Lucha contra el fraude en el gasto de cohesión de la UE: las autoridades de gestión tienen que reforzar la detección, la respuesta y la coordinación

Resumen

La legislación de la Unión Europea define el fraude como una infracción deliberada que es o podría ser perjudicial para el presupuesto de la UE. Es responsabilidad conjunta de la Unión y los Estados miembros combatir el fraude y toda actividad ilegal, como la corrupción, que afecte a los intereses financieros de la UE. Entre 2013 y 2017, la Comisión y los Estados miembros identificaron más de 4 000 irregularidades potencialmente fraudulentas. La ayuda de la UE afectada por estas irregularidades ascendió a casi 1 500 millones de euros, de los cuales, un 72 % correspondía a la política de cohesión de la UE. En este ámbito, las autoridades de gestión de los Estados miembros tienen la responsabilidad de adoptar medidas proporcionadas y eficaces contra el fraude, y tener en cuenta los riesgos identificados. Dichas medidas deberían abarcar todo el proceso de gestión de la lucha contra el fraude (prevención, detección y respuesta, incluida la notificación de casos detectados y recuperación de fondos indebidamente abonados). La tasa de fraude detectado en relación con los fondos de cohesión de la UE para el período 2007‑2013 fue del 0 % al 2,1 % en función del Estado miembro.

A través de esta auditoría, el Tribunal ha examinado si las autoridades de gestión cumplieron adecuadamente sus obligaciones en cada etapa del proceso de gestión de lucha contra el fraude, para lo cual ha analizado si las autoridades de gestión:

1. desarrollaron políticas de lucha contra el fraude, realizaron una evaluación exhaustiva de los riesgos y aplicaron medidas adecuadas de prevención y de detección;
2. respondieron adecuadamente al fraude detectado en coordinación con otros órganos competentes en la lucha contra el fraude.

El Tribunal constató que las autoridades de gestión evaluaron mejor el riesgo de fraude en la utilización de la financiación de cohesión en el período de programación 2014-2020 utilizando en la mayor parte de los casos la herramienta lista para usar que figura en las orientaciones de la Comisión. Sin embargo, algunos de los análisis no eran suficientemente exhaustivos. Aunque han mejorado las medidas de prevención del fraude, no han avanzado de manera significativa hacia su detección proactiva. Por otro lado, a menudo no han desarrollado procedimientos para supervisar y evaluar el impacto de sus medidas de prevención y detección.

En el ámbito de la respuesta al fraude, las autoridades de gestión, en colaboración con otros órganos competentes en la materia, no han reaccionado suficientemente a todos los casos detectados de fraude. En particular, las modalidades de notificación no son satisfactorias, algunas autoridades de gestión no comunican sistemáticamente los casos de presunto fraude a los órganos competentes, las medidas correctoras tienen un efecto disuasorio limitado y la coordinación de las actividades de lucha contra el fraude es insuficiente. El Tribunal también constató que la tasa de detección de casos de fraude en el período de programación 2007-2013, comunicada en el informe de la Comisión de 2017 sobre la protección de los intereses financieros de la UE, no refleja fielmente el nivel de fraude realmente detectado en los Estados miembros visitados, sino que solo proporciona una indicación de los casos de fraude que estos decidieron notificar a la Comisión.

Como resultado de su auditoría, el Tribunal recomienda que:

1. los Estados miembros que no tengan una estrategia nacional contra el fraude formulen una: salvo que exista una estrategia nacional suficientemente detallada, la Comisión debería exigir a las autoridades de gestión que desarrollen estrategias y políticas oficiales para combatir el fraude contra los fondos de la UE;
2. las autoridades de gestión efectúen evaluaciones de riesgo de fraude más sólidas, haciendo participar a actores externos en el proceso;
3. los Estados miembros mejoren las medidas de detección del fraude generalizando el uso de herramientas de análisis de datos, y la Comisión fomentando activamente el recurso a otros instrumentos proactivos y nuevos métodos de detección del fraude;
4. la Comisión supervise los mecanismos de respuesta al fraude para garantizar que se apliquen de forma coherente;
5. la Comisión inste a los Estados miembros a que amplíen las funciones de los AFCOS para mejorar la coordinación.

Durante las negociaciones y el proceso de aprobación del RDP para el período 2021-2027, los colegisladores podrían considerar la posibilidad de:

• hacer obligatoria la adopción de estrategias o políticas contra el fraude nacionales y la utilización de instrumentos adecuados de análisis de datos (por ejemplo, Arachne);
• la introducción de multas y sanciones a los responsables de fraude contra los intereses financieros de la UE.

Respetando el derecho de los Estados miembros a la flexibilidad en la definición y organización de su propio trabajo contra el fraude de acuerdo con el principio de subsidiariedad, los colegisladores de la UE podrían considerar la posibilidad de determinar funciones mínimas del Servicio de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (AFCOS) en los Estados miembros a fin de garantizar una función de coordinación eficaz.

Introducción

La lucha contra el fraude en la UE

La legislación de la UE distingue entre¹:

• «Irregularidades no fraudulentas», que se definen como toda infracción de una disposición del Derecho de la UE correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general la Unión Europea o a los presupuestos administrados por estas mediante un gasto indebido².
• «Irregularidades fraudulentas» (o «fraude»), que se definen³ como cualquier acción u omisión intencionada relativa a:
• la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos procedentes del presupuesto general de la UE o de los presupuestos administrados por la UE o por su cuenta;
• el incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información específica, que tenga el mismo efecto,
• el desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio.

El artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que es responsabilidad conjunta de la UE (representada por la Comisión) y de los Estados miembros combatir el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la UE. Esta obligación se extiende a todos los programas de ingresos y gastos y a todos los ámbitos políticos de la UE.

La política de cohesión de la UE se organiza en tres de los fondos estructurales y de inversión europeos⁴ (fondos EIE): el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión y el Fondo Social Europeo (FSE), que juntos se denominan fondos de la política de cohesión de la UE. La Comisión y los Estados miembros ejecutan conjuntamente estos fondos a través de programas operativos que detallan la forma en la que los Estados miembros emplearán la financiación de la UE durante un período de programación:

• En el ámbito de cohesión hubo 440 programas operativos correspondientes al período de programación 2007‑2013. Casi dos tercios de estos programas operativos ya se han cerrado.
• Existen 389 programas operativos correspondientes al período de programación 2014‑2020, que todavía están en curso.

En la Comisión, dos direcciones generales se encargan de aplicar la política de cohesión de la UE: la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la Dirección General de Política Regional y Urbana. En los Estados miembros, tres tipos de autoridades encargadas de los programas participan en la ejecución y en el control de cada programa operativo:

• la autoridad de gestión (encargada de ejecutar el programa operativo);
• la autoridad de certificación (encargada de presentar solicitudes de pago a la Comisión y de elaborar las cuentas anuales del programa operativo);
• la autoridad de auditoría (encargada de emitir una opinión independiente sobre la fiabilidad de las cuentas, la legalidad de los gastos realizados y el funcionamiento de los sistemas de gestión y de control).

El marco jurídico de la política de cohesión de la UE para el período de programación 2007‑2013 establecía que los Estados miembros tenían la responsabilidad de prevenir, detectar y corregir las irregularidades (incluido el fraude) y recuperar los fondos indebidamente abonados⁵. Este requisito se hace más explícito en el Reglamento de disposiciones comunes (RDC) del período 2014‑2020, según el cual corresponde a las autoridades de gestión «aplicar medidas antifraude eficaces y proporcionadas, teniendo en cuenta los riesgos detectados»⁶. La Comisión recomienda⁷ que las autoridades de gestión cubran todo el proceso de gestión de lucha contra el fraude (véase la ilustración 1 que comprende la prevención, detección y respuesta al fraude (en particular, la notificación de los casos detectados y la recuperación de fondos indebidamente abonados). A este respecto, la Comisión aplica un principio de tolerancia cero ante el fraude y la corrupción⁸.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del marco del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO).

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) es el principal órgano de lucha contra el fraude de la UE. Contribuye a la concepción y a la aplicación de la política de lucha contra el fraude de la Comisión y realiza investigaciones administrativas sobre el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilícita que afecte al presupuesto de la UE.

En los Estados miembros, las autoridades de gestión no están solas en la aplicación de las medidas contra el fraude. Desde 2013, cada Estado miembro tiene la obligación de designar un servicio de coordinación antifraude (AFCOS) que facilite una cooperación eficaz y el intercambio de información con la OLAF, incluida información de carácter operativo⁹. En orientaciones adicionales¹⁰, la Comisión especificaba que los AFCOS deberían tener el mandato, en el Estado miembro, de coordinar todas las obligaciones y actividades de carácter legislativo, administrativo e investigativo relativas a la protección de los intereses financieros de la UE. En la gestión compartida, las autoridades de los Estados miembros comunican a la Comisión los casos de sospecha de fraude o de fraude demostrado mediante el sistema de gestión de irregularidades (IMS), que está integrado en la plataforma de la OLAF de información contra el fraude.

Incidencia significativa del fraude notificado en el ámbito de la política de cohesión de la UE en comparación con otros ámbitos de gasto

El 5 de julio de 2017, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la Directiva (UE) 2017/1371 sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (la «Directiva PIF»¹¹). En la directiva se establece una definición común del fraude que atenta contra los intereses financieros de la UE, en particular, en el ámbito de la contratación pública. Los Estados miembros deben incorporar la Directiva PIF a la legislación nacional antes del 6 de julio de 2019¹².

En septiembre de 2018, la Comisión publicó su vigésimo noveno informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea¹³ (denominado en lo sucesivo «el informe PIF 2017»). En la modalidad de gestión compartida, la Comisión elabora su informe basándose en la información comunicada por los Estados miembros a través del IMS (véase el apartado 07). El análisis del informe PIF 2017 pone de manifiesto que la incidencia del fraude (presunto y demostrado) notificado en la política de cohesión es sustancialmente superior a la registrada en otros ámbitos: el ámbito de cohesión representa solo un tercio del presupuesto, pero supone el 39 % de todos los casos de fraude notificados y el 72 % del total de importes financieros afectados en estos casos (véase la ilustración 2)

Fuente: Informe PIF 2017 - Anexo estadístico, parte II (gastos)

Según los datos subyacentes al informe PIF 2017, las irregularidades notificadas como fraudulentas por los Estados miembros suponen un 0,44 % de los fondos de la UE abonados en el ámbito de la política de cohesión. Este indicador es conocido como la tasa de detección de fraude¹⁴ y varía considerablemente entre los Estados miembros (véase la ilustración 3) que oscila entre el 0 % y el 2,1 % en relación con la financiación de la cohesión de la UE para todo el período de programación 2007‑2013. El informe PIF de 2017 no aporta explicaciones específicas sobre la tasa de detección de fraude notificada en Eslovaquia, que es sustancialmente mayor. El valor medio de cada irregularidad fraudulenta asciende a 800 000 euros.

Nota: El cálculo de la tasa de detección del fraude que se muestra en esta ilustración excluye las irregularidades detectadas en la política pesquera (que se recogen en las estadísticas publicadas por la Comisión sobre las políticas pesquera y de cohesión y que no aumentan la tasa de detección del fraude del total de la UE). Esta cifra también excluye los programas de cooperación territorial europeos de carácter plurinacional. No obstante, estos programas se tienen en cuenta para calcular el promedio de la UE en la ilustración. En cuanto a los Estados miembros que presentan una tasa nula de detección del fraude, Finlandia y Luxemburgo no comunicaron ninguna irregularidad fraudulenta, mientras que Irlanda y Suecia notificaron algunas irregularidades de escaso valor económico.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir del informe PIF 2017, anexo estadístico, página 93.

El Tribunal consideraba necesario evaluar el trabajo realizado por las autoridades de gestión, puesto que estas se encuentran en la primera línea de la lucha contra el fraude en la política de cohesión de la UE. Según la Comisión¹⁵, la combinación de una minuciosa evaluación del riesgo de fraude que da lugar a medidas adecuadas de prevención y detección por parte de las autoridades de gestión, por un lado, y una investigación coordinada en el momento adecuado por parte de organismos competentes (por lo general, la policía o las fiscalías), por otro, podrían reducir considerablemente el riesgo de fraude en el ámbito de la política de cohesión y constituir un adecuado método disuasorio en la lucha contra el fraude. La auditoría del Tribunal se ha estructurado en torno a estos dos ámbitos generales.

Alcance y enfoque de la auditoría

El Tribunal decidió auditar el trabajo de las autoridades de gestión en la lucha contra el fraude en la política de cohesión debido al papel que desempeñan y seguirán desempeñando en el período de programación 2021‑2027. El Tribunal examinó si las autoridades de gestión han cumplido adecuadamente sus responsabilidades en cada etapa del proceso de gestión de la lucha contra el fraude: prevención, detección y respuesta al fraude (incluidas la notificación del fraude y la recuperación de los fondos indebidamente abonados), Con esta finalidad, comprobó si las autoridades de gestión:

1. desarrollaron políticas de lucha contra el fraude, realizaron una evaluación exhaustiva de los riesgos y aplicaron medidas adecuadas de prevención y de detección;
2. dieron una respuesta adecuada a los casos detectados de fraude en coordinación con las fiscalías y los órganos de investigación, así como con los AFCOS, teniendo en cuenta la estructura de estos servicios en los Estados miembros visitados.

El Tribunal examinó la función ejercida por las autoridades de gestión y los AFCOS en los Estados miembros en la política de cohesión. Asimismo, auditó a las autoridades de gestión encargadas de los programas operativos financiados por los tres principales Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en relación con la política de cohesión de la UE: el Fondo de Cohesión, el FSE y el FEDER. El Tribunal decidió excluir el objetivo de cooperación territorial europea del FEDER, puesto que en los proyectos financiados por los programas operativos correspondientes participan a menudo socios de distintos países supervisados por las autoridades de diversos Estados miembros.

El Tribunal evaluó la forma en que las autoridades de gestión habían considerado el marco jurídico y estratégico de los Estados miembros para la gestión del proceso de lucha contra el fraude, en particular, cuando existía una estrategia nacional de lucha contra el fraude. El Tribunal invitó a todas las autoridades de gestión a participar en una encuesta sobre las medidas de prevención y detección del fraude, y recibió respuestas de las autoridades de 23 Estados miembros.

El Tribunal visitó siete Estados miembros: Bulgaria, Francia, Hungría, Grecia, Letonia, Rumanía y España. Para la selección de estos Estados, el Tribunal tuvo en cuenta las tasas de detección y el número de casos de fraude presentados en el informe PIF 2016, además de su correlación con otros indicadores disponibles para medir el riesgo de fraude. Durante sus visitas, el Tribunal se reunió con representantes de las autoridades encargadas de ejecutar un total de 43 programas operativos (22 programas del período 2007‑2013 y 21 programas del período 2014‑2020) y con los principales actores en la lucha contra el fraude (fiscalías e instancias judiciales, órganos de investigación, agencias de lucha contra el fraude y autoridades de competencia). En los Estados miembros que visitó, el Tribunal auditó una muestra discrecional de programas operativos seleccionados como representativos de todos los fondos (FEDER, FSE y, en su caso, Fondo de Cohesión)

El Tribunal estudió los expedientes de una muestra de 138 irregularidades notificadas a la Comisión como fraudulentas de los 22 programas operativos examinados para el período 2007‑2013. Siempre que el tamaño de la población lo permitía, el Tribunal aplicó el método aleatorio de muestreo de la unidad monetaria para seleccionar las irregularidades que se debían examinar. Aunque el Tribunal no evaluó el trabajo de las fiscalías, las instancias judiciales y los órganos de investigación, sí examinó la coordinación y la comunicación entre estos órganos y las autoridades de gestión.

Las conclusiones del presente informe complementan las recogidas en el informe especial n. º 1/2019: «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas», publicado el 10 de enero de 2019, que abarca la concepción y la ejecución de la Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión, y que trata principalmente del papel desempeñado por la OLAF, aunque también del trabajo sobre políticas de lucha contra el fraude llevado a cabo por las direcciones generales de la Comisión encargadas de aplicar la política de cohesión de la UE (véase el apartado 04).

Observaciones

Política de lucha contra el fraude y medidas de prevención y de detección

En general, las autoridades de gestión no disponen de una política específica de lucha contra el fraude

La Comisión ha facilitado una serie de orientaciones para ayudar a los Estados miembros y a las autoridades de gestión a cumplir su obligación legal de establecer medidas contra el fraude proporcionadas y eficaces.

• En los Estados miembros, la Comisión recomienda la adopción de estrategias antifraude nacionales para la protección de los Fondos EIE, con el objetivo de garantizar una aplicación eficaz y homogénea de las medidas contra el fraude, en particular en los Estados miembros cuyas estructuras organizativas estén descentralizadas.
• En los programas operativos, la Comisión recomienda que las autoridades de gestión desarrollen un enfoque estructurado para abordar el problema del fraude, organizado en torno a los cuatro elementos fundamentales del proceso de gestión contra el fraude: la prevención, la detección, la corrección y la actuación judicial¹⁶.
• Además, la Comisión ha definido una serie de criterios concretos para evaluar el modo en que las autoridades de gestión han cumplido sus obligaciones jurídicas de establecer unas medidas contra el fraude proporcionadas y eficaces¹⁷.

La Comisión recomienda que las autoridades de gestión utilicen una política formal de lucha contra el fraude¹⁸ para comunicar su resolución de combatir y abordar el fraude. En particular, esta política debería incluir estrategias para desarrollar una cultura contra el fraude y el reparto de responsabilidades para abordar el fraude. El Tribunal considera que las autoridades de gestión deberían haber elaborado una política formal de lucha contra el fraude o un documento único e independiente similar que especificara sus medidas de prevención, detección y respuesta al fraude, así como aclarar a su personal, a los beneficiarios de la financiación de la UE y a otras autoridades que existen medidas para combatir el fraude y que además se aplican.

El Tribunal observó durante sus visitas que, en la práctica, muy pocas de estas políticas proporcionan documentación formal de referencia en la que figure una relación de las medidas que han de aplicarse en cada etapa del proceso de gestión de la lucha contra el fraude en respuesta a los riesgos de fraude identificados. El Tribunal solo halló ejemplos de políticas formalizadas contra el fraude en Letonia, en ciertos organismos intermedios de España y en Francia (país donde esta política no ha sido publicada). En todos los demás casos, para obtener una descripción completa de las medidas contra el fraude, el Tribunal tuvo que consultar numerosos documentos de gestión y manuales de procedimiento. El Tribunal considera que la ausencia de políticas formalizadas de lucha contra el fraude limita la capacidad de sus Estados miembros de supervisar y coordinar las medidas contra el fraude, y de evaluar su eficacia. Esto es de particular importancia dado que solo diez Estados miembros han adoptado una estrategia nacional contra el fraude¹⁹ basándose en la recomendación de la Comisión (véase el apartado 18).

Asimismo, el Tribunal considera que la falta de disposiciones que exijan a las autoridades de gestión adoptar políticas formales contra el fraude constituye una deficiencia en la concepción del marco de la lucha contra el fraude para el período 2014‑2020. Por otra parte, el Reglamento Delegado (UE) n.º 480/2014 de la Comisión (que complementa al RDC para el período 2014‑2020) no menciona insuficiencias en la aplicación de medidas eficaces y proporcionadas contra el fraude en el contexto de la determinación de deficiencias graves que podrían dar lugar por sí solas a la suspensión de pagos o a correcciones financieras en los programas operativos²⁰. En consecuencia, en la evaluación de los sistemas de gestión y control se concede menor importancia a la aplicación de medidas contra el fraude que a otros aspectos. La propuesta de la Comisión de RDC para el período 2021‑2027 no considera las medidas contra el fraude como una de las condiciones²¹ que deben cumplir los Estados miembros para obtener financiación de la UE para el ámbito de cohesión.

Aunque las autoridades de gestión examinan sistemáticamente los riesgos de fraude, este proceso podría mejorar

Las autoridades de gestión identifican sistemáticamente los riesgos de fraude

El cambio más significativo frente al período de programación 2007‑2013 es la obligación que tienen ahora las autoridades de gestión de evaluar los riesgos de fraude conforme a los requisitos del marco de control correspondiente al período 2014‑2020 (véase el apartado 05). La finalidad de este ejercicio es que las autoridades de gestión determinen el grado de idoneidad de los controles internos existentes para abordar los riesgos ligados a los distintos supuestos de fraude e identificar los ámbitos en los que se precise realizar controles complementarios.

Entre otras cuestiones relacionadas con la lucha contra el fraude, las orientaciones del EGESIF a los Estados miembros y las autoridades de gestión (véase el apartado 18) abordan la tarea de evaluar el riesgo de fraude con una herramienta practica preparada para efectuar tal evaluación²². Todas las autoridades de gestión que visitó el Tribunal en el contexto de su auditoría habían cumplido su obligación de realizar una evaluación del riesgo de fraude, lo que constituye una mejora de su enfoque en la lucha contra el fraude en el ámbito de cohesión. En la mayoría de casos, las autoridades aplicaron el modelo de evaluación del riesgo de fraude desarrollado por la Comisión, o su propia adaptación de dicho modelo.

El 28 de noviembre de 2018, la Comisión publicó los resultados de un estudio²³ sobre las prácticas de prevención del fraude y de la corrupción establecidas por los Estados miembros en respuesta a las disposiciones específicas establecidas para el período de programación 2014‑2020, que había externalizado en diciembre de 2016. La conclusión del estudio era que los nuevos requisitos legislativos, en particular por lo que respecta al proceso de evaluación del riesgo de fraude, habían contribuido a conferir un carácter más formal y sistemático a los esfuerzos de los Estados miembros para combatir el fraude. Sin embargo, el estudio también señalaba que algunas autoridades pueden subestimar los niveles de riesgo evaluados por ellas mismas (véase el recuadro 1).

Algunos ámbitos se pueden mejorar

Sin embargo, el Tribunal observa que algunas de las autoridades de gestión visitadas adoptan un enfoque mecánico en la evaluación de los riesgos de fraude, lo que parece indicar que anteponen la forma al fondo.

Asimismo, basan generalmente la identificación de los riesgos de fraude en su propia experiencia, sin otras aportaciones complementarias de otros actores experimentados (servicios de coordinación antifraude, organismos fiscales y de investigación u otras agencias especializadas).

En sus visitas a los Estados miembros, el Tribunal halló indicios de que varias autoridades de gestión y organismos intermedios podrían no haber evaluado adecuadamente los riesgos de fraude:

• En Bulgaria, la autoridad de auditoría ya había constatado que algunas autoridades de gestión habían clasificado como bajos (incorrectamente) los riesgos específicos de fraude y por tanto, no los atendieron mediante otros procedimientos complementarios de control.
• En Francia, una autoridad de gestión no había evaluado el impacto de los controles complementarios del riesgo residual de fraude.
• En España, donde la responsabilidad de realizar la evaluación de riesgo de fraude se delega en parte a los organismos intermedios, una evaluación independiente encargada por la autoridad de gestión detectó problemas de coherencia entre los riesgos identificados y los controles previstos (por ejemplo, algunos riesgos no estaban cubiertos con un plan de acción o se fijaban controles en ámbitos señalados como no aplicables).
• En Rumanía, ciertos organismos intermedios que gestionaban funciones delegadas y financiación similares facilitaron evaluaciones diferentes del riesgo de fraude.
• En Hungría, el Tribunal detectó que la evaluación de riesgo de fraude no era suficientemente exhaustiva (excluía los resultados de anteriores auditorías) y no identificaba riesgos ligados específicamente a los tipos de operaciones y de beneficiarios abarcados por los programas operativos.

En casi todos los casos, las autoridades de gestión concluyeron que las medidas existentes contra el fraude abordan los riesgos de fraude identificados. A juzgar por las deficiencias detectadas, el Tribunal considera que esta conclusión puede ser demasiado optimista.

Las autoridades de gestión han mejorado sus medidas de prevención del fraude, pero no han avanzado de manera significativa hacia la detección proactiva del fraude

Se espera de las autoridades de gestión que apliquen medidas eficaces y proporcionadas en materia de prevención y detección del fraude en respuesta a los riesgos identificados, de modo que se reduzcan sustancialmente las ocasiones de cometer fraude.

Las autoridades de gestión han desarrollado medidas específicas de prevención del fraude para el período 2014‑2020

El Tribunal constató que las medidas complementarias contra el fraude desarrolladas en el período 2014‑2020 se centran en gran medida en acciones preventivas, más exhaustivas que las fijadas para el período 2007‑2013. La encuesta del Tribunal mostraba que dichas medidas complementarias de prevención consisten principalmente en formación de sensibilización ante el fraude destinada al personal, políticas sobre conflictos de intereses y orientaciones éticas para empleados y beneficiarios, así como la publicación de declaraciones institucionales de alto nivel contra el fraude.

En la encuesta del Tribunal también se indicaba que las autoridades de gestión estiman que las medidas de sensibilización sobre el fraude (formación para el personal y medidas destinadas a organismos intermedios y beneficiarios de proyectos), las políticas en materia de conflictos de interés y los códigos de conducta son la forma más eficaz de prevenir el fraude en el empleo de fondos de cohesión de la UE (véase la ilustración 4). Otras medidas de prevención del fraude, como los programas de apoyo al empleado (cuya finalidad es reducir la presión sobre los trabajadores expuestos al fraude) o los sistemas de recompensa (mediante los cuales las autoridades de gestión publican su intención de recompensar a los denunciantes de fraude) siguen siendo poco frecuentes, aunque se consideran razonablemente eficaces.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a las autoridades de gestión

Varios Estados miembros han adoptado un enfoque más innovador en la prevención del fraude contra los intereses financieros de la UE, por ejemplo, haciendo participar a organizaciones de la sociedad civil en el seguimiento de la ejecución de contratos públicos o la aplicación de campañas de sensibilización contra la aceptación social de ciertas conductas fraudulentas (véase el recuadro 2).

Las medidas de detección del fraude en el período 2014‑2020 siguen siendo, en su mayor parte, las mismas que en el período 2007‑2013

Aunque la evaluación obligatoria del riesgo de fraude ha centrado más la atención en la prevención de este fenómeno, las autoridades de gestión han desarrollado muy pocos métodos adicionales para su detección en el período de programación 2014‑2020, En su lugar, se basan en los controles y procedimientos internos que ya estaban establecidos para el período 2007‑2013, en el que el marco de control era menos estricto (véase la ilustración 5). Se trata principalmente de controles sobre el terreno (auditorías), mecanismos internos de notificación del fraude y, en menor medida, identificación de indicadores específicos de fraude²⁵ (señales de alerta). Mediante la encuesta y durante sus visitas a los Estados miembros, el Tribunal halló muy pocos controles «proactivos» complementarios destinados a detectar el fraude (por ejemplo, controles específicos para detectar la colusión en la contratación pública, como el análisis semántico de las ofertas recibidas o la identificación de patrones anómalos de presentación de ofertas).

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a las autoridades de gestión

Los problemas prácticos limitan la utilidad de las líneas telefónicas para los denunciantes de fraude

La encuesta del Tribunal puso de manifiesto que las autoridades de gestión hacen escaso uso de las líneas telefónicas para los denunciantes de fraude, aunque estiman en general que esta herramienta constituye un método eficaz en su detección. Las líneas telefónicas y otros mecanismos para informar de casos de fraude permiten a las autoridades de gestión (y a otras autoridades pertinentes de los Estados miembros) concienciarse de los posibles casos de fraude que no se hayan logrado detectar a través de otros controles²⁶. Varios estudios muestran que estos métodos son considerados como la fuente más importante de denuncias de fraude²⁷. Durante sus visitas, el Tribunal examinó los mecanismos de información de fraude y detectó una serie de problemas prácticos en su utilización. Por ejemplo, estos mecanismos no son siempre anónimos, y existe el riesgo de que los beneficiarios de los proyectos y el público en general no estén suficientemente concienciados al respecto. En caso de limitaciones normativas en el uso de canales anónimos de denuncia, las autoridades de gestión y los AFCOS siempre pueden remitir a los denunciantes anónimos al sistema de notificación de casos de fraude establecido por la OLAF²⁸.

El 23 de abril de 2018, la Comisión propuso una Directiva relativa a la protección de los denunciantes con el objeto de unificar los distintos planteamientos aplicados actualmente por los Estados miembros y de reforzar el nivel de protección para las personas que denuncien infracciones del Derecho de la Unión, incluidas todas las infracciones que afecten a los intereses financieros de la UE. En su dictamen sobre la propuesta, publicado el 15 de octubre de 2018, el Tribunal consideraba que la introducción o ampliación de dispositivos de denuncia en todos los Estados miembros contribuiría a mejorar la gestión de las políticas de la UE a través de las acciones de ciudadanos y trabajadores, aunque también señalaba algunos motivos de preocupación, como la excesiva complejidad del ámbito de aplicación material, que podría reducir la seguridad jurídica de los denunciantes potenciales y, en consecuencia, disuadirles de informar. El Tribunal también planteaba otras cuestiones, como la falta de obligaciones claras en cuanto a la sensibilización y a la formación del personal, y su convicción de que no debe negarse protección a las personas que hayan denunciado de manera anónima si su identidad se revela posteriormente²⁹. En relación con la aprobación de esta Directiva, el 12 de marzo de 2019 el Parlamento Europeo y los Estados miembros llegaron a un acuerdo provisional sobre las nuevas normas que garantizarían la protección de las personas que hayan informado sobre infracciones del Derecho de la UE³⁰.

El análisis de datos está infrautilizado en la detección del fraude

La Comisión recomienda a las autoridades de gestión que utilicen de forma proactiva los análisis de datos para detectar posibles situaciones de alto riesgo, identificar las señales de alerta y ajustar el objetivo de las medidas destinadas a combatir el fraude. El análisis de datos debería ser una parte sistemática de la selección de proyectos, las verificaciones de gestión y las auditorías³¹. En el contexto de la lucha contra el fraude, la Comisión ofrece una herramienta de prospección de datos con este fin específico (Arachne), para ayudar a las autoridades de gestión a identificar los proyectos que pueden estar expuestos a riesgos de fraude. Según la información recibida por el Tribunal de la Comisión, en diciembre de 2018, Arachne era utilizada por 21 Estados miembros para 165 programas operativos, que constituyen el 54 % de toda la financiación de la UE en el ámbito de cohesión para el período 2014‑2020 (excluida la cooperación transfronteriza europea). En su Informe Especial n.º 1/2019, «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas», el Tribunal destacó la importancia de Arachne como herramienta para prevenir el fraude. El Tribunal ha evaluado la función de la herramienta Arachne en el análisis de datos aplicado a la detección del fraude.

Una de las observaciones más significativas que se derivan del trabajo de auditoría del Tribunal es el hecho de que las autoridades de gestión no explotan suficientemente el análisis de datos para la detección del fraude. La encuesta del Tribunal mostraba que solo una de cada dos autoridades de gestión emplea herramientas de análisis de datos de este modo (véase la ilustración 5). Arachne en particular está infrautilizada. En los Estados miembros que visitó, el Tribunal constató lo siguiente:

• Un Estado miembro (Grecia) no ha facilitado información sobre si introducirá la herramienta arachne o no en el futuro próximo. Sin embargo, las autoridades de gestión griegas no han adoptado una herramienta equivalente de análisis de datos que pueda ser empleada para todos los programas operativos del país.
• En cuatro de los seis Estados miembros restantes, en los casos en que han decidido utilizar Arachne, las autoridades de gestión han avanzado poco en cargar los datos operativos necesarios o utilizar la herramienta para llevar a cabo sus controles internos.
• La Carta Arachne permite el acceso únicamente a las autoridades de gestión, las autoridades de certificación y las autoridades de auditoría, Por lo que no puede ser utilizada por organismos de investigación.

El Tribunal también constató que en dos de los Estados miembros visitados, las autoridades de gestión que han incorporado Arachne plenamente en sus procedimientos de gestión se han servido de esta herramienta para adaptar sus medidas específicas contra el fraude a los beneficiarios de alto riesgo.

El Tribunal no encontró ninguna explicación convincente de la razón por la que las autoridades de gestión no aprovechaban plenamente esta herramienta que la Comisión pone a su disposición de manera gratuita. No obstante, en el estudio de noviembre de 2018 de la propia Comisión (véase el apartado 24 y el recuadro  1), se concluía que las autoridades de gestión consideraban que, en su versión actual, Arachne no responde enteramente a sus necesidades. Esta cuestión resultó especialmente preocupante para los autores del estudio, ya que la utilidad de Arachne se percibe en gran medida como dependiente del número de programas operativos que introducen información en la herramienta³².

De todos modos, durante sus visitas, el Tribunal pudo identificar algunos ejemplos de buenas prácticas como el desarrollo por las autoridades de los Estados miembros de herramientas de análisis de datos que les ayudaran en la identificación de posibles riesgos de fraude (véase el recuadro  3).

Las autoridades de gestión carecen de procedimientos para supervisar y evaluar la prevención del fraude y las medidas de detección

La Comisión insta a los Estados miembros y a las autoridades de gestión a que definan procedimientos para supervisar la aplicación de las medidas de prevención y de detección del fraude que prevean modalidades específicas para notificar el tipo de medidas contra el fraude que se hayan establecido y su aplicación. Los Estados miembros y las autoridades de gestión deberían aprovechar los resultados de la supervisión para evaluar la eficacia de las medidas y revisar sus estrategias y políticas contra el fraude en la medida necesaria.

Salvo en el caso de Letonia, el Tribunal constató que ninguna autoridad de gestión visitada examina la eficacia de las medidas de prevención y detección del fraude. Mantienen registros limitados de las medidas que se emplean y en contadas ocasiones las relacionan con resultados específicos. En consecuencia, los sistemas de lucha contra el fraude son evaluados en cuanto a sus resultados reales, ya sea por las autoridades de gestión, cualquier otra autoridad del programa (por ejemplo, la autoridad de auditoría) o el AFCOS.

Los niveles de fraude notificados respecto de los períodos de programación 2007‑2013 y 2014‑2020 son similares

Las autoridades de gestión y otros órganos de los Estados miembros notifican a la Comisión irregularidades fraudulentas y no fraudulentas a través del IMS. A diciembre de 2018, los Estados miembros (principalmente las autoridades de gestión y las autoridades de auditoría) habían notificado, respectivamente, un total de 1 925 y 155 irregularidades como fraudulentas en los períodos de programación 2007‑2013 y 2014‑2020. Se trataba de sospechas de fraude y casos de fraude demostrado que afectaban a 1 600 millones de euros (2007‑2013) y 700 millones de euros (2014‑2020) de fondos de la UE.

En la ilustración 6 se muestra la evolución en el volumen y el valor de las irregularidades notificadas en el IMS en los períodos de programación 2007‑2013 y 2014‑2020. Hasta la fecha, se han notificado 155 irregularidades fraudulentas correspondientes al período 2014‑2020, un 10 % menos que en la misma fase durante el período 2007‑2013 (174). En el plano financiero, la situación es distinta: las posibles repercusiones del fraude notificado en relación con los fondos de la UE destinados a la política de cohesión en el período de programación 2014‑2020 (700 millones de euros) es superior al triple del importe registrado en la misma fase del período anterior (200 millones de euros). No obstante, este aumento significativo se debe a dos casos independientes de sospecha de fraude que, según el Tribunal, son valores atípicos³³.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el IMS.

La mayoría de casos notificados a la Comisión son detectados mediante controles sobre el terreno o revelados por fiscalías, órganos de investigación o medios de comunicación

El IMS contiene varios campos de datos que se deben utilizar para caracterizar las irregularidades e indicar la situación de los procedimientos. Uno de estos campos, «Fuente de la información que lleve a una sospecha de irregularidad», que representa el método de detección. A partir de los datos registrados en el IMS hasta diciembre de 2018 inclusive, el Tribunal analizó las fuentes de información que dio lugar a la notificación de irregularidades como fraudulentas con respecto al período de programación 2007‑2013 (véase la ilustración 7), pero no evaluó los datos del período 2014‑2020 porque todavía eran muy incompletos y contenían valores atípicos (véase el apartado 43).

Desde el punto de vista de su número, la mayoría de las irregularidades fueron detectadas mediante controles sobre el terreno realizados por las autoridades de los programas (véase el apartado 04), seguidos por informes de órganos de investigación o fiscalías. Aunque este hecho indicaría que estos son los medios más eficaces para detectar el fraude en el uso de los fondos del ámbito de cohesión, en las estadísticas influye el recurso generalizado a auditorías como método de detección del fraude (véase el apartado 33 y la ilustración 5). Si se tiene en cuenta su valor, la mayor parte de los informes sobre irregularidades fraudulentas proceden de casos abiertos directamente por órganos de investigación y fiscalías, o de revelaciones en la prensa y otros medios de comunicación. El Tribunal considera que las estadísticas relativas a las fuentes de información sobre fraude desde el punto de vista de su valor están significativamente afectadas por incertidumbres en cuanto a los valores reales afectados, aunque en menos grado cuando la información procede de un órgano de investigación o una fiscalía.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos facilitados por el IMS

Respuesta al fraude, investigación y coordinación entre los organismos pertinentes

La Comisión exige que las autoridades de gestión desarrollen medidas eficaces de respuesta al fraude. Dichas medidas deberían contar con mecanismos claros para notificar las sospechas de fraude y procedimientos claros para remitir los casos a las autoridades investigadoras y procesales competentes. Deberían existir procedimientos para dar seguimiento a sospechas de fraude y, en caso necesario, recuperar los fondos de la UE. Las autoridades de gestión deberían trabajar con sus AFCOS, y es necesario que exista una coordinación adecuada entre todos los organismos administrativos y las autoridades policiales.

La notificación insuficiente por las autoridades de gestión ha afectado a la fiabilidad de las tasas de detección de fraude publicadas en los informes PIF

Los Estados miembros deben utilizar el IMS para notificar a la Comisión las irregularidades que superen los 10 000 euros y que les induzcan a sospechar o demostrar un caso de fraude³⁴, Los Estados miembros deben notificar los casos de sospecha de fraude o de fraude demostrado aunque se hayan resuelto antes de certificarse los correspondientes gastos a la Comisión.

En el IMS no se comunican todos los posibles casos de fraude como tales

En la ilustración 3 se presentan las tasas de detección del fraude en la política de cohesión de la UE para el período 2007 2013, basadas en datos del IMS y publicadas en el informe PIF de 2017. En su Informe Especial n.º 1/2019, el Tribunal afirmaba que los datos del informe PIF sobre el fraude detectado eran incompletos³⁵, lo cual ha sido corroborado en la presente fiscalización. El Tribunal detectó asimismo varios casos que suscitaron dudas sobre la integridad y la fiabilidad de los datos de fraude en el IMS, lo que limita, por tanto, el uso que la Comisión y los Estados miembros pueden hacer de este sistema.

El Tribunal constató que no todos los Estados miembros interpretan de la misma forma la definición de fraude de la UE (véase el apartado 01). Por ejemplo, los acuerdos ilegales que limitan la competencia (colusión en un procedimiento de licitación) no siempre se notifican como fraudulentos en España, pero en otros Estados miembros, como en Letonia, se notifican sistemáticamente.

El Tribunal identificó una serie de casos en los que irregularidades que presentaban indicios claros de fraude no fueron comunicadas a la Comisión porque habían sido detectadas y corregidas antes de certificarse el correspondiente gasto a la Comisión. Sin embargo, los Estados miembros deberían notificar las sospechas de fraude (como tentativas de fraude) aunque en última instancia no se produzca la cofinanciación de la UE. En Hungría, las autoridades de gestión no comunican las sospechas de fraude resueltas antes de realizarse la certificación a la Comisión. En España, la autoridad de gestión encargada del FSE retiró pagos como medida cautelar, pero sin notificar a la Comisión los gastos afectados por casos de sospecha de fraude publicados en la prensa.

El Tribunal observó incoherencias en el recurso a los actos administrativos y jurídicos por los Estados miembros para activar las notificaciones a la Comisión. Por ejemplo, Rumanía no notifica sistemáticamente en el IMS investigaciones en curso o decisiones de procesamiento. Según lo dispuesto en la legislación rumana, las sospechas de fraude se codifican únicamente cuando una autoridad de gestión, la autoridad de auditoría, el AFCOS o la OLAF publican por separado un informe complementario de control/investigación, aunque ya esté en marcha una investigación o haya concluido. En consecuencia, la notificación por el IMS se aplaza indebidamente, y algunas causas judiciales pueden quedar totalmente excluidas del sistema.

Por último, el Tribunal también constató que el AFCOS en Hungría sufre una gran acumulación de casos por analizar antes de su notificación en el IMS.

El IMS contiene algunas imprecisiones y datos obsoletos

El Tribunal halló ejemplos de información imprecisa u obsoleta en el IMS, en particular por lo que respecta a la situación de un caso y las fechas clave en el procedimiento sancionador, lo que podría indicar que una autoridad de gestión, el responsable de validar los datos o el AFCOS no ha comprobado cuidadosamente la calidad de los datos. Pese a que esta situación no es satisfactoria, no suele afectar al número de casos de fraude notificados en el IMS.

El Tribunal detectó una serie de incoherencias en el enfoque adoptado por las autoridades de gestión para evaluar las repercusiones financieras del posible fraude, debido a las cuales, distintos Estados miembros pueden cuantificar de manera diferente en el IMS infracciones penales similares. Los casos más preocupantes son aquellos en los que es difícil declarar con exactitud el volumen de gasto afectado (por ejemplo, conflictos de intereses en la selección de proyectos o incumplimientos de normas de contratación pública).

La información insuficiente ha afectado a la fiabilidad de las tasas de detección de fraude

En el informe PIF 2017 figuran tasas de detección del fraude para cada Estado miembro y la UE en su conjunto basadas en los datos notificados por las autoridades y los AFCOS de los Estados miembros en el IMS (véase el apartado 07). No facilita un indicador comparativo similar del número de irregularidades en toda la UE en el ámbito de la política de cohesión. Para calcular esta cifra, el Tribunal ha comparado el número de irregularidades fraudulentas notificadas por cada Estado miembro con el importe de fondos de la UE percibidos (véase la ilustración 8). El Tribunal constató que Francia notifica el menor número de irregularidades fraudulentas por cada euro percibido de la UE. En su opinión, Francia no informa adecuadamente de las irregularidades ni de las sospechas de fraude.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del informe PIF de 2017. En este gráfico no figuran Luxemburgo ni Finlandia puesto que estos países no notificaron irregularidades fraudulentas con respecto a este período.

En opinión del Tribunal, las tasas de detección del fraude publicadas por la Comisión son en realidad las tasas de notificación de fraude, pues no reflejan necesariamente la eficacia de los mecanismos de detección de los Estados miembros ni indican siquiera el volumen de fraude detectado realmente, sino que recogen el número de casos que han decidido los Estados miembros notificar a la Comisión (véanse los apartados 48 a 52). En su informe especial n.º 1/2019, el Tribunal concluyó que se da una falta de correlación entre las tasas de detección del fraude y otros indicadores de riesgo de corrupción³⁶.

Vistos los problemas identificados, el Tribunal considera que la tasa de detección del fraude publicada en el informe PIF 2017 relativa a la política de cohesión no refleja fielmente la incidencia del fraude en los Estados miembros que este visitó.

Varias autoridades de gestión no comunican sistemáticamente las sospechas de fraude a las fiscalías y los órganos de investigación

Una parte clave de la reducción del riesgo y la intensificación del efecto disuasorio con respecto al fraude es que los órganos judiciales competentes (policía, fiscalía y otros) investiguen las denuncias de fraude de manera coordinada y sin demora. Aunque en esta auditoría no se abordó el trabajo de las fiscalías y los órganos de investigación, el Tribunal evaluó la forma en las que las autoridades de gestión se comunican y coordinan con ellos.

La aplicación práctica del principio del efecto disuasorio contra el fraude exige que las autoridades de gestión (o de cualquier otra autoridad que detecte las posibles irregularidades) comuniquen sin demora y de forma sistemática las sospechas de fraude a las correspondientes fiscalías y órganos de investigación, que son los únicos competentes para determinar la intencionalidad. En varios casos, el Tribunal constató que las autoridades de gestión no informaron sistemáticamente de las sospechas de fraude a los organismos encargados de la investigación. En Grecia, por ejemplo, las autoridades de gestión no remitieron a la fiscalía las sospechas de fraude incluidas en la muestra de la auditoría del Tribunal. En España, el Tribunal no halló instrucciones ni procedimientos específicos por los que se exija a las autoridades de gestión que comuniquen todas las sospechas de fraude de esta forma. El hecho de no comunicar las sospechas de fraude limita gravemente el efecto disuasorio de las posibles investigaciones o del procesamiento.

Los investigadores y fiscales rechazan periódicamente solicitudes de incoación de procedimientos penales de casos que les remiten las autoridades de gestión, lo cual es bastante normal, puesto que solo estos servicios especializados tienen la capacidad jurídica y los recursos de investigación para determinar si procede interponer una acción penal. Sin embargo, las autoridades de gestión deberían analizar siempre los motivos de denegación, y si es posible y adecuado, modificar sus procedimientos operativos. El Tribunal detectó que solo Letonia ha realizado los trámites oportunos para analizar el motivo por el que son denegados los casos remitidos y adoptar las medidas necesarias.

Las medidas correctoras tienen un efecto disuasorio limitado

Se espera que las autoridades de gestión recuperen los fondos de la UE gastados de forma fraudulenta³⁷. También son las encargadas de realizar un examen crítico y exhaustivo de los sistemas internos de control que pueden haberlos expuesto a un caso de fraude potencial o demostrado.

La medida correctora más común es retirar los gastos afectados de las declaraciones presentadas a la Comisión, sin recuperar los fondos de los defraudadores ni imponer ninguna acción que ejerza un efecto disuasorio, como una sanción o una multa. No existe nada inusual en este procedimiento, puesto que en la mayoría de los casos examinados por el Tribunal, la ocurrencia real de fraude no se había establecido todavía. Según el IMS, sin embargo, las autoridades de los Estados miembros habían iniciado la recuperación de fondos de la UE en solo 84 de los 159 casos de fraude demostrado³⁸. Retirar los gastos de las declaraciones presentadas a la Comisión supone una forma eficaz de proteger los intereses financieros de la UE. No obstante, esta protección no se extiende a la financiación pública nacional, es decir, persiste el perjuicio a los presupuestos de los Estados miembros si no se produce la recuperación, lo que limita el efecto disuasorio de las medidas correctoras adoptadas por las autoridades de gestión. En el informe especial n.º 1/2019 se facilita información complementaria sobre la recuperación de fondos relativos a los casos de fraude demostrado³⁹.

Además de recuperar los fondos de la UE afectados por el fraude, se espera que las autoridades de gestión evalúen los efectos horizontales de sus sistemas de gestión y de control, así como de otros proyectos (por ejemplo, el mismo beneficiario o signos similares de fraude).

En los siete Estados miembros visitados, el Tribunal solo encontró pruebas de este tipo de evaluación en España (véase el recuadro  4). Sin embargo, incluso en este país, la verificación no era sistemática.

Diversos problemas de gestión debilitan la lucha contra el fraude

Castigar el fraude puede llevar mucho tiempo

Entre el momento en el que se comete fraude y la imposición de sanciones puede transcurrir mucho tiempo (véase la ilustración  9). Según los datos registrados en el IMS, por término medio las sospechas de fraude se plantean aproximadamente dos años después de cometerse una irregularidad⁴⁰. Puede pasar otro año hasta que se confirmen las sospechas mediante una evaluación preliminar que lleve a una constatación primaria administrativa o judicial⁴¹ y a informar sobre el caso a la Comisión a través del IMS. A partir de ese momento, la Comisión está en condiciones de supervisar el caso y estudiarlo a los efectos del informe PIF anual. Tras la evaluación preliminar (y en paralelo a la comunicación a la Comisión), se tarda alrededor de cinco meses en iniciar procedimientos administrativos o penales con el fin de imponer sanciones. Estos procedimientos tardan una media de tres años en finalizar.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información extraída del IMS.

Las funciones de los AFCOS no están suficientemente definidas en el Reglamento y varían considerablemente entre Estados miembros

Aunque la principal responsabilidad de la lucha contra el fraude en la utilización de la financiación de cohesión recae sobre las autoridades de gestión, los AFCOS desempeñan una función esencial en la coordinación del trabajo de estas autoridades con los organismos de los Estados miembros y con la OLAF. La legislación de la UE por la que se establecen los AFCOS⁴² no ofrece orientaciones sobre sus mandatos, su marco organizativo o sus tareas. La Comisión ha formulado recomendaciones específicas a este respecto a través de orientaciones adicionales⁴³ (véase el apartado 07). Sin embargo, corresponde a los Estados miembros realizar trámites específicos para sus AFCOS.

Los recursos y modalidades organizativas de los AFCOS deberían permitirles supervisar adecuadamente las notificaciones de fraude y coordinar el trabajo de todas las partes implicadas en la lucha contra el fraude. A falta de orientaciones claras, el Tribunal constató que los AFCOS de los siete Estados miembros visitados tenían estructuras y funciones muy distintas, que iban desde pequeños departamentos sin competencias de investigación a estructuras complejas plenamente facultadas para llevar a cabo investigaciones administrativas (véase la ilustración 10). Los AFCOS franceses tienen el mismo número de trabajadores que los AFCOS letones, a pesar de la diferencia entre ambos países en cuanto al volumen de fondos recibidos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

El AFCOS húngaro carece de un régimen adecuado de comunicación de las actividades realizadas por el Estado miembro para proteger los intereses financieros de la UE. El AFCOS húngaro no publica informes sobre dichas actividades o los posibles casos de fraude en el gasto de cohesión de la UE (véase la ilustración 10).

El 23 de mayo de 2018, la Comisión publicó una propuesta de modificación al Reglamento de la OLAF⁴⁴. Antes de presentar la propuesta, la Comisión había llevado a cabo en 2017 una evaluación⁴⁵ sobre la forma en que se estaba aplicando el Reglamento de la OLAF. En la evaluación se identificaron discrepancias en la forma en que se establecieron los AFCOS en los distintos Estados miembros, así como de sus competencias,como el principal factor que frena su eficacia.

El 22 de noviembre de 2018, el Tribunal emitió su dictamen sobre la propuesta⁴⁶. El Tribunal consideró que la propuesta no contribuye suficientemente a una implantación más armonizada y eficaz de los AFCOS en todos los Estados miembros, puesto que solo aborda la cooperación de los servicios con la OLAF sin llegar a aclarar sus funciones mínimas.

Insuficiente notificación y seguimiento de la situación de los casos de fraude

Con el fin de efectuar un seguimiento de la situación de un caso, puede ser necesaria una consulta a las partes implicadas en la lucha contra el fraude ajenas a las estructuras de control y gestión del programa operativo. El Tribunal considera que, como estructuras centrales que ejercen de enlace con la OLAF en la lucha contra el fraude, los AFCOS deberían disponer en todo momento de una visión general actualizada de los casos de fraude que afectan a fondos de la UE. Para ello, los AFCOS deberían poder obtener información sobre la situación de los casos investigados por las autoridades competentes de los Estados miembros. Además, deberían contar con estadísticas sobre el número de casos en investigación y su progreso, teniendo en cuenta los requisitos de confidencialidad en el procedimiento.

En cinco de los Estados miembros visitados, los AFCOS no tenían constancia suficiente de la situación en que se hallaba la investigación de los casos notificados a la Comisión. En Rumanía y Hungría, el Tribunal no halló un mecanismo formal de cooperación sistemática entre las autoridades de gestión, los AFCOS y las fiscalías y los órganos de investigación; por tanto, los AFCOS no tenían una visión general de las investigaciones en curso relativas a proyectos financiados por la UE. No obstante, los AFCOS rumanos solicitan información periódicamente a las fiscalías sobre el estado de las investigaciones en curso de las que tienen constancia. En España, pese a que los AFCOS también adoptan una postura proactiva solicitando datos sobre las investigaciones en curso, no pueden garantizar que se transmita información actualizada a la Comisión.

El Tribunal detectó problemas en la coordinación y el intercambio de información en seis de los siete Estados miembros, y no pudo cotejar la información registrada en el IMS sobre los casos de sospecha de fraude y de fraude demostrado relativos a la financiación de la UE con la mantenida por las diversas autoridades. Esta constatación plantea dudas acerca de la fiabilidad de la información notificada a la Comisión. Estos Estados miembros no mantienen una base de datos central u otra forma de registro estadístico centralizado que pueda ofrecer una visión general de las características y del estado de los casos de fraude (véase el apartado 48).

Con frecuencia faltan mecanismos de coordinación

La protección de los intereses financieros de la UE en los Estados miembros no es competencia exclusiva de las autoridades responsables de ejecutar los fondos de la política de cohesión o de los AFCOS, sino también de otras partes interesadas, como fiscalías y órganos de investigación, autoridades de competencia, agencias de contratación pública y, en función del país, otras instituciones. Los Estados miembros deberían establecer mecanismos adecuados de coordinación para que los que distintos actores puedan intercambiar información sobre las medidas adoptadas y planificadas, así como las recomendaciones de mejora.

Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros visitados no cuentan con mecanismos adecuados de coordinación en el que participen las partes correspondientes en la lucha contra el fraude relacionado con la financiación de la UE en el ámbito de cohesión.

En Bulgaria, donde el 60 % de los casos examinados habían sido rechazados o archivados por la fiscalía, ni el AFCOS ni las autoridades de gestión analizaban sistemáticamente los motivos de rechazo. En Hungría, el AFCOS no tiene una visión general de las medidas aplicadas realmente como parte del proceso de gestión contra el fraude o de la situación de los casos notificados. El AFCOS rumano realiza un trabajo de coordinación únicamente a partir de los acuerdos bilaterales con cada una de las autoridades del programa, aunque no hay mecanismos multilaterales de coordinación en el que participen todos los socios. En España, la constitución de un organismo destinado a asistir al AFCOS mediante la coordinación de todas las partes en la lucha contra el fraude está pendiente desde la creación del AFCOS en 2016⁴⁷.

El Tribunal observó en Letonia un caso de buenas prácticas de coordinación (véase el recuadro 5).

Conclusiones y recomendaciones

Mediante esta auditoría, el Tribunal examinó si las autoridades de gestión han cumplido adecuadamente sus responsabilidades en cada etapa del ciclo de gestión de la lucha contra el fraude: prevención, detección y respuesta al fraude (así como notificación del fraude y recuperación de los fondos indebidamente abonados), y a tal efecto, si dichas autoridades:

1. han elaborado políticas de lucha contra el fraude, realizado una evaluación exhaustiva de los riesgos y aplicado medidas adecuadas de prevención y de detección;
2. han respondido adecuadamente al fraude detectado en colaboración con los AFCOS y otros organismos competentes dedicados a la lucha contra el fraude.

La conclusión general del Tribunal es que, si bien se han logrado mejoras en la forma en que las autoridades de gestión identifican los riesgos de fraude y conciben medidas preventivas, todavía necesitan reforzar la detección del fraude, la respuesta a este y la coordinación en este ámbito.

En general, las autoridades de gestión carecen de una política específica de lucha contra el fraude

Las autoridades de gestión rara vez elaboran una política formal de lucha contra el fraude o un documento único similar en el que se especifiquen las medidas de prevención, detección y respuesta al fraude (corrección y procesamiento) que hayan diseñado tras una evaluación de riesgos. El Tribunal considera que la elaboración y la publicación de una política formal de lucha contra el fraude en forma de un documento único e independiente es fundamental para comunicar la decisión de una autoridad de gestión de combatir el fraude activamente. Esto es de particular importancia dado que solo diez Estados miembros han adoptado una estrategia nacional contra el fraude basándose en la recomendación de la Comisión. El Tribunal considera que la falta de disposiciones que exijan a las autoridades de gestión adoptar políticas formales contra el fraude es una deficiencia en el diseño del marco de la lucha contra el fraude para el período 2014‑2020 (apartados 18 a 21).

1. Los Estados miembros que no cuenten con una estrategia nacional contra el fraude (véase el apartado 20 y la nota a pie de página 19) deberían formular una. Dicha estrategia debería, al menos:
• estar basada en la evaluación de los riesgos existentes e implicar a actores experimentados de distintos ámbitos (gestores de fondos de la UE, organismos competentes de investigación del fraude y fiscalías, etc.) en su preparación;
• definir medidas concretas para la prevención, detección, investigación y persecución del fraude, así como la recuperación y sanciones;
• establecer disposiciones específicas para supervisar la ejecución de medidas antifraude y medir los resultados;
• asignar explícitamente responsabilidades de ejecición, supervisión, coordinación y evaluación comparativa de medidas antifraude.
2. Salvo que exista una estrategia nacional suficientemente detallada a nivel nacional, la Comisión debería exigir a las autoridades de gestión que desarrollen una política o una declaración oficial antifraude para los programas operativos bajo su responsabilidad. Dicha política debería servir de referencia única que especifique las estrategias de desarrollo de una cultura antifraude, la atribución de responsabilidades para combatir el fraude y el modo en que los distintos actores necesitan cooperar conforme al requisito clave 7 de las orientaciones de la Comisión.

Plazo: Antes del final de 2019

Conforme al enfoque de tolerancia cero frente al fraude, y durante las negociaciones y el proceso de aprobación del RDC para el período 2021‑2027, los colegisladores podrían estudiar la posibilidad de hacer obligatoria la adopción de estrategias o políticas antifraude nacionales.

Aunque las autoridades de gestión examinan sistemáticamente los riesgos de fraude, este proceso podría mejorarse

Conforme a lo dispuesto en el marco de control 2014‑2020, las autoridades de gestión evalúan ahora los riesgos de fraude sistemáticamente (basándose en gran medida en las orientaciones facilitadas por la Comisión), lo cual constituye una mejora en la lucha contra el fraude (apartados 22 y 23). Sin embargo, algunas de las autoridades de gestión visitadas por el Tribunal aplican un enfoque todavía demasiado mecánico que no incorpora las aportaciones complementarias de otras partes expertas, como los AFCOS, o las fiscalías y órganos de investigación.

Las autoridades de gestión concluyen en general que sus medidas existentes contra el fraude son suficientemente buenas para abordar los riesgos de fraude. El Tribunal considera que esta conclusión puede ser demasiado optimista (apartados 24 a 28).

Las autoridades de gestión, en particular las encargadas de programas de riesgo y volumen financiero particularmente elevados, deberían tratar de hacer participar a actores externos competentes con experiencia demostrada en la lucha contra el fraude (p. ej., representantes de fiscalías) en la evaluación de los riesgos y de la idoneidad de las medidas existentes contra el fraude.

Plazo: Antes del final de 2019

Las autoridades de gestión han mejorado sus medidas de prevención del fraude, pero no han logrado avances significativos en la detección proactiva

Las medidas complementarias contra el fraude desarrolladas en el período 2014‑2020 se centran generalmente en acciones preventivas, más exhaustivas que las fijadas para el período 2007‑2013 (apartados 29 a 32).

Sin embargo, las medidas de detección del fraude para el período 2014‑2020 siguen siendo, en gran medida, las mismas que para el período 2007‑2013, diseñadas en un marco de control más débil (apartados 33 a 35). Las autoridades de gestión no utilizan suficientemente los análisis de datos en la detección del fraude, y la mayoría de los Estados miembros visitados no han explotado todas las posibilidades del sistema Arachne (apartados 36 a 38).

Las autoridades de gestión no han progresado de manera significativa hacia una detección del fraude proactiva, por ejemplo, ejerciendo controles específicos de la colusión en la contratación pública (apartado 33). Aunque las autoridades de gestión perciben que las líneas directas del fraude y los mecanismos de denuncia son métodos muy eficaces en la detección del fraude, en la práctica, menos de la mitad de las autoridades de gestión que respondieron a la encuesta del Tribunal los utilizan (apartados 34 y 35).

Tampoco es posible determinar la eficacia de las medidas de prevención o de detección del fraude, puesto que las autoridades de gestión no disponen de procedimientos para controlar su aplicación y evaluar su eficacia (apartados 40 y 41).

1. Las autoridades de gestión que actualmente no utilizan herramientas de análisis de datos, en particular Arachne, deberían incorporarlas por su potencial de identificar riesgos de fraude de manera sistemática y rentable;
2. la Comisión, en su capacidad supervisora en el marco de la gestión compartida, debería promover activamente el empleo de métodos «proactivos» y otros métodos nuevos de detección del fraude, mediante la difusión periódica de casos específicos de buenas prácticas;
3. En cooperación con el AFCOS, la Comisión debería desarrollar unas condiciones mínimas de supervisión y evaluación de la aplicación y eficacia de las medidas de prevención y detección del fraude.

Plazo: Antes del final de 2021

Durante las negociaciones y el proceso de aprobación del RDC para el período 2021‑2027, los legisladores podrían considerar la posibilidad de hacer obligatorio el uso de herramientas de análisis de deatos (como Arachne) para el período de programación 2021‑2027, a fin de mejorar la eficacia de la detección del fraude a un coste relativamente bajo.

Las autoridades de gestión no notifican suficientemente los casos de fraude para los informes PIF ni los remiten a las fiscalías y órganos de investigación

Por lo que respecta a la respuesta al fraude, el Tribunal constató que las autoridades no notifican suficientemente los casos de fraude y esto afecta a la fiabilidad de los índices de detección de fraude publicadas en los informes PIF (apartados 48 a 57) Varias autoridades de gestión tampoco comunican sistemáticamente los casos de sospecha de fraude a los organismos de investigación y a las fiscalías (apartados 58 a 60). El Tribunal observó que las autoridades de gestión se centran en la retirada de la financiación de la UE y no siempre recuperan importes fraudulentos de los autores ni imponen sanciones o multas disuasorias (apartados 61 y 62). Las autoridades de gestión tampoco evalúan satisfactoriamente las posibles repercusiones transversales de los casos en los que surge una sospecha de fraude (apartados 63 y 64 y recuadro  4). Todos estos aspectos limitan gravemente el efecto disuasorio de las investigaciones contra el fraude.

1. La Comisión debería establecer unos requisitos claros sobre la notificación del fraude destinados a los organismos de los Estados miembros en general y a las autoridades de gestión en particular. Dichos requisitos deberían basarse en la interpretación estándar de fraude que afecta a los intereses financieros de la UE en la nueva Directiva PIF;
2. la Comisión debería exigir a las autoridades de gestión que evalúen sistemáticamente las implicaciones transversales de los casos de sospechas de fraude en sus sistemas de gestión y control;
3. instar a las autoridades de gestión a que comuniquen sistemáticamente todas las sospechas de fraude a los servicios de la fiscalía o de investigación;
4. Para garantizar que el efecto disuasorio es eficaz, las autoridades de gestión deberían adoptar medidas proporcionadas para recuperar los fondos públicos de los defraudadores y no solo retirar la certificación de los gastos de la financiación de la UE.

Plazo: Antes del final de 2019

Durante las negociaciones del RDC para el período 2021‑2027, los legisladores podrían considerar la posibilidad de introducir sanciones y multas específicas a los responsables del fraude contra los intereses financieros de la UE. En particular, como en otros ámbitos políticos, estas medidas podrían incluir una multa monetaria específica variable en función del impacto financiero de la irregularidad, o un mecanismo para la exclusión de la financiación de la UE durante un número determinado de años.

La lucha contra el fraude queda debilitada por la insuficiente definición en el Reglamento de las funciones del AFCOS y la escasa coordinación entre los organismos de los Estados miembros

Por lo que respecta a la coordinación de las actividades de lucha contra el fraude, el Tribunal detectó grandes variaciones en la forma en que los AFCOS se organizan y obtienen sus recursos (apartados 66 a 70). A este respecto, la propuesta de la Comisión de modificar el Reglamento de la OLAF no aporta suficiente claridad sobre las funciones mínimas de un AFCOS. No se notifica ni se sigue adecuadamente la situación de los casos de fraude (apartados 71 a 73), puesto que los AFCOS no siempre pueden consultar la información sobre el estado de los casos de fraude en vías de investigación. La frecuente falta de coordinación incide negativamente en la eficacia de la lucha contra el fraude (apartados 74 a 78).

La Comisión debería instar a los Estados miembros a que amplíen la función coordinadora de los AFCOS con las autoridades de gestión para que actúen de enlace con todos los órganos nacionales encargados de investigar y perseguir penalmente los casos de presunto fraude;

Plazo: Antes del final de 2019

Respetando el derecho de los Estados miembros a la flexibilidad en la definición y organización de su propio trabajo contra el fraude de acuerdo con el principio de subsidiariedad, los colegisladores de la UE podrían considerar la posibilidad de determinar funciones mínimas del AFCOS. Esto podría hacerse, por ejemplo, en el contexto del proceso legislativo en curso para modificar el Reglamento OLAF y garantizar el papel eficaz de coordinación de los AFCOS. Las funciones de los AFCOS podrían comprender, como mínimo, lo siguiente:

• el contacto entre las autoridades de gestión (y otras autoridades responsables de los programas) y otros órganos de los Estados miembros que participen en la lucha contra el fraude, en particular, las fiscalías y los órganos de investigación;
• supervisar el estado de cada caso y notificar a la Comisión el seguimiento dado por las autoridades de gestión responsables, con la debida consideración a la confidencialidad de las investigaciones en curso;
• con vistas a la elaboración de los informes PIF por la Comisión, certificar anualmente que la información registrada en el IMS es completa, fiable, exacta y actualizada;

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión de 27 de marzo de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas Europeo

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Notas finales

¹ El Tribunal excluye de estas definiciones las referencias a los ingresos de la UE.

² Artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312 de 23.12.1995, p. 1).

³ Artículo 1, letra a), del anexo del Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, por el que se establece el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (el «Reglamento PIF»).

⁴ Los otros fondos estructurales y de inversión europeos son el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

⁵ Artículo 58, letra h), artículo 70, apartado 1, letra b), y artículo 98, apartado 1, de la versión consolidada del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1260/1999 (DO L 210, de 31.7.2006, p. 25), y artículo 20, apartado 2, letra a), artículo 28, apartado 1, letras e) y n), y apartado 2, artículo 30 y artículo 33, apartado 2, de la versión consolidada del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, que fija normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (DO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

⁶ Artículos 72 y 125, apartado 4, letra c) del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320), en lo sucesivo denominado «RDC». A lo largo de este informe, el Tribunal hace referencia al «proceso de gestión de lucha contra el fraude», que corresponde al «ciclo de gestión de la lucha contra el fraude» que emplea la Comisión en sus documentos orientativos.

⁷ Orientaciones de la Comisión para los Estados miembros y las autoridades responsables de los programas sobre la evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (EGESIF 14‑0021), página 11.

⁸ «Joint Anti-fraud Strategy 2015‑2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF», Ares (2015) 6023058 de 23 de diciembre de 2015, sección 2.2.1 (puede consultarse en: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT %20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015‑2020.pdf).

⁹ Artículo 3, apartado 4, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 248 de 18.9.2013, p. 1), modificado por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 2016/2030 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016 (DO L 317 de 23.11.2016, p. 1).

¹⁰ «Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Co-ordination Service (AFCOS)», 13 de noviembre de 2013, Ares (2013) 3403880.

¹¹ La abreviatura PIF proviene del francés «protection des intérêts financiers» y se refiere en general a la protección de los intereses financieros de la UE.

¹² Artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final de 3 de septiembre de 2018.

¹⁴ Anexo estadístico al informe PIF 2017, página 93. La tasa de detección del fraude es la ratio entre los correspondientes importes en casos notificados como fraudulentos y los pagos realizados en el período de programación 2007‑2013 (página 91). Este indicador no recoge el fraude no detectado o el fraude no comunicado.

¹⁵ Orientaciones de la Comisión para los Estados miembros y las autoridades responsables de los programas sobre la evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude, página 11 (EGESIF 14‑0021 de 16 de junio de 2014).

¹⁶ Orientaciones de la Comisión para los Estados miembros y las autoridades responsables de los programas sobre la evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (EGESIF 14‑0021 de 16 de junio de 2014), Guía de la OLAF sobre el papel de los auditores de los Estados miembros en la prevención y detección del fraude (octubre de 2014), y Orientaciones sobre una metodología común para la evaluación de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros (EGESIF 14‑0010-final de 18 de diciembre de 2014).

¹⁷ Artículo 30 y anexo IV del Reglamento delegado (UE) n.º 480/2014 de 3 de marzo de 2014 que complementa el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 138 de 13.5.2014, p. 5) y por el que se definen los requisitos clave para los sistemas de gestión y control y su clasificación por lo que se refiere a un funcionamiento eficaz; en concreto el séptimo requisito clave (aplicación eficaz de medidas proporcionadas contra el fraude).

¹⁸ En este sentido, el concepto de una política formal de lucha contra el fraude corresponde al programa de gestión del riesgo de fraude definido por el Colegio de inspectores de fraude autorizados (ACFE) en su manual para inspectores de fraude o en su guía de gestión del riesgo de fraude que el ACFE elaboró con el Comité de organizaciones patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO), y a las estrategias formales de lucha contra el fraude y la corrupción definidas por el Colegio profesional de expertos en contabilidad y finanzas del sector público (CIPFA) en su código de prácticas para la gestión del riesgo de fraude y corrupción.

¹⁹ Existen estrategias nacionales de lucha contra el fraude en diez de los veintiocho Estados miembros: Bulgaria, Chequia, Grecia, Francia, Croacia, Italia, Letonia, Hungría, Malta y Eslovaquia. Rumanía también tiene una estrategia, aunque ahora ha quedado obsoleta (fuente: informe PIF 2017, página 12). Los Estados miembros que no han adoptado una estrategia son: Bélgica, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, España, Chipre, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Eslovenia, Finlandia, Suecia y Reino Unido.

²⁰ Artículo 30 y anexo IV.

²¹ Artículo 11 y anexo III de la propuesta de la Comisión de RDC para el período 2021‑2027, COM(2018) 375, de 29 de mayo de 2018.

²² En su documento orientativo, la Comisión desarrolló un modelo de evaluación del riesgo de fraude a partir de 31 riesgos inherentes estándar, subdivididos a su vez en 40 riesgos y 128 controles atenuantes recomendados, que en su totalidad se estructuraban en torno a 4 procesos genéricos de gestión (selección de candidatos, ejecución y verificación de operaciones, certificación y pagos, y contratación pública realizada directamente por las autoridades de gestión). Sin embargo, el documento no abarca los instrumentos financieros ni los riesgos relacionados con la ayuda estatal.

²³ DG Política Regional y Urbana, «Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States», octubre de 2018, que puede consultarse en: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125‑4-c-of-the-regulation-eu-no-1303‑2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Puede consultarse más información sobre los pactos de integridad en el sitio web de la Comisión en http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Basados en los que facilita la Comisión en su nota informativa de 18 de febrero de 2009 sobre los indicadores de fraude en el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.

²⁶ Por la propia naturaleza del fraude que afecta a los fondos de la política de cohesión de la UE, los defraudadores identifican las limitaciones a los controles existentes e intentan explotarlas a fin de obtener ganancias ilícitas, ya sea directa o indirectamente.

²⁷ En particular, «Report to the Nations»,estudio mundial sobre fraude y abuso en el trabajo publicado en 2018 por el Colegio de inspectores de fraude autorizados (ACFE). Según este estudio, el fraude se detecta principalmente a través de denuncias procedentes de empleados, clientes, competidores o fuentes anónimas.

²⁸ Existe una herramienta que permite notificar los casos de fraude en https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_en.

²⁹ Apartados 3, 12, 21, 23 y 32 del Dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo n.º 4/2018 sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.

³⁰ Véase el comunicado de prensa de la Comisión IP/19/1604 «La Comisión Europea acoge con satisfacción el acuerdo provisional con vistas a brindar mejor protección a los denunciantes de infracciones en toda la UE» (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19‑1604_es.htm).

³¹ Orientaciones de la Comisión para los Estados miembros y las autoridades responsables de los programas sobre la evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (EGESIF 14‑0021).

³² Estudio de la DG Política Regional y Urbana «Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States», página 51.

³³ Las dos irregularidades fueron notificadas por Eslovaquia y su valor aproximado es de 600 millones de euros. Por definición, se encuentran en una fase temprana del proceso de gestión del fraude y todavía pueden evolucionar sustancialmente.

³⁴ Artículo 122, apartado 2, del RDC; artículos 3 y 4 del Reglamento Delegado (UE) n.º 2015/1970 de la Comisión, por el que se completa el Reglamento (UE) no 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo con disposiciones específicas sobre la notificación de irregularidades (DO L 293, de 10.11.2015, p. 1); artículo 28, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión (reglamento de ejecución).

³⁵ Informe Especial n.º 1/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas», apartados 21 a 32.

³⁶ Informe especial n.º 1/2019: «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas», apartado 29.

³⁷ Anexo IV del Reglamento Delegado de la Comisión (UE) n.º 480/2014, de 3 de marzo de 2014, que complementa el Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

³⁸ El importe que se tenía que recuperar en relación con estos 84 casos de fraude ascendía a 7 millones de euros.

³⁹ Informe especial n.º 1/2019: «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas», apartados 112 a 115.

⁴⁰ Calculado a partir de la información registrada en el IMS. Como se ha señalado anteriormente, esta información no es siempre precisa.

⁴¹ Un primer acto de comprobación administrativa o judicial es la primera evaluación escrita por una autoridad competente, en la que concluye que una irregularidad puede ser fraudulenta, sin perjuicio de que se reevalúe el caso, y puede adoptar diversas formas, por ejemplo, un informe de comprobación de la gestión elaborado por una autoridad de gestión o un organismo intermedio, un informe de auditoría de la autoridad de auditoría, la Comisión o el Tribunal, o la decisión de formular acusación adoptada por el fiscal o un juez para iniciar una investigación penal formal.

⁴² Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 248 de 18.9.2013, p. 1), modificado por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 2016/2030 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016 (DO L 317 de 23.11.2016, p. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Co-ordination Service (AFCOS), 13 de noviembre de 2013, Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y la eficacia de las investigaciones de la OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación de la aplicación del Reglamento (UE, Euratom) n.° 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Dictamen n.º 8/2018 sobre la propuesta de la Comisión de 23 de mayo de 2018 por la que se modifica el Reglamento n.º 883/2013 en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y la eficacia de las investigaciones de la OLAF (en particular, véanse los apartados [16, 38 y 39].

⁴⁷ El Real Decreto que regula la composición y el funcionamiento de este organismo se aprobó finalmente el 1 de marzo de 2019 y se publicó el 19 de marzo de 2019.

⁴⁸ Enlace al estudio: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

⁴⁹ Las Orientaciones de la Comisión mencionan: «Dependiendo del resultado de estas auditorías y del entorno de riesgo de fraude que se haya detectado, pueden realizarse auditorías de seguimiento con la frecuencia que se precise». Se recomienda un planteamiento específico y proporcionado.

⁵⁰ Véase SWD(2018) 386 final 2/2, apartado 4.3, páginas 86 a 88.

⁵¹ Véase COM(2015) 386 final, apartado 4.2.2, página 23.

⁵² DO L 283 de 31.10.2017, p. 1.

⁵³ Véase el Informe PIF de 2014 - COM(2015) 386 final de 31 de julio de 2015, recomendación 1, página 30.

⁵⁴ ARES(2016) 6943965, de 13 de diciembre de 2016, elaboradas por un subgrupo del COCOLAF sobre la «prevención del fraude» en cooperación con expertos nacionales.

⁵⁵ Véase SWD(2016) 237 final, apartado 2.4.

⁵⁶ ARES(2017) 5692256 de 21 de noviembre de 2017.

⁵⁷ [SWD(2015) 154 final, apartado 3.2, páginas 57 a 61].

⁵⁸ Véase SWD(2015) 154 final, apartado 3.2, páginas 57 a 61.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, y presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal, asistido por Ildikó Preiss, agregada de Gabinete; Juan Ignacio González Bastero, gerente principal; Jorge Guevara López, jefe de tarea (CFE) y los auditores Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva, y Janka Nagy-Babos. Thomas Everett ofreció apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

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