Στήριξη της ΕΕ προς το Μαρόκο - Περιορισμένα αποτελέσματα μέχρι τώρα

Σύνοψη

Το Μαρόκο είναι χώρα της Βόρειας Αφρικής χαρακτηριζόμενη από συνεχή ανάπτυξη και σταθερό πολιτικό περιβάλλον. Η συμφωνία σύνδεσης που υπογράφηκε το 1996 ενίσχυσε τη συνεργασία μεταξύ του Μαρόκου και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Με την εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας (ΕΠΓ) από το 2004, το Μαρόκο κατέστη σταδιακά προνομιακός εταίρος της ΕΕ όσον αφορά την πολιτική και οικονομική συνεργασία, καθώς και την εμπορική, τεχνική και αναπτυξιακή συνεργασία.

Αξιολογήσαμε την αποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής στήριξης της ΕΕ προς το Μαρόκο από το 2014 έως το 2018. Συνολικά, η δημοσιονομική στήριξη της ΕΕ προς το Μαρόκο ανήλθε, κατά την περίοδο αυτή, περίπου στο 0,37% του συνόλου των δημοσιονομικών δαπανών της χώρας. Εξετάσαμε τη διαχείριση της Επιτροπής και τον βαθμό στον οποίο είχαν επιτευχθεί οι στόχοι της δημοσιονομικής στήριξης της ΕΕ. Οι τομείς που κάλυψε ο έλεγχός μας ήταν εκείνοι της υγείας, της κοινωνικής προστασίας, της δικαιοσύνης και της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα. Κατά την υπό εξέταση περίοδο, η αξία των συμβάσεων που συνήφθησαν σε όλους τους τομείς που καλύπτει η δημοσιονομική στήριξη ανήλθε σε 562 εκατομμύρια ευρώ και οι αντίστοιχες πληρωμές σε 206 εκατομμύρια ευρώ.

Βάσει κατάλληλης ανάλυσης κινδύνου και εκτίμησης αναγκών, η Επιτροπή θεώρησε ότι η δημοσιονομική στήριξη αποτελούσε ορθή επιλογή ως μέσο παροχής βοήθειας. Ωστόσο, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η προστιθέμενη αξία και η ικανότητα του μέσου αυτού να υποστηρίζει τις μεταρρυθμίσεις είναι περιορισμένες, λόγω ελλιπούς εστίασης, αδυναμιών στον σχεδιασμό και ανεπαρκούς παρακολούθησης. Επιπροσθέτως, ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας ήταν ανομοιόμορφος μεταξύ των διαφόρων τομέων.

Μετά την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ τον Δεκέμβριο του 2015 σχετικά με τη Δυτική Σαχάρα, το Μαρόκο ανέστειλε τον πολιτικό διάλογο από τον Δεκέμβριο του 2015 μέχρι τον Ιανουάριο του 2019. Η Επιτροπή δεν αξιοποίησε αυτή την περίοδο αναστολής του διαλόγου για την ανάπτυξη σαφούς στρατηγικής ως προς τις σχέσεις της με το Μαρόκο. Παρόλο που υπήρχε διάλογος πολιτικής, αυτός δεν ήταν επαρκής για όλους τους τομείς. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν είχε αναπτύξει επίσημες στρατηγικές επί του προκειμένου.

Η δημοσιονομική στήριξη δεν υποστήριξε επαρκώς τις μεταρρυθμίσεις και η πρόοδος όσον αφορά τις βασικές προκλήσεις ήταν περιορισμένη. Η διαχείριση της Επιτροπής προσέκρουσε σε αδυναμίες στον σχεδιασμό των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης και των σχετικών δεικτών τους. Διαπιστώσαμε επίσης ελλείψεις στις διαδικασίες παρακολούθησης και στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της Επιτροπής.

Η στήριξη της ΕΕ εστίασε σε οριζόντια ζητήματα, όπως η ισότητα των φύλων και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Παρ' όλα αυτά, διαπιστώθηκε περιορισμένη μόνο βελτίωση για την υπό εξέταση περίοδο.

Διατυπώσαμε ορισμένες συστάσεις προς την Επιτροπή, σκοπός των οποίων είναι η ενίσχυση της προσέγγισης της ΕΕ, του πολιτικού διαλόγου και του διαλόγου πολιτικής, τη βελτίωση του σχεδιασμού των δεικτών και των διαδικασιών παρακολούθησης, η υποστήριξη των διαδικασιών επαλήθευσης για τις εκταμιεύσεις και η αύξηση της προβολής της στήριξης της ΕΕ.

Εισαγωγή

Ένας σημαντικός εταίρος

Το Βασίλειο του Μαρόκου είναι γεωγραφικά ο πλησιέστερος γείτονας της Ευρώπης στη Βόρεια Αφρική (βλέπε γράφημα 1). Το Μαρόκο καταλαμβάνει την 123η θέση μεταξύ 189 χωρών βάσει του δείκτη ανθρώπινης ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών για το 2018 και, ως εκ τούτου, θεωρείται χώρα με μεσαία ανθρώπινη ανάπτυξη. Με ετήσιο ακαθάριστο εγχώριο προϊόν περί τα 101 δισεκατομμύρια ευρώ (2018) και με περίπου 35 εκατομμύρια κατοίκους, το Μαρόκο είναι η πέμπτη μεγαλύτερη αφρικανική οικονομία και σημαντικός πολιτικός και οικονομικός εταίρος της ΕΕ. Ομοίως, η ΕΕ είναι ο σημαντικότερος εμπορικός εταίρος του Μαρόκου, αντιπροσωπεύοντας περίπου το 65 % των εξαγωγών του και το 57 % των εισαγωγών του¹.

Πηγή: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Πηγή: Eurostat.

Το Μαρόκο έχει ωφεληθεί από την ασκούμενη συνετή μακροοικονομική διαχείριση και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν τα τελευταία χρόνια. Η ανάπτυξη συνεχίζεται με σχετικά σταθερό ρυθμό και ο πληθωρισμός είναι χαμηλός. Το εξωτερικό έλλειμμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών και το δημοσιονομικό έλλειμμα εξακολουθούν να μειώνονται τα τελευταία χρόνια.

Παρά τις αναταραχές στην περιοχή στον απόηχο της Αραβικής Άνοιξης το 2011, η χώρα απολαύει πολιτικής σταθερότητας. Με το νέο σύνταγμά του, που εγκρίθηκε στα τέλη Ιουλίου 2011, το Μαρόκο έλαβε σημαντικά μέτρα υπέρ του πολιτικού εκσυγχρονισμού και της ανοικτής οικονομίας.

Αυτή η συνταγματική μεταρρύθμιση έδωσε έμφαση στη σημασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της ισότητας των φύλων. Ωστόσο, η εθνική νομοθεσία δεν έχει ακόμη ευθυγραμμιστεί πλήρως με τις συμβάσεις των Ηνωμένων Εθνών για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Παραδείγματος χάριν, η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών συνέστησε την κατάργηση της θανατικής ποινής, την καταπολέμηση της βίας κατά των γυναικών, την ενίσχυση της ισότητας των φύλων, τη βελτίωση της προστασίας των δικαιωμάτων των παιδιών, την κύρωση του Καταστατικού της Ρώμης με το οποίο συστήνεται το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο και την αποποινικοποίηση της ομοφυλοφιλίας. Το Μαρόκο απέρριψε τις περισσότερες συστάσεις που συνδέονταν με τα δικαιώματα των γυναικών².

Η ΕΕ και το Μαρόκο διατηρούν σταθερή σχέση μετά την υπογραφή της πρώτης εμπορικής συμφωνίας τους το 1969. Η εταιρική σχέση έχει εξελιχθεί και ωριμάσει με την πάροδο των ετών (βλέπε παράρτημα I), με αποτέλεσμα την υπογραφή γενικής συμφωνίας σύνδεσης το 1996³. Η εν λόγω συμφωνία σύνδεσης, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 2000, αποτελεί τη νομική βάση για τις σχέσεις ΕΕ-Μαρόκου. Με την εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας από το 2004, το Μαρόκο κατέστη σταδιακά προνομιακός εταίρος της ΕΕ στους τομείς της πολιτικής και οικονομικής συνεργασίας, καθώς και της εμπορικής, τεχνικής και αναπτυξιακής συνεργασίας.

Στο πλαίσιο της ευρωμεσογειακής εταιρικής σχέσης, η συμφωνία σύνδεσης αποτέλεσε κομβικό σημείο, με το Μαρόκο να προσχωρεί στο προηγμένο καθεστώς⁴ το 2008, γεγονός που υπογράμμισε την ειδική φύση της σχέσης με την ΕΕ. Το καθεστώς αυτό παρείχε ένα πλαίσιο πολιτικής συνεργασίας υψηλού επιπέδου, με σκοπό την περαιτέρω εναρμόνιση της νομοθεσίας της χώρας με τη νομοθεσία της ΕΕ και τη σταδιακή ενσωμάτωση της οικονομίας της στην εσωτερική αγορά της ΕΕ.

Σημαντικός αποδέκτης χρηματοδότησης στο πλαίσιο του ΕΜΓ

Το Μαρόκο λαμβάνει από την ΕΕ μεγαλύτερη αναπτυξιακή στήριξη από οποιαδήποτε άλλη βορειοαφρικανική χώρα, με εξαίρεση την Τυνησία, και είναι ένας από τους κύριους δικαιούχους διεθνούς αναπτυξιακής βοήθειας. Η ΕΕ είναι ο μεγαλύτερος χορηγός βοήθειας της χώρας, παρέχοντας το 25,2 % της επίσημης αναπτυξιακής βοήθειας (βλέπε γράφημα 2).

Πηγή: Οργανισμός για την Οικονομική Συνεργασία και Ανάπτυξη.

Εκτός από την επίσημη αναπτυξιακή βοήθεια, και άλλοι αναπτυξιακοί φορείς δραστηριοποιούνται επίσης στο Μαρόκο. Τα επίσημα στατιστικά στοιχεία του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης καταδεικνύουν, παραδείγματος χάριν, ότι η Παγκόσμια Τράπεζα και η Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης είναι σημαντικοί χορηγοί βοήθειας στους τομείς των έργων υποδομής και της χρηστής διακυβέρνησης, της υγείας και της κοινωνικής προστασίας.

Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας (ΕΜΓ) αποτελεί το βασικό χρηματοδοτικό μέσο που στηρίζει τη συνεργασία της Επιτροπής με το Μαρόκο. Η Επιτροπή προγραμματίζει τη διμερή στήριξη της ΕΕ βάσει επταετών κύκλων. Το συνολικό δεσμευθέν ποσό μειώθηκε από 1 431 εκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2007‑2013 σε 1 399 εκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2014‑2020 (βλέπε γράφημα 3). Οι κύριοι τομείς προτεραιότητας που αναφέρονται στο ενιαίο πλαίσιο στήριξης της περιόδου 2014‑2017 ήταν η ισότιμη πρόσβαση σε βασικές κοινωνικές υπηρεσίες, η στήριξη της δημοκρατικής διακυβέρνησης, το κράτος δικαίου και η κινητικότητα, η απασχόληση, καθώς και η βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Το Μαρόκο είναι ένας από τους μεγαλύτερους δικαιούχους διμερών προγραμμάτων στο πλαίσιο του ΕΜΓ στη Βόρεια Αφρική. Από το 2014 έως το 2018, η παρασχεθείσα δημοσιονομική στήριξη (βλέπε πλαίσιο 1) είχε ως αποτέλεσμα τη σύναψη συμβάσεων αξίας 562 εκατομμυρίων ευρώ και την πραγματοποίηση πληρωμών συνολικού ύψους περί τα 206 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα II). Κατά μέσο όρο, η δημοσιονομική στήριξη αποτελεί το 75 % των ετήσιων δαπανών της ΕΕ για το Μαρόκο. Η χώρα λαμβάνει επίσης πρόσθετη χρηματοδότηση στο πλαίσιο διαφόρων θεματικών προγραμμάτων και μέσων (βλέπε παράρτημα III), ενώ η ΕΕ της παρέχει και άλλη στήριξη μέσω χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και καταπιστευματικών ταμείων.

Την ευθύνη για τη διαχείριση και την υλοποίηση των προγραμμάτων φέρουν η αντιπροσωπεία της ΕΕ στο Ραμπάτ και η Γενική Διεύθυνση Γειτονίας και Διαπραγματεύσεων για τη Διεύρυνση. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και ο επικεφαλής της αντιπροσωπείας της ΕΕ είναι υπεύθυνοι για τον πολιτικό διάλογο.

Οι διμερείς σχέσεις διήλθαν από δοκιμασία

Η ΕΕ και το Μαρόκο διατηρούσαν μακροχρόνιες καλές σχέσεις. Ωστόσο, η εταιρική σχέση ΕΕ-Μαρόκου τέθηκε υπό δοκιμασία από το 2015, όταν το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ εξέδωσε την πρώτη σειρά αποφάσεων, σύμφωνα με τις οποίες η Δυτική Σαχάρα δεν αποτελούσε μέρος του Μαρόκου. Αυτό σήμαινε ότι η Δυτική Σαχάρα δεν ήταν μέρος της αλιευτικής και γεωργικής συμφωνίας μεταξύ ΕΕ και Μαρόκου και δεν μπορούσε να επωφεληθεί από τις ίδιες δασμολογικές προτιμήσεις. Το ζήτημα της Δυτικής Σαχάρας (βλέπε πλαίσιο 2) έθεσε υπό πίεση την εταιρική σχέση ΕΕ-Μαρόκου, και το Μαρόκο ανέστειλε τον πολιτικό διάλογο.

Ο πολιτικός διάλογος διεξάγεται στο επίπεδο της ΕΥΕΔ, του επικεφαλής της αντιπροσωπείας της ΕΕ και του Υπουργείου Εξωτερικών στο Μαρόκο. Ο διάλογος πολιτικής διεξάγεται σε τομεακό επίπεδο, μεταξύ του προσωπικού της αντιπροσωπείας της ΕΕ και των μαροκινών αρχών. Στο γράφημα 4 εξηγείται η διαφορά μεταξύ του πολιτικού διαλόγου και του διαλόγου πολιτικής.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου αξιολογήσαμε την αποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής στήριξης της ΕΕ προς το Μαρόκο την περίοδο 2014‑2018. Τα ερωτήματα που θέσαμε είναι τα εξής:

• Επέλεξαν η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ καταλλήλως τους τομείς προτεραιότητας και σχεδίασαν ορθά τα προγράμματα;
• Υλοποίησε η Επιτροπή καταλλήλως τη στήριξη της ΕΕ προς το Μαρόκο;
• Επιτεύχθηκαν οι στόχοι της στήριξης της ΕΕ προς το Μαρόκο;

Ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από την επίσημη απόφαση για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Γειτονίας (1η Ιανουαρίου 2014) έως το τέλος του 2018. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην περίοδο αυτή, δεδομένου ότι είχε ήδη πραγματοποιηθεί εξωτερική αξιολόγηση της δημοσιονομικής στήριξης προς το Μαρόκο για την περίοδο 2005‑2012 (δημοσιεύθηκε το 2014). Επιπλέον, η περίοδος αυτή ευθυγραμμίζεται με την περίοδο προγραμματισμού του ΕΜΓ. Τα ποσά που δεσμεύθηκαν και καταβλήθηκαν σχετικά με τη συγκεκριμένη περίοδο είναι σημαντικά. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν είχε ακόμη διενεργήσει αξιολόγηση ανά χώρα που να καλύπτει τη στήριξη προς το Μαρόκο.

Ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ Σεπτεμβρίου 2018 και Φεβρουαρίου 2019, και κάλυψε τους τομείς της υγείας, της κοινωνικής προστασίας, της δικαιοσύνης και της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα (εφεξής PACC από «programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité au Maroc»). Η πλειονότητα των δαπανών του ΕΜΓ προς το Μαρόκο μεταξύ 2014 και 2018 αφορούσαν τους εν λόγω τομείς (βλέπε παράρτημα II)⁹. Εκτός από τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης στους τέσσερις αυτούς τομείς, εξετάσαμε 10 έργα που αφορούσαν τις αντίστοιχες αποφάσεις χρηματοδότησης (βλέπε παράρτημα IV). Εξετάσαμε κατά πόσον η ισότητα των φύλων και τα ανθρώπινα δικαιώματα αντιμετωπίστηκαν ως οριζόντια θέματα στα εν λόγω προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης. Στο παράρτημα V συνοψίζονται οι στόχοι των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης που ελέγχθηκαν και στο παράρτημα VII παρατίθεται αξιολόγηση ανά τομέα.

Οι ελεγκτικές εργασίες μας συνίσταντο σε έλεγχο εγγράφων, συνεντεύξεις με υπαλλήλους από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής και της ΕΥΕΔ, καθώς και σε επιτόπια επίσκεψη. Η επίσκεψη μάς επέτρεψε να συγκεντρώσουμε περαιτέρω πληροφορίες και να συνομιλήσουμε με εκπροσώπους των εθνικών αρχών και με υπαλλήλους της αντιπροσωπείας της ΕΕ και των αντιπροσωπειών ορισμένων κρατών μελών της ΕΕ στο Μαρόκο (της Ισπανίας και της Γαλλίας). Πραγματοποιήσαμε επίσης συνεντεύξεις με εκπροσώπους διεθνών οργανισμών και άλλων χορηγών βοήθειας, όπως η Παγκόσμια Τράπεζα, η Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης, η Unicef και η Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Επιπλέον, πραγματοποιήσαμε επισκέψεις σε δικαιούχους, μεταξύ άλλων σε κέντρο κράτησης κοριτσιών, σε κέντρο κοινωνικής προστασίας και σε ιδιωτικές εταιρείες που είχαν λάβει επιδοτήσεις για την πραγματοποίηση επενδύσεων.

Ως ένας από τους μεγαλύτερους δικαιούχους της εξωτερικής βοήθειας της ΕΕ, το Μαρόκο είναι στρατηγικός εταίρος σε βασικούς τομείς πολιτικής. Η Επιτροπή μπορεί να αξιοποιήσει τα συμπεράσματα και τις συστάσεις της παρούσας έκθεσης, λαμβάνοντάς τα υπόψη για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού (που αρχίζει το 2021). Ως εκ τούτου, η παρούσα έκθεση είναι ιδιαίτερα σημαντική και ενδέχεται να έχει μεγάλο αντίκτυπο.

Παρατηρήσεις

Η εστίαση και ο σχεδιασμός της στήριξης ήταν ανεπαρκείς

Το πεδίο που κάλυπτε η δημοσιονομική στήριξη ήταν υπερβολικά ευρύ για να μεγιστοποιηθούν τα αποτελέσματα

Εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ διέθεταν τη δημοσιονομική στήριξη συστηματικά και κατά προτεραιότητα στους τομείς που είχαν τη μεγαλύτερη ανάγκη στο Μαρόκο. Εξετάσαμε κατά πόσον είχε γίνει επαρκής εκτίμηση αναγκών. Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον η προσέγγιση της Επιτροπής ήταν δεόντως συντονισμένη με εκείνη των άλλων χορηγών βοήθειας που αναπτύσσουν δράση στο Μαρόκο.

Η δημοσιονομική στήριξη βασίστηκε σε κατάλληλη εκτίμηση κινδύνου/αναγκών

Η Επιτροπή θεώρησε ότι η δημοσιονομική στήριξη ήταν το πλέον κατάλληλο μέσο για την υποστήριξη και τη διατήρηση της εφαρμογής εθνικών και τομεακών μεταρρυθμίσεων. Η Επιτροπή διενεργεί ετήσια ανάλυση κινδύνου στους ακόλουθους τομείς: πολιτική διακυβέρνηση, μακροοικονομική σταθερότητα, ανάπτυξη, διαχείριση των δημόσιων οικονομικών και διαφθορά/απάτη. Τα κριτήρια επιλεξιμότητας πληρούνταν σαφώς κατά το στάδιο του σχεδιασμού, και οι θεμελιώδεις αξίες δεν θεωρήθηκαν υψηλού κινδύνου. Το επίπεδο κινδύνου του Μαρόκου αξιολογήθηκε ως μέτριο.

Ωστόσο, σύμφωνα με την ανάλυση κινδύνου της Επιτροπής, ένας από τους κυριότερους υπολειπόμενους κινδύνους αφορούσε τη διαφθορά. Ελλείψει φορέα καταπολέμησης της διαφθοράς στη χώρα, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να αντιμετωπίσει τη διαφθορά μέσω αυτής της οδού. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή συμπεριέλαβε τη διαφθορά σε ορισμένα από τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης. Παραδείγματος χάριν, η ψηφιοποίηση των διαδικασιών στο πλαίσιο του προγράμματος PACC συμβάλλει στη μείωση της διαφθοράς, όπως και ορισμένα μέτρα και δείκτες των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης στον τομέα της υγείας και της κοινωνικής προστασίας. Στο πρόγραμμα που αφορούσε τη δικαιοσύνη, ο οργανικός νόμος περιλαμβάνει μέτρα που αποσκοπούν στη μείωση της διαφθοράς. Ωστόσο, ορισμένα από αυτά, όπως ο κώδικας δεοντολογίας των δικαστών, δεν είχαν ακόμη εγκριθεί.

Οι εκθέσεις ανά χώρα του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου και η αξιολόγηση των δημόσιων δαπανών και της δημοσιονομικής ευθύνης του 2016 δεν ανέδειξαν σημαντικές ελλείψεις και συνέπιπταν με την εκτίμηση κινδύνου της Επιτροπής.

Η Επιτροπή, σε συνεργασία με τις εθνικές αρχές, διενήργησε λεπτομερή εκτίμηση αναγκών για τα ειδικά προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης και πραγματοποίησε διαβούλευση με ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων μερών κατά τη διαμόρφωση του προγράμματος. Η αντιπροσωπεία της ΕΕ συναντήθηκε επίσης με οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Ωστόσο, το ανώτατο όργανο ελέγχου της χώρας (το οποίο αποτελεί σημαντικό ενδιαφερόμενο μέρος) δεν κλήθηκε να συμμετάσχει στην εκτίμηση αναγκών όσον αφορά τους τομείς που υποβάλαμε σε έλεγχο.

Τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης ήταν συμπληρωματικά προς τη λοιπή στήριξη της ΕΕ, και ο συντονισμός, με τη μορφή διμερών και θεματικών προγραμμάτων, ήταν ικανοποιητικός. Η τεχνική βοήθεια συμπεριλήφθηκε στον σχεδιασμό όλων των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης. Το συνολικό ποσοστό των συμπληρωματικών μέσων συνεργασίας (τεχνική βοήθεια, αδελφοποίηση κ.λπ.) που συνόδευαν τη δημοσιονομική στήριξη στο Μαρόκο αυξήθηκε με την πάροδο του χρόνου, από 5 % (2007‑2010) σε 13 % (2011‑2013), εν συνεχεία σε 16 % (2014‑2016) και ακόμη περαιτέρω σε 18 % (2017‑2018).

Αντιμετωπίζονταν σημαντικές ανάγκες, αλλά η χρηματοδότηση κάλυπτε πολλούς τομείς

Κατά τον προγραμματισμό της διμερούς στήριξής της προς το Μαρόκο, η Επιτροπή εστίασε σε πολλούς τομείς προτεραιότητας. Οι εν λόγω τομείς αντιστοιχούσαν σε ανάγκες που καλύπτονταν από τομεακές στρατηγικές και που περικλείονταν τόσο στο πρόγραμμα των εθνικών αρχών όσο και στο σχέδιο δράσης της ΕΕ. Στα έγγραφα προγραμματισμού, η Επιτροπή είχε καταδείξει σαφώς τον λόγο για τον οποίο οι τομείς αυτοί χρειάζονταν χρηματοδότηση. Οι τομείς προτεραιότητας παρέμειναν οι ίδιοι για τις περιόδους 2007‑2013 και 2014‑2020 (βλέπε γράφημα 5).

Η Επιτροπή είχε ορίσει τους τρεις τομείς προτεραιότητας με υπερβολική ευρύτητα, καθώς αποτελούνταν από 13 υποτομείς¹⁰, πολλοί από τους οποίους θα μπορούσαν να θεωρηθούν αυτοτελείς τομείς. Επομένως, υπήρχε περιθώριο για τη μείωση του κατακερματισμού της βοήθειας. Επιπλέον, η εστίαση σε υπερβολικά πολλούς τομείς μειώνει τον δυνητικό αντίκτυπο της στήριξης της ΕΕ. Το «πρόγραμμα δράσης για αλλαγή»¹¹ ορίζει ότι η ΕΕ δεν συμμετέχει σε περισσότερους από τρεις τομείς ανά χώρα-εταίρο, προκειμένου να αυξήσει τον αντίκτυπο και τη μόχλευση της βοήθειάς της.

Το ποσό που διατέθηκε για κάθε πρόγραμμα προέκυψε κατόπιν εφαρμογής μιας σειράς παραμέτρων¹². Τα ποσά που χορηγήθηκαν ήταν προϊόν διαπραγματεύσεων, οι οποίες δεν τεκμηριώθηκαν. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να αποδείξει ότι η διάθεση των διαφόρων ποσών έγινε με διαφανή μέθοδο.

Κατά την αναστολή του πολιτικού διαλόγου, η Επιτροπή δεν ανέπτυξε σαφή στρατηγική για τις μελλοντικές σχέσεις με το Μαρόκο

Η απόφαση του ΔΕΕ και ο θεσμικός αποκλεισμός μετά τις κοινοβουλευτικές εκλογές είχαν περιορισμένο αλλά αξιοσημείωτο αντίκτυπο στη συνεργασία (βλέπε πλαίσιο 2).

Η αρχική απόφαση του ΔΕΕ εκδόθηκε τον Δεκέμβριο του 2015. Έκτοτε, οι διαπραγματεύσεις σχετικά με τη σφαιρική και σε βάθος συμφωνία ελεύθερων συναλλαγών, την εταιρική σχέση για τη μετανάστευση και την κινητικότητα, καθώς και τη συνεργασία για την ασφάλεια/καταπολέμηση της τρομοκρατίας δεν σημείωσαν πρόοδο.

Το Συμβούλιο Σύνδεσης¹³ οφείλει να συνέρχεται σε ετήσια βάση για να επανεξετάζει τις διμερείς σχέσεις και να αξιολογεί την πρόοδο της εφαρμογής της συμφωνίας σύνδεσης. Ωστόσο, μεταξύ Δεκεμβρίου 2015 και Ιουνίου 2019 δεν πραγματοποιήθηκαν συνεδριάσεις. Επομένως, η τελευταία διαθέσιμη έκθεση προόδου που καταρτίστηκε από την ΕΥΕΔ αφορούσε τις δραστηριότητες του 2014. Εντούτοις, η αντιπροσωπεία της ΕΕ συνέχισε να παρέχει τακτικές πολιτικές εκθέσεις.

Το προηγμένο καθεστώς του Μαρόκου παρατάθηκε έως το τέλος του 2018, ενώ εξεταζόταν το ενδεχόμενο περαιτέρω παράτασής του έως το τέλος του 2020. Επίσης, το Μαρόκο είχε ζητήσει πλήρη επανεξέταση των διμερών σχέσεων με την ΕΕ, με ένα νέο, ειδικά προσαρμοσμένο πλαίσιο που θα υπερβαίνει το προηγμένο καθεστώς.

Ελλείψει επίσημου πολιτικού διαλόγου, η Επιτροπή δεν είχε εξετάσει νέες προτεραιότητες ή/και προκλήσεις, ενόψει της λήξης του ΕΠΣ. Τα τελευταία χρόνια, η αντιπροσωπεία της ΕΕ αντέδρασε στα αιτήματα της κυβέρνησης του Μαρόκου βάσει του υφιστάμενου ΕΠΣ, αντί να χρησιμοποιήσει την αναστολή του πολιτικού διαλόγου προκειμένου να αξιολογήσει εκ νέου τις επιχειρησιακές της προτεραιότητες με το Μαρόκο και να αναπτύξει μια σαφή, μελλοντοστραφή στρατηγική. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη παρέτειναν έως το 2018 το ΕΠΣ της περιόδου 2014‑2017, επειδή θεώρησαν ότι οι προτεραιότητες του ΕΠΣ εξακολουθούσαν να είναι συναφείς. Για την περίοδο 2019‑2020 δεν θα υπάρξουν νέες προτεραιότητες εταιρικής σχέσης. Αντιθέτως, θα υπάρχει απλώς ένα βραχυπρόθεσμο πλαίσιο παρόμοιο με το ισχύον ΕΠΣ, το οποίο να μπορεί να χρησιμεύσει ως νομική βάση για τον προγραμματισμό της περιόδου 2019‑2020.

Η Επιτροπή δεν ανέστειλε τη δημοσιονομική στήριξη, δεδομένου ότι ο δημοσιονομικός κανονισμός της ΕΕ, οι κατευθυντήριες οδηγίες για τη δημοσιονομική στήριξη και οι διατάξεις των χρηματοδοτικών συμφωνιών δεν προβλέπουν την αναστολή της δημοσιονομικής στήριξης στην περίπτωση απουσίας πολιτικού διαλόγου. Οι πληρωμές που συνδέονται με τη δημοσιονομική στήριξη εξακολούθησαν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα και ήταν υψηλότερες το 2016 και το 2017 σε σύγκριση με την προηγούμενη διετία (βλέπε γράφημα 6).

Πηγή: Αποθήκη δεδομένων DEVCO.

Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας δεν ήταν ομοιόμορφος

Κατά το στάδιο προσδιορισμού των έργων, η ΕΕ αξιολογεί ποια άλλα έργα βρίσκονται σε εξέλιξη στον σχετικό τομέα και πραγματοποιεί συναντήσεις με τους τεχνικούς και οικονομικούς εταίρους για την εξακρίβωση της εν εξελίξει / προβλεπόμενης χρηματοδότησης στον τομέα. Η ομάδα «Groupe Principles des Partenaires» συνεδρίαζε κάθε δύο μήνες από το 2016, προκειμένου να συζητά τα τομεακά θέματα σε στρατηγικό επίπεδο. Ωστόσο, οι χορηγοί βοήθειας προς το Μαρόκο δεν συνέρχονταν όλοι σε τακτική βάση (π.χ. Κίνα και Ινδία).

Στο Μαρόκο υπήρχε ευρύ φάσμα χορηγών βοήθειας στους περισσότερους τομείς. Ωστόσο, δεν υπήρχε συνοχή μεταξύ των στόχων/προτεραιοτήτων των κρατών μελών και των αντίστοιχων της ΕΕ. Μολονότι το 2014 εισήχθη η διαδικασία του κοινού προγραμματισμού τα κράτη μέλη δεν την εφάρμοσαν μέχρι το 2017, όταν επιτεύχθηκε συμφωνία σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της σε τρεις τομείς (μετανάστευση, ισότητα των φύλων και επαγγελματική κατάρτιση). Αυτό οφειλόταν στο γεγονός ότι τα κράτη μέλη επιθυμούσαν ιδιαιτέρως να διατηρήσουν τη δική τους προβολή. Ο μεγάλος αριθμός τομέων και χορηγών βοήθειας δεν συνέβαλε στην αποτελεσματικότητα της βοήθειας.

Σε ορισμένους τομείς, ιδίως στον τομέα της υγείας, όπου οι στόχοι και τα πλαίσια αξιολόγησης των επιδόσεων ήταν κοινά, είχαν καθιερωθεί, με αποτελεσματικό τρόπο, ρυθμίσεις για τους χορηγούς βοήθειας. Η Επιτροπή προήδρευε της ομάδας οικονομικών και τεχνικών εταίρων στον τομέα της υγείας και της κοινωνικής προστασίας. Όσον αφορά το PACC, δεν υπήρχε επίσημη ομάδα για τις συνεδριάσεις των χορηγών βοήθειας, αλλά μία πλατφόρμα συντονισμού, το σύμφωνο της G20 με την Αφρική.

Στον τομέα της δικαιοσύνης, δεν πραγματοποιήθηκαν επίσημες συνεδριάσεις μεταξύ των χορηγών βοήθειας από το 2015 έως το 2017. Από τότε που το Υπουργείο Δικαιοσύνης ανέλαβε τον συντονισμό του τομέα αυτού το 2017, διοργανώνονταν συναντήσεις με τους τεχνικούς και τους οικονομικούς εταίρους, αλλά μόνο μία φορά ετησίως, παρόλο που οι εταίροι είχαν εκφράσει την επιθυμία τους να συνεδριάζουν τουλάχιστον δύο φορές τον χρόνο προκειμένου να αποφεύγονται οι αλληλοεπικαλύψεις. Η τεκμηρίωση των εν λόγω συνεδριάσεων ήταν ελάχιστη. Δεν είχε συσταθεί η διευθύνουσα επιτροπή που απαιτούσε η συμφωνία χρηματοδότησης για τον συντονισμό μεταξύ των υπουργείων και των εταίρων του προγράμματος.

Για τους ελεγχθέντες τομείς που λάμβαναν στήριξη τόσο από την ΕΕ όσο και από άλλους χορηγούς βοήθειας, υπήρχαν ελάχιστοι κοινοί δείκτες. Μολονότι στον τομέα της υγείας 11 από τους 18 δείκτες ήταν παρόμοιοι με αυτούς που χρησιμοποιούσε η Παγκόσμια Τράπεζα, στο πρόγραμμα PACC υπήρχαν επτά παρόμοιοι και στο πρόγραμμα κοινωνικής προστασίας μόνο ένας. Στους ελεγχθέντες τομείς, δεν υπήρχε συστηματική ανταλλαγή ετήσιων και λοιπών αξιολογήσεων.

Τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης δεν σχεδιάστηκαν με στόχο τη μεγιστοποίηση του αντικτύπου

Διερευνήσαμε αν οι τιμές-στόχος και οι δείκτες σχετικά με τη δημοσιονομική στήριξη αποσκοπούσαν στην επιτάχυνση των μεταρρυθμίσεων.

Ορισμένες τιμές-στόχος που σχετίζονται με τη δημοσιονομική στήριξη δεν ήταν αρκετά φιλόδοξες για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων

Μολονότι τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης ευθυγραμμίζονταν με τις τομεακές στρατηγικές της χώρας, δεν περιλάμβαναν όλες οι στρατηγικές ποσοτικοποιημένες τιμές-στόχο για συγκεκριμένους στόχους ή σχέδια δράσης. Κατά συνέπεια, δεν ήταν πάντοτε δυνατή η σύγκριση των τιμών-στόχου των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης με τις εθνικές τομεακές τιμές-στόχο. Ωστόσο, από το 2019, η νομοθεσία για τον προϋπολογισμό απαιτεί από τα υπουργεία να συνοδεύουν τις δημοσιονομικές προβλέψεις με τιμές-στόχο για τις επιδόσεις, όσον αφορά τους κύριους στρατηγικούς στόχους πολιτικής.

Οι δείκτες που αφορούσαν τη δημιουργία θεσμών, την κατάρτιση νομοθεσίας και τα εθνικά σχέδια δεν επικεντρώνονταν στα επακόλουθα.

Διαπιστώσαμε ότι 25 από τις 86 τιμές-στόχο της δημοσιονομικής στήριξης δεν ήταν αρκετά φιλόδοξες για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων. Παραδείγματος χάριν, όσον αφορά τον τομέα της υγείας, τα κυριότερα προβλήματα ήταν το ανεπαρκές ιατρικό προσωπικό και οι διαφορές μεταξύ αστικών και αγροτικών περιοχών. Ωστόσο, το πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης επικεντρώθηκε κυρίως στη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ αγροτικών και αστικών περιοχών και αντιμετώπισε την έλλειψη ανθρώπινων πόρων με ελάχιστα φιλόδοξο τρόπο, ήτοι μέσω μίας μόνο τιμής-στόχου για τη μεταβλητή δόση, με σκοπό την κατάρτιση μόλις 13 γιατρών ως «οικογενειακών» για περίοδο δύο ετών.

Ορισμένες από τις προκλήσεις που εντοπίστηκαν από διάφορους ενδιαφερόμενους φορείς (Υπουργείο Υγείας, Παγκόσμια Τράπεζα, κ.λπ.) στον τομέα της υγείας δεν αντιμετωπίστηκαν άμεσα κατά τον σχεδιασμό του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης. Σε αυτές περιλαμβάνονταν, μεταξύ άλλων, οι συχνές απουσίες υπαλλήλων, η χαμηλή ελκυστικότητα των απομακρυσμένων περιοχών για το ιατρικό προσωπικό και η διαρθρωτική υποχρησιμοποίηση των νοσοκομειακών υποδομών.

Στον τομέα της κοινωνικής προστασίας, η τιμή-στόχος της ευθυγράμμισης του 25 % των κέντρων κοινωνικής προστασίας με τον νέο νόμο δεν ήταν αρκετά φιλόδοξη, δεδομένου ότι είχε ήδη επιτευχθεί καθώς πληρούνταν ήδη οι αυστηρότερες απαιτήσεις του προηγούμενου νόμου που επέβαλλαν υψηλότερο ποσοστό.

Στον τομέα της δικαιοσύνης, οι στόχοι, μολονότι ευρείς, ευθυγραμμίζονταν με τους στόχους της μεταρρύθμισης, αποσκοπώντας, παραδείγματος χάριν, στην ανεξαρτησία του τομέα και τη δικαστική προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών.

Το πρόγραμμα PACC βασίστηκε σε τρεις στρατηγικές, δύο εκ των οποίων δεν περιλάμβαναν χρονικά καθορισμένους στόχους, με αποτέλεσμα να είναι δύσκολο να καθοριστούν οι σημαντικότερες / πλέον επείγουσες ανάγκες. Το πρόγραμμα κάλυπτε υπερβολικά πολλούς τομείς, παρέχοντας στήριξη για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ), τις νεοφυείς επιχειρήσεις, την έγγειο ιδιοκτησία, το εμπόριο, τη βιώσιμη ανάπτυξη και την ενέργεια.

Ο σχεδιασμός των δεικτών δεν επιτρέπει την αντικειμενική μέτρηση των επιδόσεων

Κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης, η Επιτροπή αξιολόγησε τα συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης του Μαρόκου. Ελλείψει αξιολόγησης-πλαισίου για την αποτίμηση της τομεακής προόδου, εφάρμοσε τις υφιστάμενες κατευθυντήριες οδηγίες. Με εξαίρεση τον τομέα της υγείας, οι τομεακές στρατηγικές δεν συνοδεύονταν πάντοτε από ολοκληρωμένο σχέδιο δράσης, με δεδομένα βάσης, δείκτες αποτελέσματος και προκαθορισμένες τιμές-στόχο.

Επισημάναμε τις ακόλουθες αδυναμίες όσον αφορά την επιλογή και τη χρήση των δεικτών:

1. Οι δείκτες των μεταβλητών δόσεων δεν ήταν κατάλληλοι για την παρακολούθηση της προόδου των συγκεκριμένων στόχων.
2. Σχεδόν όλοι οι δείκτες αφορούσαν εκροές ή διαδικασία (π.χ. η πρόταση για την κατάρτιση νομοσχεδίου) και όχι επακόλουθα.
3. Δύο δείκτες δεν ήταν αρκούντως συναφείς, επειδή δεν μετρούσαν τους στόχους του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης. Στον τομέα της υγείας, δύο δείκτες σχετίζονταν με το προβλεπόμενο αποτέλεσμα, ήτοι τη «μείωση των διαφορών μεταξύ αστικού και αγροτικού περιβάλλοντος». Και οι δύο δείκτες αντικατοπτρίζουν μια απόλυτη τιμή, δηλαδή την «αύξηση των διαβητικών ασθενών που λαμβάνουν θεραπεία σε αγροτικές περιοχές» και την «αύξηση των υπερτασικών ασθενών που λαμβάνουν θεραπεία σε αγροτικές περιοχές». Μολονότι μια αύξηση θα μπορούσε να σημαίνει ότι περισσότεροι ασθενείς που έχουν ανάγκη έλαβαν θεραπεία (θετική αύξηση), θα μπορούσε επίσης να σημαίνει ότι αυτές οι δύο παθήσεις ήταν οι πλέον διαδεδομένες στο Μαρόκο (αρνητική αύξηση). Σε κάθε περίπτωση, οι δείκτες δεν προσανατολίζονταν στη μέτρηση οποιασδήποτε μείωσης των διαφορών.
4. Όσον αφορά τους δείκτες, οι τιμές βάσης συχνά ήταν είτε ανακριβείς είτε ανύπαρκτες¹⁴. Για τη μέτρηση της προόδου και την αξιολόγηση του κατά πόσον οι επιμέρους τιμές-στόχος είναι όχι μόνο ρεαλιστικές αλλά και αρκούντως φιλόδοξες, απαιτείται ένα ακριβές σημείο εκκίνησης.
5. Οι δείκτες περιλάμβαναν παρωχημένες τιμές βάσης και τιμές-στόχο¹⁵. Η διαδικασία προγραμματισμού διήρκεσε περίπου ένα έτος και, ως εκ τούτου, οι τιμές βάσης δεν αντικατόπτριζαν πλέον την πραγματικότητα και οι τιμές-στόχος ενίοτε είχαν ήδη επιτευχθεί ή σχεδόν επιτευχθεί κατά την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης¹⁶. Η μη επικαιροποίηση των τιμών βάσης και των τιμών-στόχου κατά την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης είχε ως αποτέλεσμα να πραγματοποιηθούν πληρωμές σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η κατάσταση είχε επιδεινωθεί αντί να βελτιωθεί.

Δυσκολίες στην υλοποίηση της στήριξης

Η υλοποίηση σημείωσε καθυστερήσεις

Εξετάσαμε αν οι δραστηριότητες υλοποιήθηκαν σύμφωνα με τα προβλεπόμενα, καθώς και αν οι εκροές παραδόθηκαν όπως είχε σχεδιαστεί.

Οι εκροές και η συμπληρωματική στήριξη δεν παραδίδονταν πάντοτε εγκαίρως

Συνολικά, στους τομείς που ελέγξαμε, οι μεταρρυθμίσεις δεν υλοποιήθηκαν πάντοτε σύμφωνα με τα προβλεπόμενα. Οι καθυστερήσεις οφείλονταν κυρίως στη μη έγκαιρη έγκριση νομοθετικών προτάσεων (κοινωνική προστασία), στο γεγονός ότι το Κοινοβούλιο δεν είχε ακόμη εγκρίνει τον ποινικό κώδικα και τον κώδικα ποινικής δικονομίας (δικαιοσύνη), στην έλλειψη ειδικού σχεδίου δράσης (υγεία) και στον περιορισμένο διάλογο πολιτικής με τον ιδιωτικό τομέα (PACC).

Δεδομένου ότι η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων καθυστέρησε στον τομέα της δικαιοσύνης και αναφορικά με το πρόγραμμα PACC, αρκετές από τις εκταμιεύσεις πραγματοποιήθηκαν επίσης αργότερα από ό,τι προβλεπόταν αρχικά. Παρά την καθυστέρηση στις δραστηριότητες κοινωνικής προστασίας κατά το πρώτο έτος υλοποίησης, η Επιτροπή δεν θεώρησε αναγκαίο να λάβει διορθωτικά μέτρα, δεδομένου ότι εφαρμοζόταν ήδη η τεχνική βοήθεια από τα προηγούμενα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης. Η Επιτροπή παρέτεινε το πρόγραμμα PACC κατά ένα έτος και το πρόγραμμα για τη δικαιοσύνη κατά δύο. Η αρχική διάρκεια των προγραμμάτων ήταν τέσσερα έτη (και πέντε για το πρόγραμμα που αφορούσε τον τομέα της δικαιοσύνης).

Στους ελεγχθέντες τομείς, τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης συμπληρώνονταν με τεχνική βοήθεια και αδελφοποίηση (μεταξύ 2 % και 13 % του ποσού της δημοσιονομικής στήριξης). Μολονότι αυτή η συμπληρωματική στήριξη που παρασχέθηκε στους ελεγχθέντες τομείς ήταν σύμφωνη με τους στόχους των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης, αρκετές φορές άρχισε να χορηγείται δύο έως τρία έτη μετά την υπογραφή των συμφωνιών χρηματοδότησης. Κατά συνέπεια, δεν ενίσχυσε καταλλήλως τη δημοσιονομική στήριξη.

Τα στοιχεία που αποδεικνύουν την πραγματοποίηση τομεακού διαλόγου πολιτικής είναι περιορισμένα

Ελέγξαμε κατά πόσον η Επιτροπή εφάρμοζε συστηματοποιημένη προσέγγιση ως προς τον διάλογο πολιτικής, με τη θέση σαφών στόχων, τη συχνή αλληλεπίδραση με τις μαροκινές αρχές και την καταγραφή της επιτυγχανόμενης προόδου.

Ο διάλογος πολιτικής αποτελεί ουσιαστική δραστηριότητα στο πλαίσιο της δημοσιονομικής στήριξης. Αποτελεί μία από τις κύριες συνιστώσες των συμβάσεων δημοσιονομικής στήριξης, παράλληλα με τη μεταφορά κεφαλαίων και την ενίσχυση των ικανοτήτων. Θεωρείται ότι συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης.

Παρά την αναστολή του πολιτικού διαλόγου, ο τομεακός διάλογος (πολιτικής) συνεχίστηκε μεταξύ της αντιπροσωπείας της ΕΕ και ορισμένων υπουργείων (π.χ. Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Ανάπτυξης). Ωστόσο, η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν διέθετε επίσημη στρατηγική για την πραγματοποίηση διαλόγου πολιτικής που να συνοδεύεται από σαφείς στόχους. Δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι ο διάλογος αφορούσε την τήρηση των εθνικών τομεακών στρατηγικών, και η τεκμηρίωση των συνεδριάσεων ήταν ανεπαρκής. Οι συνεδριάσεις πραγματοποιούνταν σε ad hoc βάση, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες και των δύο πλευρών. Σχετικά με τη δικαιοσύνη και το πρόγραμμα PACC, ο διάλογος ήταν ελάχιστος.

Το Υπουργείο Εξωτερικών είχε συστήσει στα άλλα υπουργεία να μην αναφέρονται ανοικτά σε οποιαδήποτε στήριξη από την ΕΕ. Οι επαφές μεταξύ των υπουργείων και της αντιπροσωπείας της ΕΕ δεν πραγματοποιούνταν πάντα στο κατάλληλο επίπεδο.

Ελλιπής αξιολόγηση των αποτελεσμάτων από την Επιτροπή

Εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή είχε παρακολουθήσει δεόντως την υλοποίηση και τις επιδόσεις των προγραμμάτων, καθώς και κατά πόσον πληρούνταν οι προϋποθέσεις για τις εκταμιεύσεις.

Οι μεταβλητές δόσεις συχνά καταβάλλονταν χωρίς να πληρούνται ή να επαληθεύονται οι προϋποθέσεις

Η εκταμίευση των μεταβλητών δόσεων¹⁷ βασιζόταν, αφενός, σε πηγές επαλήθευσης που ορίζονταν στη συμφωνία χρηματοδότησης και είχαν συμφωνηθεί κατά το στάδιο του σχεδιασμού μεταξύ της Επιτροπής και των υπουργείων, και, αφετέρου, σε άλλες επίσημες πηγές που παρείχε η κυβέρνηση. Ωστόσο, πολλές από τις πηγές¹⁸ επαλήθευσης που αναφέρονταν στη συμφωνία χρηματοδότησης είτε δεν υπήρχαν είτε δεν παρασχέθηκαν από τα υπουργεία.

Από το δείγμα μας με τις 54 τιμές-στόχο, η Επιτροπή έκρινε ότι 33 εξ αυτών είχαν επιτευχθεί. Εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή αξιολόγησε κατά πόσον είχαν επιτευχθεί οι δείκτες πριν από την πραγματοποίηση των πληρωμών και διαπιστώσαμε ότι¹⁹:

1. Η Επιτροπή πραγματοποίησε πληρωμές λαμβάνοντας ως βάση την επίτευξη 10 τιμών-στόχου, χωρίς να ελέγξει την αξιοπιστία των δεδομένων που χρησιμοποιήθηκαν για την επιβεβαίωση της επίτευξης των τιμών αυτών. Παραδείγματος χάριν, δύο εκταμιεύσεις στο πλαίσιο του προγράμματος PACC είχαν πραγματοποιηθεί βάσει του αριθμού των αυτοαπασχολουμένων, μολονότι η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν είχε ελέγξει την ακρίβεια της χρησιμοποιούμενης βάσης δεδομένων. Το βασικό κριτήριο που χρησιμοποιήθηκε ήταν η δήλωση των ίδιων των αυτοαπασχολουμένων ατόμων για την ιδιότητά τους αυτή, ωστόσο αυτό δεν ήταν αρκετό, επειδή η δήλωση αυτή είναι προαιρετική. Από τα στοιχεία του Υπουργείου Οικονομικών προέκυψε ότι ο αριθμός των αυτοαπασχολουμένων που είχαν δηλωθεί ως τέτοιοι ήταν σχεδόν διπλάσιος από τον αριθμό των αυτοαπασχολούμενων ατόμων που υπέβαλαν δήλωση εισοδήματος για φορολογικούς λόγους.
2. Η Επιτροπή πραγματοποίησε πληρωμές για επτά τιμές-στόχο που επιτεύχθηκαν βάσει παρωχημένων τιμών βάσης. Παραδείγματος χάριν, η τιμή βάσης για έναν δείκτη που αφορούσε τις γεννήσεις, η οποία χρησιμοποιήθηκε για τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2017, έλαβε ως τιμή βάσης τα αριθμητικά στοιχεία του 2012 για ένα πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης που υπογράφηκε το 2015. Ωστόσο, εάν ως τιμή βάσης είχε χρησιμοποιηθεί το 2014, δεδομένου ότι οι γεννήσεις ήταν υψηλότερες εκείνο το έτος, θα υπήρχε σαφής η επιδείνωση της κατάστασης και η καταβλητέα δημοσιονομική στήριξη θα έπρεπε να είναι χαμηλότερη.
3. Η Επιτροπή πραγματοποίησε πληρωμές σχετικά με πέντε τιμές-στόχο χωρίς να ορίσει αρχική τιμή βάσης με την οποία να συγκρίνεται η σημειούμενη πρόοδος. Σε άλλες έξι περιπτώσεις, οι εκταμιεύσεις πραγματοποιήθηκαν βάσει εσφαλμένων υπολογισμών. Παραδείγματος χάριν, ο αριθμός των διαβητικών ασθενών που υποβλήθηκαν σε θεραπεία υπολογίστηκε χωρίς να ληφθεί υπόψη η κατάσταση που επικρατούσε προτού αρχίσει να χορηγείται η στήριξη από την ΕΕ.
4. Σε 15 περιπτώσεις, η Επιτροπή κατέβαλε πληρωμές για τιμές-στόχο προς την επίτευξη των οποίων δεν είχε σημειωθεί καμία πρόοδος ή σε περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν είχαν επιτευχθεί οι τιμές-στόχος. Παραδείγματος χάριν, μία τιμή-στόχος αφορούσε την αύξηση του αριθμού των γενικών γιατρών στα αγροτικά κέντρα πρωτοβάθμιας περίθαλψης. Μολονότι ο αριθμός αυτός μειώθηκε, η Επιτροπή κατέβαλε το ποσό της στήριξης. Εντούτοις, ως προς τις δύο από αυτές τις τιμές-στόχο, μετά τον έλεγχο του Συνεδρίου, η Επιτροπή έλαβε τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση του καταβληθέντος ποσού.

Στους ελεγχθέντες τομείς, διαπιστώθηκε ότι, στο πλαίσιο των μεταβλητών δόσεων, είχαν καταβληθεί συνολικά περί τα 88 εκατομμύρια ευρώ. Ωστόσο, η δημοσιονομική επίπτωση της έλλειψης αυστηρών ελέγχων κατά την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων ανερχόταν σε 6,79 εκατομμύρια ευρώ. Επιπλέον, οι τακτικές πληρωμές ανέρχονταν σε 19,9 εκατομμύρια ευρώ, αν και οι αντίστοιχοι δείκτες δεν συνέβαλλαν στην επίτευξη των στόχων του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης. Επιπλέον, καταβλήθηκε ποσό 15,28 εκατομμυρίων ευρώ, αν και δεν είχαν διενεργηθεί επαρκείς έλεγχοι, ούτε είχε ληφθεί υπόψη η καταλληλότητα των πηγών επαλήθευσης. Στο παράρτημα VI περιλαμβάνεται λεπτομερής επισκόπηση ανά τομέα.

Επιπλέον, 14,64 εκατομμύρια ευρώ μεταφέρθηκαν σε επόμενα έτη, μολονότι, σύμφωνα με τα οριζόμενα στη συμφωνία χρηματοδότησης, δεν πληρούνταν οι όροι για τη μεταφορά αυτή. Τα Υπουργεία Κοινωνικής Ανάπτυξης και Δικαιοσύνης είχαν ζητήσει να μεταθέσουν στο επόμενο έτος την αξιολόγηση πέντε δεικτών (που αντιστοιχούσαν σε 10 εκατομμύρια ευρώ) και τριών δεικτών (που αντιστοιχούσαν σε 4,64 εκατομμύρια ευρώ), αντίστοιχα. Ωστόσο, τα υπουργεία δεν παρείχαν καμία γραπτή αιτιολόγηση σχετικά, και η καθυστέρηση δεν οφειλόταν σε εξωτερικούς παράγοντες.

Η Επιτροπή δεν παρακολουθούσε πάντοτε επισταμένως την πρόοδο

Το προηγμένο καθεστώς που αναγνωρίστηκε στο Μαρόκο έχει μεγάλη πολιτική σημασία και αποτελεί ένα γενικό πλαίσιο για τις σχέσεις ΕΕ-Μαρόκου. Στόχος του είναι η ενίσχυση αυτών των σχέσεων. Ωστόσο, δεν υπήρχε επίσημη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν ή των τομέων που καλύφθηκαν. Η Επιτροπή προγραμματίζει να διενεργήσει το 2019 αξιολόγηση σχετικά με τη στήριξη/βοήθεια της ΕΕ προς το Μαρόκο.

Οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες που εργάζονται για λογαριασμό της Επιτροπής πραγματοποιούν επιτόπιες επισκέψεις για κάθε πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης δύο φορές ετησίως, καθώς και στο τέλος κάθε τέτοιου προγράμματος. Η παρακολούθηση της συνέχειας που δίδεται στις συστάσεις δεν περιλαμβάνεται συστηματικά στις εκθέσεις τους.

Η αντιπροσωπεία της ΕΕ διασφάλιζε την παρακολούθηση των προγραμμάτων κυρίως κατά την πραγματοποίηση των πληρωμών που συνδέονταν με την επίτευξη δεικτών. Σε πολλές περιπτώσεις καθυστερήσεων, ήταν ήδη πολύ αργά για να ληφθούν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα. Ωστόσο, όσον αφορά τον τομέα της δικαιοσύνης, η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν παρακολουθούσε επαρκώς την εξέλιξη των επιχειρήσεων, γεγονός που επηρέαζε την καταβολή της μεταβλητής δόσης (βλέπε πλαίσιο 3).

Τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης δεν είχαν σημαντικό αντίκτυπο

Οι στόχοι της δημοσιονομικής στήριξης επιτεύχθηκαν μόνον εν μέρει

Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης και οι σχετικές συμβάσεις τεχνικής βοήθειας βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη. Εξετάσαμε σε ποιον βαθμό είχαν επιτευχθεί οι τιμές-στόχος που είχαν τεθεί για τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης. Αξιολογήσαμε την πρόοδο ως προς την επίτευξη των στόχων στους τέσσερις τομείς που εξετάσαμε στο πλαίσιο του ελέγχου μας, καθώς και τυχόν σχέσεις μεταξύ της εν λόγω προόδου και της στήριξης της ΕΕ.

Λιγότερο από το ήμισυ των τιμών-στόχου της δημοσιονομικής στήριξης έχει επιτευχθεί

Μολονότι η πλειονότητα των τιμών-στόχου των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης δεν είχαν ακόμη επιτευχθεί, τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης και οι σχετικές συμβάσεις τεχνικής βοήθειας βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη. Η αξιολόγησή μας διαφέρει από εκείνη της αντιπροσωπείας της ΕΕ όσον αφορά την επίτευξη των τιμών-στόχου. Σύμφωνα με την αντιπροσωπεία της ΕΕ, έως τα τέλη Δεκεμβρίου του 2018, από τις 54 τιμές-στόχο είχε επιτευχθεί ποσοστό 62 %, ενώ εμείς διαπιστώσαμε ότι το ποσοστό υλοποίησης ήταν 40 % (βλέπε γράφημα 7). Κατά τη φάση του σχεδιασμού, η Επιτροπή είχε αξιολογήσει πολλές από τις μη επιτευχθείσες τιμές-στόχο ως χαμηλού κινδύνου.

Παρά ορισμένες βελτιώσεις που σημειώθηκαν στον τομέα της υγείας (βλέπε σημείο 76), ορισμένοι σημαντικοί δείκτες του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης δεν είχαν ακόμη επιτευχθεί: καλύτερη πρόσβαση σε κέντρα υγείας για τον αγροτικό πληθυσμό, αύξηση του αριθμού των γυναικών που γεννούν στα κέντρα αυτά, βελτίωση της διαθεσιμότητας φαρμάκων στα κέντρα υγείας και των επιθεωρητών υγείας σε κάθε περιφέρεια.

Όσον αφορά τον τομέα της κοινωνικής προστασίας, πέντε από τις εννέα τιμές-στόχο ήταν δείκτες διαδικασίας και, ως εκ τούτου, υπέστησαν τις επιπτώσεις των νομοθετικών καθυστερήσεων (βλέπε σημείο 50). Όσον αφορά τους δείκτες αποτελέσματος, δεν είχαν επιτευχθεί οι ακόλουθες κρίσιμες τιμές-στόχος: τριετές σχέδιο προϋπολογισμού για τον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών, καθολική ιατρική κάλυψη για τους μισθωτούς και ιατρική κάλυψη για μη μισθωτούς εργαζόμενους.

Όσον αφορά τον τομέα της δικαιοσύνης, δύο δείκτες της διαδικασίας υπέστησαν τις επιπτώσεις της καθυστέρησης στην έγκριση του ποινικού κώδικα. Σχετικά με τους δείκτες αποτελέσματος, λειτουργούσε μόνο ένα από τα οκτώ δικαστικά κέντρα που θα έπρεπε να είχαν τεθεί σε λειτουργία. Είναι αδύνατο να εκτιμηθεί κατά πόσον η τιμή-στόχος που σχετίζεται με τη δικαστική συνδρομή είχε επιτευχθεί ή όχι, δεδομένου ότι η πηγή της επαλήθευσης που χρησιμοποιήθηκε για την ταυτοποίηση των δικαιούχων (κάτοχοι κάρτας RAMED) ήταν ακατάλληλη.

Σύμφωνα με την αντιπροσωπεία της ΕΕ, οι περισσότερες από τις τιμές-στόχο του PACC είχαν επιτευχθεί. Ωστόσο, λόγω έλλειψης τεκμηρίωσης ή απουσίας ελέγχων από την αντιπροσωπεία της ΕΕ, κατά τον χρόνο της πληρωμής δεν υπήρχε καμία απόδειξη ότι είχαν επιτευχθεί πέντε δείκτες (βλέπε παράρτημα VI).

Παρά τις παρατάσεις που χορηγήθηκαν από την αντιπροσωπεία της ΕΕ για την αξιολόγηση των δεικτών (βλέπε σημείο 51), η επίτευξη των τιμών-στόχου εξακολουθούσε να βρίσκεται σε χαμηλά επίπεδα. Επιπλέον, το 2018, η Επιτροπή έθεσε λιγότερο φιλόδοξες τιμές-στόχο για πέντε δείκτες στον τομέα της δικαιοσύνης, απάλειψε έναν δείκτη του προγράμματος PACC και μείωσε τις τιμές-στόχο δύο άλλων δεικτών. Με τον τρόπο αυτό, χαλάρωσε τους όρους επίτευξης των δεικτών.

Η δημοσιονομική στήριξη δεν υποστήριξε επαρκώς τις μεταρρυθμίσεις

Τα κονδύλια που χορηγήθηκαν στο Μαρόκο ως δημοσιονομική στήριξη δεν συνδέονται με συγκεκριμένο κονδύλιο του προϋπολογισμού. Σύμφωνα με την Επιτροπή²², αυτό δημιουργούσε όλο και μεγαλύτερη δυσαρέσκεια σε ορισμένα υπουργεία λόγω της αίσθησης ότι οι προσπάθειές τους δεν ανταμείβονταν (ή τουλάχιστον όχι πάντα) με πρόσθετες δημοσιονομικές δαπάνες. Παρά το γεγονός ότι οι εθνικές αρχές ευνοούν τη δημοσιονομική στήριξη ως μέθοδο χορήγησης βοήθειας, τα τομεακά υπουργεία δεν αντιλαμβάνονται την προστιθέμενη αξία της και προτιμούν να λαμβάνουν τεχνική βοήθεια, διότι τη θεωρούν περισσότερο απτή. Επιπλέον, μέχρι το 2018 δεν υπήρχαν πολυετείς δημοσιονομικές προβλέψεις. Από το 2019, υπάρχει τριετές σχέδιο προϋπολογισμού, το οποίο θα μπορούσε να ευθυγραμμιστεί με τα πολυετή προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης.

Παρόλο που τα ποσοστά εκτέλεσης του προϋπολογισμού ήταν ικανοποιητικά, υπήρχαν ακόμη σημαντικά ποσά προς ανάλωση στους προϋπολογισμούς των υπουργείων που ελέγχθηκαν για την περίοδο 2014‑2016, καθώς και για το 2017 στην περίπτωση του Υπουργείου Βιομηχανίας (βλέπε γράφημα 8). Οι ετήσιοι προϋπολογισμοί των υπουργείων δεν είχαν αυξηθεί σημαντικά, και μάλιστα είχαν μειωθεί στην περίπτωση του Υπουργείου Ενέργειας (βλέπε γράφημα 9). Το γεγονός αυτό θέτει υπό αμφισβήτηση την προστιθέμενη αξία της δημοσιονομικής στήριξης.

Πηγή: Αντιπροσωπεία της ΕΕ.

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Επιπλέον, η δημοσιονομική στήριξη της ΕΕ αντιπροσωπεύει μόνο ένα κλάσμα του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος της χώρας, περιορίζοντας με τον τρόπο αυτό τη συνολική μόχλευσή της (βλέπε γράφημα 10).

Όσον αφορά το πρόγραμμα PACC, λίγα μόνο στατιστικά στοιχεία είναι δημοσίως διαθέσιμα για το Μαρόκο. Οι εκθέσεις των εθνικών αρχών δεν επιτρέπουν την κατάλληλη παρακολούθηση της τομεακής προόδου. Παραδείγματος χάριν, όσον αφορά ορισμένα βασικά αριθμητικά στοιχεία, η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν διαθέτει ετήσια στατιστικά στοιχεία με τα οποία να μπορεί να παρακολουθήσει το σχέδιο βιομηχανικής επιτάχυνσης. Κατά συνέπεια, είναι δύσκολο να προσδιοριστεί η προστιθέμενη αξία του προγράμματος.

Υγεία

Η πρόοδος ως προς την επίτευξη των στόχων του προγράμματος στον τομέα της υγείας ήταν περιορισμένη. Η πρόσβαση σε πρωτοβάθμια υγειονομική περίθαλψη εξακολουθούσε να μην είναι ισότιμη, δεδομένου ότι οι διαφορές των συνθηκών μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και μεταξύ αστικού και αγροτικού περιβάλλοντος δεν είχαν αντιμετωπιστεί επαρκώς μέσω των δεικτών του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης.

Δεν δόθηκε επαρκής έμφαση στη βελτίωση των δεξιοτήτων των εργαζομένων στον τομέα της υγείας ή στην προσέλκυση περισσότερων φοιτητών για σπουδές στον τομέα αυτό. Επιπλέον, ο ειδικός στόχος της δημιουργίας ενός ολοκληρωμένου, προσιτού συστήματος ηλεκτρονικών πληροφοριών για την υγειονομική περίθαλψη δεν είχε επιτευχθεί. Η δημοσιονομική στήριξη μπορεί να αντιμετωπίσει καλύτερα τα βασικά βαθύτερα αίτια (δηλαδή την αναλογία του ιατρικού προσωπικού ανά κάτοικο και τις διαφορές μεταξύ αστικού και αγροτικού περιβάλλοντος) σε βάθος χρόνου, ωστόσο, βραχυπρόθεσμα, ο αντίκτυπός της θα παραμείνει περιορισμένος.

Κοινωνική προστασία

Η στήριξη της ΕΕ είχε ως αποτέλεσμα την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων στον τομέα της κοινωνικής προστασίας, ωστόσο, δεδομένου του πρώιμου σταδίου του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης, ήταν πολύ νωρίς για να διαπιστωθεί ο συνολικός αντίκτυπος. Η δημοσιονομική στήριξη οδήγησε στη διαμόρφωση μιας ενιαίας τομεακής πολιτικής για την κοινωνική προστασία. Ωστόσο, η υλοποίηση της εν λόγω πολιτικής επηρεάστηκε από νομοθετικές καθυστερήσεις.

Μια θετική συνέπεια του εν λόγω προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης είναι ότι η καθιέρωση ατομικών αριθμών κοινωνικής ασφάλισης θα συνδέεται με αξιολόγηση του αντικτύπου των προγραμμάτων Tayssir²³, Régime d’assistance Médicale και DAAM²⁴. Χάρη σε αυτόν τον ατομικό αριθμό κοινωνικής ασφάλισης, μόνο επιλέξιμοι δικαιούχοι θα επωφελούνται από τα προγράμματα αυτά, γεγονός που θα έχει σημαντικό αντίκτυπο στο κόστος του προγράμματος. Επιπλέον, ο αριθμός κοινωνικής ασφάλισης θα είναι το σημείο αναφοράς για όλες τις κοινωνικές υπηρεσίες. Στο εγγύς μέλλον, στον ατομικό αριθμό κοινωνικής ασφάλισης θα προστεθεί μια συνιστώσα για την καταπολέμηση της απάτης (μέσω της τεχνικής βοήθειας που παρέχει η ΕΕ).

Δικαιοσύνη

Η κυβέρνηση του Μαρόκου είχε ήδη δρομολογήσει μεταρρυθμίσεις το 2011, αλλά, δεδομένης της πολυπλοκότητάς τους, η εφαρμογή ήταν αργή, ιδίως όσον αφορά τον ποινικό κώδικα, ο οποίος βρίσκεται υπό κοινοβουλευτικό έλεγχο εδώ και περισσότερο από δύο χρόνια. Οι μεταρρυθμίσεις είναι, ωστόσο, ιδιαίτερα σημαντικές όσον αφορά την προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων (συνθήκες κράτησης κ.λπ.). Σύμφωνα με τις εκθέσεις²⁵ της Freedom House²⁶, ο τομέας της δικαιοσύνης δεν θεωρείται ακόμη ανεξάρτητος.

Η Διεθνής Επιτροπή Νομικών επισήμανε σε μία από τις εκθέσεις της²⁷ ότι οι ανακριτές και οι εισαγγελείς παραβλέπουν συστηματικά τις διατάξεις του κώδικα ποινικής δικονομίας, οι οποίες προβλέπουν την προφυλάκιση μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Το 2017, το 42 % των κρατουμένων βρίσκονταν υπό προληπτική κράτηση. Επιβεβαιώνει επίσης τις εκθέσεις της Freedom House, σύμφωνα με τις οποίες οι διαδικασίες αστυνομικής κράτησης δεν ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις του Μαρόκου βάσει του διεθνούς δικαίου.

Συνολικά, σημειώθηκε περιορισμένη πρόοδος όσον αφορά την επίτευξη των στόχων του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης, ήτοι της ανεξαρτησίας του τομέα της δικαιοσύνης, της βελτιωμένης αναγνώρισης δικαιωμάτων και πρόσβασης στη δικαιοσύνη, αυξημένη δικαστική προστασία δικαιωμάτων και ελευθεριών και αύξηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας του τομέα της δικαιοσύνης.

PACC

Σε γενικές γραμμές, η ανταγωνιστικότητα του Μαρόκου σημείωσε βελτίωση, με αύξηση των εξαγωγών, αύξηση του ΑΕγχΠ, αύξηση των άμεσων ξένων επενδύσεων και μείωση του ελλείμματος του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Το Μαρόκο βελτίωσε επίσης κατά 27 θέσεις την κατάταξή του σύμφωνα με τον δείκτη «Doing Business» της Παγκόσμιας Τράπεζας μεταξύ 2014 και 2019 (βλέπε παράρτημα VII). Στο πλαίσιο 4 παρουσιάζεται ένα θετικό επίτευγμα που συνδέεται με το πρόγραμμα PACC.

Υπήρξε επίσης ισχυρή πολιτική βούληση για την εφαρμογή του σχεδίου βιομηχανικής επιτάχυνσης²⁸. Σύμφωνα με τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης, παρά τις πολυάριθμες μεταρρυθμίσεις και τη στήριξη των νεοφυών επιχειρήσεων και της καινοτομίας, στο Μαρόκο συστάθηκαν περισσότερες διεθνείς εταιρείες από ό,τι ΜΜΕ.

Ο τομέας της άτυπης οικονομίας είναι εκτεταμένος στο Μαρόκο (περίπου 2,38 εκατομμύρια επιχειρηματικές μονάδες²⁹). Κατά συνέπεια, ακόμη και αν το πρόγραμμα PACC επρόκειτο να νομιμοποιήσει 45 000, ο αντίκτυπος δεν θα ήταν σημαντικός. Επίσης, δεν υπάρχει καμία εγγύηση ότι οι «αυτοεπιχειρηματίες» θα καταγράφουν επισήμως τις δραστηριότητές τους μετά την απόκτηση της σχετικής κάρτας [βλέπε σημείο 59 περίπτωση(a)]. Η στήριξη του PACC περιορίζεται σε 250 ΜΜΕ, ενώ στο Μαρόκο υπάρχουν περί τις 735 000.

Επιπλέον, στήριξη έλαβαν μόλις 100 εξαγωγικές εταιρείες με κύκλο εργασιών κάτω των 5 εκατομμυρίων ντιράμ (περίπου 460 000 ευρώ). Το τρέχον ανώτατο όριο (5 εκατομμύρια ντιράμ) σήμαινε ότι συνολικά ήταν δυνητικά επιλέξιμες 4 260 εταιρείες (δηλαδή το 69 % των εξαγωγικών εταιρειών). Δεδομένου ότι στόχος ήταν η στήριξη μικρότερων εταιρειών και τα διαθέσιμα κονδύλια επέτρεπαν τη στήριξη μόνο 100 εταιρειών, θα ήταν λογικό να είχε οριστεί χαμηλότερο ανώτατο όριο.

Η στήριξη της ΕΕ δεν αναγνωρίζεται με επαρκώς εμφανή τρόπο

Η προβολή της χρηματοδοτικής συνεργασίας της ΕΕ, ιδίως όσον αφορά τα επιτευχθέντα αποτελέσματα, ήταν ανεπαρκής. Παραδείγματος χάριν, δεν δημοσιεύθηκαν κοινά δελτία Τύπου, ούτε υπήρχαν ενδείξεις για την αναγνώριση της στήριξης της ΕΕ. Κατά την αναστολή του πολιτικού διαλόγου, το Υπουργείο Εξωτερικών ζήτησε από τα άλλα υπουργεία να μην αναφέρονται ανοικτά σε οποιαδήποτε στήριξη από την ΕΕ.

Το πρόγραμμα κοινωνικής προστασίας περιλάμβανε όρο στη συμφωνία χρηματοδότησης που αφορούσε την επικοινωνία και την προβολή. Το πρόγραμμα για την υγεία περιλάμβανε ένα ειδικό κονδύλιο του προϋπολογισμού συγκεκριμένα για την προβολή, ωστόσο, σχετικές εκδηλώσεις στον τομέα της υγείας άρχισαν να διοργανώνονται μόλις από το 2019. Ένας πρόσθετος δείκτης, με τίτλο «Ενίσχυση της επικοινωνίας σχετικά με τη μεταρρύθμιση του τομέα της δικαιοσύνης και προβολή της στήριξης της ΕΕ», προστέθηκε στο πρόγραμμα για τη δικαιοσύνη στις 20 Δεκεμβρίου 2018, με προθεσμία επίτευξής του την 31η Δεκεμβρίου 2018. Ωστόσο, οι διασκέψεις για τη μεταρρύθμιση του τομέα της δικαιοσύνης είχαν ήδη διοργανωθεί πριν από την υπογραφή της προσθήκης, και από την αυξημένη προβολή επωφελήθηκε κυρίως το Υπουργείο Δικαιοσύνης.

Η συμφωνία χρηματοδότησης του PACC περιλάμβανε όρο επικοινωνίας και προβολής. Το υπουργείο είχε την υποχρέωση να καταρτίσει και να υποβάλει σχέδιο επικοινωνίας ως προϋπόθεση για την εκταμίευση της πρώτης μεταβλητής δόσης. Επίσης, το υπουργείο έπρεπε να υποβάλει έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου επικοινωνίας πριν ή κατά την υποβολή της αίτησης για την εκταμίευση της επόμενης μεταβλητής δόσης. Το υπουργείο υπέβαλε σχέδιο, το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή, αλλά καμία από τις προτεινόμενες δράσεις δεν είχε υλοποιηθεί μέχρι το τέλος Δεκεμβρίου του 2018. Το γεγονός αυτό δεν είχε οικονομικές συνέπειες για τα υπουργεία.

Όσον αφορά τα ελεγχθέντα προγράμματα, ο λογότυπος της ΕΕ δεν εμφανιζόταν στους ιστοτόπους των δικαιούχων. Κατά συνέπεια, η προβολή της στήριξης της ΕΕ στο Μαρόκο δεν αντικατοπτρίζει την παρουσία της ως ενός από τους μεγαλύτερους χορηγούς βοήθειας.

Περιορισμένη πρόοδος όσον αφορά τις βασικές προκλήσεις

Εξετάσαμε κατά πόσον τα προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης συνέβαλαν θετικά στην αντιμετώπιση των οριζόντιων θεμάτων και των περιφερειακών ανισοτήτων.

Υπάρχουν στοιχεία με τα οποία αποδεικνύεται η μείωση της φτώχειας αλλά όχι των κοινωνικών ανισοτήτων

Το επίπεδο της φτώχειας³⁰ στο Μαρόκο μειώθηκε σημαντικά από το 2001 (βλέπε γράφημα 11), μολονότι δεν υπήρχαν διαθέσιμα στοιχεία μετά το 2014. Παρά την εν λόγω μείωση, δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι κοινωνικές ανισότητες βελτιώθηκαν είτε σε εθνικό, είτε σε αστικό, είτε σε αγροτικό επίπεδο.

Πηγή: Παγκόσμια Τράπεζα.

Από τη σύγκριση του συντελεστή Gini³¹ (2010‑2017) για το Μαρόκο και για όλες τις άλλες χώρες μέσου εισοδήματος για τις οποίες υπήρχαν στοιχεία, καθώς και άλλες πρόσφατες μελέτες όπως αυτή που πραγματοποιήθηκε από τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης και την Αφρικανική Ένωση³², προκύπτει ότι οι κοινωνικές ανισότητες στο Μαρόκο εξακολούθησαν να είναι μεγάλες. Ωστόσο, οι επιδόσεις του Μαρόκου ήταν μέτριες σε σύγκριση με εκείνες άλλων χωρών μέσου εισοδήματος (βλέπε γράφημα 12).

Πηγή: Παγκόσμια Τράπεζα.

Περιορισμένη βελτίωση όσον αφορά την ισότητα των φύλων και τα ανθρώπινα δικαιώματα

Παρά το γεγονός ότι το Μαρόκο έχει σημειώσει πρόοδο ως προς τα δικαιώματα των γυναικών κατά τις δύο τελευταίες δεκαετίες, εξακολουθεί να κατατάσσεται στην 137η θέση μεταξύ 149 χωρών σύμφωνα με την έκθεση του 2018 του Παγκόσμιου Οικονομικού Φόρουμ για το χάσμα μεταξύ των φύλων (Global Gender Gap Report). Οι συνταγματικές μεταρρυθμίσεις του Μαρόκου το 2011 περιλάμβαναν αρκετές προτάσεις για την αύξηση της συμμετοχής των γυναικών στην πολιτική και την οικονομία. Παρά τις εξαγγελίες αυτές, οι γυναίκες εξακολουθούν να υποεκπροσωπούνται σε διευθυντικές θέσεις, εγκαταλείπουν το σχολείο σε νεότερη ηλικία από ό,τι τα αγόρια και εξακολουθούν να αποτελούν υποχρησιμοποιούμενο οικονομικό πόρο στο Μαρόκο.

Η στήριξη της ΕΕ εστίαζε σε οριζόντια ζητήματα, όπως η ισότητα των φύλων και τα ανθρώπινα δικαιώματα, ως εξής:

1. Το σχέδιο δράσης της ΕΕ (προηγμένο καθεστώς) επικεντρωνόταν σε μεγάλο βαθμό στην ισότητα των φύλων, όπως και το ΕΠΣ. Η Επιτροπή παρακολούθησε την επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων μέσω της ετήσιας έκθεσης που αφορούσε το σχέδιο δράσης για την ισότητα των φύλων.
2. Το Μαρόκο είναι η μόνη χώρα με ειδικό πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης για την ισότητα των φύλων. Παρά τα ανάμεικτα αποτελέσματα του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης της περιόδου 2012‑2016, με την εκταμίευση μόλις του 48 % των πιστώσεων, τέθηκε σε εφαρμογή ένα νέο πρόγραμμα για την περίοδο 2018‑2020. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης του πρώτου προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης σε σχέση με την ισότητα των φύλων, διαπιστώθηκε ότι, λόγω της έλλειψης δεικτών αποτελέσματος, το πρόγραμμα για την ισότητα των φύλων είχε περιορισμένη επίδραση σε άλλους τομείς. Επιπλέον, η ενσωμάτωση της διάστασης του φύλου στους διάφορους τομείς θα μπορούσε να είχε πραγματοποιηθεί αποτελεσματικότερα, καθώς οι οικονομικές ανισότητες βάσει του φύλου δεν είχαν μειωθεί.
3. Η διάσταση του φύλου είχε ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της δημοσιονομικής στήριξης για την κοινωνική προστασία (δύο από τους 15 δείκτες), τη δικαιοσύνη (δύο από τους 10 δείκτες) και την υγεία (τρεις από τους 18 δείκτες). Όσον αφορά το πρόγραμμα PACC, η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν κατόρθωσε να συμπεριλάβει τη διάσταση του φύλου στο εν λόγω πρόγραμμα, καθώς το υπουργείο διαφώνησε με την ενσωμάτωσή της.
4. Τα ανθρώπινα δικαιώματα εξετάστηκαν συγκεκριμένα μόνο στον τομέα της δικαιοσύνης (τρεις από τους 10 δείκτες), αλλά καμία από τις τιμές-στόχο δεν έχει επιτευχθεί μέχρι σήμερα.

Παρά την ανωτέρω εστίαση, δεν παρατηρήθηκε καμία βελτίωση για την υπό εξέταση περίοδο. Επιπλέον, η εκτίμηση της ΕΕ σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα έδειξε ότι η κατάσταση δεν έχει βελτιωθεί από το 2014.

Η περιορισμένη πρόοδος ως προς την ισότητα των φύλων επιβεβαιώνεται από τα στοιχεία του Προγράμματος Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών όσον αφορά τον δείκτη ανισότητας των φύλων³³ και τον δείκτη ανθρώπινης ανάπτυξης (ΔΑΑ)³⁴ για άνδρες και γυναίκες (βλέπε γράφημα 13).

Πηγή: Πρόγραμμα Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών.

Η Freedom House επιβεβαιώνει επίσης την αρνητική κατάσταση που επικρατεί στο Μαρόκο όσον αφορά τα ανθρώπινα δικαιώματα (βλέπε γράφημα 14). Τα κύρια ζητήματα που αναφέρει είναι η περιοριστική νομοθεσία για τον Τύπο, η έλλειψη ελευθερίας στο διαδίκτυο, η μη τήρηση του δικαιώματος του συνέρχεσθαι και η μη ανεξαρτησία της δικαιοσύνης. Το 2018, η βαθμολογία στον τομέα των πολιτικών ελευθεριών στο Μαρόκο μειώθηκε λόγω της σκληρής κρατικής αντίδρασης σε σημαντικές διαδηλώσεις καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους. Το Μαρόκο θεωρείται «εν μέρει ελεύθερο» (βλέπε γράφημα 15).

Πηγή: Freedom House.

Συνολική βαθμολογία: 0 = ελάχιστη ελευθερία / 100 = μέγιστη ελευθερία

Πηγή: Freedom House.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Στο πλαίσιο του ελέγχου, εξετάσαμε την αποτελεσματικότητα της δημοσιονομικής στήριξης που παρέχει η ΕΕ σε τομείς προτεραιότητας στο Μαρόκο. Βάσει κατάλληλης ανάλυσης κινδύνου και εκτίμησης αναγκών, η Επιτροπή θεώρησε ότι η δημοσιονομική στήριξη αποτελεί ορθή επιλογή ως μέσο παροχής βοήθειας. Ωστόσο, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η προστιθέμενη αξία της και η ικανότητα υποστήριξης των μεταρρυθμίσεων ήταν περιορισμένες, λόγω ελλιπούς εστίασης, πλημμελούς υλοποίησης και ανεπαρκούς παρακολούθησης. Οι κύριες αδυναμίες αφορούσαν τον σχεδιασμό των δεικτών και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων. Δεν πραγματοποιήθηκαν όλες οι αναμενόμενες εκροές ούτε οι εκταμιεύσεις βασίζονταν πάντοτε στην επίτευξη των τιμών-στόχου. Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας δεν ήταν ομοιόμορφος. Επιπλέον, δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η δημοσιονομική στήριξη συνέβαλε στην αποτελεσματική υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων.

Η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στις ανάγκες που είχαν διατυπωθεί στις εθνικές και ενωσιακές στρατηγικές. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι οι τρεις τομείς προτεραιότητας είχαν καθοριστεί με υπερβολικά ευρύ τρόπο, και, ως εκ τούτου, η δημοσιονομική στήριξη κατανεμήθηκε σε υπερβολικά πολλούς τομείς. Το γεγονός αυτό θα μπορούσε να αποδυναμώσει τον αντίκτυπό της (βλέπε σημεία 25 και 26). Η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε διαφανή μέθοδο για την κατανομή των ποσών στα προγράμματα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης (βλέπε σημείο 27). Η Επιτροπή δεν εκμεταλλεύθηκε την πολιτική στασιμότητα ώστε να επανεκτιμήσει τις επιχειρησιακές της προτεραιότητες για το Μαρόκο και να αναπτύξει μια σαφή στρατηγική (βλέπε σημεία 32 και 33). Όσον αφορά τον συντονισμό των χορηγών βοήθειας, τα κράτη μέλη επιθυμούσαν να διατηρήσουν την προβολή τους αντί να ευθυγραμμίσουν τους στόχους τους με εκείνους της ΕΕ (βλέπε σημείο 35). Επιπλέον, όσον αφορά τους ελεγχθέντες τομείς, ελάχιστοι ήταν οι κοινοί δείκτες, οι κοινές αποστολές ή οι κοινές αξιολογήσεις της ΕΕ και των άλλων χορηγών βοήθειας (βλέπε σημείο 38).

Για το επόμενο ενιαίο πλαίσιο στήριξης, η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ πρέπει:

1. να μειώσουν τον αριθμό των τομέων και να τους ιεραρχήσουν κατά τρόπον ώστε να λαμβάνεται υπόψη ο στόχος της μεγιστοποίησης του αντικτύπου της βοήθειας της ΕΕ·
2. να εφαρμόζουν μέθοδο που να χαρακτηρίζεται από μεγαλύτερη διαφάνεια και καλύτερη τεκμηρίωση για την κατανομή ποσών σε προγράμματα τομεακής δημοσιονομικής στήριξης·
3. να ενισχύσουν τον κοινό προγραμματισμό με τα κράτη μέλη για τη βελτίωση του συντονισμού και της αποτελεσματικότητας της βοήθειας.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Ιούνιος του 2021

Η Επιτροπή δεν είχε αναπτύξει ολοκληρωμένα σχέδια δράσης με δεδομένα για τις τιμές βάσης, δείκτες αποτελέσματος και προκαθορισμένες τιμές-στόχο. Διαπιστώσαμε αδυναμίες στην επιλογή και τη χρήση δεικτών, καθώς και στη χρήση δεικτών εκροής αντί δεικτών επακόλουθου/αντικτύπου και παρωχημένες ή και καθόλου τιμές βάσης (βλέπε σημεία 47 και 48).

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ πρέπει να εντείνουν τη χρήση των προϋποθέσεων ως εξής:

1. καθορίζοντας συγκεκριμένους και συναφείς δείκτες επιδόσεων με φιλόδοξες τιμές-στόχο για τη στήριξη των μεταρρυθμίσεων και την απόδειξη της προόδου/των αποτελεσμάτων·
2. χρησιμοποιώντας περισσότερο δείκτες προσανατολισμένους στα επακόλουθα·
3. καθορίζοντας σαφέστερες, συναφέστερες και επικαιροποιημένες τιμές βάσης για όλους τους δείκτες.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2020

Η αντιπροσωπεία της ΕΕ δεν είχε καθορίσει επίσημες στρατηγικές με σαφείς στόχους για τον διάλογο πολιτικής, ούτε οι συναντήσεις με τα υπουργεία τεκμηριώνονταν με συστηματικό τρόπο. Οι επαφές μεταξύ των υπουργείων και της αντιπροσωπείας της ΕΕ δεν πραγματοποιούνταν πάντοτε στο κατάλληλο επίπεδο (βλέπε σημεία 54–56).

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ πρέπει να ενισχύσουν το πλαίσιο διαλόγου πολιτικής που εφαρμόζουν υιοθετώντας μια στρατηγική διαλόγου πολιτικής για όλους τους τομείς στους οποίους η ΕΕ παρέχει στήριξη. Για τον σκοπό αυτό πρέπει:

1. να καθοριστούν με σαφήνεια και με τον ενδεδειγμένο τρόπο οι στόχοι και τα αναμενόμενα αποτελέσματα του διαλόγου·
2. να συντάσσονται πρακτικά·
3. να διενεργούνται αξιολογήσεις των επιτευγμάτων όσον αφορά τη στρατηγική διαλόγου πολιτικής.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2020

Η αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με την επίτευξη των τιμών-στόχου που αφορούν τους δείκτες προσέκρουσε σε αδυναμίες, όπως η πραγματοποίηση πληρωμών χωρίς επαλήθευση της αξιοπιστίας των δεδομένων, οι λανθασμένοι υπολογισμοί, η καταβολή πληρωμών σε περιπτώσεις που δεν είχαν επιτευχθεί οι τιμές-στόχος και η πραγματοποίηση εκταμιεύσεων παρά την απουσία προόδου. Επιπροσθέτως, 14,64 εκατομμύρια ευρώ μεταφέρθηκαν σε επόμενα οικονομικά έτη, μολονότι δεν πληρούνταν οι όροι που προβλέπονται στη συμφωνία χρηματοδότησης (βλέπε σημεία 58–61).

Η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τις διαδικασίες επαλήθευσης των πληρωμών ως εξής:

1. εφαρμόζοντας κατάλληλες μεθόδους υπολογισμού (κατά περίπτωση)·
2. εκταμιεύοντας κονδύλια μόνο όταν υπάρχουν αξιόπιστα στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η τιμή-στόχος έχει πράγματι επιτευχθεί·
3. μεταφέροντας τιμές-στόχο και σχετικές πληρωμές σε άλλη περίοδο μόνον όταν οι δικαιούχοι έχουν παράσχει αιτιολόγηση ότι οι καθυστερήσεις οφείλονταν σε εξωγενείς παράγοντες.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2020

Διαπιστώσαμε αδυναμίες στην παρακολούθηση των πράξεων δημοσιονομικής στήριξης από την Επιτροπή. Παραδείγματος χάριν, η Επιτροπή διασφάλιζε την παρακολούθηση των προγραμμάτων κυρίως κατά τον χρόνο πραγματοποίησης των πληρωμών που συνδέονταν με την επίτευξη των δεικτών, ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις, ήταν πλέον πολύ αργά για να ληφθούν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα, σε περίπτωση που διαπιστώνονταν καθυστερήσεις (βλέπε σημεία 47 και 62–64).

Η Επιτροπή οφείλει να βελτιώσει την παρακολούθηση των πράξεων δημοσιονομικής στήριξης ως εξής:

1. να πραγματοποιεί περισσότερες επιτόπιες επισκέψεις στο πλαίσιο της παρακολούθησης των προγραμμάτων·
2. να ενισχύσει τις αξιολογήσεις των τομεακών στρατηγικών και να χρησιμοποιήσει τους δείκτες που ορίζονται σε αυτές για την παρακολούθηση της εφαρμογής τους·
3. να παρακολουθεί επίσημα τη συνέχεια που δίδεται στις συστάσεις που διατυπώνουν εξωτερικοί εμπειρογνώμονες και να υλοποιεί αυτές που θεωρεί συναφείς.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Δεκέμβριος του 2020

Λιγότερο από το ήμισυ των τιμών-στόχου σχετικά με τη δημοσιονομική στήριξη είχαν επιτευχθεί (βλέπε σημεία 66–71). Παρά το γεγονός ότι είχε σημειωθεί πρόοδος ως προς την επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων δημοσιονομικής στήριξης στους ελεγχθέντες τομείς, η πρόοδος αυτή ήταν περιορισμένη (βλέπε σημεία 72–86). Η εκτέλεση των προϋπολογισμών των υπουργείων βελτιώθηκε, αλλά εξακολουθούσαν να υπάρχουν σημαντικά ποσά προς ανάλωση. Το γεγονός αυτό θέτει υπό αμφισβήτηση την προστιθέμενη αξία της δημοσιονομικής στήριξης (βλέπε σημεία 73–74).

Η προβολή της στήριξης της ΕΕ στο Μαρόκο ήταν ανεπαρκής. Το πρόγραμμα δημοσιονομικής στήριξης στον τομέα της κοινωνικής προστασίας περιλάμβανε γενικό όρο που αφορούσε την προβολή. Το σχέδιο δράσης που απαιτείτο στο πλαίσιο της συμφωνίας χρηματοδότησης του προγράμματος PACC καταρτίστηκε μεν, αλλά δεν εφαρμόστηκε. Στον τομέα της δικαιοσύνης, προστέθηκε σε μεταγενέστερο στάδιο ένας δείκτης σχετικά με την προβολή, αλλά οι τιμές-στόχος είχαν ήδη επιτευχθεί κατά την υπογραφή της προσθήκης. Όσον αφορά το πρόγραμμα για την υγεία, διατέθηκε προϋπολογισμός για την προβολή, αλλά σχετικές εκδηλώσεις άρχισαν να πραγματοποιούνται μόνο από το 2019 (βλέπε σημεία 87–90).

Η Επιτροπή και η ΕΥΕΔ θα πρέπει να καθορίσουν προϋποθέσεις προβολής ή δείκτες στα οικεία προγράμματα δημοσιονομικής στήριξης, προκειμένου να εξασφαλίζουν τη δημοσιότητα της στήριξης που παρέχεται στο Μαρόκο από την ΕΕ. Αυτό θα πρέπει να αποτελεί υποχρεωτική προϋπόθεση για την εκταμίευση στη συμφωνία χρηματοδότησης.

Χρονοδιάγραμμα για την υλοποίηση της σύστασης: Ιούνιος του 2020

Η στήριξη της ΕΕ εστιάστηκε σε οριζόντια ζητήματα, όπως η ισότητα των φύλων και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Παρά την εν λόγω εστίαση, διαπιστώθηκε περιορισμένη μόνο βελτίωση για την υπό εξέταση περίοδο (βλέπε σημεία 94-98).

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 14ης Νοεμβρίου 2019.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I - Σημαντικές φάσεις της συνεργασίας ΕΕ-Μαρόκου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Παράρτημα II - Αποφάσεις, συμβάσεις και πληρωμές στο πλαίσιο του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης (2014-2018)
[Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας — κωδικός του προϋπολογισμού 22 04]

Παράρτημα ΙΙΙ – Χρηματοδότηση από άλλα μέσα της ΕΕ (2014-2018)

Παράρτημα IV – Επισκόπηση των συμβάσεων/έργων που ελέγξαμε

Παράρτημα V – Στόχοι του προγράμματος δημοσιονομικής στήριξης

Παράρτημα VI – Ζητήματα με την εκταμίευση των μεταβλητών δόσεων

Παράρτημα VII – Εξέλιξη των βασικών δεικτών

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Παράρτημα VIII – Βαθμολογία των συμβάσεων δημοσιονομικής στήριξης ανά τομέα

Aκρωνύμια και συντομογραφίες

ADB: Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης

PACC: Programme d’appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

ΔΕΕ: Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΔΣ: Δημοσιονομική στήριξη

ΕΕ: Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΜΓ: Ευρωπαϊκός μηχανισμός γειτονίας

ΕΠΓ: Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας

ΕΠΣ: Ενιαίο πλαίσιο στήριξης

ΕΥΕΔ: Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

ΜΜΕ: Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙΙ, το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις, την ασφάλεια και τη δικαιοσύνη και του οποίου προεδρεύει η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν o Hannu Takkula, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Turo Hentila, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, Helka Nykaenen, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Kim Hublé, υπεύθυνη έργου, Aurélia Petliza και Dirk Neumeister, ελεγκτές.

Παραπομπές

¹ Πηγή: Αριθμητικά στοιχεία της Επιτροπής για το 2017 (ΓΔ Εμπορίου)

² Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών – Καθολική περιοδική εξέταση για το Μαρόκο, Μάιος 2017.

³ «Ευρωμεσογειακή συμφωνία συνδέσεως μεταξύ των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους, αφενός, και του Βασιλείου του Μαρόκου, αφετέρου» (ΕΕ L 70 της 18.3.2000, σ. 2).

⁴ Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/ Statut Avancé (13653/08).

⁵ Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ της 10ης Δεκεμβρίου 2015 (υπόθεση T-512/12).

⁶ 2012/497/ΕΕ: Απόφαση του Συμβουλίου (ΕΕ L 241 της 7.9.2012, σ. 2).

⁷ Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 21ης Δεκεμβρίου 2016 (υπόθεση C-104/16 Ρ).

⁸ Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 27ης Φεβρουαρίου 2018 (υπόθεση C-266/16).

⁹ Το 65 % των δαπανών που εγγράφηκαν στον προϋπολογισμό και το 72 % των πληρωμών.

¹⁰ Ενιαίο πλαίσιο στήριξης 2014‑2017. Οι υποτομείς περιλαμβάνουν, παραδείγματος χάριν, την υγεία, τη δικαιοσύνη και την αγροτική ανάπτυξη.

¹¹ «Αύξηση του αντικτύπου της αναπτυξιακής πολιτικής της ΕΕ: ένα πρόγραμμα δράσης για αλλαγή» [COM(2011) 637 τελικό].

¹² Ενδεικτικά κεφάλαια που προβλέπονται στο ΕΠΣ, επίπεδο χρηματοδότησης για το οποίο η ΕΕ μπορεί να εξασφαλίσει επαρκή μόχλευση πολιτικής, πρόσθετη χρηματοδότηση που απαιτείται για την υλοποίηση της στρατηγικής, ικανότητα απορρόφησης και άλλες παρεμβάσεις των ενδιαφερόμενων μερών.

¹³ Συνάντηση μεταξύ των αρχών του Μαρόκου, υπό την ηγεσία του υπουργού Εξωτερικών, της Ύπατης Εκπροσώπου της ΕΕ για την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας, του Επιτρόπου της ΕΕ για την Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτονίας και τις Διαπραγματεύσεις για τη Διεύρυνση, καθώς και των εκπροσώπων των κρατών μελών.

¹⁴ Από τις 54 τιμές-στόχο που εξετάστηκαν στο πλαίσιο της εκταμίευσης, οι 24 έπρεπε να είχαν κατάλληλη τιμή βάσης. Ωστόσο, τιμή βάσης είχε καθοριστεί για επτά μόνο τιμές-στόχο. Οκτώ τιμές-στόχος περιλάμβαναν ανακριβή τιμή βάσης αν όχι καθόλου, ενώ για εννέα τιμές-στόχο η τιμή βάσης ήταν παρωχημένη.

¹⁵ Από τις 24 τιμές-στόχο που θα έπρεπε να έχουν τιμή βάσης, οι εννέα είχαν τιμή βάσης που ήταν παρωχημένη. Από τις 54 τιμές-στόχο που εξετάστηκαν για την εκταμίευση, οκτώ είχαν ήδη επιτευχθεί πριν από την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης.

¹⁶ Η φάση σχεδιασμού είναι χρονοβόρα (ένα έτος περίπου) και διέρχεται από διάφορα επίπεδα έγκρισης. Η Επιτροπή δεν έχει την ευελιξία να τροποποιεί τις τιμές-στόχο ή τους δείκτες στο τέλος της διαδικασίας διαπραγμάτευσης.

¹⁷ Βλέπε πλαίσιο 1.

¹⁸ Όσον αφορά 12 (ήτοι 29 %) από τις 42 σχετικές τιμές-στόχο.

¹⁹ Μια τιμή-στόχος μπορεί να αφορά μία ή περισσότερες από ανωτέρω περιπτώσεις.

²⁰ Περιλαμβάνει τη σύσταση εφετείου στο Guelmim και 13 πρωτοδικείων (με τη δημιουργία πρωτοδικείου στο Taenafout και τη μετατροπή 12 δικαστικών κέντρων σε πρωτοδικεία, συμπεριλαμβανομένου του Sidi Ifni).

²¹ Σύμφωνα με την έκθεση της αποστολής εμπειρογνωμόνων (Νοέμβριος 2017) που εγκρίθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το εν λόγω ποσοστό υλοποίησης του 60 % προκύπτει από τη μείωση του αριθμού των δικαστικών κέντρων από 120 σε 72 (εκ των οποίων οκτώ έπρεπε να τεθούν σε λειτουργία), όπως προβλέπεται στη σχετική υπουργική απόφαση.

²² Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco», Μάρτιος 2015 και Οκτώβριος 2018.

²³ Εθνικό πρόγραμμα μαθησιακής υποστήριξης.

²⁴ Εθνικό πρόγραμμα άμεσης στήριξης χηρών με παιδιά.

²⁵ Π.χ. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

²⁶ Η Freedom House είναι μια μη κυβερνητική οργάνωση που διεξάγει έρευνες και διοργανώνει δράσεις προώθησης όσον αφορά τη δημοκρατία, τις πολιτικές ελευθερίες και τα ανθρώπινα δικαιώματα.

²⁷ Διεθνής Επιτροπή Νομικών, «Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures» (Απρίλιος 2017).

²⁸ Πρόκειται για μία από τις σημαντικές στρατηγικές της κυβέρνησης του Μαρόκου που στόχευαν: i) στην αύξηση του αριθμού των θέσεων εργασίας στον βιομηχανικό τομέα, ii) στην αλλαγή της δομής της μαροκινής οικονομίας με την αύξηση του μεριδίου της βιομηχανίας στο ΑΕγχΠ, iii) στην αύξηση των εξαγωγών βιομηχανικών προϊόντων, iv) στην αύξηση των άμεσων ξένων επενδύσεων στη βιομηχανία και v) στη βελτίωση της παραγωγικότητας του τομέα.

²⁹ Βάσει έρευνας της Γενικής Συνομοσπονδίας Εταιρειών του Μαρόκου το 2014.

³⁰ Όλα τα άτομα των οποίων οι καταναλωτικές δαπάνες είναι κάτω από το εθνικό όριο της φτώχειας (2,15 δολάρια ΗΠΑ την ημέρα) θεωρούνται φτωχά («Country diagnostics» της Παγκόσμιας Τράπεζας, Ιούνιος 2018).

³¹ Ο συντελεστής Gini χρησιμοποιείται για τη μέτρηση της κατανομής εισοδήματος σε όλα τα εκατοστημόρια του πληθυσμού. Όσο μεγαλύτερος είναι ο συντελεστής Gini τόσο μεγαλύτερες οι ανισότητες στη χώρα, καθώς τα άτομα υψηλού εισοδήματος λαμβάνουν πολύ μεγαλύτερα ποσοστά του συνολικού εισοδήματος του πληθυσμού από το μέσο κατά κεφαλήν εισόδημα.

³² African Development Dynamics για το 2018 (11 Ιουλίου 2018).

³³ Σύνθετος δείκτης που αντικατοπτρίζει την ανισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών σύμφωνα με τρία κριτήρια: αναπαραγωγική υγεία, χειραφέτηση και αγορά εργασίας· 100 % = ανισότητα και 0 % = ισότητα.

³⁴ Σύνθετος δείκτης για τη μέτρηση των μέσων επιτευγμάτων σε τρεις βασικές διαστάσεις της ανθρώπινης ανάπτυξης: μακρά και υγιής ζωή, γνώση και αξιοπρεπές βιοτικό επίπεδο.

Χρονογραμμή

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2019

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2019

Η αναπαραγωγή επιτρέπεται εφόσον αναφέρεται η πηγή.
Για κάθε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού τα οποία δεν καλύπτονται από δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να ζητείται απευθείας η άδεια των κατόχων των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

Επικοινωνήστε με την ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτή την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Βρείτε πληροφορίες σχετικά με την ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να καταφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1952 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.