Særberetning
nr.09 2019

EU's støtte til Marokko har indtil videre givet begrænsede resultater

Om beretningen: Ved denne revision vurderede vi effektiviteten af EU's budgetstøtte til Marokko i perioden 2014-2018. Revisionen omfattede budgetstøtte til sundhedssektoren, sektoren for social beskyttelse, retsvæsenet og udvikling af den private sektor. Vi undersøgte Kommissionens forvaltning og evaluerede opfyldelsen af målsætningerne. Ifølge Kommissionen var budgetstøtte det rette bistandsinstrument. Vi konkluderede dog, at budgetstøttens merværdi og evne til at støtte reformer var begrænset, fordi målretningen ikke var optimal, gennemførelsen var svag, og overvågningen var utilstrækkelig. De primære svagheder vedrørte udformningen af indikatorer og vurderingen af resultater. Vi har derfor fremsat anbefalinger til, hvordan støtten kan målrettes mod færre sektorer, udformningen af indikatorer kan forbedres, kontrolprocedurerne i forbindelse med udbetalingen kan forbedres, og politikdialogen kan styrkes.
Særberetning fra Revisionsretten udarbejdet i medfør af artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF.

Denne publikation foreligger på 23 sprog og i følgende format:
PDF
PDF General Report

Resumé

I

Marokko er et nordafrikansk land i støt vækst og med et stabilt politisk klima. Den associeringsaftale, der blev undertegnet i 1996, styrkede samarbejdet mellem Marokko og Den Europæiske Union. Med lanceringen af den europæiske naboskabspolitik (ENP) i 2004 blev Marokko gradvist en af EU's privilegerede partnere for så vidt angår politisk og økonomisk samarbejde såvel som handel, teknisk samarbejde og udviklingssamarbejde.

II

Vi vurderede effektiviteten af EU's budgetstøtte til Marokko i perioden 2014-2018. EU's budgetstøtte til Marokko i denne periode udgjorde ca. 0,37 % af landets samlede budgetudgifter. Vi undersøgte Kommissionens forvaltning og så på, i hvor høj grad målene med EU's budgetstøtte var nået. Revisionen omfattede sundhedssektoren, sektoren for social beskyttelse, retsvæsenet og udvikling af den private sektor. I den undersøgte periode beløb kontrakterne vedrørende samtlige sektorer sig til 562 millioner euro, og betalingerne beløb sig til 206 millioner euro.

III

På grundlag af en fyldestgørende risikoanalyse og behovsvurdering mente Kommissionen, at budgetstøtte var det rette bistandsinstrument. Vi konkluderede dog, at budgetstøttens merværdi og evne til at fremme reformer var begrænset, fordi målretningen ikke var optimal, udformningen var behæftet med svagheder, og overvågningen var utilstrækkelig. Endvidere varierede donorkoordineringen fra sektor til sektor.

IV

Efter Den Europæiske Unions Rets dom om Vestsahara fra december 2015 suspenderede Marokko den politiske dialog fra december 2015 til januar 2019. Kommissionen benyttede ikke denne stilstandsperiode til at udvikle en klar strategi for sine forbindelser med Marokko. Selv om der var en vis politikdialog, var den ikke tilstrækkelig vedrørende alle sektorer. Kommissionen havde desuden ingen formaliserede strategier for sin politikdialog.

V

Budgetstøtten havde ikke sikret tilstrækkelig støtte til reformer, og fremskridtene med hensyn til vigtige udfordringer var begrænsede. Kommissionens forvaltning var hæmmet af svagheder i udformningen af budgetstøtteprogrammerne og deres indikatorer. Vi konstaterede desuden mangler i overvågningsprocedurerne og i Kommissionens resultatvurdering.

VI

EU-støtten var rettet mod tværgående spørgsmål som ligestilling og menneskerettigheder. Trods denne målretning kunne der kun konstateres begrænsede forbedringer i den undersøgte periode.

VII

Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen om at styrke EU's tilgang, den politiske dialog og politikdialogen, forbedre udformningen af indikatorerne og overvågningsprocedurerne, styrke kontrolprocedurerne i forbindelse med udbetalinger og gøre EU-støtten mere synlig.

Indledning

En vigtig partner

01

Kongeriget Marokko er geografisk set Europas nærmeste nabo i Nordafrika (jf. figur 1). Marokko var nr. 123 af de 189 lande på FN's indeks over menneskelig udvikling i 2018, og den menneskelige udvikling i landet betragtes derfor som mellemhøj. Med et årligt bruttonationalprodukt på ca. 101 milliard euro (2018) og omkring 35 millioner indbyggere er Marokko den femtestørste afrikanske økonomi og en vigtig politisk og økonomisk partner for EU. Omvendt er EU Marokkos vigtigste handelspartner. EU aftager omkring 65 % af landets eksport og står for 57 % af dets import1.

Figur 1

Marokko

Kilde: https://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_Morocco

Kilde: Eurostat.

02

Marokko drager fordel af sin forsigtige makroøkonomiske forvaltning og af de strukturelle reformer, der er gennemført i de seneste år. Væksten har været forholdsvis stabil, og inflationen er lav. Underskuddet på betalingsbalancens løbende poster og budgetunderskuddet er faldet støt i de seneste år.

03

Set i lyset af urolighederne i regionen efter det arabiske forår i 2011 har Marokko et stabilt politisk klima. Marokko vedtog sin nye forfatning i juli 2011 og tog dermed vigtige skridt i retning mod politisk modernisering og en åben økonomi.

04

Forfatningsreformen understregede betydningen af grundlæggende rettigheder og ligestilling mellem kønnene. Den nationale lovgivning er imidlertid endnu ikke fuldt ud i overensstemmelse med FN's konventioner om menneskerettigheder. FN's menneskerettighedskomité anbefalede f.eks. landet at afskaffe dødsstraffen, bekæmpe vold mod kvinder, øge ligestillingen mellem kønnene, forbedre beskyttelsen af børns rettigheder, ratificere Romstatutten om oprettelse af Den Internationale Straffedomstol og gøre en ende på kriminaliseringen af homoseksuelle. Marokko afviste de fleste anbefalinger vedrørende kvinders rettigheder2.

05

EU og Marokko har haft et stabilt forhold siden undertegnelsen af deres første handelsaftale i 1969. Partnerskabet har udviklet sig og er modnet gennem årene (jf. bilag I), hvilket førte til undertegnelsen af en generel associeringsaftale i 19963. Denne associeringsaftale, som trådte i kraft i 2000, udgør retsgrundlaget for forbindelserne mellem EU og Marokko. Siden lanceringen af den europæiske naboskabspolitik i 2004 er Marokko gradvist blevet en af EU's privilegerede partnere for så vidt angår politisk og økonomisk samarbejde såvel som handel, teknisk samarbejde og udviklingssamarbejde.

06

I forbindelse med Euro-Middelhavspartnerskabet nåede associeringsaftalen et vendepunkt, da Marokko opnåede avanceret status4 i 2008, hvilket bekræftede landets særlige forhold til EU. Dette udgjorde rammen for politisk samarbejde på højt niveau med henblik på at bringe den marokkanske lovgivning mere i overensstemmelse med EU-lovgivningen og gradvist integrere Marokkos økonomi i EU's indre marked.

En stor modtager af ENI-finansiering

07

Marokko modtager mere EU-udviklingsstøtte end noget andet nordafrikansk land bortset fra Tunesien og er en af de største modtagere af international udviklingsbistand. EU er landets største donor og står for 25,2 % af den officielle udviklingsbistand (jf. figur 2).

Figur 2

Officiel udviklingsbistand (ODA) til Marokko i 2017 fra de største donorer (mio. USD)

Kilde: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD).

08

Foruden donorerne af officiel udviklingsbistand er også andre udviklingsaktører aktive i Marokko. Ifølge OECD's officielle statistikker er Verdensbanken og Den Afrikanske Udviklingsbank (AfDB) f.eks. vigtige donorer inden for infrastrukturprojekter, god forvaltning, sundhed og social beskyttelse.

09

Det europæiske naboskabsinstrument (ENI) er det centrale finansielle instrument, der støtter Kommissionens samarbejde med Marokko. Kommissionen programmerer EU's bilaterale støtte i syvårige perioder. Det samlede bevilgede beløb faldt fra 1 431 millioner euro i perioden 2007-2013 til 1 399 millioner euro i perioden 2014-2020 (jf. figur 3). De vigtigste prioriterede sektorer, der var angivet i den fælles støtteramme for 2014-2017, var rimelig adgang til grundlæggende sociale ydelser, støtte til demokratisk regeringsførelse, retsstatsprincippet, mobilitet, arbejdspladser samt bæredygtig og inklusiv vækst.

Figur 3

Bevillinger til bilateral bistand i Nordafrika

Kilde: Kommissionen.

10

Marokko er en af de største støttemodtagere under bilaterale ENI-programmer i Nordafrika. Fra 2014 til 2018 resulterede bevillingerne til budgetstøtte (jf. tekstboks 1) i kontrakter for i alt 562 millioner euro og betalinger på i alt næsten 206 millioner euro (jf. bilag II). Gennemsnitligt udgør budgetstøtte 75 % af EU's årlige udgifter til Marokko. Marokko modtager yderligere finansiering under en række tematiske programmer og instrumenter (jf. bilag III) og får også EU-støtte via finansielle institutioner og trustfonde.

Tekstboks 1

Budgetstøtte som støtteform

Ifølge Kommissionen er budgetstøtte et effektivt middel til at yde bistand med henblik på at støtte reformer og opfyldelse af mål for bæredygtig udvikling. Kommissionen betragter budgetstøtte som en drivkraft, der kan bidrage til at forbedre forvaltningen af de offentlige finanser, sikre makroøkonomisk stabilitet, bæredygtig og inklusiv vækst og bekæmpelse af korruption og svig samt fremme sektorreformer, menneskerettigheder, demokratiske værdier og ligestilling mellem kønnene.

Budgetstøtte indebærer dialog, overførsel af finansielle midler til statskassen i partnerlandet, vurdering af resultaterne og kapacitetsopbygning på basis af partnerskab og gensidig ansvarlighed. De overførte midler øremærkes ikke til specifikke formål. Det er derfor ikke muligt at følge dem og se, hvor og hvordan de anvendes. Når midlerne er overført, kan partnerlandet bruge dem i sin almindelige budgetproces.

Der ydes ikke budgetstøtte til alle lande. Kriterierne for støtteberettigelse skal overholdes før og under programmets gennemførelse, og en række betingelser skal være opfyldt, før der foretages betalinger.

For at være berettiget til budgetstøtte skal et land have:

  • relevante og troværdige sektorspecifikke/nationale udviklingsstrategier
  • en stabilitetsorienteret makroøkonomisk politik
  • et relevant og troværdigt program for reform af forvaltningen af de offentlige finanser og
  • budgetgennemsigtighed og budgetkontrol (budgetinformation skal gøres offentligt tilgængelig).

Endvidere skal der foretages en vurdering af de grundlæggende værdier, når der foreslås budgetstøttekontrakter.

Budgetstøtte udbetales i faste og variable trancher. Faste trancher har en fast værdi, som er angivet på forhånd i finansieringsaftalen (kontrakten mellem modtagerlandet og Kommissionen). De udbetales fuldt ud (når alle betingelser er opfyldt) eller slet ikke (hvis en eller flere betingelser ikke er opfyldt). Variable trancher har en maksimumsværdi, som er angivet på forhånd i finansieringsaftalen. De udbetales enten helt eller delvist, idet det udbetalte beløb baseres på de resultater, der er opnået i forhold til de på forhånd fastlagte mål eller udpegede resultatindikatorer (forudsat, at alle de generelle betingelser samtidig er opfyldt). Resultatvurderingen er baseret på data, som modtagerlandet skal indgive i henhold til finansieringsaftalen (verifikationskilder).

Kilde: Kommissionens retningslinjer for budgetstøtte, september 2017.

11

EU-delegationen i Rabat og Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger forvalter og gennemfører programmerne. Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og lederen af EU's delegation er ansvarlige for den politiske dialog.

Bilaterale forbindelser udfordret

12

EU og Marokko har længe haft et godt forhold til hinanden. Partnerskabet mellem EU og Marokko har imidlertid været anstrengt siden 2015, hvor Den Europæiske Unions Ret afsagde den første i en serie domme om, at Vestsahara ikke er en del af Marokko. Det betød, at Vestsahara ikke var omfattet af fiskeri- og landbrugsaftalen mellem EU og Marokko og derfor ikke kunne nyde godt af de aftalte toldpræferencer. Spørgsmålet om Vestsahara (jf. tekstboks 2) lagde pres på partnerskabet mellem EU og Marokko, og Marokko suspenderede den politiske dialog.

Tekstboks 2

Domme fra Den Europæiske Unions Domstol

10. december 2015: Rettens dom5 annullerede afgørelsen6 om anvendelse af landbrugsaftalen i Vestsahara. Retten fastslog, at landbrugsaftalen fandt anvendelse på Vestsahara, men at Vestsahara ikke var en del af Marokko, og at Kongeriget Marokko ikke var den administrerende myndighed. Rådet burde inden vedtagelsen af afgørelsen have sikret sig, at områdets naturressourcer ikke ville blive udnyttet til skade for dets indbyggere og deres grundlæggende rettigheder.

21. december 20167: Domstolen annullerede Rettens dom fra 2015 og fastslog, at ingen handels- eller associeringsaftale med Marokko kunne finde anvendelse på Vestsahara, eftersom Vestsahara ikke var en del af Marokko. Ifølge Domstolen skulle Vestsaharas befolkning anses for at være en tredjepart i forbindelse med EU's relationer til Marokko. Med henblik på enhver bilateral aftale skal der derfor indhentes udtrykkeligt samtykke fra befolkningen i området.

Februar 20188: Domstolen fandt, at eftersom Vestsahara ikke er en del af Kongeriget Marokko, henhørte de farvande, der støder op til Vestsaharas område, ikke under den marokkanske fiskerizone som omhandlet i fiskeriaftalen.

Første kvartal 2019: Europa-Parlamentet og Rådet godkendte en ændring af to protokoller for henholdsvis fiskeri og landbrug. Målet var at fremme økonomisk udvikling i Vestsahara ved at behandle områdets eksport til EU på samme måde som eksporten fra Marokko.

13

Den politiske dialog finder sted mellem EU-Udenrigstjenesten, lederen af EU's delegation og Marokkos udenrigsministerium. Politikdialogen finder sted på sektorniveau mellem EU-delegationens personale og de marokkanske myndigheder. Figur 4 forklarer forskellen mellem politisk dialog og politikdialog.

Figur 4

Politisk dialog og politikdialog

Politisk dialog
omfatter alle EU's eksterne politikker: udviklingspolitik, handel, udenrigs- og sikkerhedspolitik
foregår i overensstemmelse med EU-traktaterne, lovgivningen om EU's optræden udadtil eller andre retsgrundlag
finder sædvanligvis sted mellem lederen af EU's delegation og de nationale ministerier.
Politikdialog
vedrører de specifikke sektorer, der er omfattet af EU-samarbejdet
støtter opfyldelsen af de generelle og specifikke målsætninger i budgetstøttekontrakterne
støtter partnerlandets indsats for at opfylde de mål, der er fastsat i dets strategier og kan have en politisk dimension (f.eks. når vanskelige reformer er forbundet med store politiske omkostninger).

Kilde: DEVCO Academy.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14

I denne revision vurderede vi effektiviteten af EU's budgetstøtte til Marokko i perioden 2014-2018. Vi stillede følgende spørgsmål:

  • Udvalgte Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten de prioriterede sektorer på en hensigtsmæssig måde, og udformede de programmerne godt?
  • Gennemførte Kommissionen EU-støtten til Marokko på en hensigtsmæssig måde?
  • Blev målene med EU-støtten til Marokko nået?
15

Revisionen dækkede perioden fra den officielle afgørelse om etablering af det europæiske naboskabsinstrument (1. januar 2014) til udgangen af 2018. Revisionen fokuserede på denne periode, fordi der allerede var foretaget en ekstern evaluering af budgetstøtten til Marokko i perioden 2005-2012 (offentliggjort i 2014). Den valgte periode svarer desuden til ENI-programmeringsperioden. Der blev i denne periode indgået kontrakter om og udbetalt betydelige beløb. Kommissionen har endnu ikke foretaget en landeevaluering af støtten til Marokko.

16

Revisionen blev udført fra september 2018 til februar 2019 og omfattede sundhedssektoren, sektoren for social beskyttelse, retsvæsenet og udvikling af den private sektor (PACC: "Programme d'appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc"). Størstedelen af ENI-udgifterne i Marokko i perioden 2014-2018 gik til disse sektorer (jf. bilag II)9. Ud over budgetstøtteprogrammerne for disse fire sektorer reviderede vi de ti projekter, der var omfattet af de tilknyttede finansieringsafgørelser (jf. bilag IV). Vi undersøgte, om ligestilling og menneskerettigheder blev adresseret som tværgående spørgsmål i disse budgetstøtteprogrammer. Bilag V sammenfatter målsætningerne for de reviderede budgetstøtteprogrammer, og bilag VII indeholder vurderinger af de enkelte sektorer.

17

Revisionsarbejdet bestod af en skrivebordskontrol, interview med personale fra Kommissionens hovedkvarter og EU-Udenrigstjenesten samt et besøg på stedet. Besøget gav os mulighed for at indsamle yderligere oplysninger og interviewe repræsentanter for de nationale myndigheder og medarbejdere i EU's delegation og to EU-medlemsstaters repræsentationer i Marokko (den spanske og den franske repræsentation). Vi interviewede også internationale organisationer og andre donorer, f.eks. Verdensbanken, AfDB, Unicef og Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit. Derudover besøgte vi støttemodtagere, herunder et detentionscenter for piger, et center for social beskyttelse og en række private virksomheder, der havde modtaget investeringsstøtte.

18

Som en af de største modtagere af EU's eksterne bistand er Marokko en strategisk partner på vigtige politikområder. Kommissionen kan gøre brug af konklusionerne og anbefalingerne i denne beretning med henblik på den kommende programmeringsperiode (fra 2021). Denne beretnings relevans og potentielle effekt er derfor stor.

Bemærkninger

Støttens målretning og udformning var ikke optimal

Budgetstøtten blev spredt for meget til at maksimere resultaterne

19

Vi så på, om Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten konsekvent havde udvalgt prioriterede sektorer til budgetstøtte på grundlag af Marokkos største behov. Vi undersøgte, om der var foretaget en passende behovsvurdering. Vi undersøgte også, om Kommissionen på hensigtsmæssig vis havde koordineret sin tilgang med andre donorer, der var aktive i Marokko.

Budgetstøtten var baseret på en passende vurdering af risici/behov
20

Kommissionen mente, at budgetstøtte var det mest egnede instrument til at støtte og fortsætte gennemførelsen af nationale og sektorspecifikke reformer. Kommissionen foretager en årlig risikoanalyse vedrørende følgende kategorier: politisk styring, makroøkonomisk stabilitet, udvikling, forvaltning af offentlige finanser og korruption/svig. Støtteberettigelseskriterierne var klart opfyldt i udformningsfasen, og de grundlæggende værdier blev ikke betragtet som et højrisikoområde. Marokkos risikoniveau blev vurderet som moderat.

21

Ifølge Kommissionens risikoanalyse var korruption imidlertid en af de største tilbageværende risici. Da der ikke fandtes et korruptionsbekæmpelsesorgan, kunne Kommissionen ikke adressere korruption ad denne vej. Kommissionen adresserede derfor korruption via nogle af sine budgetstøtteprogrammer. F.eks. bidrager digitaliseringen af procedurer i PACC-programmet til at reducere korruption, og det samme gør foranstaltninger og indikatorer i budgetstøtteprogrammerne vedrørende sundhed og social beskyttelse. I programmet for retsvæsenet indeholder forfatningsloven foranstaltninger til at reducere korruption. Nogle af disse foranstaltninger, f.eks. det etiske kodeks for dommere, er imidlertid endnu ikke vedtaget.

22

Den Internationale Valutafonds landerapporter og 2016-vurderingen af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (PEFA-vurderingen) afdækkede ingen væsentlige mangler og var på linje med Kommissionens risikovurdering.

23

Kommissionen havde i samarbejde med de nationale myndigheder foretaget en detaljeret behovsvurdering i forbindelse med de specifikke budgetstøtteprogrammer og hørt en bred vifte af interessenter under programudformningen. EU-delegationen havde desuden afholdt møder med civilsamfundsorganisationer. Marokkos overordnede revisionsorgan (som er en vigtig interessent) blev imidlertid ikke hørt i forbindelse med behovsvurderingen vedrørende de reviderede sektorer.

24

Budgetstøtteprogrammerne supplerede andre former for EU-støtte og blev godt koordineret i form af bilaterale og tematiske programmer. Alle budgetstøtteprogrammerne var udformet sådan, at de omfattede teknisk bistand. Den samlede andel af komplementære samarbejdsinstrumenter (vedrørende teknisk bistand, twinning osv.) som supplerede budgetstøtten i Marokko, var steget fra 5 % (2007-2010) til 13 % (2011-2013), derefter til 16 % (2014-2016) og derefter til 18 % (2017-2018).

Vigtige behov blev adresseret, men støtten dækkede mange områder
25

Ved programmeringen af den bilaterale støtte til Marokko havde Kommissionen adresseret mange prioriterede områder. Disse områder svarede til behov, der var omfattet af sektorspecifikke strategier og afspejlet både i den nationale forvaltningsplan og i EU's handlingsplan. I programmeringsdokumenterne havde Kommissionen klart dokumenteret, hvorfor de pågældende sektorer havde brug for støtte. De prioriterede sektorer var de samme i perioderne 2007-2013 og i 2014-2020 (jf. figur 5).

Figur 5

Oversigt over prioriterede sektorer 2007-2020

2007-2013 2014-2020
Sektor 1 Socialpolitisk udvikling 412 millioner euro Lige adgang til grundlæggende sociale ydelser 441 millioner euro
Sektor 2 God regeringsførelse/menneskerettigheder 115 millioner euro Støtte til demokratisk regeringsførelse, retsstatsprincippet og mobilitet 337,5 millioner euro
Sektor 3 Modernisering af økonomien 298 millioner euro Arbejdspladser samt bæredygtig og inklusiv vækst 367,5 millioner euro
Kapacitets-opbygning Institutionel støtte (inkl. Réussir le Statut Avancé) 272 millioner euro Supplerende støtte til kapacitetsopbygning og civilsamfundet 294 millioner euro
Andet Miljø 137 millioner euro
I alt 1 234 millioner euro 1 470 millioner euro

Kilde: De vejledende programmer for 2007-2010 og 2011-2013 og den fælles støtteramme for 2014-2020.

26

Kommissionen havde defineret de tre prioriterede sektorer for bredt, eftersom de bestod af 13 undersektorer10, hvoraf mange kunne betragtes som selvstændige sektorer. Der var således muligheder for at gøre bistanden mindre fragmenteret. Målretning mod for mange sektorer reducerer desuden EU-støttens potentielle effekt. Ifølge dagsordenen for forandring11 skal EU for at øge den effekt og indflydelse, der opnås med bistanden, højst støtte tre sektorer pr. partnerland.

27

De beløb, der blev tildelt de enkelte programmer, afhang af en række parametre12. De tildelte beløb var baseret på forhandlinger, som ikke var dokumenteret. Kommissionen kunne således ikke påvise, at beløbene var tildelt på en gennemsigtig måde.

Kommissionen havde ikke udviklet en klar strategi for de fremtidige forbindelser til Marokko i den periode, hvor den politiske dialog var suspenderet
28

Domstolens dom og den institutionelle blokering efter parlamentsvalget havde en begrænset, men mærkbar effekt på samarbejdet (jf. tekstboks 2).

29

Den oprindelige dom blev afsagt i december 2015. Derefter var der ikke sket fremskridt i forhandlingerne om den vidtgående og brede frihandelsaftale, migrations- og mobilitetspartnerskabet og samarbejdet på sikkerheds-/antiterrorområdet.

30

Associeringsrådet13 skal mødes årligt for at gennemgå de bilaterale forbindelser og evaluere fremskridtene i gennemførelsen af associeringsaftalen. Der blev dog ikke afholdt møder mellem december 2015 og juni 2019. Den seneste statusrapport fra EU-Udenrigstjenesten vedrørte således 2014-aktiviteterne. EU-delegationen fortsatte imidlertid sin regelmæssige politiske rapportering.

31

Marokkos avancerede status var blevet forlænget frem til udgangen af 2018, og en yderligere forlængelse frem til udgangen af 2020 var under overvejelse. Derudover havde Marokko anmodet om en fuldstændig gennemgang af de bilaterale forbindelser til EU med henblik på fastlæggelse af nye, skræddersyede rammer, som var mere vidtrækkende end den avancerede status.

32

Eftersom der ikke var nogen formel politisk dialog, havde Kommissionen ikke adresseret nye prioriteter og/eller udfordringer, mens den afventede udløbet af den fælles støtteramme. I de seneste år havde EU-delegationen reageret på anmodninger fra den marokkanske regering på grundlag af den eksisterende fælles støtteramme i stedet for at benytte den politiske stilstand til at revurdere sine operationelle prioriteter vedrørende Marokko og udvikle en klar strategi for fremtiden. Kommissionen og medlemsstaterne mente, at prioriteterne i den fælles støtteramme stadig var relevante, og forlængede derfor støtterammen for 2014-2017 til 2018. Der ville ikke blive fastsat nogen nye partnerskabsprioriteter for 2019-2020. I stedet ville der blot blive fastlagt en kortsigtet ramme i stil med den gældende fælles støtteramme, der kunne fungere som retsgrundlag for programmeringen vedrørende 2019-2020.

33

Kommissionen suspenderede ikke budgetstøtten, idet EU's finansforordning, budgetstøtteretningslinjerne og finansieringsaftalernes bestemmelser ikke giver mulighed for at suspendere budgetstøtte uden politisk dialog. Budgetstøttebetalingerne fortsatte som programmeret og var højere i 2016 og 2017 end i de to foregående år (jf. figur 6).

Figur 6

Budgetstøttebetalinger til Marokko i perioden 2011-2018

Kilde: DEVCO Data Warehouse.

Donorkoordineringen varierede
34

I forbindelse med identificeringen af projekter vurderer EU, hvilke andre projekter der er under gennemførelse i sektoren, og afholder møder med de tekniske og finansielle partnere for at vurdere igangværende/planlagt finansiering i sektoren. "Groupe Principal des Partenaires" havde afholdt møder hver anden måned siden 2016 for at drøfte sektorspecifikke spørgsmål på strategisk niveau. Ikke alle donorer i Marokko havde dog afholdt møder løbende (f.eks. Kina og Indien).

35

I Marokko var der en bred vifte af donorer i de fleste sektorer. Der manglede dog overensstemmelse mellem EU-medlemsstaternes og EU's mål/prioriteter. Processen med fælles programmering blev indført i 2014, men medlemsstaterne implementerede den først i 2017, da der blev opnået enighed om, hvordan dette skulle ske i tre sektorer (migration, køn og erhvervsuddannelse). Det skyldtes, at medlemsstaterne gerne ville bevare deres egen synlighed. Det store antal involverede sektorer og donorer bidrog ikke til at gøre bistanden effektiv.

36

Nogle sektorer havde faktisk etableret ordninger for donorer, især sundhedssektoren, hvor der var fælles målsætninger og rammer for resultatvurdering. Kommissionen ledte den finansielle og tekniske partnergruppe for sundhed og social beskyttelse. Med hensyn til PACC var der ingen formel donormødegruppe, men der var én koordineringsplatform: G20-aftalen med Afrika.

37

Inden for retsvæsenet blev der ikke afholdt formelle møder mellem donorerne mellem 2015 og 2017. Eftersom justitsministeriet har sørget for koordineringen i denne sektor siden 2017, er der blevet afholdt møder med de tekniske og finansielle partnere, men kun én gang om året, selv om partnerne havde givet udtryk for, at de ønskede at mødes mindst to gange om året for at undgå overlapninger. Dokumentationen vedrørende disse møder var meget begrænset. Den styringsgruppe, der ifølge finansieringsaftalen skal sørge for koordinering mellem ministerierne og programpartnerne, var ikke blevet nedsat.

38

I de reviderede sektorer, hvor både EU og andre donorer ydede støtte, var der meget få fælles indikatorer. I sundhedssektoren svarede 11 af de 18 indikatorer til Verdensbankens indikatorer, mens det samme gjaldt for syv indikatorer i PACC-programmet og kun én indikator i programmet vedrørende social beskyttelse. De årlige vurderinger og evalueringer vedrørende de reviderede sektorer blev ikke udvekslet systematisk.

Budgetstøtteprogrammerne var ikke udformet på en sådan måde, at de sikrede maksimal effekt

39

Vi undersøgte, om målene og indikatorerne for budgetstøtten tog sigte på at støtte reformer.

En række mål for budgetstøtten var ikke ambitiøse nok til at støtte reformer
40

Budgetstøtteprogrammerne var i overensstemmelse med landets sektorspecifikke strategier, men ikke alle strategier indeholdt kvantificerede mål for specifikke målsætninger eller handlingsplaner. Det var derfor ikke altid muligt at sammenligne budgetstøtteprogrammernes mål med de nationale sektorspecifikke mål. Fra og med 2019 fastsætter budgetloven dog, at ministerierne skal lade budgetprognoser ledsage af resultatmål for deres primære strategiske politikmålsætninger.

41

Indikatorerne vedrørende oprettelse af institutioner og udarbejdelse af lovgivning og nationale planer havde ikke fokus på resultater.

42

Vi konstaterede, at 25 af de 86 budgetstøttemål ikke var ambitiøse nok til at støtte reformer. I sundhedssektoren var de primære problemer f.eks., at der ikke var nok sundhedsfagligt personale, og at der var forskelle mellem byer og landdistrikter. Budgetstøtteprogrammet fokuserede imidlertid hovedsagelig på at mindske forskellene mellem landdistrikter og byer og adresserede kun manglen på menneskelige ressourcer via ét mål knyttet til den variable tranche med den beskedne ambition at uddanne blot 13 læger til "familielæger" over en periode på to år.

43

Nogle af de udfordringer i sundhedssektoren, som var blevet identificeret af forskellige interessenter (sundhedsministeriet, Verdensbanken osv.), blev ikke direkte adresseret ved udformningen af budgetstøtteprogrammet: det høje personalefravær, det sundhedsfaglige personales manglende interesse i at arbejde i fjerntliggende områder og den strukturelle underudnyttelse af hospitalsinfrastrukturen.

44

I sektoren for social beskyttelse var målet om at bringe 25 % af centrene for social beskyttelse i overensstemmelse med den nye lovgivning ikke ambitiøst, for det var allerede blevet nået, idet en højere procentdel opfyldte de strengere krav i den tidligere lov.

45

Inden for retsvæsenet var målsætningerne brede, men de var i overensstemmelse med reformens målsætninger og sigtede f.eks. mod at gøre retsvæsenet uafhængigt og sikre juridisk beskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder.

46

PACC byggede på tre strategier, hvoraf to manglede tidsbestemte målsætninger, hvilket gjorde det vanskeligt at definere de vigtigste/mest presserende behov. Programmet omfattede for mange sektorer og ydede støtte til små og mellemstore virksomheder (SMV'er), opstartsvirksomheder, jordbesiddelse, handel, bæredygtig udvikling og energi.

Indikatorernes udformning gav ikke mulighed for objektiv resultatmåling
47

Kommissionen vurderede Marokkos overvågnings- og evalueringssystemer, da den udformede budgetstøtteprogrammerne. Eftersom der ikke fandtes en ramme for evaluering af sektorspecifikke fremskridt, anvendte den de eksisterende retningslinjer. Med undtagelse af strategien for sundhedssektoren havde de sektorspecifikke strategier ikke altid en fuldt færdig handlingsplan med referencedata, resultatindikatorer og forud fastsatte mål.

48

Vi konstaterede følgende svagheder i udvælgelsen og anvendelsen af indikatorer:

  1. Indikatorerne for de variable trancher var ikke egnede til at overvåge fremskridt med hensyn til de specifikke målsætninger
  2. Næsten alle indikatorerne vedrørte output eller processer (f.eks. udarbejdelse af lovudkast), ikke resultater
  3. To indikatorer var ikke tilstrækkelig relevante, eftersom de ikke målte opfyldelsen af budgetstøtteprogrammets målsætninger. To indikatorer i sundhedssektoren vedrørte det forventede resultat "mindskelse af forskellene mellem byer og landdistrikter". Begge indikatorer afspejlede en absolut værdi, dvs. "øge antallet af diabetespatienter i landdistrikterne, der modtager behandling" og "øge antallet af blodtrykspatienter i landdistrikterne, der modtager behandling". En stigning kunne betyde, at flere patienter med behov for behandling blev behandlet (positiv stigning), men det kunne også betyde, at de to lidelser var blevet mere udbredt i Marokko (negativ stigning). Under alle omstændigheder var de to indikatorer ikke udformet på en sådan måde, at de målte en mindskelse af forskellene
  4. Indikatorerne havde ofte unøjagtige referencescenarier eller slet ingen14. Et nøjagtigt udgangspunkt er nødvendigt for at kunne måle fremskridt og vurdere, om mål er realistiske og samtidig ambitiøse nok
  5. Der var indikatorer med forældede referencescenarier og mål15. Programmeringen tog omkring et år, hvilket betød, at referencescenarierne ikke længere afspejlede virkeligheden, og at målene undertiden allerede var nået eller stort set var nået, når finansieringsaftalen blev undertegnet16. Manglende ajourføring af referencescenarierne og målene i forbindelse med undertegnelsen af finansieringsaftalen resulterede i, at der blev foretaget betalinger, selv om udviklingen var gået tilbage i stedet for fremad.

Problemer med gennemførelsen af støtten

Forsinkelser påvirkede gennemførelsen

49

Vi undersøgte, om aktiviteterne var blevet gennemført som planlagt, og outputtene leveret som planlagt.

Outputtene og den supplerende støtte blev ikke altid leveret rettidigt
50

Samlet set blev reformerne ikke altid gennemført som planlagt i de reviderede sektorer. Forsinkelserne skyldtes primært, at forslag til retsakter ikke blev vedtaget i tide (social beskyttelse), at Marokkos parlament endnu ikke havde vedtaget straffeloven og strafferetsplejeloven (retsvæsenet), at der manglede en specifik handlingsplan (sundhed), og at politikdialogen med den private sektor var begrænset (PACC).

51

Fordi reformgennemførelsen var forsinket inden for retsvæsenet og PACC, blev flere udbetalinger også foretaget senere end oprindelig planlagt. Trods forsinkelserne i aktiviteterne vedrørende social beskyttelse i det første gennemførelsesår anså Kommissionen det ikke for nødvendigt at træffe korrigerende foranstaltninger, da den tekniske bistand fra tidligere budgetstøtteprogrammer stadig blev ydet. Kommissionen havde forlænget PACC-programmet med ét år og programmet for retsvæsenet med to år. Den oprindelige programvarighed var fire år (fem år for programmet vedrørende retsvæsenet).

52

I de reviderede sektorer blev budgetstøtteprogrammerne suppleret af teknisk bistand og twinning (mellem 2 % og 13 % af budgetstøttebeløbet). Denne supplerende støtte til de reviderede sektorer var i overensstemmelse med budgetstøtteprogrammernes mål, men den begyndte ofte først to til tre år efter undertegnelsen af finansieringsaftalerne. Den styrkede således ikke budgetstøtten i tilstrækkeligt omfang.

Begrænset dokumentation for sektorspecifik politikdialog
53

Vi undersøgte, om Kommissionen anvendte en struktureret tilgang til politikdialogen og bl.a. fastsatte klare målsætninger, interagerede hyppigt med de marokkanske myndigheder og registrerede fremskridt.

54

Politikdialog er en afgørende aktivitet i forbindelse med budgetstøtte. Denne dialog er en af hovedkomponenterne i budgetstøttekontrakter sammen med overførsel af midler og kapacitetsopbygning og forventes at bidrage til at nå målsætningerne for budgetstøtteprogrammerne.

55

Trods suspensionen af den politiske dialog var den sektorspecifikke dialog (politikdialog) fortsat mellem EU-delegationen og visse ministerier (f.eks. for sundhed og social udvikling). EU-delegationen havde imidlertid ikke en formaliseret strategi for sin politikdialog med klare målsætninger. Der var ingen dokumentation for, at dialogen adresserede overholdelsen af de nationale sektorspecifikke strategier, og dokumentationen vedrørende de afholdte møder var ringe. Møderne fandt sted på ad hoc-basis under hensyntagen til begge parters behov. Med hensyn til retsvæsenet og PACC var dialogen minimal.

56

Udenrigsministeriet havde anmodet de øvrige ministerier om ikke at kommunikere åbent om EU-støtte. Kontakten mellem ministerierne og EU-delegationen fandt ikke altid sted på det korrekte niveau.

Kommissionens resultatvurdering var dårlig

57

Vi undersøgte, om Kommissionen havde foretaget en passende overvågning af programmernes gennemførelse og resultater, og om betingelserne for udbetaling var opfyldt.

Variable trancher blev ofte udbetalt, selv om betingelserne hverken var opfyldt eller verificeret
58

Udbetalingen af de variable trancher17 var baseret på verifikationskilder som fastsat i finansieringsaftalen og aftalt mellem Kommissionen og ministerierne i udformningsfasen, samt på andre officielle kilder leveret af regeringen. Flere af de verifikationskilder18, der var angivet i finansieringsaftalen, eksisterede dog ikke eller blev ikke leveret af ministerierne.

59

Af de 54 mål i vores stikprøve anså Kommissionen 33 for at være nået. Vi så på, hvordan Kommissionen vurderede opfyldelsen af indikatorer før udbetaling, og konstaterede følgende19:

  1. Kommissionen foretog betalinger baseret på opfyldelsen af ti mål uden at kontrollere pålideligheden af de data, der blev brugt til verifikation. F.eks. blev to udbetalinger under PACC foretaget på grundlag af antallet af selvstændige erhvervsdrivende, selv om EU-delegationen ikke havde kontrolleret nøjagtigheden af den anvendte database. Hovedkriteriet var antallet af personer, der havde erklæret, at de var selvstændige erhvervsdrivende, men det var ikke et tilstrækkeligt kriterium, eftersom denne erklæring er valgfri. Data fra finansministeriet viste, at antallet af personer, der havde erklæret, at de var selvstændige erhvervsdrivende, var ca. dobbelt så stort som antallet af selvstændige erhvervsdrivende, der havde anmeldt deres indkomst til beskatning
  2. Kommissionen foretog betalinger for opfyldelsen af syv mål på grundlag af referencescenarier, der ikke var ajourført. F.eks. var der i en indikator vedrørende fødsler, som blev brugt til betalinger i 2017, anvendt 2012-tal som referencescenario for et budgetstøtteprogram, der blev undertegnet i 2015. Hvis referencescenariet i stedet havde været tallene for 2014, hvor antallet af fødsler var højere, ville det have stået klart, at situationen var blevet forværret, og budgetstøttebetalingerne ville derfor have været lavere
  3. Kommissionen betalte for fem mål uden at have fastsat et referencescenario, så den kunne måle fremskridt. I seks andre tilfælde blev der foretaget udbetalinger på grundlag af ukorrekte beregninger. F.eks. blev antallet af behandlede diabetespatienter beregnet uden justering for situationen før EU-støttens begyndelse
  4. I 15 tilfælde betalte Kommissionen for mål, hvor der ikke var sket fremskridt, eller hvor målene ikke var nået. F.eks. var et af målene at øge antallet af praktiserende læger i de primære sundhedscentre i landdistrikterne. Kommissionen betalte støtten, selv om antallet var faldet. Som følge af Revisionsrettens revision har Kommissionen dog indledt de nødvendige skridt til at inddrive det udbetalte beløb vedrørende to af disse mål.
60

I alt ca. 88 millioner euro blev udbetalt som variable trancher til de reviderede sektorer. Manglen på grundige kontroller i forbindelse med resultatvurderingen havde imidlertid en økonomisk effekt på 6,79 millioner euro. Endvidere beløb de retmæssige betalinger sig til 19,9 millioner euro, men de tilknyttede indikatorer bidrog ikke til at opfylde budgetstøtteprogrammets målsætninger. Derudover blev der udbetalt et beløb på 15,28 millioner euro, hvor kontrollerne ikke var tilstrækkelige, eller hvor der var anvendt uhensigtsmæssige verifikationskilder. Bilag VI indeholder en detaljeret oversigt fordelt på sektorer.

61

14,64 millioner euro blev fremført, selv om de betingelser for fremførsel, der var fastsat i finansieringsaftalen, ikke var opfyldt. Ministeriet for social udvikling og justitsministeriet havde anmodet om at udskyde evalueringen af henholdsvis fem indikatorer (vedrørende 10 millioner euro) og tre indikatorer (vedrørende 4,64 millioner euro) til det efterfølgende år. Ministerierne gav imidlertid ingen skriftlig begrundelse for dette, og forsinkelserne skyldtes ikke eksterne faktorer.

Kommissionen overvågede ikke altid fremskridtene grundigt
62

Marokkos avancerede status er politisk set yderst vigtig og fastlægger de overordnede rammer for forbindelserne mellem EU og Marokko. Formålet med den avancerede status er at styrke forholdet. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen formel evaluering af de opnåede resultater eller de dækkede områder. Kommissionen har planer om i 2019 at foretage en landeevaluering af EU's støtte/bistand i Marokko.

63

Eksterne eksperter betalt af Kommissionen aflægger besøg på stedet vedrørende hvert budgetstøtteprogram to gange om året og ved programafslutningen. Opfølgningen på anbefalingerne afspejles ikke systematisk i deres rapporter.

64

EU-delegationen overvågede hovedsagelig programmerne, når der skulle afholdes betalinger vedrørende opfyldelsen af indikatorer. Dette var ofte for sent til, at de nødvendige korrektioner kunne foretages, når der var forsinkelser. Inden for retsvæsenet foretog EU-delegationen imidlertid ikke tilstrækkelig overvågning på operationelt niveau, og det havde indflydelse på udbetalingen af de variable trancher (jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Svagheder i Kommissionens overvågningsprocedurer

Som led i vores revision af retsvæsenet besøgte vi tre steder, der havde modtaget støtte under indikator 3 i budgetstøtteprogrammet, hvis formål er at rationalisere retsvæsenet: appelretten i Guelmim, førsteinstansdomstolen i Sidi Ifni og retscentret i Taghjijt.

Målene for udbetalingen ved udgangen af 2017 vedrørende denne indikator var vedtagelse af et lovforslag om rationalisering af retsvæsenet20 og gennemførelse af 60 % af denne reform for så vidt angår retscentrene21.

Formålet med vores besøg på stedet i januar 2019 var at kontrollere lovens og afgørelsens faktiske gennemførelse med hensyn til retscentrene. Seks uger efter at vi havde underrettet EU-delegationen om det planlagte besøg, fik vi besked om, at ingen af de tre bygninger var operationelle.

Dette indikerer, at EU-delegationen ikke havde aflagt besøg og udelukkende havde udbetalt midlerne på grundlag af et lovforslag og en ministerafgørelse.

Budgetstøtteprogrammerne havde ingen væsentlig effekt

Målsætningerne for budgetstøtten var kun delvis opfyldt

65

På revisionstidspunktet var budgetstøtteprogrammerne og de relaterede kontrakter om teknisk bistand endnu ikke afsluttet. Vi undersøgte status for opfyldelsen af de mål, der var fastsat for budgetstøtteprogrammerne. Vi undersøgte fremskridtene med hensyn til at nå målsætningerne for budgetstøtten i de fire reviderede sektorer samt eventuelle forbindelser mellem disse fremskridt og EU-støtten.

Under halvdelen af målene for budgetstøtten var nået
66

De fleste af målene for budgetstøtteprogrammerne var endnu ikke nået, men budgetstøtteprogrammerne og de tilhørende kontrakter om teknisk bistand var endnu ikke afsluttet. Vi deler ikke EU-delegationens vurdering af målopfyldelsen. Ifølge EU-delegationen var 62 % af de 54 mål nået ved udgangen af december 2018, men vi kunne kun konstatere, at 40 % af målene var nået (jf. figur 7). Flere af de mål, der ikke var nået, havde Kommissionen i udformningsfasen vurderet som værende forbundet med lav risiko.

Figur 7

Målopfyldelse

Budgetstøttesektor Mål Mål nået - EU-delegationen Mål nået - Den Europæiske Revisionsret
Sundhed - første variable tranche 11 7 5
Sundhed - anden variable tranche 10 5 4
Social beskyttelse - første variable tranche 9 3 1
Retsvæsenet - første variable tranche 9 6 3,5
PACC - første variable tranche 10 8 5
PACC - anden variable tranche 5 4 3
Målopfyldelsesrate 54 62 % 40 %

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

67

Trods nogle forbedringer i sundhedssektoren (jf. punkt 76) var nogle vigtige indikatorer i budgetstøtteprogrammet endnu ikke opfyldt: bedre adgang til sundhedscentre for befolkningen i landdistrikter, flere fødsler i disse centre, bedre adgang til lægemidler i sundhedscentrene og sundhedsinspektører i alle regioner.

68

For så vidt angår sektoren for social beskyttelse var fem ud af ni indikatorer procesindikatorer, der derfor blev påvirket af forsinkelserne i lovgivningsprocessen (jf. punkt 50). For så vidt angår resultatindikatorerne var følgende afgørende mål endnu ikke nået: treårig budgetplan for sektoren for sociale ydelser, global sygesikring for arbejdstagere og sygesikring for selvstændige erhvervsdrivende.

69

For så vidt angår retsvæsenet var to procesindikatorer påvirket af forsinkelserne i vedtagelsen af straffeloven. Med hensyn til resultatindikatorerne var kun ét af de otte retscentre, der skulle aktiveres, blevet operationelt. Det er umuligt at vurdere, om målet om juridisk bistand var nået, eftersom den anvendte kilde til verifikation af støttemodtagernes identitet (RAMED-kortindehavere) ikke var hensigtsmæssig.

70

Ifølge EU-delegationen var de fleste af PACC-målene nået. På grund af manglende dokumentation eller EU-delegationens manglende kontrol var der imidlertid intet bevis for fem indikatorers opfyldelse på betalingstidspunktet (jf. bilag VI).

71

Trods EU-delegationens udskydelser af vurderingen af indikatorerne (jf. punkt 51) var det stadig kun få mål, der var nået. Derudover fastsatte Kommissionen i 2018 mindre ambitiøse mål for fem indikatorer inden for retsvæsenet, fjernede én PACC-indikator og sænkede målene for to andre. Kommissionen lempede således vilkårene for målopfyldelsen.

Budgetstøtten havde ikke støttet reformer tilstrækkeligt
72

Budgetstøttemidlerne i Marokko er ikke knyttet til en specifik budgetpost. Ifølge Kommissionen22 havde dette givet anledning til stigende utilfredshed i visse ministerier, som følte, at deres indsats ikke (eller ikke altid) blev belønnet med yderligere budgetudgifter. De nationale myndigheder foretrækker budgetstøtte som bistandsmetode, men sektorministerierne mærker ikke støttens merværdi og foretrækker at modtage teknisk bistand, da den er mere håndgribelig. Frem til 2018 havde der desuden ikke været nogen flerårige budgetoverslag. Fra og med 2019 foreligger der en treårig budgetplan, der kan afstemmes med de flerårige budgetstøtteprogrammer.

73

Selv om budgetgennemførelsesgraderne var tilfredsstillende, var betragtelige beløb på de reviderede ministeriers budgetter for 2014-2016 endnu ikke blevet brugt, og det samme gjaldt industriministeriets budget for 2017 (jf. figur 8). Ministeriernes årlige budgetter var ikke steget væsentligt, og energiministeriets var endda faldet (jf. figur 9). Dette rejser tvivl om budgetstøttens merværdi.

Figur 8

Årlige uudnyttede budgetter

Kilde: EU-delegationen.

Figur 9

Ministeriernes budgetter for 2014-2018

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

74

EU's budgetstøtte udgør desuden kun en brøkdel af landets bruttonationalprodukt, hvilket begrænser den samlede indflydelse, den kan sikre (jf. figur 10).

Figur 10

Budgetstøtte som % af Marokkos BNP og budgetudgifter

Periode Marokkos nominelle BNP (millioner euro) Marokkos samlede budgetudgifter (millioner euro) EU-budgetstøtte (millioner euro) % EU-budgetstøtte/ Marokkos BNP % EU-budgetstøtte/ Marokkos budgetudgifter
2014 82 800 33 970 65,0 0,08 0,19
2015 91 200 35 400 115,98 0,13 0,32
2016 93 300 35 980 163,9 0,18 0,46
2017 97 300 36 800 164,2 0,17 0,47
2018 100 500 37 680 153,3 0,15 0,41

Kilde: EU-delegationen.

75

Kun få statistiske oplysninger om PACC-programmet i Marokko er offentligt tilgængelige. De nationale myndigheders rapporter gør det ikke muligt at overvåge de sektorspecifikke fremskridt i tilstrækkeligt omfang. EU-delegationen manglede f.eks. årlige statistikker om en række nøgletal til overvågning af den industrielle udviklingsplan. Det er således vanskeligt at fastlægge programmets merværdi.

Sundhed

76

Der var gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at opfylde sundhedsprogrammets målsætninger. Der var stadig ikke lige adgang til primære sundhedsydelser, eftersom forskellene mellem den offentlige og den private sektor og mellem byer og landdistrikter ikke var blevet adresseret tilstrækkeligt via indikatorerne i budgetstøtteprogrammet.

77

Der var ikke lagt tilstrækkelig vægt på at forbedre det sundhedsfaglige personales kvalifikationer eller tiltrække flere medicinstuderende i sundhedssektoren. Endvidere var den specifikke målsætning om at etablere et integreret og letanvendeligt elektronisk sundhedsinformationssystem ikke blevet opfyldt. Budgetstøtte kan bedre adressere de primære bagvedliggende årsager (dvs. antallet af læger pr. indbygger og forskelle mellem byer og landdistrikter) på lang sigt, mens dens kortsigtede effekt vil være begrænset.

Social beskyttelse

78

EU-støtten havde ført til reformer i sektoren for social beskyttelse, men eftersom budgetstøtteprogrammet stadig var i en tidlig fase, var det for tidligt at drage konklusioner om den samlede effekt. Budgetstøtten havde ført til udarbejdelse af en fælles sektorpolitik for social beskyttelse. Politikgennemførelsen blev dog påvirket af lovgivningsmæssige forsinkelser.

79

En positiv effekt af dette budgetstøtteprogram er, at indførelsen af personlige socialsikringsnumre vil blive kædet sammen med en konsekvensanalyse af programmerne Tayssir23, Régime d'assistance Médicale og DAAM24. Takket være det personlige socialsikringsnummer vil kun støtteberettigede modtagere kunne få støtte under programmerne, hvilket vil have stor betydning for programomkostningerne. Socialsikringsnummeret vil desuden være udgangspunktet for alle sociale ydelser. I den nærmeste fremtid vil en foranstaltning til bekæmpelse af svig blive knyttet til det personlige socialsikringsnummer (med teknisk bistand fra EU).

Retsvæsenet

80

Den marokkanske regering havde allerede indledt reformer i 2011, men kompleksiteten af disse reformer gjorde gennemførelsen langsom, navnlig med hensyn til straffeloven, som er blevet behandlet i parlamentet i over to år. Reformerne er dog særlig vigtige af hensyn til beskyttelsen af menneskerettighederne (forhold under frihedsberøvelse osv.). Ifølge Freedom Houses25 rapporter26 kan retsvæsenet endnu ikke betragtes som uafhængigt.

81

Den Internationale Juristkommission (ICJ) påpegede i en af sine rapporter27, at undersøgelsesdommere og anklagere rutinemæssigt tilsidesætter bestemmelserne i strafferetsplejeloven, som fastsætter, at varetægtsfængsling udelukkende må anvendes i undtagelsestilfælde. I 2017 var 42 % af de indsatte varetægtsfængslede. ICJ bekræfter også rapporterne fra Freedom House, som hævder, at tilbageholdelsesprocedurerne er i strid med Marokkos forpligtelser i henhold til folkeretten.

82

Samlet set var der kun gjort begrænsede fremskridt med hensyn til at opfylde budgetstøtteprogrammets målsætninger: et uafhængigt retsvæsen, bedre adgang til rettigheder og domstolsprøvelse, øget retlig beskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder og øget effektivitet og produktivitet i retsvæsenet.

PACC

83

Generelt blev Marokkos konkurrenceevne bedre, idet eksporten steg, de udenlandske direkte investeringer steg, og underskuddet på de løbende poster faldt. Marokko rykkede også 27 pladser op på Verdensbankens "Doing Business"-indeks mellem 2014 og 2019 (jf. bilag VII). Tekstboks 4 beskriver et positivt resultat knyttet til PACC-programmet.

Tekstboks 4

PACC: Fremme af papirløse procedurer

Marokkos mål er at have et papirløst handelssystem senest i 2021. En rent digital forsyningskæde vil gøre interessenternes procedurer klarere, hvilket vil spare tid og nedbringe omkostningerne.

  • PACC-programmet støtter digitaliseringen af handelsprocedurerne via seks indikatorer og reformprocessen.
  • Onlinekommunikation og digital udveksling af dokumenter har øget toldmyndighedernes produktivitet. Siden 1. januar 2019 har toldklareringssystemet været helt papirløst.
  • I løbet af det seneste år har Marokko bevæget sig ni pladser op på Verdensbankens "Doing Business"-indeks.
84

Der var også en stærk politisk vilje til at gennemføre den industrielle udviklingsplan28. Trods det store antal reformer og støtten til opstart og innovation var der ifølge OECD oprettet flere internationale virksomheder end SMV'er i Marokko.

85

Den uformelle sektor er omfattende i Marokko (omkring 2,38 millioner forretningsenheder29). Selv hvis PACC som planlagt formaliserede 45 000 af disse enheder, ville det være et ubetydeligt resultat. Der er heller ikke nogen garanti for, at "auto-entrepreneurs" officielt registrerer deres aktiviteter, når de har fået det relevante kort (jf. punkt 59, (a)). Der udbetales kun PACC-støtte til 250 SMV'er, men der er omkring 735 000 SMV'er i Marokko.

86

Hertil kommer, at kun 100 eksportvirksomheder med en omsætning på under 5 millioner dirham (ca. 460 000 euro) modtog støtte. Med det nuværende loft (5 millioner dirham) var der i alt 4 260 potentielt støtteberettigede virksomheder (dvs. 69 % af eksportvirksomhederne). Da målet var at støtte mindre virksomheder, og midlerne kun gav mulighed for at støtte 100 virksomheder, ville det have været fornuftigt at fastsætte et lavere loft.

Anerkendelsen af EU-støtten var ikke tilstrækkelig synlig
87

Synligheden af EU's finansielle samarbejde, især med hensyn til de opnåede resultater, var utilstrækkelig. F.eks. blev der ikke udsendt nogen fælles pressemeddelelser, og der var ingen skilte, der omtalte EU-støtten. I den periode, hvor den politiske dialog var suspenderet, havde udenrigsministeren anmodet de øvrige ministerier om ikke at kommunikere åbent om eventuel modtaget EU-støtte.

88

Finansieringsaftalen for programmet om social beskyttelse indeholdt en betingelse vedrørende kommunikation og synlighed. Sundhedsprogrammet havde en specifik budgetpost vedrørende synlighed. Der blev imidlertid først fra 2019 arrangeret begivenheder i sundhedssektoren. En supplerende indikator, Styrke kommunikationen om reformen af retsvæsenet og øge EU-støttens synlighed, var ved et tillæg blevet tilføjet programmet for retsvæsenet den 20. december 2018 med frist for opfyldelse den 31. december 2018. Konferencerne om reformen af retsvæsenet var imidlertid allerede blevet arrangeret, inden tillægget blev underskrevet, og det var primært justitsministeriet, der nød godt af den øgede synlighed.

89

PACC-finansieringsaftalen omfattede en betingelse om kommunikation og synlighed. Ministeriet skulle udarbejde og indsende en kommunikationsplan som en forudsætning for udbetalingen af den første variable tranche. Ministeriet skulle også aflægge rapport om gennemførelsen af kommunikationsplanen før eller ved indgivelsen af sin anmodning om udbetaling af den næste variable tranche. Ministeriet havde forelagt en plan, som Kommissionen havde godkendt, men ingen af de foreslåede foranstaltninger var gennemført ved udgangen af december 2018. Dette fik ingen økonomiske konsekvenser for ministerierne.

90

EU's logo optrådte ikke på støttemodtagernes websteder vedrørende de reviderede programmer. Synligheden af EU's støtte til Marokko afspejlede således ikke EU's status som en af de største donorer.

Begrænsede fremskridt vedrørende vigtige udfordringer

91

Vi undersøgte, om budgetstøtteprogrammerne leverede et positiv bidrag med hensyn til tværgående spørgsmål og regionale forskelle.

Dokumentation for fattigdomsreduktion, men ikke for mindskelse af sociale forskelle
92

Fattigdomsniveauet30 i Marokko var faldet betydeligt siden 2001 (jf. figur 11), om end der ikke forelå data for tiden efter 2014. Trods dette fald var der ingen dokumentation for, at de sociale forskelle var blevet mindsket, hverken på nationalt plan, i byerne eller i landdistrikterne.

Figur 11

Udvikling i fattigdomsniveauet i Marokko 2001-2014 (i %)

Kilde: Verdensbanken.

93

En sammenligning af gini-koefficienten31 (2010-2017) for Marokko og alle andre mellemindkomstlande, for hvilke der foreligger data, viser ligesom andre nyere undersøgelser såsom den, der blev foretaget af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling og Den Afrikanske Union32, at de sociale forskelle i Marokko fortsat var store. Marokko placerer sig dog gennemsnitligt i forhold til andre mellemindkomstlande (jf. figur 12).

Figur 12

Gini-koefficient - Marokko og andre mellemindkomstlande

Kilde: Verdensbanken.

Begrænset forbedring med hensyn til ligestilling mellem kønnene og menneskerettigheder
94

Marokko har gjort fremskridt med hensyn til kvinders rettigheder i de seneste to årtier, men landet ligger stadig placeret som nr. 137 ud af 149 lande ifølge Det Verdensøkonomiske Forums "Global Gender Gap Report" for 2018. Marokkos forfatningsreformer i 2011 omfattede flere forslag om at øge kvinders politiske og økonomiske deltagelse. Trods disse erklæringer er kvinder fortsat underrepræsenteret i ledende stillinger, de forlader skolen i en tidligere alder end mandlige studerende, og de udgør fortsat en underudnyttet økonomisk ressource i Marokko.

95

EU-støtten til tværgående spørgsmål som ligestilling og menneskerettigheder var udformet følger:

  1. EU-handlingsplanen (avanceret status) havde kraftigt fokus på ligestilling mellem kønnene, og det samme havde den fælles støtteramme. Kommissionen overvågede de forventede resultater via den årlige rapportering om handlingsplanen for ligestilling mellem kønnene
  2. Marokko er det eneste land, der har et særligt budgetstøtteprogram vedrørende ligestilling mellem kønnene. Trods de blandede resultater under budgetstøtteprogrammet for 2012-2016, hvor kun 48 % af støtten blev udbetalt, blev der lanceret et nyt program for 2018-2020. Evalueringen af det første ligestillingsrelaterede budgetstøtteprogram afslørede, at det på grund af manglende resultatindikatorer kun havde begrænset effekt på andre sektorer. Integrationen af ligestillingsaspektet kunne desuden være gennemført på en mere effektiv måde, og de kønsbaserede økonomiske uligheder var ikke mindsket
  3. Ligestilling var blevet taget i betragtning i forbindelse med budgetstøtten til social beskyttelse (to ud af 15 indikatorer), retsvæsenet (to ud af ti indikatorer) og sundhed (tre ud af 18 indikatorer). I forbindelse med PACC-programmet var det ikke lykkedes EU-delegationen at få inkluderet ligestillingsaspektet, da ministeriet var imod at inkludere det
  4. Menneskerettighederne var kun specifikt blevet adresseret i retsvæsenet (tre ud af ti indikatorer), men ingen af målene var nået endnu.
96

Trods denne målretning kunne der ikke konstateres nogen forbedringer i den undersøgte periode. Ifølge EU's vurdering af de grundlæggende rettigheder havde situationen ikke forbedret sig siden 2014.

97

De begrænsede fremskridt med hensyn til ligestilling mellem kønnene bekræftes af data fra FN's Udviklingsprogram vedrørende indekset over kønsrelaterede uligheder33 og indekset over menneskelig udvikling (HDI)34 for mænd og kvinder (jf. figur 13).

Figur 13

Kønsrelaterede uligheder i Marokko

Kilde: FN's Udviklingsprogram.

98

Freedom House bekræfter også den negative situation i Marokko med hensyn til menneskerettighederne (jf. figur 14). De vigtigste nævnte punkter er den restriktive presselovgivning, den manglende internetfrihed, den manglende forsamlingsfrihed og det forhold, at retsvæsenet ikke er uafhængigt. I 2018 faldt scoren for Marokkos grundlæggende frihedsrettigheder som følge af voldsomme statslige reaktioner på større demonstrationer i løbet af året. Marokko betragtes som "delvis frit" (jf. figur 15).

Figur 14

Freedom House-indekset for Marokko

Kilde: Freedom House.

Figur 15

Menneskerettigheder i Marokko

Samlet score: 0 = mindst frit/100 = mest frit

Kilde: Freedom House.

Konklusioner og anbefalinger

99

I denne revision undersøgte vi effektiviteten af EU's budgetstøtte til prioriterede sektorer i Marokko. På grundlag af en fyldestgørende risikoanalyse og behovsvurdering mente Kommissionen, at budgetstøtte var det rette bistandsinstrument. Vi konkluderede dog, at budgetstøttens merværdi og evne til at støtte reformer var begrænset, fordi målretningen ikke var optimal, gennemførelsen var svag, og overvågningen var utilstrækkelig. De primære svagheder vedrørte udformningen af indikatorer og vurderingen af resultater. Ikke alle de forventede output blev leveret, og udbetalingerne var ikke altid baseret på opfyldelse af målene. Donorkoordineringen varierede. Der var desuden ingen dokumentation for, at budgetstøtten havde støttet effektiv gennemførelse af reformer.

100

Kommissionen adresserede behov, der var identificeret i nationale strategier og EU-strategier. Vi konstaterede imidlertid, at de tre prioriterede sektorer var defineret for bredt, så budgetstøtten blev fordelt over for mange områder. Dette kan begrænse dens effekt (jf. punkt 25 og 26). Kommissionen havde ikke anvendt en gennemsigtig metode ved tildelingen af midler til de sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer (jf. punkt 27). Kommissionen havde ikke benyttet den politiske stilstand til at revurdere sine operationelle prioriteter vedrørende Marokko og udvikle en klar strategi (jf. punkt 32 og 33). For så vidt angår donorkoordinering ville medlemsstaterne gerne bevare deres egen synlighed frem for at bringe deres målsætninger i overensstemmelse med EU's målsætninger (jf. punkt 35). Desuden havde EU og de øvrige donorer kun i meget begrænset omfang udarbejdet fælles indikatorer eller gennemført fælles missioner eller evalueringer vedrørende de reviderede sektorer (jf. punkt 38).

Anbefaling 1 - Styrke fokuseringen i EU's budgetstøtte til Marokko

Med henblik på den kommende fælles støtteramme bør Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten:

  1. reducere antallet af sektorer og prioritere dem under hensyntagen til målet om at maksimere EU-bistandens effekt
  2. anvende en mere gennemsigtig og bedre dokumenteret metode ved tildelingen af midler til sektorspecifikke budgetstøtteprogrammer
  3. styrke den fælles programmering med medlemsstaterne for at øge koordineringen og effektiviteten af bistanden.

Tidsramme: juni 2021.

101

Kommissionen havde ikke udviklet fuldt færdige handlingsplaner med referencedata, resultatindikatorer og forud fastsatte mål. Vi bemærkede, at der var svagheder i udvælgelsen og anvendelsen af indikatorer, at der blev brugt outputindikatorer i stedet for resultat-/effektindikatorer, og at referencescenarier var forældede eller helt fraværende (jf. punkt 47 og 48).

Anbefaling 2 - Forbedre udformningen af mål og resultatindikatorer

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør styrke anvendelsen af konditionalitet ved:

  1. at opstille specifikke og relevante resultatindikatorer med ambitiøse mål for at støtte reformer og dokumentere fremskridt/resultater
  2. at gøre mere brug af resultatorienterede indikatorer
  3. at fastsætte klarere, mere relevante og mere aktuelle referencescenarier for alle indikatorer.

Tidsramme: december 2020.

102

EU-delegationen havde ingen formaliserede strategier for sin politikdialog med klare målsætninger, og møderne med ministerierne blev ikke dokumenteret systematisk. Kontakten mellem ministerierne og EU-delegationen fandt ikke altid sted på det korrekte niveau (jf. punkt 54-56).

Anbefaling 3 - Styrke politikdialogen

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør styrke rammerne for deres politikdialog ved at vedtage en strategi for politikdialogen vedrørende alle de områder, hvor EU yder støtte. Dette kræver:

  1. en klar og hensigtsmæssig definition af målsætningerne for og de forventede resultater af dialogen
  2. udarbejdelse af referater
  3. vurderinger af gennemførelsen af strategien for politikdialogen.

Tidsramme: december 2020.

103

Kommissionens vurdering af opfyldelsen af de indikatorrelaterede mål var hæmmet af svagheder såsom afholdelse af betalinger uden kontrol af dataenes pålidelighed, anvendelse af ukorrekte beregninger, gennemførelse af betalinger trods manglende opfyldelse af målene, og afholdelse af betalinger trods manglende fremskridt. Endvidere blev 14,64 millioner euro fremført til det følgende regnskabsår, selv om betingelserne i finansieringsaftalen ikke var opfyldt (jf. punkt 58-61).

Anbefaling 4 - Styrke kontrolprocedurerne i forbindelse med udbetalinger

Kommissionen bør forbedre sine kontrolprocedurer i forbindelse med udbetalinger ved:

  1. at anvende hensigtsmæssige beregningsmetoder (på relevante områder)
  2. kun at udbetale midler, når der foreligger pålideligt bevis for, at målene faktisk er nået
  3. kun at overføre mål og dertil relaterede betalinger til en anden periode, når støttemodtagerne har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at forsinkelserne skyldtes eksterne faktorer.

Tidsramme: december 2020.

104

Vi konstaterede svagheder i Kommissionens overvågning af budgetstøtteforanstaltninger. F.eks. overvågede den hovedsagelig programmerne, når der skulle afholdes betalinger vedrørende opfyldelsen af indikatorer, hvilket ofte var for sent til, at der kunne foretages korrektioner, når der var forsinkelser (jf. punkt 47 og 62-64).

Anbefaling 5 - Forbedre overvågningsprocedurerne

Kommissionen bør forbedre overvågningen af sine budgetstøtteforanstaltninger ved:

  1. at aflægge flere besøg på stedet i forbindelse med programovervågningen
  2. at styrke vurderingerne af de sektorspecifikke strategier og overvåge deres gennemførelse ved hjælp af deres indikatorer
  3. at følge formelt op på anbefalinger fremsat af eksterne eksperter og gennemføre dem, der anses for relevante.

Tidsramme: december 2020.

105

Under halvdelen af budgetstøttemålene var opfyldt (jf. punkt 66-71). Der var gjort fremskridt med hensyn til at opfylde målsætningerne i de reviderede sektorers budgetstøtteprogrammer, men de var begrænsede (jf. punkt 72-86). Gennemførelsen af ministeriernes budgetter var blevet forbedret, men betragtelige beløb var endnu ikke blevet brugt. Dette rejser tvivl om budgetstøttens merværdi (jf. punkt 73-74).

106

Synligheden af EU-støtten til Marokko var utilstrækkelig. Budgetstøtteprogrammet om social beskyttelse havde en generel betingelse vedrørende synlighed. Den handlingsplan, der krævedes i PACC-finansieringsaftalen, var blevet udarbejdet, men ikke gennemført. Inden for retsvæsenet var der tilføjet en indikator om synlighed på et senere tidspunkt, men målene var allerede opfyldt, da tillægget blev undertegnet. I sundhedsprogrammet var der afsat et budget til synlighed, men der blev først arrangeret begivenheder fra 2019 (jf. punkt 87-90).

Anbefaling 6 - Gøre EU-støtten mere synlig

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten bør fastsætte betingelser eller indikatorer vedrørende synlighed i deres budgetstøtteprogrammer for at sikre, at der bliver gjort opmærksom på EU-støtten til Marokko. Dette bør indgå i finansieringsaftalen som en forudsætning for udbetaling.

Tidsramme: juni 2020

107

EU-støtten var rettet mod tværgående spørgsmål som køn og menneskerettigheder. Trods denne målretning kunne der kun konstateres begrænsede forbedringer i den undersøgte periode (jf. punkt 94-98).

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 14. november 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Vigtige faser i samarbejdet mellem EU og Marokko

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag II - Afgørelser, kontrakter og betalinger vedrørende budgetstøtteprogrammerne (2014-2018)
Det europæiske naboskabsinstrument - budgetpost 22 04

Sektor og år for afgørelse Program Bevilget (millioner euro) Omfattet af kontrakter (millioner euro) Udbetalt (millioner euro)
2014 170,00 163,75 73,26
Sundhed Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé 90,00 89,73 47,93
Retsvæsenet Programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice 70,00 69,85 24,25
Generel budgetstøtterelateret bistand Reussir le Statut Avancé (phase II) top-up Dec 2013/24-875 10,00 4,18 1,08
2015 175,00 165,60 69,19
Sundhed Programme d'appui sectoriel à la réforme de système de santé II 10,00 8,80 0,26
Retsvæsenet Programme d'appui à la réforme du secteur de la Justice 5,50 5,50 0,00
Politik for den offentlige sektor Financement additionnel 2015 au programme ''Hakama'' Gouvernance 9,50 5,24 1,32
PACC Financement additionnel n°1 (2015) au Programme Croissance Compétitivité 5,00 5,00 5,00
PACC Programme d'apppui à la croissance et la compétitivité au Maroc - PACC 100,00 96,06 47,84
Erhvervsuddannelse Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 45,00 45,00 14,77
2016 150,00 137,51 33,23
Politik for den offentlige sektor Programme d'appui aux politiques migratoires du Maroc 35,00 33,00 7,85
Social beskyttelse Programme d'appui à la Protection sociale au Maroc 100,00 91,41 22,51
Erhvervsuddannelse Formation professionnelle: développement du capital humain au Maroc 15,00 13,10 2,88
2017 116,20 45,00 0,00
Grundlæggende livsfærdigheder for unge og voksne Programme d'appui à la stratégie nationale d'alphabétisation au Maroc – 3ème phase 50,00 45,00 0,00
Skovbrugspolitik Skovbrugspolitik og administrativ forvaltning Programme additionnel au PAPFM 12,50 0,00 0,00
Social beskyttelse Flersektorbistand til grundlæggende sociale ydelser Top up au programme d'appui à la Protection sociale 9,20 0,00 0,00
Organisationer og institutioner, der arbejder med ligestilling for kvinder Organisationer og institutioner, der arbejder med ligestilling for kvinder Egalité-Moussawat 35,00 0,00 0,00
Generel budgetstøtterelateret bistand Top-up au Programme Réussir le Statut Avancé phase II (RSA II) 9,50 0,00 0,00
2018 199,20 50,11 30,00
Grundlæggende livsfærdigheder for unge og voksne Programme d'appui à la Jeunesse au Maroc 35,00 0,00 0,00
Politik for den offentlige sektor Programme d'appui aux réformes de gouvernance publique – HAKAMA 2 62,00 0,00 0,00
Retsvæsenet Top up convention justice 2,20 0,11 0,00
Udvikling af landdistrikter Programme d'Appui au Développement Territorial au Maroc (PADT) 50,00 0,00 0,00
Generel budgetstøtterelateret bistand Top up au programme ''Réussir le Statut Avancé II'' (RSA II) 50,00 50,00 30,00
I alt 810,40 561,98 205,69
Omfattet af revisionen 391,90 366,46 147,78
48,36 % 65,21 % 71,85 %

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag III - Finansiering fra andre EU-instrumenter (2014-2018)

Område for EU-støtte (kontraktportefølje 2014-2018) Beløb omfattet af kontrakter (euro)
1) NIF - naboskabsinvesteringsfaciliteten 199 966 000
2) EUTF - projekter vedrørende Marokko under Nødtrustfonden for Afrika 40 800 000
3) EIDHR - Det Europæiske Initiativ for Demokrati og Menneskerettigheder 4 750 288
4) ENI - samlet bevilling til Marokko 4 905 834
5) CSO - GENR-LA - civilsamfund køn og lokale myndigheder 3 732 747
6) HUM - menneskelig udvikling 1 586 000
I alt 255 740 869

Kilde: Kommissionen.

Bilag IV - Oversigt over de reviderede kontrakter/projekter

Sektor Type Kontrakttitel Bevilget beløb
(millioner euro)
Udbetalt beløb
(millioner euro)
Sundhed Budgetstøtte Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme PASS II 94,00 46,57
Sundhed Projekt Assistance Technique pour l'accompagnement du programme d'Appui à la réforme du secteur de la santé-Phase II (PASS II) 3,30 1,15
Sundhed Projekt Projet d'appui à la réforme des Soins de Santé Primaires-Contrat PAGODA UE/OMS 0,80 0,16
Sundhed Projekt Appui au développement des capacités de l'Ecole Nationale de Santé Publique (ENSP) pour un meilleur accompagnement des réformes de santé et des gestionnaires des structures de soins 0,03 0,01
Sundhed - i alt 98,13 47,89
Social beskyttelse Budgetstøtte Contrat pour le versement des 4 tranches de l'appui budgétaire du programme d'appui à la Protection Sociale 90,00 22,00
Social beskyttelse Projekt Contrat PAGODA UE/UNICEF - Programme d'appui à une protection sociale intégrée et sensible aux enfants au Maroc 1,10 0,44
Social beskyttelse - i alt 91,10 22,44
Retsvæsenet Budgetstøtte Contrat pour le versement des différentes tranches de l'appui budgétaire du programme Justice 65,50 19,60
Retsvæsenet Projekt Assistance technique pour le programme d'appui sectoriel à la réforme de la justice au Maroc 3,29 0,64
Retsvæsenet Projekt Accès des enfants à une justice adaptée et respectueuse de leurs droits - projet UNICEF 2,80 1,74
Retsvæsenet Projekt Amélioration du fonctionnement de la justice au Maroc sur la base des outils dévelopés par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) 1,60 1,58
Retsvæsenet Projekt Appui pour la réforme institutionnelle et le renforcement des capacités de l'Institut Supérieur de la Magistrature 1,20 0,59
Retsvæsenet - i alt 74,39 24,14
PACC Budgetstøtte Contrat d'appui budgétaire pour l'appui à la croissance verte et à la compétitivité du Maroc 99,00 51,80
PACC Projekt Subvention à la GIZ pour l'opérationnalisation de la stratégie des Très Petites Petites et Moyennes entreprises au Maroc 1,80 0,88
PACC Projekt Organisation du séminaire EIP (European External Plan of Investment) au Maroc 0,02 0,02
PACC - i alt 100,82 52,70

Kilde: ABAC.

Bilag V - Budgetstøtteprogrammernes målsætninger

Budgetstøttesektor Overordnet målsætning Specifikke målsætninger
Sundhed Sikre mere lige adgang til sundhedsydelser af høj kvalitet
  • lige adgang til primære sundhedsydelser
  • bedre ledelse af og kvalifikationer hos sundhedsfagligt personale
  • bedre forvaltning og
  • udvikling af et integreret, computerstøttetog letanvendeligt sundhedsinformationssystem.
Social beskyttelse Bidrage til at begrænse ulighed, forbedre den sociale samhørighed og mærkbart forbedre den menneskelige udvikling i det marokkanske samfund ved at fremme lige adgang til sociale og grundlæggende ydelser
  • gennemførelse af en integreret og ensartet politik for social beskyttelse
  • udvidelse af den grundlæggende sygesikring til alle socio-professionelle kategorier og forbedret sygesikring for ugunstigt stillede befolkningsgrupper
  • udvikling af den sociale bistand ved i højere grad at målrette den mod befolkningsgrupper i sårbare situationer og
  • udvikling af sociale tjenester via akkrediterede centre for social beskyttelse.
Retsvæsenet Styrke retsstaten via et tilgængeligt og uafhængigt retsvæsen, der lever op til internationale standarder
  • et uafhængigt retsvæsen
  • øget adgang til rettigheder og domstolsprøvelse
  • øget retlig beskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder og
  • øget effektivitet og produktivitet i retsvæsenet.
PACC Støtte Marokkos konkurrenceevne og vækst med det endelige mål at støtte landet i dets ambition om bæredygtig udvikling og etablering af anstændige arbejdspladser
  • øget konkurrencedygtighed via bedre gennemførelse af den nationale industripolitik
  • øget marokkansk eksportpotentiale og
  • støtte til omstillingen til en grønnere økonomi og industri.

Kilde: Kommissionen.

Bilag VI - Problematikker i forbindelse med udbetalingen af variable trancher

Sektor Tranche Indikator Problematik Fakta Finansiel effekt (uretmæssigt udbetalt)* Retmæssig betaling som dog ikke bidrager til at opfylde budgetstøtte-programmets målsætninger Svage kontrol-procedurer
Sundhed Første variable I.1 Antal helbredende lægekonsultationer i det primære sundhedssystem i landdistrikterne pr. indbygger pr. år Overvurdering af resultaterne som følge af en uhensigtsmæssig beregningsmetode
Udbetaling for "resultater" selv om situationen var blevet værre
Forældet referencescenario
Referencescenario (2012): 36; (2014) 38 - Mål (2015): 40 - Opnået resultat: 37

1) Forældet referencescenario eftersom der blev anvendt data fra 2012.
2) Uhensigtsmæssig beregningsmetode. Fremskridt bør måles (37-36)/(40-36)=25 %.
NB: Med Kommissionens metode (37/40=93 %) ville der blive foretaget betalinger for "fremskridt" selv hvis referencescenariet blot bevares. (36/40=90 %).
3) Resultater: Balancen er forværret siden budgetstøtten begyndte.
2 394 000 €
Sundhed Første variable I.11 Antal praktiserende læger i de primære sundhedscentre (ESSP) i landdistrikterne Udbetaling for "resultater" selv om situationen var blevet værre
Overvurdering af resultater som følge af en uhensigtsmæssig beregningsmetode
Referencescenario: 1 066 - Mål: 1 300 - Opnået resultat: 1 057

1) Der er ingen fremskridt balancen forværres.
2) Uhensigtsmæssig beregningsmetode anvendt af Kommissionen (1 057/1 300=fremskridt på 81 %).
1 197 000 €
Sundhed Første variable I.7 Antal diabetespatienter der overvåges i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Overvurdering af resultaterne som følge af en uhensigtsmæssig beregningsmetode
Ingen indvirkning på den specifikke målsætning
Referencescenario: 183 962 (2013) - Mål: 225 000 - Opnået resultat: 215 464
1) Fremskridtene (2015) overvurderes af Kommissionen ved anvendelse af en uhensigtsmæssig beregningsmetode: (215 464/225 000)=96 % hvilket fører til en betaling på 100 %. Fremskridtene udgør dog i bedste fald (215 094-183 962)/(225 000-183 962)=77 %. Dette burde kun have ført til en betaling på 50 % (udgangspunktet for målingen af fremskridt er referencescenariet).
2) Ved anvendelse af det ajourførte referencescenario (2014) udgør de faktiske fremskridt i virkeligheden kun: (215 464-191 250)/(225 000-191 250)=71 % (hvilket giver samme resultat: en betaling på 50 %).
3) Målet var at mindske forskellene mellem byer og landdistrikter. Indikatoren måler dog ikke dette og desuden er der ikke sket fremskridt i retning af målet. Det siges i ekspertrapporten at forholdet mellem byer og landdistrikter forblev stabilt.
1 197 000 € 1 197 000 €
Sundhed Anden variable I.7 Antal diabetespatienter der overvåges i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Ingen indvirkning på den specifikke målsætning Mål: 235 000 - Opnået resultat: 235 094
Målet var at mindske forskellene mellem byer og landdistrikter. Indikatoren måler dog ikke dette og der er ikke sket fremskridt i retning af målet. Situationen blev værre trods en nominel stigning i tallene. Det siges i ekspertrapporten at størstedelen af denne stigning stammer fra byerne.
3 291 667 €
Sundhed Første variable I.8 Antal blodtrykspatienter der overvåges i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Ingen indvirkning på den specifikke målsætning Mål: 300 000 - Opnået resultat: 328 579
Målet var at mindske forskellene mellem byer og landdistrikter. Indikatoren måler dog ikke dette og der er ikke sket fremskridt i retning af målet. Situationen blev værre (trods en nominel stigning i tallene). Det siges i ekspertrapporten at landdistrikternes relative andel er faldet lidt.
2 394 000 €
Sundhed Anden variable I.8 Antal blodtrykspatienter der overvåges i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Ingen indvirkning på den specifikke målsætning Mål: 250 000 - Opnået resultat: 281 677
Målet var at mindske forskellene mellem byer og landdistrikter. Indikatoren måler dog ikke dette og der er ikke sket fremskridt i retning af målet. Situationen blev værre (trods en nominel stigning i tallene). Det siges i ekspertrapporten at 56 6 % af den observerede stigning i 2016 stammer fra byerne.
3 291 667 €
Sundhed Anden variable I.6 Tilgængelighed af vigtige lægemidler i offentlige primære sundhedsfaciliteter (ESSP) Intet referencescenario
Udbetaling for "resultater" selv om situationen var blevet værre
Forværret balance siden programmets begyndelse: Tilgængeligheden var på 82 71 % i 2016 og på 79 71 % i 2017. 1 645 833 €
Sundhed Første variable I.9 Eksistens og gennemførelse af en national sundhedsplan for personer med handicap Allerede opfyldt inden undertegnelsen af finansieringsaftalen
Forældet referencescenario
Planen blev offentliggjort i oktober 2015 efter en høringsproces der blev indledt helt tilbage i 2014. Budgetstøtten blev aftalt i februar 2015. 2 394 000 €
Sundhed Første variable I.3 Andel af fødsler (bistået af kvalificeret personale) i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Forældet referencescenario
Udbetaling for "resultater" selv om situationen var blevet værre
Referencescenario (2012): 71 %; (2014): 86 % - Mål (2015): 75 % - Opnået resultat: 85 6 %
Ingen reelle fremskridt: Forværret balance i 2015 sammenlignet med 2014 (forældet referencescenario/mål)
2 394 000 €
Sundhed Anden variable I.3 Andel af fødsler (bistået af kvalificeret personale) i offentlige sundhedsfaciliteter i landdistrikterne Forældet referencescenario
Udbetaling for "resultater" selv om situationen var blevet værre
Referencescenario (2012): 71 %; (2014): 86 % - Mål (2015): 75 %; (2016) - Opnået resultat (2015): 85 6 %; (2016): 85 %
Ingen reelle fremskridt: forværret balance siden budgetstøtten begyndte.
3 291 667 €
4 788 000 € 19 899 834 €
Sektor Tranche Indikator Problematik Fakta Finansiel effekt (uretmæssigt udbetalt) Retmæssig betaling som dog ikke bidrager til at opfylde budgetstøtte-programmets målsætninger Svage kontrol-procedurer
Social beskyttelse Første variable 1.2. Der foreligger en treårig budgetprogrammering for sektoren for sociale ydelser Ikke opfyldt/Uhensigtsmæssig verifikationskilde Opfyldelse af indikatoren krævede en treårig budgetplan for sektoren for sociale ydelser for perioden 2017-2020 men delegationen stillede sig tilfreds med "tilstrækkelige fremskridt i investeringerne i sektoren for sociale ydelser". EU-delegationen baserede sin udtalelse på historiske tal fra 2017 og 2018 og prognoser for 2019. Økonomi- og finansministeriet erkendte at der ikke var vedtaget en sådan plan. Ministeriet anmodede desuden om teknisk bistand eftersom det ikke havde den nødvendige ekspertise til at udarbejde denne type treårig budgetplan for sektoren for sociale ydelser. 2 000 000 €
Social beskyttelse Første variable 2.4. Global sygesikring for befolkningen Uhensigtsmæssig verifikationskilde/uoverensstemmelse med andre verifikationskilder (opfyldelse kan ikke garanteres) ANAM indgav en Excel-tabel med data vedrørende forsikrede borgere fordelt på befolkningsgrupper. Dataene kunne ikke spores tilbage til ANAM's årsrapport og EU-delegationen krydstjekkede ikke dataene med andre kilder. 2017-dataene blev desuden sammenholdt med 2014-befolkningstallet (som var lavere end 2017-befolkningstallet) med henblik på beregning af den marokkanske befolknings sygesikringsdækning. Ifølge rapporter fra det nationale statistiske kontor og Office National du Développement Humain var den samlede sygesikringsdækning kun på henholdsvis 46 6 % og 53 8 % i 2017 hvilket er endnu lavere end referencescenariet.

ANAM's data var baseret på udstedte kort (RAMED) og det nationale statistiske kontors oplysninger blev indhentet mundtligt fra en stikprøve af husholdninger som blev spurgt om de havde et RAMED-kort. Ifølge en anden undersøgelse gennemført af det nationale statistiske kontor havde kun 30 % af kortindehaverne faktisk ret til at have et RAMED-kort. De øvrige kortindehavere havde tilstrækkelige indtægter til en almindelig sygesikring. ANAM's tal kan således ikke betragtes som pålidelige.
2 000 000 €
2 000 000 € 2 000 000 €
Retsvæsenet Første variable 3: Rationalisering af retsvæsenet Ikke opfyldt/Uhensigtsmæssig verifikationskilde Mål b under indikator 3 blev ikke opfyldt. I alt 72 retscentre skulle have været operationelle ved udgangen af 2017. 64 var allerede operationelle før det tidspunkt og otte retscentre var endnu ikke operationelle. Kun ét (Tarfaya) af de otte var operationelt i december 2018 dvs. et år efter afgørelsen om udbetalingen. 800 000 €
Retsvæsenet Første variable 4: Adgang til juridisk bistand Ikke opfyldt/Uhensigtsmæssig verifikationskilde Den anvendte verifikationskilde (RAMED) er ikke hensigtsmæssig til at måle opfyldelsen af denne indikator og var ikke angivet som verifikationskilde i finansieringsaftalen. Derudover kan RAMED-kortet ikke betragtes som en pålidelig kilde i lyset af fokuseringen på at forbedre dets pålidelighed i budgetstøtteprogrammet vedrørende social beskyttelse. 1 280 000 €
Retsvæsenet Første variable 9: Digitalisering af domstolene Uhensigtsmæssig verifikationskilde Verifikationskilden "justitsministeriets årsberetning" blev ikke angivet. Der blev gennemført en verifikationsmission i januar 2018 men betalingen fandt allerede sted i december 2017. 1 600 000 €
3 680 000 €
Sektor Tranche Indikator Problematik Fakta Finansiel effekt (uretmæssigt udbetalt) Retmæssig betaling som dog ikke bidrager til at opfylde budgetstøtte-programmets målsætninger Svage kontrol-procedurer
PACC Første variable T1D1: Antal registrerede "auto-entrepreneurs" og kortindehavere Uhensigtsmæssig verifikationskilde Antallet af "auto-entrepreneurs" (indikator T1D1 til T1D4) er baseret på rapporter fra Maroc PME. Databasen forvaltes af Maroc Poste; hverken EU-delegationen eller eksperterne foretog kontroller af oplysningernes nøjagtighed. Antallet af kortindehavere garanterer ikke at de pågældende reelt og formelt set er selvstændige erhvervsdrivende. Vores undersøgelse af en stikprøve af "auto-entrepreneurs" under besøget i Marokko bekræftede at databasen ikke var nøjagtig. Derudover er der en betydelig uoverensstemmelse mellem antallet af kortindehavere og antallet af "auto-entrepreneurs" der indberetter skat. 2 400 000 €
PACC Første variable T1D3: To gennemførlighedsundersøgelser vedrørende industriområder Uhensigtsmæssig verifikationskilde/Ikke opfyldt Der blev iværksat undersøgelser af erhvervsområder og ikke af integrerede industriområder som fastsat i den industrielle udviklingsplan. 2 400 000 €
PACC Første variable T1D6: Evaluering af den nationale plan for forenkling af procedurer Ikke opfyldt Evalueringen blev ikke fremlagt rettidigt (først et år senere). T1D5 kunne således heller ikke verificeres. 2 400 000 €
PACC Anden variable T2D1: Antal registrerede "auto-entrepreneurs" og kortindehavere Uhensigtsmæssig verifikationskilde Jf. T1D1 2 400 000 €
9 600 000 €
6 788 000 € 19 899 834 € 15 280 000 €

* Den 31. maj 2019 meddelte Kommissionen økonomi- og finansministeriet, at beløbene vedrørende indikator 1 og 11 vil blive modregnet i betalingen af næste variable tranche.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag VII - Udvikling med hensyn til nøgleindikatorer

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag VIII - Bedømmelse af budgetstøttekontrakter fordelt på sektorer

Sektor Sundhed Social beskyttelse Retsvæ­se­net PACC
Kontraktvarighed måneder 60 60 60 (forlænget til 84) 60 (forlænget til 72)
Kontraktår 2014 2017 2015 2016
Revisionsspørgsmål 1: Gennemførte Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten EU-støtten til Marokko på en hensigtsmæssig måde? 1.1. Identificerede Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten prioriterede sektorer og foretog de en hensigtsmæssig tildeling af midler? Der er komplementaritet med anden EU-støtte i landet.
1.2. Udformede Kommissionen programmerne/projekterne godt? Budgetstøttekriterierne er i overensstemmelse med EU's handlingsplan for Marokko.
Budgetstøttekriterierne er udformet med henblik på effektivt at støtte reformer.
EU's foranstaltninger bidrager til at opfylde sektorens behov.
EU's foranstaltninger er udformet på en sådan måde at der sikres objektiv resultatovervågning.
Programmernes udformning tager højde for erfaringer fra tidligere budgetstøtteprogrammer. Ingen tidligere programmer Ingen tidligere programmer
1.3. Blev programmerne/projekterne godt koordineret med andre aktører? Programmeringen tildelingen af midler og gennemførelsen af programmer koordineres godt med andre donorer.
Der er indført ordninger for donorkoordinering. Der udveksles løbende oplysninger med andre donorer.
1.4. Overvågede og evaluerede Kommissionen programmerne/projekterne godt? Gennemførelsen foregår planmæssigt (tidsplan budget aktiviteter). Eventuelle afvigelser begrundes klart. Der blev truffet korrigerende foranstaltninger når det var nødvendigt.
Budgetstøttebetingelserne blev overholdt.
(Sektor)politikdialog fandt sted løbende var relevant og omfattede tilstrækkeligt detaljerede drøftelser om programmerne og betingelserne.
Kommissionen foretager regelmæssigt besøg på stedet og evalueringer. Disse besøg og evalueringer dokumenteres og der følges op på anbefalingerne herfra.
Revisionsspørgsmål 2: Blev målene med EU-støtten til Marokko nået? 2.1. Blev de planlagte resultater opnået? De planlagte output er opnået. I gang men forsinket I gang I gang men forsinket I gang men forsinket
Udbetalingerne var baseret på opfyldelsen af målene for indikatorerne som var underbygget af pålideligt og relevant revisionsbevis.
Den tekniske bistand er tilstrækkelig rettidig og målrettet og bidrager til rammerne for politikdialogen.
Budgetstøtten støttede de forventede reformer vedrørende formuleringen og/eller gennemførelsen af sektorpolitik.
2.2. Tog Kommissionen reelt højde for tværgående spørgsmål (køn og menneskerettigheder) i forbindelse med støtten til Marokko? Budgetstøtten bidrog til behandling af tværgående spørgsmål (køn og menneskerettigheder).
Køn og menneskerettigheder blev adresseret i (sektor)politikdialogen.

Forklaring – følgende bedømmelser anvendes:

Kriterium opfyldt
Kriterium delvis opfyldt
Kriterium ikke opfyldt

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Akronymer og forkortelser

AfDB: Den Afrikanske Udviklingsbank

ENI: Det europæiske naboskabsinstrument

ENP: Den europæiske naboskabspolitik

EU: Den Europæiske Union

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

PACC: Programme d'appui à la croissance verte et la compétitivité du Maroc

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

Resumé

I

Marokko er en vigtig partner for EU, som vi deler grænser, værdier og mål med. Siden vedtagelsen af den nye forfatning i 2011 har Marokko indledt en ambitiøs reformproces, der har til formål at skabe større frihed, demokrati og velstand for marokkanske borgere. Som en del af sin naboskabspolitik er EU en fast støtte for Marokko i landets bestræbelser på at arbejde hen imod disse mål.

Trods det udfordrende politiske klima, som forbindelserne mellem EU og Marokko har bevæget sig i de seneste år, har EU-samarbejdet bidraget til Marokkos betydelige økonomiske, sociale og institutionelle fremskridt.

F.eks.

  • Mødredødeligheden i Marokko faldt med 35 % mellem 2012 og 2016, og adgangen til sundhedscentre for befolkningen i landdistrikterne er steget. Adgangen til lægemidler er blevet væsentligt forbedret med en stigning på 39 % i salget af generiske lægemidler. EU har støttet reformer af sundhedssektoren siden 2009.
  • Marokkos placering i Verdensbankens "Doing Business Report" er ændret fra nr. 128 i 2010 til nr. 60 i 2018. EU har støttet Marokkos bestræbelser på at forbedre erhvervsklimaet siden 2009.
  • Gennem støtte til retsvæsenet har EU været vidne til oprettelsen af det øverste domstolsråd, en forfatningsmæssig myndighed, der har fået til opgave at bevare retsvæsenets og dommernes uafhængighed. Dette er et stort fremskridt i den institutionelle kontekst for Nordafrika.
  • EU's støtte inden for social beskyttelse har ledsaget reformer og ført til udformning af en fælles sektorpolitik. Der er nu ved at blive indført et individuelt socialsikringsnummer i overensstemmelse med EU's politiske anbefalinger. Dette vil forbedre adgangen for sårbare personer og fremme produktiviteten.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten er af den opfattelse, at en vurdering af den brede vifte af konditionaliteter og andre EU-finansierede supplerende aktiviteter, der går videre end budgetstøttens variable tranchebetalinger, giver et mere omfattende billede af effektiviteten og virkningen af EU's samarbejde i Marokko og giver en mere nøjagtig forståelse af budgetstøtten.

Indikatorer for indvirkningsniveau afhænger af en række forskellige faktorer og tager længere tid at ændre end budgetstøtteprogrammernes tidsramme.

Endelig bemærker Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten, at det i OECD's peer review fra 2018 om EU's udviklingssamarbejde hedder, at anvendelsen af budgetstøtte fremmer ejerskab og integration i partnerlandene. Programmer, der stemmer overens med nationale politikker og gennemførelsesstrukturer, øger den indenlandske ansvarlighed og sikrer reformernes bæredygtighed. Budgetstøtte tilskynder derfor til udvikling af national kapacitet med henblik på at gennemføre reformer af varig karakter. I Marokko har det haft en betydelig effekt med hensyn til at fremme en meningsfuld politikdialog med myndighederne om reformer. De generelle betingelser for budgetstøtte fremmer gennemsigtighed, forsvarlig økonomisk forvaltning og forsigtige makroøkonomiske politikker.

II

De tal, der er angivet, svarer til alle budgetstøttekontrakter og -betalinger i alle sektorer, der er indgået kontrakt om i 2014-2018, ikke kun de fire reviderede sektorer. Hvad der er endnu vigtigere er, at betalingstallet kan være vildledende, da det giver indtryk af, at gennemførelsen af betalingerne er lav sammenlignet med det beløb, der er indgået forpligtelser for, idet den periode, der er omfattet af revisionen (2014-2018), ikke dækker hele gennemførelsesperioden for budgetstøtteprogrammerne.

De budgetstøttekontrakter, som blev underskrevet i den reviderede periode, beløb sig for alle budgetstøttesektorer til 562 mio. EUR og betalingerne til 206 mio. EUR. Betalingerne på flere af disse budgetstøttekontrakter foretages løbende. I betragtning af den store andel af tilbagevendende udgifter og arten af EU's støtte bør budgetstøttetildelingerne sammenlignes med investeringsbudgettet. I den reviderede periode udgjorde budgetstøtten 2,0 % af det samlede nationale investeringsbudget.

III

Budgetstøtteprogrammerne er udformet i overensstemmelse med retningslinjerne for budgetstøtte, idet der tages hensyn til de enkelte landes forhold og til formelle, strukturerede overvågningsprocesser.

Kommissionen sikrer åben dialog og løbende koordinering med EU-medlemsstaterne gennem tematiske grupper, regelmæssige koordineringsmøder og fælles programmering. Selv om Europa-Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten gør alt for at lette donorkoordineringen i partnerlandene, er det dog i sidste ende værtsregeringens ansvar.

IV

Kommissionen har en klar strategi for sine forbindelser med Marokko, som er forankret i den fælles støtteramme baseret på associeringsaftalen.

Da politikdialogen aldrig blev afbrudt i perioden med vanskelige politiske forbindelser mellem EU og Marokko, mener Kommissionen ikke, at der var grundlag for at udvikle en alternativ strategi.

Retningslinjerne for politikdialogen inden for rammerne af budgetstøtten, som fastlagt i retningslinjerne for budgetstøtte, er blevet overholdt. Resultaterne af politikdialogen er og bliver en vigtig del af enhver evaluering. Ikke desto mindre vil Kommissionen gerne understrege, at reformerne og de politiske mål er politisk følsomme, og fastholder derfor, at strategierne for dialog fortsat skal udformes, så de beskytter Kommissionens interesser.

Med hensyn til politikdialogen blev den sikret for hele perioden gennem koordinering med økonomi- og finansministeriet (den nationale koordinator for den globale dialog), og for specifikke projekter/programmer er den fastsat i finansieringsaftalerne gennem de obligatoriske styringsudvalg i økonomi- og finansministeriet og støttemodtagerne.

V

De reviderede budgetstøtteprogrammer har været i gang i mindre end fire år, og Kommissionen er af den opfattelse, at der er gjort tilfredsstillende fremskridt. Det er nødvendigt at tage hensyn til den komplekse og følsomme karakter af de reformer, som Marokko gennemfører med EU's støtte, og den tid, det tager at gennemføre dem fuldt ud.

Disse programmer har til formål at støtte nationale reformer, og deres indikatorer afspejler ambitionsniveauet i partnerlandets reformdagsorden.

Overvågningsprocedurerne og metoden til vurdering af resultaterne fremgår klart af retningslinjerne for budgetstøtte, og de er blevet overholdt.

VI

I den reviderede periode er der konstateret visse forbedringer på området ligestilling og menneskerettigheder. En dybt rodfæstet og bæredygtig social forandring er imidlertid en gradvis og langsigtet proces. Måling af fremskridt på disse områder over en kort tidsperiode ved hjælp af indikatorer for langsigtede tendenser kan ikke give et præcist billede af situationen. Der redegøres nærmere for Kommissionens holdning i bemærkningerne til de relevante punkter (se Kommissionens svar på punkt 96-100).

VII

Se Kommissionens svar på anbefalingerne.

Indledning

Tekstboks 2 — Domme fra Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen)

Kommissionen bemærker følgende: 1) Der findes andre relevante domstolsafgørelser (kendelser i sag T-180/14 og T-275/18), 2) konsekvenserne af C-104/16P om, at et samtykke er retligt påkrævet, følger ikke nødvendigvis af Domstolens begrundelse om, at associeringsaftalen ikke finder anvendelse, 3) den nye fiskeriaftale var en ny aftale og ikke blot en revideret aftale, og 4) efter brevvekslingen behandles varer med oprindelse i Vestsahara ens og nyder godt af de samme toldpræferencer som varer fra Marokko, hvilket ikke skal forstås, som at de skal betragtes som sidestillede.

Bemærkninger

21

Korruptionsbekæmpelse behandles også på andre måder, f.eks. gennem regelmæssig politikdialog, twinning, regionale programmer, støtte til civilsamfundet og de generelle kriterier for støtteberettigelse i forbindelse med forvaltning af de offentlige finanser og gennemsigtighed.

23

Revisionsrettens årsberetning anvendes regelmæssigt som informationskilde for mange af de sektorer, der støttes af Kommissionen, når det er relevant.

26

Den fælles støtteramme er gennemførelsesværktøjet for handlingsplanen for avanceret status. De definerede prioriterede sektorer stammer fra den marokkanske reformdagsorden fra 2011-forfatningen.

Der er plads til en vis konsolidering og koncentration, men begrænsningen til blot tre (traditionelle) sektorer ville have mindsket Kommissionens politiske indflydelse og være i strid med ånden i handlingsplanen for avanceret status. I betragtning af betydningen af de reformer, som Marokko har gennemført, var det politisk hensigtsmæssigt at støtte de reformer, der var i) i overensstemmelse med den fælles støtteramme og ii) vigtige for den marokkanske udvikling.

27

I forlængelse af de oplysninger, som delegationen har fået af hovedsædet om størrelsen af det årlige handlingsprogram, drøftes den vejledende finansielle tildeling for hvert program mellem delegationen og de marokkanske partnere. Delegationernes forslag formaliseres derefter i et notat fra GD NEAR til den kommissær, der foreslår opdelingen i programmer under det årlige handlingsprogram. Dette vedtages derefter af Kommissionen efter udtalelse fra medlemsstaterne i komitologiproceduren. Kommissionen mener, at det forberedende dossier for hver intervention er omfattende og fuldt dokumenteret.

32

På grund af Marokkos langvarige strategiske relevans for Den Europæiske Union fandt Kommissionen sammen med EU-Udenrigstjenesten og medlemsstaterne, at første prioritet var at genetablere forbindelserne og fortsætte samarbejdet med Marokko, herunder det tekniske og finansielle samarbejde, og dermed budgetstøtten. Medlemsstaterne støttede kraftigt Kommissionens tilgang til at fortsætte programmeringen af samarbejdsaktiviteterne for 2016 og samtidig godkende Kommissionens tilgang til den fremtidige programmering. Endvidere konkluderede medlemsstaterne i oktober 2018 inden for rammerne af ENI-udvalget, at prioriteterne for den fælles støtteramme stadig var relevante, og godkendte enstemmigt Kommissionens forslag om at udvide den fælles støtteramme for 2018. De samme konklusioner og påtegninger blev gentaget for perioden 2019-2020 på ENI-udvalgets møde den 3. juli 2019.

Den nuværende fælles støtteramme dækkede perioden frem til udgangen af 2017, og der var derfor ingen grund til at revidere prioriteterne i 2015. Det forhold, at Kommissionen i 2017 besluttede at forlænge den avancerede status og den fælles støtteramme til 2018 i stedet for at drøfte nye "partnerskabsprioriteter", undergravede på ingen måde ENI's programmering for perioden 2018-2020. De prioriteter, der blev defineret i den fælles støtteramme for 2014-2017, var fortsat gyldige og gav Kommissionen mulighed for at programmere ENI's ressourcer i overensstemmelse hermed og sikre kontinuitet og sammenhæng i samarbejdsaktiviteterne.

De sektorer, der blev defineret i den oprindelige fælles støtteramme for 2014-2017, er stadig relevante, hvilket bekræftes af de "nye" prioriteter, der blev defineret af Associeringsrådet EU-Marokko den 27. juni 2019, og som blev drøftet grundigt med medlemsstaterne og Marokko som retningslinjer for partnerskabets fremtid.

33

Under standstillperioden vedtog Kommissionen en pragmatisk tilgang til samarbejde, fortsættelse af budgetstøtten og samarbejde på områder, der er omfattet af den fælles støtteramme. Medlemsstaterne tilsluttede sig denne tilgang i Rådet. Mens den formelle politiske dialog som fastsat i associeringsaftalen ikke fandt sted i denne standstillperiode, fortsatte den på højt plan, f.eks. på mødet mellem viceudenrigsminister Bourita og formand Jean-Claude Juncker og den højtstående repræsentant/næstformand den 7. februar 2017.

34

Eftersom Indien og Kina ikke er medlemmer af OECD/DAC, er de mindre bundet af internationale forpligtelser til at koordinere.

39

Kommissionen vil gerne understrege, at virkningen er det mellem- til langsigtede produkt af reformer, der gennemføres i etaper. Når budgetstøtteprogrammerne indledes i begyndelsen af reformen, vil virkningen ikke kunne måles før nogen tid efter og højst sandsynlig efter afslutningen af det treårige budgetstøtteprogram.

Selv om indikatorerne for udbetaling af de variable trancher kun er ét element, kan udbetalingsniveauet tjene som proxy for ambitionsniveauet (eller i det mindste vanskeligheden, som bør være korreleret) for indikatorerne. Tallene for EU's samlede budgetstøtteoperationer viser et fald i andelen af udbetalinger i forhold til det potentiale, der kunne udbetales, hvilket tyder på øgede ambitioner eller i det mindste en skærpelse af betingelserne og/eller øgede vanskeligheder for regeringen med at gennemføre sin reformdagsorden.

41

Valget af indikatorer i de reviderede programmer, der er mere rettet mod output og proces, skyldes de tilstræbte reformers modenhed. Output- og procesindikatorer er lige så relevante og vigtige i forbindelse med gennemførelsen af en reform som resultatindikatorer. I den forbindelse har Kommissionen behørigt anvendt retningslinjerne for budgetstøtte for 2017 på de indikatorer, der skal anvendes til udbetaling af variable trancher (afsnit 4.4.3 og bilag VIII).

Da resultaterne måles over en længere periode, ville det ikke have været hensigtsmæssigt at udvide anvendelsen af resultatindikatorer i dette tilfælde.

Desuden bør der i overensstemmelse med princippet om ejerskab primært vælges nogle af de udbetalingsindikatorer, der blev defineret i modtagerlandets reformindikatorpas.

42

Det er Kommissionens vurdering, at kun seks ud af 86 mål kan anses for ikke at være tilstrækkeligt ambitiøse, og Kommissionen er i færd med at gennemgå dem.

Med hensyn til det generelle ambitionsniveau for målene er Kommissionen af den opfattelse, at langt størstedelen af indikatorerne var tilstrækkeligt ambitiøse og gjorde det muligt for budgetstøtten at spille sin rolle fuldt ud. Budgetfinansieringen støtter regeringens reformbestræbelser. Vurderingen af støtteberettigelseskriterierne for hver betaling og opfyldelsen af indikatorerne viser, at der er gjort tilstrækkelige fremskridt med reformerne under gennemførelsen af budgetstøtteprogrammerne. Evalueringsresultaterne understreger konsekvent, at "budgetstøtte ikke kan købe reformer" — og dette er heller ikke målet.

Sundhedsprogrammet er baseret på ministeriets strategi for sundhedssektoren 2012-2016. I programmet behandles udviklingen af menneskelige ressourcer gennem de generelle betingelser for budgetstøtten, indikatorer for variable trancher og komponenter af teknisk bistand. Indikator 12 (uddannelse af "blot" 13 læger) havde rent faktisk til formål at indføre en særlig uddannelse for alment praktiserende læger, der henvender sig til fagfolk, der bor i landdistrikterne. De 13 læger, som Revisionsretten har henvist til, udgør den første gruppe af færdiguddannede.

43

De udfordringer, som Revisionsretten nævner, er ganske vist vigtige og er blevet behandlet af Kommissionen på flere måder, både gennem budgetstøtteindikatorer, teknisk bistand og et WHO-program, der finansieres af EU, og som har til formål at forbedre kvaliteten af sundhedsydelser i landdistrikterne. Navnlig: 

Det høje personalefravær blev behandlet ved at styrke hospitalsadministrationerne i regionerne gennem teknisk bistand (se svar til punkt 42 ovenfor) og WHO-programmet (udvikling af ledelseskapacitet og bedre forvaltning af primær sundhedspleje).

Fjerntliggende områders ringe tiltrækningskraft adresseres ved hjælp af en indikator for budgetstøtteprogrammet (indikator 12 om oprettelse af en masteruddannelse til alment praktiserende læger), teknisk bistand til forbedring af den primære sundhedsplejes personales servicemindedness og WHO's program til forbedring af tjenesteydelserne i landdistrikterne.

Den strukturelle underudnyttelse af hospitalsinfrastrukturer behandles gennem aktiviteter i forbindelse med teknisk bistand, der har til formål at forbedre de offentlige/private partnerskaber og forbedre forvaltningen af hospitaler. Desuden er dette spørgsmål af central betydning for programmet for reform af den sociale beskyttelse, der sigter mod universel sygesikring, og derfor har Kommissionen med rette undgået overlappende aktiviteter i sundhedsprogrammet.

44

Ministeriet besluttede i 2018 at anvende de nye love på alle centre for social beskyttelse. I erkendelse heraf vil Kommissionen i 2019 revidere det indikatormål, der efter planen skal betales i 2020.

47

Der gøres en indsats for at forbedre de sektorspecifikke strategiers overvågning. Kvaliteten af de sektorspecifikke strategier og de ledsagende overvågningssystemer styrkes inden for rammerne af reformprogrammet for forvaltning af de offentlige finanser, som støttes af EU. Dette arbejde har til formål at indføre resultatelementer i budgetproceduren og vil blive fremhævet i forbindelse med alle nye budgetstøtteoperationer.

48

a) Specifikke mål vedrører de overordnede mål for den politiske reformproces, hvis fremskridt som helhed overvåges gennem de generelle betingelser. De reviderede årlige resultatindikatorer for den variable tranche er ikke udformet med henblik på at følge disse fremskridt.

c) Kommissionen mener, at disse to indikatorer var relevante, da de bidrog til målene i budgetstøtteprogrammet. Kommissionen anvendte stigningen i det absolutte antal patienter, der blev behandlet i landdistrikterne, som en god proxy for de mindskede forskelle i adgangen til behandling. Da mindskelsen af forskelle ikke kan måles ved hjælp af en indikator for variable trancher år for år, måler indikatoren i stedet levering af tjenesteydelser: sikring af, at patienter med to af de mest almindelige kroniske ikkesmitsomme sygdomme modtager regelmæssig behandling, er en god funktionel måling af forbedringen af udbuddet af sundhedsydelser i landdistrikterne.

d) Som anført i fodnoten var der ikke behov for referencescenarier for alle indikatorer. Kommissionen fastsatte referencescenarier, når det blev anset for nødvendigt for på passende vis at kunne måle målene. De referencescenarier, der henvises til som "forældede", vedrører hovedsagelig sundhedsprogrammet, idet de tal, der blev anvendt som referencescenarier, var de seneste tilgængelige officielle tal på tidspunktet for undertegnelsen af finansieringsaftalen. Kommissionen finder det ikke hensigtsmæssigt efterfølgende at anse dem for forældede.

e) Der er en periode på 12 måneder til at afslutte finansieringsaftalen i løbet af programmeringsprocessen i overensstemmelse med Kommissionens regler.

I denne forbindelse blev nogle mål opfyldt inden undertegnelsen af finansieringsaftalen (f.eks. forelæggelsen af "handicapplanen" af 21. oktober 2015 eller færdiggørelsen af strategien for bæredygtig udvikling). Dette er faktisk bevis på engagement fra regeringens side og resultatet af en løbende politikdialog under forhandlingerne. Udsigten til et kommende budgetstøtteprogram og den løbende politikdialog bidrager på en ikke ubetydelig måde til at sætte skub i disse reformer. Ved vurderingen af resultaterne af budgetstøtteprogrammet er det derfor hensigtsmæssigt at tage hensyn til den indsats, der lægges for dagen i forhandlingsperioden. Andet vil efter Kommissionens opfattelse være at straffe partnerregeringen for at gøre fremskridt i løbet af forhandlingsperioden.

50

Selv om der er forsinkelser i gennemførelsen af reformerne, har Kommissionen taget de nødvendige skridt til at tilpasse sine programmer for at fastholde støttens fokus og ambitionsniveau.

Der forekommer forsinkelser i gennemførelsen af reformer i budgetstøtteprogrammerne. Dette er bevis på i) relevansen af og ambitionsniveauet for budgetstøttemålene, ii) kompleksiteten af de reformer, der støttes, og som kræver mere tid end oprindeligt planlagt for deres etablering, og iii) relevansen af budgetstøtte som et redskab til fleksibel støtte af processen.

51

Forlængelsen af finansieringsaftalerne i programmerne for retsvæsen og PACC blev aftalt for at udvide de tekniske bistandsaktiviteter (retsvæsen) eller for at inddrage nye strategiske indikatorer (strategien for finansiel integration for PACC).

52

Kommissionen finder, at den supplerende støtte, der er til rådighed, var en passende styrkelse af budgetstøtteprogrammet, og der tages hensyn til den tid, det tager at indgå kontrakt om supplerende støtte, når Kommissionen udarbejder et handlingsdokument. For så vidt angår programmerne om retsvæsen og sundhed, blev der indgået kontrakter med internationale organisationer (UNICEF, Europarådet og WHO) inden for tre måneder efter undertegnelsen af finansieringsaftalen.

Der ydes desuden supplerende støtte gennem andre programmer, der allerede er i gang, som f.eks. "Réussir le Statut Avancé", der finansierer institutionel styrkelse og lovgivningsmæssig tilnærmelse til EU's standarder gennem twinning og teknisk bistand til PACC og sundhedsprogrammer eller "Couverture Médicale de Base III" for det sociale beskyttelsesprogram.

55

I overensstemmelse med vejledningen i retningslinjerne for budgetstøtte blev alle uafhængige overvågningsmissioner gennemført som planlagt.

EU-delegationen opretholdt dialogen på sektorplan på alle niveauer i alle de interventionssektorer, der har til formål at overvåge, at de reformer, der er fastlagt i de nationale sektorstrategier, skrider frem som planlagt. Endelig finder Kommissionen, at politikdialogen med de marokkanske myndigheder var tilstrækkelig til at gennemføre målene for de reviderede programmer.

58

De informationskilder, der er angivet i finansieringsaftalerne, er vejledende, idet delegationerne og hovedkvarterets tjenester i EU's retningslinjer for budgetstøtte har mandat til at anvende alle de relevante oplysninger, der er tilgængelige, med henblik på at nå frem til en vurdering af støtteberettigelse, særlige betingelser samt indikatorer for variable trancher.

En af grundene hertil er, at værdien af en indikator skal vurderes i sammenhæng. Hvis der f.eks. kan konstateres en klart ydre faktor, der har indflydelse på indikatorens resultater, kan dette tages med i den endelige vurdering. Oplysningerne om en sådan ydre faktor kan stamme fra en hvilken som helst kilde.

59

a) Kommissionen finder, at de anvendte verifikationskilder var egnede i de tilfælde, hvor der blev foretaget udbetalinger. Resultatvurderingen blev gennemført i overensstemmelse med retningslinjerne for budgetstøtte (afsnit 4.4.4), som fremmer en proces, der ledes af regeringen og på grundlag af landets overvågningsramme, når det er muligt. I overensstemmelse med de internationale forpligtelser vedrørende bistandseffektivitet og den europæiske konsensus om udvikling tager anvendelsen af landesystemer sigte på at styrke disse og gøre dem mere inklusive og øge den nationale ansvarlighed.

Den kontrol, som Kommissionen har foretaget for at kontrollere antallet af "auto-entrepreneurs", var rimelig og forholdsmæssig, idet der blev taget behørigt hensyn til kontrolsystemet og den officielle rapportering fra regeringens side.

I denne forbindelse har Kommissionen ingen grund til – og intet bevis for – at tvivle på nøjagtigheden af den database, der anvendes til at fastslå, om de indikatorer, der har til formål at vurdere, hvor attraktivt det er at deltage i ordningen for "auto-entrepreneurs", målgruppens overholdelse (herunder både aktive og aktuelt inaktive selvstændige) og styrken af sensibiliseringsforanstaltningerne, er nået. Den måler ikke en stigning i antallet af selvstændige erhvervsdrivende, da dette er et højere mål på mellemlangt sigt.

b) Referencescenarierne var ikke forældede, da Kommissionen anvendte de nyeste data, der var tilgængelige ved forhandlingen af finansieringsaftalerne. Udbetalingerne blev foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne i finansieringsaftalen.

For så vidt angår indikatoren for børnefødsler i landdistrikterne, måler denne indikator andelen af fødsler i sundhedscentre i landdistrikterne. Både referencescenarier og mål var i overensstemmelse med regeringens strategi og dens forpligtelse til at nå årtusindudviklingsmålene inden 2015.

Da målet er at støtte en tendens, kan et lille fald på 0,2 % i et givet år ikke betragtes som væsentligt, når man sammenligner med tendensen i de seneste fem år, hvor mødredødeligheden er faldet med 14 %. I denne sammenhæng viser de 85 % af alle fødsler, som foregår på centre, at det program, som regeringen har gennemført for at reducere mødredødeligheden, er både langvarigt og vellykket.

c) Kommissionen fastsætter referencescenarier, når det skønnes nødvendigt for at kunne måle målene tilstrækkeligt.

Hvad angår målet for antallet af behandlede diabetikere, var beregningen korrekt og afspejlede den stigende dækning af patienter i landdistrikterne. Diabetes er en kronisk sygdom, og det er vigtigt, at referencescenariet hos patienterne fortsat behandles. Vedtagelse af en beregningsmetode, hvor der kun foretages udbetalinger ved en stigning i antallet af patienter, vil ikke belønne regeringens indsats for at opretholde en passende behandling af sygdommen i landdistrikterne.

d) Kommissionen er af den opfattelse, at fremskridtet for 13 af målene var tilstrækkeligt, og målene blev nået med henblik på at berettige udbetalinger, som blev foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne i finansieringsaftalerne og i de mål, der blev tilstræbt i budgetstøtteprogrammet.

For så vidt angår målet for antallet af alment praktiserende læger samt et andet mål, er der sket en forkert beregning af de fremskridt, der er gjort, og Kommissionen er begyndt at inddrive de udbetalte beløb.

60

Kommissionen er ikke enig i konklusionen vedrørende de udbetalingsspørgsmål, som Revisionsretten har påpeget i bilag VI til rapporten.

Der blev udbetalt i alt 147 mio. EUR til de reviderede programmer, heraf 140 mio. EUR til budgetstøttekomponenten (herunder 88 mio. EUR i variable tranchebetalinger). Kommissionen finder, at alle de udvalgte indikatorer er relevante for målene i budgetstøtteprogrammet og de sektorreformer, som de støtter. Kommissionen mener, at alle betalinger er blevet kontrolleret korrekt, og at der er anvendt hensigtsmæssige verifikationskilder i overensstemmelse med de eksisterende retningslinjer for budgetstøtte, bortset fra to mål i sundhedsprogrammet, hvor 3,59 mio. EUR er ved at blive inddrevet. Derfor beløb de løbende betalinger til budgetstøttekomponenten sig til 136,41 mio. EUR.

For så vidt angår de to andre indikatorer, som Revisionsretten havde identificeret som uhensigtsmæssigt betalt: i) Betalingen af indikator 7 i sundhedssektoren blev foretaget i henhold til bestemmelserne i finansieringsaftalen, og Kommissionen fastholder, at den anvendte beregningsmetode er passende for det forfulgte mål, og ii) betalingen af indikator 1.2 i socialbeskyttelsesprogrammet blev foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne i finansieringsaftalen, da den mellemfristede finansielle ramme (2017-2020) for ministerierne i den sociale sektor var offentligt tilgængelig via ministeriernes resultatprojekter, som er fastsat i finansloven, og som blev godkendt af finansministeriets budgetafdeling og forelagt parlamentet. Desuden modtog Kommissionen budgetbevillinger for 2017-2019 fra finansministeriet som bevis for, at budgetbevillingerne til disse ministerier var støt stigende fra år til år.

61

Kommissionen har på passende vis anvendt den fleksibilitet, der er fastsat i finansieringsaftalen, til at fremføre evalueringen af indikatorer, når ydre omstændigheder berettiger dertil, og når fremførslen har potentiale til at bevare regeringens incitament til at gennemføre vigtige reformer.

Fremførslen af visse indikatorer blev vurderet efter en formel anmodning fra regeringen på grundlag af argumenter fra de respektive ministerier under officielle møder, der blev støttet af vurderingen af de eksterne overvågningsmissioner. Der blev underskrevet et formelt tillæg til finansieringsaftalen mellem regeringen og Kommissionen efter en intern validering, der blev understøttet af en detaljeret begrundelse.

64

Der gennemføres overvågningsaktiviteter i løbet af året. De omfatter en regelmæssig politik- og teknikdialog mellem delegationens ansatte, myndighederne og andre relevante interessenter. Desuden gennemføres overvågningen ved hjælp af besøg hvert andet år og en årlig opgave med at udarbejde udbetalingsdossieret, som indeholder et afsnit om de fremskridt, der er gjort med gennemførelsen af sektorpolitikken.

Tekstboks 3 — Svagheder i Kommissionens overvågningsprocedurer

Programmet for retsvæsenet yder ikke finansiering til opbygningen af en jurisdiktion, men giver incitamenter til at reformere visse aspekter af retssystemet.

Finansieringsaftalen fastsætter, at reformen af dommercentrene svarer til mindst 60 % af retssystemet. Målet blev derfor nået med regeringsrådets vedtagelse af retssystemet og reformen og omfordelingen af dommercentrene.

Det andet delmål N+2 for indikator 3 måler ikke, om dommercentrene er operationelle eller ej.

66

Med hensyn til risikoniveauet i forbindelse med opfyldelsen af målene foretages risikovurderingen to gange årligt af Kommissionen. Alt efter omstændighederne er det god forvaltningsskik at undersøge sandsynligheden for, at de fastsatte mål nås.

67

Kommissionen finder, at selv om nogle indikatorer ikke er nået, har fremskridtene været bemærkelsesværdige, og der forventes yderligere fremskridt. Adgangen til sundhedsydelser i landdistrikterne er forbedret i programmets levetid, hvilket fremgår af stigningen i antallet af behandlede/overvågede diabetikere og hypersensitive patienter. Fra 2012 til 2016 har forbedret adgang til primære sundhedscentre resulteret i en nedbringelse af mødredødeligheden med 35 %. 81,2 % af gravide kvinder i landdistrikter var til en prænatal konsultation i en folkesundhedsmæssig ramme i 2017 (en stigning fra 71,2 % i 2015). Priserne er faldet for 3 600 lægemidler, og salget af generiske lægemidler er steget med 39 % og har dermed øget adgangen. Endelig er der fra 2019 blevet udpeget regionale inspektører i alle regioner.

68

Kommissionen er af den opfattelse, at ud af de tre mål for resultatindikatorerne er det kun det, der vedrører medicinsk dækning for ikkelønnede arbejdstagere, der endnu ikke er nået. De lovgivningsmæssige instrumenter for denne indikator bør vedtages i den nærmeste fremtid.

69

Kommissionen traf passende foranstaltninger for at afbøde virkningen af den forsinkede godkendelse af straffeloven for programmet inden for rammerne af den fleksibilitet, som finansieringsaftalen tillader.

Målet i retssystemet var at støtte omfordelingen af dommercentrene. Med vedtagelsen af den lovgivningsmæssige retsakt er der derfor gennemført 60 % af det nye retssystem som fastsat i finansieringsaftalen.

Med hensyn til målet om at lette juridisk bistand var dette et procesmål. Anvendelsen af RAMED-kortet til at give sårbare personer adgang til retshjælp svarer til det mål, der er fastsat i finansieringsaftalen, der omfatter harmonisering og forenkling af de dokumenter, der kræves for at få adgang til retshjælp.

70

Kommissionen finder, at alle betalinger er berettigede. Dens vurdering understøttes af i) den dokumentation, som administrationen har fremlagt, ii) Kommissionens kontrol af dokumentationen og iii) resultaterne af den uafhængige overvågningsmission.

Navnlig var alle verifikationskilder i overensstemmelse med bestemmelserne i finansieringsaftalen. De statistikker, der anvendes, er de offentlige statistikker, der er til rådighed. Finansministeriet anvender de samme data.

71

Ændringer i finansieringsaftalen om forlængelse og/eller ændring af visse indikatorer blev godkendt af Kommissionen i overensstemmelse med bestemmelserne i retningslinjerne for budgetstøtte og i overensstemmelse med de gældende regler og procedurer.

Hvor det er relevant, har Kommissionen tilpasset programindikatoren for at øge den positive effekt af sektorreformprogramkontrakten og effektiviteten af EU's finansiering og tilpasse den til udviklingen i en institutionel kontekst.

Endelig er det vigtigt at bemærke, at det ikke er budgetstøtteprogrammet, der når målene, men regeringen, som ved at gennemføre den reform, den har iværksat, når sine mål. Fremførslen af evalueringen af indikatorer/mål, når det er berettiget, er den mest effektive metode til at øge effektiviteten af EU's støtte.

72

I visse særlige tilfælde, f.eks. i aftaler om opbygning af resiliens, fastsættes det i Kommissionens budgetstøttepolitik, at der skal afsættes målrettet budgetstøtte. Disse aftaler anvendes almindeligvis i postkonfliktsituationer. Budgetstøtten støtter reformer, men køber dem ikke og kan heller ikke købe dem. Reformernes succes og bæredygtighed afhænger i høj grad af regeringens og indbyggernes ejerskab.

Formålet med budgetstøtten er ikke at stille større budgetter til rådighed for sektorspecifikke ministerier, men at sikre, at budgettet er tilstrækkeligt i forhold til den nationale strategis og/eller programmets målsætninger. Budgetstøtte kan sikre, i) at reformen gennemføres så hurtigt, som det er politisk muligt, ii) at reformen har en tilstrækkelig "kvalitet", modsvarer bedste internationale praksis og modtager faglig ekspertise af topkvalitet.

73

Kommissionen er af den opfattelse, at gennemførelsen af reformer ikke afhænger af budgetgennemførelsen i de enkelte sektorer. Uanset dette påpeger Kommissionen, at budgetgennemførelse for både justits- og sundhedsministeriet ligger på over henholdsvis 90 % og 95 % i perioden 2014-2016 og over 100 % i 2017.

74

Selv om størrelsen af budgetstøttefinansieringen kan være begrænset, hvad angår andelen af BNP, bliver den med sin karakter af tilskud samt den grundige vurdering og den supplerende støtte, der ledsager EU-programmer, et større virkemiddel end de fleste andre donorer.

75

EU-delegationen modtager og anvender de tilgængelige offentlige statistikker, og finansministeriet anvender de samme data. De identificerede datasæt kan faktisk give nyttige oplysninger om gennemførelsen af sektorpolitikker. Kommissionen og finansministeriet drøfter i øjeblikket muligheden for at støtte tjenestegrenene i at udarbejde mere fuldstændige sæt af statistiske data.

Det marokkanske statistiske system er meget avanceret – og mere end i mange andre lande — som angivet af Verdensbankens indeks for statistisk kapacitet. Det giver derfor et tilstrækkeligt grundlag for overvågning og analyse af de enkelte sektorers fremskridt. Ud over statistiske data anvender Kommissionen andre informationskilder til at krydstjekke de indsendte oplysninger og validere de opnåede resultater.

76

Kommissionen henviser til sine svar på punkt 69.

77

Spørgsmålet om sundhedsfagligt personale er konsekvent blevet behandlet af regeringen. Regeringen har åbnet en række medicinske fakulteter i hele landet. Siden vedtagelsen af loven om offentlig-private partnerskaber (2015) er der åbnet private fakulteter i Marokko, som tilbyder forskellige supplerende lægefaglige studieordninger til forskellige typer af sundhedsfagligt personale. Dette spørgsmål blev behandlet af EU i politikdialogen.

Med midler fra Verdensbanken var forventningen, at der skulle udformes et elektronisk sundhedsinformationssystem. Desværre blev Verdensbankens støtte ikke realiseret i tide. Sundhedsministeriet har nu godkendt en masterplan for gennemførelsen deraf. Der var ikke behov for, at EU gentog denne aktivitet.

80

Fremskridt i forhold til følsomme og vanskelige reformer sker undertiden langsommere end forventet, men kvaliteten af resultaterne og administrationens og befolkningens ejerskab er afgørende for, at de lykkes.

81

Som en anerkendelse af betydningen af at mindske varetægtsfængslingen har regeringen fjernet de relevante bestemmelser i straffeloven og har for nylig fremlagt dem som en særskilt lov for at fremskynde reformen af dem.

Kommissionen anførte i finansieringsaftalen, at dette spørgsmål skulle behandles som et vigtigt punkt i budgetstøtteprogrammet. Der er udviklet tre indikatorer til dette formål.

Der er opnået opmuntrende resultater med en mindskelse til 39 % af antallet af fanger, der var varetægtsfængslet i 2018.

82

Vidt- og dybtgående reformer, såsom dem i retsvæsenet (med sigte på et uafhængigt retsvæsen, bedre adgang til rettigheder og retfærdighed, øget retsbeskyttelse af rettigheder og frihedsrettigheder og øget effektivitet og produktivitet i retsvæsenet), kan ikke udgøre dokumentation for en så kort virkning, især da sådanne reformer skal samle støtte fra administrationen, dommerne og befolkningen som helhed.

De fremskridt, der er gjort i de forskellige dele af reformen (om end i begrænset omfang for straffelovens vedkommende), er betydelige, og virkningerne vil blive målt i de kommende år.

85

Formålet med PACC var at vise, at et nyt regelsæt og specifikke fordele kunne skabe de nødvendige incitamenter til at iværksætte enkeltmandsvirksomheder. Programmets merværdi er at sikre kvaliteten og bæredygtigheden af de ordninger, der er indført for "auto-entrepreneurs". Programmet har ikke til formål at gennemtvinge en reform eller i væsentlig grad reducere den nationale procentdel af uformelle erhvervsenheder på tre år, men at undersøge innovative måder, hvorpå man kan vinde disse "auto-entrepreneurs'" tillid og formalisere deres aktiviteter.

I kraft af sin størrelse og sit anvendelsesområde støtter PACC-programmet de marokkanske myndigheders mest lovende processer, som skal øge graden af formalisering af økonomien og fremme jobskabelsen (dvs. fastslå status for "auto-entrepreneurs"). Hvad angår investeringsprogrammer, er PACC-projektet på samme måde forbundet med den øgede portefølje af projekter, der støttes af det marokkanske agentur for SMV'er.

86

Kommissionen er af den opfattelse, at "primo-exporter"-programmet har til formål at skabe en betydelig stigning i antallet af almindelige eksportører.

87

Kommissionen er enig i, at synligheden var begrænset i den periode, hvor de politiske forbindelser blev suspenderet, men siden 2017 er EU's synlighed imidlertid blevet væsentligt forbedret.

88

Kommissionen bekræfter, at der blev afholdt officielle arrangementer på højt plan med deltagelse af EU's delegation i 2017.

89

For PACC-programmet er synligheden steget betydeligt siden midten af 2018, bl.a. gennem omfattende pressedækning.

90

Der findes ingen logoer for andre tekniske og finansielle partnere på ministeriernes websteder.

92

Kommissionen finder, at selv om der fortsat er forskelle, er der siden 2012 sket en mærkbar forbedring af adgangen til det offentlige hospital med en stigning på 80 %, og de specialiserede offentlige konsultationer er steget med 78 %.

93

Kommissionen vil gerne understrege, at data om forekomsten af fattigdom og ulighed i Marokko stammer fra 2013 og 2014 ved hjælp af data fra 2010. De samme data anvendes af nyere publikationer som f.eks. African Development Dynamics 2018. Da der ikke foreligger nyere data, sætter Kommissionen spørgsmålstegn ved Revisionsrettens konklusioner om, at budgetstøtteprogrammer, der blev gennemført mellem 2014 og 2018, ikke havde nogen væsentlig indvirkning på disse to indikatorer. Det er heller ikke metodisk korrekt at vurdere virkningen af budgetstøtteprogrammer på grundlag af data vedrørende perioder, der ligger forud for gennemførelsen af disse programmer.

94

Kommissionen mener, at der, selv om der ikke er sket fremskridt inden for kvinders rettigheder på alle områder, er sket en mærkbar forbedring af kvinders politiske deltagelse både på nationalt og lokalt plan. Marokko rangerer som nr. 123 ud af 189 i FN's indeks for ligestilling mellem mænd og kvinder 2017.

95

b) Kommissionen mener, at det tidligere budgetstøtteprogram for ligestilling mellem mænd og kvinder har været nøglen til at institutionalisere ligestillingsspørgsmål i vigtige sektorpolitikker.

Det erkendes, at der er behov for at styrke koordineringen mellem de forskellige institutionelle aktører, men det er fortsat en udfordring at integrere kønsaspektet effektivt.

I erkendelse heraf har Kommissionen for at sikre et stærkere fokus på ligestilling i de senere budgetstøtteprogrammer, samtidig med at der er gjort opmærksom på opdelingen af data i den sektorielle budgetstøtte, suppleret programmerne ved at tilføje mindst én specifik kønsrelateret indikator baseret på sektorspecifikke kønsanalyser.

c) Da kvinders økonomiske indflydelse er en stor udfordring, er Kommissionen ved at udarbejde en egentlig strategi ved hjælp af forskellige instrumenter (ikke kun budgetstøtte), f.eks. gennem et specifikt program "Women in Business", der finansieres via det nationale vejledende program.

På grund af en kontinuerlig sektorspecifik dialog på dette område har det andet kønsprogram en specifik indikator med fokus på styrkelse af kvinders økonomiske indflydelse.

Som et supplement til PACC har Kommissionen for at have specifikke aktiviteter med fokus på kvindelige iværksættere gennem naboskabsinvesteringsfaciliteten ydet tilskud til et specifikt støtteprogram for den private sektor, der gennemføres af EBRD.

d) Kommissionen vil gerne påpege, at menneskerettighedsspørgsmål også behandles gennem forskellige politiske kanaler og samarbejdskanaler. I de fire reviderede programmer blev der ikke opnået tre indikatorer i retsvæsenet med direkte tilknytning til menneskerettighederne på grund af den forsinkede godkendelse af straffeloven.

Det skal dog bemærkes, at både sundheds- og socialbeskyttelsesprogrammerne ved at sigte mod at forbedre adgangen til sociale tjenesteydelser bidrager direkte til virkeliggørelsen af sociale og økonomiske rettigheder.

96

I denne periode var der nogle positive tegn (oprettelse af myndigheden for ligestilling og bekæmpelse af forskelsbehandling i 2017, vedtagelse af lov nr. 103.13 om vold mod kvinder og piger i 2018), selv om der hidtil er gjort ujævne fremskridt. Ifølge EU's årsberetninger om menneskerettigheder og demokrati for 2015-2018 er der trods positive tendenser inden for visse områder, herunder retssystemet, den institutionelle ramme for menneskerettigheder og korruption, fortsat betydelige udfordringer med hensyn til menneskerettigheder i Marokko.

98

Freedom House betragter Marokko som et "delvist frit" land, hvilket svarer til 39/100 i Freedom in the World Report fra 2019 (se figur 15). De vigtigste spørgsmål, der nævnes i denne rapport, er begrænsningerne af pressefriheden og forsamlingsfriheden, den manglende internetfrihed og retsvæsenets manglende uafhængighed. I 2018 faldt scoren for Marokkos borgerlige frihedsrettigheder fra 4,5 til 5 ud af 7 på grund af de statens reaktion på større demonstrationer i løbet af året (se figur 14).

Konklusioner og anbefalinger

99

På baggrund af elementerne i Kommissionens svar konkluderer Kommissionen, at EU-samarbejdet har bidraget til gennemførelsen af reformer i Marokko. Dette har haft en positiv indvirkning på landets socioøkonomiske udvikling og er konsekvent blevet tydeliggjort gennem Kommissionens overvågning: I såvel interne som eksterne uafhængige årlige evalueringer vurderes den stadige reformproces positivt.

100

De prioriterede sektorer, der er defineret, stammer fra den marokkanske reformdagsorden fra 2011-forfatningen. Selv om der kan være plads til en vis konsolidering og koncentration, ville begrænsningen til kun at omfatte tre sektorer have været i strid med ånden i handlingsplanen for avanceret status og have mindsket Kommissionens politiske indflydelse. Kommissionen mener, at beløb til budgetstøtteprogrammer afsættes i en gennemsigtig og metodisk proces, som er fuldt ud dokumenteret (se Kommissionens svar på punkt 27). Det politiske dødvande blev drøftet indgående i arbejdsgruppen i Det Europæiske Råd med de medlemsstater, der tilsluttede sig Kommissionens strategi (se Kommissionens svar på punkt 32).

Anbefaling 1 — Styrke fokus for EU's budgetstøtte i Marokko

Første led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer delvist anbefalingen.

Som krævet i EU's dagsorden for forandring og programmeringsretningslinjer er Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten enige om at koncentrere sig om et mere begrænset antal sektorer. Prioritering af disse sektorer ville imidlertid være i strid med de nuværende retningslinjer.

Andet led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen og mener, at den allerede er ved at blive gennemført.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten tilpasser metoden regelmæssigt på baggrund af de indhøstede erfaringer.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten tager hensyn til Revisionsrettens anbefalinger som led i deres regelmæssige gennemgang af metoder og måden, hvorpå de gennemføres.

Tredje led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen.

Den fælles programmering blev iværksat i 2015, og EU og medlemsstaterne gennemførte en fælles analyse af landets vigtigste udviklingsmæssige udfordringer. I 2017 blev det besluttet at koncentrere den fælles programmering på tre hovedområder (køn, migration og erhvervsuddannelse). Disse tre sektorer var ikke omfattet af revisionen. Der er gjort en betydelig indsats for at gennemføre den fælles programmering i Marokko i den nuværende programmeringsperiode. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil fortsætte disse bestræbelser endnu mere i forbindelse med den nye programmering.

101

Finansieringsaftalen for budgetstøtte og bilagene hertil indeholder alle de mål, indikatorer og referencescenarier, der er nødvendige for programmets gennemførelse. Retningslinjerne for budgetstøtte kræver ikke, at der udarbejdes en handlingsplan.

Se Kommissionens svar på punkt 47 og 48.

Anbefaling 2 — Forbedre udformningen af betingelser og resultatindikatorer

Første led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer ikke anbefalingen.

Kommissionen påpeger, at fastsættelse af specifikke og relevante resultatindikatorer allerede er almindelig praksis i overensstemmelse med retningslinjerne for budgetstøtte.

Kommissionen mener, at de mål og resultatindikatorer, der blev anvendt i de reviderede programmer, var tilstrækkeligt afstemt i forhold til den marokkanske kontekst. Begrundelsen er beskrevet i det enkelte programs interventionslogik, som er en del af det handlingsdokument, der er godkendt af Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne. Det skal bemærkes, at budgetstøtte ikke er begrænset til resultatindikatorer.

Andet led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen og anvender de resultatorienterede indikatorer, når det er hensigtsmæssigt.

Tredje led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen og gør brug af referencescenarier, når det er relevant.

102

Kommissionen påpeger, at politikdialogen gennemføres dagligt og på alle niveauer. Centrale spørgsmål rejses systematisk, når det er nødvendigt på det relevante niveau. En fuldstændig dokumentation af denne proces i sin helhed vil medføre enorme administrative omkostninger og kan have konsekvenser for følsomme og til tider fortrolige drøftelser. De årlige møder dokumenteres, og der er fremsendt referat til Revisionsretten.

Kommissionen tilslutter sig retningslinjerne for budgetstøtte om politikdialog i forbindelse med budgetstøtte. Resultaterne af politikdialogen er og bliver en vigtig del af enhver evaluering. Ikke desto mindre ønsker Kommissionen at henlede opmærksomheden på reformernes og de politiske måls politiske følsomhed og fastholder derfor, at strategierne for dialog fortsat skal formuleres på en måde, der beskytter Kommissionens interesser.

Kontakterne med den marokkanske administration opretholdes på alle niveauer, og spørgsmål behandles på et passende niveau i overensstemmelse med sunde forvaltningsprincipper, den diplomatiske protokol og operationel nødvendighed.

Se også Kommissionens svar på punkt 56 og 57.

Anbefaling 3 — Styrke politikdialogen

Politikdialogen er en central del af udviklingsbistandspraksis og budgetstøtteprogrammernes identifikation, formulering, gennemførelse, overvågning og vurdering i Marokko. Den er ikke kun knyttet til finansiering, men dækker alle områder af handlingsplanen for avanceret status.

Kommissionen kunne, som anbefalet, overveje en mere formel og regelmæssig rapportering om politikdialog. Den uformelle politikdialog er dog stadig relevant og effektiv under visse omstændigheder (som bekræftet i perioden med politisk dødvande i forbindelserne mellem EU og Marokko).

Første led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer anbefalingen.

Bedre vejledning om politikdialogen inden for rammerne af budgetstøtte er integreret i de ajourførte retningslinjer for budgetstøtte.

Ikke desto mindre ønsker Kommissionen at understrege, at visse reformer og politiske mål er politisk følsomme og fastholder derfor, at strategierne for dialog vil blive udformet med henblik på at beskytte Kommissionens interesser.

Andet led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer delvist anbefalingen.

Der udarbejdes referat af alle vigtige møder, og der følges op efter behov. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil bestræbe sig på at dokumentere politikdialogen mere systematisk.

Tredje led: Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer delvist anbefalingen.

Der sikres regelmæssig rapportering om politikdialogen inden for rammerne af rapporterne om forvaltning af den eksterne bistand og udbetalingsbestemmelserne. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil bestræbe sig på at dokumentere politikdialogen mere systematisk.

103

Se Kommissionens svar på punkt 59-63.

Kommissionen finder, at

  • de anvendte verifikationskilder anses for hensigtsmæssige
  • der manglende kun verifikationskilder for én indikator og ét mål, da de skulle leveres af staten før betaling
  • dataenes kvalitet og pålidelighed blev verificeret, når det blev fundet nødvendigt, da Kommissionen i overensstemmelse med international bedste praksis benytter nationale statistiske systemer
  • fejl i betalingerne påvirkede kun betalingen af to mål, og der er indledt en inddrivelsesprocedure
  • alle andre udbetalinger blev foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne i finansieringsaftalen
  • fremførslen af mål skete regelmæssigt efter anmodning fra det relevante ministerium og efter en vurdering foretaget af både de uafhængige overvågningsmissioner og Kommissionens tjenestegrene.
Anbefaling 4 — Styrke kontrolprocedurerne i forbindelse med udbetalinger

Første led: Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, da den er baseret på bemærkninger og konklusioner, som Kommissionen ikke deler.

Kommissionen gør opmærksom på, at der i overensstemmelse med forsvarlig økonomisk forvaltning og retningslinjerne for budgetstøtte anvendes og beskrives relevante beregningsmetoder i bilagene til finansieringsaftalen. I de sjældne tilfælde, hvor der er sket fejl, korrigeres disse rettidigt.

Andet led: Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, da den er baseret på bemærkninger og konklusioner, som Kommissionen ikke deler.

Kommissionen påpeger, at dette allerede er almindelig praksis. Ifølge retningslinjerne for budgetstøtte udbetales der kun midler, når der er pålidelig dokumentation for, at målene er nået.

Kommissionen kontrollerer grundigt verifikationskildernes pålidelighed og konsistens i hele programmets levetid.

Det nationale dataindsamlingssystem i de reviderede sektorer blev vurderet til at være pålideligt under programformuleringen. Denne vurdering understøttes af Marokkos status i Verdensbankens indeks for statistisk kapacitet, hvor landet scorer langt over det regionale gennemsnit for kvaliteten af de statistiske data.

I overensstemmelse med de internationale forpligtelser vedrørende bistandseffektivitet og den europæiske konsensus om udvikling tager anvendelsen af landesystemer sigte på at styrke disse og gøre dem mere inklusive og øge den nationale ansvarlighed. Kommissionen anvender derfor alle officielle, relevante og pålidelige oplysninger, når den vurderer resultaterne af indikatorerne for variable trancher, så længe de giver tilstrækkelig sikkerhed for, at resultaterne er nået.

Hvis der hersker alvorlig tvivl om kvaliteten af de indberettede data, gennemføres der verifikationsøvelser til støtte for betalingsbeslutninger.

Tredje led: Kommissionen accepterer ikke anbefalingen, da den er baseret på bemærkninger og konklusioner, som Kommissionen ikke deler.

Delegationen vurderer relevansen af anmodningen om fremførsel på grundlag af de argumenter, partnerlandet har fremlagt. Denne vurdering dobbelttjekkes og valideres af hovedkvarterets tjenestegrene. Disse argumenter kan fremgå af et brev fra regeringen eller af mødereferater og/eller rapporter fra uafhængige overvågningsmissioner.

Der redegøres nærmere herfor i de relevante afsnit i rapporten.

104

Formel og detaljeret overvågning af fremskridtene med hvert enkelt budgetstøttereformprogram finder sted på årsbasis, typisk med støtte fra uafhængige eksterne konsulenter, i forbindelse med udarbejdelsen af udbetalingsdossieret. Denne overvågning omfatter et afsnit om fremskridt inden for sektorpolitikken. En løbende politikdialog, besøg og arbejdsgrupper udgør en regelmæssig overvågning, der giver mulighed for tidlig varsling, hvis der opstår afvigelser (se Kommissionens svar på punkt 64-66 for specifikke programrelaterede bemærkninger).

Anbefaling 5 — Forbedre overvågningsprocedurerne

Første led: Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Det er dog ikke alle programmer, der berettiger til besøg på stedet.

Andet led: Kommissionen accepterer anbefalingen.

Tredje led: Kommissionen accepterer anbefalingen.

105

Kommissionen mener, at 62 % af målene blev nået.

Ministeriernes budgetgennemførelse for både justits- og sundhedsministeriet ligger på henholdsvis over 90 % og 95 % i perioden 2014-2016 og over 100 % i 2017. Det er derfor forkert at anføre, at "betragtelige beløb" endnu ikke var brugt.

Budgetstøttens merværdi er at støtte gennemførelsen af lokale reformer og handlingsplaner, som er reelle, troværdige og relevante reformprogrammer med langsigtede omstillingsfordele for partnerlandenes samfund.

106

Synlighed er resultatet af løbende kommunikation og kræver en differentieret tilgang, alt efter konteksten. Finansieringsaftalerne om budgetstøtte og andre eksterne aktioner omfatter allerede bestemmelser, der kræver synlighed.

Synligheden var kun minimal i 2016. Siden 2017 er synligheden af EU's støtte blevet styrket betydeligt.

Ligesom for undertegnelsen af den oprindelige finansieringsaftale begynder incitamentet til at skabe resultater ikke med undertegnelsen af et tillæg. Tillægget er resultatet af dialoger og forhandlinger, som er blevet gennemført flere måneder, inden tillægget faktisk blev underskrevet.

Der redegøres nærmere for Kommissionens holdning i bemærkningerne til de relevante punkter (se Kommissionens svar på punkt 89-92).

Anbefaling 6 — Gøre EU-støtten mere synlig

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten accepterer delvist anbefalingen.

Indførelse af særlige udbetalingsbetingelser vedrørende synlighed ville ikke være hensigtsmæssig og kunne vise sig at virke mod hensigten i nogle tilfælde, f.eks. i perioden med vanskelige forbindelser mellem Marokko og EU.

107

Kommissionen mener, at ligestilling og menneskerettigheder er komplekse, rodfæstede samfundsmæssige udfordringer, og at det kræver tid at skabe fremskridt.

Det er uhensigtsmæssigt at anvende meget integrerede langsigtede effektindikatorer (f.eks. indekset for menneskelig udvikling (HDI) eller indekset for ulighed mellem kønnene) til at måle virkningen af et budgetstøtteprogram over så kort tid. Det skal desuden bemærkes, at både HDI og ligestillingsindekset er i bedring i Marokko.

Der redegøres nærmere for Kommissionens holdning i bemærkningerne til de relevante punkter (se Kommissionens svar på punkt 96-100).

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Hannu Takkula, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Turo Hentila, attaché Helka Nykaenen, opgaveansvarlig Kim Hublé og revisorerne Aurélia Petliza og Dirk Neumeister.

Slutnoter

1 Kilde: Kommissionens tal for 2017 (GD TRADE).

2 FN's Menneskerettighedsråd – universel regelmæssig gennemgang af Marokko, maj 2017.

3 "Euro-Middelhavsaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side" (EFT L 70 af 18.3.2000, s. 2).

4 Document conjoint UE-Maroc sur le renforcement des relations bilatérales/Statut Avancé (13653/08).

5 Rettens dom af 10.december 2015 (sag T-512/12).

6 Rådets afgørelse 2012/497/EU (EUT L 241 af 7.9.2012, s. 2).

7 Domstolens dom af 21.12.2016 (sag C-104/16 P).

8 Domstolens dom af 27.2.2018 (sag C-266/16).

9 65 % af de bevilgede udgifter og 72 % af betalingerne.

10 Den fælles støtteramme for 2014-2017. Undersektorerne er bl.a. sundhed, uddannelse, retsvæsenet og udvikling af landdistrikter.

11 Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En dagsorden for forandring (KOM(2011) 637 endelig).

12 De vejledende tildelinger i henhold til den fælles støtteramme, det finansieringsniveau, der sikrer EU tilstrækkelig politisk indflydelse, den yderligere finansiering, der er nødvendig for gennemførelse af strategien, absorptionskapaciteten og andre interessenters interventioner.

13 Møde mellem de marokkanske myndigheder under ledelse af udenrigsministeren, EU's højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, EU's kommissær med ansvar for naboskabspolitik og udvidelsesforhandlinger og medlemsstaternes repræsentanter.

14 Af de 54 mål, der blev taget i betragtning i forbindelse med udbetaling, skulle 24 have haft et relevant referencescenario. Der blev imidlertid kun anført et referencescenario for syv mål. Otte mål havde et unøjagtigt referencescenario eller slet intet, og ni mål havde et forældet referencescenario.

15 Af de 24 mål, der skulle have haft et referencescenario, havde ni et forældet referencescenario. Af de 54 mål, der blev taget i betragtning i forbindelse med udbetaling, var otte allerede nået, før finansieringsaftalen blev undertegnet.

16 Udformningen kræver tid (omkring et år) og skal godkendes på flere niveauer. Kommissionen har ikke fleksibilitet til at ændre målene eller indikatorerne i slutningen af forhandlingsproceduren.

17 Jf. tekstboks 1.

18 Dette gjaldt for tolv af de 42 relevante mål (dvs. 29 %).

19 Et mål kan være omhandlet i et eller flere underpunkter.

20 Herunder etablering af en appelret i Guelmim og 13 førsteinstansdomstole (ved oprettelse af en førsteinstansdomstol i Tahenaout og omdannelse af 12 retscentre til førsteinstansdomstole, bl.a. i Sidi Ifni).

21 Ifølge ekspertmissionens rapport (november 2017), som blev godkendt af Kommissionen, skyldtes gennemførelsesgraden på 60 %, at antallet af retscentre ved en ministerafgørelse var blevet reduceret fra 120 til 72 (hvoraf otte skulle aktiveres).

22 Europa-Kommissionen – "Issues Paper: a review of the budget support instrument in Morocco", marts 2015 og oktober 2018.

23 Nationalt program for støtte til læring.

24 Nationalt program for direkte støtte til enker med børn.

25 Freedom House er en ikkestatslig organisation, der gennemfører forskning og støtter demokratipolitisk frihed og menneskerettigheder.

26 F.eks. https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2018/morocco.

27 Den Internationale Juristkommission, "Reform the criminal justice system in Morocco: strengthen pre-trial rights, guarantees and procedures" (april 2017).

28 Den industrielle udviklingsplan er en af den marokkanske regerings vigtigste strategier, og den har til formål at i) øge antallet af arbejdspladser i den industrielle sektor, ii) ændre den marokkanske økonomis struktur ved at øge industriens andel af BNP, iii) øge eksporten af industrielle produkter, iv) øge de udenlandske direkte investeringer i industrien og v) øge sektorens produktivitet.

29 Baseret på en undersøgelse foretaget af Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM) i 2014.

30 Alle personer, hvis udgifter til forbrug ligger under den nationale fattigdomsgrænse (2,15 USD om dagen), betragtes som fattige (Verdensbankens "Country Diagnostics", juni 2018).

31 Gini-koefficienten bruges til at måle indkomstfordelingen mellem percentiler af en befolkning. Jo højere gini-koefficient, jo større ulighed i landet, hvor personer med en høj indkomst tegner sig for en langt større procentdel af befolkningens samlede indkomst end den gennemsnitlige procentdel pr. indbygger.

32 "African Development Dynamics 2018" (11. juli 2018).

33 Et sammensat indeks, der afspejler uligheden mellem kvinder og mænd i tre resultatrelaterede dimensioner: reproduktiv sundhed, selvstændighed og arbejdsmarkedet; 100 % = ulighed og 0 % = lighed.

34 Et sammensat indeks, der måler de gennemsnitlige resultater i tre grundlæggende dimensioner for menneskelig udvikling – et langt og sundt liv, viden og anstændige levevilkår.

Tidslinje

Begivenhed Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt 25.9.2018
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) 3.6.2019
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure 14.11.2019
De officielle svar fra Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten modtaget på alle sprog 5.12.2019

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

PDF ISBN 978-92-847-3992-9 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/108737 QJ-AB-19-022-DA-N
HTML ISBN 978-92-847-4025-3 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/33898 QJ-AB-19-022-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2019

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.
Ved enhver anvendelse eller gengivelse af fotos eller andet materiale, der ikke er omfattet af Den Europæiske Union ophavsret, skal der indhentes tilladelse direkte fra indehaverne af ophavsrettighederne.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.