Boj proti goljufijam pri porabi EU za kohezijo: organi upravljanja morajo okrepiti odkrivanje, odzivanje in usklajevanje

Povzetek

V zakonodaji EU je goljufija opredeljena kot namerna kršitev, ki škodi proračunu EU ali bi mu lahko škodila. EU in države članice so skupaj odgovorne za preprečevanje goljufij in drugih nezakonitih dejanj, kot je korupcija, ki škodijo finančnim interesom EU. Med letoma 2013 in 2017 so Komisija in države članice odkrile več kot 4 000 morebitno goljufivih nepravilnosti. Sredstva EU, ki so jim te nepravilnosti škodile, so znašala skoraj 1,5 milijarde EUR, od katerih je bilo 72 % namenjenih za kohezijsko politiko EU. Organi upravljanja držav članic so pri tem odgovorni za sprejetje sorazmernih in uspešnih ukrepov za boj proti goljufijam, pri katerih se upoštevajo ugotovljena tveganja. Takšni ukrepi bi se morali nanašati na celoten proces boja proti goljufijam (preprečevanje goljufij, odkrivanje goljufij in odzivanje nanje, vključno s prijavo odkritih primerov in izterjavo neupravičeno izplačanih sredstev). V zvezi s sredstvi EU za kohezijo je stopnja odkritih goljufij za obdobje 2007–2013 glede na posamezno državo članico znašala od 0 % do 2,1 %.

Sodišče je s to revizijo ocenilo, ali so organi upravljanja ustrezno izpolnili svoje obveznosti v vsaki fazi procesa boja proti goljufijam, in sicer je ocenilo:

1. ali so organi upravljanja razvili politike za boj proti goljufijam, pripravili temeljito oceno tveganja in izvajali ustrezne ukrepe za preprečevanje in odkrivanje ter
2. ali so se organi upravljanja ustrezno odzvali na odkrite primere goljufij v sodelovanju z drugimi organi za boj proti goljufijam.

Sodišče je ugotovilo, da so organi upravljanja za programsko obdobje 2014–2020 bolje ocenili tveganje goljufije pri uporabi kohezijskih finančnih sredstev, in sicer v večini primerov z orodjem, pripravljenim za uporabo, ki ga je Komisija vključila v svoje smernice. Kljub temu nekatere od teh analiz niso bile dovolj temeljite. Čeprav so izboljšali ukrepe za preprečevanje goljufij, niso dosegli bistvenega napredka v smeri proaktivnega odkrivanja goljufij. Poleg tega pogosto niso razvili postopkov za spremljanje in ocenjevanje učinka svojih ukrepov za preprečevanje in odkrivanje.

Pri odzivanju na goljufije organi upravljanja v sodelovanju z drugimi organi za boj proti goljufijam niso bili dovolj odzivni na vse odkrite primere goljufij. Sodišče je zlasti ugotovilo, da ureditve prijavljanja niso zadovoljive, da več organov upravljanja pristojnih organov ne obvešča sistematično o primerih suma goljufije, da imajo popravljalni ukrepi skromen odvračilni učinek ter da je usklajevanje dejavnosti za boj proti goljufijam nezadostno. Ugotovilo je tudi, da stopnja odkrivanja goljufij za programsko obdobje 2007–2013, ki je navedena v poročilu Komisije o zaščiti finančnih interesov EU za leto 2017, ne odraža resnične stopnje dejansko odkritih goljufij v obiskanih državah članicah, temveč kaže primere goljufij, za katere so se te odločile, da jih prijavijo Komisiji.

Sodišče na podlagi revizije priporoča, naj:

1. države članice, ki nimajo nacionalne strategije za boj proti goljufijam, takšno strategijo pripravijo, Komisija pa naj od organov upravljanja zahteva, naj pripravijo formalne strategije in politike za boj proti goljufijam v zvezi z denarnimi sredstvi EU, če na nacionalni ravni še ne obstaja dovolj podrobna strategija,
2. organi upravljanja z vključitvijo ustreznih zunanjih akterjev v proces zagotovijo, da bodo ocene tveganja goljufije zanesljivejše,
3. države članice s posplošitvijo uporabe orodij za analitiko podatkov izboljšajo ukrepe za odkrivanje goljufij, Komisija pa naj to doseže z dejavnim spodbujanjem uporabe drugih proaktivnih in novih metod za odkrivanje goljufij,
4. Komisija spremlja mehanizme za odzivanje na goljufije, da bi zagotovila njihovo dosledno uporabo,
5. Komisija spodbuja države članice k temu, da razširijo naloge služb za usklajevanje boja proti goljufijam in tako izboljšajo usklajevanje.

Med pogajanji v zvezi z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 in postopkom za njeno sprejetje bi lahko sozakonodajalca razmislila o:

• tem, da bi bila sprejetje nacionalnih strategij ali politik za boj proti goljufijam ter uporaba ustreznih orodij za podatkovno analitiko (npr. Arachne) obvezna,
• uvedbi sankcij in kazni za tiste, ki so odgovorni za goljufije, ki škodijo finančnim interesom EU.

Ob upoštevanju pravice držav članic do prožnosti pri opredeljevanju in organizaciji njihovega dela na področju boja proti goljufijam v skladu z načelom subsidiarnosti bi lahko sozakonodajalca EU razmislila o določitvi minimalnih nalog služb za usklajevanje boja proti goljufijam v državah članicah, da bi zagotovila uspešno usklajevalno vlogo.

Uvod

Boj proti goljufijam v EU

V zakonodaji EU se razlikuje med¹:

• negoljufivo nepravilnostjo, ki je opredeljena kot vsako kršenje določb zakonodaje EU, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun EU ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo […] z neupravičenimi izdatki.²
• goljufivo nepravilnostjo (ali goljufijo), ki je opredeljena³ kot vsako namerno dejanje ali opustitev v zvezi z:
• uporabo ali predložitvijo lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katere posledica je poneverba ali neupravičeno zadržanje sredstev splošnega proračuna Evropskih skupnosti ali proračunov, ki jih upravljajo Evropske skupnosti ali se upravljajo v njihovem imenu,
• nerazkritjem podatkov, ki pomeni kršitev določenih obveznosti z enako posledico, ali
• neustrezno uporabo takih sredstev za druge namene kot za tiste, za katere so bila prvotno dodeljena.

V členu 325 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) je določeno, da EU (ki jo zastopa Komisija) in države članice skupaj preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom EU. Ta obveznost se nanaša na vse programe prihodkov in odhodkov ter vsa področja EU.

Kohezijska politika EU je strukturirana okoli treh evropskih strukturnih in investicijskih skladov⁴ (skladi ESI), in sicer Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Kohezijskega sklada in Evropskega socialnega sklada (ESS), ki so skupaj imenovani skladi kohezijske politike EU. Komisija in države članice skupaj izvajajo te sklade v okviru operativnih programov, v katerih je podrobno navedeno, kako bodo države članice porabile sredstva EU v programskem obdobju:

• v programskem obdobju 2007–2013 je bilo na področju kohezije 440 operativnih programov, od katerih sta skoraj dve tretjini že zaključeni,
• v programskem obdobju 2014–2020 je 389 operativnih programov, ki se še izvajajo.

Na ravni Komisije sta za izvajanje kohezijske politike EU odgovorna dva generalna direktorata, in sicer Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko. V državah članicah pri izvajanju in preverjanju posameznega operativnega programa sodelujejo tri različne vrste organov, pristojnih za program:

• organ upravljanja (pristojen za izvajanje operativnega programa),
• organ za potrjevanje (pristojen za predložitev zahtevkov za plačilo Komisiji in pripravo letnih računovodskih izkazov operativnega programa) in
• revizijski organ (pristojen za pripravo neodvisnega mnenja o zanesljivosti računovodskih izkazov, zakonitosti odhodkov ter delovanju sistemov upravljanja in nadzora).

V skladu z zakonodajnim okvirom za kohezijsko politiko EU v programskem obdobju 2007–2013 so postale države članice odgovorne za preprečevanje, odkrivanje in popravljanje nepravilnosti (vključno z goljufijami) ter za izterjavo neupravičeno izplačanih sredstev.⁵ Ta zahteva je izrecneje navedena v uredbi o skupnih določbah za programsko obdobje 2014–2020, v skladu s katero mora organ upravljanja „ob upoštevanju ugotovljenih tveganj uve[sti] učinkovite in sorazmerne ukrepe za preprečevanje goljufij”.⁶ Komisija priporoča⁷, naj organi upravljanja obravnavajo celoten proces boja proti goljufijam (glej sliko 1), ki obsega preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje (zlasti prijavo odkritih primerov in izterjavo neupravičeno izplačanih sredstev). Komisija v zvezi s tem uporablja načelo nične tolerance do goljufij in korupcije.⁸

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi okvira COSO

Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) je ključni organ EU za boj proti goljufijam. Sodeluje pri oblikovanju in izvajanju politike Komisije na področju boja proti goljufijam ter izvaja upravne preiskave goljufij, korupcije in drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo proračunu EU.

Na ravni držav članic ukrepe za boj proti goljufijam ne izvajajo samo organi upravljanja. Od leta 2013 mora vsaka država članica določiti službo za usklajevanje boja proti goljufijam (AFCOS), ki skrbi za lažji potek učinkovitega sodelovanja in izmenjavo informacij z uradom OLAF, vključno z informacijami operativne narave.⁹ Komisija je z nadaljnjimi smernicami¹⁰ podrobneje določila, da imajo službe za usklajevanje boja proti goljufijam v državi članici pooblastilo za usklajevanje vseh zakonodajnih, upravnih in preiskovalnih obveznosti in dejavnosti, povezanih z zaščito finančnih interesov EU. Pri deljenem upravljanju organi države članice primere suma goljufije ali ugotovljene goljufije (in druge nepravilnosti) prijavljajo Komisiji v okviru sistema za upravljanje nepravilnosti, ki je del informacijskega sistema urada OLAF za boj proti goljufijam.

Število prijavljenih primerov goljufij na področju kohezijske politike EU je v primerjavi z drugimi področji porabe bistveno višje

Evropski parlament in Svet sta 5. julija 2017 sprejela Direktivo (EU) 2017/1371 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (v nadaljnjem besedilu: direktiva o zaščiti finančnih interesov¹¹). V direktivi je določena enotna opredelitev goljufije, ki škodi finančnim interesom EU, zlasti na področju javnega naročanja. Države članice morajo direktivo o zaščiti finančnih interesov prenesti v nacionalno zakonodajo do 6. julija 2019.¹²

Komisija je septembra 2018 objavila svoje 29. letno poročilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije¹³ (v nadaljnjem besedilu: poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2017). Pri deljenem upravljanju to poročilo pripravi na podlagi informacij, ki ji jih sporočijo države članice v okviru sistema za upravljanje nepravilnosti (glej odstavek 07). Analiza poročila o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 je pokazala, da je pogostost prijavljenih primerov goljufij (primerov suma goljufije in ugotovljenih goljufij) na področju kohezijske politike EU bistveno višja kot na drugih področjih: kohezija predstavlja le eno tretjino proračuna, vendar se nanjo nanaša 39 % vseh prijavljenih primerov goljufije in 72 % skupnih finančnih zneskov, zajetih v te primere (glej sliko 2).

Vir: Poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 – statistična priloga, del II (odhodki)

Po podatkih iz poročila o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 nepravilnosti, ki ji države članice prijavijo kot goljufive, predstavljajo 0,44 % sredstev EU, izplačanih na področju kohezijske politike. Ta kazalnik predstavlja stopnjo odkrivanja goljufij¹⁴ in se zelo razlikuje po državah članicah (glej sliko 3), in sicer znaša od 0 % do 2,1 % finančnih sredstev EU za kohezijo za celotno programsko obdobje 2007–2013. V poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 ni posebne razlage za bistveno višjo stopnjo odkrivanja goljufij, prijavljenih za Slovaško. Povprečna posamezna vrednost nepravilnosti, prijavljenih kot goljufivih, znaša 0,8 milijona EUR.

Opomba: Izračun stopnje odkrivanja goljufij, prikazan na tej sliki, ne vključuje nepravilnosti v ribiški politiki (upoštevanih v statističnih podatkih, ki jih je Komisija objavila v okviru kohezijske in ribiške politike ter zaradi katerih se stopnja odkrivanja goljufij za EU kot celoto ne poveča). Na tej sliki prav tako niso prikazani večdržavni programi v okviru evropskega teritorialnega sodelovanja, ki pa so upoštevani pri izračunu povprečja EU, prikazanega na sliki. Finska in Luksemburg nista prijavila nobenih goljufivih nepravilnosti in sta državi članici, katerih stopnja odkrivanja goljufij je tako 0, Irska in Švedska pa sta prijavili nekatere nepravilnosti z nizko finančno vrednostjo.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročila o zaščiti finančnih interesov za leto 2017, statistična priloga, stran 93

Po mnenju Sodišča je treba oceniti delo organov upravljanja, saj so v prvi vrsti boja proti goljufijam v kohezijski politiki EU. Komisija meni¹⁵, da bi bilo mogoče bistveno zmanjšati tveganje goljufije na področju kohezijske politike ter zagotoviti ustrezen odvračilni učinek, in sicer s temeljito oceno tveganja, ki bi privedla do ustreznih ukrepov za preprečevanje in odkrivanje, ki jih izvajajo organi upravljanja, na eni strani v povezavi z usklajenimi in pravočasnimi preiskavami pristojnih organov (običajno policije ali tožilstva) na drugi strani. Ta revizija je bila osredotočena na ti dve široki področji.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče se je za revizijo dela organov upravljanja na področju boja proti goljufijam v kohezijski politiki odločilo zato, ker imajo organi upravljanja v tem in prihodnjem programskem obdobju (2021–2027) ključno vlogo. Sodišče je ocenilo, ali so organi upravljanja ustrezno izpolnili svoje odgovornosti v vsaki fazi procesa boja proti goljufijam: preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje (vključno s prijavo primerov goljufij in izterjavo neupravičeno izplačanih sredstev). Zato je Sodišče ocenilo, ali:

1. so organi upravljanja razvili politike na področju boja proti goljufijam, opravili temeljito oceno tveganja ter izvedli ustrezne ukrepe za preprečevanje in odkrivanje;
2. so se organi upravljanja v obiskanih državah članicah v sodelovanju s preiskovalnimi organi in organi kazenskega pregona ter službami za usklajevanje boja proti goljufijam glede na zasnovo teh služb ustrezno odzvali na odkrite primere goljufij.

Sodišče je preučilo vlogo, ki jo imajo organi upravljanja in službe za usklajevanje boja proti goljufijam na področju kohezijske politike v državah članicah. Revidiralo je organe upravljanja v zvezi z operativnimi programi, ki se financirajo iz treh glavnih evropskih strukturnih in investicijskih skladov na področju kohezijske politike EU, in sicer iz Kohezijskega sklada, ESS in ESRR. Odločilo se je, da pri reviziji ne upošteva cilja ESRR evropsko teritorialno sodelovanje, ker projekti, ki se financirajo iz zadevnih operativnih programov, vključujejo partnerje iz različnih držav, ki jih nadzorujejo organi iz različnih držav članic.

Sodišče je pregledalo, kako so organi upravljanja upoštevali zakonodajni in strateški okvir držav članic za boj proti goljufijam pri upravljanju procesa boja proti goljufijam, zlasti ko je bila na voljo nacionalna strategija za boj proti goljufijam. K sodelovanju v anketi o ukrepih za preprečevanje in odkrivanje goljufij je Sodišče povabilo vse organe upravljanja, njihove odgovore pa prejelo iz 23 držav članic.

Sodišče je obiskalo sedem držav članic, in sicer Bolgarijo, Francijo, Madžarsko, Grčijo, Latvijo, Romunijo in Španijo. Pri izbiri teh držav članic je Sodišče upoštevalo stopnjo odkrivanja goljufij, število primerov goljufij v poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2016 ter njihovo korelacijo z drugimi razpoložljivimi kazalniki tveganja goljufije. Sodišče se je med obiski sestalo s predstavniki organov, odgovornih za izvajanje skupno 43 operativnih programov (22 za obdobje 2007–2013 in 21 za obdobje 2014–2020), ter s ključnimi akterji v boju proti goljufijam (organi kazenskega pregona, pravosodnimi organi, preiskovalnimi organi, agencijami za boj proti goljufijam in organi za varstvo konkurence). Sodišče je v obiskanih državah članicah revidiralo vzorec na podlagi presoje, sestavljen iz operativnih programov, izbranih tako, da predstavljalo vse sklade (ESRR, ESS in, če je ustrezno, Kohezijski sklad) in različne vrste intervencij.

Pregledalo je dokumente iz vzorca 138 nepravilnosti, ki so bile Komisiji prijavljene kot goljufive, iz 22 operativnih programov, ki jih je Sodišče preskusilo za obdobje 2007–2013. Pri izbiri nepravilnosti, ki jih je Sodišče revidiralo, je uporabilo naključno metodo, znano kot metoda vzorčenja po denarni enoti, če je bilo to mogoče glede na velikost populacije. Sodišče ni ocenilo dela preiskovalnih organov, organov kazenskega pregona in pravosodnih organov – čeprav je preučilo sodelovanje in komunikacijo organov upravljanja z njimi.

Ugotovitve iz tega poročila dopolnjujejo tiste iz Posebnega poročila št. 01/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi –, ki je bilo objavljeno 10. januarja 2019 in v katerem se obravnavata zasnova in izvajanje strategije Komisije za boj proti goljufijam. V njem se je Sodišče v glavnem osredotočilo na vlogo urada OLAF, preučilo pa je tudi delo generalnih direktoratov Komisije, pristojnih za izvajanje kohezijske politike EU, na področju politik za boj proti goljufijam (glej odstavek 04).

Opažanja

Politika na področju boja proti goljufijam, ukrepi za preprečevanje in odkrivanje goljufij

Organi upravljanja na splošno nimajo specifične politike na področju boja proti goljufijam

Komisija je zagotovila smernice za države članice in organe upravljanja, da bi lažje izpolnili svojo zakonsko obveznost za vzpostavitev sorazmernih in uspešnih ukrepov za boj proti goljufijam.

• Na ravni držav članic Komisija predlaga sprejetje nacionalnih strategij za boj proti goljufijam za zaščito skladov ESI, da bi se zagotovilo enotno in uspešno izvajanje ukrepov za boj proti goljufijam, zlasti v državah članicah z decentraliziranimi organizacijskimi strukturami.
• Na ravni operativnih programov Komisija predlaga, naj organi upravljanja razvijejo strukturiran pristop k obvladovanju goljufij, ki bo imel štiri ključne elemente v okviru procesa boja proti goljufijam, in sicer preprečevanje, odkrivanje, odpravljanje in pregon.¹⁶
• Poleg tega je Komisija opredelila konkretna merila za oceno, kako organi upravljanja izpolnjujejo svoje zakonske obveznosti za vzpostavitev sorazmernih in uspešnih ukrepov za preprečevanje goljufij.¹⁷

Komisija priporoča, naj organi upravljanja z uradno politiko na področju boja proti goljufijam¹⁸ izrazijo svojo zavezanost boju proti goljufijam in njihovi obravnavi. Ta politika bi morala zlasti vključevati strategije za razvoj kulture boja proti goljufijam in določitev odgovornosti za boj proti goljufijam. Sodišče meni, da bi morali organi upravljanja imeti uradno politiko na področju boja proti goljufijam ali podoben samostojen enotni dokument, ki bi vseboval njihove ukrepe za preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje in s katerim bi organi upravljanja svojemu osebju, upravičencem do sredstev EU in drugim organom jasno pokazali, da so ukrepi za boj proti goljufijam vzpostavljeni in se izvajajo.

Sodišče je med svojimi obiski ugotovilo, da je zelo malo teh politik dejansko zajetih v uradnih referenčnih dokumentih, v katerih bi bili povzeti ukrepi, ki se izvajajo v posamezni fazi procesa boja proti goljufijam kot odziv na ugotovljena tveganja goljufij. Primere formaliziranih politik na področju boja proti goljufijam je Sodišče odkrilo samo v Latviji, pri specifičnih posredniških organih v Španiji ter v Franciji (kjer politika še ni javno objavljena). V vseh drugih primerih je Sodišče moralo pregledati številne dokumente za upravljanje in postopkovne priročnike, da je lahko pridobilo popoln opis ukrepov za boj proti goljufijam. Sodišče meni, da države članice brez formaliziranih politik na področju boja proti goljufijam ne morejo v celoti nadzorovati in usklajevati ukrepov za boj proti goljufijam in ovrednotiti njihove uspešnosti. To je še posebej relevantno glede na to, da je le deset držav članic sprejelo nacionalno strategijo za boj proti goljufijam¹⁹ na podlagi priporočila Komisije (glej odstavek 18).

Poleg tega Sodišče meni, da je okvir za boj proti goljufijam za obdobje 2014–2020 pomanjkljiv, ker ne vsebuje določb, v skladu s katerimi bi morali organi upravljanja sprejeti uradne politike na področju boja proti goljufijam. Ugotavlja tudi, da v Delegirani uredbi Komisije (EU) št. 480/2014 (o dopolnitvi uredbe o skupnih določbah za obdobje 2014–2020) niso omenjene pomanjkljivosti pri izvajanju sorazmernih in uspešnih ukrepov za boj proti goljufijam v okviru opredelitve resnih pomanjkljivosti, ki lahko same privedejo do začasne ustavitve plačil ali finančnih popravkov operativnih programov.²⁰ Zaradi tega ima uporaba ukrepov za boj proti goljufijam pri ocenjevanju sistemov upravljanja in nadzora manjšo težo kot druga področja. V predlogu Komisije za uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 ukrepi za boj proti goljufijam niso obravnavani kot eden od omogočitvenih pogojev²¹, ki jih države članice morajo izpolnjevati, preden lahko pridobijo finančna sredstva EU za kohezijo.

Organi upravljanja sistematično ocenjujejo tveganja goljufije, vendar bi bilo ta proces mogoče še izboljšati

Organi upravljanja sistematično ugotavljajo tveganja goljufije

Najpomembnejša sprememba v primerjavi s programskim obdobjem 2007–2013 je, da morajo organi upravljanja sedaj ocenjevati tveganja goljufije v skladu z zahtevami okvira kontrol za obdobje 2014–2020 (glej odstavek 05). S temi ukrepi naj bi organi upravljanja ugotovili ustreznost obstoječih notranjih kontrol za zmanjšanje tveganj, povezanih z različnimi scenariji goljufij, in opredelili področja, na katerih so potrebne dodatne kontrole.

V okviru drugih tem na področju boja proti goljufijam se v smernicah EGESIF za države članice in organe upravljanja (glej odstavek 18) obravnava naloga v zvezi z oceno tveganja goljufije, vključno s praktičnim orodjem za izvedbo ocene, pripravljenim za uporabo.²² Vsi organi upravljanja, ki jih je Sodišče obiskalo v okviru svoje revizije, so izpolnili svojo obveznost priprave ocene tveganja goljufije. To pomeni izboljšanje pristopa teh organov k boju proti goljufijam na področju kohezije. V večini primerov so organi uporabili model za oceno tveganja goljufije, ki ga je razvila Komisija, ali svojo prilagojeno različico tega modela.

Komisija je 28. novembra 2018 objavila rezultate študije²³, ki jo je naročila pri zunanjem izvajalcu decembra 2016, v zvezi z metodami za preprečevanje goljufije in korupcije, ki jih izvajajo države članice kot odziv na specifične določbe za programsko obdobje 2014–2020. Študija je pokazala, da so bila prizadevanja držav članic za boj proti goljufijam zaradi novih zakonodajnih zahtev, zlasti kar zadeva proces za oceno tveganja goljufije, bolj formalizirana in sistematična. Vendar je bilo s študijo ugotovljeno tudi, da nekateri organi morda podcenjujejo svoje stopnje tveganja, ki temeljijo na njihovi samooceni (glej okvir 1).

Na nekaterih področjih so potrebne nadaljnje izboljšave

Sodišče vseeno ugotavlja, da je pristop nekaterih obiskanih organov upravljanja k oceni tveganj goljufije mehaničen, kar kaže na to, da dajejo prednost obliki pred vsebino.

Poleg tega se pri ugotavljanju tveganj goljufije na splošno opirajo na lastne izkušnje in ne upoštevajo dodatnih informacij drugih kompetentnih akterjev (služb za usklajevanje boja proti goljufijam, preiskovalnih organov in organov kazenskega pregona ali drugih specializiranih strokovnih agencij).

Sodišče je med obiski držav članic ugotovilo, da več organov upravljanja in posredniških organov morda ni ustrezno ocenilo tveganj goljufije:

• V Bolgariji je že revizijski organ ugotovil, da so nekateri organi upravljanja napačno opredelili specifična tveganja goljufije kot nizka, zaradi česar niso uvedli dodatnih kontrolnih postopkov za njihovo zmanjšanje.
• V Franciji obiskani organi upravljanja niso ocenili, kako dodatne kontrole vplivajo na preostalo tveganje goljufije.
• V Španiji, kjer je odgovornost za oceno tveganja goljufije deloma prenesena na posredniške organe, so bile z neodvisnim vrednotenjem, izvedenim po naročilu organa upravljanja, odkrite težave v zvezi z usklajenostjo med ugotovljenimi tveganji in načrtovanimi kontrolami (npr. nekatera tveganja niso bila zajeta v akcijskem načrtu ali pa so bile kontrole uvedene na področjih, ki niso relevantna).
• V Romuniji so posredniški organi, ki se ukvarjajo s podobnimi prenesenimi nalogami in financiranjem, pri enem od revidiranih operativnih programov pripravili različne ocene tveganja goljufije.
• Na Madžarskem je Sodišče ugotovilo, da ocena tveganja goljufije ni bila dovolj celovita (ni zajemala rezultatov prejšnjih revizij) in da se z njo niso ugotavljala tveganja, značilna za vrste operacij in upravičencev, ki jih zajemajo operativni programi.

Skoraj v vseh primerih so organi upravljanja ugotovili, da se z obstoječimi ukrepi za boj proti goljufijam zmanjšujejo ugotovljena tveganja goljufije. Sodišče glede na ugotovljene pomanjkljivosti meni, da je ta ugotovitev morda preveč optimistična.

Organi upravljanja so izboljšali svoje ukrepe za preprečevanje goljufij, vendar niso dosegli bistvenega napredka v smeri proaktivnega odkrivanja goljufij

Organi upravljanja morajo na podlagi ugotovljenih tveganj razviti uspešne in sorazmerne ukrepe za preprečevanje in odkrivanje goljufij, s katerimi bi bistveno zmanjšali možnosti storitve goljufij.

Organi upravljanja so razvili specifične ukrepe za preprečevanje goljufij za obdobje 2014‑2020

Sodišče je ugotovilo, da so dodatni ukrepi za preprečevanje goljufij, razviti za obdobje 2014–2020, v glavnem osredotočeni na preventivne ukrepe, ki so obsežnejši od tistih, sprejetih za obdobje 2007–2013. Anketa Sodišča je pokazala, da taki dodatni preventivni ukrepi zajemajo predvsem usposabljanja za ozaveščanje zaposlenih o goljufijah, politike o navzkrižju interesov in etične smernice za zaposlene in upravičence ter objavo izjav institucij na visoki ravni v zvezi z bojem proti goljufijam.

Iz ankete je razvidno tudi, da so po mnenju organov upravljanja ukrepi za ozaveščanje o goljufijah (usposabljanje zaposlenih ter ukrepi za posredniške organe in upravičence projektov), politike o navzkrižju interesov in kodeksi ravnanja najuspešnejši način preprečevanja goljufij pri uporabi sredstev EU za kohezijo (glej sliko 4). Drugi ukrepi za preprečevanje goljufij, kot so programi pomoči zaposlenim (katerih cilj je zmanjšati pritisk na zaposlene, ki so izpostavljeni goljufijam) in programi nagrajevanja (s katerimi organi upravljanja javno sporočijo svojo namero, da bodo nagradili žvižgače, ki prijavijo goljufijo), so še vedno redki, čeprav veljajo za dokaj uspešne.

Vir: anketa Sodišča, izvedena med organi upravljanja

Več držav članic je uporabilo inovativnejši pristop k preprečevanju goljufij, ki škodijo finančnim interesom EU, kot je vključitev organizacij civilne družbe v spremljanje izvajanja javnih naročil ali izvajanje kampanj, s katerimi se postavlja pod vprašaj družbena sprejemljivost nekaterih goljufivih praks (glej okvir 2).

Ukrepi za odkrivanje goljufij za obdobje 2014–2020 so v glavnem enaki tistim za obdobje 2007–2013

Čeprav se z obvezno oceno tveganja goljufije več pozornosti namenja preprečevanju goljufij, so organi upravljanja za programsko obdobje 2014–2020 razvili zelo malo dodatnih metod za odkrivanje goljufij. Namesto tega se opirajo na notranje kontrole in postopke, ki so bili uvedeni že v obdobju 2007–2013 v šibkejšem kontrolnem okviru (glej sliko 5). To so predvsem pregledi na kraju samem (revizije), interni mehanizmi za prijavljanje goljufij in v nekoliko manjšem obsegu ugotavljanje specifičnih kazalnikov goljufije²⁵ (opozorilnih kazalnikov). Sodišče je z anketo in obiski držav članic odkrilo zelo malo dodatnih proaktivnih kontrol za odkrivanje goljufij (npr. specifične preglede v zvezi z nedovoljenim dogovarjanjem pri javnem naročanju, kot sta semantična analiza prejetih ponudb ali ugotavljanje neobičajnih vzorcev oddajanja ponudb).

Vir: anketa Sodišča, izvedena med organi upravljanja

Uporabnost klicnih številk za žvižgače je omejena zaradi praktičnih težav

Anketa Sodišča je pokazala, da organi upravljanja v omejenem obsegu ponujajo klicne številke za žvižgače, čeprav načeloma menijo, da so uspešna metoda za odkrivanje goljufij. Klicne številke in drugi mehanizmi za prijavljanje goljufij omogočajo organom upravljanja (in drugim ustreznim organom držav članic), da izvedo za morebitne goljufije, ki jih z drugimi kontrolami niso mogli odkriti.²⁶ Različne študije kažejo, da te metode veljajo za najpomembnejši vir prijav goljufij.²⁷ Sodišče je med obiski ocenilo mehanizme za prijavljanje goljufij in odkrilo številne praktične težave pri njihovi uporabi. Mehanizmi na primer niso vedno anonimni, poleg tega pa obstaja tveganje, da upravičenci projekta in splošna javnost o njih niso dovolj obveščeni. Če pri uporabi anonimnih kanalov za prijave obstajajo regulativne omejitve, lahko organi upravljanja in službe za usklajevanje boja proti goljufijam anonimne žvižgače še vedno preusmerijo na sistem za prijavljanje goljufij, ki ga je vzpostavil urad OLAF.²⁸

Komisija je 23. aprila 2018 predlagala direktivo o zaščiti žvižgačev, katere cilj je poenotiti različne pristope, ki jih trenutno uporabljajo države članice, in povečati zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, vključno z vsemi kršitvami, ki škodijo finančnim interesom EU. Sodišče je v svojem mnenju o predlogu, objavljenem 15. oktobra 2018, navedlo, da bi uvedba ali razširitev ureditev za prijavljanje nepravilnosti v vseh državah članicah z delovanjem državljanov in zaposlenih pripomogla k izboljšanju upravljanja politik EU. Vendar pa je poudarilo tudi nekatere težave, na primer to, da je vsebinsko področje uporabe predloga preveč kompleksno, zaradi česar bi se lahko zmanjšala pravna varnost potencialnih žvižgačev, kar bi jih odvrnilo od prijavljanja. Med drugim je izpostavilo tudi pomanjkanje jasnih obveznosti v zvezi z ozaveščanjem in usposabljanjem zaposlenih ter svoje prepričanje, da se ljudem, ki so nepravilnost prijavili anonimno, zaščita za žvižgače ne bi smela odreči, če se pozneje ugotovi njihova identiteta.²⁹ V zvezi s sprejetjem te direktive so Evropski parlament in države članice 12. marca 2019 dosegli začasni dogovor o novih pravilih, v skladu s katerimi bi se žvižgačem, ki prijavijo kršitve prava EU, zagotavljala zaščita.³⁰

Analitika podatkov se ne uporablja dovolj za odkrivanje goljufij

Komisija spodbuja organe upravljanja, naj proaktivno uporabljajo analitiko podatkov za odkrivanje potencialno zelo tveganih situacij, ugotavljanje opozorilnih kazalnikov in natančnejšo opredelitev ciljev ukrepov za boj proti goljufijam. Analitika podatkov bi morala biti sistematičen del izbire, upravljalnih preverjanj in revizije projektov.³¹ Komisija v okviru boja proti goljufijam ponuja specifično orodje za podatkovno rudarjenje (Arachne) za podporo organom upravljanja pri odkrivanju projektov, s katerimi bi lahko bilo povezano tveganje goljufije. Po informacijah, ki jih je Sodišče prejelo od Komisije, je decembra 2018 orodje Arachne uporabljalo 21 držav članic za 165 operativnih programov, ki so predstavljali 54 % vseh finančnih sredstev EU za kohezijo za obdobje 2014–2020 (brez evropskega teritorialnega sodelovanja). Sodišče je v Posebnem poročilu št. 1/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi – poudarilo pomen orodja Arachne pri preprečevanju goljufij. V tem poročilu pa je ocenilo njegovo vlogo kot orodja za analitiko podatkov pri odkrivanju goljufij.

Eno najpomembnejših opažanj Sodišča na podlagi njegovega revizijskega dela je, da organi upravljanja analitike podatkov ne uporabljajo dovolj pri odkrivanju goljufij. Anketa Sodišča je pokazala, da orodja v zvezi z analitiko podatkov na ta način uporablja le vsak drugi organ upravljanja (glej sliko 5). Zlasti orodje Arachne se ne uporablja dovolj. Sodišče je v obiskanih državah članicah ugotovilo, da:

• Ena od držav članic (Grčija) Sodišču ni posredovala informacij o tem, ali bo v bližnji prihodnosti uvedla orodje Arachne. Grški organi upravljanja kljub temu niso odobrili enakovrednega orodja za analitiko podatkov, ki bi se lahko uporabljalo za vse operativne programe v državi.
• V štirih od preostalih šestih držav članic so organi upravljanja kljub odločitvi za uporabo orodja Arachne dosegli malo napredka pri nalaganju potrebnih operativnih podatkov ali uporabi orodja za svoje notranje kontrole.
• Ker je v skladu z listino o uvedbi in uporabi orodja Arachne dostop do njega omogočen samo organom upravljanja, organom za potrjevanje in revizijskim organom, ga preiskovalni organi ne morejo samodejno uporabljati.

Sodišče je ugotovilo tudi, da so v dveh obiskanih državah članicah organi upravljanja, ki so orodje Arachne v celoti vključili v svoje postopke upravljanja, orodje uporabljali za to, da bi svoje specifične ukrepe za boj proti goljufijam prilagodili upravičencem z visokim tveganjem.

Sodišče ni dobilo prepričljivega pojasnila o tem, zakaj organi upravljanja orodja, ki ga Komisija ponuja brezplačno, niso uporabljali v celoti. S študijo Komisije iz novembra 2018 (glej odstavek 24 in okvir 1) je bilo sicer ugotovljeno, da po mnenju organov upravljanja orodje Arachne v svoji trenutni obliki v celoti ne izpolnjuje vseh njihovih potreb. Po mnenju avtorjev študije je to zelo zaskrbljujoče, saj je občutena uporabnost orodja Arachne v veliki meri odvisna od števila operativnih programov, o katerih se informacije vnesejo v orodje.³²

Kljub temu je Sodišče med obiski odkrilo nekaj primerov dobre prakse, v katerih so organi države članice razvili orodja za analitiko podatkov, s katerimi so si pomagali pri ugotavljanju morebitnih tveganj goljufije (glej okvir 3).

Organi upravljanja nimajo postopkov za spremljanje in vrednotenje ukrepov za preprečevanje in odkrivanje goljufij

Komisija spodbuja države članice in organe upravljanja, naj opredelijo postopke za spremljanje izvajanja ukrepov za preprečevanje in odkrivanje goljufij. Ti postopki bi morali vključevati posebne ureditve za poročanje o tem, kateri ukrepi za boj proti goljufijam so bili sprejeti in kako se izvajajo. Države članice in organi upravljanja bi morali ovrednotiti uspešnost ukrepov na podlagi rezultatov spremljanja in po potrebi preoblikovati svoje strategije in politike za boj proti goljufijam.

Sodišče je ugotovilo, da razen v Latviji noben od obiskanih organov upravljanja ne preverja uspešnosti ukrepov za preprečevanje in odkrivanje goljufij. Organi vodijo omejeno evidenco uporabljenih ukrepov in jih redko upoštevajo pri specifičnih rezultatih. Zato organi upravljanja, drugi organi, pristojni za programe (npr. revizijski organ) ali služba za usklajevanje boja proti goljufijam ne ovrednotijo sistemov za boj proti goljufijam glede na njihove dejanske rezultate.

Za programski obdobji 2007–2013 in 2014–2020 so bile poročane podobne stopnje goljufij

Organi upravljanja in drugi organi držav članic goljufive in negoljufive nepravilnosti prijavljajo Komisiji prek sistema za upravljanje nepravilnosti. Do decembra 2018 so države članice (predvsem organi upravljanja in revizijski organi) za programsko obdobje 2007–2013 prijavile skupno 1 925 goljufivih nepravilnosti, za programsko obdobje 2014–2020 pa 155. Te nepravilnosti se nanašajo na primere suma goljufije in ugotovljenih goljufij, ki bi lahko škodili denarnim sredstvom EU v višini 1,6 milijarde EUR (za obdobje 2007–2013) in 0,7 milijarde EUR (za obdobje 2014–2020).

Na sliki 6 je prikazano gibanje števila in vrednosti nepravilnosti, prijavljenih v okviru sistema za upravljanje nepravilnosti za programski obdobji 2007–2013 in 2014–2020. Doslej je bilo za obdobje 2014–2020 prijavljenih 155 goljufivih nepravilnosti, kar je 10 % manj kot v isti fazi obdobja 2007–2013 (174). V finančnem smislu je položaj precej drugačen: morebitni učinek prijavljenih goljufij na sredstva kohezijske politike EU v programskem obdobju 2014–2020 (0,7 milijarde EUR) je več kot trikrat višji kot v isti fazi prejšnjega obdobja (0,2 milijarde EUR). Vendar sta razlog za to znatno povečanje dva ločena primera suma goljufije, za katera Sodišče meni, da vsebujeta podatke, ki odstopajo.³³

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov sistema za upravljanje nepravilnosti

Večina primerov goljufije, prijavljenih Komisiji, je bila odkrita s pregledi na kraju samem ali so jih odkrili preiskovalni organi in organi kazenskega pregona ali mediji

Sistem za upravljanje nepravilnosti vsebuje številna podatkovna polja za opredelitev nepravilnosti in navedbo statusa kakršnih koli postopkov. Eno od teh polj, ki predstavlja metodo odkrivanja, se imenuje source of the information leading to a suspicion of an irregularity (vir informacije, na podlagi katerega je bil ugotovljen sum nepravilnosti). Sodišče je na podlagi podatkov, zabeleženih v sistemu za upravljanje nepravilnosti do vključno decembra 2018, analiziralo vire informacij, zaradi katerih je prišlo do prijav goljufivih nepravilnosti za programsko obdobje 2007–2013 (glej sliko 7). Sodišče podatkov za obdobje 2014–2020 ni ocenilo, ker so še vedno zelo nepopolni in vključujejo odstopanja (glej odstavek 43).

Po številu je bilo največ nepravilnosti odkritih s pregledi na kraju samem, ki jih izvajajo organi, pristojni za programe (glej odstavek 04, sledijo pa jim prijave preiskovalnih organov ali organov kazenskega pregona. Na podlagi tega bi bilo mogoče sklepati, da sta bila zgoraj omenjena načina odkrivanja goljufije v zvezi z uporabo finančnih sredstev za kohezijo najuspešnejša. Vendar pa na statistične podatke vpliva to, da se kot metoda za odkrivanje goljufij na splošno uporabljajo revizije (glej odstavek 33 in sliko 5). Po vrednosti škode je bila večina prijav goljufivih nepravilnosti povezanih s primeri, ki so jih neposredno uvedli preiskovalni organi in organi kazenskega pregona, ali odkritji v tiskanih in drugih medijih. Sodišče meni, da na statistične podatke v zvezi z viri informacij o goljufijah glede na vrednost škode močno vpliva negotovost v zvezi z dejansko višino zadevnih zneskov, pri čemer je ta negotovost manjša, če informacije prihajajo od preiskovalnega organa ali organa kazenskega pregona.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov sistema za upravljanje nepravilnosti

Odzivanje na goljufije, preiskave goljufij in usklajevanje med pristojnimi organi na področju goljufij

Komisija od organov upravljanja zahteva, da razvijejo uspešne ukrepe za odzivanje na goljufije. Ti bi morali vključevati jasne mehanizme za prijavo primerov suma goljufij in jasne postopke za posredovanje zadev pristojnim preiskovalnim organom in organom kazenskega pregona. Obstajati bi morali tudi postopki za nadaljnjo spremljanje primerov suma goljufije in po potrebi za izterjavo sredstev EU. Organi upravljanja bi morali sodelovati s svojimi službami za usklajevanje boja proti goljufijam, obstaja pa tudi potreba po ustreznem usklajevanju med vsemi upravnimi organi in organi kazenskega pregona.

Zaradi nezadostnega števila prijav organov upravljanja so bile stopnje odkrivanja goljufij v poročilih o zaščiti finančnih interesov manj zanesljive

Države članice morajo za obveščanje Komisije o nepravilnostih, ki presegajo 10 000 EUR in v zvezi s katerimi sumijo ali ugotovijo primere goljufij, uporabiti sistem za upravljanje nepravilnosti.³⁴ Države članice morajo primere suma goljufije ali ugotovljenih goljufij prijaviti, tudi če so bili rešeni pred potrditvijo z njimi povezanih odhodkov Komisiji.

Vse morebitne goljufije se v sistem za upravljanje nepravilnosti ne prijavijo kot take

Na sliki 3 zgoraj so prikazane stopnje odkrivanja goljufij na področju kohezijske politike EU za obdobje 2007–2013, ki temeljijo na podatkih iz sistema za upravljanje nepravilnosti in so bile objavljene v poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2017. Sodišče je v Posebnem poročilu št. 1/2019 navedlo, da so bili podatki o odkritih primerih goljufije v poročilu o zaščiti finančnih interesov nepopolni.³⁵ To oceno potrjuje tudi delo za to revizijo. Sodišče je odkrilo tudi več primerov, ob katerih se zastavlja vprašanje o popolnosti in zanesljivosti podatkov o goljufijah v sistemu za upravljanje nepravilnosti, zaradi česar je njegova uporabnost za Komisijo in države članice omejena.

Sodišče je ugotovilo, da si države članice opredelitev EU za goljufijo razlagajo na različne načine (glej odstavek 01). Na primer, v Španiji se kršitve kartelnega prava (dogovorjeno oddajanje ponudb) ne prijavijo vedno kot goljufija, v drugih državah članicah, kot je Latvija, pa to poteka sistematično.

Sodišče je odkrilo primere, ki niso bili ustrezno prijavljeni Komisiji, čeprav so vsebovali nepravilnosti z jasnimi znaki goljufije, ker so jih odkrili in popravili pred potrditvijo z njimi povezanih odhodkov Komisiji. Vendar pa morajo države članice primere suma goljufije (poskus goljufije) prijaviti, tudi če na koncu ni sofinanciranja EU. Na Madžarskem organi upravljanja ne prijavljajo primerov suma goljufije, ki so rešeni pred potrditvijo Komisiji. V Španiji je organ upravljanja, pristojen za ESS, plačila zadržal kot previdnostni ukrep, ne da bi Komisiji poročal o odhodkih, na katere so vplivali primeri domnevne goljufije, o katerih so poročali mediji.

Sodišče je ugotovilo nedoslednosti pri tem, kako države članice uporabljajo upravne ali pravne akte, ki privedejo do prijave Komisiji. Na primer, Romunija sistematično ne poroča o tekočih preiskavah ali odločitvah za začetek pregona v sistemu za upravljanje nepravilnosti. V skladu z romunsko zakonodajo se sumi goljufij zabeležijo šele takrat, ko organ upravljanja, revizijski organ, služba za usklajevanje boja proti goljufijam ali urad OLAF izda ločeno dodatno poročilo o nadzoru/preiskavi, tudi če preiskava že poteka ali je bila zaključena. Posledično prijave v sistem za upravljanje nepravilnosti spremljajo neupravičene zamude, nekateri primeri pred sodišči pa so morda povsem izključeni iz sistema.

Poleg tega je Sodišče odkrilo tudi velike zaostanke madžarske službe za usklajevanje boja proti goljufijam v zvezi s primeri, ki jih je pred prijavo v sistem za upravljanje nepravilnosti treba analizirati.

Sistem za upravljanje nepravilnosti vsebuje nekatere netočne in zastarele podatke

Sodišče je odkrilo primere netočnih ali zastarelih podatkov v sistemu za upravljanje nepravilnosti, zlasti v zvezi s statusom primera in ključnimi datumi v postopku sankcioniranja. To bi lahko pomenilo, da organ upravljanja, potrjevalec podatkov ali služba za usklajevanje boja proti goljufijam niso natančno preverili kakovosti podatkov. Čeprav to stanje ni zadovoljivo, običajno ne vpliva na število primerov goljufij, prijavljenih v sistem za upravljanje nepravilnosti.

Sodišče je ugotovilo nedoslednosti v pristopu organov upravljanja k oceni finančnega učinka morebitnih goljufij, kar lahko vpliva na to, da različne države članice različno količinsko opredeljujejo podobna kazniva dejanja v sistemu za upravljanje nepravilnosti. Najbolj problematični so primeri, v katerih je težko natančno navesti višino odhodkov, ki jim je škodila goljufija (npr. navzkrižje interesov pri izbiri projektov ali kršitve pravil javnega naročanja).

Zaradi nezadostnega števila prijav je bila zanesljivost stopenj odkrivanja goljufije manjša

Poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 vsebuje stopnje odkrivanja goljufije za posamezne države članice in EU kot celoto, ki temeljijo na podatkih, o katerih so v sistemu za upravljanje nepravilnosti poročali organi držav članic in službe za usklajevanje boja proti goljufijam (glej odstavek 07). Poročilo pa ne vključuje podobnega primerjalnega kazalnika v zvezi s številom nepravilnosti po vsej EU na področju kohezijske politike. Sodišče je za izračun te vrednosti primerjalo število goljufivih nepravilnosti, ki jih je prijavila posamezna država članica, z višino denarnih sredstev EU, ki jih je prejela (glej sliko 8). Ugotovilo je, da Francija prijavi najmanj goljufivih nepravilnosti za vsak euro, ki ga prejme od EU. Sodišče meni, da Francija ne prijavi zadostnega števila primerov nepravilnosti, vključno s primeri suma goljufije.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročila o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 (ta diagram ne vključuje Finske in Luksemburga, ki za to obdobje nista prijavila nobenih goljufivih nepravilnosti)

Po mnenju Sodišča so stopnje odkrivanja goljufij, ki jih je objavila Komisija, dejansko stopnje prijavljanja goljufij, saj ne odražajo nujno uspešnosti mehanizmov držav članic za odkrivanje niti niso pokazatelj tega, koliko goljufij je bilo dejansko odkritih, temveč kažejo to, koliko primerov so se države članice odločile prijaviti Komisiji (glej odstavke 48 do 52). Sodišče je v Posebnem poročilu št. 1/2019 ugotovilo, da je korelacija med stopnjami odkrivanja goljufij in drugimi kazalniki tveganja korupcije slaba.³⁶

Sodišče glede na težave, ki jih je odkrilo, meni, da stopnja odkrivanja goljufij, objavljena v zvezi s kohezijsko politiko v poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2017, ne predstavlja resnične slike o pogostosti goljufij v obiskanih državah članicah.

Več organov upravljanja ni sistematično sporočalo primerov suma goljufije preiskovalnim organom ali organom kazenskega pregon

Usklajena in pravočasna preiskava prijav goljufij, ki jo izvajajo pristojni pravosodni organi (policija, tožilstvo in drugi), je ključna za zmanjšanje tveganja goljufije in krepitev odvračanja od goljufij. Čeprav ta revizija ne zajema dela preiskovalnih organov in organov kazenskega pregona, je Sodišče ocenilo, kako organi upravljanja z njimi komunicirajo in sodelujejo.

Za izvajanje načela odvračanja od goljufij v praksi morajo organi upravljanja (ali drug organ, ki odkrije morebitno nepravilnost) sum goljufije nemudoma in sistematično sporočiti pristojnim preiskovalnim organom ali organom kazenskega pregona, ki so edini, ki lahko opredelijo naklep. Sodišče je v več primerih ugotovilo, da organi upravljanja niso sistematično prijavili primerov suma goljufije organom, pristojnim za preiskavo. Na primer, v Grčiji organi upravljanja nobenega primera suma goljufije iz vzorca revizije Sodišča niso posredovali organom kazenskega pregona. V Španiji Sodišče ni odkrilo nobenih specifičnih navodil ali postopkov, v skladu s katerimi bi morali organi upravljanja vse primere suma goljufije prijaviti na tak način. Če se primeri suma goljufije ne prijavijo, to močno omejuje odvračilni učinek morebitne preiskave in kazenskega pregona.

Preiskovalci in tožilci redno zavračajo zahteve za uvedbo kazenske preiskave v zvezi s primeri, ki jim jih posredujejo organi upravljanja. To je precej običajno, saj imajo samo te specializirane službe pravno sposobnost in preiskovalne vire, da ugotovijo, ali je bilo zagrešeno kaznivo dejanje. Kljub temu bi morali organi upravljanja vedno analizirati razloge za zavrnitev in spremeniti svoje operativne postopke, kadar je to mogoče in ustrezno. Sodišče je ugotovilo, da ima Latvija ureditev, v skladu s katero se analizira, zakaj so bili posredovani primeri zavrnjeni, in sprejmejo ustrezni ukrepi.

Popravljalni ukrepi imajo omejen odvračilni učinek

Organi upravljanja morajo izterjati denarna sredstva EU, ki so bila porabljena goljufivo.³⁷ Prav tako so odgovorni za to, da temeljito in kritično pregledajo morebitne sisteme notranje kontrole, zaradi katerih so morda bili izpostavljeni morebitnim ali dokazanim primerom goljufij.

Najpogostejši popravljalni ukrep je umik prizadetih odhodkov iz izjav, predloženih Komisiji, ki pa ne vključuje izterjave sredstev od storilca goljufije ali sprejetja kakršne koli vrste dodatnih odvračilnih ukrepov, kot so sankcije ali kazni. Ta postopek ni nič nenavadnega, saj v večini primerov, ki jih je Sodišče pregledalo, dejanska goljufija še vedno ni bila ugotovljena. Glede na sistem za upravljanje nepravilnosti pa so organi držav članic začeli izterjavo denarnih sredstev EU le v 84 od 159 ugotovljenih primerov goljufije.³⁸ Umik odhodkov iz izjave, ki se predloži Komisiji, je uspešen način zaščite finančnih interesov EU. Vendar takšna zaščita ne zajema nacionalnega javnega financiranja – škoda, povzročena proračunom držav članic, še vedno ni odpravljena, če sredstva niso izterjana – kar omejuje odvračilni učinek popravljalnih ukrepih, ki jih sprejmejo organi upravljanja. Posebno poročilo Sodišča št. 1/2019 vsebuje dodatne informacije o izterjavi denarnih sredstev v zvezi s primeri ugotovljenih goljufij.³⁹

Poleg izterjave denarnih sredstev EU, ki jim je škodovala goljufija, morajo organi upravljanja oceniti horizontalne posledice za svoje sisteme upravljanja in nadzora ter druge projekte (npr. isti upravičenec ali podobni znaki goljufije).

Sodišče je tovrstne dokaze našlo le v eni od sedmih obiskanih držav članic, in sicer v Španiji (glej okvir 4). Vendar tudi tam preverjanje ni bilo sistematično.

Boj proti goljufijam ovirajo različne težave v zvezi z upravljanjem

Kaznovanje goljufij je lahko zamudno

Od storitve goljufije do izreka sankcij lahko traja dolgo (glej sliko 9). Glede na podatke iz sistema za upravljanje nepravilnosti od storitve nepravilnosti do ugotovitve suma goljufije povprečno traja približno dve leti.⁴⁰ Do potrditve teh sumov s predhodno oceno, na kateri temelji prva upravna ali sodna ugotovitev⁴¹, in prijave primera Komisiji s sistemom za upravljanje nepravilnosti lahko mine še dodatno leto. Od takrat naprej lahko Komisija primer spremlja in ga upošteva pri pripravi letnega poročila o zaščiti finančnih interesov. Po predhodni oceni (in istočasno s prijavo Komisiji) traja približno pet mesecev do uvedbe upravnega ali kazenskega postopka za izrek sankcij. Ti postopki se v povprečju zaključijo v treh letih.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij iz sistema za upravljanje nepravilnosti

Naloge služb za usklajevanje boja proti goljufijam v uredbi niso dovolj opredeljene in se med državami članicami močno razlikujejo

Čeprav so za preprečevanje primerov goljufije pri porabi finančnih sredstev za kohezijo najbolj odgovorni organi upravljanja, imajo službe za usklajevanje boja proti goljufijam bistveno vlogo pri usklajevanju dela teh organov z drugimi organi držav članic in z uradom OLAF. Zakonodaja EU o ustanovitvi služb za usklajevanje boja proti goljufijam⁴² ne vsebuje smernic v zvezi z njihovimi pristojnostmi, organizacijskim okvirom ali nalogami. Komisija je v zvezi s tem pripravila specifična priporočila v okviru nadaljnjih smernic⁴³ (glej odstavek 06). Kljub temu so države članice same odgovorne za sprejetje specifičnih ureditev za svoje službe za usklajevanje boja proti goljufijam.

Službe za usklajevanje boja proti goljufijam bi zaradi svojih virov in organizacijske ureditve morale biti sposobne ustrezno spremljati prijave goljufij in usklajevati delo vseh strani, ki sodelujejo pri boju proti goljufijam. Sodišče je ugotovilo, da so se strukture in pristojnosti služb za usklajevanje boja proti goljufijam v sedmih obiskanih državah članicah zaradi pomanjkanja jasnih smernic bistveno razlikovale. Službe so bile različnih profilov: od manjših oddelkov brez preiskovalnih pristojnosti do zapletenih struktur s polnimi pooblastili za izvajanje upravnih preiskav (glej sliko 10). Francoska služba za usklajevanje boja proti goljufijam ima enako število zaposlenih kot latvijska kljub razliki med obema državama v smislu njunih velikosti in višine prejetih sredstev.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Madžarska služba za usklajevanje boja proti goljufijam nima ustreznih ureditev za poročanje o dejavnostih, ki jih država članica izvaja za zaščito finančnih interesov EU. Ta služba za usklajevanje boja proti goljufijam ne objavlja poročil o omenjenih dejavnostih ali morebitnih goljufijah pri porabi EU za kohezijo (glej sliko 10).

Komisija je 23. maja 2018 objavila predlog za spremembo uredbe o uradu OLAF.⁴⁴ Leta 2017 pred predložitvijo predloga je izvedla evalvacijo⁴⁵ uporabe uredbe o uradu OLAF. Dejavnik, ki v skladu z evalvacijo najbolj ovira uspešnost služb za usklajevanje boja proti goljufijam, je to, da so te službe v različnih državah članicah različno organizirane in imajo različna pooblastila.

Sodišče je 22. novembra 2018 izreklo mnenje o predlogu,⁴⁶ v katerem je navedlo, da se s predlogom ne prispeva dovolj k bolj usklajenemu in uspešnejšemu izvajanju služb za usklajevanje boja proti goljufijam v vseh državah članicah, saj se nanaša samo na sodelovanje služb z uradom OLAF in ne vsebuje jasnih določb o njihovih minimalnih nalogah.

Poročanje o statusu primerov goljufij in njegovo spremljanje nista ustrezna

Za nadaljnje spremljanje statusa primera se je morda treba posvetovati s stranmi, ki sodelujejo pri boju proti goljufijam in niso del struktur upravljanja in nadzora operativnih programov. Po mnenju Sodišča bi morale službe za usklajevanje boja proti goljufijam kot osrednja struktura, ki sodeluje z uradom OLAF v boju proti goljufijam, vedno imeti pregled nad primeri goljufije v zvezi s finančnimi sredstvi EU. Zato bi te službe morale biti sposobne pridobivati informacije o statusu primerov, ki jih v njihovi državi članici preiskujejo pristojni organi. Poleg tega bi morale imeti na voljo statistične podatke o številu in napredku primerov, ki se preiskujejo, ob ustreznem upoštevanju zaupnosti postopkov.

Službe za usklajevanje boja proti goljufijam v petih obiskanih državah članicah niso bile dovolj seznanjene s statusom preiskave primerov, prijavljenih Komisiji. V Romuniji in na Madžarskem Sodišče ni odkrilo formalnega mehanizma za sistematično sodelovanje med organi upravljanja, službo za usklajevanjem boja proti goljufijam ter preiskovalnimi organi in organi kazenskega pregona. Služba za usklajevanje boja proti goljufijam zato ni imela popolnega pregleda nad tekočimi preiskavami v zvezi s projekti, ki jih je financirala EU. Poudariti pa je treba tudi, da romunska služba za usklajevanje boja proti goljufijam redno kontaktira organe kazenskega pregona za informacije o statusu tekočih preiskav, s katerimi je seznanjena. Tudi v Španiji služba za usklajevanje boja proti goljufijam proaktivno zahteva informacije o tekočih preiskavah. Kljub temu pa ne more zagotoviti, da bi se posodobljene informacije posredovale Komisiji.

Sodišče je v šestih od sedmih držav članic odkrilo težave pri usklajevanju in izmenjavi informacij. S primerjavo informacij je Sodišče ugotovilo, da se informacije iz sistema za upravljanje nepravilnosti v zvezi s primeri domnevnih in potrjenih goljufij, ki vključujejo sredstva EU, razlikujejo od informacij, ki so jih imeli različni organi. Ob tej ugotovitvi se poraja vprašanja zanesljivosti informacij, o katerih se poroča Komisiji. Zadevne države članice nimajo osrednjih zbirk podatkov ali drugih oblik osrednjih evidenc statističnih podatkov, s katerimi bi bilo mogoče zagotoviti pregled nad vrsto in statusom primerov goljufij (glej odstavek 48).

Pogosto primanjkuje mehanizmov za usklajevanje

Za zaščito finančnih interesov EU na ravni držav članic niso pristojni izključno organi, odgovorni za izvrševanje finančnih sredstev za kohezijo, ali službe za usklajevanje boja proti goljufijam, ampak tudi drugi organi, kot so preiskovalni organi in organi kazenskega pregona, organi za varstvo konkurence, agencije za javna naročila in – odvisno od države – nekatere druge institucije. Države članice bi morale vzpostaviti ustrezne mehanizme za usklajevanje, tako da bi si lahko različni akterji izmenjevali informacije o sprejetih in načrtovanih ukrepih ter priporočilih za izboljšanje.

Vendar pa večina obiskanih držav članic nima ustreznih mehanizmov za usklajevanje, v katere bi bile vključene vse relevantne strani v boju proti goljufijam v zvezi s sredstvi EU za kohezijo.

V Bolgariji, kjer je državno tožilstvo zavrnilo ali zaključilo 60 % primerov, ki jih je Sodišče preučilo, razloge za zavrnitev ne analizira sistematično ne služba za usklajevanje boja proti goljufijam ne organi upravljanja. Na Madžarskem služba za usklajevanje boja proti goljufijam ni imela pregleda nad dejansko izvedenimi ukrepi v okviru procesa boja proti goljufijam ali statusom prijavljenih primerov. Romunska služba za usklajevanje boja proti goljufijam usklajevalne naloge izvaja izključno na podlagi dvostranskih sporazumov s posameznimi organi, pristojnimi za programe, ne obstaja pa nacionalni večstranski usklajevalni mehanizem, ki bi vključeval vse deležnike. V Španiji še ni bil ustanovljen organ, katerega cilj bi bil podpora službi za usklajevanje boja proti goljufijam z usklajevanjem vseh strani, ki sodelujejo pri boju proti goljufijam, čeprav je bila ta služba vzpostavljena že leta 2016.⁴⁷

Sodišče je ugotovilo primer dobre prakse v zvezi z usklajevanjem v Latviji (glej okvir 5).

Zaključki in priporočila

Sodišče je s to revizijo ocenilo, ali so organi upravljanja ustrezno izpolnili svoje odgovornosti v vsaki fazi procesa boja proti goljufijam: preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje (vključno s prijavo primerov goljufij in izterjavo neupravičeno izplačanih denarnih sredstev). Zato je Sodišče ocenilo, ali:

1. so organi upravljanja razvili politike na področju boja proti goljufijam, pripravili temeljito oceno tveganja in izvedli ustrezne ukrepe za preprečevanje in odkrivanje;
2. so se organi upravljanja ustrezno odzvali na odkrite primere goljufij v sodelovanju s službami za usklajevanje boja proti goljufijam in drugimi pristojnimi organi za boj proti goljufijam.

Sodišče na splošno ugotavlja, da so organi upravljanja sicer dosegli napredek pri ugotavljanju tveganja goljufije in oblikovanju preventivnih ukrepov, vendar pa morajo še okrepiti odkrivanje goljufij, odzivanje nanje in usklajevanje.

Organi upravljanja na splošno nimajo specifične politike na področju boja proti goljufijam

Organi upravljanja so redko pripravili uradno politiko za boj proti goljufijam ali podoben enotni dokument, v katerem bi bili določeni ukrepi za preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje (poprava in kazenski pregon), ki bi temeljili na oceni tveganja. Sodišče meni, da sta priprava in objava uradne politike na področju boja proti goljufijam v obliki samostojnega enotnega dokumenta bistveni za to, da organ upravljanja izrazi svojo zavezanost dejavnemu boju proti goljufijam. To je še posebej relevantno glede na to, da je le deset držav članic sprejelo nacionalno strategijo za boj proti goljufijam na podlagi priporočila Komisije. Meni tudi, da je zasnova okvira za boj proti goljufijam za obdobje 2014–2020 pomanjkljiva, ker ne vsebuje določb, v skladu s katerimi bi morali organi upravljanja sprejeti uradne politike na področju boja proti goljufijam (odstavki 18 do 21).

1. Države članice, ki nimajo nacionalne strategije za boj proti goljufijam (glej odstavek  20 in opombo 19), naj jo oblikujejo. V zvezi s strategijo naj se upošteva vsaj:
• temelji naj na oceni obstoječih tveganj, pri njeni pripravi pa naj sodelujejo kompetentni akterji z različnih področij (upravitelji skladov EU, organi, pristojni za preiskavo in kazenski pregon goljufij itd.),
• v njej naj bodo navedeni konkretni ukrepi za preprečevanje, odkrivanje, preiskavo in pregon primerov goljufije ter izterjavo in sankcije,
• vsebuje naj specifične ureditve za spremljanje izvajanja ukrepov za boj proti goljufijam in merjenje rezultatov,
• z njo naj bodo izrecno dodeljene odgovornosti za izvajanje, spremljanje in usklajevanje ukrepov za boj proti goljufijam ter njihovo primerjalno ocenjevanje,
2. Komisija naj od organov upravljanja zahteva, naj sprejmejo formalno politiko ali izjavo o boju proti goljufijam, ki bo zajemala operativne programe, za katere so odgovorni, razen če na nacionalni ravni že ne obstaja dovolj podrobna strategija. Ta politika naj bo enotni referenčni vir, v katerem bodo določene strategije za razvoj kulture boja proti goljufijam, odgovornosti za boj proti goljufijam, mehanizmi za prijavljanje primerov suma goljufije in način sodelovanja različnih akterjev v skladu s ključno zahtevo 7 in smernicami Komisije.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

V skladu s pristopom nične tolerance do goljufij ter med pogajanji v zvezi z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 in postopkom za njeno sprejetje bi lahko sozakonodajalca razmislila o tem, da bi sprejetje nacionalnih strategij ali politik za boj proti goljufijam postalo obvezno.

Organi upravljanja sistematično ocenjujejo tveganja goljufije, vendar bi bilo ta postopek mogoče še izboljšati

V skladu z določbami okvira kontrol za obdobje 2014–2020 organi upravljanja sedaj sistematično ocenjujejo tveganja goljufije (v glavnem na podlagi smernic Komisije), kar predstavlja napredek v boju proti goljufijam (odstavka 22 in 23). Vendar pa je pristop nekaterih obiskanih organov upravljanja še vedno preveč mehaničen in ne vključuje dodatnih informacij drugih kompetentnih akterjev, kot so službe za usklajevanje boja proti goljufijam ali preiskovalni organi in organi kazenskega pregona.

Organi upravljanja na splošno ugotavljajo, da so njihovi obstoječi ukrepi za boj proti goljufijam dovolj dobri za obravnavanje tveganj goljufije. Sodišče meni, da je ta ugotovitev morda preoptimistična (odstavki 24 do 28).

Organi upravljanja, zlasti tisti, odgovorni za programe z izrazito visokim tveganjem in visoko finančno vrednostjo, naj si prizadevajo za vključitev relevantnih zunanjih akterjev z dokazanimi izkušnjami pri boju proti goljufijam (npr. predstavniki organov pregona) v ocenjevanje tveganj in ustreznosti obstoječih ukrepov za boj proti goljufijam.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

Organi upravljanja so izboljšali ukrepe za preprečevanje goljufij, vendar niso dosegli znatnega napredka pri proaktivnem odkrivanju goljufij

Dodatni ukrepi za preprečevanje goljufij, razviti za obdobje 2014–2020, so v glavnem osredotočeni na preventivne ukrepe, ki so obsežnejši od tistih, sprejetih za obdobje 2007–2013 (odstavki 29 do 32).

Kljub temu pa so ukrepi za odkrivanje goljufij za obdobje 2014–2020 v veliki meri enaki tistim za obdobje 2007–2013, ki so bili zasnovani v šibkejšem kontrolnem okviru (odstavki 33 do 35). Organi upravljanja za odkrivanje goljufij ne uporabljajo dovolj analitike podatkov, večina obiskanih držav članih pa tudi ni v celoti uporabljala orodja Arachne (odstavki 36 do 38).

Organi upravljanja niso dosegli bistvenega napredka pri proaktivnem odkrivanju goljufij, na primer s pregledi, ki se osredotočajo posebej na nedovoljeno dogovarjanje pri oddaji javnih naročil (odstavek 33). Čeprav so klicne številke in mehanizmi za prijavljanje goljufij po mnenju organov upravljanja zelo uspešne metode odkrivanja goljufij, jih dejansko uporablja manj kot polovica organov upravljanja, ki so odgovorili na anketo Sodišča (odstavka 34 in 35).

Poleg tega ni mogoče oceniti uspešnosti ukrepov za preprečevanje ali odkrivanje goljufij, ker organi upravljanja nimajo postopkov za spremljanje njihovega izvajanja in ocenjevanje njihove uspešnosti (odstavka 40 in 41).

1. Organi upravljanja, ki trenutno ne uporabljajo orodij za analitiko podatkov v zvezi z goljufijami, zlasti orodja Arachne, naj jih začnejo uporabljati zaradi njihovega potenciala v zvezi s sistematičnim in stroškovno učinkovitim ugotavljanjem tveganj goljufije;
2. Komisija naj v okviru svoje nadzorne funkcije pri deljenem upravljanju dejavno spodbuja uporabo proaktivnih in drugih novih metod za odkrivanje goljufij z rednim razširjanjem informacij o specifičnih primerih najboljše prakse;
3. Komisija naj v sodelovanju s službami za usklajevanje boja proti goljufijam razvije minimalne ureditve za spremljanje in vrednotenje izvajanja in uspešnosti ukrepov za preprečevanje in odkrivanje goljufij.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

Med pogajanji v zvezi z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 in postopkom za njeno sprejetje bi lahko sozakonodajalca razmislila o tem, da bi uporaba ustreznih orodij za podatkovno analitiko (npr. Arachne) za programsko obdobje 2021–2027 postala obvezna, da bi se izboljšala uspešnost odkrivanja primerov goljufije z razmeroma nizkimi stroški.

Organi upravljanja ne navajajo zadostnega števila primerov goljufij v poročilih o zaščiti finančnih interesov ter jih ne posredujejo preiskovalnim organom in organom kazenskega pregona

Sodišče je v zvezi z odzivom na goljufije ugotovilo, da organi upravljanja ne prijavijo zadostnega števila primerov goljufije in da to vpliva na zanesljivost stopenj odkrivanja goljufij, objavljenih v poročilih o zaščiti finančnih interesov (odstavki 48 do 57). Več organov upravljanja tudi ni sistematično sporočalo primerov suma goljufije preiskovalnim organom ali organom kazenskega pregon (odstavki 58 do 60). Sodišče je ugotovilo, da se organi upravljanja osredotočajo na umik finančnih sredstev EU in vedno ne izterjajo zneskov, na katere se nanašajo primeri goljufije, od storilcev ali izrečejo odvračilne kazni ali sankcije (odstavka 61 in 62). Prav tako organi upravljanja zadostno ne ocenijo možnih horizontalnih posledic primerov suma goljufije (odstavka 63 in 64, okvir 4). Vsi ti vidiki močno omejujejo odvračilni učinek preiskav goljufij.

1. Komisija naj določi jasne zahteve z zvezi s prijavljanjem goljufij za organe držav članic na splošno in zlasti za organe upravljanja. Te zahteve bi morale temeljiti na standardni razlagi goljufij, ki škodijo finančnim interesom EU, v skladu z novo direktivo o zaščiti finančnih interesov;
2. Komisija naj od organov upravljanja zahteva, naj v svojih upravljavskih in nadzornih sistemih sistematično ocenjujejo horizontalne posledice primerov suma goljufije;
3. Komisija naj spodbuja organe upravljanja, naj sistematično sporočajo vse primere suma goljufije preiskovalnim organom in organom kazenskega pregon;
4. organi upravljanja naj za zagotovitev uspešnega odvračanja sprejmejo sorazmerne ukrepe za izterjavo javnih sredstev od storilcev goljufije in naj tega ne urejajo preprosto tako, da ne potrdijo odhodkov, ki se financirajo iz finančnih sredstev EU.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

Med pogajanji v zvezi z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 in postopkom za njeno sprejetje bi lahko sozakonodajalca razmislila o uvedbi specifičnih sankcij in kazni za tiste, ki so odgovorni za primere goljufij, ki škodijo finančnim interesom EU. Tako kot na drugih področjih bi lahko ti ukrepi vključevali zlasti posebno denarno kazen, ki bi se razlikovala glede na finančni vpliv nepravilnosti, ali mehanizem za izključitev iz financiranja EU za določeno število let.

Boj proti goljufijam ovirata pomanjkljiva opredelitev nalog službe za usklajevanje boja proti goljufijam, navedena v uredbi, in skromno sodelovanje med organi držav članic

Sodišče je v zvezi z usklajevanjem dejavnosti za boj proti goljufijam odkrilo znatne razlike pri organizaciji in virih služb za usklajevanje boja proti goljufijam (odstavki 66 do 70). V zvezi s tem v predlogu Komisije za spremembo uredbe o uradu OLAF niso dovolj jasno navedene minimalne naloge službe za usklajevanje boja proti goljufijam. Poročanje o statusu primerov goljufij in njihovo nadaljnje spremljanje sta neustrezna (odstavki 71 do 73), saj službe za usklajevanje boja proti goljufijam nimajo vedno dostopa do informacij o statusu primerov goljufij, ki se preiskujejo. Pogosto pomanjkanje usklajevanja negativno vpliva na uspešnost boja proti goljufijam (odstavki 74 do 78).

Komisija naj spodbuja države članice k temu, da usklajevalno vlogo služb za usklajevanje boja proti goljufijam razširi tako, da ta ne bo vključevala samo povezovanja z organi upravljanja, ampak tudi z vsemi nacionalnimi organi, odgovornimi za preiskovanje in kazenski pregon primerov suma goljufije.

Časovni okvir: do konca leta 2019.

Ob upoštevanju pravice držav članic do prožnosti pri opredeljevanju in organizaciji njihovega dela na področju boja proti goljufijam v skladu z načelom subsidiarnosti bi lahko sozakonodajalca EU razmislila o določitvi minimalnih nalog službe za usklajevanje boja proti goljufijam. To bi bilo na primer mogoče doseči s trenutnim zakonodajnim postopkom za spremembo uredbe o uradu OLAF, s katero bi se zagotovila uspešna usklajevalna vloga služb za usklajevanje boja proti goljufijam. Naloge služb za usklajevanje boja proti goljufijam bi lahko vključevale vsaj:

• povezovanje organov upravljanja (in drugih organov, pristojnih za programe) z drugimi organi držav članic, ki sodelujejo v boju proti goljufijam, zlasti preiskovalnimi organi in organi za kazenski pregon,
• spremljanje statusa posameznih primerov in poročanje Komisiji o nadaljnjih ukrepih, ki jih sprejmejo pristojni organi upravljanja, ob ustreznem upoštevanju zaupnosti preiskave, ki poteka,
• letno potrjevanje popolnosti, zanesljivosti, točnosti in ažurnosti informacij, zabeleženih v sistemu za upravljanje nepravilnosti, na podlagi katerih Komisija pripravlja poročila o zaščiti finančnih interesov.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 27. marca 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Končne opombe

¹ Sodišče je iz teh opredelitev odstranilo sklicevanja na prihodke EU.

² Člen 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: uredba o zaščiti finančnih interesov) (UL L 312, 23.12.1995, str. 1).

³ Člen 1(a) Priloge k Aktu Sveta z dne 26. julija 1995 o pripravi Konvencije o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: konvencija o zaščiti finančnih interesov).

⁴ Druga sklada ESI sta Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

⁵ Člen 58(h), člen 70(1)(b) in člen 98(1) prečiščenega besedila Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, 31.7.2006, str. 25) ter člen 20(2)(a), člen 28(1)(e) in (n), člen 28(2), člen 30 in člen 33(2) prečiščenega besedila Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 371, 27.12.2006, str. 1).

⁶ Člen 72 in člen 125(4)(c) Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo (UL L 347, 20.12.2013, str. 320) (v nadaljnjem besedilu: uredba o skupnih določbah). Izraz proces boja proti goljufijam, uporabljen v tem poročilu, se nanaša na izraz cikel boja proti goljufijam, ki ga Komisija uporablja v svojih smernicah.

⁷ Evropska Komisija, Smernice za države članice in organe, pristojne za programe, Ocena tveganja goljufije ter učinkoviti in sorazmerni ukrepi za preprečevanje goljufij (EGESIF 14-0021), stran 11.

⁸ Oddelek 2.2.1 dokumenta Joint Anti-fraud Strategy 2015–2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF, Ares (2015)  6 023 058 z dne 23. decembra 2015 (na voljo na: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Člen 3(4) Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 248, 18.9.2013, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) 2016/2030 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2016 (UL L 317, 23.11.2016, str. 1).

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service, 13. november 2013, Ares (2013) 3 403 880.

¹¹ V angleškem jeziku se kot krajše ime direktive uporablja PIF Directive, kratica PIF pa izhaja iz francoske besedne zveze protection des intérêts financiers in na splošno označuje zaščito finančnih interesov EU.

¹² Člen 17(1) Direktive 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final z dne 3. septembra 2018.

¹⁴ Statistična priloga k poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2017, stran 93. Stopnja odkrivanja goljufij je razmerje med zneski v primerih, ki so bili prijavljeni kot goljufivi, in plačili, izvršenimi v programskem obdobju 2007–2013 (stran 91). Ta kazalnik ne vključujejo neodkritih ali neprijavljenih goljufij.

¹⁵ Evropska Komisija, Smernice za države članice in organe, pristojne za programe, Ocena tveganja goljufije ter učinkoviti in sorazmerni ukrepi za preprečevanje goljufij, stran 11 (EGESIF 14-0021 z dne 16. junija 2014).

¹⁶ Evropska Komisija, Smernice za države članice in organe, pristojne za programe, Ocena tveganja goljufije ter učinkoviti in sorazmerni ukrepi za preprečevanje goljufij (EGESIF 14-0021 z dne 16. junija 2014), urad OLAF, Priročnik, Vloga revizorjev držav članic pri preprečevanju in odkrivanju goljufij (oktober 2014) ter Smernice za Komisijo in države članice v zvezi s skupno metodologijo za ocenjevanje sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah (EGESIF 14-0010-final z dne 18. decembra 2014).

¹⁷ Člen 30 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 480/2014 z dne 3. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta in Priloga IV k tej uredbi (UL L 138, 13.5.2014, str. 5), ki vsebuje ključne zahteve za sisteme upravljanja in nadzora ter njihovo klasifikacijo glede na uspešnost njihovega delovanja – zlasti ključno zahtevo 7 (učinkovito izvajanje sorazmernih ukrepov proti goljufijam).

¹⁸ V tem smislu pojem uradne politike na področju boja proti goljufijam ustreza pojmu fraud risk management programme (program za obvladovanje tveganja goljufije), ki ga je opredelilo združenje Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) v svojem priročniku Fraud examiners manual ali navodilih Fraud Risk Management Guide, ki jih je razvilo z odborom Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), ter pojmu formal counter fraud and corruption strategies (uradne strategije za boj proti goljufijam in korupciji), ki ga je opredelil institut Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) v svojem kodeksu praks Code of practice on managing the risk of fraud and corruption.

¹⁹ Deset od 28 držav članic ima nacionalne strategije za boj proti goljufijam: Bolgarija, Češka, Grčija, Francija, Hrvaška, Italija, Latvija, Madžarska, Malta in Slovaška. Tudi Romunija ima strategijo, ki pa ni več aktualna (vir: poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2017, stran 12). Države članice, ki še niso sprejele nacionalne strategije: Belgija, Danska, Nemčija, Estonija, Irska, Španija, Ciper, Litva, Luksemburg, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Portugalska, Slovenija, Finska, Švedska in Združeno kraljestvo.

²⁰ Člen 30 in Priloga IV.

²¹ Člen 11 predloga Komisije za uredbo o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 in Priloga III k temu predlogu, COM(2018) 375 z dne 29. maja 2018.

²² V smernicah je Komisija razvila model za oceno tveganja goljufije na podlagi 31 standardnih inherentnih tveganj, ki se nadalje delijo na 40 tveganj in 128 priporočenih kontrol za ublažitev tveganja, ki so vsi strukturirani okoli štirih splošnih procesov upravljanja (izbira kandidatov, izvajanje in preverjanje operacij, potrjevanje in plačila ter neposredna javna naročila organov upravljanja). Vendar pa ta dokument ne zajema finančnih instrumentov ali tveganj v zvezi z državno pomočjo.

²³ GD REGIO, Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, oktober 2018, na voljo na: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Več informacij o paktih integritete lahko najdete na spletišču Komisije http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Na podlagi kazalnikov, ki jih je Komisija objavila v svojem Informativnem obvestilu o kazalnikih goljufije za ESRR, ESS in Kohezijski sklad z dne 18. februarja 2009.

²⁶ Že v sami naravi goljufij v zvezi s skladi kohezijske politike EU je, da storilci ugotovijo omejitve obstoječih kontrol in jih poskusijo izkoristiti za pridobitev neposrednih ali posrednih protipravnih koristi.

²⁷ Zlasti globalna študija o poklicnih goljufijah in zlorabah iz leta 2018 z naslovom Report to the Nations, ki jo je objavilo združenje Association of Certified Fraud Examiners. Študija je pokazala, da se goljufija odkrije predvsem na podlagi opozoril zaposlenih, strank, tekmecev ali anonimnih virov.

²⁸ Orodje Prijava goljufije na spletišču https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_sl.

²⁹ Odstavki 3, 12, 21, 23 in 32 Mnenja Evropskega računskega sodišča št. 4/2018 o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije.

³⁰ Glej Sporočilo Komisije za medije IP/19/1604 z naslovom Evropska komisija pozdravlja začasni dogovor za boljšo zaščito žvižgačev v EU http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_sl.htm).

³¹ Evropska Komisija, Smernice za države članice in organe, pristojne za programe, Ocena tveganja goljufije ter učinkoviti in sorazmerni ukrepi za preprečevanje goljufij (EGESIF 14-0021).

³² GD REGIO, študija Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, stran 51.

³³ Ti dve nepravilnosti je prijavila Slovaška in znašata skoraj 0,6 milijarde EUR. Po definiciji sta še v zgodnji fazi procesa boja proti goljufijam in se lahko še bistveno spremenita.

³⁴ Člen 122(2) uredbe o skupnih določbah, člena 3 in 4 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1970 z dne 8. julija 2015 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta s posebnimi določbami o poročanju o nepravilnostih (UL L 293, 10.11.2015, str. 1) ter člen 28(2) Uredbe Komisije (ES) št. 1828/2006 (pravila za izvajanje).

³⁵ Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 1/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi – odstavki 21 do 32.

³⁶ Posebno poročilo št. 01/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi – odstavek 29.

³⁷ Priloga IV k Delegirani uredbi Komisije (EU) št. 480/2014 z dne 3. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013.

³⁸ Znesek, ki ga je bilo treba izterjati v zvezi s temi 84 primeri goljufij, je znašal 7 milijonov EUR.

³⁹ Posebno poročilo št. 1/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi – odstavki 112 do 115.

⁴⁰ Izračunano na podlagi informacij iz sistema za upravljanje nepravilnosti. Kot je Sodišče že navedlo, te informacije niso vedno točne.

⁴¹ Prva upravna ali sodna ugotovitev je prva pisna ocena pristojnega organa, s katero se brez poseganja v nadaljnjo oceno primera ugotovi, da je nepravilnost lahko goljufiva. Prve upravne ali sodne ugotovitve so lahko različne, in sicer je to lahko na primer poročilo o upravnem preverjanju, ki ga pripravi organ upravljanja ali posredniški organ, revizijsko poročilo revizijskega organa, Komisije ali Evropskega računskega sodišča ali odločitev tožilca ali sodnika v zvezi z obtožnico, s katero se sproži uradna kriminalistična preiskava.

⁴² Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 248, 18.9.2013, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) 2016/2030 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2016 (UL L 317, 23.11.2016, str. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), 13. november 2013, Ares (2013)  3 403 880.

⁴⁴ Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), v zvezi s sodelovanjem z Evropskim javnim tožilstvom in učinkovitostjo preiskav urada OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o evalvaciji uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Mnenje št. 8/2018 o predlogu Komisije z dne 23. maja 2018 za spremembo Uredbe št. 883/2013 v zvezi s sodelovanjem z Evropskim javnim tožilstvom in učinkovitostjo preiskav urada OLAF – glej zlasti odstavke [16, 38 in 39].

⁴⁷ Kraljevi odlok, s katerim se urejata sestava in delovanje tega organa, je bil končno sprejet 1. marca 2019 in objavljen 19. marca 2019.

⁴⁸ Povezava do študije: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

⁴⁹ V smernicah Komisije je navedeno: „Glede na rezultate takih revizij in okolje ugotovljenih tveganj goljufij se lahko naknadne revizije izvajajo tako pogosto, kot je potrebno.“ Priporoča se ciljno usmerjen in sorazmeren pristop.

⁵⁰ Glej SWD(2018) 386 final, del 2/2, točka 4.3, strani 86–88.

⁵¹ Glej COM(2015) 386 final, točka 4.2.2, stran 23.

⁵² UL L 283, 31.10.2017, str. 1.

⁵³ Glej poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2014 – COM(2015) 386 final z dne 31. julija 2015, priporočilo 1, stran 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 z dne 13. decembra 2016, pripravljene v okviru podskupine odbora COCOLAF za „preprečevanje goljufij“ v sodelovanju z nacionalnimi strokovnjaki.

⁵⁵ Glej SWD(2016) 237 final, točka 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 z dne 21. novembra 2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, točka 3.2, strani 57–61).

⁵⁸ Glej SWD(2015) 154 final, točka 3.2, strani 57–61.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Ildikó Preiss, vodilni upravni uslužbenec Juan Ignacio González Bastero, vodja naloge Jorge Guevara López (CFE) ter revizorji Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva in Janka Nagy-Babos. Jezikovno podporo je zagotovil Thomas Everett.

Od leve proti desni: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

© Evropska unija, 2019

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sl.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.