”EU:n koheesiomenoihin kohdistuvien petosten torjunta: hallintoviranomaisten on kehitettävä havaitsemista, reagointia ja koordinointia”

Tiivistelmä

EU:n lainsäädännössä petos määritellään tahalliseksi rikkomiseksi, joka vahingoittaa tai voisi vahingoittaa EU:n talousarviota. EU ja jäsenvaltiot ovat yhdessä vastuussa EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien petosten ja muiden laittomien toimien, kuten korruption, torjumisesta. Vuosina 2013–2017 komissio ja jäsenvaltiot havaitsivat yli 4 000 mahdollisesti petoksiksi katsottavaa sääntöjenvastaisuutta. EU:n tuki, johon nämä sääntöjenvastaisuudet vaikuttivat, oli arvoltaan lähes 1,5 miljardia euroa. Tästä määrästä 72 prosenttia liittyy EU:n koheesiopolitiikkaan. Koheesioalalla jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten tehtävänä on määrittää oikeasuhteiset ja vaikuttavat petostentorjuntatoimet, joissa otetaan huomioon yksilöidyt riskit. Näiden toimien pitäisi kattaa koko ”petostentorjunnan hallinnointiprosessi” (petosten ehkäisy ja havaitseminen sekä reagointi petoksiin, mukaan lukien raportoiminen havaituista tapauksista ja aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintä). Havaittujen petosten arvo suhteessa EU:n koheesioalalla kaudella 2007–2013 myöntämään rahoitukseen vaihteli jäsenvaltiosta riippuen nollasta prosentista 2,1 prosenttiin.

Tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko hallintoviranomaiset huolehtineet asianmukaisesti velvoitteistaan ”petostentorjunnan hallinnointiprosessin” jokaisessa vaiheessa. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko hallintoviranomaiset

1. laatineet petostentorjuntapolitiikan, suorittaneet perusteellisen riskienarvioinnin ja toteuttaneet riittävät ehkäisevät ja havaitsemista helpottavat toimet
2. ryhtyneet koordinoidusti muiden petostentorjuntaelinten kanssa tarkoituksenmukaisiin toimiin havaittujen petosten osalta.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hallintoviranomaiset arvioivat koheesiorahoituksen käyttöön kohdistuvan petosriskin paremmin ohjelmakauden 2014–2020 osalta ja useimmiten hyödynsivät käyttövalmista välinettä, joka sisältyy komission ohjeisiin. Jotkin analyyseista eivät kuitenkaan olleet riittävän perusteellisia. Hallintoviranomaiset ovat parantaneet toimiaan petosten ehkäisemiseksi mutta eivät ole edistyneet merkittävästi petosten ennakoivassa havaitsemisessa. Lisäksi ne eivät useinkaan ole kehittäneet menettelyjä, joilla seurattaisiin ja arvioitaisiin niiden toteuttamien ehkäisevien ja havaitsemistoimien vaikutusta.

Hallintoviranomaiset eivät ole koordinoidusti muiden petostentorjuntaelinten kanssa reagoineet riittävällä tavalla kaikissa havaituissa petostapauksissa. Etenkin raportointijärjestelyt ovat epätyydyttävät, monet hallintoviranomaiset eivät järjestelmällisesti ilmoita petosepäilyistä toimivaltaisille elimille, korjaavien toimien pelotevaikutus jää vähäiseksi ja petostentorjuntatoimien koordinointi on riittämätöntä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission vuoden 2017 kertomuksessa EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta ohjelmakaudelta 2007–2013 esitetty petosten havaitsemisaste ei todenmukaisesti kuvaa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa tosiasiallisesti havaittujen petosten määrää. Kyseinen havaitsemisaste kuvaa pikemminkin niiden petostapausten määrää, jotka jäsenvaltiot päättivät raportoida komissiolle.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee tarkastuksen perusteella, että

1. jäsenvaltiot, joilla ei ole kansallista petostentorjuntastrategiaa, laativat sellaisen; jos kansallisella tasolla ei ole riittävän yksityiskohtaista strategiaa EU:n varoihin kohdistuvien petosriskien torjumista varten, komissio vaatii hallintoviranomaisia laatimaan aiheesta viralliset strategiat ja toimintalinjat
2. hallintoviranomaiset lujittavat petosriskien arviointeja ottamalla hyödylliset ulkoiset toimijat mukaan prosessiin
3. jäsenvaltiot parantavat petosten havaitsemistoimia ottamalla data-analytiikkavälineet yleisesti käyttöön ja komissio edistää havaitsemistoimien parantamiseksi aktiivisesti muiden ennakoivien ja muunlaisten uusien petostenhavaitsemismenetelmien käyttöä
4. komissio kohdistaa seurantaa petosten johdosta sovellettaviin reagointimekanismeihin varmistaakseen, että niitä käytetään johdonmukaisesti
5. komissio kannustaa jäsenvaltioita laajentamaan petostentorjunnan koordinointivirastojen toimintoja niin, että koordinointi paranee.

Kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevaan asetukseen liittyvien neuvottelujen ja asetuksen hyväksymisprosessin aikana lainsäätäjät voisivat harkita

• kansallisten strategioiden tai petostentorjuntapolitiikkojen hyväksymisen sekä tarkoituksenmukaisten data-analytiikkavälineiden (esimerkiksi Arachne) käytön tekemistä pakolliseksi
• seuraamusten ja rangaistusten käyttöönottoa EU:n taloudellisten etujen vastaiseen petokseen syyllistyneiden tahojen osalta.

EU:n lainsäätäjät voisivat pohtia, pitäisikö jäsenvaltioiden petostentorjunnan koordinointivirastojen (AFCOS) vähimmäistoiminnot määrittää, jotta varmistetaan virastojen koordinointiroolin vaikuttavuus. Tässä yhteydessä lainsäätäjät ottaisivat toissijaisuusperiaatteen mukaisesti huomioon jäsenvaltioiden oikeuden määritellä ja järjestää petostentorjuntatyönsä joustavasti.

Johdanto

Petostentorjunta EU:ssa

EU:n lainsäädännössä tehdään ero kahden käsitteen välillä¹:

• Väärinkäytösten tunnusmerkit täyttää jokainen EU:n lainsäädännön rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko EU:n yleiselle talousarviolle tai EU:n hoidossa oleville talousarvioille perusteettoman menon takia².
• Petokseksi katsottava sääntöjenvastaisuus (eli petos) määritellään³ tahalliseksi teoksi tai laiminlyönniksi, joka koskee:
• väärien, virheellisten tai puutteellisten ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa, että EU:n yleiseen talousarvioon tai EU:n hoidossa oleviin tai sen puolesta hoidettuihin talousarvioihin sisältyviä varoja nostetaan tai pidätetään oikeudettomasti
• erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä
• tällaisten varojen väärinkäyttöä muihin tarkoituksiin kuin ne on alun perin myönnetty.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 325 artiklan mukaan (komission edustama) unioni ja jäsenvaltiot suojaavat unionin taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta. Tämä velvoite kattaa kaikki EU:n tulo- ja meno-ohjelmat ja kaikki toimintalohkot.

EU toteuttaa koheesiopolitiikkaa kolmen Euroopan rakenne- ja investointirahastoihin (ERI-rahastot)⁴ kuuluvan rahaston – Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR), koheesiorahaston ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) – kautta. Näistä käytetään yhteisnimitystä EU:n koheesiopolitiikan rahastot. Komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat näitä rahastoja yhdessä toimenpideohjelmilla, joissa on eritelty, miten jäsenvaltiot käyttävät EU:n rahoitusta ohjelmakauden kuluessa.

• Ohjelmakaudella 2007–2013 koheesioalan toimenpideohjelmia oli 440. Lähes kaksi kolmasosaa niistä on jo saatu päätökseen.
• Ohjelmakaudella 2014–2020 toimenpideohjelmia on 389. Nämä toimenpideohjelmat ovat vielä käynnissä.

Komissiossa kaksi pääosastoa vastaa EU:n koheesiopolitiikan toteuttamisesta: työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto. Jäsenvaltioissa kunkin toimenpideohjelman toteuttamiseen ja tarkastamiseen osallistuu kolmentyyppisiä ohjelmaviranomaisia:

• hallintoviranomainen (joka toteuttaa toimenpideohjelmaa)
• todentamisviranomainen (joka toimittaa maksatushakemukset komissiolle ja laatii toimenpideohjelmaa koskevat tilinpäätökset)
• tarkastusviranomainen (joka antaa riippumattoman lausunnon tilien luotettavuudesta, aiheutuneiden menojen laillisuudesta sekä hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnasta).

EU:n koheesiopolitiikkaan ohjelmakaudella 2007–2013 sovelletun oikeudellisen kehyksen mukaan jäsenvaltiot olivat vastuussa sääntöjenvastaisuuksien (myös petosten) ehkäisemisestä, havaitsemisesta ja korjaamisesta sekä aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperinnästä⁵. Tämä vaatimus käy selvemmin ilmi ohjelmakauden 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta, jossa edellytetään, että hallintoviranomaiset ottavat käyttöön ”todetut riskit huomioon ottaen tehokkaita ja oikeasuhteisia petostentorjuntatoimenpiteitä”⁶. Komissio suosittelee⁷, että hallintoviranomaiset kattaisivat koko petostentorjunnan hallinnointiprosessin (ks. kaavio 1), joka koostuu petosten ehkäisystä ja havaitsemisesta sekä petoksiin reagoimisesta (lähinnä raportointia havaituista tapauksista ja aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintätoimia). Komissio soveltaa näin petoksiin ja korruptioon nollatoleranssin periaatetta⁸.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin COSO-kehyksen perusteella.

Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on EU:n keskeinen petostentorjuntaelin. Se osallistuu komission petostentorjuntapolitiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon ja suorittaa EU:n talousarvioon kohdistuvia petoksia, korruptiota ja muuta laitonta toimintaa koskevia hallinnollisia tutkimuksia.

Jäsenvaltioissa petostentorjuntatoimia eivät toteuta pelkästään hallintoviranomaiset. Jokaisen jäsenvaltion on vuodesta 2013 alkaen täytynyt nimetä petostentorjunnan koordinointivirasto (AFCOS), jonka tehtävänä on edistää tehokasta yhteistyötä ja tiedonvaihtoa, mukaan lukien luonteeltaan operatiiviset tiedot, OLAFin kanssa⁹. Lisäohjeissaan¹⁰ komissio täsmensi, että petostentorjunnan koordinointivirastojen tehtävään tulisi sisältyä kaikkien lainsäädännöllisten, hallinnollisten ja tutkimista koskevien velvoitteiden ja toimien koordinointi jäsenvaltiossa EU:n taloudellisten etujen suojelun osalta. Yhteisen hallinnoinnin yhteydessä jäsenvaltion viranomaiset raportoivat epäillyt tai todetut petostapaukset (ja muut sääntöjenvastaisuudet) komissiolle sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän (Irregularity Management System, IMS) kautta. Järjestelmää ylläpidetään OLAFin petostentorjunnan tietojärjestelmän palvelualustalla (anti-fraud information platform).

EU:n koheesiopolitiikan alalla raportoidaan huomattavasti enemmän petoksia kuin muilla menoaloilla

Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 5. heinäkuuta 2017 direktiivin (EU) 2017/1371 unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (PIF-direktiivi)¹¹. Direktiivissä annetaan EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvan petoksen yhteinen määritelmä, joka koskee etenkin julkisia hankintoja. Jäsenvaltioiden on annettava PIF-direktiivin noudattamisen edellyttämät lait viimeistään 6 päivänä heinäkuuta 2019¹².

Syyskuussa 2018 komissio julkaisi 29. vuosikertomuksen Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta¹³ (jäljempänä ’vuoden 2017 PIF-kertomus’). Yhteisesti hallinnoiduilla aloilla komissio laatii kertomuksen jäsenvaltioiden IMS-järjestelmän kautta ilmoittamien tietojen perusteella (ks. kohta 7). Vuoden 2017 PIF-kertomuksen analyysi osoittaa, että EU:ssa raportoidaan koheesioalalla huomattavasti enemmän (epäiltyjä ja todettuja) petoksia kuin muilla aloilla. Koheesiopolitiikka vastaa vain kolmannesta määrärahoista, mutta sen osuus kaikista raportoiduista petosepäilyistä on 39 prosenttia ja osuus kaikista niihin liittyvistä rahamääristä 72 prosenttia (ks. kaavio 2).

Lähde: Vuoden 2017 PIF-kertomus – Statistical Annex Part II (Expenditure).

Vuoden 2017 PIF-kertomuksen perustana olevista tiedoista päätellen jäsenvaltioiden petoksiksi ilmoittamat sääntöjenvastaisuudet vastaavat 0,44:ää prosenttia koheesioalalla maksetuista EU:n varoista. Tätä indikaattoria nimitetään petosten havaitsemisasteeksi¹⁴, ja se vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen (ks. kaavio 3). Vaihteluväli oli 0–2,1 prosenttia EU:n koheesioalan rahoituksesta koko ohjelmakaudella 2007–2013. Vuoden 2017 PIF-kertomuksessa ei anneta erityistä selitystä Slovakian osalta raportoidulle huomattavasti korkeammalle petosten havaitsemisasteelle. Yksittäisen petokseksi ilmoitetun sääntöjenvastaisuuden arvo on keskimäärin 0,8 miljoonaa euroa.

Huom. Kaaviota varten petosten havaitsemisasteen kohdalla tehdyissä laskelmissa ei otettu huomioon kalastuspolitiikkaan liittyviä sääntöjenvastaisuuksia (jotka sisältyvät komission koheesio- ja kalastusalalta julkaisemiin tilastoihin ja jotka eivät nosta petosten havaitsemisastetta koko EU:n osalta). Kaaviossa ei myöskään ole otettu huomioon monen maan välisiä Euroopan alueellisen yhteistyön (ETC) ohjelmia. Kyseiset ohjelmat ovat kuitenkin mukana kaaviossa EU:n keskiarvoa koskevassa laskelmassa. Niistä jäsenvaltioista, joiden petosten havaitsemisaste on nolla, Suomella ja Luxemburgilla ei ollut lainkaan petokseksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia, kun taas Irlanti ja Ruotsi ilmoittivat joistakin arvoltaan vähäisistä sääntöjenvastaisuuksista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin vuoden 2017 PIF-kertomuksen (Statistical Annex; s. 93) perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on tarpeen arvioida hallintoviranomaisten työtä, sillä ne ovat etulinjassa torjumassa EU:n koheesiopolitiikkaan kohdistuvia petoksia. Komission mukaan¹⁵ petosriskiä koheesiopolitiikan alalla voisi merkittävästi vähentää yhdistelmä, joka koostuisi toisaalta perusteellisesta riskienarvioinnista ja hallintoviranomaisten tarkoituksenmukaisesti toteuttamista ehkäisevistä ja havaitsevista toimenpiteistä ja toisaalta toimivaltaisten elinten (tavallisesti poliisin tai syyttäjien) oikea-aikaisesti suorittamista koordinoiduista tutkimuksista. Tämä yhdistelmä muodostaisi toimivan petoksia ehkäisevän pelotteen. Tarkastuksessa perehdyttiin näihin kahteen laajaan aihealueeseen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin päätti kohdistaa tarkastuksen hallintoviranomaisten petostentorjuntatyöhön koheesioalalla, koska hallintoviranomaisten rooli on – ja tulee ohjelmakaudella 2021–2027 olemaan – keskeinen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko hallintoviranomaiset täyttäneet asianmukaisesti velvollisuutensa petostentorjunnan hallinnointiprosessin jokaisessa vaiheessa eli petosten ehkäisemisen ja havaitsemisen sekä petoksiin reagoimisen (mukaan lukien petoksista raportoiminen ja aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintä) aikana. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko hallintoviranomaiset

1. laatineet petostentorjuntapolitiikan, suorittaneet perusteellisen riskienarvioinnin ja toteuttaneet riittävät ehkäisevät ja havaitsemista helpottavat toimet
2. reagoineet havaittuihin petoksiin tarkoituksenmukaisesti ja koordinoidusti yhdessä tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten sekä petostentorjunnan koordinointivirastojen kanssa (ottaen huomioon näiden viranomaisten tehtävät tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa).

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, mikä on hallintoviranomaisten ja petostentorjunnan koordinointivirastojen rooli jäsenvaltioissa koheesioalalla. Se tarkasti kolmen tärkeimmän Euroopan rakenne- ja investointirahaston koheesioalalla rahoittamien toimenpideohjelmien hallintoviranomaiset. Tarkastus liittyi siis koheesiorahastoon, ESR:oon ja EAKR:oon. Tarkastuksen ulkopuolelle päätettiin jättää EAKR:oon liittyvä Euroopan alueellisen yhteistyön tavoite (ETC), koska sen toimenpideohjelmista rahoitettaviin hankkeisiin osallistuu tavallisesti kumppaneita useista maista monien eri jäsenvaltioiden viranomaisten valvonnassa.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten hallintoviranomaiset olivat ottaneet huomioon petostentorjuntaprosessin hallinnointiin sovellettavat jäsenvaltioiden oikeudelliset ja strategiset petostentorjuntakehykset etenkin tapauksissa, joissa oli käytettävissä kansallinen petostentorjuntastrategia. Tilintarkastustuomioistuin pyysi kaikkia hallintoviranomaisia osallistumaan kyselytutkimukseen, jossa käsiteltiin petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimia. Vastaus saatiin 23 jäsenvaltion viranomaisilta.

Tarkastuksen aikana käytiin seuraavissa seitsemässä jäsenvaltiossa: Bulgaria, Ranska, Unkari, Kreikka, Latvia, Romania ja Espanja. Kun tilintarkastustuomioistuin valitsi jäsenvaltioita tarkastukseen, se otti huomioon petosten havaitsemisasteen ja petosten lukumäärän vuoden 2016 PIF-kertomuksessa sekä sen, miten nämä luvut korreloivat muiden käytettävissä olevien petosriskin indikaattoreiden kanssa. Tarkastuskäyntien aikana tarkastajat tapasivat kaikkiaan 43 toimenpideohjelman (22 toimenpideohjelmaa ohjelmakaudelta 2007–2013 ja 21 toimenpideohjelmaa ohjelmakaudelta 2014–2020) toteuttamisesta vastaavien viranomaisten edustajia sekä petostentorjunnan keskeisiä toimijoita (syyttäjä- ja lainkäyttöviranomaisia, tutkintaviranomaisia, petostentorjunnasta vastaavia virastoja, kilpailuviranomaisia). Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa tarkastajat tarkastivat harkintaan perustuvan otoksen toimenpideohjelmia, jotka oli poimittu niin, että otos oli edustava kaikkien rahastojen (EAKR, ESR ja soveltuvin osin koheesiorahasto) ja tukitoimityyppien kirjon osalta.

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi otoksen, joka koostui 138 sääntöjenvastaisuustapauksen asiakirjoista. Sääntöjenvastaisuudet oli ilmoitettu komissiolle petoksiksi kaudelta 2007–2013 testattujen 22 toimenpideohjelman osalta. Aina perusjoukon koon salliessa tilintarkastustuomioistuin sovelsi tarkastettavien sääntöjenvastaisuuksien poiminnassa satunnaismenetelmää, jota kutsutaan rahayksikköön perustuvaksi otannaksi. Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut tutkinta-, syyttäjä- ja lainkäyttöviranomaisten työtä, joskin hallintoviranomaisten ja näiden viranomaisten välistä koordinointia ja yhteydenpitoa tutkittiin.

Tämän tarkastuksen havainnot täydentävät erityiskertomuksessa nro 1/2019 esitettyjä havaintoja. Kertomuksessa ”EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan”, joka julkaistiin 10. tammikuuta 2019, käsitellään komission petostentorjuntastrategian suunnittelua ja toteutusta. Tilintarkastustuomioistuin keskittyy erityiskertomuksessaan pääasiassa OLAFin rooliin, mutta tutki myös EU:n koheesiopolitiikan toteuttamisesta vastaavien komission pääosastojen työtä, joka liittyy petostentorjuntapolitiikkaan (ks. kohta 4).

Huomautukset

Petostentorjuntapolitiikka ja petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimet

Hallintoviranomaisilla ei yleensä ole erityistä petostentorjuntapolitiikkaa

Komissio on antanut jäsenvaltioille ja hallintoviranomaisille ohjeita auttaakseen niitä täyttämään säännösten mukaisen velvoitteensa, jonka mukaan niiden on otettava käyttöön oikeasuhteiset ja tehokkaat petostentorjuntatoimet.

• Jäsenvaltioille komissio suosittelee kansallisen petostentorjuntastrategian hyväksymistä ERI-rahastojen suojaamiseksi. Tavoitteena on varmistaa petostentorjuntatoimien yhtenäinen ja vaikuttava toteuttaminen, etenkin jos jäsenvaltion organisaatiorakenteet on hajautettu.
• Toimenpideohjelmien osalta komissio suosittelee, että hallintoviranomaiset kehittävät petostentorjuntaa varten jäsennellyn toimintatavan, joka niveltyy petostentorjunnan hallinnointiprosessin neljän keskeisen osatekijän ympärille: ehkäisemiseen, havaitsemiseen, korjaamiseen ja syytteen nostamiseen¹⁶.
• Komissio on myös määrittänyt konkreettiset perusteet, joilla arvioidaan hallintoviranomaisten tapaa huolehtia oikeudellisista velvoitteistaan, jotka koskevat oikeasuhteisten ja tehokkaiden petostentorjuntatoimien käyttöönottoa¹⁷.

Komissio suosittelee, että hallintoviranomaiset soveltavat virallista petostentorjuntapolitiikkaa¹⁸ ja viestittävät siten torjuvansa petoksia määrätietoisesti ja puuttuvansa petoksiin. Petostentorjuntapolitiikassa pitäisi tuoda esiin muun muassa petostentorjuntakulttuurin kehittämistä koskevat strategiat ja petosten torjunnassa sovellettava tehtävienjako. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hallintoviranomaisten olisi pitänyt laatia virallinen petostentorjuntapolitiikka tai vastaava nimenomainen itsenäinen asiakirja, jossa täsmennetään niiden toimet petosten ehkäisemisen ja havaitsemisen sekä petoksiin reagoimisen osalta, sekä tehdään selväksi hallintoviranomaisten henkilöstölle, EU:n rahoituksen edunsaajille ja muille viranomaisille, että petosten torjuntatoimet on määritetty ja ne ovat käytössä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskäyntien aikana, että vain hyvin harva näistä toimintapolitiikoista tosiasiassa muodostaa virallisen viiteasiakirjan, jossa on yhteenveto toimenpiteistä, joita on toteutettava petostentorjunnan hallinnointiprosessin eri vaiheissa vastauksena havaittuihin petosriskeihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi virallisen petostentorjuntapolitiikan vain Latviassa, tietyillä välittävillä elimillä Espanjassa sekä Ranskassa (missä toimintapolitiikkaa ei ole julkaistu). Kaikissa muissa tapauksissa tarkastajat joutuivat tutustumaan useisiin hallintoasiakirjoihin ja menettelykäsikirjoihin saadakseen kattavan kuvan petostentorjuntatoimista. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan virallisen petostentorjuntapolitiikan puuttuminen rajoittaa jäsenvaltioiden valmiuksia valvoa ja koordinoida petostentorjuntatoimia ja arvioida niiden vaikuttavuutta. Tämä on tärkeä näkökohta etenkin siksi, että vain kymmenen jäsenvaltiota on hyväksynyt kansallisen petostentorjuntastrategian¹⁹ komission suosituksen perusteella (ks. kohta 18).

Tilintarkastustuomioistuin katsoo myös, että vuosien 2014–2020 petostentorjuntakehyksen rakenne on puutteellinen, jos hallintoviranomaisilta ei säännöksin edellytetä virallisen petostentorjuntapolitiikan hyväksymistä. Komission delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 480/2014 (joka täydentää ohjelmakauden 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta) ei myöskään mainita vakavien puutteiden määrittämisen yhteydessä sellaisia oikeasuhteisten ja tehokkaiden petostentorjuntatoimien toteuttamiseen liittyviä heikkouksia, jotka voisivat sinällään johtaa maksujen keskeyttämiseen tai toimenpideohjelmaa koskeviin rahoitusoikaisuihin²⁰. Näin petostentorjuntatoimien soveltamiselle annetaan vähemmän painoarvoa kuin muille hallinto- ja valvontajärjestelmien arvioimisen osa-alueille. Kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta tehdyssä komission ehdotuksessa ei oteta petostentorjuntatoimia huomioon yhtenä mahdollistavista edellytyksistä²¹, jotka jäsenvaltioiden on täytettävä, ennen kuin ne voivat saada EU:n koheesiorahoitusta.

Hallintoviranomaiset arvioivat petosriskit järjestelmällisesti, mutta arviointiprosessia voitaisiin vielä kehittää

Hallintoviranomaiset yksilöivät petosriskit järjestelmällisesti

Merkittävin muutos ohjelmakauteen 2007–2013 verrattuna on se, että hallintoviranomaisten on nykyisin arvioitava petosriskit kauden 2014–2020 valvontakehyksen vaatimusten mukaisesti (ks. kohta 5). Tarkoituksena on, että hallintoviranomaiset määrittävät, voidaanko olemassa olevilla sisäisillä kontrolleilla puuttua eri petosskenaarioihin liittyviin riskeihin, ja tunnistavat osa-alueet, joilla tarvitaan lisäkontrolleja.

Jäsenvaltioille ja hallintoviranomaisille osoitetuissa EGESIF-ohjeissa (ks. kohta 18) käsitellään muiden petostentorjuntaan liittyvien aiheiden ohella petosriskien arvioimista ja esitetään arvioinnin tekemiseen tarkoitettu käyttövalmis väline²². Kaikki hallintoviranomaiset, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti tämän tarkastuksen aikana, täyttivät petosriskien arviointia koskevan velvoitteensa. Hallintoviranomaiset huolehtivat siis entistä paremmin petostentorjunnasta koheesioalalla. Useimmiten ne sovelsivat komission kehittämää petosriskien arviointimallia tai itse mukauttamaansa versiota tästä mallista.

Komissio julkaisi 28. marraskuuta 2018 tulokset²³, jotka koskivat petosten ja korruption ehkäisemiskäytäntöjä ja perustuivat komission joulukuussa 2016 ulkoistamaan tutkimukseen. Jäsenvaltiot soveltavat näitä käytäntöjä noudattaakseen tiettyjä ohjelmakaudelle 2014–2020 laadittuja säännöksiä. Tutkimuksen johtopäätökseksi tuli, että lainsäädännössä asetetut uudet vaatimukset olivat etenkin petosriskien arviointiprosessin osalta auttaneet jäsenvaltioita torjumaan petoksia entistä vakioidummin ja järjestelmällisemmin. Tutkimuksessa todettiin kuitenkin myös, että osa viranomaisista saattaa itsearvioinnissaan aliarvioida riskitason (ks. laatikko 1).

Tiettyjä osa-alueita olisi vielä kehitettävä

Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että eräät tarkastuskäynnin kohteena olleet hallintoviranomaiset arvioivat petosriskejä mekaanisesti, joten ne kenties painottavat muotoseikkoja sisällön kustannuksella.

Tavallisesti hallintoviranomaiset myös yksilöivät petosriskejä oman kokemuksensa perusteella ilman lisäpanosta muilta asiantuntevilta toimijoilta (petostentorjunnan koordinointivirastot, tutkinta- ja syyttäjäviranomaiset tai muut erikoistuneet asiantuntijaelimet).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioihin tehtyjen käyntien aikana viitteitä siitä, että monet hallintoviranomaiset ja välittävät elimet ovat saattaneet arvioida petosriskit puutteellisesti.

• Bulgariassa tarkastusviranomainen oli jo havainnut, että osa hallintoviranomaisista oli virheellisesti luokitellut tietyt petosriskit vähäisiksi eivätkä ne siksi soveltaneet niihin lisäkontrolleja.
• Ranskassa hallintoviranomaiset, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti, eivät olleet arvioineet lisäkontrollien vaikutusta petoksia koskevaan jäännösriskiin.
• Espanjassa petosriskien arviointivastuu on osittain siirretty välittäville elimille. Siellä hallintoviranomaisten teettämä riippumaton arviointi toi esiin ongelmia, sillä yksilöidyt riskit ja suunnitellut kontrollit eivät vastanneet johdonmukaisesti tosiaan (tiettyjen riskien varalta ei ollut toimintasuunnitelmaa tai kontrolleja oli laadittu soveltumattomiksi merkityille aloille).
• Erään Romaniassa tarkastetun toimenpideohjelman kohdalla välittävät elimet, jotka hoitivat samankaltaisia delegoituja toimintoja ja rahoitusta, esittivät erilaisia arvioita petosriskeistä.
• Unkarissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että petosriskien arviointi ei ollut riittävän kattavaa (aiempia tarkastustuloksia ei huomioitu), eikä siinä yksilöity riskejä, jotka koskevat nimenomaan kyseisten toimenpideohjelmien käsittämiä toimi- ja edunsaajatyyppejä.

Hallintoviranomaiset päättelivät lähes kaikissa tapauksissa, että olemassa olevat petostentorjuntatoimet kattavat yksilöidyt petosriskit. Havaitut puutteet huomioon ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että johtopäätös saattaa olla liian toiveikas.

Hallintoviranomaiset ovat parantaneet petosten ehkäisemistoimiaan mutta eivät ole edistyneet merkittävästi petosten ennakoivassa havaitsemisessa

Hallintoviranomaisten edellytetään kehittävän tehokkaat ja oikeasuhteiset petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimet vastauksena yksilöityihin riskeihin niin, että tilaisuuksia petosten tekemiseen on huomattavasti vähemmän.

Hallintoviranomaiset ovat kehittäneet erillisiä petosten ehkäisemistoimia kautta 2014–2020 varten

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaudelle 2014–2020 laaditut petostentorjunnan lisätoimet laajalti keskittyvät ehkäiseviin toimiin, jotka ovat kattavammat kuin kaudella 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuimen kyselystä ilmeni, että tällaiset ehkäisevät lisätoimet koostuvat pääasiassa henkilöstöä petoksista valistavasta koulutuksesta, eturistiriitoja koskevista periaatteista, eettisistä ohjeista työntekijöille ja edunsaajille sekä petostentorjuntaa koskevien institutionaalisten korkean tason lausumien tai julistusten julkaisemisesta.

Tilintarkastustuomioistuimen kysely osoitti myös, että hallintoviranomaiset pitävät petoksia koskevia valistustoimia (sekä henkilöstön kouluttamista että välittäviä elimiä ja hankkeiden edunsaajia koskevia erityistoimia), eturistiriitoja koskevia periaatteita ja käytännesääntöjä vaikuttavimpina keinoina ehkäistä petoksia EU:n koheesiorahoituksen yhteydessä (ks. kaavio 4). Muut petosten ehkäisemistoimet, kuten työntekijöitä koskevat tukiohjelmat (joissa vähennetään petoksille altistuviin työntekijöihin kohdistuvaa painetta) ja palkkiojärjestelmät (joiden yhteydessä hallintoviranomaiset julkistavat aikomuksensa myöntää palkkioita petosten paljastamisesta), ovat yhä harvinaisia, vaikka niitä pidetään kohtuullisen vaikuttavina.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely hallintoviranomaisille.

Monet jäsenvaltiot ovat valinneet innovatiivisempia tapoja ehkäistä EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia petoksia. Tällaisia ovat esimerkiksi kansalaisjärjestöjen osallistuminen hankintasopimusten toteuttamisen valvontaan ja kampanjat, joissa kyseenalaistetaan tiettyjen petoksellisten käytäntöjen osakseen saama sosiaalinen hyväksyntä (ks. laatikko 2).

Kauden 2014–2020 petosten havaitsemistoimet ovat pitkälti samakaltaisia kuin kaudella 2007–2013

Pakollisen petosriskien arvioinnin vuoksi petosten ehkäisemiseen on kiinnitetty enemmän huomiota, mutta hallintoviranomaiset eivät juurikaan ole kehittäneet petosten havaitsemiseksi lisää menetelmiä ohjelmakaudelle 2014–2020. Viranomaiset turvautuvat sen sijaan sisäisiin kontrolleihin ja menettelyihin, joita sovellettiin jo kaudella 2007–2013, kun valvontakehys oli heikompi (ks. kaavio 5). Niitä ovat pääasiassa tarkastukset paikalla, petoksia koskevat sisäiset raportointimekanismit ja vähemmässä määrin tiettyjen petosindikaattoreiden²⁵ (varoitusmerkkien) yksilöiminen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi niin kyselynsä avulla kuin jäsenvaltioihin suuntautuneilla tarkastuskäynneillään vain hyvin harvoja petosten havaitsemiseen käytettäviä ennakoivia lisäkontrolleja (esimerkiksi kilpailunvastaiseen yhteistyöhön julkisten hankintojen yhteydessä kohdistettavat erityiset tarkastukset, kuten saatujen tarjousten semanttinen analyysi tai epätavallisten tarjoustapojen yksilöiminen).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely hallintoviranomaisille.

Käytännön ongelmat vähentävät petosten paljastajille tarkoitettujen vihjelinjojen hyödyllisyyttä

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoitti, että hallintoviranomaiset eivät juurikaan hyödynnä petosten paljastajille tarkoitettuja vihjelinjoja siitä huolimatta, että ne yleensä pitävät niitä vaikuttavana petosten havaitsemismenetelmänä. Vihjelinjat ja muut petosten paljastajille tarkoitetut mekanismit antavat hallintoviranomaisille (ja muille relevanteille jäsenvaltioiden viranomaisille) mahdollisuuden saada tietoonsa potentiaalisia petoksia, joita ei havaittu muiden kontrollien avulla²⁶. Useissa tutkimuksissa on ilmennyt, että tällaisia menetelmiä pidetään tärkeimpänä petosraporttien lähteenä²⁷. Tarkastuskäyntien aikana tilintarkastustuomioistuin arvioi väärinkäytösten ilmoittamismekanismeja ja havaitsi niiden käytössä useita käytännön ongelmia. Ilmoittamista ei esimerkiksi aina voi tehdä anonyymisti, ja on olemassa riski, etteivät hankkeiden edunsaajat ja kansalaiset ylipäätään tiedä ilmoittamismekanismeista tarpeeksi. Jos lainsäädäntö rajoittaa nimettömästi käytettävien ilmiantokanavien käyttöä, hallintoviranomaiset ja petostentorjunnan koordinointivirastot voivat aina ohjata anonyymit petosten paljastajat OLAFin perustamaan ilmoitusjärjestelmään²⁸.

Komissio ehdotti 23. huhtikuuta 2018 direktiiviä väärinkäytösten paljastajien suojelusta. Direktiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden nykyisin soveltamat erilaiset toimintatavat ja parantaa unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelua. Se kattaa kaikki EU:n taloudellisia etuja haittaavat rikkomiset. Ehdotuksesta 15. lokakuuta 2018 antamassaan lausunnossa tilintarkastustuomioistuin katsoi, että väärinkäytösten paljastamiseen tarkoitettujen järjestelyjen käyttöönotto tai laajentaminen kaikkiin jäsenvaltioihin auttaisi parantamaan EU:n toimintapolitiikkojen hallintaa kansalaisten ja työntekijöiden toimien avulla. Tilintarkastustuomioistuin toi kuitenkin esiin myös eräitä huolenaiheita, kuten ehdotuksen aineellisen soveltamisalan liiallisen monimutkaisuuden, joka saattaa heikentää mahdollisten väärinkäytösten paljastajien oikeusvarmuutta ja siten estää heitä tekemästä ilmoitusta. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti lisäksi huomiota siihen, että tietoisuuden lisäämistä ja henkilöstön kouluttamista koskevat selkeät velvoitteet puuttuivat. Tilintarkastustuomioistuin on myös vakuuttunut, että nimettömästi ilmoituksen tehneiltä henkilöiltä ei pidä evätä suojelua, jos heidän nimensä myöhemmin tulee ilmi²⁹. Direktiivin hyväksymisen yhteydessä Euroopan parlamentti ja jäsenvaltiot tekivät 12. maaliskuuta 2019 alustavan sopimuksen uusista säännöistä, jotka takaavat tehokkaan suojan EU:n lainsäädännön rikkomisten paljastajille³⁰.

Data-analytiikan käyttö petosten havaitsemisessa on liian vähäistä

Komissio kannustaa hallintoviranomaisia hyödyntämään ennakoivasti data-analytiikkaa mahdollisesti suuririskisten tilanteiden havaitsemiseen, varoitusmerkkien yksilöimiseen ja petostentorjuntatoimien tavoitteiden tarkentamiseen. Data-analytiikan pitäisi olla järjestelmällisesti osa hankkeiden valintaa, hallinnon tarkastuksia ja muita tarkastuksia³¹. Komissio antaa petostentorjunnan yhteydessä käyttöön erityisen tiedonlouhintatyökalun (Arachne), joka auttaa hallintoviranomaisia yksilöimään hankkeet, joissa saattaa ilmetä petosriskejä. Komission tilintarkastustuomioistuimelle toimittamien tietojen mukaan Arachne oli joulukuussa 2018 käytössä 21 jäsenvaltiossa, joissa sitä sovellettiin 165 toimenpideohjelmaan, mikä vastaa 54:ää prosenttia EU:n koheesiorahoituksen kokonaismäärästä kaudella 2014–2020 (kun Euroopan alueellisen yhteistyön tavoitetta ei oteta huomioon). Erityiskertomuksessaan nro 1/2019 ”EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan” tilintarkastustuomioistuin korosti Arachnen merkitystä petosten ehkäisemisen välineenä. Nyt tilintarkastustuomioistuin arvioi Arachnen roolia petosten havaitsemiseen käytettävänä data-analytiikkavälineenä.

Yksi tärkeimmistä tarkastustyön perusteella tehdyistä havainnoista on, että hallintoviranomaiset eivät riittävässä määrin hyödynnä data-analytiikkaa petosten havaitsemisessa. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoitti, että vain puolet hallintoviranomaisista käyttää data-analytiikkavälineitä tällä tavoin (ks. kaavio 5). Varsinkaan Arachne-välinettä ei käytetä riittävästi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskäyntien kohteena olleissa jäsenvaltioissa seuraavaa:

• Eräs jäsenvaltio (Kreikka) ei ole toimittanut tietoja siitä, aikooko se ottaa Arachne-välineen käyttöön lähiaikoina. Kreikan hallintoviranomaiset eivät kuitenkaan ole ottaneet käyttöön muuta vastaavaa data-analytiikkavälinettä, jota voitaisiin käyttää kaikkiin maassa toteutettaviin toimenpideohjelmiin.
• Lopuista kuudesta jäsenvaltiosta neljässä hallintoviranomaiset ovat – Arachne-välineen käyttöä puoltavasta päätöksestään huolimatta – edistyneet hyvin vaatimattomasti tarvittavien operatiivisten tietojen lataamisessa tai välineen käyttämisessä sisäisiin tarkastuksiin.
• Arachne Charter ‑asiakirjassa pääsy välineeseen annetaan vain hallintoviranomaisille, todentamisviranomaisille ja tarkastusviranomaisille. Tutkintaviranomaiset eivät siis voi automaattisesti hyödyntää Arachnea.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että kahdessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa hallintoviranomaiset, jotka ovat sisällyttäneet Arachnen kaikilta osin hallintomenettelyihinsä, ovat välineen avulla mukauttaneet tiettyjä petostentorjuntatoimia suuririskisiä edunsaajia ajatellen.

Tilintarkastustuomioistuin ei saanut vakuuttavaa selitystä sille, miksi hallintoviranomaiset eivät käyttäneet kaikin tavoin hyväkseen komission niille maksutta tarjoamaa välinettä. Komission omassa tutkimuksessa marraskuulta 2018 (ks. kohta 24 ja laatikko 1) todettiin kuitenkin hallintoviranomaisten kokevan, ettei Arachne nykyisessä muodossaan täysin vastaa niiden tarpeita. Tutkimuksen tekijät pitivät tätä erityisen huolestuttavana, sillä Arachne-välineen hyödyllisyyden katsottiin riippuvan paljolti siitä, kuinka monesta toimenpideohjelmasta siihen syötetään tietoja³².

Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin kykeni tarkastuskäyntiensä aikana yksilöimään joitakin esimerkkejä hyvistä käytännöistä, joissa jäsenvaltioiden viranomaiset olivat kehittäneet data-analytiikkavälineitä auttamaan niitä mahdollisten petosriskien havaitsemisessa (ks. laatikko 3).

Hallintoviranomaisilla ei ole riittäviä menettelyjä petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimien seurantaa ja arviointia varten

Komissio kannustaa jäsenvaltioita ja hallintoviranomaisia määrittämään menettelyt petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimien toteuttamisen seurantaa varten. Niiden pitäisi sisältää erityiset järjestelyt, joilla raportoidaan, mitä petostentorjuntatoimia on määritetty ja miten niitä sovelletaan. Jäsenvaltioiden ja hallintoviranomaisten olisi hyödynnettävä seurantatuloksia arvioidessaan toimien vaikuttavuutta ja työstettävä petostentorjuntastrategioita ja toimintalinjoja uudelleen tarpeen mukaan.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Latvian hallintoviranomaisia lukuun ottamatta muut hallintoviranomaiset, joiden luo tehtiin tarkastuskäynti, eivät tutki petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimien vaikuttavuutta. Ne pitävät vähäisessä määrin kirjaa toteutetuista toimista ja kytkevät ne vain harvoin tiettyihin tuloksiin. Niin ollen hallintoviranomaiset, muut ohjelmaviranomaiset (esimerkiksi tarkastusviranomaiset) tai koordinointivirastot eivät arvioi petosten torjuntajärjestelmiä tosiasiallisten tulosten perusteella.

Ohjelmakausilta 2007–2013 ja 2014–2020 on raportoitu samansuuntaisia petosmääriä

Hallintoviranomaiset ja muut jäsenvaltioiden elimet ilmoittavat petoksista ja väärinkäytöksistä komissiolle sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmällä (IMS). Jäsenvaltiot (lähinnä hallinto- ja tarkastusviranomaiset) olivat joulukuuhun 2018 mennessä ilmoittaneet petoksiksi kaikkiaan 1 925 sääntöjenvastaisuutta ohjelmakaudelta 2007–2013 ja 155 sääntöjenvastaisuutta ohjelmakaudelta 2014–2020. Kyse oli epäillyistä ja todetuista petostapauksista, jotka mahdollisesti koskivat 1,6 miljardin euron (vuosina 2007–2013) ja 0,7 miljardin euron (vuosina 2014–2020) EU‑varoja.

Kaaviossa 6 kuvataan IMS-järjestelmän kautta ohjelmakausilta 2007–2013 ja 2014–2020 ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien lukumäärän ja arvon kehitystä. Toistaiseksi kaudelta 2014–2020 on ilmoitettu petoksiksi 155 sääntöjenvastaisuutta – 10 prosenttia vähemmän kuin samassa vaiheessa ohjelmakaudella 2007–2013 (174 sääntöjenvastaisuutta). Rahoituksen näkökulmasta tilanne näyttää varsin erilaiselta: ilmoitettujen petosten mahdollinen vaikutus EU:n koheesiovaroihin ohjelmakaudella 2014–2020 (0,7 miljardia euroa) on yli kolme kertaa suurempi kuin samassa vaiheessa edeltävällä kaudella (0,2 miljardia euroa). Tämä merkittävä lisäys johtuu kuitenkin kahdesta erillisestä petosepäilystä, joita tilintarkastustuomioistuin pitää poikkeavina arvoina³³.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän tietojen perusteella.

Komissiolle ilmoitetut petostapaukset on useimmiten havaittu paikalla toimitettujen tarkastusten tuloksena taikka ne tulevat ilmi tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten tai tiedotusvälineiden kautta

IMS ‑järjestelmä sisältää joukon tietokenttiä, jotka on tarkoitettu sääntöjenvastaisuuksien kuvailemiseen ja tapausta koskevien oikeudellisten menettelyjen tilanteen merkitsemiseen. Yksi kentistä koskee mahdolliseen sääntöjenvastaisuuteen viittaavan tiedon lähdettä (source of the information leading to a suspicion of an irregularity), ja siihen on tarkoitus kirjata havaitsemismenetelmä. Tilintarkastustuomioistuin analysoi IMS-järjestelmään viimeistään joulukuussa 2018 tallennettuja tietoja käyttäen, minkä tietolähteiden perusteella sääntöjenvastaisuuksia oli raportoitu petoksiksi ohjelmakaudella 2007–2013 (ks. kaavio 7). Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut kauden 2014–2020 tietoja, koska ne olivat yhä erittäin epätäydelliset ja mukana oli poikkeavia arvoja (ks. kohta 43).

Lukumääräisesti katsoen eniten sääntöjenvastaisuuksia havaittiin ohjelmaviranomaisten paikalla toimittamilla tarkastuksilla (ks. kohta 4) ja seuraavaksi eniten tutkinta- tai syyttäjäviranomaisten raporttien avulla. Tämä viittaa siihen suuntaan, että nämä ovat vaikuttavimmat keinot havaita petoksia koheesiovarojen käytössä. Tilastoihin vaikuttaa kuitenkin se, että tarkastuksia käytetään yleisesti petosten havaitsemismenetelmänä (ks. kohta 33 ja kaavio 5). Arvon perusteella katsoen suurin osa raporteista, jotka koskivat petokseksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia, oli tulosta siitä, että tutkinta- tai syyttäjäviranomaiset olivat suoraan ottaneet tapauksen käsiteltäväkseen, tai siitä, että tapaus oli otettu esiin lehdistössä tai muissa medioissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tietolähteitä koskeviin tilastoihin, joissa petokset on eritelty arvon mukaan, vaikutti suuresti se, ettei todellisista määristä ole varmuutta. Tosin epävarmuus on vähäisempää tietojen tullessa tutkinta- tai syyttäjäviranomaisilta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän tietojen perusteella.

Petoksiin reagoiminen, tutkinta sekä koordinointi asianomaisten elinten kesken

Komissio vaatii, että hallintoviranomaiset kehittävät vaikuttavia toimia petoksiin reagoimista varten. Toimien pitäisi sisältää selkeät mekanismit, joilla raportoidaan petosepäilyistä, ja selkeät menettelyt, joilla tapaukset ohjataan toimivaltaisten tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten käsiteltäväksi. Lisäksi niiden pitäisi sisältää menettelyt, joilla epäiltyjä petostapauksia voidaan seurata ja tarvittaessa periä takaisin EU:n varoja. Hallintoviranomaisten olisi työskenneltävä yhdessä petostentorjunnan koordinointivirastojen kanssa, ja kaikkien hallinnosta ja lainvalvonnasta vastaavien viranomaisten työtä on tarpeen koordinoida asianmukaisesti.

Hallintoviranomaisten aliraportointi on heikentänyt PIF-kertomuksissa julkaistujen havaitsemisasteiden luotettavuutta

Jäsenvaltioiden täytyy IMS-järjestelmän avulla ilmoittaa komissiolle sääntöjenvastaisuudet, joiden arvo ylittää 10 000 euroa ja joissa on kyse epäillystä tai todetusta petoksesta³⁴. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava epäillyt tai todetut petostapaukset, vaikka ne olisi selvitetty ennen kuin tapauksiin liittyvät menot on todennettu komissiota varten.

Kaikkia petosepäilyjä ei ilmoiteta sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmässä

Edellä kaaviossa 3 esitetään EU:n koheesiopolitiikkaa koskevat petosten havaitsemisasteet kaudelta 2007–2013. Luvut perustuvat IMS-järjestelmän tietoihin, jotka julkaistiin vuoden 2017 PIF-kertomuksessa. Erityiskertomuksessaan nro 1/2019 tilintarkastustuomioistuin totesi, että PIF-kertomuksen tiedot havaituista petoksista ovat epätäydellisiä³⁵. Tilintarkastustuomioistuimen tätä tarkastusta varten tekemän työn avulla saatiin vahvistus tällä arviolle. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa ei voitu olla varmoja petoksia koskevien IMS-järjestelmän tietojen täydellisyydestä ja luotettavuudesta. Tämä rajoittaa järjestelmän käyttökelpoisuutta komission ja jäsenvaltioiden kannalta.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki jäsenvaltiot eivät tulkitse EU:n määritelmää petoksesta samoin (ks. kohta 1). Esimerkiksi kartellirikkomuksia (tarjouskeinottelua) ei aina ilmoiteta petokseksi Espanjassa, kun taas muissa jäsenvaltioissa, kuten Latviassa, ne ilmoitetaan aina.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa selvästi petoksilta vaikuttavia sääntöjenvastaisuuksia ei ollut ilmoitettu asianmukaisesti komissiolle, koska ne oli havaittu ja korjattu ennen kyseisten menojen todentamista komissiolle. Jäsenvaltioiden pitäisi kuitenkin ilmoittaa petosepäilyt (petoksen yrityksenä) silloinkin, kun lopulta EU:n osarahoitusta ei ole käytetty kyseisiin toimiin. Unkarissa hallintoviranomaiset eivät raportoi epäiltyjä petoksia, jotka on selvitetty ennen menojen todentamista komissiolle. Espanjassa ESR:sta vastaava hallintoviranomainen epäsi ennakoivasti rahoitusta raportoimatta kuitenkaan komissiolle kyseisistä menoista tapauksissa, joissa lehdistössä esitettiin väitteitä petoksista.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että eri jäsenvaltiot sovelsivat hallinnollisia tai muita säädöksiä eri tavoin käynnistäessään raportoimisen komissiolle. Esimerkiksi Romania ei järjestelmällisesti ilmoita käynnissä olevia tutkintoja tai syyttämispäätöksiä IMS-järjestelmään. Romanian lainsäädännön mukaan petosepäily kirjataan vain, kun hallintoviranomainen, tarkastusviranomainen, koordinointivirasto tai OLAF antavat erillisen täydentävän valvonta- tai tutkintakertomuksen. Näin toimitaan silloinkin, kun tutkinta on jo käynnissä tai se on saatu päätökseen. Tästä seuraa, että raportointi IMS-järjestelmään viivästyy tarpeettomasti ja jotkin tuomioistuinkäsittelyssä olevat tapaukset ovat mahdollisesti kokonaan järjestelmän ulkopuolella.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi, että Unkarin petostentorjunnan koordinointivirastossa IMS-järjestelmään raportoimista varten analysoitavat tapaukset ovat ruuhkautuneet huomattavasti.

Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään sisältyy toisinaan epätarkkoja ja vanhentuneita tietoja

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi IMS-järjestelmässä tapauksia, joissa tiedot ovat epätarkkoja tai vanhentuneita etenkin tapauksen tilanteen ja seuraamusmenettelyn keskeisten päivämäärien osalta. Tämä saattaa olla osoitus siitä, että hallintoviranomainen, tietojen validoija tai petostentorjunnan koordinointivirasto ei ole tarkistanut tietojen laatua huolellisesti. Tällainen tilanne ei ole tyydyttävä, mutta se ei tavallisesti vaikuta IMS-järjestelmään ilmoitettujen petostapausten lukumäärään.

Tilintarkastustuomioistuin yksilöi epäjohdonmukaisuuksia tavassa, jolla hallintoviranomaiset arvioivat potentiaalisten petosten taloudellisen vaikutuksen. Eri jäsenvaltiot saattavatkin kvantifioida samankaltaiset lainsäädännön rikkomiset eri tavoin IMS-järjestelmässä. Tämä koskee etenkin tapauksia, joissa on vaikea todeta tarkasti, kuinka suureen menojen määrään potentiaaliset petokset vaikuttavat (esimerkiksi eturistiriidat hankevalinnassa tai julkisiin hankintoihin liittyvät rikkomiset).

Aliraportointi on heikentänyt petosten havaitsemisasteiden luotettavuutta

Vuoden 2017 PIF-kertomuksessa esitetään petosten havaitsemisaste kunkin jäsenvaltion ja koko EU:n osalta. Luvut perustuvat jäsenvaltioiden viranomaisten ja koordinointivirastojen IMS-järjestelmään ilmoittamiin tietoihin (ks. kohta 7). Kertomuksessa ei esitetä vastaavaa vertailuindikaattoria koheesioalalla eri puolilla EU:ta ilmenneiden sääntöjenvastaisuuksien lukumäärän osalta. Tilintarkastustuomioistuin vertasi laskelmiaan varten kunkin jäsenvaltion petoksiksi ilmoittamien sääntöjenvastaisuuksien lukumäärää EU:n niille myöntämän rahoituksen määrään (ks. kaavio 8). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Ranska raportoi vähiten petoksiksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia kutakin EU:lta saamaansa euroa kohden. Se katsoo, ettei Ranska raportoi sääntöjenvastaisuuksista ja petosepäilyistä riittävällä tavalla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin vuotta 2017 koskevan PIF-kertomuksen perusteella. Kaaviosta puuttuvat Suomi ja Luxemburg, jotka eivät raportoineet kyseisellä kaudella lainkaan petoksiksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia.

Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan komission julkaisemat petosten havaitsemisasteet ovat tosiasiassa petosten ilmoittamisasteita. Ne eivät välttämättä kuvasta jäsenvaltioiden havaitsemismekanismien vaikuttavuutta tai edes kerro, kuinka paljon petoksia todellisuudessa havaitaan, vaan osoittavat pikemminkin, montako tapausta jäsenvaltiot ovat päättäneet ilmoittaa komissioille (ks. kohdat 48–52). Erityiskertomuksessaan nro 1/2019 tilintarkastustuomioistuin totesi, että petosten havaitsemisasteiden ja muiden korruptioriski-indikaattoreiden välinen korrelaatio on heikko³⁶.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo havaitsemiensa ongelmien vuoksi, että koheesiopolitiikan osalta vuoden 2017 PIF-kertomuksessa julkaistu petosten havaitsemisaste ei anna todenmukaista kuvaa petosten määrästä tarkastuskäyntien kohteena olleissa jäsenvaltioissa.

Monet hallintoviranomaiset eivät ilmoita petosepäilyistä järjestelmällisesti tutkinta- tai syyttäjäviranomaisille

Toimivaltaisille lainkäyttöelimille (muun muassa poliisille ja syyttäjille) on hyvin tärkeää tutkia petoksia koskevia kertomuksia koordinoidusti ja oikea-aikaisesti, kun ne pyrkivät vähentämään petosriskiä ja lisäämään petoksia ehkäisevää pelotetta. Tässä tarkastuksessa ei arvioitu tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten työtä, mutta tutkittiin kyllä hallintoviranomaisten ja näiden viranomaisten välistä koordinointia ja yhteydenpitoa.

Petoksia ehkäisevää pelotetta koskevan periaatteen toteuttaminen käytännössä edellyttää, että hallintoviranomaiset (tai mahdollisen sääntöjenvastaisuuden havaitsevat muut viranomaiset) tiedottavat petosepäilyistä ripeästi ja järjestelmällisesti asianomaisille tutkinta- tai syyttäjäviranomaisille, sillä ainoastaan nämä voivat määrittää, onko teko tahallinen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useasti, että hallintoviranomaiset eivät aina ilmoittaneet petosepäilyistä tutkinnasta vastaaville viranomaisille. Esimerkiksi Kreikassa hallintoviranomaiset eivät olleet ohjanneet syyttäjäviranomaisten käsiteltäväksi ainoatakaan petosepäilyistä, jotka tilintarkastustuomioistuin poimi tarkastukseen. Espanjassa tilintarkastustuomioistuin ei saanut käsiinsä erityisiä ohjeita tai menettelyjä, joissa hallintoviranomaisten olisi edellytetty ilmoittavan tällä tavoin kaikki petosepäilyt. Jos petosepäilyistä ei ilmoiteta, mahdollisten tutkinta- ja syytetoimien pelotevaikutus heikkenee huomattavasti.

Tutkijat ja syyttäjät kieltäytyvät toistuvasti käynnistämästä rikostutkintaa tapauksissa, joiden käsittelyä hallintoviranomaiset niiltä pyytävät. Tämä on aivan normaalia, sillä ainoastaan näillä erikoistuneilla yksiköillä on oikeudelliset valmiudet ja tutkintaresurssit, joita tarvitaan määritettäessä, onko mahdollisesti tapahtunut rikos. Hallintoviranomaisten olisi silti aina selvitettävä, mistä kieltäytyminen johtui, ja muutettava tarvittaessa mahdollisuuksien mukaan toimintamenettelyjään. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vain Latviassa on otettu käyttöön järjestelyt, joilla selvitetään tapausten käsittelystä kieltäytymisen syyt ja joiden perusteella ryhdytään tarvittaviin toimiin.

Korjaavien toimien pelotevaikutus jää vähäiseksi

Hallintoviranomaisten oletetaan perivän takaisin vilpillisesti käytetyt EU:n varat³⁷. Niiden vastuulla on myös perusteellisen kriittisen arvion tekeminen sisäisen valvonnan järjestelmistä, jotka ovat saattaneet altistaa ne potentiaaliselle tai todistetulle petokselle.

Tavallisin korjaava toimi on asianomaisten menojen vetäminen pois komissiolle esitettävistä ilmoituksista kuitenkaan perimättä varoja takaisin petoksen tekijältä ja määräämättä minkään tyyppisiä lisäpelotteita, kuten rangaistuksia tai seuraamuksia. Tällainen menettely ei ole mitenkään epätavallinen, sillä useimmissa tilintarkastustuomioistuimen läpi käymissä tapauksissa ei ollut vielä todettu, että petos olisi tosiasiallisesti tapahtunut. IMS-järjestelmän mukaan jäsenvaltioiden viranomaiset olivat kuitenkin käynnistäneet EU:n varojen takaisinperinnän vain 84:ssä niistä 159 tapauksesta, joissa petos oli todettu tapahtuneeksi³⁸. Menojen vetäminen pois komissiolle esitettävistä ilmoituksista on vaikuttava tapa suojata EU:n taloudellisia etuja. Suojaaminen ei tällöin kuitenkaan ulotu kansallisiin julkisiin varoihin – ilman takaisinperintää petokset vaikuttavat yhä jäsenvaltioiden talousarvioihin – mikä rajoittaa hallintoviranomaisten toteuttamien korjaavien toimien pelotevaikutusta. Lisätietoja todettuihin petoksiin liittyvästä takaisinperinnästä annetaan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 1/2019³⁹.

Petoksen kohteena olleiden EU:n varojen takaisin perimisen lisäksi hallintoviranomaisten oletetaan arvioivan petosten monialaiset vaikutukset hallinto- ja valvontajärjestelmiinsä ja muihin hankkeisiinsa (esimerkiksi sama edunsaaja tai samantapaisia merkkejä petoksesta).

Niistä seitsemästä jäsenvaltiosta, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, tällaisista arvioinneista havaittiin evidenssiä vain Espanjassa (ks. laatikko 4). Sielläkään tarkistuksia ei kuitenkaan tehdä järjestelmällisesti.

Monenlaiset hallinnointiongelmat haittaavat petostentorjuntaa

Petoksen ja rankaisemisen välillä voi kulua paljon aikaa

Petoksen tekohetkestä voi kulua pitkä aika seuraamusten määräämiseen (ks. kaavio 9). IMS-järjestelmään kirjattujen tietojen mukaan petosepäily herää keskimäärin noin kahden vuoden kuluttua sääntöjenvastaisesta tapahtumasta⁴⁰. Epäilyjen vahvistaminen alustavalla arvioinnilla saattaa kestää vielä vuoden ennen kuin saadaan ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä⁴¹ ja tapaus ilmoitetaan IMS-järjestelmällä komissiolle. Tästä vaiheesta alkaen komissio voi seurata tapausta ja harkita sen ottamista huomioon vuotuista PIF-kertomusta varten. Alustavan arvioinnin jälkeen kestää noin viisi kuukautta aloittaa (rinnakkain komissiolle raportoimisen kanssa) hallinnolliset tai rikosoikeudelliset menettelyt seuraamusten määräämiseksi. Näiden menettelyjen loppuun saattaminen vie keskimäärin kolme vuotta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin IMS-järjestelmän tietojen perusteella.

Petostentorjunnan koordinointivirastojen toimintoja ei ole määritelty asetuksessa selkeästi, ja ne vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen

Pääasiallinen vastuu petostentorjunnasta koheesiovarojen käytön yhteydessä on hallintoviranomaisilla, mutta koordinointivirastojen rooli näiden viranomaisten ja jäsenvaltion muiden elinten sekä OLAFin työn välisessä koordinoinnissa on oleellinen. Petostentorjunnan koordinointivirastojen⁴² perustamisesta annetuissa EU:n säännöksissä ei ole ohjeita niiden toimeksiannosta, organisaatiokehyksestä tai tehtävistä. Komissio on antanut lisäohjeissaan suosituksia nimenomaan tästä aiheesta⁴³ (ks. kohta 6). On kuitenkin jokaisen jäsenvaltion tehtävänä määrittää petostentorjunnan koordinointivirastoaan koskevat järjestelyt.

Koordinointivirastojen resurssien ja organisaatiojärjestelyjen pitäisi antaa niille mahdollisuus asianmukaisesti seurata petoksia koskevaa raportointia ja koordinoida kaikkien petostentorjuntaan osallistuvien tahojen työtä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että selkeiden ohjeiden puuttuessa petostentorjunnan koordinointivirastoilla niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, oli varsin erilainen rakenne ja toimivalta. Virastot saattoivat olla pieniä yksiköitä ilman tutkintavaltuuksia tai monimutkaisia rakenteita, joilla on täydet valtuudet suorittaa hallinnollisia tutkimuksia (ks. kaavio 10). Ranskan petostentorjunnan koordinointivirastolla on sama määrä henkilöstöä kuin Latvian koordinointivirastolla, vaikka kyseiset kaksi maata ovat erilaiset niin kooltaan kuin saamansa rahoituksen määrän osalta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Unkarin petostentorjunnan koordinointivirastolla ei ollut tarkoituksenmukaisia järjestelyjä, joilla se olisi voinut raportoida toimista, joilla jäsenvaltio pyrki suojaamaan EU:n taloudellisia etuja. Se ei laadi julkisia kertomuksia kyseisistä toimista eikä EU:n koheesiovarojen käyttöön liittyvistä potentiaalisista petoksista (ks. kaavio 10).

Komissio ehdotti 23. toukokuuta 2018 muutoksia OLAF-asetukseen⁴⁴. Se laati vuonna 2017, ennen ehdotuksensa esittämistä, arvion⁴⁵ OLAF-asetuksen soveltamisesta. Arviossa todettiin, miten erilaisia petostentorjunnan koordinointivirastot ja niiden toimivaltuudet ovat eri jäsenvaltioissa, ja pidettiin tätä pääasiallisena esteenä virastojen vaikuttavalle toiminnalle.

Tilintarkastustuomioistuin antoi 22. marraskuuta 2018 lausunnon⁴⁶ komission ehdotuksesta. Se katsoi, että ehdotus ei riittävällä tavalla edistä petostentorjunnan koordinointivirastojen yhdenmukaisempaa ja vaikuttavampaa toteutusta kaikissa jäsenvaltioissa, koska siinä käsitellään vain virastojen yhteistyötä OLAFin kanssa eikä selvennetä niiden vähimmäistehtäviä.

Raportointi petostapausten tilanteesta ja seuranta eivät ole riittäviä

Tapausten tilanteen seuraaminen saattaa edellyttää, että kuullaan petostentorjuntaan osallistuvia tahoja, jotka eivät ole osallisina toimenpideohjelman hallinto- ja valvontarakenteissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että koordinointivirastot muodostavat keskeisen rakenteen, joka pitää yhteyttä OLAFiin petostentorjunnan osalta, joten niillä pitäisi aina olla yleiskuva petostapauksista, joihin liittyy EU:n rahoitusta. Tätä varten petostentorjunnan koordinointivirastojen pitäisi saada tietoja jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tutkimien tapausten tilanteesta. Niillä pitäisi myös olla – menettelyjen luottamuksellisuus huomioon ottaen – käytettävissään tilastot tutkittavien tapausten lukumäärästä ja etenemisestä.

Tarkastuskäynnin kohteina olleista jäsenvaltioista viidessä petostentorjunnan koordinointivirastolla ei ollut riittävää tietoa komissiolle ilmoitettujen tapausten tutkinnan tilanteesta. Romaniassa ja Unkarissa tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että käytössä olisi virallinen mekanismi, jonka avulla hallintoviranomaiset, petostentorjunnan koordinointivirasto ja tutkinta- ja syyttäjäviranomaiset tekisivät järjestelmällisesti yhteistyötä. Näin ollen koordinointivirastolla ei ollut kattavaa yleiskuvaa käynnissä olevista tutkimuksista, joihin liittyi EU:n rahoitusta saaneita hankkeita. Romanian petostentorjunnan koordinointivirasto tosin on määräajoin yhteydessä syyttäjäviranomaisiin saadakseen tietoja niiden käynnissä olevien tutkimusten tilanteesta, jotka ovat sen tiedossa. Myös Espanjan petostentorjunnan koordinointivirasto toimii ennakoivasti pyytäen tietoja vireillä olevista tutkinnoista. Tästä huolimatta koordinointivirasto ei voi varmistaa, että päivitetyt tiedot toimitetaan komissioille.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi koordinointiin ja tiedonvaihtoon liittyviä ongelmia kuudessa kyseisistä seitsemästä jäsenvaltiosta. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään kyennyt täsmäyttämään toisiinsa EU:n varoihin kohdistuvista epäillyistä ja todetuista petoksista IMS-järjestelmään kirjattuja tietoja ja eri viranomaisten hallussa olevia tietoja. Tämä havainto asettaa kyseenalaiseksi komissiolle raportoitujen tietojen luotettavuuden. Kyseiset jäsenvaltiot eivät pidä yllä keskustietokantaa tai muunlaisia keskitettyjä tilastoja, joista olisi mahdollista saada kokonaiskäsitys petosten luonteesta ja tilanteesta (ks. kohta 48).

Koordinointimekanismit ovat usein puutteellisia

EU:n taloudellisten etujen suojaaminen jäsenvaltioissa ei ole ainoastaan koheesiopolitiikan varainkäytöstä vastaavien viranomaisten tai petostentorjunnan koordinointivirastojen tehtävä. Muita suojaamiseen osallistuvia tahoja ovat muun muassa tutkinta- ja syyttäjäviranomaiset, kilpailuviranomaiset, hankintaviranomaiset ja maasta riippuen tietyt muut elimet. Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön tarkoituksenmukaiset koordinointimekanismit, joiden kautta eri toimijat voivat vaihtaa tietoja suunnitelluista ja toteutetuista toimista sekä parannuksia koskevista suosituksista.

Useimmilla tarkastuskäynnin kohteina olleista jäsenvaltioista ei kuitenkaan ole asianmukaisia koordinointimekanismeja, joissa olisivat mukana kaikki EU:n koheesiovarojen osalta petostentorjuntaan osallistuvat tahot.

Bulgariassa, missä syyttäjänvirasto oli hylännyt tutkintapyynnön tai keskeyttänyt tutkinnan 60 prosentissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista tapauksista, petostentorjunnan koordinointivirasto tai hallintoviranomaiset eivät järjestelmällisesti analysoi hylkäysten perusteita. Unkarin petostentorjunnan koordinointivirastolla ei ole kokonaiskuvaa petostentorjunnan hallinnointiprosessin osana tosiasiallisesti toteutetuista toimista eikä ilmoitettujen tapausten tilanteesta. Romanian petostentorjunnan koordinointivirasto hoitaa koordinointityötä yksinomaan kunkin ohjelmaviranomaisen kanssa tekemänsä kahdenvälisen sopimuksen perusteella, eikä käytössä ole kansallista monenvälistä koordinointimekanismia, johon kaikki sidosryhmät osallistuisivat. Espanjan koordinointivirasto perustettiin vuonna 2016, ja sitä tukevan, kaikkien petostentorjuntaan osallistuvien tahojen työn koordinoinnista vastaavan elimen perustaminen on ollut vireillä siitä lähtien⁴⁷.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkin koordinointia koskevasta hyvästä käytännöstä Latviassa (ks. laatikko 5).

Johtopäätökset ja suositukset

Tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko hallintoviranomaiset täyttäneet asianmukaisesti velvollisuutensa petostentorjunnan hallinnointiprosessin jokaisessa vaiheessa eli petosten ehkäisemisen ja havaitsemisen sekä petoksiin reagoimisen (mukaan lukien petoksista raportoiminen ja aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintä) aikana. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko hallintoviranomaiset

1. laatineet petostentorjuntapolitiikan, suorittaneet perusteellisen riskienarvioinnin ja toteuttaneet riittävät ehkäisevät ja havaitsemista helpottavat toimet
2. ryhtyneet yhdessä koordinointivirastojen ja muiden toimivaltaisten petostentorjuntaelinten kanssa tarkoituksenmukaisiin toimiin havaittujen petosten osalta.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo yleisesti ottaen, että hallintoviranomaiset yksilöivät petosriskejä ja suunnittelevat ehkäiseviä toimia aiempaa paremmin, mutta niiden on yhä kehitettävä havaitsemista, reagointia ja koordinointia.

Hallintoviranomaisilla ei yleensä ole erityistä petostentorjuntapolitiikkaa

Hallintoviranomaiset laativat vain harvoin virallisen petostentorjuntapolitiikan tai vastaavan yhtenäisen asiakirjan, jossa täsmennetään petosten ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi ja petoksiin vastaamiseksi (korjaavat ja syytetoimet) toteutettavat toimet, jotka viranomaiset ovat suunnitelleet riskienarvioinnin pohjalta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että virallisen petostentorjuntapolitiikan laatiminen ja julkaiseminen itsenäisenä yhtenäisenä asiakirjana on olennaista, koska hallintoviranomainen siten viestittää torjuvansa petoksia määrätietoisesti ja aktiivisesti. Tämä on tärkeä näkökohta etenkin siksi, että vain kymmenen jäsenvaltiota on hyväksynyt kansallisen petostentorjuntastrategian komission suosituksen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vuosien 2014–2020 petostentorjuntakehyksen rakenne on puutteellinen, sillä hallintoviranomaisilta ei säännöksin edellytetä virallisen petostentorjuntapolitiikan hyväksymistä (kohdat 18–21).

1. Jäsenvaltiot, joilla ei ole kansallista petostentorjuntastrategiaa (ks. kohta 20 ja alaviite 19), laativat sellaisen. Strategian pitäisi vähintäänkin
• perustua arvioon olemassa olevista riskeistä, ja sen laatimiseen pitäisi osallistua asiantuntevia toimijoita eri osa-alueilta (EU‑varojen hallinnoijia, toimivaltaisia petosten tutkinta- ja syyttäjäviranomaisia jne.)
• sisältää käytännön toimenpiteitä, joilla petoksia ehkäistään, havaitaan ja tutkitaan ja joiden avulla ryhdytään syytetoimiin sekä peritään varoja takaisin ja määrätään seuraamuksia
• sisältää erityiset järjestelyt, joilla seurataan petostentorjuntatoimien toteuttamista ja mitataan tuloksia
• nimenomaisesti osoittaa vastuualueet, jotka koskevat petosten torjuntatoimien toteuttamista, seurantaa, koordinointia ja vertailevaa arviointia.
2. Komission olisi vaadittava hallintoviranomaisia laatimaan viralliset toimintalinjat tai lausuma vastuullaan olevien toimenpideohjelmien osalta petosriskien torjumista varten, jos kansallisella tasolla ei ole riittävän yksityiskohtaista strategiaa. Toimintalinjojen olisi muodostettava yhtenäinen viiteasiakirja, jossa täsmennetään petostenvastaisen toimintakulttuurin kehittämisstrategiat, jaetaan petostentorjunnan vastuualueet sekä määritetään petosepäilyjä koskevat raportointimekanismit ja se, miten eri toimijoiden on tehtävä yhteistyötä keskeisen vaatimuksen 7 ja komission ohjeiden mukaisesti.

Määräaika: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Petoksia koskevaan nollatoleranssiin perustuvan lähestymistavan mukaisesti lainsäätäjät voisivat kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta käytävien neuvottelujen ja hyväksymisprosessin kuluessa harkita, tehdäänkö kansallisen petostentorjuntastrategian tai ‑toimintalinjan hyväksymisestä pakollista.

Hallintoviranomaiset arvioivat petosriskit järjestelmällisesti, mutta arviointiprosessia olisi vielä kehitettävä

Kuten valvontakehyksessä 2014–2020 edellytetään, hallintoviranomaiset arvioivat nykyisin petosriskit järjestelmällisesti (pääosin komission laatimien ohjeiden perusteella), mikä on parantanut petostentorjuntaa (kohdat 22 ja 23). Joidenkin tarkastuskäynnin kohteena olleiden hallintoviranomaisten toimintatapa on kuitenkin vielä liian mekaaninen, eikä siinä oteta huomioon muiden asiantuntevien tahojen, kuten petostentorjunnan koordinointivirastojen tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten lisäpanosta.

Hallintoviranomaiset tulivat yleensä siihen tulokseen, että niiden olemassa olevat petostentorjuntatoimet ovat riittävät petosriskeihin nähden. Tilintarkastustuomioistuin pitää tätä johtopäätöstä mahdollisesti liian toiveikkaana (kohdat 24–28).

Etenkin niiden hallintoviranomaisten, joiden vastuulla on erityisen suuririskisiä ja rahalliselta arvoltaan merkittäviä ohjelmia, olisi pyrittävä ottamaan riskienarviointiin ja olemassa olevien petostentorjuntatoimien tarkoituksenmukaisuuden arviointiin mukaan hyödyllisiä ulkoisia toimijoita, joilla osoitettavasti on kokemusta petostentorjunnasta (esimerkiksi syyttäjäviranomaisen edustajat).

Määräaika: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Hallintoviranomaiset ovat parantaneet toimia petosten ehkäisemiseksi mutta eivät ole edistyneet merkittävästi petosten ennakoivassa havaitsemisessa

Kaudelle 2014–2020 laaditut petostentorjunnan lisätoimet laajalti keskittyvät ehkäiseviin toimiin, jotka ovat kattavammat kuin kaudella 2007–2013 (kohdat 29–32).

Kaudella 2014–2020 petosten havaitsemistoimet ovat kuitenkin pitkälti samat kuin kauden 2007–2013 toimet, jotka suunniteltiin heikomman valvontakehyksen mukaisesti (kohdat 33–35). Hallintoviranomaiset eivät riittävästi hyödynnä data-analytiikkaa petosten havaitsemiseksi, ja suurin osa tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei käyttänyt kaikkia Arachne-välineen tarjoamia mahdollisuuksia (kohdat 36–38).

Hallintoviranomaiset eivät sanottavammin edistyneet petoksia koskevien ennakoivien havaitsemistoimien käyttöön ottamisessa (esimerkiksi siten, että ne olisivat tarkastaneet, ilmeneekö julkisissa hankinnoissa kilpailunvastaista yhteistyötä) (kohta 33). Vaikka hallintoviranomaiset pitävät vihjelinjoja ja väärinkäytösten paljastamiseen tarkoitettuja mekanismeja erittäin vaikuttavina keinoina havaita petoksia, alle puolet tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vastanneista hallintoviranomaisista tosiasiallisesti hyödynsi niitä (kohdat 34 ja 35).

Petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimien vaikuttavuutta ei myöskään ole mahdollista arvioida, sillä hallintoviranomaisilla ei ole käytössä menettelyjä, joilla seurattaisiin toimien toteuttamista ja arvioitaisiin niiden vaikuttavuus (kohdat 40 ja 41).

1. Hallintoviranomaisten, jotka eivät nykyisin käytä petostentorjunnassa data-analytiikkavälineitä ja etenkään Arachnea, olisi otettava ne käyttöön, koska niiden avulla petosriskit voidaan yksilöidä järjestelmällisesti ja kustannustehokkaasti.
2. Komission olisi valvontaroolissaan yhteisen hallinnoinnin yhteydessä aktiivisesti edistettävä ennakoivien ja muiden uusien menetelmien käyttöä petosten havaitsemisessa siten, että se levittää säännöllisesti tietoja tapauksista, joissa on sovellettu parhaita käytäntöjä.
3. Komission olisi yhdessä petostentorjunnan koordinointivirastojen kanssa kehitettävä vähimmäisjärjestelyt, joilla seurattaisiin ja arvioitaisiin petosten ehkäisemis- ja havaitsemistoimien toteuttamista ja vaikuttavuutta.

Määräaika: vuoden 2021 loppuun mennessä.

Lainsäätäjät voisivat kauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta käytävien neuvottelujen ja hyväksymisprosessin kuluessa harkita, tehdäänkö tarkoituksenmukaisten data-analytiikkavälineiden (esimerkiksi Arachnen) käytöstä pakollista ohjelmakaudella 2021–2027. Siten petosten havaitseminen tehostuisi suhteellisen vähin kustannuksin.

Hallintoviranomaiset eivät aina ilmoita petostapauksista PIF-kertomuksia varten eivätkä osoita niitä tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten käsiteltäväksi

Petoksiin reagoimisen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hallintoviranomaiset aliraportoivat petoksista, mikä heikentää PIF-kertomuksissa julkaistujen havaitsemisasteiden luotettavuutta (kohdat 48–57). Monet hallintoviranomaiset eivät myöskään ilmoita petosepäilyistä järjestelmällisesti tutkinta- tai syyttäjäviranomaisille (kohdat 58–60). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että hallintoviranomaiset keskittyvät EU:n varojen epäämiseen eivätkä aina peri petoksiin liittyviä varoja takaisin rikoksentekijöiltä tai määrää varoittavia seuraamuksia tai rangaistuksia (kohdat 61 ja 62). Hallintoviranomaiset eivät myöskään tyydyttävällä tavalla arvioi, millaisia monialaisia vaikutuksia saattaa aiheutua tapauksista, joissa epäillään petosta (kohdat 63 ja 64; laatikko 4). Kaikki nämä seikat rajoittavat petostutkinnan pelotevaikutusta huomattavasti.

1. Komission olisi määritettävä jäsenvaltioiden elimille yleensä ja hallintoviranomaisille erityisesti selkeät vaatimukset petosten raportoimista varten. Niiden pitäisi perustua uuden PIF-direktiivin mukaiseen vakioituun tulkintaan petoksista, jotka kohdistuvat EU:n taloudellisiin etuihin.
2. Komission olisi vaadittava, että hallintoviranomaiset järjestelmällisesti arvioivat epäiltyjen petosten monialaiset vaikutukset hallinto- ja valvontajärjestelmiin.
3. Komission olisi kannustettava hallintoviranomaisia tiedottamaan kaikista petosepäilyistä rikostutkinta- tai syyttäjäviranomaisille.
4. Jotta varmistetaan tehokas pelotevaikutus, hallintoviranomaisten olisi ryhdyttävä oikeasuhteisiin toimiin periäkseen julkisia varoja takaisin petoksentekijöiltä eikä ainoastaan tyydyttävä poistamaan kyseiset määrät EU:n rahoituksen saamiseksi ilmoitettujen menojen joukosta.

Määräaika: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Lainsäätäjät voisivat ohjelmakauden 2021–2027 yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta käytävien neuvottelujen aikana harkita erityisten seuraamusten ja rangaistusten ottamista käyttöön EU:n taloudellisten etujen vastaiseen petokseen syyllistyneiden tahojen osalta. Kuten muilla toimintapolitiikan aloilla, näihinkin toimenpiteisiin voisi sisältyä muun muassa sakkorangaistus, joka vaihtelisi sääntöjenvastaisuuden taloudellisen vaikutuksen mukaan, tai mekanismi, jolla menoja suljetaan EU‑rahoituksen ulkopuolelle tietyksi määräksi vuosia.

Koordinointivirastojen tehtävien heikko määrittely asetuksessa ja jäsenvaltioiden elinten koordinoinnin vähäisyys haittaavat petostentorjuntaa

Petostentorjuntatoimien koordinoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että koordinointivirastojen organisointitapa ja resurssit vaihtelevat huomattavasti (kohdat 66–70). Komission ehdotus OLAF-asetuksen muuttamisesta ei tältä osin riittävästi selkeytä petostentorjunnan koordinointivirastojen vähimmäistoimintoja. Petostapausten tilannetta ei seurata eikä siitä raportoida asianmukaisesti (kohdat 71–73), koska koordinointivirastoilla ei aina ole pääsyä tietoihin, jotka koskevat tutkittavana olevien petostapausten tilannetta. Koordinoinnista ei useinkaan ole huolehdittu, mikä heikentää petostentorjunnan tehokkuutta (kohdat 74–78).

Komission olisi kannustettava jäsenvaltioita laajentamaan petostentorjunnan koordinointivirastojensa roolia niin, että ne hallintoviranomaisiin liittyvästä koordinoinnista huolehtimisen lisäksi toimisivat yhteystahona kaikkien niiden kansallisten elinten välillä, jotka vastaavat petosepäilyjen tutkinnasta ja syytetoimista.

Määräaika: vuoden 2019 loppuun mennessä.

EU:n lainsäätäjät voisivat pohtia, pitäisikö jäsenvaltioiden petostentorjunnan koordinointivirastojen vähimmäistoiminnot määrittää. Tällöin ne ottaisivat toissijaisuusperiaatteen mukaisesti huomioon jäsenvaltioiden oikeuden määritellä ja järjestää petostentorjuntatyönsä joustavasti. Määrittämisestä voitaisiin huolehtia esimerkiksi OLAF-asetuksen muuttamista koskevan tämänhetkisen lainsäädäntöprosessin yhteydessä ja siten varmistaa, että petostentorjunnan koordinointivirastot hoitavat koordinointiroolinsa tehokkaasti. Petostentorjunnan koordinointivirastoilla voisi olla vähintään seuraavat tehtävät:

• yhteystahona toimiminen hallintoviranomaisten (sekä muiden ohjelmaviranomaisten) ja petostentorjuntaan jäsenvaltiossa osallistuvien muiden elinten (etenkin tutkinta- ja syyttäjäviranomaiset) välillä
• yksittäisten tapausten tilanteen seuranta ja hallintoviranomaisten toteuttamien jatkotoimien raportoiminen komissiolle käynnissä olevien tutkintamenettelyjen luottamuksellisuus huomioon ottaen
• IMS-järjestelmään kirjattujen tietojen täydellisyyden, luotettavuuden, oikeellisuuden ja ajantasaisuuden todentaminen vuosittain komission laatimia PIF-kertomuksia varten.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. maaliskuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
Presidentti

Loppuviitteet

¹ Tilintarkastustuomioistuin on poistanut näistä määritelmistä EU:n tuloihin liittyvät viittaukset.

² Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1), 1 artiklan 2 kohta.

³ Neuvoston säädös, annettu 26 päivänä heinäkuuta 1995, yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen tekemisestä (yhteisöpetossopimus), liitteessä olevan 1 artiklan a alakohta.

⁴ Muut ERI-rahastot ovat Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

⁵ Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, konsolidoitu versio, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25), 58 artiklan h kohta, 70 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 98 artiklan 1 kohta, sekä komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, konsolidoitu versio, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä (EUVL L 371, 27.12.2006, s. 1), 20 artiklan 2 kohdan a alakohta, 28 artiklan 1 kohdan e ja n alakohta, 28 artiklan 2 kohta, 30 artikla ja 33 artiklan 2 kohta.

⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä (jäljempänä ’yhteisiä säännöksiä koskeva asetus’) (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 72 artikla ja 125 artiklan 4 kohdan c alakohta. Tässä kertomuksessa käytetään käsitettä ”petostentorjunnan hallinnointiprosessi”, joka vastaa komission toimintaohjeissa tarkoitettua petostentorjunnan hallinnointisykliä.

⁷ Commission’s guidance for Member States and programme authorities on fraud risk assessment and effective and proportionate anti-fraud measures (EGESIF 14-0021), s.11.

⁸ Anti-fraud Strategy 2015–2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF, Ares (2015) 6 023 058, 23. joulukuuta 2015, kohta 2.2.1 (osoitteessa: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista (EUVL L 248, 18.9.2013, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 26 päivänä lokakuuta 2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2016/2030 (EUVL L 317, 23.11.2016, s. 1), 3 artiklan 4 kohta.

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), 13. marraskuuta 2013, Ares (2013) 3 403 880.

¹¹ Lyhenne PIF tulee ranskankielisestä käsitteestä ”protection des intérêts financiers”, ja tavallisesti sillä tarkoitetaan EU:n taloudellisten etujen suojaamista.

¹² Direktiivi 2017/1371, 17 artiklan 1 kohta.

¹³ COM(2018) 553 final, 3. syyskuuta 2018.

¹⁴ Vuoden 2017 PIF-kertomus, Statistical Annex, s. 93. Petosten havaitsemisaste on petoksiksi ilmoitettujen sääntöjenvastaisuustapausten arvon ja ohjelmakaudella 2007–2013 suoritettujen maksujen välinen suhdeluku (s. 91). Indikaattori ei mittaa havaitsematta tai ilmoittamatta jääneitä petoksia.

¹⁵ Commission’s guidance for Member States and programme authorities on fraud risk assessment and effective and proportionate anti-fraud measures, s. 11 (EGESIF 14-0021, 16. kesäkuuta 2014).

¹⁶ Commission’s Guidance for Member States and programme authorities on fraud risk assessment and effective and proportionate anti-fraud measures (EGESIF 14-0021, 16. kesäkuuta 2014), OLAF’s Handbook on the role of Member State auditors in fraud prevention and detection (lokakuu 2014) sekä Guidance on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States (EGESIF 14-0010-final, 18. joulukuuta 2014).

¹⁷ Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, annettu 3 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täydentämisestä (EUVL L 138, 13.5.2014, s. 5), 30 artikla ja liite IV. Asetuksessa määritetään hallinto- ja valvontajärjestelmien keskeiset vaatimukset ja niiden tehokasta toimintaa koskeva luokitus – erityisesti keskeinen vaatimus 7 (oikeasuhteisten petostentorjuntatoimenpiteiden tehokas toteutus).

¹⁸ Tässä merkityksessä käsite ’virallinen petostentorjuntapolitiikka’ vastaa käsitettä ’petosriskin hallintaohjelma’, jonka ACFE-yhdistys (Association of Certified Fraud Examiners) on määritellyt käsikirjassaan ”Fraud examiners manual” ja ohjeessaan ”Fraud Risk Management Guide”, jonka se laati COSOn (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) kanssa. Käsite vastaa myös ’virallisia petosten ja korruption vastaisia strategioita’, jotka CIPFA (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) on määritellyt asiakirjassaan ”Code of practice on managing the risk of fraud and corruption”.

¹⁹ Kansallinen petostentorjuntastrategia on olemassa kymmenessä 28:sta jäsenvaltiosta. Nämä jäsenvaltiot ovat Bulgaria, Tšekki, Kreikka, Ranska, Kroatia, Italia, Latvia, Unkari, Malta ja Slovakia. Myös Romanialla on strategia, joka ei kuitenkaan nykyisin ole ajan tasalla (lähde: Vuotta 2017 koskeva PIF-kertomus (s. 12). Seuraavat jäsenvaltiot eivät ole laatineet kansallista strategiaa: Belgia, Tanska, Saksa, Viro, Irlanti, Espanja, Kypros, Liettua, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Puola, Portugali, Slovenia, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

²⁰ Asetuksen 30 artikla ja liite IV.

²¹ Komission ehdotus yhteisiä säännöksiä koskevaksi asetukseksi kaudelle 2021–2027, COM(2018) 375, 29. toukokuuta 2018, 11 artikla ja liite III.

²² Komissio on sisällyttänyt ohjeisiinsa petosriskien arviointimallin, joka perustuu 31 vakioituun toimintariskiin. Ne on jaettu edelleen 40 riskiin ja niiden osalta suositellaan 128 lieventävää kontrollia. Nämä on jäsennelty neljän yleisen hallinnointiprosessin mukaisesti (hakijoiden valinta, toimien toteuttaminen ja tarkastaminen, todentaminen ja maksut sekä hallintoviranomaisten suoraan toteuttama hankinta). Asiakirja ei kuitenkaan kata rahoitusvälineitä eikä valtiontukiin liittyviä riskejä.

²³ Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto – Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, lokakuu 2018. Asiakirja löytyy osoitteesta: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125–4-c-of-the-regulation-eu-no-1303–2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Lisätietoja rehellisyyssopimuksista komission sivustolla osoitteessa http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Niiden indikaattoreiden perusteella, jotka komissio asetti käyttöön 18. helmikuuta 2009 antamassaan tiedotteessa, joka koski EAKR:oon, ESR:oon ja koheesiorahastoon sovellettavia petosindikaattoreita.

²⁶ EU:n koheesiorahoitukseen kohdistuvien petosten perusluonteeseen kuuluu, että rikoksentekijät huomaavat olemassa olevissa kontrolleissa puutteita ja pyrkivät hyödyntämään niitä saadakseen laitonta hyötyä suoraan tai epäsuorasti.

²⁷ Etenkin Report to the Nations, ACFE-yhdistyksen (Association of Certified Fraud Examiners) vuonna 2018 julkaisema kansainvälinen tutkimus eri ammatteihin liittyvistä petoksista ja väärinkäytöksistä. Tutkimuksen mukaan petokset havaitaan pääasiassa työntekijöiden, asiakkaiden, kilpailijoiden tai nimettömien lähteiden antamien vihjeiden perusteella.

²⁸ Ilmoita petoksesta ‑väline on osoitteessa https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_fi.

²⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 4/2018 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta, kohdat 3, 12, 21, 23 ja 32.

³⁰ Ks. komission lehdistötiedote IP/19/1604 “Komissio on tyytyväinen alustavaan sopimukseen väärinkäytösten paljastajien paremmasta suojelemisesta EU:ssa” (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_fi.htm).

³¹ Commission’s guidance for Member States and programme authorities on fraud risk assessment and effective and proportionate anti-fraud measures (EGESIF 14-0021).

³² Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston tutkimus Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, s. 51.

³³ Slovakian ilmoittamien kahden sääntöjenvastaisuuden arvo on lähes 0,6 miljardia euroa. Ne ovat väistämättä petostenhallintaprosessin varhaisessa vaiheessa ja niiden tilanne saattaa vielä muuttua merkittävästi.

³⁴ Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus, 122 artiklan 2 kohta; komission delegoitu asetus (EU) 2015/1970 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täydentämisestä sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista koskevilla erityissäännöksillä (EUVL L 293, 10.11.2015, s. 1), 3 ja 4 artikla; komission asetus (EY) N:o 1828/2006 (täytäntöönpanoa koskevat säännöt), 28 artiklan 2 kohta.

³⁵ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/2019: ”EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan”, kohdat 21–32.

³⁶ Erityiskertomus nro 1/2019: ”EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan”, kohta 29.

³⁷ Komission delegoitu asetus (EU) N:o 480/2014, annettu 3 päivänä maaliskuuta 2014, asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täydentämisestä, liite IV.

³⁸ Kyseisten 84 petostapauksen yhteydessä on tarkoitus periä takaisin 7 miljoonaa euroa.

³⁹ Erityiskertomus nro 1/2019: ”EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan”, kohdat 112–115.

⁴⁰ Laskettuna IMS-järjestelmään kirjattujen tietojen perusteella. Kuten aiemmin on tuotu esiin, tiedot eivät aina ole oikeellisia.

⁴¹ Ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä on toimivaltaisen viranomaisen laatima ensimmäinen kirjallinen arvio, jossa todetaan, että kyseessä saattaa olla petokseksi katsottava sääntöjenvastaisuus. Se ei kuitenkaan vaikuta tapauksen arviointiin jatkossa. Ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä saatetaan esittää monessa eri muodossa, esimerkiksi hallintoviranomaisen tai välittävän elimen hallinnon tarkastuksesta laatimana kertomuksena, tarkastusviranomaisen, komission tai tilintarkastustuomioistuimen antamana tarkastuskertomuksena taikka syyttäjän tai tuomarin tekemänä syytteeseenasettamispäätöksenä, josta käynnistyy virallinen rikostutkinta.

⁴² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista (EUVL L 248, 18.9.2013, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 26 päivänä lokakuuta 2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2016/2030 (EUVL L 317, 23.11.2016, s. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), 13. marraskuuta 2013, Ares (2013) 3 403 880.

⁴⁴ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 muuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston kanssa tehtävän yhteistyön ja OLAFin tutkimusten vaikuttavuuden osalta, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 soveltamista koskevasta arvioinnista, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Lausunto nro 8/2018 OLAF-asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 muuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston kanssa tehtävän yhteistyön ja OLAFin tutkimusten vaikuttavuuden osalta 23 päivänä toukokuuta 2018 tehdystä komission ehdotuksesta, ks. etenkin kohdat 16, 38 ja 39.

⁴⁷ Elimen kokoonpanoa ja toimintaa sääntelevä kuninkaallinen asetus hyväksyttiin lopulta 1. maaliskuuta 2019 ja julkaistiin 19. maaliskuuta 2019.

⁴⁸ Linkki tutkimukseen: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ Komission ohjeissa todetaan seuraavaa: ”Sen mukaan, millaisia tuloksia näistä tarkastuksista saadaan ja millainen on määritetty petosriskiympäristö, seurantatarkastuksia voidaan tehdä niin usein kuin on tarpeen”. Kohdennettu ja oikeasuhteinen lähestymistapa on suositeltavin.

⁵⁰ Ks. SWD(2018) 386 final 2/2, 4.3 kohta, s. 86–88.

⁵¹ Ks. COM(2015) 386 final, 4.2.2 kohta, s. 23.

⁵² EUVL L 283, 31.10.2017, s. 1.

⁵³ Ks. vuoden 2014 PIF-kertomus – COM(2015) 386 final, 31.7.2015, suositus 1, s. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965, 13.12.2016, laadittu yhteistyössä kansallisten asiantuntijoiden kanssa COCOLAFin petostentorjuntaa käsittelevässä alaryhmässä.

⁵⁵ Ks. SWD(2016) 237 final, 2.4 kohta.

⁵⁶ ARES(2017)5692256, 21.11.2017.

⁵⁷ SWD(2015) 154 final, 3.2 kohta, s. 57-61.

⁵⁸ Ks. SWD(2015) 154 final, 3.2 kohta, s. 57-61.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri Grethenin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettiavustaja Ildikó Preiss, toimialapäällikkö Juan Ignacio González Bastero, tehtävävastaava Jorge Guevara López (virallinen petostutkija) sekä tarkastajat Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (virallinen petostutkija), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva ja Janka Nagy-Babos. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Vasemmalta oikealle: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct - palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.