpore sklopljen 2015. godine. Međutim, da su kao polazna vrijednost upotrjebljeni podatci iz 2014. godine, kad je broj poroda bio veći, bilo bi jasno da se stanje pogoršalo te bi plaćanja proračunske potpore bila niža.
  3. Komisija je izvršila plaćanja za pet ciljnih vrijednosti koje nisu imali polazne vrijednosti u odnosu na koje bi se usporedio napredak. U dodatnih šest slučajeva isplate su se temeljile na neprikladnim izračunima. Na primjer, prilikom izračuna broja liječenih pacijenata koji boluju od dijabetesa nije se uzela u obzir postojeća situacija prije početka pružanja potpore EU-a.
  4. U 15 slučajeva Komisija je izvršila isplate za ciljne vrijednosti bez napretka ili koje nisu bile postignute. Na primjer, jedna je ciljna vrijednost podrazumijevala povećanje broja liječnika opće medicine u ruralnim centrima primarne zdravstvene zaštite. Iako se taj broj zapravo smanjio, Komisija je isplatila potporu. Međutim, na temelju revizije koju je proveo Sud Komisija je za dvije od tih ciljnih vrijednosti započela s poduzimanjem potrebnih mjera za povrat isplaćenog iznosa.
60

U okviru promjenjivih tranša za sektore obuhvaćene revizijom isplaćen je ukupan iznos od oko 88 milijuna eura. Međutim, nedostatak strogih kontrola pri procjeni rezultata imao je financijski učinak od 6,79 milijuna eura. Nadalje, redovita plaćanja iznosila su 19,9 milijuna eura unatoč tome što se pripadajućim pokazateljima nije doprinijelo postizanju ciljeva programa proračunske potpore. Osim toga, iznos od 15,28 milijuna eura isplaćen je unatoč tome što nisu provedene dostatne provjere te su u obzir uzeti neprikladni izvori za provjeru. Prilog VI. sadržava detaljan pregled za svaki sektor.

61

Osim toga, preneseno je 14,64 milijuna eura iako uvjeti za prijenos navedeni u sporazumu o financiranju nisu ispunjeni. Ministarstva socijalnog razvoja i pravosuđa zatražila su da se u sljedeću godinu prenese evaluacija pet pokazatelja (u vrijednosti od 10 milijuna eura) te tri pokazatelja (u vrijednosti od 4,64 milijuna eura). Međutim, ministarstva za to nisu pružila nikakvo pisano obrazloženje niti je odgoda bila povezana s vanjskim čimbenicima.

Komisija nije uvijek temeljito pratila napredak
62

Napredni status dodijeljen Maroku od velike je političke važnosti i određuje opći okvir za odnose između EU-a i Maroka. Cilj je naprednog statusa ojačati taj odnos. Međutim, nije postojala službena evaluacija ostvarenih rezultata ili obuhvaćenih područja. Komisija planira tijekom 2019. provesti evaluaciju zemlje u području „potpore/pomoći EU-a u Maroku”.

63

Vanjski stručnjaci koje Komisija plaća obavljaju terenske posjete za svaki program proračunske potpore dva puta godišnje te na kraju svakog programa proračunske potpore. Daljnje postupanje po preporukama u njihovim se izvješćima ne odražava sustavno.

64

Delegacija EU-a uglavnom je pratila programe pri izvršenju isplata povezanih s postignućem pokazatelja, što je često bilo prekasno za uvođenje potrebnih ispravaka u slučaju kašnjenja. Međutim, u sektoru pravosuđa delegacija EU-a nije provela dostatno praćenje na operativnoj razini, što je utjecalo na isplatu promjenjive tranše (vidi okvir 3.).

Okvir 3.

Nedostatci u postupcima praćenja koje je provela Komisija

U sklopu revizije sektora pravosuđa Sud je planirao posjetiti tri lokacije koje su financirane u okviru trećeg pokazatelja programa proračunske potpore, čiji je cilj racionalizacija mreže sudova – žalbeni sudu Guelmimu, prvostupanjski sud u Sidi Ifniju te sudski centar u Taghjijtu.

Ciljne vrijednosti povezane s isplatama u okviru tog pokazatelja krajem 2017. bile su usvajanje prijedloga zakona za racionalizaciju mreže sudova20 te provedba 60 % te reforme kad je riječ o sudskim centrima21.

Cilj terenskog posjeta revizora u siječnju 2019. bila je provjera djelotvorne provedbe zakona i odluka u vezi sa sudskim centrima. Šest tjedana nakon što je Sud obavijestio delegaciju EU-a o planiranom posjetu Sud je obaviješten da nijedan od triju objekata nije pušten u rad.

To upućuje na to da delegacija EU-a nije provela terenske posjete te je izvršila plaćanja isključivo na temelju zakonodavnog prijedloga i odluke na razini ministarstva.

Programima proračunske potpore nije ostvaren znatan učinak

Ciljevi proračunske potpore tek su djelomično ostvareni

65

U vrijeme provedbe revizije programi proračunske potpore i provedba povezanih ugovora još su uvijek bili u tijeku. Sud je ispitao u kojoj su mjeri postignute ciljne vrijednosti postavljene za programe proračunske potpore. Sud je procijenio napredak u postizanju ciljeva proračunske potpore u okviru četiriju sektora koji su obuhvaćeni revizijom, kao i poveznice između napretka i potpore koju pruža EU.

Ostvareno je manje od pola ciljnih vrijednosti proračunske potpore
66

Većina ciljnih vrijednosti programa proračunske potpore još uvijek nije bila postignuta, no programi proračunske potpore i provedba povezanih ugovora o tehničkoj pomoći i dalje su bili u tijeku. Procjena Suda razlikuje se od procjene delegacije EU-a u pogledu ostvarenja ciljnih vrijednosti. Prema delegaciji EU-a od 54 ciljne vrijednosti do kraja prosinca 2018. ostvareno je njih 62 %, dok je Sud utvrdio da je stopa ostvarenja 40 % (vidi sliku 7.). Komisija je tijekom faze izrade programa nekoliko neostvarenih ciljnih vrijednosti procijenila niskorizičnima.

Slika 7.

Ostvarenje ciljnih vrijednosti

Sektor za koji se pruža proračunska potpora Ciljne vrijednosti Postignute ciljne vrijednosti – delegacija EU-a Postignute ciljne vrijednosti – Europski revizorski sud
Zdravstvo – prva promjenjiva tranša 11 7 5
Zdravstvo – druga promjenjiva tranša 10 5 4
Socijalna zaštita – prva promjenjiva tranša 9 3 1
Pravosuđe – prva promjenjiva tranša 9 6 3,5
PACC – prva promjenjiva tranša 10 8 5
PACC – druga promjenjiva tranša 5 4 3
Stopa ostvarenja 54 62 % 40 %

Izvor: Europski revizorski sud.

67

Unatoč određenim unaprjeđenjima u sektoru zdravstva (vidi odlomak 76.), neki važni pokazatelji programa proračunske potpore i dalje nisu bili ostvareni: bolji pristup zdravstvenim centrima za ruralno stanovništvo, povećanje broja žena koje obavljaju porod u tim centrima, veća dostupnost lijekova u zdravstvenim centrima te prisutnost zdravstvene inspekcije u svakoj regiji.

68

U okviru sektora socijalne zaštite pet pokazatelja od njih devet bili su pokazatelji procesa te su u skladu s time na njih utjecala zakonodavna kašnjenja (vidi odlomak 50.). Kad je riječ o pokazateljima rezultata, sljedeće ključne ciljne vrijednosti još uvijek nisu bile postignute: trogodišnji plan proračuna za sektor socijalne skrbi, opće zdravstveno osiguranje za zaposlenike i zdravstveno osiguranje za samozaposlene osobe.

69

U okviru sektora pravosuđa na dva pokazatelja procesa utjecala su kašnjenja u odobravanju kaznenog zakona. Kad je riječ o pokazateljima rezultata, tek je jedan od osam predviđenih sudskih centara pušten u rad. Nemoguće je procijeniti jesu li ostvarene ciljne vrijednosti u okviru pravosudne pomoći jer izvori za provjeru identiteta korisnika (vlasnika kartice RAMED) nisu bili prikladni.

70

Prema delegaciji EU-a većina je ciljnih vrijednosti u okviru PACC-a ostvarena. Međutim, zbog nedostatka dokumentacije ili izostanka provjera koje je trebala provesti delegacija EU-a za pet pokazatelja u trenutku plaćanja nisu postojali dokazi o tome da su oni ostvareni (vidi prilog VI.).

71

Unatoč tome što je delegacija EU-a produljila rok za procjenu ostvarenja pokazatelja (vidi odlomak 51.), razina ostvarenja ciljnih vrijednosti i dalje je bila niska. Osim toga, Komisija je 2018. postavila manje ambiciozne ciljne vrijednosti za pet pokazatelja u sektoru pravosuđa, uklonila jedan pokazatelj u okviru PACC-a i smanjila ciljne vrijednosti drugih dvaju pokazatelja. Komisija je stoga pojednostavila uvjete za njihovo postizanje.

Proračunskom potporom nije pružena dovoljna potpora reformama
72

Financijska sredstva proračunske potpore u Maroku nisu povezana s određenom proračunskom linijom. Prema navodima Komisije22 to je uzrokovalo sve veće nezadovoljstvo u nekim ministarstvima zbog njihova mišljenja da napori koje su uložila nisu (ili nisu uvijek) bili nagrađeni dodatnim proračunskim sredstvima. Iako nacionalna tijela daju prednost proračunskoj potpori kao načinu pružanja pomoći, resorna ministarstva ne primjećuju dodanu vrijednost te potpore te daju prednost primanju tehničke pomoći jer je ona opipljivija. Nadalje, do 2018. nisu se izrađivale višegodišnje proračunska prognoze. Od 2019. postoji trogodišnji plan proračuna, koji se može uskladiti s višegodišnjim programima proračunske potpore.

73

Iako su stope izvršenja proračuna bile zadovoljavajuće, u proračunima ministarstava obuhvaćenih revizijom za razdoblje 2014. – 2016. te u slučaju ministarstva industrije za 2017. preostali su znatni iznosi koji se tek trebaju potrošiti (vidi sliku 8.). Godišnji proračuni ministarstava nisu se znatno povećali, a u slučaju ministarstva energetike proračun se smanjio (vidi sliku 9.). Time se dovodi u pitanje dodana vrijednost proračunske potpore.

Slika 8.

Neiskorištena financijska sredstva iz godišnjeg proračuna

Izvor: delegacija EU-a

Slika 9.

Proračun na razini ministarstava za razdoblje 2014. –2018.

Izvor: Europski revizorski sud.

74

Osim toga, proračunska potpora koju pruža EU čini tek mali dio bruto domaćeg proizvoda Maroka, čime se njezin utjecaj ograničava (vidi sliku 10.).

Slika 10.

Proračunska potpora izražena kao postotak BDP-a i proračunskih rashoda Maroka

Razdoblje Nominalni BDP Maroka (u milijunima eura) Opći proračunski rashodi Maroka (u milijunima eura) Proračunska potpora EU-a (u milijunima eura)  % proračunske potpore EU-a u BDP-u Maroka  % proračunske potpore EU-a u proračunskim rashodima Maroka
2014. 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015. 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016. 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017. 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018. 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Izvor: delegacija EU-a

75

Za PACC javno je dostupna tek mala količina statističkih podataka. Na temelju izvješća koja izrađuju nacionalna tijela nije moguće na odgovarajući način pratiti sektorski napredak. Na primjer, delegaciji EU-a nedostaju godišnji statistički podatci u vezi s nizom ključnih brojčanih podataka za praćenje plana o ubrzanju industrije. Slijedom toga, teško je utvrditi dodanu vrijednost PACC-a.

Zdravstvo

76

Postignut je umjeren napredak u ostvarivanju ciljeva zdravstvenog programa. Još uvijek nije omogućen jednak pristup primarnoj zdravstvenoj zaštiti jer pokazateljima u okviru programa proračunske potpore nisu na odgovarajući način uzeti u obzir različiti uvjeti u javnom i privatnom sektoru te urbanim i ruralnim područjima.

77

Nije stavljen dovoljan naglasak na poboljšanje vještina zdravstvenih djelatnika ili privlačenje većeg broja studenata medicine u sektor zdravstva. Nadalje, poseban cilj uspostavljanja integriranog i pristupačnog elektroničkog informacijskog sustava zdravstvene zaštite nije bio ostvaren. Proračunskom potporom može se pružiti bolji odgovor na glavne uzroke u dugoročnom smislu (tj. broj medicinskog osoblja po stanovniku te nejednakosti između urbanih i ruralnih područja), dok će kratkoročni učinak potpore biti umjeren.

Socijalna zaštita

78

Potporom koju pruža EU potaknute su reforme u sektoru socijalne zaštite, no procjena ukupnog učinka bila je otežana zbog toga što se program proračunske potpore nalazi u ranoj fazi. S pomoću proračunske potpore utvrđena je jedinstvena sektorska politika socijalne zaštite, no njezinu provedbu otežala su zakonodavna kašnjenja.

79

Pozitivan je učinak programa proračunske potpore to što će se uvođenje pojedinačnih brojeva socijalnog osiguranja povezati s evaluacijom učinka programa Tayssir23, Régime d’assistance Médicale i DAMM24. Zahvaljujući tom pojedinačnom broju socijalnog osiguranja samo će prihvatljivi korisnici imati koristi od tih programa, što će imati znatan utjecaj na troškove programa. Osim toga, broj socijalnog osiguranja bit će polazište za sve socijalne usluge. U bližoj će budućnosti svakom pojedinačnom broju socijalnog osiguranja biti dodana komponenta za zaštitu od prijevara (s pomoću tehničke pomoći koju će pružati EU).

Pravosuđe

80

Vlada Maroka pokrenula je reforme već tijekom 2011., no zbog njihove složenosti provedba je bila spora, posebice za kazneni zakon, koji parlament nadzire već više od dvije godine. Te su reforme, međutim, veoma važne u pogledu zaštite ljudskih prava (uvjeti u zatvorima itd.). Prema izvješćima25 organizacije Freedom House26 sektor pravosuđa još se uvijek ne smatra nezavisnim.

81

Međunarodna komisija pravnika istaknula je u jednom od svojih izvješća27 da istražni sudci i tužitelji redovito ne uzimaju u obzir odredbe zakona o kaznenom postupku kojima se istražni zatvor propisuje samo u posebnim slučajevima. 2017. godine 42 % zatvorenika bilo je u preventivnom pritvoru. Tim se izvješćem također potvrđuju izvješća organizacije Freedom House, u kojima se navodi da policijski postupci u vezi s pritvorom nisu usklađeni s obvezama Maroka u okviru međunarodnog prava.

82

Ukupno gledajući, ostvaren je umjeren napredak u ostvarenju ciljeva programa proračunske potpore u vidu nezavisnog sektora pravosuđa, boljeg pristupa pravima i pravosuđu, bolje sudske zaštite prava i sloboda te djelotvornijeg i učinkovitijeg sektora pravosuđa.

PACC

83

Povećanjem izvoza, rastom BDP-a, povećanjem izravnih stranih ulaganja te smanjenjem deficita tekućeg računa konkurentnost Maroka općenito se poboljšava. Maroko je također popravio svoj položaj na indeksu Svjetske banke „Doing Business” za 27 mjesta u razdoblju 2014. –2019. (vidi prilog VII.). U okviru 4. prikazano je pozitivno dostignuće u okviru PACC-a.

Okvir 4.

PACC: promicanje postupaka bez uporabe papira

Cilj je Maroka ostvariti trgovinski sustav bez uporabe papira do 2021. godine. Zbog lanca opskrbe koji će u potpunosti biti digitalan postupci u vezi s dionicima postat će jasniji, što će uštedjeti vrijeme i smanjiti troškove.

  • PACC-om se podupire digitalizacija trgovinskih postupaka s pomoću šest pokazatelja i procesa reforme.
  • Mrežna komunikacija i digitalna razmjena dokumenata doprinijele su učinkovitosti carina. Sustavi carinjenja u potpunosti djeluju bez uporabe papira od 1. siječnja 2019.
  • U prošloj je godini Maroko popravio svoj položaj na indeksu Svjetske banke „Doing Business” za devet mjesta.
84

Postojala je i snažna politička volja za provedbom plana o ubrzanju industrije28. Prema Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj, unatoč velikom broju reformi i potpori za novoosnovana poduzeća i inovacije u Maroku je osnovano više međunarodnih poduzeća nego MSP-ova.

85

U Maroku je prisutan opsežan neformalni sektor (od oko 2,38 milijuna poslovnih jedinica29). Slijedom toga, čak i ako bi se PACC-om formaliziralo njih 45 000, ne bi bilo riječ o znatnom broju. Osim toga, ne postoji jamstvo kojim bi se od samostalnih poduzetnika zahtijevalo da nakon primanja relevantne kartice službeno registriraju svoje aktivnosti (vidi odlomak 59., točku (a)). Potpora u okviru PACC-a ograničena je na 250 MSP-ova, dok u Maroku postoji oko 735 000 MSP-ova.

86

Osim toga, potporu je primilo tek 100 izvoznih poduzeća s prometom manjim od 5 milijuna dirhama (oko 460 000 eura). Postojeća gornja granica (od 5 milijuna dirhama) značila je da je 4260 poduzeća potencijalno bilo prihvatljivo (tj. 69 % izvoznih poduzeća). Budući da je cilj bila potpora za manja poduzeća, a financijska sredstva dopuštala su potporu za tek 100 poduzeća, bilo bi razumno postaviti nižu granicu.

Potpora EU-a nije dobila dovoljno vidljivo priznanje
87

Vidljivost financijske suradnje EU-a, posebice kad je riječ o ostvarenim rezultatima, bila je nedovoljna. Na primjer, nisu objavljena nikakva zajednička priopćenja za medije i nisu postojale naznake priznavanja potpore koju pruža EU. Tijekom obustave političkog dijaloga ministarstvo vanjskih poslova zatražilo je od ostalih ministarstava da se ne izjašnjavaju otvoreno o bilo kakvoj potpori EU‑a.

88

U sporazumu o financiranju u okviru programa socijalne zaštite postojao je uvjet povezan s komunikacijom i vidljivošću. Zdravstveni program imao je posebnu proračunsku liniju namijenjenu vidljivosti. Međutim, s organizacijom događanja u sektoru zdravstva započelo se tek 2019. godine. Dodatni pokazatelj, „pojačana komunikacija o reformi sektora pravosuđa i vidljivost potpore koju pruža EU” uvršten je u program povezanom s pravosuđem u dodatku od 20. prosinca 2018., s rokom do 31. prosinca 2018. za njegovo ostvarenje. Međutim, konferencije o reformi sektora pravosuđa već su organizirane prije potpisivanja dodatka te je od povećane vidljivosti koristi prije svega imalo ministarstvo pravosuđa.

89

Sporazum o financiranju u okviru PACC-a uključivao je uvjet o komunikaciji i vidljivosti. Od ministarstva se tražilo da sastavi i podnese komunikacijski plan kao uvjet za isplatu prve promjenjive tranše. Ministarstvo je također bilo obvezno dostaviti izvješće o provedbi komunikacijskog plana prije ili tijekom podnošenja zahtjeva za isplatu sljedeće promjenjive tranše. Ministarstvo je dostavilo plan, koji je Komisija odobrila, no nijedna od predloženih mjera još nije bila provedena na kraju prosinca 2018. te ministarstva zbog toga nisu snosila nikakve financijske posljedice.

90

Logotip EU-a nije bio postavljen na mrežnim stranicama korisnika u slučaju programa obuhvaćenih revizijom. Slijedom toga, u vidljivosti potpore EU-a Maroku nije se odrazila prisutnost EU-a kao jednog od najvećih donatora.

Umjeren napredak u vezi s ključnim izazovima

91

Sud je ispitao jesu li programi proračunske potpore pozitivno doprinijeli rješavanju međusektorskih pitanja i pitanja nejednakosti među regijama.

Postoje dokazi da se siromaštvo smanjilo, no ne i socijalne nejednakosti
92

Razina siromaštva30 u Maroku znatno se smanjila od 2001. (vidi sliku 11.), no nema dostupnih podataka za razdoblje nakon 2014. godine. Unatoč tom smanjenju ne postoje dokazi da su se socijalne nejednakosti smanjile na nacionalnoj, urbanoj ili ruralnoj razini.

Slika 11.

Kretanje razine siromaštva u Maroku u razdoblju 2001. – 2004. (u %)

Izvor: Svjetska banka.

93

Usporedba Ginijevog koeficijenta31 (u razdoblju 2010. – 2017.) Maroka i svih drugih susjednih zemalja sa srednjim dohotkom za koje su dostupni podatci, kao i druge nedavne studije, kao što je studija koju su provele Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj i Afrička unija32 upućuju na to da su socijalne nejednakosti u Maroku i dalje velike. Međutim, uspješnost Maroka bila je prosječna u usporedbi s drugim zemljama sa srednjim dohotkom (vidi sliku 12.).

Slika 12.

Ginijev koeficijent – Maroko i zemlje sa srednjim dohotkom

Izvor: Svjetska banka.

Umjeren napredak u području rodne ravnopravnosti i ljudskih prava
94

Iako je Maroko napredovao u području prava žena u posljednja dva desetljeća, i dalje zauzima 137. mjesto od 149 zemalja na popisu iz globalnog izvješća o rodnoj neravnopravnosti za 2018. koje je sastavio Svjetski gospodarski forum. Ustavne reforme u Maroku iz 2011. uključivale su nekoliko prijedloga za veće uključivanje žena u politiku i gospodarstvo. Unatoč tim očitovanjima žene su i dalje nedovoljno zastupljene na rukovodećim položajima, napuštaju obrazovanje ranije nego muški učenici i studenti te su i dalje zanemaren gospodarski resurs u Maroku.

95

Potpora EU-a usmjerena je na međusektorska pitanja kao što su rodna pitanja i ljudska prava na sljedeće načine:

  1. akcijski plan EU-a (napredni status), kao i jedinstveni okvir za potporu, bili su izrazito usmjereni na rodnu ravnopravnost. Komisija je pratila očekivane rezultate u okviru godišnjeg postupka izvješćivanja o akcijskom planu za ravnopravnost spolova
  2. Maroko je jedina zemlja koja u kojoj se provodi poseban program proračunske potpore za ravnopravnost spolova. Usprkos neujednačenim rezultatima programa proračunske potpore za razdoblje 2012. – 2016. u okviru kojeg je isplaćeno samo 48 % financijskih sredstava, za razdoblje 2018. – 2020. pokrenut je novi program. Evaluacijom prvog programa proračunske potpore povezanog s rodnim pitanjima utvrđeno je da taj program imao umjeren učinak na ostale sektore zbog nepostojanja pokazatelja rezultata. Osim toga, rodno osviještena politika mogla se provesti djelotvornije, dok se rodno uvjetovane gospodarske nejednakosti nisu smanjile
  3. rodna pitanja uzeta su u obzir u okviru proračunske potpore za socijalnu zaštitu (dva pokazatelja od njih 15), pravosuđe (dva pokazatelja od njih 10) i zdravstvo (tri pokazatelja od njih 18). Kad je riječ o PACC-u, delegacija EU-a nije uspjela njime obuhvatiti rodna pitanja jer je ministarstvo bilo protiv njihova uključivanja
  4. ljudska prava izričito su obuhvaćena samo sektorom pravosuđa (tri pokazatelja od njih 10), no nijedna od relevantnih ciljnih vrijednosti još nije ostvarena.
96

Unatoč tom usmjerenju napredak nije bio vidljiv tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Nadalje, procjena temeljnih prava koju je proveo EU upućuje na to da se situacija od 2014. nije popravila.

97

Umjeren napredak u području rodne ravnopravnosti potvrđen je podatcima Programa Ujedinjenih naroda za razvoj u vezi s indeksom rodne nejednakosti33 i indeksom ljudskog razvoja34 za muškarce i žene (vidi sliku 13.).

Slika 13.

Rodne nejednakosti u Maroku

Izvor: Program Ujedinjenih naroda za razvoj

98

Organizacija Freedom House također potvrđuje negativnu situaciju u Maroku u vezi s ljudskim pravima (vidi sliku 14.). Glavni su problemi koje navodi restriktivni zakon o tisku, nedostatak slobode interneta, nepostojanje prava na slobodno okupljanje te nedovoljna neovisnost sektora pravosuđa. Maroko je 2018. u području građanskih sloboda ostvario lošiji rezultat zbog oštrog odgovora države na velike prosvjede tijekom godine. Maroko se smatra „djelomično slobodnom” zemljom (vidi sliku 15.).

Slika 14.

Indeks organizacije Freedom House za Maroko

Izvor: Organizacija Freedom House.

Slika 15.

Ljudska prava u Maroku

Ukupni rezultat: 0 = najmanji stupanj slobode / 100 = najveći stupanj slobode

Izvor: Organizacija Freedom House.

Zaključci i preporuke

99

U okviru ove revizije ispitana je djelotvornost proračunske potpore koju je EU pružao za prioritetne sektore u Maroku. Komisija je provela prikladnu analizu rizika i procjenu potreba na temelju koje je zaključila da je proračunska potpora primjeren odabir instrumenta za pružanje pomoći. Međutim, Sud je zaključio da su dodana vrijednost koja se ostvaruje proračunskom potporom te mjera u kojoj se njome pruža potpora reformama ograničene zbog neoptimalne usmjerenosti, neodgovarajuće provedbe i nedovoljnog praćenja. Glavni nedostatci bili su povezani s načinom na koji su osmišljeni pokazatelji i procjenom rezultata. Nisu postignuta sva očekivana ostvarenja, a plaćanja se nisu uvijek temeljila na ostvarenju ciljnih vrijednosti. Koordinacija donatora bila je neujednačena. Nadalje, nisu postojali dokazi o tome da je proračunskom potporom pružena potpora djelotvornoj provedbi reformi.

100

Komisija je uzela u obzir potrebe koje su utvrđene u nacionalnim strategijama i strategijama EU-a. Međutim, Sud je utvrdio da su tri prioritetna sektora bila preširoko definirana te je slijedom toga proračunska potpora raspodijeljena na previše područja. To bi moglo smanjiti njezin učinak (vidi odlomke 25. i 26.). Komisija nije primijenila transparentnu metodu dodjele iznosa za sektorske programe proračunske potpore (vidi odlomak 27.). Komisija nije iskoristila razdoblje mirovanja u političkom dijalogu da ponovno procijeni svoje operativne prioritete u Maroku i osmisli jasnu strategiju (vidi odlomke 32. i 33.). Kad je riječ o koordinaciji donatora, države članice željele su očuvati vlastitu vidljivost umjesto usklađivanja svojih ciljeva s ciljevima EU-a (vidi odlomak 35.). Nadalje, postojalo je vrlo malo zajedničkih pokazatelja, misija ili evaluacija na razini EU-a i ostalih donatora u sektorima obuhvaćenima revizijom (vidi odlomak 38.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati usmjerenost proračunske potpore EU-a u Maroku

Za sljedeći bi jedinstveni okvir za potporu Komisija i ESVD trebali:

  1. smanjiti broj sektora i odrediti prioritetne sektore kako bi se uzeo u obzir cilj postizanja najvećeg mogućeg učinka pomoći EU-a
  2. primijeniti transparentniju i bolje dokumentiranu metodu dodjele iznosa za sektorske programe proračunske potpore
  3. poboljšati zajedničku izradu programa s državama članicama kako bi se povećale koordinacija i djelotvornost pomoći.

Preporučeni rok: lipanj 2021.

101

Komisija još nije izradila sveobuhvatan akcijski plan s podatcima o polaznim vrijednostima, pokazateljima rezultata i unaprijed utvrđenim ciljnim vrijednostima. Sud je utvrdio nedostatke u odabiru i uporabi pokazatelja, kao i uporabu pokazatelja ostvarenja umjesto pokazatelja ishoda/učinka te zastarjele polazne vrijednosti ili njihov izostanak (vidi odlomke 47. i 48.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati način na koji su osmišljene ciljne vrijednosti i pokazatelji uspješnosti

Komisija i ESVD bi trebali poboljšati uporabu uvjetovanosti na sljedeće načine:

  1. utvrđivanjem konkretnih i relevantnih pokazatelja uspješnosti s ambicioznim ciljnim vrijednostima kako bi se pružila potpora reformama i dokazao napredak/rezultati
  2. povećanjem uporabe pokazatelja usmjerenih na ishode
  3. utvrđivanjem jasnijih, relevantnijih i ažuriranijih polaznih vrijednosti za sve pokazatelje.

Preporučeni rok: prosinac 2020.

102

Delegacija EU-a nije imala formaliziranu strategiju za dijalog o politikama s jasnim ciljevima te sastanci s ministarstvima nisu bili sustavno dokumentirani. Kontakti između ministarstava i delegacije EU-a nisu se uvijek odvijali na prikladnoj razini (vidi odlomke 54. – 56.).

3.preporuka.– Potrebno je ojačati dijalog o politikama

Komisija i ESVD trebali bi ojačati okvir za dijalog o politikama usvajanjem strategije za dijalog o politikama u svim područjima u kojima EU pruža potporu, za što je potrebno sljedeće:

  1. jasnija i prikladnija definicija ciljeva i očekivanih rezultata dijaloga
  2. sastavljanje zapisnika
  3. procjena postignuća ostvarenih zahvaljujući strategiji za dijalog o politikama.

Preporučeni rok: prosinac 2020.

103

Procjenu mjere u kojoj su dostignute ciljne vrijednosti povezane s pokazateljima koju je obavljala Komisija otežali su nedostatci kao što su plaćanja izvršena bez provjere pouzdanosti podataka, neprikladni izračuni, plaćanja izvršena u slučajevima u kojima nisu dostignute ciljne vrijednosti i isplate izvršene unatoč nedovoljnom napretku. Osim toga, u sljedeću je financijsku godinu preneseno 14,64 milijuna eura iako uvjeti za prijenos navedeni u sporazumu o financiranju nisu bili ispunjeni (vidi odlomke 58. – 61.).

4. preporuka – Potrebno je unaprijediti postupke provjere plaćanja

Komisija bi trebala unaprijediti postupke provjere plaćanja na sljedeće načine:

  1. primjenom odgovarajuće metode izračuna (u slučajevima u kojima je to relevantno)
  2. isplatom sredstava samo u slučajevima u kojima postoji pouzdan dokaz da je ciljna vrijednost zaista dostignuta
  3. prenošenjem ciljnih vrijednosti i povezanih plaćanja u drugo razdoblje samo ako korisnici pruže obrazloženje da su kašnjenja uzrokovana vanjskim čimbenicima.

Preporučeni rok: prosinac 2020.

104

Sud je ustanovio nedostatke u načinu na koji je Komisija pratila operacije proračunske potpore. Na primjer, Komisija je uglavnom pratila programe pri izvršenju isplata povezanih s postignućem pokazatelja, što je često bilo prekasno za uvođenje ispravaka u slučaju kašnjenja (vidi odlomke 47.62. – 64.).

5. preporuka – Potrebno je poboljšati postupke praćenja

Komisija bi trebala poboljšati praćenje operacija proračunske potpore na sljedeće načine:

  1. povećanjem primjene terenskih posjeta za praćenje programa
  2. jačanjem procjena sektorskih strategija i praćenjem njihove provedbe uporabom pokazatelja za sektorske strategije
  3. službenim daljnjim postupanjem po preporukama koje su iznijeli vanjski stručnjaci te provedbom onih preporuka koje se smatraju relevantnima.

Preporučeni rok: prosinac 2020.

105

Ostvareno je manje od pola ciljnih vrijednosti proračunske potpore (vidi odlomke 66. – 71.). Iako je postignut napredak u vezi s ostvarivanjem ciljeva programa proračunske potpore u sektorima obuhvaćenima revizijom, bio je umjeren (vidi odlomke 72. – 86.). Poboljšalo se izvršenje proračuna ministarstava, no preostali su znatni iznosi koji se tek trebaju potrošiti. Time se dovodi u pitanje dodana vrijednost proračunske potpore (vidi odlomke 73.74.).

106

Vidljivost potpore koju EU pruža Maroku bila je nedovoljna. U program proračunske potpore u području socijalne zaštite uključen je opći uvjet koji se odnosio na vidljivost. Akcijski plan čija je izrada propisana sporazumom o financiranju u okviru PACC-a sastavljen je, no nije proveden. U sektoru pravosuđa jedan pokazatelj povezan s vidljivošću dodan je kasnije, no u trenutku potpisivanja dodatka relevantne ciljne vrijednosti već su bile ostvarene. U okviru zdravstvenog programa predviđen je proračun za vidljivost, no s organizacijom događanja započelo se tek 2019. godine (vidi odlomke 87. – 90.).

6. preporuka – Potrebno je povećati vidljivost potpore koju pruža EU

Komisija i ESVD trebali bi u programima proračunske potpore predvidjeti uvjete ili pokazatelje povezane s vidljivošću kako bi se zajamčilo javno promicanje potpore koju EU pruža Maroku. Ti bi uvjeti i pokazatelji trebali biti obvezan uvjet za isplatu sredstava utvrđen u sporazumu o financiranju.

Preporučeni rok: lipanj 2020.

107

Potpora EU-a bila je usmjerena na međusektorska pitanja kao što su rodna pitanja i ljudska prava. Unatoč tom usmjerenju napredak vidljiv tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom bio je tek umjeren (vidi odlomke 94. – 98.).

Revizorski sud usvojio je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 14. studenoga 2019.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I. – Važne faze suradnje između EU-a i Maroka

Izvor: Europski revizorski sud.

Prilog II. – Odluke, ugovori i plaćanja u okviru programa proračunske potpore (2014. – 2018.)
[Europski instrument za susjedstvo – proračunska linija 22 04]

Sektor i godina donošenja Odluke Program Dodijeljena sredstva
(u milijunima eura)
Ugovoreno
(u milijunima eura)
Isplaćeno
(u milijunima eura)
2014 170,00 163,75 73,26
Zdravstvo Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé 90,00 89,73 47,93
Pravosuđe Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Pomoć u okviru opće proračunske potpore Reussir le Statut Avancé (phase II) top-up Dec 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Zdravstvo Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé II 10,00 8,80 0,26
Pravosuđe Programme d'appui à la réforme du secteur de la Justice 5,50 5,50 0,00
Politika javnog sektora Financement additionnel 2015 au programme ''Hakama'' Gouvernance 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n°1 (2015) au Programme Croissance Compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'apppui à la croissance et la compétitivité au Maroc - PACC 100,00 96,06 47,84
Strukovno osposobljavanje Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Politika u vezi s javnim sektorom Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Socijalna zaštita Programme d'appui à la Protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Strukovno osposobljavanje Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Osnovne životne vještine za mlade i odrasle Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc - 3ème phase 50,00 45,00 0,00
Politika šumarstva Politika šumarstva i administrativno upravljanje – Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Socijalna zaštita Višesektorska pomoć za osnovnu socijalnu skrb – Top up au programme d'appui à la Protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organizacije i institucije za ravnopravnost žena Organizacije i institucije za ravnopravnost žena – Egalité- Moussawat 35,00 0,00 0,00
Pomoć u okviru opće proračunske potpore Top-up au Programme Réussir le Statut Avancé phase II (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Osnovne životne vještine za mlade i odrasle Programme d'appui à la Jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Politika javnog sektora Programme d'appui aux réformes de gouvernance publique - HAKAMA 2 62,00 0,00 0,00
Pravosuđe Top up convention justice 2,20 0,11 0,00
Ruralni razvoj Programme d'Appui au Développement Territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Pomoć u okviru opće proračunske potpore Top up au programme ''Réussir le Statut Avancé II'' (RSA II) 50,00 50,00 30,00
Ukupno 810,40 561,98 205,69
Obuhvaćeno opsegom revizije 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Izvor: Europski revizorski sud.

Prilog III. – Financiranje iz drugih instrumenata EU-a (2014. – 2018.)

Područje potpore EU-a (portfelj ugovora u razdoblju 2014. – 2018.) Ugovoreni iznos
(u eurima)
(1) Fond za poticanje ulaganja u susjedstvo 199 966 000
(2) Projekti za Maroko u okviru uzajamnog fonda EU-a 40 800 000
(3) Europski instrument za demokraciju i ljudska prava 4 750 288
(4) Globalna dodjela u okviru ENI-ja za Maroko 4 905 834
(5) Civilno društvo rodna pitanja i lokalne vlasti 3 732 747
(6) Ljudski razvoj 1 586 000
Ukupno 255 740 869

Izvor: Europska komisija.

Prilog IV. – Pregled ugovora/projekata obuhvaćenih revizijom

Sektor Contract No Vrsta Naziv ugovora Rezervirani iznos
u milijunima eura
Isplaćeni iznos
u milijunima eura
Zdravstvo 369004 Proračunska potpora Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Zdravstvo 387578 Projekt Assistance Technique pour l'accompagnement du programme d'Appui à la réforme du secteur de la santé-Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Zdravstvo 371049 Projekt Projet d’appui à la réforme des Soins de Santé Primaires-Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Zdravstvo 388746 Projekt Appui au développement des capacités de l'Ecole Nationale de Santé Publique (EISP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins. 0,03 0,01
Ukupno za zdravstvo 98,13 47,89
Socijalna zaštita 394763 Proračunska potpora Contrat pour le versement des 4 tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la Protection Sociale 90,00 22,00
Socijalna zaštita 394764 Projekt Contrat PAGODA UE/UNICEF - Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Ukupno za socijalnu zaštitu 91,10 22,44
Pravosuđe 375485 Proračunska potpora Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Pravosuđe 398010 Projekt Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Pravosuđe 372258 Projekt Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits - projet UNICEF 2,80 1,74
Pravosuđe 372259 Projekt Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils dévelopés par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) 1,60 1,58
Pravosuđe 388874 Projekt Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l’Institut Supérieur de la Magistrature 1,20 0,59
Ukupno za pravosuđe 74,39 24,14
PACC 381593 Proračunska potpora Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC 363348 Projekt Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des Très Petites, Petites et Moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC 398005 Projekt Organisation du séminaire EIP (European External Plan of Investment) au Maroc 0,02 0,02
Ukupno za PACC 100,82 52,70

Izvor: ABAC.

Prilog V. – Ciljevi programa proračunske potpore

Sektor za koji se pruža proračunska potpora Opći cilj Posebni ciljevi
Zdravstvo Povećanje jednakog pristupa kvalitativnoj zdravstvenoj zaštiti
  • jednak pristup primarnoj zdravstvenoj zaštiti
  • bolje upravljanje i unaprjeđenje vještina zdravstvenog osoblja
  • bolje upravljanje
  • razvoj integriranog, računalnog i pristupačnog elektroničkog informacijskog sustava zdravstvene zaštite
Socijalna zaštita Doprinos smanjenju nejednakosti, bolja socijalna kohezija i opipljivo poboljšanje ljudskog razvoja u marokanskom društvu promicanjem jednakog pristupa socijalnim i temeljnim uslugama
  • provedba integrirane i jedinstvene politike socijalne zaštite
  • proširenje osnovnog zdravstvenog osiguranja na sve socijalno-profesionalne kategorije te bolje osiguranje za ugrožene skupine stanovnika
  • razvoj socijalne pomoći boljim usmjeravanjem na skupine stanovnika u nesigurnim položajima
  • razvoj socijalne skrbi s pomoću akreditiranih centara za socijalnu zaštitu
Pravosuđe Jačanje vladavine prava s pomoću pristupačnog i nezavisnog pravosudnog sustava koji je u skladu s međunarodnim standardima
  • nezavisan sektor pravosuđa
  • bolji pristup pravima i pravosuđu
  • bolja sudska zaštita prava i sloboda
  • djelotvornije i učinkovitije pravosuđe
PACC Potpora konkurentnosti i razvoju Maroka, uz konačni cilj pružanja potpore Maroku u ostvarivanju cilja održivog razvoja i otvaranja pristojnih radnih mjesta
  • veća konkurentnost osnaživanjem provedbe nacionalne industrijske politike
  • povećanje izvoznog potencijala Maroka
  • potpora pri tranziciji u zelenije gospodarstvo i industriju

Izvor: Europska komisija.

Prilog VI. – Problematična pitanja u vezi s isplatom promjenjivih tranši

Sektor Tranša Pokazatelj Problematično pitanje Činjenice Financijski učinak (nepravilno isplaćeno) Pravilna isplata. Međutim, ne doprinosi ostvarivanju ciljeva programa proračunske potpore Nezadovoljavajući kontrolni postupci
Zdravstvo Prva promjenjiva I.1. Broj kontakata za kurativna liječnička savjetovanja u okviru ruralnog sustava primarne zdravstvene zaštite po stanovniku na godišnjoj razini Rezultat procijenjen boljim od stvarnog zbog neprikladne metode izračuna
Plaćanja za „rezultate” iako se situacija pogoršala
Zastarjela polazna vrijednost
Polazna vrijednost (2012.): 36; (2014.) 38 – ciljna vrijednost (2015.): 40 – postignuto: 37

(1) Zastarjela polazna vrijednost jer su korišteni podatci iz 2012.
(2) Neprikladna metoda izračuna. Napredak bi se trebao mjeriti metodom (37 – 36) / (40 – 36)=25 %.
Napomena: na temelju metode Komisije (37 / 40=93 %) sredstva za „napredak” isplatit će se čak i ako polazna vrijednost ostane ista (36 / 40=90 %).
(3) Uspješnost: relevantna vrijednost smanjuje se od početka pružanja proračunske potpore
2 394 000 €
Zdravstvo Prva promjenjiva I.11. Broj liječnika opće medicine na radnim mjestima u
centrima primarne zdravstvene zaštite „ESSP” u ruralnim područjima
Plaćanja za „rezultate” iako se situacija pogoršala
Rezultat procijenjen boljim od stvarnog zbog neprikladne metode izračuna
Polazna vrijednost: 1066 – ciljna vrijednost: 1300 – postignuto: 1057

(1) Napredak ne postoji, relevantna vrijednost se smanjuje
(2) Komisija je upotrijebila neprikladnu metodu izračuna (1057 / 1300=81 % napretka)
1 197 000 €
Zdravstvo Prva promjenjiva I.7. Broj pacijenata koji boluju od dijabetesa čije se stanje prati u javnim zdravstvenim ustanovama u ruralnim područjima Rezultat procijenjen boljim od stvarnog zbog neprikladne metode izračuna
Nema učinka na posebni cilj
Polazna vrijednost: 183 962 (2013.) – ciljna vrijednost: 225 000 – postignuto: 215 464
(1) Komisija je precijenila napredak (iz 2015.) upotrijebivši neprikladnu metodu izračuna: (215 464 / 225 000)=96 %, što je dovelo do isplate po stopi od 100 %. Međutim, napredak je u najboljem slučaju (215 094 – 183 962) / (225 000 – 183 962)=77 %, što je trebalo dovesti do isplate po stopi od 50 %. (Polazište mjerenja napretka bila je polazna vrijednost)
(2) Ako se upotrijebi ažurirana polazna vrijednost (iz 2014.) stvarni je napredak zapravo samo: (215 464 – 191 250) / (225 000 – 191 250)=71 % (što dovodi do istog rezultata: isplate po stopi od 50 %)
(3) Cilj je bio smanjiti nejednakosti između urbanih i ruralnih područja. Međutim, pokazateljem se to ne mjeri i, uz to, nije ostvaren napredak u postizanju tog cilja. U izvješću stručnjaka stoji: „Udio... (u urbanim i ruralnim područjima)... ostao je stabilan”.
1 197 000 € 1 197 000 €
Zdravstvo Druga promjenjiva I.7. Broj pacijenata koji boluju od dijabetesa čije se stanje prati u javnim zdravstvenim ustanovama u ruralnim područjima Nema učinka na posebni cilj Ciljna vrijednost: 235 000 – postignuto: 235 094
Posebni cilj bio je smanjiti nejednakosti između urbanih i ruralnih područja. Međutim, pokazateljem se to ne mjeri i nije ostvaren napredak u postizanju tog cilja. Stanje se pogoršalo unatoč nominalnom porastu relevantnih vrijednosti. U izvješću stručnjaka stoji: „Većina tog povećanja proizlazi iz urbanih područja...”
3 291 667 €
Zdravstvo Prva promjenjiva I.8. Broj pacijenata koji boluju od hipertenzije u javnim zdravstvenim ustanovama u ruralnim područjima Nema učinka na posebni cilj Ciljna vrijednost: 300 000 – postignuto: 328 579
Cilj je bio smanjiti nejednakosti između urbanih i ruralnih područja. Međutim, pokazateljem se to ne mjeri i nije ostvaren napredak u postizanju tog cilja. Stanje se pogoršalo (unatoč nominalnom porastu relevantnih vrijednosti). U izvješću stručnjaka stoji: „...relativni udio ruralnih područja pokazuje malo smanjenje...”
2 394 000 €
Zdravstvo Druga promjenjiva I.8. Broj pacijenata koji boluju od hipertenzije u javnim zdravstvenim ustanovama u ruralnim područjima Nema učinka na posebni cilj Ciljna vrijednost: 250 000 – postignuto: 281 677
Cilj je bio smanjiti nejednakosti između urbanih i ruralnih područja. Međutim, pokazateljem se to ne mjeri i nije ostvaren napredak u postizanju tog cilja. Stanje se pogoršalo (unatoč nominalnom porastu relevantnih vrijednosti). U izvješću stručnjaka stoji: „U slučaju udjela od 56,6 % povećanje zabilježeno 2016. proizlazi iz urbanih područja...”
3 291 667 €
Zdravstvo Druga promjenjiva I.6. Dostupnost osnovnih lijekova u javnim objektima primarne zdravstvene zaštite (ESSP) Polazna vrijednost ne postoji
Plaćanja za „rezultate” iako se situacija pogoršala
Relevantna vrijednost smanjuje se od početka provedbe programa: Dostupnost je 2016. iznosila 82,71 %, dok je 2017. iznosila 79,71 %. 1 645 833 €
Zdravstvo Prva promjenjiva I.9. Postojanje i provedba nacionalnog plana zdravstvene zaštite za osobe s invaliditetom Već ostvareno prije potpisivanja sporazuma o financiranju
Zastarjela polazna vrijednost
Plan je objavljen u listopadu 2015. nakon savjetodavnog postupka koji je započet još 2014. Ugovor o proračunskoj potpori potpisan je u studenome 2015. 2 394 000 €
Zdravstvo Prva promjenjiva I.3. Udio poroda (koje je izvelo stručno osoblje) u ruralnim područjima u javnim objektima zdravstvene zaštite Zastarjela polazna vrijednost
Plaćanja za „rezultate” iako se situacija pogoršala
Polazna vrijednost (2012.): 71 %; (2014.): 86 % – ciljna vrijednost (2015.): 75 % – postignuto: 85,6 %
Nema stvarnog napretka: Relevantna vrijednost zabilježila je 2015. pad u odnosu na 2014. (zastarjela polazna/ciljna vrijednost)
2 394 000 €
Zdravstvo Druga promjenjiva I.3. Udio poroda (koje je izvelo stručno osoblje) u ruralnim područjima u javnim objektima zdravstvene zaštite Zastarjela polazna vrijednost
Plaćanja za „rezultate” iako se situacija pogoršala
Polazna vrijednost (2012.): 71 %; (2014.): 86 % – ciljna vrijednost (2015.): 75 %; (2016.) – postignuto (2015.): 85,6 %; (2016.): 85 %
Nema stvarnog napretka: relevantna vrijednost smanjuje se od početka pružanja proračunske potpore
3 291 667 €
4 788 000 € 19 899 834 €
Sektor Tranša Pokazatelj Problematično pitanje Činjenice Financijski učinak (nepravilno isplaćeno) Pravilna isplata. Međutim, ne doprinosi ostvarivanju ciljeva programa proračunske potpore Nezadovoljavajući kontrolni postupci
Socijalna zaštita Prva promjenjiva 1.2. Za socijalne sektore izrađuje se trogodišnji program proračuna Nije ostvareno / neprikladan izvor za provjeru Kako bi se dostigao relevantni pokazatelj, bilo je potrebno izraditi trogodišnji plan proračuna za sektor socijalnih usluga za razdoblje 2017. – 2020., no delegacija EU-a bila je zadovoljna „dovoljnim napretkom u pogledu ulaganja u socijalnom sektoru”. Delegacija EU-a svoje je mišljenje temeljila na povijesnim podatcima za 2017. i 2018. i prognozi za 2019. Ministarstvo gospodarstva i financija potvrdilo je da takav plan ne postoji. Nadalje, ministarstvo je zatražilo tehničku pomoć zbog toga što nije raspolagalo stručnim znanjem za izradu takvog trogodišnjeg plana proračuna za socijalni sektor. 2 000 000 €
Socijalna zaštita Prva promjenjiva 2.4. Opće zdravstveno osiguranje za stanovništvo Neprikladan izvor za provjeru / neusklađenost s drugim izvorima za provjeru (postignuće se ne može zajamčiti) Državni zavod za zdravstveno osiguranje (ANAM) dostavio je tablicu u Excelu s podatcima o osiguranim osobama po kategorijama stanovništva. Međutim, te podatke nije bilo moguće potvrditi usporedbom s podatcima u relevantnom godišnjem izvješću, a delegacija EU-a nije unakrsno provjerila podatke u ostalim izvorima. Osim toga, podatci za 2017. uspoređeni su s brojem stanovnika iz 2014. (koji je bio manji od onog iz 2017.) kako bi se izračunao broj osiguranika među stanovništvom Maroka. Prema izvješćima državnog zavoda za statistiku i državnog ureda za ljudski razvoj ukupan udio osiguranog stanovništva iznosio je redom tek 46,6 % i 53,8 % za 2017., što je još manje od polazne situacije.

Podatci ANAM-a temeljili su se na uručenim karticama (RAMED) i rezultatima državnog zavoda za statistiku koji su prikupljeni usmenim putem na uzorku kućanstava upitanima da se izjasne oko posjedovanja kartice RAMED. Jednim drugim ispitivanjem koje je proveo državni zavod za statistiku utvrđeno je da je tek 30 % vlasnika kartica uistinu imalo pravo na karticu RAMED. Ostali vlasnici kartica imali su dostatan dohodak da pokriju redovito zdravstveno osiguranje. Podatci ANAM-a stoga se ne mogu smatrati pouzdanima.
2 000 000 €
2 000 000 € 2 000 000 €
Pravosuđe Prva promjenjiva 3: Racionalizacija mreže sudova Nije ostvareno / neprikladan izvor za provjeru Ciljna vrijednost (b) trećeg pokazatelja nije ostvarena. Ukupno su 72 sudska centra trebala biti puštena u rad do kraja 2017. godine. Njih 64 već je bilo aktivno prije toga, dok je osam sudskih centara trebalo biti aktivirano. Od njih osam, do prosinca 2018. aktiviran je tek jedan (u Tarfayi), tj. godinu dana nakon odluke o isplati sredstava. 800 000 €
Pravosuđe Prva promjenjiva 4: Dostupnost pravosudne pomoći Nije ostvareno / neprikladan izvor za provjeru Korišteni izvor za provjeru (RAMED) nije prikladan za mjerenje postignuća tog pokazatelja te nije naveden kao izvor za provjeru u sporazumu o financiranju. Osim toga, kartica RAMED ne može se smatrati pouzdanim izvorom uzimajući u obzir da je u programu proračunske potpore povezanom sa socijalnom zaštitom stavljen naglasak na povećanje njezine pouzdanosti. 1 280 000 €
Pravosuđe Prva promjenjiva 9: Digitalizacija jurisdikcija Neprikladan izvor za provjeru Izvor za provjeru „godišnje izvješće ministarstva pravosuđa” nije stavljen na raspolaganje. Terenska provjera obavljena je u siječnju 2018., no sredstva su bila isplaćena već u prosincu 2017. 1 600 000 €
3 680 000 €
Sektor Tranša Pokazatelj Problematično pitanje Činjenice Financijski učinak (nepravilno isplaćeno) Pravilna isplata. Međutim, ne doprinosi ostvarivanju ciljeva programa proračunske potpore Nezadovoljavajući kontrolni postupci
PACC Prva promjenjiva T1D1: Broj registriranih samostalnih poduzetnika i vlasnika kartica Neprikladan izvor za provjeru Broj samostalnih poduzetnika (pokazatelji T1D1 – T1D4) temelji se na izvješćima marokanske organizacije za MSP-ove. Bazom podataka upravlja Maroc Poste, a delegacija EU-a ili stručnjaci nisu proveli provjeru točnosti informacija. Broj vlasnika kartica ne jamči da te osobe službeno obavljaju svoje djelatnosti kao samostalni poduzetnici. Ispitivanjem uzorka „samostalnih poduzetnika” tijekom posjeta Maroku Sud je potvrdio da podatci iz baze podataka nisu točni. Osim toga, postoji znatna razlika u broju vlasnika kartica i broju osoba koje su podnijele poreznu prijavu. 2 400 000 €
PACC Prva promjenjiva T1D3: Dvije studije izvedivosti za industrijske parkove Neprikladan izvor za provjeru / nije ostvareno Studije su pokrenute za zone gospodarske aktivnosti, a ne za integrirane industrijske parkove kako je predviđeno planom o ubrzanju industrije. 2 400 000 €
PACC Prva promjenjiva T1D6: Evaluacija nacionalnog plana za pojednostavnjenje postupaka Nije ostvareno Evaluacija nije dostavljena na vrijeme (tek godinu dana kasnije). Slijedom toga, nije bilo moguće provjeriti ni pokazatelj T1D5. 2 400 000 €
PACC Druga promjenjiva T2D1: Broj registriranih samostalnih poduzetnika i vlasnika kartica Neprikladan izvor za provjeru Vidi T1D1 2 400 000 €
9 600 000 €
6 788 000 € 19 899 834 € 15 280 000 €

* Dana 31. svibnja 2019. Komisija je obavijestila ministarstvo gospodarstva i financija da će se iznosi povezani s pokazateljima br. 1 i br. 11 prebiti s isplatom sljedeće promjenjive tranše.

Izvor: Europski revizorski sud.

Prilog VII. – Kretanja ključnih pokazatelja

Izvor: Europski revizorski sud.

Prilog VIII. – Ocjene aspekata povezanih s ugovorima o proračunskoj potpori po sektorima

Sektor Zdravstvo Socijalna zaštita Pravosuđe PACC
Trajanje ugovora u mjesecima 60 60 60 (produženo na 84) 60 (produženo na 72)
Godina sklapanja ugovora 2014. 2017. 2015. 2016.
1. revizijsko pitanje: Jesu li Komisija i ESVD na odgovarajući način upravljali potporom EU-a Maroku? 1.1. Jesu li Komisija i ESVD utvrdili prioritetne sektore i dodijelili financijska sredstva u skladu s time? Postoji komplementarnost s ostalim potporama EU-a u Maroku
1.2. Je li Komisija na odgovarajući način osmislila programe/projekte? Uvjeti za proračunsku potporu u skladu su s akcijskim planom EU-a za Maroko
Uvjeti za proračunsku potporu osmišljeni su na način da se njima djelotvorno pruža potpora reformama
Mjere EU-a doprinose sektorskim potrebama
Mjere EU-a osmišljene su na način kojim se jamči objektivno praćenje uspješnosti
Načinom na koji su osmišljeni programi uzima se u obzir iskustvo stečeno iz prethodnih programa proračunske potpore Ne postoje prethodni programi Ne postoje prethodni programi
1.3. Jesu li programi/projekti na odgovarajući način koordinirani s ostalim akterima? Izrada programa, dodjela financijskih sredstava i provedba programa na odgovarajući su način koordinirane s ostalim donatorima
Uspostavljeni su mehanizmi koordinacije donatora. Informacije se redovito razmjenjuju s ostalim donatorima.
1.4. Je li Komisija na odgovarajući način provela praćenje i evaluaciju programa/projekata? Provedba se odvija prema planu (vrijeme, proračun, aktivnosti). Odstupanja su odgovarajuće opravdana. Ako je to bilo potrebno, poduzete su korektivne mjere.
Uvjeti za proračunsku potporu su ispunjeni.
Dijalog o (sektorskim) politikama održavao se redovito, bio je relevantan te je obuhvaćao dovoljno detaljnu raspravu o programima i uvjetima
Komisija redovito obavlja terenske posjete i evaluacije, koji se dokumentiraju te se prati daljnje postupanje po njima.
2. revizijsko pitanje: Jesu li ostvareni ciljevi potpore EU-a Maroku? 2.1. Jesu li ostvareni planirani rezultati? Planirana su ostvarenja postignuta. U tijeku, ali s kašnjenjima U tijeku u tijeku, ali s kašnjenjima U tijeku, ali s kašnjenjima
Plaćanja su temeljena na ostvarenju ciljnih vrijednosti postavljenih za predmetne pokazatelje, što potkrjepljuju pouzdani i relevantni revizijski dokazi.
Pružena tehnička pomoć dostatna je, pravovremena i odgovarajuće usmjerena te se njom potpomaže okvir za dijalog o politikama
Proračunskom potporom pružena je potpora očekivanim reformama u postupcima oblikovanja i/ili provedbe sektorske politike
2.2. Je li Komisija na djelotvoran način uzela u obzir međusektorska pitanja (rodna pitanja i ljudska prava) pri pružanju potpore Maroku? Proračunskom potporom doprinijelo se vođenju računa o međusektorskim pitanjima (rodnim pitanjima i ljudskim pravima)
Rodna pitanja i ljudska prava obuhvaćena su dijalogom o (sektorskim) politikama

Tumač – moguće su sljedeće ocjene:

Kriterij je ispunjen
Kriterij je ispunjen djelomično
Kriterij nije ispunjen

Izvor: Europski revizorski sud.

Pokrate i skraćeni nazivi

ENI: Europski instrument za susjedstvo

EPS: Europska politika susjedstva

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

EU: Europska unija

MSP: Mala i srednja poduzeća

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc (program za potporu zelenom rastu i konkurentnosti Maroka)

Sud EU-a: Sud Europske unije

Odgovori Komisije i ESVD-a

Sažetak

I

Maroko je ključni partner EU-a te s njime dijeli granice, vrijednosti i težnje. Maroko je od donošenja novog ustava 2011. započeo ambiciozan proces reformi u cilju postizanja većih sloboda, demokracije i blagostanja za svoje državljane. EU u okviru svoje politike susjedstva odlučno podupire Maroko u radu na postizanju tih ciljeva.

Unatoč političkom ozračju punom izazova u kojemu su se proteklih godina razvijali odnosi EU-a i Maroka, suradnja s EU-om pridonijela je znatnom gospodarskom, socijalnom i institucijskom napretku Maroka.

Primjerice:

  • U razdoblju od 2012. do 2016. smrtnost majki u Maroku smanjila se za 35 % te se poboljšao pristup ruralnog stanovništva centrima zdravstvene zaštite. Znatno se poboljšao pristup lijekovima te se prodaja generičkih lijekova povećala za 39 %. EU podupire reforme sektora zdravstva od 2009.
  • Položaj Maroka na ljestvici u izvješću Svjetske banke „Doing Business” promijenio se sa 128. mjesta u 2010. na 60. mjesto u 2018. EU od 2009. podupire Maroko u njegovim naporima da poboljša svoje poslovno okruženje.
  • EU je u okviru potpore sektoru pravosuđa svjedočio osnivanju Visokog pravosudnog vijeća, odnosno ustavnog tijela koje je zaduženo za očuvanje neovisnosti pravosuđa i sudaca. Riječ je o velikom postignuću u institucijskom kontekstu sjeverne Afrike.
  • Potpora koju je EU pružio u području socijalne zaštite pratila je reforme i dovela do utvrđivanja jedne sektorske politike. Trenutačno se uvodi pojedinačni broj socijalnog osiguranja, u skladu s preporukama EU-a o politikama. Time će se poboljšati pristup osjetljivih osoba i potaknuti učinkovitosti.

Komisija i ESVD smatraju da procjena širokog raspona uvjeta i drugih komplementarnih aktivnosti koje financira EU, koja obuhvaća više od samih isplata promjenjivih tranši u okviru proračunske potpore, pruža sveobuhvatniju sliku o učinkovitosti i učinku suradnje Maroka s EU-om te omogućuje točnije razumijevanje instrumenta za proračunsku potporu.

Pokazatelji razine učinka ovise o brojnim čimbenicima koji daju svoj doprinos te im je za promjenu potrebno dulje od razdoblja programa proračunske potpore.

Naposljetku, Komisija i ESVD ističu da se u stručnom pregledu OECD-a iz 2018. koji se odnosi na razvojnu suradnju EU-a navodi da upotreba proračunske potpore potiče preuzimanje odgovornosti i uključivost u partnerskim zemljama. Programi koji su u skladu s nacionalnim politikama i strukturama izvršenja povećavaju nacionalnu odgovornost i osiguravaju održivost reformi. Stoga se proračunskom potporom potiče razvoj nacionalnog kapaciteta za provedbu reformi s trajnim učinkom. U Maroku je njome pružen velik poticaj da se s tijelima pokrene svrhovit dijalog o reformi politika. Opći uvjeti za proračunsku potporu potiču transparentnost, dobro financijsko upravljanje i razborite makroekonomske politike.

II

Navedeni podatci odgovaraju svim ugovorima o proračunskoj potpori i isplatama u svim sektorima koji su sklopljeni u razdoblju od 2014. do 2018., a ne samo četirima sektorima u kojima je provedena revizija. Što je još važnije, podatci o isplatama mogu biti zavaravajući jer daju dojam da je izvršavanje plaćanja nisko u odnosu na odobreni iznos s obzirom na to da razdoblje obuhvaćeno revizijom (2014. – 2018.) ne obuhvaća cijelo razdoblje provedbe programa proračunske potpore.

Ukupna vrijednost ugovora o proračunskoj potpori koji su potpisani tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom za sve je sektore obuhvaćene proračunskom potporom iznosila 562 milijuna EUR, a plaćanja 206 milijuna EUR. U tijeku su plaćanja na temelju nekoliko tih ugovora o proračunskoj potpori. S obzirom na velik udio periodičnih rashoda i prirodu potpore EU-a, dodijeljena proračunska potpora treba se usporediti s proračunom za ulaganja. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom, proračunska potpora iznosila je oko 2,0 % ukupnog nacionalnog proračuna za ulaganja.

III

Programi proračunske potpore osmišljeni su u skladu sa Smjernicama za proračunsku potporu, kojima se uzimaju u obzir uvjeti specifični za pojedine zemlje, te s formalnim i strukturiranim postupcima praćenja.

Komisija osigurava otvoreni dijalog i kontinuiranu koordinaciju s državama članicama EU-a putem tematskih skupina, redovnih koordinacijskih sastanaka i zajedničke izrade programa. Međutim, iako Europska komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje ulažu sve napore kako bi olakšale koordinaciju donatora u partnerskim zemljama, to je u konačnici odgovornost vlade domaćina.

IV

Komisija ima jasnu strategiju za svoje odnose s Marokom koja je ugrađena u jedinstveni okvir za potporu, koji se pak temelji na sporazumu o pridruživanju.

Budući da dijalog o politikama nikad nije obustavljen tijekom razdoblja teških političkih odnosa između EU-a i Maroka, Komisija smatra da nije postojala osnova za osmišljavanje alternativne strategije.

Poštovale su se smjernice o dijalogu o politikama u okviru proračunske potpore kako su navedene u Smjernicama za proračunsku potporu. Rezultati dijaloga o politikama jesu i bit će važan dio svake evaluacije. Komisija ipak želi naglasiti političku osjetljivost reformi i političkih ciljeva te će stoga nastaviti s oblikovanjem strategija dijaloga kojima se štite interesi Komisije.

Kad je riječ o dijalogu o politikama, on je tijekom cijelog razdoblja bio osiguran u okviru koordinacije s Ministarstvom gospodarstva i financija (nacionalni koordinator – okvir za globalni dijalog), dok je za posebne projekte/programe uvršten u sporazume o financiranju putem obveznih upravljačkih odbora s tim ministarstvom i korisnicima.

V

Programi proračunske potpore obuhvaćeni revizijom na snazi su kraće od četiri godine te Komisija smatra da je postignut zadovoljavajući napredak. U obzir se moraju uzeti složena i osjetljiva priroda reformi koje Maroko poduzima uz potporu EU-a i vrijeme koje je potrebno za njihovu potpunu provedbu.

Cilj je tih programa pružiti potporu nacionalnim reformama, a njihovi pokazatelji odražavaju stupanj ambicioznosti plana reformi partnerske zemlje.

Postupci praćenja i metodologija procjene rezultata jasno su utvrđeni u Smjernicama za proračunsku potporu te su se poštovali.

VI

Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom zabilježen je određen napredak u području rodnih pitanja i ljudskih prava. Međutim, duboko ukorijenjena i održiva društvena promjena dugoročan je proces koji se odvija postupno. Mjerenjem napretka u tim područjima tijekom kratkog vremenskog razdoblja primjenom pokazatelja za dugoročna kretanja ne može se dobiti točna slika stanja. Dodatna detaljna objašnjenja stajališta Komisije navedena su u napomenama za relevantne odlomke (vidjeti odgovore Komisije na odlomke od 96. do 100.).

VII

Vidjeti odgovore Komisije na preporuke.

Uvod

Okvir 2. – Skraćene presude Suda Europske unije (Sud EU-a)

Komisija napominje sljedeće: 1) postoje druge relevantne odluke Suda (rješenja u predmetima T-180/14 i T-275/18), 2) upućivanje u predmetu C-104/16P na to da pristanak propisan zakonom nužno ne proizlazi iz obrazloženja Suda o nemogućnosti primjene sporazuma o pridruživanju, 3) novi sporazum o ribarstvu bio je novi sporazum, a ne samo revidirani sporazum i 4) slijedom razmjene pisama, s proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare postupa se jednako kao s proizvodima iz Maroka kad je riječ o koristima od istih carinskih povlastica, što ne treba shvatiti kao da ih treba smatrati izjednačenima.

Opažanja

21

Protiv korupcije bori se i drugim načinima, kao što su redoviti dijalog o politikama, twinning, regionalni programi, potpora civilnom društvu i opći kriteriji prihvatljivosti koji se odnose na upravljanje javnim financijama i transparentnost.

23

Godišnja izvješća Revizorskog suda redovito se upotrebljavaju kao izvor informacija za brojne sektore koje Komisija podupire kad god je to potrebno.

26

Jedinstveni okvir za potporu alat je za provedbu akcijskog plana naprednog statusa. Utvrđeni prioritetni sektori proizlaze iz marokanskog plana reformi, koji pak proizlazi iz ustava iz 2011.

Iako ima prostora za određenu konsolidaciju i koncentraciju, ograničavanjem na samo tri (tradicionalna) sektora smanjio bi se učinak politika Komisije te bi to bilo u suprotnosti s duhom akcijskog plana naprednog statusa. S obzirom na važnost reformi koje je Maroko proveo, bilo je politički prikladno poduprijeti one koje su bile i) u skladu s jedinstvenim okvirom za potporu i ii) važne za razvoj Maroka.

27

Na temelju informacija koje sjedište pruži delegaciji o iznosu za godišnji program djelovanja delegacija i marokanski partneri raspravljaju o okvirnoj financijskoj raspodjeli za svaki program. Prijedlozi delegacije tada se formaliziraju u priopćenju Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju, koje se šalje povjereniku i u kojem se predlaže raspodjela omotnice za godišnji program djelovanja prema programima. Komisija tu raspodjelu zatim usvaja na temelju mišljenja država članica u postupku komitologije. Komisija smatra da je pripremna dokumentacija za svaku intervenciju sveobuhvatna i u cijelosti dokumentirana.

32

S obzirom na dugogodišnju stratešku važnost Maroka za Europsku uniju, Komisija je, zajedno s ESVD-om i državama članicama, smatrala da je prvi prioritet bio ponovno uspostaviti veze i nastaviti suradnju s Marokom, uključujući tehničku i financijsku suradnju, a stoga i proračunsku potporu. Države članice čvrsto su podržale pristup Komisije da nastavi s izradom programa aktivnosti suradnje za 2016. i istodobno odobrile pristup Komisije budućoj izradi programa. Nadalje, u listopadu 2018. države članice zaključile su u okviru Odbora za ENI da su prioriteti jedinstvenog okvira za potporu i dalje relevantni te su jednoglasno podržale prijedlog Komisije za produljenje jedinstvenog okvira za potporu za 2018. Isti su zaključci i podrške ponovljeni za razdoblje 2019. – 2020. na sastanku Odbora za ENI održanom 3. srpnja 2019.

Aktualni jedinstveni okvir za potporu obuhvatio je razdoblje do kraja 2017. te stoga nije bilo potrebno preispitati prioritete u 2015. Činjenica da je Komisija 2017. odlučila produljiti napredni status i jedinstveni okvir za potporu na 2018., a ne razmotriti nove „prioritete partnerstva”, ni na koji način nije dovela u pitanje izradu programa ENI-ja za razdoblje 2018. – 2020. Prioriteti utvrđeni u jedinstvenom okviru za potporu za razdoblje 2014. – 2017. i dalje su bili valjani te su Komisiji omogućili da u skladu s njima izradi program sredstava ENI-ja i zajamči kontinuitet i dosljednost aktivnosti suradnje.

Trajna važnost sektora utvrđenih u početnom jedinstvenom okviru za potporu za razdoblje 2014. – 2017. potvrđena je „novim” prioritetima utvrđenima na sastanku Vijeća za pridruživanje EU-a i Maroka održanom 27. lipnja 2019., o kojima se detaljno raspravljalo s državama članicama i Marokom kao smjernicama za buduće partnerstvo.

33

Komisija je tijekom razdoblja mirovanja usvojila pragmatičan pristup suradnji kojim se nastavila proračunska potpora i suradnja u područjima obuhvaćenima jedinstvenim okvirom za potporu. Taj su pristup podržale države članice u Vijeću.  U tom razdoblju mirovanja nije se provodio službeni politički dijalog kako je propisan sporazumom o pridruživanju, ali se nastavio politički dijalog na visokoj razini, kao što je primjerice bio sastanak zamjenika ministra vanjskih poslova Bourite te predsjednika Junckera i Visoke predstavnice/potpredsjednice koji je održan 7. veljače 2017.

34

Budući da Kina i Indija nisu članice OECD-a/DAC-a, u manjoj su mjeri vezane međunarodnim obvezama koordinacije.

39

Komisija želi naglasiti da je učinak srednjoročan do dugoročan proizvod reformi koje se provode u fazama. Kad se programi proračunske potpore uvode na početku reforme, učinak neće biti mjerljiv neko vrijeme, nego vrlo vjerojatno na kraju trogodišnjeg programa proračunske potpore.

Dok su pokazatelji u pogledu isplate promjenjivih tranši samo jedan element, razina isplata može upućivati na ambicioznost (ili barem poteškoće, koje bi trebale biti povezane) pokazatelja. Podatci o ukupnim aktivnostima proračunske potpore EU-a pokazuju pad udjela isplata u odnosu na ono što bi se moglo isplatiti, što upućuje na povećanje ambicioznosti ili barem postroživanje uvjeta i/ili povećane poteškoće vlade da provede svoj plan reformi.

41

Priroda pokazatelja u programima obuhvaćenima revizijom, koji su više usmjereni na ostvarenja i postupak, odabrana je na temelju stupnja zrelosti ciljnih reformi. Pokazatelji ostvarenja i postupka jednako su relevantni i važni tijekom provedbe reforme kao i pokazatelji ishoda. Komisija je u tom pogledu na odgovarajući način primijenila Smjernice za proračunsku potporu iz 2017. kad je riječ o pokazateljima koje je potrebno upotrijebiti za isplatu promjenjivih tranši (odjeljak 4.4.3. i Prilog VIII.).

Budući da se ishodi mjere tijekom duljeg razdoblja, u ovom slučaju ne bi bilo prikladno da se dodatno proširila upotreba pokazatelja ishoda.

Štoviše, u skladu s načelom odgovornosti, pokazatelje isplata trebalo bi birati uglavnom među onima koji su utvrđeni u putovnici pokazatelja reformi zemlje korisnice.

42

Prema procjeni Komisije, samo se šest od ukupno 86 ciljnih vrijednosti može smatrati nedovoljno ambicioznima te ih Komisija upravo preispituje.

Kad je riječ o općoj razini ambicioznosti ciljnih vrijednosti, Komisija smatra da je velika većina pokazatelja bila dovoljno ambiciozna te je proračunskoj potpori omogućila da u cijelosti ispuni svoju ulogu. Proračunskim financiranjem podržavaju se napori vlade u pogledu reforme. Procjena kriterija prihvatljivosti za svako plaćanje i ostvarivanje pokazatelja dokazuju da je tijekom provedbe programa proračunske potpore ostvaren dostatan napredak reformi. U rezultatima evaluacije dosljedno se ističe da „proračunska potpora ne može kupiti reforme” te to nije njezin cilj.

Program sektora zdravstva temelji se na strategiji ministarstva za sektor zdravstva za razdoblje 2012. – 2016. U tom se programu pitanje razvoja ljudskih resursa rješava putem općih uvjeta proračunske potpore, pokazatelja promjenjivih tranši i aktivnosti komponenata tehničke pomoći. Pokazatelj 12 (osposobljavanje „samo” 13 liječnika) zapravo je bio usmjeren na uspostavu posebnog osposobljavanja za liječnike opće prakse u ruralnim područjima. Trinaest liječnika na koje upućuje Revizorski sud čine prvu skupinu polaznika koji su završili osposobljavanje.

43

Pitanja koja navodi Revizorski sud doista su važna te ih je Komisija rješavala na nekoliko načina putem pokazatelja proračunske potpore, aktivnosti tehničke pomoći i programa WHO-a koji financira EU i koji je usmjeren na povećanje kvalitete zdravstvenih usluga u ruralnim područjima. Konkretno: 

Pitanje velikog broja izostanaka osoblja s posla rješava se osnaživanjem upravitelja bolnica u regijama u okviru aktivnosti tehničke pomoći (vidjeti odgovor na prethodni odlomak 42.) i programa WHO-a (razvijanjem sposobnosti upravljanja i poboljšanjem upravljanja centrima primarne zdravstvene zaštite).

Pitanje niske razine privlačnosti udaljenih područja rješava se s pomoću pokazatelja programa proračunske potpore (pokazatelj br. 12 o uspostavi diplomskog studija za liječnike opće prakse), tehničke pomoći radi bolje usmjerenosti osoblja u centrima primarne zdravstvene zaštite na pružanje usluga i programa WHO-a usmjerenog na poboljšanje usluga u ruralnim područjima.

Pitanje nedovoljnog korištenja bolničke infrastrukture rješava se u okviru aktivnosti tehničke pomoći usmjerenih na javno-privatna partnerstva i bolje upravljanje bolnicama. Osim toga, riječ je o središnjem pitanju programa reforme socijalne zaštite, koji je usmjeren na univerzalno zdravstveno osiguranje te je stoga Komisija s pravom izbjegla preklapanje aktivnosti u programu povezanom sa zdravstvom.

44

Ministarstvo je 2018. odlučilo primijeniti nove zakone na sve centre za socijalnu zaštitu. S obzirom na to, Komisija će 2019. preispitati ciljnu vrijednost pokazatelja čije je plaćanje predviđeno za 2020.

47

Trenutačno se ulažu napori u poboljšanje okvira za praćenje sektorskih strategija. Kvaliteta sektorskih strategija i pratećih sustava za praćenje jača se u okviru programa reforme upravljanja javnim financijama koji podupire EU. Cilj je tih napora uvesti elemente uspješnosti u proračunski postupak te će se oni istaknuti u svim novim aktivnostima proračunske potpore.

48

(a) Posebni ciljevi povezani su sa širim ciljevima procesa reformi politika čiji se napredak prati na sveobuhvatan način u okviru općih uvjeta. Godišnji pokazatelji uspješnosti promjenjive tranše nad kojima je provedena revizija nisu osmišljeni za praćenje tog napretka.

(c) Komisija smatra da su ta dva pokazatelja bila relevantna jer su pridonosila ciljevima programa proračunske potpore. Komisija je povećanje apsolutnog broja pacijenata liječenih u ruralnim područjima upotrijebila kao dobar pokazatelj smanjenja nejednakosti kad je riječ o pristupu liječenju. Budući da se smanjenje nejednakosti ne može mjeriti pokazateljem promjenjive tranše na godišnjoj razini, njime se umjesto toga mjeri pružanje usluga: osiguravanje da se pacijenti koji imaju dvije najučestalije kronične neprenosive bolesti redovito liječe dobro je funkcijsko mjerenje poboljšanja u pružanju zdravstvenih usluga u ruralnim područjima.

(d) Kao što je navedeno u bilješci, polazne vrijednosti nisu bile potrebne za sve pokazatelje. Komisija je utvrdila polazne vrijednosti kad je to smatrala potrebnim kako bi na odgovarajući način ostvarila mjerenje ciljnih vrijednosti. Polazne vrijednosti koje se nazivaju „zastarjelima” uglavnom se odnose na program povezan sa zdravstvom u kojem su podatci koji su upotrijebljeni kao polazne vrijednosti bili najnoviji dostupni službeni podatci u trenutku sklapanja sporazuma o financiranju. Komisija smatra da nije primjereno ocijeniti ih zastarjelima a posteriori.

(e) U skladu s pravilima Komisije, tijekom postupka izrade programa propisano je razdoblje od 12 mjeseci za finalizaciju sporazuma o financiranju.

U tom su kontekstu neke ciljne vrijednosti doista bile postignute prije sklapanja sporazuma o financiranju (npr. podnošenje plana „Plan Handicap” 21. listopada 2015. ili finalizacija strategije održivog razvoja). To je zapravo dokaz predanosti vlade i rezultat kontinuiranog dijaloga o politikama tijekom pregovora. Izgledi predstojećeg programa proračunske potpore i kontinuirani dijalog o politikama uvelike pridonose pokretačkoj sili tih reformi. Stoga je pri procjeni ostvarenja programa proračunske potpore primjereno uzeti u obzir napore uložene tijekom razdoblja pregovora. U suprotnome bi se, prema mišljenju Komisije, partnersku vladu kaznilo za postizanje napretka tijekom razdoblja pregovora.

50

Iako je provedba reformi kasnila, Komisija je poduzela potrebne korake kako bi svoje programe prilagodila na način da usmjerenost i ambicioznost potpore ostanu iste.

U programima proračunske potpore dolazi do kašnjenja u provedbi reformi. To je dokaz i. da su ciljne vrijednosti proračunske potpore relevantne i ambiciozne, ii. da je zbog složenosti reformi kojima se pruža potpora potrebno više vremena za njihovu provedbu nego što je prvotno planirano i iii) da je proračunska potpora relevantna kao alat za fleksibilno pružanje potpore procesu.

51

Dogovoreno je da će se trajanje sporazumâ o financiranju u okviru programa povezanih s pravosuđem i PACC-om produljiti kako bi se proširile aktivnosti tehničke pomoći (u slučaju pravosuđa) ili uvrstili novi strateški pokazatelji (strategija financijske uključenosti za PACC).

52

Komisija smatra da se dostupnom dodatnom potporom na odgovarajući način ojačao program proračunske potpore, a vrijeme potrebno za ugovaranje dodatne potpore uračunava se nakon što Komisija izradi nacrt dokumenta o djelovanju. U slučaju programa povezanih s pravosuđem i zdravstvom ugovori s međunarodnim organizacijama (UNICEF, Vijeće Europe i WHO) sklopljeni su u roku od tri mjeseca nakon sklapanja sporazuma o financiranju.

Nadalje, dodatna potpora pruža se preko drugih programa koji su već u tijeku, kao što su „Réussir le Statut Avancé”, kojim se financira jačanje institucija i usklađivanje zakonodavstva sa standardima EU-a s pomoću twinninga i tehničke pomoći za programe povezane s PACC-om i zdravstvom ili „Couverture Médicale de Base III” za program povezan sa socijalnom zaštitom.

55

U skladu sa smjernicama iz Smjernica za proračunsku potporu sve neovisne promatračke misije provedene su prema rasporedu.

Delegacija EU-a održala je dijalog o sektorskoj politici na svim razinama u svim sektorima intervencije kako bi pratila napreduju li reforme utvrđene u nacionalnim sektorskim strategijama prema planu. Zaključno, Komisija smatra da je dijalog o politikama s marokanskim tijelima bio dovoljan za ostvarivanje ciljeva programa obuhvaćenih revizijom.

58

Izvori informacija navedeni u sporazumima o financiranju okvirni su s obzirom na to da delegacije i službe sjedišta imaju na temelju Smjernica EU-a za proračunsku potpori ovlasti upotrebljavati sve dostupne relevantne informacije kako bi donijele odluku o prihvatljivosti, posebnim uvjetima i pokazateljima promjenjive tranše.

Jedan od razloga za to odnosi se na činjenicu da vrijednost pokazatelja treba procijeniti s obzirom na kontekst. Ako je, na primjer, očito vanjski čimbenik, koji se može utvrditi, utjecao na uspješnost pokazatelja, to se može uzeti u obzir u konačnoj procjeni. Informacije o takvom vanjskom čimbeniku mogu doći iz bilo kojeg izvora.

59

(a) Komisija smatra da su korišteni izvori za provjere bili prikladni u trenutku isplate sredstava. Kad god je to bilo moguće, procjena uspješnosti provela se u skladu sa Smjernicama za proračunsku potporu (odjeljak 4.4.4.), kojima se promiče postupak koji vodi vlada i koji se temelji na okviru praćenja zemlje. U skladu s međunarodnim obvezama koje se odnose na djelotvornost pomoći i Europskim konsenzusom o razvoju, cilj je upotrebe sustavâ zemlje njihovo jačanje kako bi postali uključiviji i jačanje odgovornosti zemlje.

Provjere koje je Komisija provela u pogledu broja samostalnih poduzetnika bile su razumne i proporcionalne s obzirom na to da je sustavu praćenja i službenim izvješćima vlade posvetila dužnu pažnju.

U tom kontekstu Komisija nije imala razloga ni dokaza sumnjati u točnost baze podataka pri određivanju ostvarenja pokazatelja čiji je cilj bio procijeniti privlačnost sustava samostalnih poduzetnika, privrženosti ciljnog stanovništva (uključujući aktivno i trenutačno neaktivno samozaposleno stanovništvo) i čvrstoću mjera senzibilizacije. Ne mjeri se povećanje razine aktivnosti samozaposlenih jer je to srednjoročni cilj više razine.

(b) Polazne vrijednosti nisu bile zastarjele jer je Komisija u pregovorima o sporazumima o financiranju koristila najnovije dostupne podatke. Isplate su izvršene u skladu s odredbama sporazuma o financiranju.

Kad je riječ o pokazatelju povezanom s porođajima u ruralnim područjima, njime se mjeri udio porođaja tijekom kojih se pružila skrb u ruralnim centrima zdravstvene zaštite. Polazne i ciljne vrijednosti bile su u skladu s strategijom vlade i njezinom obvezom postizanja milenijskih razvojnih ciljeva do 2015.

Budući da je cilj poduprijeti kretanje, neznatno smanjenje od 0,2 % u određenoj godini ne može se smatrati značajnim u usporedbi s kretanjem tijekom proteklih pet godina tijekom kojih se smrtnost majki smanjila za 14 %. U tom je kontekstu stopa od 85 % porođaja tijekom kojih je pružena skrb dokaz da je program koji je vlada provela radi smanjenja smrtnosti majki uspješan i traje već neko vrijeme.

(c) Komisija je utvrdila polazne vrijednosti kad je to smatrala potrebnim kako bi na odgovarajući način mjerila ciljne vrijednosti.

Kad je riječ o ciljnoj vrijednosti povezanoj s brojem liječenih dijabetičara, izračun je bio točan te je odražavao sve veći broj osiguranih pacijenata u ruralnim područjima. Budući da je dijabetes kronična bolest, važno je da se polazni broj pacijenata nastavi liječiti. Usvajanjem metode izračuna na temelju koje bi se plaćanja vršila samo u slučaju povećanja broja pacijenata ne bi se nagradili napori vlade da održi odgovarajuće liječenje te bolesti u ruralnim područjima.

(d) Komisija smatra da je napredak bio dovoljan u slučaju 13 ciljnih vrijednosti i da su ostvarene ciljne vrijednosti koje opravdavaju isplate, koje su izvršene u skladu s odredbama sporazumâ o financiranju i ciljevima programa proračunske potpore.

Napredak je pogrešno izračunan u slučaju ciljne vrijednosti povezane s brojem liječnika opće prakse i još jedne ciljne vrijednosti te je Komisija pokrenula postupak vraćanja plaćenih iznosa.

60

Komisija se ne slaže sa zaključkom o problemima povezanima s isplatom koje je Revizorski sud istaknuo u Prilogu VI. izvješću.

Za programe obuhvaćene revizijom plaćeno je ukupno 147 milijuna EUR, od čega 140 milijuna EUR za komponentu proračunske potpore (uključujući 88 milijuna EUR plaćanja promjenjivih tranši). Komisija smatra da su svi odabrani pokazatelji relevantni za ciljeve programa proračunske potpore i sektorske reforme koje podupiru. Komisija smatra da su sva plaćanja provjerena na odgovarajući način i da su korišteni odgovarajući izvori za provjere u skladu s postojećim Smjernicama za proračunsku potporu, osim u slučaju dviju ciljnih vrijednosti u programu povezanome sa zdravstvom za koje je u tijeku postupak vraćanja 3,59 milijuna EUR. Stoga su redovita plaćanja za komponentu proračunske potpore iznosila 136,41 milijuna EUR.

Kad je riječ o drugim dvama pokazateljima za koje je Revizorski sud utvrdio da su isplaćeni na neodgovarajući način: i. plaćanje pokazatelja br. 7 u zdravstvenom sektoru izvršeno je u skladu s odredbama sporazuma o financiranju te Komisija ostaje pri mišljenju da primijenjena metoda izračuna odgovara cilju koji se nastoji postići, i ii. plaćanje pokazatelja br. 1.2 u programu povezanome sa socijalnom zaštitom izvršeno je u skladu s odredbama sporazuma o financiranju s obzirom na to da je srednjoročni okvir za financiranje (2017. – 2020.) ministarstava u području socijalnog sektora bio javno dostupan u okviru projekata uspješnosti ministarstava koji se zahtijevaju Zakonom o financijama te ga je odjel za proračun Ministarstva financija potvrdio i podnio parlamentu. Osim toga, Komisija je od Ministarstva financija primila raspodjelu proračuna za razdoblje 2017. – 2019., kojom je dokazano da se proračunska sredstva dodijeljena tim ministarstvima postojano povećavaju iz godine u godinu.

61

Komisija je na odgovarajući način primijenila fleksibilnost koja je u sporazumu o financiranju predviđena za prenošenje evaluacije pokazatelja ako vanjske okolnosti to opravdavaju i ako je moguće da se tim prenošenjem i dalje pruža poticaj vladi da provede važne reforme.

Prenošenje nekih pokazatelja procijenjeno je nakon službenog zahtjeva vlade na temelju argumenata koje je odgovarajuće ministarstvo istaknulo na službenim sastancima i koji su bili potkrijepljeni procjenom vanjskih promatračkih misija. Nakon postupka internog vrednovanja potkrijepljenog detaljnim obrazloženjem vlada i Komisija potpisale su službenu dopunu sporazumu o financiranju.

64

Aktivnosti praćenja provode se tijekom cijele godine. One obuhvaćaju redoviti dijalog o politikama i tehnički dijalog između osoblja delegacije, tijelâ i drugih relevantnih dionika. Štoviše, praćenje se provodi u okviru terenskih posjeta dva puta godišnje i godišnje misije za pripremu spisa o isplatama, koji sadržava odjeljak o postignutom napretku u provedbi sektorske politike.

Okvir 3. – Nedostatci u postupcima praćenja koje je provela Komisija

Program povezan s pravosuđem ne osigurava financiranje uspostave nijedne određene jurisdikcije, nego se njime potiče reforma nekih aspekata pravosudne karte.

U sporazumu o financiranju navodi se da reforma centara za stalne suce (CRJ) predstavlja najmanje 60 % pravosudne karte. Stoga je ciljna vrijednost postignuta time što je Vijeće vlade usvojilo pravosudnu kartu te reformu i ponovno raspoređivanje CRJ-a.

Drugom podrednom ciljnom vrijednošću N + 2 pokazatelja 3 ne mjeri se jesu li CRJ-i u funkciji.

66

Kad je riječ o razini rizika u postizanju ciljnih vrijednosti, Komisija provodi procjenu rizika dva puta godišnje. Doista, budući da se okolnosti mijenjaju, preispitivanje vjerojatnosti postizanja postavljenih ciljnih vrijednosti u skladu je s dobrom upravnom praksom.

67

Komisija smatra da je, iako neki pokazatelji nisu ostvareni, napredak bio izuzetan te se očekuje daljnji napredak. Pristup zdravstvenim uslugama u ruralnim područjima poboljšao se tijekom trajanja programa, a o tome svjedoči porast broja liječenih/nadziranih pacijenata koji boluju od dijabetesa i hipertenzije. U razdoblju od 2012. do 2016. poboljšani pristup centrima primarne zdravstvene zaštite doveo je do smanjenja smrtnosti majki od 35 %. U 2017. godini 81,2 % trudnica u ruralnim područjima dobilo je prenatalno savjetovanje u javnoj zdravstvenoj ustanovi (što je povećanje sa 71,2 % u 2015.). Pale su cijene 3600 lijekova, a prodaja generičkih lijekova povećala se za 39 %, čime se povećao i pristup lijekovima. Naposljetku, od 2019. u svim su regijama imenovani regionalni inspektori.

68

Komisija smatra da je od triju ciljnih vrijednosti pokazatelja rezultata još potrebno postignuti samo onu koja se odnosi na zdravstveno osiguranje za samozaposlene osobe. Zakonodavni instrumenti za taj pokazatelj trebali bi se donijeti u skoroj budućnosti.

69

Komisija je poduzela odgovarajuće mjere kako bi učinak kašnjenja u odobravanju kaznenog zakona na program ublažila u granicama fleksibilnosti dopuštene sporazumom o financiranju.

Ciljna vrijednost u pogledu pravosudne karte bila je usmjerena na pružanje potpore ponovnom raspoređivanju centara za stalne suce. Donošenjem regulatornog akta stoga se provelo 60 % nove pravosudne karte, kao što je predviđeno sporazumom o financiranju.

Kad je riječ o ciljnoj vrijednosti usmjerenoj na omogućavanje pravne pomoći, to je bila ciljna vrijednost postupka. Upotreba kartice RAMED kako bi se ranjivim osobama odobrio pristup pravnoj pomoći odgovara ciljnoj vrijednosti utvrđenoj u sporazumu o financiranju kojom se predviđa objedinjavanje i pojednostavnjivanje dokumenata potrebnih za pristup pravnoj pomoći.

70

Komisija smatra da su sva plaćanja opravdana. Njezina je procjena potkrijepljena i. dokazima koje je pružila uprava, ii. provjerom popratnih dokumenata koju je provela Komisija i iii. rezultatima neovisne promatračke misije.

Konkretno, svi izvori za provjere bili su u skladu s preporukama sporazuma o financiranju. Upotrijebljeni statistički podatci javno su dostupni, a iste podatke upotrebljava i Ministarstvo financija.

71

Komisija je izmjene sporazuma o financiranju kojima se odobrava produljenje i/ili izmjena nekih pokazatelja odobrila u skladu s odredbama Smjernica za proračunsku potporu te primjenjivim pravilima i postupcima.

Komisija je pokazatelje programâ po potrebi prilagodila promjenama institucijskog konteksta kako bi maksimalno povećala pozitivan učinak ugovora o sektorskim reformama i djelotvornost financiranja EU-a.

Naposljetku, važno je napomenuti da se ciljne vrijednosti ne postižu programom proračunske potpore, nego ih postiže vlada, koja provedbom reforme koju je pokrenula postiže njezine ciljeve. Prenošenje evaluacije pokazatelja / ciljnih vrijednosti kad je to opravdano najdjelotvorniji je način maksimalnog povećanja djelotvornosti potpore koju pruža EU.

72

Politika proračunske potpore koju provodi Komisija osigurava ciljanu proračunsku potporu u određenim slučajevima, na primjer u slučaju ugovorâ o izgradnji države i otpornosti. Ti se ugovori obično upotrebljavaju u situacijama nakon sukoba. Proračunskom potporom pruža se potpora reformama, ali se one njome ne kupuju i ne mogu kupiti. Uspješnost i održivost svake reforme uvelike ovisi o odgovornostima koje preuzimaju vlada i narod određene zemlje.

Cilj proračunske potpore nije osigurati veći proračun sektorskim ministarstvima, nego osigurati da je proračun prikladan s obzirom na ciljeve nacionalne strategije i/ili programa. Proračunskom potporom može se osigurati i. da se reforma provodi onoliko brzo koliko je to politički moguće, ii. da je reforma dovoljno „kvalitetna”, da odgovara najboljoj međunarodnoj praksi i da na njoj rade vrhunski stručnjaci.

73

Komisija smatra da provedba reformi ne ovisi o izvršenju sektorske proračunske linije. Neovisno o tome, Komisija ističe da stopa izvršenja proračuna za ministarstvo pravosuđa iznosi 90 %, a za ministarstvo zdravstva 95 % u razdoblju od 2014. do 2016. te za oba ministarstva više od 100 % u 2017.

74

Iako iznos sredstava proračunske potpore može biti ograničen u smislu udjela u BDP-u, činjenica da je riječ o bespovratnim sredstvima te stroga provjera i dodatna potpora koja se pruža uz programe EU-a osiguravaju veći učinak od onoga koji ostvari većina drugih donatora.

75

Delegacija EU-a dobiva i upotrebljava javno dostupne statističke podatke, a iste podatke upotrebljava i Ministarstvo financija. Utvrđeni skupovi podataka doista mogu pružiti korisne informacije o provedbi sektorskih politika. Komisija trenutačno raspravlja s Ministarstvom financija o mogućnosti pružanja potpore odjelima kako bi se proizveli potpuniji skupovi statističkih podataka.

Statistički sustav Maroka vrlo je napredan – bolji nego u mnogim drugim državama – kao što je to navedeno u indeksu statističkih kapaciteta Svjetske banke. Stoga se njime pruža dovoljna osnova za praćenje i analizu sektorskih napredaka. Osim statističkih podataka, Komisija upotrebljava i druge izvore informacija kako bi usporedila pružene informacije i vrednovala razinu ostvarenja.

76

Komisija upućuje na svoje odgovore u odlomku 69.

77

Vlada je dosljedno rješavala pitanje medicinskog osoblja. Vlada je u cijeloj zemlji otvorila velik broj medicinskih fakulteta. Nadalje, od donošenja Zakona o javno-privatnim partnerstvima (2015.) u Maroku su se otvorili privatni fakulteti koji pružaju niz dodatnih obrazovnih programa u području medicinske djelatnosti za različite vrste zdravstvenih djelatnika. EU je to pitanje razmotrio u svojem dijalogu o politikama.

Očekivalo se da će se uz financiranje Svjetske banke osmisliti elektronički informacijski sustav za zdravstvo. Nažalost, potpora Svjetske banke nije se ostvarila na vrijeme. Ministarstvo zdravstva sada je potvrdilo glavni plan za njegovo uvođenje. EU nije morao ponavljati tu aktivnost.

80

Osjetljive i zahtjevne reforme katkad napreduju sporije od očekivanoga, ali kvaliteta ostvarenja i odgovornosti koje preuzimaju uprava i stanovništvo ključne su za njihovu uspješnost.

81

U znak priznanja važnosti smanjenja pritvora prije suđenja vlada je iz kaznenog zakona uklonila relevantne članke te ih je nedavno podnijela kao zaseban zakon kako bi ubrzala njihovu reformu.

Komisija je u sporazumu o financiranju navela da je to ključno pitanje koje treba razmotriti u programu proračunske potpore. U tu su svrhu osmišljena tri pokazatelja.

Postignuti su ohrabrujući rezultati koji se odnose na smanjenje broja zatvorenika u preventivnom pritvoru na 39 % u 2018.

82

Potpune i temeljite reforme kao što su reforme u sektoru pravosuđa (čiji su cilj nezavisan sektor pravosuđa, bolji pristup pravima i pravosuđu, bolja sudska zaštita prava i sloboda te djelotvorniji i učinkovitiji sektor pravosuđa) ne mogu pružiti dokaze o učincima u tako kratkom razdoblju, osobito s obzirom na to da takve reforme trebaju podržavati uprava, suci i stanovništvo općenito.

Postignut je značajan napredak u različitim fazama reforme (iako ograničen kad je riječ o kaznenom zakonu) te će se učinak mjeriti u nadolazećim godinama.

85

PACC-om se nastojalo pokazati da bi se novim skupom propisa i konkretnih prednosti mogao pružiti potreban poticaj individualnim poduzetnicima za pokretanje posla. Dodana je vrijednost programa osiguranje kvalitete i održivosti mehanizama uspostavljenih za samostalne poduzetnike. Cilj programa nije prisilno provođenje reforme ili znatno smanjenje nacionalnog postotka neformalnih poslovnih jedinica u roku od tri godine, nego istraživanje inovativnih načina za prevladavanje nevoljkosti samostalnih poduzetnika da formaliziraju svoju aktivnost.

S obzirom na njegovu veličinu i područje primjene, program PACC podržava najperspektivnije postupke koje je marokanska vlada uspostavila kako bi povećala stupanj formalizacije gospodarstva i potaknula stvaranje radnih mjesta (npr. uspostavom statusa samostalnog poduzetnika). Slično tomu, u slučaju programa ulaganja projekt PACC prati povećanje portfelja projekata koje podupire marokanska agencija za MSP-ove.

86

Komisija smatra da je cilj programa povezanog s izvoznicima koji prvi put izvoze znatno povećanje broja redovitih izvoznika.

87

Komisija se slaže da je vidljivost tijekom razdoblja obustave političkih odnosa bila ograničena, međutim, vidljivost EU-a znatno se poboljšala od 2017.

88

Komisija potvrđuje da su se od 2017. organizirali službeni događaji na visokoj razini u kojima je sudjelovala delegacija EU-a.

89

Kad je riječ o programu PACC, vidljivost se znatno povećala od sredine 2018., uključujući s pomoću sveobuhvatne medijske pokrivenosti.

90

Na internetskim stranicama ministarstava nema logotipa drugih tehničkih i financijskih partnera.

92

Komisija smatra da je, iako postoje nejednakosti, od 2012. došlo do primjetnog poboljšanja u pristupu državnim bolnicama, koji se povećao za 80 %, dok su se specijalizirana javna savjetovanja povećala za 78 %.

93

Komisija želi istaknuti da podatci koji se odnose na prevladavanje siromaštva i nejednakosti u Maroku potječu iz 2013. i 2014. te se temelje na podatcima iz 2010. Isti se podatci upotrebljavaju u novijim publikacijama kao što je African Development Dynamics iz 2018. Budući da noviji podatci nisu dostupni, Komisija dovodi u pitanje zaključke Revizorskog suda da programi proračunske potpore koji su provedeni od 2014. do 2018. nisu znatno utjecali na ta dva pokazatelja. Nadalje, metodološki je neispravno procjenjivati učinak programa proračunske potpore na temelju podataka koji se odnose na razdoblja prije provedbe tih programa.

94

Komisija smatra da, iako napredak u pogledu prava žena nije postignut u svim područjima, postignuto je primjetno poboljšanje u pogledu sudjelovanja žena u politici na nacionalnoj i lokalnoj razini. Maroko se nalazi na 123. od ukupno 189 mjesta na UN-ovu indeksu rodne ravnopravnosti iz 2017.

95

(b) Komisija smatra da je prethodni program proračunske potpore povezan s rodnom ravnopravnosti bio ključan za institucionalizaciju rodnih pitanja u ključnim sektorskim politikama.

Iako je prepoznata potreba za jačanjem koordinacije među različitim institucionalnim dionicima, pitanja rodne osviještenosti u stvarnosti i dalje predstavljaju izazov.

S obzirom na to, Komisija je, kako bi u novijim programima proračunske potpore osigurala veću usmjerenost na rodna pitanja i istodobno zadržala pozornost na raščlanjivanju podataka u sektorskoj proračunskoj potpori, nadopunila programe dodavanjem barem jednog posebnog namjenskog pokazatelja povezanog s rodnim pitanjima na temelju sektorskih analiza rodnih pitanja.

(c) Budući da je ekonomsko osnaživanje žena velik izazov, Komisija primjenom različitih instrumenata (ne samo proračunske potpore) uspostavlja odgovarajuću strategiju, na primjer preko posebnog programa „Žene u poslovnom svijetu”, koji se financira putem nacionalnog okvirnog programa.

Zahvaljujući kontinuiranom sektorskom dijalogu u tom području, drugi program povezan s rodnim pitanjima sadržava poseban pokazatelj usmjeren na ekonomsko osnaživanje žena.

Komisija je kao dopunu PACC-u, kako bi sadržavao konkretne aktivnosti usmjerene na žene poduzetnice, s pomoću Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvo osigurala bespovratna sredstva za poseban program potpore privatnom sektoru koji provodi EBRD.

(d) Komisija želi istaknuti da se i pitanja ljudskih prava rješavaju različitim političkim putovima i putovima suradnje. U četirima programima obuhvaćenima revizijom, zbog kašnjenja u odobrenju kaznenog zakona nisu postignuta tri pokazatelja u sektoru pravosuđa koja su izravno povezana s ljudskim pravima.

Međutim, potrebno je napomenuti da programi povezani sa zdravstvom i socijalnom zaštitom izravno pridonose ostvarivanju socijalnih i gospodarskih prava time što nastoje poboljšati pristup socijalnim uslugama.

96

Iako je dosad ostvaren neujednačen napredak, u tom je razdoblju bilo značajnih pozitivnih događaja (uspostava tijela za jednakost i borbu protiv diskriminacije 2017., donošenje zakona 103.13 o nasilju nad ženama i djevojčicama 2018.). Prema godišnjim izvješćima EU-a o ljudskim pravima i demokraciji za razdoblje od 2015. do 2018., u Maroku i dalje postoje znatne poteškoće u pogledu ljudskih prava, unatoč pozitivnim kretanjima u nekim područjima, uključujući pravosudni sustav, institucionalni okvir za ljudska prava i borbu protiv korupcije.

98

Organizacija Freedom House smatra Maroko „djelomično slobodnom” zemljom, koja se u njezinu izvješću „Sloboda u svijetu” iz 2019. našla na 39. od ukupno 100 mjesta (vidjeti sliku 15.). Glavni problemi navedeni u tom izvješću jesu ograničena sloboda tiska i sloboda okupljanja, nedostatak slobode na internetu i nedovoljna neovisnost sektora pravosuđa. Maroko je 2018. u području građanskih sloboda ostvario lošiji rezultat, s ocjenom 5 u odnosu na prethodnu ocjenu 4,5 od 7, zbog odgovora države na velike prosvjede održane tijekom godine (vidjeti sliku 14.).

Zaključci i preporuke

99

S obzirom na elemente iznesene u njezinim odgovorima, Komisija zaključuje da je suradnja s EU-om pridonijela provedbi reformi u Maroku. To je imalo pozitivan učinak na njegov socijalno-gospodarski razvoj, što je dosljedno prikazano praćenjem koje je provela Komisija: i unutarnjim i vanjskim neovisnim godišnjim evaluacijama povoljno je ocijenjen postojan proces reformi.

100

Utvrđeni prioritetni sektori proizlaze iz marokanskog plana reformi, koji pak proizlazi iz ustava iz 2011. Iako možda postoji prostor za određenu konsolidaciju i koncentraciju, ograničavanje na samo tri sektora bilo bi u suprotnosti s duhom akcijskog plana naprednog statusa te bi se time smanjio učinak politika Komisije. Komisija smatra da su sektorskim programima proračunske potpore iznosi dodijeljeni u okviru transparentnog i metodološkog postupka koji je u cijelosti dokumentiran (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 27.). O razdoblju mirovanja u političkom dijalogu detaljno se raspravljalo u radnoj skupini Europskog vijeća s državama članicama koje su poduprle strategiju Komisije (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 32.).

1. preporuka – Potrebno je ojačati usmjerenost proračunske potpore EU-a u Maroku

Prva alineja: Komisija i ESVD djelomično prihvaćaju preporuku.

Kao što se na to poziva u planu za promjenu EU-a i smjernicama za izradu programa, Komisija i ESVD slažu se da će se usmjeriti na manji broj sektora. Međutim, utvrđivanje prioritetnih sektora bilo bi protivno postojećim smjernicama.

Druga alineja: Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku i smatraju da se ona već primjenjuje.

Komisija i ESVD redovito prilagođavaju metodologiju s obzirom na stečeno iskustvo.

Komisija i ESVD uzimaju u obzir preporuke Revizorskog suda u okviru svojih redovitih preispitivanja metodologije i načina na koji se ona provodi.

Treća alineja: Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku.

Postupak zajedničke izrade programa započeo je 2015. te su EU i države članice provele zajedničku analizu glavnih prepreka razvoju te zemlje. U 2017. odlučeno je da će se zajednička izrada programa usmjeriti na tri glavna sektora (rodna pitanja, migracije i strukovno osposobljavanje). Ta tri sektora nisu bila obuhvaćena revizijom. U aktualnom programskom razdoblju uloženi su veliki napori u provedbu zajedničke izrade programa u Maroku. U novom postupku izrade programa Komisija i ESVD nastavit će ulagati te napore još odlučnije.

101

Sporazum o financiranju proračunske potpore i njegovi prilozi sadržavaju sve ciljne vrijednosti, pokazatelje i polazne vrijednosti koji su potrebni za provedbu programa. U Smjernicama za proračunsku potporu ne poziva se na izradu akcijskog plana.

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 47. i 48.

2. preporuka – Potrebno je poboljšati način na koji su osmišljeni ciljevi i pokazatelji uspješnosti

Prva alineja: Komisija i ESVD ne prihvaćaju preporuku.

Komisija ističe da je definiranje konkretnih i relevantnih pokazatelja uspješnosti već uobičajena praksa u skladu sa Smjernicama za proračunsku potporu.

Komisija smatra da su ciljne vrijednosti i pokazatelji uspješnosti koji su upotrijebljeni u programima obuhvaćenima revizijom bili odgovarajuće prilagođeni kontekstu Maroka. Obrazloženje je navedeno u logici intervencije svakog programa, koja je dio dokumenta o djelovanju koji su potvrdile službe Komisije i države članice. Potrebno je napomenuti da proračunska potpora nije ograničena na pokazatelje uspješnosti.

Druga alineja: Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku i primjenjuju pokazatelje usmjerene na ishod kad god je to prikladno.

Treća alineja: Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku i primjenjuju polazne vrijednosti kad god je to relevantno.

102

Komisija ističe da se dijalog o politikama vodi svaki dan i na svim razinama. Ključni problemi po potrebi se sustavno ističu na odgovarajućoj razini. Sveobuhvatno dokumentiranje tog cijelog postupka dovelo bi do velikih administrativnih troškova te bi moglo utjecati na osjetljive i katkad povjerljive rasprave. Godišnji se sastanci dokumentiraju te su zapisnici proslijeđeni Revizorskom sudu.

Komisija poštuje Smjernice za proračunsku potporu kad je riječ o dijalogu o politikama u kontekstu proračunske potpore. Rezultati dijaloga o politikama jesu i bit će važan dio svake evaluacije. Komisija ipak želi naglasiti političku osjetljivost reformi i političkih ciljeva te će stoga nastaviti s oblikovanjem strategija dijaloga kojima se štite interesi Komisije.

Kontakt s marokanskom upravom održava se na svim razinama te se problemi rješavaju na odgovarajućoj razini u skladu s načelima dobrog upravljanja, uz poštovanje diplomatskog protokola, i operativnom potrebom.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 56. i 57.

3. preporuka – Potrebno je ojačati dijalog o politikama

Dijalog o politikama ključni je dio prakse razvojne pomoći te identifikacije, sastavljanja, provedbe, praćenja i procjene programa proračunske potpore u Maroku. On nije povezan samo s financiranjem nego obuhvaća sva područja akcijskog plana naprednog statusa.

Kao što joj je savjetovano, Komisija bi mogla razmotriti formalnije i redovitije izvješćivanje o dijalogu o politikama. Međutim, neformalni dijalog o politikama i dalje je relevantan i djelotvoran u određenim okolnostima (kao što je potvrđeno tijekom razdoblja mirovanja u političkom dijalogu u okviru odnosa između EU-a i Maroka).

Prva alineja: Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku.

U ažurirane Smjernice za proračunsku potporu uvrštene su bolje smjernice kad je riječ o dijalogu o politikama u okviru proračunske potpore.

Komisija ipak želi naglasiti političku osjetljivost nekih reformi i političkih ciljeva te će stoga nastaviti s oblikovanjem strategija dijaloga kojima se štite interesi Komisije.

Druga alineja: Komisija i ESVD djelomično prihvaćaju preporuku.

Sastavljaju se zapisnici sa svih ključnih sastanaka te se po potrebi dalje prate. Komisija i ESVD uložit će napore u sustavnije dokumentiranje dijaloga o politikama.

Treća alineja: Komisija i ESVD djelomično prihvaćaju preporuku.

Redovito izvješćivanje o dijalogu o politikama osigurava se u okviru izvješća o upravljanju vanjskom pomoći i obavijesti o isplatama. Komisija i ESVD uložit će napore u sustavnije dokumentiranje dijaloga o politikama.

103

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke od 59. do 63.

Komisija smatra da:

  • korišteni izvori za provjere smatraju se prikladnima,
  • izvori za provjere nedostajali su samo za jedan pokazatelj i jednu ciljnu vrijednost s obzirom na to da ih je vlada trebala pružiti prije plaćanja,
  • kvaliteta i pouzdanost podataka provjerili su se kad god se to smatralo potrebnim jer se Komisija, u skladu s najboljom međunarodnom praksom, oslanja na nacionalne statističke sustave,
  • pogreške u plaćanjima utjecale su samo na plaćanja dviju ciljnih vrijednosti te je pokrenut postupak povrata,
  • sve ostale isplate izvršene su u skladu s odredbama sporazuma o financiranju,
  • prenošenje ciljnih vrijednosti provodilo se redovito na zahtjev odgovarajućeg ministarstva nakon ocjene neovisnih promatračkih misija i službi Komisije.
4. preporuka – Potrebno je unaprijediti postupke provjere plaćanja

Prva alineja: Komisija ne prihvaća preporuku jer se temelji na opažanjima i zaključcima s kojima se Komisija ne slaže.

Komisija ističe da su u skladu s praksom dobrog financijskog upravljanja i Smjernicama za proračunsku potporu upotrijebljene odgovarajuće metode izračuna koje su izričito opisane u prilozima sporazumu o financiranju. U rijetkim slučajevima kad je došlo do pogrešaka, one su pravodobno ispravljene.

Druga alineja: Komisija ne prihvaća preporuku jer se temelji na opažanjima i zaključcima s kojima se Komisija ne slaže.

Komisija ističe da je to već uobičajena praksa. U skladu sa Smjernicama za proračunsku potporu, sredstva se isplaćuju samo ako postoje pouzdani dokazi o postizanju ciljeva.

Komisija temeljito provjerava pouzdanost i dosljednost izvora za provjere tijekom cijelog programskog ciklusa.

Nacionalni sustav prikupljanja podataka u sektorima obuhvaćenima revizijom procijenjen je pouzdanim tijekom sastavljanja programa. Ta je ocjena potkrijepljena položajem Maroka u indeksu statističkih kapaciteta Svjetske banke, u kojemu se zemlja nalazi znatno iznad regionalnog prosjeka kad je riječ o kvaliteti njezinih statističkih podataka.

U skladu s međunarodnim obvezama koje se odnose na djelotvornost pomoći i Europskim konsenzusom o razvoju, cilj je upotrebe sustavâ zemlje njihovo jačanje kako bi postali uključiviji i jačanje odgovornosti zemlje. Stoga Komisija pri procjeni uspješnosti pokazatelja promjenjive tranše upotrebljava sve službene, relevantne i pouzdane informacije kojima se pruža dovoljno jamstvo u pogledu razine ostvarenja.

Ako postoje ozbiljne sumnje u kvalitetu pruženih podataka, provode se postupci provjere u svrhu donošenja odluka o plaćanjima.

Treća alineja: Komisija ne prihvaća preporuku jer se temelji na opažanjima i zaključcima s kojima se Komisija ne slaže.

Delegacija procjenjuje relevantnost zahtjeva za prenošenje na temelju argumenata koje podnese partnerska zemlja. Tu procjenu ponovno provjeravaju i potvrđuju službe sjedišta. Ti se argumenti mogu nalaziti u dopisu vlade ili zapisnicima sa sastanaka i/ili izvješćima neovisnih promatračkih misija.

Detaljna objašnjenja navedena su u relevantnim odlomcima izvješća.

104

Formalno i detaljno praćenje napretka za svaki program reforme proračunske potpore provodi se na godišnjoj osnovi tijekom pripreme spisa o isplatama, obično uz pomoć neovisnih vanjskih savjetnika. To praćenje sadržava odjeljak o napretku u sektorskoj politici. Redovito praćenje sastoji se od kontinuiranog dijaloga o politikama, posjeta i radne skupine te se njime omogućuje rano upozoravanje u slučaju da dođe do odstupanja (vidjeti odgovore Komisije na odlomke od 64. do 66. za konkretne napomene povezane s programima).

5. preporuka – Potrebno je poboljšati postupke praćenja

Prva alineja: Komisija djelomično prihvaća preporuku.

Međutim, terenski posjeti nisu opravdani za sve programe.

Druga alineja: Komisija prihvaća preporuku.

Treća alineja: Komisija prihvaća preporuku.

105

Komisija smatra da je ostvareno 62 % ciljnih vrijednosti.

Stopa izvršenja proračuna za ministarstvo pravosuđa iznosi više od 90 %, a za ministarstvo zdravstva više od 95 % u razdoblju od 2014. do 2016. te za oba ministarstva više od 100 % u 2017. Stoga nije točno da „preostaju znatni iznosi koje tek treba potrošiti”.

Dodana vrijednost proračunske potpore pružanje je potpore provedbi lokalnih reformi i akcijskih planova, koji su stvarni, vjerodostojni i relevantni programi reforme te imaju dugoročne transformacijske koristi za društva partnerskih zemalja.

106

Vidljivost je rezultat neprekidnog procesa komunikacije te su u tom pogledu potrebni različiti pristupi ovisno o kontekstu. Sporazumi o financiranju za proračunske potpore i druga vanjska djelovanja već sadržavaju odredbe kojima se zahtijeva vidljivost.

Vidljivost je bila minimalna samo u 2016. Vidljivost potpore koju pruža EU znatno se povećala od 2017.

Kao ni u slučaju sklapanja početnog sporazuma o financiranju, poticaj za uspješnost ne započinje s potpisivanjem dodatka. Dodatak je rezultat dijaloga i pregovora koji su se provodili mjesecima prije samog potpisivanja dodatka.

Dodatna detaljna objašnjenja stajališta Komisije navedena su u napomenama za relevantne odlomke (vidjeti odgovore Komisije na odlomke od 89. do 92.).

6. preporuka – Potrebno je povećati vidljivost potpore koju pruža EU

Komisija i ESVD djelomično prihvaćaju preporuku.

Uvođenje posebnih uvjeta za isplate koji se odnose na vidljivost ne bilo prikladno te bi se u nekim slučajevima moglo pokazati kontraproduktivnim, kao na primjer tijekom razdoblja otežanih odnosa između Maroka i EU-a.

107

Komisija smatra da su rodna pitanja i pitanja u pogledu ljudskih prava složeni i ukorijenjeni društveni izazovi za koje je potrebno vrijeme da bi došlo do napretka.

Upotreba iznimno integriranih dugoročnih pokazatelja učinka (kao što su indeks ljudskog razvoja ili indeks rodne nejednakosti) nije prikladna za mjerenje učinka programa proračunske potpore u tako kratkom vremenskom razdoblju. Nadalje, potrebno je napomenuti da indeks ljudskog razvoja i indeks rodne nejednakosti postaju sve bolji u Maroku.

Dodatna detaljna objašnjenja stajališta Komisije navedena su u napomenama za relevantne odlomke (vidjeti odgovore Komisije na odlomke od 96. do 100.).

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Hannu Takkula, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Turo Hentila, ataše u njegovom uredu Helka Nykaenen, voditeljica radnog zadatka Kim Hublé te revizori Aurélia Petliza i Dirk Neumeister.

Bilješke

1 Izvor: podatci Komisije za 2017. (GU za trgovinu).

2 Vijeće Ujedinjenih naroda za ljudska prava – Univerzalni periodički pregled za Maroko iz svibnja 2017.

3Euro-mediteranski sporazum o uspostavi pridruživanja između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroko, s druge strane” – SL L 70, 18.3.2000., str. 2.

4 Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08) (Zajednički dokument EU-a i Maroka o jačanju bilateralnih odnosa / napredni status).

5 Presuda Općeg suda EU-a od 10. prosinca 2015. (predmet T-512/12).

6 2012/497/EU: Odluka Vijeća, (SL L 241, 7.9.2012., str. 2.).

7 Presuda Suda EU-a od 21. prosinca 2016. (predmet C-104/16 P).

8 Presuda Suda EU-a od 27. veljače 2018. (predmet C-266/16).

9 65 % predviđenih rashoda i 72 % plaćanja.

10 Jedinstveni okvir za potporu za razdoblje 2014. – 2017. Podsektori uključuju, na primjer, zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe i ruralni razvoj.

11 „Povećanje učinka razvojne politike EU-a: plan za promjenu” (COM(2011) 637 final).

12 Okvirne dodjele predviđene jedinstvenim okvirom za potporu, razina financiranja na kojoj EU može jamčiti dostatan učinak politika, dodatna financijska sredstva potrebna za provedbu strategija, kapacitet za iskorištavanje financijskih sredstava i druge intervencije dionika.

13 Sastanak marokanskih tijela koji vode ministar vanjskih poslova, visoki predstavnik EU-a za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku, povjerenik EU-a za europsku politiku susjedstva i pregovore o proširenju te predstavnici država članica.

14 Od 54 ciljne vrijednosti koje su se uzimale u obzir za isplatu, njih 24 trebalo je imati prikladnu polaznu vrijednost. Međutim, polazna je vrijednost bila utvrđena za svega sedam ciljnih vrijednosti. Za osam ciljnih vrijednosti polazna vrijednost bila je netočna ili nije postojala, dok je za devet ciljnih vrijednosti bila zastarjela.

15 Polazna vrijednost bila ja zastarjela za devet ciljnih vrijednosti od njih 24 koje su je trebale imati. Od 54 ciljne vrijednosti koje su se uzimale u obzir za isplatu, osam ih je već bilo ostvareno prije potpisivanja sporazuma o financiranju.

16 Faza izrade programa zahtijeva mnogo vremena (oko godinu dana) te mora proći kroz različite razine odobrenja. Komisija nije dovoljno fleksibilna da mijenja ciljne vrijednosti ili pokazatelje na kraju pregovaračkog postupka.

17 Vidi okvir 1.

18 12 ciljnih vrijednosti od njih 42 na koje je to bilo primjenjivo (tj. 29 %).

19 Određena ciljna vrijednost može biti obuhvaćena jednom točkom ili više njih.

20 To je obuhvaćalo uspostavu žalbenog suda u Guelmimu te 13 prvostupanjskih sudova (uspostavom prvostupanjskog suda u Tahenaoutu te preoblikovanjem 12 sudskih centara u prvostupanjske sudove, uključujući u Sidi Ifniju).

21 Prema izvješću o posjetu stručnjaka (iz studenoga 2017.) koje je odobrila Europska komisija predmetna stopa provedbe od 60 % proizlazi iz smanjenja broja sudskih centara sa 120 na 72 (od kojih je 8 trebalo biti aktivirano) u skladu s odlukom na razini ministarstva.

22 Europska Komisija – Dokument za raspravu: pregled instrumenta proračunske potpore u Maroku, ožujak 2015. i listopad 2018.

23 Nacionalni program za potporu učenju.

24 Nacionalni program za izravnu potporu udovica s djecom.

25 Npr. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

26 Organizacija Freedom House nevladina je organizacija koja provodi istraživanja i zagovara demokraciju, političku slobodu i ljudska prava.

27 Međunarodna komisija pravnika, „Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures” (Reforma kaznenopravnog sustava u Maroku: jačanje prava, jamstava i postupaka prije suđenja) (travanj 2017.).

28 Riječ je o jednoj od glavnih strategija vlade Maroka koja je bila usmjerena na (i) povećanje broja radnih mjesta u sektoru industrije, (ii) promjenu strukture gospodarstva Maroka povećanjem udjela industrije u BDP-u, (iii) povećanje izvoza industrijskih proizvoda, (iv) povećanje stranih izravnih ulaganja u industriju te (v) povećanje produktivnosti u tom sektoru.

29 Na temelju istraživanja koje je 2014. provela Opća konfederacija poduzeća u Maroku.

30 Siromašnima se smatraju oni pojedinci čiji su potrošački izdatci niži od nacionalnog praga siromaštva (2,15 dolara dnevno) (izvješće Svjetske banke pod naslovom country diagnostics iz lipnja 2018.).

31 Ginijev koeficijent koristi se za mjerenje raspodjele dohotka u percentilima u određenom stanovništvu. Veći Ginijev koeficijent upućuje na veće nejednakosti u zemlji, što znači da pojedinci s visokim dohotkom primaju puno veći postotak ukupnog dohotka stanovništva od prosječnog postotka po stanovniku.

32 African Development Dynamics 2018 (Dinamika afričkog razvoja 2018.), 11. srpnja 2018.

33 Složeni indeks kojim se izražava nejednakost između žena i muškaraca s obzirom na tri dimenzije: reproduktivno zdravlje, jačanje položaja i tržište rada; 100 % = nejednakost i 0 % = jednakost.

34 Složeni indeks kojim se mjeri prosječno postignuće u trima osnovnim dimenzijama ljudskog razvoja – dug i zdrav život, znanje i pristojan životni standard.

Kronologija

Događaj Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 25. 9. 2018.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 3. 6. 2019.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 14. 11. 2019.
Primitak službenih odgovora Komisije i ESVD-a na svim jezicima 5. 12. 2019.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019.

PDF ISBN 978-92-847-4014-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/170219 QJ-AB-19-022-HR-N
HTML ISBN 978-92-847-4010-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/962037 QJ-AB-19-022-HR-Q

© Europska unija, 2019.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili reprodukciju fotografija ili druge građe koja nije zaštićena autorskim pravom Europska unija dopuštenje treba zatražiti izravno od vlasnika prava.

Kontakt s EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

Traženje informacija o EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.