Combater a fraude nas despesas da coesão da UE: as autoridades de gestão têm de reforçar a deteção, a resposta e a coordenação

Síntese

A legislação da União Europeia (UE) define a fraude como uma infração deliberada que é, ou possa ser, lesiva do orçamento da UE. É da responsabilidade conjunta da UE e dos Estados‑Membros combater a fraude e quaisquer outras atividades ilegais que sejam lesivas dos interesses financeiros da UE, como a corrupção. Entre 2013 e 2017, a Comissão e os Estados‑Membros identificaram mais de 4 000 irregularidades potencialmente fraudulentas. O apoio da UE afetado por estas irregularidades ascendeu a quase 1,5 mil milhões de euros, 72% dos quais diziam respeito à política de coesão da UE. Neste domínio, as autoridades de gestão dos Estados‑Membros são responsáveis por instituir medidas antifraude proporcionadas e eficazes que tenham em conta os riscos identificados. Essas medidas devem abranger todo o processo de gestão antifraude (prevenção, deteção e resposta à fraude, incluindo a comunicação dos casos detetados e a recuperação dos montantes indevidamente pagos). A taxa de fraude detetada em relação aos fundos de coesão da UE no período de 2007‑2013 variou entre 0% e 2,1%, consoante o Estado‑Membro.

Durante esta auditoria, o Tribunal avaliou se as autoridades de gestão tinham cumprido corretamente as suas responsabilidades em cada uma das fases do processo de gestão antifraude. Para isso, o Tribunal avaliou se as autoridades de gestão:

1. desenvolveram políticas antifraude, realizaram uma avaliação minuciosa do risco e aplicaram medidas adequadas de prevenção e de deteção;
2. deram uma resposta adequada à fraude detetada, em cooperação com outros organismos de luta antifraude.

O Tribunal constatou que, no período de programação de 2014‑2020, as autoridades de gestão avaliaram melhor o risco de fraude na aplicação dos fundos da coesão, recorrendo na maioria dos casos à ferramenta pronta a utilizar incluída nas orientações da Comissão. Contudo, algumas destas análises não foram suficientemente aprofundadas. Embora tenham melhorado as medidas de prevenção, não realizaram progressos significativos no que diz respeito à deteção pró‑ativa da fraude. Além disso, muitas vezes não desenvolveram procedimentos de acompanhamento e avaliação do impacto das respetivas medidas de prevenção e de deteção.

No domínio da resposta à fraude, as autoridades de gestão, em coordenação com outros organismos de luta antifraude, não foram suficientemente reativas a todos os casos de fraude detetados. Mais concretamente, as modalidades de comunicação são insatisfatórias, algumas autoridades de gestão não comunicam sistematicamente as suspeitas de fraude às entidades competentes, as medidas corretivas têm um reduzido efeito dissuasor e a coordenação das atividades antifraude é insuficiente. O Tribunal constatou também que a taxa de deteção de fraude relativa ao período de programação de 2007‑2013 comunicada no relatório de 2017 da Comissão sobre a proteção dos interesses financeiros da UE não constitui uma representação fiel do nível de fraude realmente detetado nos Estados‑Membros visitados, mostrando antes uma indicação dos casos de fraude que estes decidiram comunicar à Comissão.

Na sequência da sua auditoria, o Tribunal recomenda que:

1. os Estados‑Membros que ainda não têm uma estratégia nacional antifraude devem elaborá‑la; a não ser que exista uma estratégia suficientemente pormenorizada a nível nacional, a Comissão deve exigir que as autoridades de gestão elaborem políticas e estratégias formais para combater a fraude lesiva dos fundos da UE;
2. as autoridades de gestão devem reforçar a avaliação do risco de fraude mediante o envolvimento de intervenientes externos no processo;
3. as medidas de deteção da fraude devem ser melhoradas pelos Estados‑Membros através da generalização do recurso a instrumentos de análise de dados e pela Comissão através do incentivo ativo à utilização de outros métodos «pró‑ativos» e outros novos métodos de deteção da fraude;
4. a Comissão deve acompanhar os mecanismos de resposta à fraude para garantir que são aplicados de forma coerente;
5. a Comissão deve incentivar os Estados‑Membros a expandir as funções dos AFCOS para melhorar a coordenação.

Durante as negociações e o processo de aprovação do RDC para o período de 2021‑2027, os colegisladores poderiam considerar a hipótese de:

• tornar obrigatória a instituição de estratégias nacionais ou políticas antifraude e a utilização de verdadeiros instrumentos de análise de dados (por exemplo, o Arachne);
• introduzir sanções e penalizações para os responsáveis por fraudes lesivas dos interesses financeiros da UE.

Respeitando o direito dos Estados‑Membros à flexibilidade na definição e organização do seu próprio trabalho na luta contra a fraude, em consonância com o princípio da subsidiariedade, os colegisladores da UE poderiam considerar a hipótese de determinar funções mínimas a assegurar pelos serviços de coordenação antifraude (AFCOS) dos Estados‑Membros para garantir que desempenham um papel de coordenação eficaz.

Introdução

A luta contra a fraude na UE

A legislação da UE distingue entre¹:

• «irregularidade não fraudulenta», definida como qualquer violação de uma disposição de direito da UE que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da UE ou orçamentos geridos pela UE por uma despesa indevida²;
• «irregularidade fraudulenta» (ou «fraude»), definida³ como qualquer ato ou omissão intencionais relativos:
• à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevida de fundos provenientes do orçamento geral da UE ou de orçamentos geridos pela UE ou por sua conta;
• à não comunicação de uma informação, em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito; ou
• ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos.

O artigo 325.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estipula que a UE (representada pela Comissão) e os Estados‑Membros têm a responsabilidade conjunta de combater as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE. Esta obrigação abrange todos os programas de receitas e despesas da UE e todos os domínios de intervenção.

A política de coesão da UE está estruturada em torno de três dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento⁴ (FEEI): o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE), que em conjunto são conhecidos como os fundos da política de coesão. A Comissão e os Estados‑Membros aplicam conjuntamente estes fundos através de programas operacionais (PO), que especificam o modo como os Estados‑Membros despenderão o financiamento da UE durante um determinado período de programação:

• no período de programação de 2007‑2013, houve 440 PO no domínio da coesão, dos quais quase dois terços já se encontram encerrados;
• no período de programação de 2014‑2020, há 389 PO que ainda estão a decorrer.

Ao nível da Comissão, duas direções‑gerais são responsáveis pela aplicação da política de coesão da UE: a Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão e a Direção‑Geral da Política Regional e Urbana. Nos Estados‑Membros, a execução e a verificação de cada PO conta com a participação de três tipos diferentes de «autoridades do programa»:

• a autoridade de gestão (responsável pela execução do PO);
• a autoridade de certificação (responsável pela apresentação dos pedidos de pagamento à Comissão e pela elaboração das contas anuais do PO);
• a autoridade de auditoria (responsável pela formulação de um parecer independente sobre a fiabilidade das contas, a legalidade das despesas efetuadas e o funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo).

O quadro jurídico da política de coesão da UE no período de programação de 2007‑2013 responsabilizou os Estados‑Membros pela prevenção, deteção e correção das irregularidades (incluindo a fraude) e pela recuperação dos montantes indevidamente pagos⁵. Este requisito é mais explícito no Regulamento Disposições Comuns relativo ao período de programação de 2014‑2020, que exige que as autoridades de gestão adotem «medidas antifraude eficazes e proporcionadas, tendo em conta os riscos identificados»⁶. A Comissão recomenda⁷ que as autoridades de gestão assumam todo o processo de gestão antifraude (ver figura 1), que inclui a prevenção da fraude, a deteção da fraude e a resposta à fraude (incluindo, em especial, a comunicação dos casos detetados e a recuperação dos montantes indevidamente pagos). A Comissão aplica, neste contexto, uma política de tolerância zero para a fraude e a corrupção⁸.

Fonte: TCE, com base no quadro COSO.

O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) é o principal organismo da UE competente na matéria, contribuindo para a conceção e a execução da política antifraude da Comissão e realizando inquéritos administrativos em caso de fraude, corrupção e outras atividades lesivas do orçamento da UE.

A nível dos Estados‑Membros, as autoridades de gestão não estão sozinhas na aplicação das medidas antifraude. A partir de 2013, cada Estado‑Membro teve de designar um serviço de coordenação antifraude (AFCOS) para facilitar a eficácia da cooperação e do intercâmbio de informações, designadamente de natureza operacional, com o OLAF⁹. Em orientações adicionais¹⁰, a Comissão indicou que todos os AFCOS deviam estar mandatados, dentro do Estado‑Membro, para coordenar todas as obrigações e atividades legislativas, administrativas e de inquérito relacionadas com a proteção dos interesses financeiros da UE. Na modalidade de gestão partilhada, as autoridades dos Estados‑Membros comunicam à Comissão casos de fraude alegada ou comprovada (ou outras irregularidades) através do Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI), alojado na plataforma do Sistema de Informação Antifraude do OLAF.

Incidência da fraude comunicada na política de coesão da UE é significativa em comparação com outros domínios de despesas

Em 5 de julho de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva (UE) 2017/1371 relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal («Diretiva PIF»¹¹). Esta diretiva estabelece uma definição comum de fraude lesiva dos interesses financeiros da UE, em especial no domínio da contratação pública. Os Estados‑Membros devem transpor a Diretiva PIF para a legislação nacional até 6 de julho de 2019¹².

Em setembro de 2018, a Comissão publicou o seu 29.º relatório anual sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia¹³ (a seguir designado «relatório PIF de 2017»). No respeitante à gestão partilhada, a Comissão elabora este relatório com base nas informações comunicadas pelos Estados‑Membros através do SGI (ver ponto 7). A análise do relatório PIF de 2017 revela que a incidência da fraude comunicada (alegada e comprovada) na política de coesão da UE é significativamente superior à de outros domínios: a coesão representa apenas um terço do orçamento, mas corresponde a 39% de todos os casos de fraude comunicados e a 72% do volume financeiro total afetado por estes casos (ver figura 2).

Fonte: Relatório PIF de 2017 – Anexo estatístico, Parte II (Despesas).

De acordo com os dados que sustentam o relatório PIF de 2017, as irregularidades comunicadas como fraudulentas pelos Estados‑Membros representam 0,44% dos fundos da UE pagos no domínio da política de coesão. Este indicador é conhecido como a taxa de deteção de fraude (TDF)¹⁴ e varia de forma considerável entre Estados‑Membros (ver figura 3), oscilando entre 0% e 2,1% dos fundos de coesão da UE para todo o período de programação de 2007‑2013. O relatório PIF de 2017 não apresenta qualquer explicação específica relativa ao facto de a TDF comunicada ser significativamente superior para a Eslováquia. O valor médio individual das irregularidades comunicadas como fraudulentas é de 0,8 milhões de euros.

Nota: o cálculo da TDF representado nesta figura exclui as irregularidades relativas à política das pescas (que estão incluídas nas estatísticas publicadas pela Comissão no âmbito da política de coesão e pesca e que não aumentam a TDF global da UE). Esta figura também exclui os programas transnacionais de Cooperação Territorial Europeia (CTE), que, no entanto, são tidos em conta no cálculo da média da UE. No que diz respeito aos Estados‑Membros que apresentam uma TDF nula, a Finlândia e o Luxemburgo não comunicaram irregularidades fraudulentas, ao passo que a Irlanda e a Suécia comunicaram algumas com um valor financeiro baixo.

Fonte: TCE, com base no relatório PIF de 2017, anexo estatístico, p. 93.

O Tribunal considerou necessário avaliar o trabalho realizado pelas autoridades de gestão, uma vez que se encontram na linha da frente da luta contra a fraude na política de coesão da UE. De acordo com a Comissão¹⁵, a combinação entre uma avaliação minuciosa do risco de fraude que conduza a medidas preventivas e de deteção adequadas por parte das autoridades de gestão, por um lado, e investigações coordenadas efetuadas em tempo oportuno por organismos competentes (normalmente a polícia ou o Ministério Público), por outro, pode reduzir significativamente o risco de fraude no domínio da política de coesão e ter um efeito dissuasor suficiente contra a fraude. Esta auditoria articulou‑se em torno destes dois grandes aspetos.

Âmbito e método da auditoria

O Tribunal decidiu auditar o trabalho das autoridades de gestão no combate à fraude na política de coesão devido ao papel fundamental que desempenham, e que continuarão a desempenhar no período de programação de 2021‑2027. O Tribunal avaliou se estas autoridades cumpriram corretamente as suas responsabilidades em cada uma das fases do processo de gestão antifraude: prevenção da fraude, deteção da fraude e resposta à fraude (incluindo a comunicação dos casos de fraude e a recuperação dos montantes indevidamente pagos). Para isso, o Tribunal avaliou se as autoridades de gestão:

1. desenvolveram políticas antifraude, realizaram uma avaliação minuciosa do risco e aplicaram medidas adequadas de prevenção e de deteção;
2. deram uma resposta adequada à fraude detetada em coordenação com os organismos de investigação e de ação penal e com os AFCOS, tendo em conta a configuração destes serviços nos Estados‑Membros visitados.

O Tribunal analisou o papel desempenhado pelas autoridades de gestão e pelos AFCOS dos Estados‑Membros no domínio da política de coesão. Auditou as autoridades de gestão dos programas operacionais financiados pelos três principais Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) no que diz respeito à política de coesão da UE: o FC, o FSE e o FEDER. O Tribunal decidiu excluir o objetivo de Cooperação Territorial Europeia (CTE) do FEDER, uma vez que os projetos financiados pelos PO correspondentes envolvem geralmente parceiros de diferentes países sob a supervisão das autoridades de diferentes Estados‑Membros.

O Tribunal analisou o modo como as autoridades de gestão consideraram o quadro jurídico e estratégico antifraude dos Estados‑Membros para a gestão do processo antifraude, em especial nos casos em que existia uma estratégia nacional na matéria. Convidou todas as autoridades de gestão a participar num inquérito sobre as medidas de prevenção e de deteção da fraude e obteve respostas das autoridades de 23 Estados‑Membros.

O Tribunal visitou sete Estados‑Membros: Bulgária, Grécia, Espanha, França, Letónia, Hungria e Roménia. Para a seleção destes Estados‑Membros, o Tribunal teve em conta as TDF e o número de casos de fraude apresentados no relatório PIF de 2016, bem como a sua correlação com outros indicadores do risco de fraude disponíveis. Durante as visitas, o Tribunal reuniu com representantes das autoridades responsáveis pela execução de um total de 43 PO (22 PO de 2007‑2013 e 21 PO de 2014‑2020), bem como com importantes intervenientes na luta contra a fraude (organismos judiciais e de ação penal, organismos de investigação, agências antifraude e autoridades da concorrência). Nos Estados‑Membros visitados, o Tribunal auditou uma amostra não estatística de PO selecionados para serem representativos de todos os fundos (FEDER, FSE e, nos casos aplicáveis, FC) e de variados tipos de intervenção.

O Tribunal analisou os processos de uma amostra de 138 irregularidades comunicadas à Comissão como fraudulentas em relação aos 22 PO testados do período de 2007‑2013. Sempre que a dimensão da população o permitiu, o Tribunal aplicou a metodologia de escolha aleatória conhecida como amostragem por unidades monetárias (MUS – Monetary Unit Sampling) para a seleção das irregularidades a analisar. O Tribunal não avaliou o trabalho dos organismos de investigação e de ação penal, nem dos organismos judiciais, embora tenha analisado a coordenação e a comunicação das autoridades de gestão com estas entidades.

As conclusões do presente relatório complementam as do Relatório Especial n.º 1/2019, intitulado «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE» e publicado em 10 de janeiro de 2019, que abrange a conceção e a execução da Estratégia Antifraude da Comissão. Nesse relatório, o Tribunal incidiu no papel desempenhado pelo OLAF, mas analisou também o trabalho relativo às políticas antifraude realizado pelas DG da Comissão responsáveis pela aplicação da política de coesão da UE (ver ponto 04).

Observações

Política antifraude, prevenção da fraude e medidas de deteção da fraude

As autoridades de gestão geralmente não possuem uma política antifraude específica

A Comissão disponibilizou orientações às autoridades de gestão e aos Estados‑Membros para os ajudar a cumprir a obrigação legal de instituir medidas antifraude que sejam proporcionadas e eficazes:

• a nível dos Estados‑Membros, recomenda que sejam aplicadas estratégias nacionais antifraude que protejam os FEEI, visando assegurar uma aplicação homogénea e eficaz das medidas antifraude, sobretudo nas situações em que as estruturas organizativas dos Estados‑Membros são descentralizadas;
• a nível dos programas operacionais, recomenda que as autoridades de gestão desenvolvam uma abordagem estruturada em matéria de combate à fraude, organizada em torno dos quatro elementos‑chave no processo de gestão antifraude: prevenção, deteção, correção e ação penal¹⁶;
• além disso, definiu critérios concretos para avaliar o modo como as autoridades de gestão cumpriram as suas obrigações jurídicas de instituírem medidas antifraude proporcionadas e eficazes¹⁷.

A Comissão recomenda que as autoridades de gestão apliquem uma política formal antifraude¹⁸ para comunicar a sua determinação em combater a fraude. Esta política deveria incluir, concretamente, estratégias para o desenvolvimento de uma cultura antifraude e a atribuição de responsabilidades de combate à fraude. O Tribunal considera que as autoridades de gestão deveriam ter elaborado uma política formal antifraude ou um documento único e autónomo semelhante que especificasse as suas medidas de prevenção, deteção e resposta à fraude e informasse claramente o seu próprio pessoal, os beneficiários de fundos da UE e as outras autoridades que existem e estão a ser postas em prática medidas destinadas a combater a fraude.

O Tribunal constatou, durante as suas visitas, que muito poucas destas políticas constituem efetivamente documentos de referência formais que resumem as medidas a aplicar em cada fase do processo de gestão antifraude em resposta aos riscos de fraude identificados. O Tribunal só encontrou exemplos de políticas antifraude formalizadas na Letónia, em organismos intermédios específicos de Espanha e em França (cuja política não foi divulgada ao público). Em todos os outros casos, para obter uma descrição completa das medidas antifraude, o Tribunal teve de consultar vários documentos de gestão e manuais de procedimentos. O Tribunal considera que a ausência de políticas antifraude formalizadas limita a capacidade dos Estados‑Membros para supervisionar e coordenar as medidas antifraude e para avaliar a sua eficácia. Esta situação é particularmente pertinente porque apenas dez Estados‑Membros aprovaram uma estratégia nacional antifraude¹⁹ com base na recomendação da Comissão (ver ponto 18).

O Tribunal entende também que a ausência de disposições que obriguem as autoridades de gestão a adotar políticas formais antifraude constitui uma lacuna na conceção do quadro antifraude para 2014‑2020. Acresce que o Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão (que complementa o RDC para o período de 2014‑2020) não menciona lacunas na aplicação de medidas antifraude proporcionadas e eficazes no contexto da determinação das «falhas graves» que podem levar por si só à suspensão dos pagamentos aos programas operacionais ou a correções financeiras nos mesmos²⁰. Deste modo, é conferido menor peso às medidas antifraude do que a outros domínios na avaliação dos sistemas de gestão e de controlo. A proposta da Comissão quanto ao RDC para o período de 2021‑2027 não considera as medidas antifraude como uma das condições favoráveis²¹ a satisfazer pelos Estados‑Membros antes de poderem receber financiamento da coesão da UE.

As autoridades de gestão avaliam sistematicamente os riscos de fraude, mas este processo poderia ser melhorado

As autoridades de gestão identificam sistematicamente riscos de fraude

A mudança mais significativa em relação ao período de programação de 2007‑2013 é o facto de as autoridades de gestão terem agora de avaliar os riscos de fraude em conformidade com os requisitos do quadro de controlo de 2014‑2020 (ver ponto 05). Pretende‑se com este exercício que as autoridades de gestão determinem a adequação dos controlos internos existentes aos riscos associados a diferentes cenários de fraude e identifiquem domínios que exijam controlos suplementares.

Entre outros temas antifraude, as orientações do Grupo de Peritos sobre os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (EGESIF) aos Estados‑Membros e às autoridades de gestão (ver ponto 18) abordam a tarefa de avaliação do risco de fraude e incluem uma ferramenta prática e pronta a utilizar para realizar essa avaliação²². Todas as autoridades de gestão visitadas pelo Tribunal no contexto da auditoria cumpriram a sua obrigação de realizar uma avaliação do risco de fraude, o que assinala uma melhoria no modo como estas autoridades abordam a luta contra a fraude no domínio da coesão. Na maioria dos casos, as autoridades aplicaram o modelo de avaliação do risco de fraude desenvolvido pela Comissão ou a sua própria adaptação desse modelo.

Em 28 de novembro de 2018, a Comissão publicou os resultados de um estudo²³ sobre as práticas de prevenção da fraude e da corrupção aplicadas pelos Estados‑Membros em resposta a disposições específicas em vigor no período de programação de 2014‑2020, que tinha encomendado a uma entidade externa em dezembro de 2016. O estudo concluiu que os novos requisitos legislativos, sobretudo os relativos ao processo de avaliação do risco de fraude, tinham ajudado a formalizar e sistematizar os esforços de combate à fraude dos Estados‑Membros. Contudo, o estudo concluiu também que algumas autoridades podem subestimar os riscos durante a autoavaliação (ver a caixa 1).

Existem alguns aspetos a melhorar

O Tribunal observa, contudo, que algumas das autoridades de gestão visitadas adotam uma abordagem mecânica da avaliação dos riscos de fraude, o que sugere que favorecem a forma em detrimento da substância.

Além disso, baseiam geralmente a identificação dos riscos de fraude na sua própria experiência, sem qualquer contributo adicional de outros intervenientes informados (serviços de coordenação antifraude, organismos de investigação e de ação penal ou outras agências especializadas).

Durante as suas visitas aos Estados‑Membros, o Tribunal observou indícios de que várias autoridades de gestão e organismos intermédios poderiam ter avaliado os riscos de fraude de forma inadequada:

• na Bulgária, a autoridade de auditoria já tinha detetado que algumas autoridades de gestão tinham classificado incorretamente riscos de fraude específicos como sendo baixos, o que as impediu de aplicar procedimentos de controlo suplementares;
• em França, as autoridades de gestão visitadas não tinham avaliado o impacto dos controlos adicionais no risco residual de fraude;
• em Espanha, onde a responsabilidade pelas avaliações do risco de fraude é parcialmente delegada nos organismos intermédios, uma avaliação independente mandatada pela autoridade de gestão detetou problemas de coerência entre os riscos identificados e os controlos planeados (por exemplo, determinados riscos não estavam abrangidos por um plano de ação ou eram organizados controlos em domínios assinalados como não aplicáveis);
• num dos PO auditados na Roménia, organismos intermédios que lidam com funções delegadas e financiamento semelhantes apresentaram diferentes avaliações do risco de fraude;
• na Hungria, o Tribunal constatou que a avaliação do risco de fraude era insuficientemente abrangente (excluía resultados de auditorias anteriores) e não identificava os riscos especificamente associados aos tipos de operações e de beneficiários abrangidos pelos PO.

Em quase todos os casos, as autoridades de gestão concluíram que as medidas antifraude existentes tinham dado resposta aos riscos de fraude identificados. Tendo em conta as lacunas identificadas, o Tribunal considera que esta conclusão pode ser demasiado otimista.

As autoridades de gestão melhoraram as medidas de prevenção da fraude, mas não realizaram progressos significativos no que diz respeito à deteção pró‑ativa da fraude

As autoridades de gestão deverão desenvolver medidas de prevenção e deteção da fraude eficazes e proporcionadas em resposta aos riscos identificados, para que as oportunidades de cometer fraude sejam substancialmente reduzidas.

As autoridades de gestão desenvolveram medidas de prevenção da fraude específicas para 2014‑2020

O Tribunal constatou que as medidas antifraude suplementares desenvolvidas para o período de 2014‑2020 se centram amplamente em ações preventivas, que são mais abrangentes do que as instituídas para o período de 2007‑2013. O inquérito do Tribunal revelou que essas medidas preventivas suplementares incluem sobretudo formação do pessoal em sensibilização para a fraude, políticas em matéria de conflitos de interesses e orientações de ética para os trabalhadores e beneficiários, bem como a publicação de declarações antifraude institucionais de alto nível.

O inquérito do Tribunal revelou ainda que as autoridades de gestão consideram que as medidas de sensibilização para a fraude (tanto a formação do pessoal como as medidas destinadas aos órgãos intermédios e aos beneficiários dos projetos), as políticas em matéria de conflitos de interesses e os códigos de conduta são as formas mais eficazes de prevenir a fraude na utilização dos fundos de coesão da UE (ver figura 4). Outras medidas de prevenção da fraude, como programas de apoio aos trabalhadores (destinados a reduzir a pressão sobre os trabalhadores expostos à fraude) ou regimes de prémios (em que as autoridades de gestão divulgam publicamente a sua intenção de recompensar os autores de denúncias de fraude) continuam a ser pouco frequentes, embora sejam consideradas razoavelmente eficazes.

Fonte: Inquérito do TCE às autoridades de gestão.

Vários Estados‑Membros adotaram uma abordagem mais inovadora da prevenção da fraude lesiva dos interesses financeiros da UE, por exemplo o envolvimento de organizações da sociedade civil no acompanhamento da execução dos contratos públicos ou a realização de campanhas que questionavam a aceitação social de algumas práticas fraudulentas (ver caixa 2).

As medidas de deteção de fraude para 2014‑2020 mantêm‑se, de um modo geral, inalteradas em relação a 2007‑2013

Embora a avaliação obrigatória do risco de fraude tenha levado a uma maior concentração na prevenção da fraude, as autoridades de gestão desenvolveram muito poucos métodos adicionais de deteção de fraude para o período de programação de 2014‑2020. Em vez disso, baseiam‑se nos procedimentos e controlos internos que já estavam em vigor no período de 2007‑2013, no âmbito de um quadro de controlo mais fraco (ver figura 5). Estes consistem sobretudo em verificações no local (auditorias), mecanismos internos de comunicação de fraude e, em menor medida, identificação de indicadores de fraude específicos²⁵ (sinais de alerta). Tanto através do inquérito como durante as suas visitas aos Estados‑Membros, o Tribunal observou muito poucos controlos «pró‑ativos» suplementares para detetar a fraude (por exemplo, verificações específicas para detetar conluio nos contratos públicos, incluindo a análise semântica das propostas recebidas ou a deteção de padrões de proposta anormais).

Fonte: Inquérito do TCE às autoridades de gestão.

Existem problemas práticos que limitam a utilidade das linhas diretas para autores de denúncias

O inquérito do Tribunal revelou que as autoridades de gestão utilizam muito pouco as linhas diretas para denunciantes de fraude, embora considerem, de um modo geral, que se trata de um método eficaz de deteção da fraude. Estas linhas diretas e outros mecanismos de denúncia permitem às autoridades de gestão (e a outras autoridades competentes dos Estados‑Membros) tomar conhecimento de potenciais casos de fraude que tenham passado despercebidos noutros controlos²⁶. Vários estudos demonstram que estes métodos são considerados como a fonte mais importante de comunicações de fraude²⁷. Durante as suas visitas, o Tribunal avaliou os mecanismos de denúncia e detetou vários problemas práticos na sua utilização. Por exemplo, nem sempre são anónimos e existe um risco de que não sejam suficientemente conhecidos pelos beneficiários dos projetos e o público em geral. Em caso de limitações regulamentares à utilização de canais de denúncia anónimos, as autoridades de gestão e os AFCOS podem sempre encaminhar os autores de denúncias anónimas para o sistema de notificação de fraudes criado pelo OLAF²⁸.

Em 23 de abril de 2018, a Comissão propôs uma diretiva relativa à proteção dos denunciantes. Esta proposta tinha por objetivo unificar as diferentes abordagens atualmente aplicadas pelos Estados‑Membros e aumentar o nível de proteção das pessoas que denunciam infrações ao direito da União, incluindo todas as infrações lesivas dos interesses financeiros da UE. No seu parecer sobre a proposta, publicado em 15 de outubro de 2018, o Tribunal afirmou que, na sua opinião, a introdução ou a ampliação das disposições em matéria de denúncia em todos os Estados‑Membros contribuiria para melhorar a gestão das políticas da UE através das ações dos cidadãos e dos trabalhadores. No entanto, sublinhou também alguns motivos de preocupação, nomeadamente a excessiva complexidade do âmbito de aplicação material da proposta, que poderá reduzir a segurança jurídica conferida aos potenciais autores de denúncias e, por conseguinte, dissuadi‑los de comunicar as infrações. O Tribunal salientou ainda a falta de obrigações claras em matéria de sensibilização e formação do pessoal e a sua convicção de que não se deve recusar a proteção dos denunciantes a pessoas que tenham denunciado de forma anónima e cuja identidade seja posteriormente revelada²⁹. Quanto à aprovação desta Diretiva, em 12 de março de 2019 o Parlamento Europeu e os Estados‑Membros chegaram a um acordo provisório sobre as novas regras que garantirão a proteção dos autores de denúncias que comunicam violações do direito da UE³⁰.

A análise de dados não é suficientemente utilizada para a deteção de fraude

A Comissão incentiva as autoridades de gestão a utilizarem análises de dados de forma pró‑ativa para detetar potenciais situações de alto risco, identificar sinais de alerta e aperfeiçoar a orientação das medidas de combate à fraude. As análises de dados devem ser uma parte sistemática da seleção dos projetos, das verificações de gestão e das auditorias³¹. No âmbito da luta contra a fraude, a Comissão oferece um instrumento específico de prospeção de dados (Arachne) para ajudar as autoridades a identificar projetos que poderão estar sujeitos a riscos de fraude. De acordo com as informações recebidas da Comissão pelo Tribunal, em dezembro de 2018 o Arachne estava a ser utilizado por 21 Estados‑Membros para 165 PO, correspondentes a 54% do total dos fundos de coesão da UE para 2014‑2020 (excluindo a CTE). No Relatório Especial n.º 1/2019, intitulado «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE», o Tribunal salientou a importância do Arachne como instrumento de prevenção da fraude. Desta vez, avaliou o papel do Arachne como instrumento de análise de dados para efeitos de deteção de fraude.

Uma das observações mais significativas resultantes do trabalho de auditoria do Tribunal foi que as autoridades de gestão não utilizam suficientemente as análises de dados para a deteção de fraude. O inquérito do Tribunal revelou que apenas uma em cada duas autoridades de gestão utiliza instrumentos de análise de dados para este fim (ver figura 5) e que o Arachne, em particular, é subutilizado. Nos Estados‑Membros visitados pelo Tribunal, verificou‑se o seguinte:

• um Estado‑Membro (a Grécia) não especificou se irá introduzir o Arachne no futuro próximo. No entanto, as autoridades de gestão gregas não aplicaram outro instrumento equivalente de análise de dados que possa ser utilizado para todos os PO do país;
• em quatro dos restantes seis Estados‑Membros, inclusive nos que decidiram utilizar o Arachne, as autoridades de gestão realizaram poucos progressos no que diz respeito ao carregamento dos dados operacionais necessários ou à utilização do instrumento para os seus controlos internos;
• uma vez que a Carta Arachne só concede acesso às autoridades de gestão, às autoridades de certificação e às autoridades de auditoria, o Arachne não pode ser utilizado automaticamente pelos organismos de investigação.

O Tribunal constatou ainda que, em dois dos Estados‑Membros visitados, as autoridades de gestão que integraram plenamente o Arachne nos seus procedimentos de gestão utilizaram o instrumento para facilitar a adaptação das suas medidas antifraude específicas a beneficiários de alto risco.

O Tribunal não obteve qualquer explicação convincente para o facto de as autoridades de gestão não estarem a utilizar plenamente o instrumento, que é disponibilizado gratuitamente pela Comissão. No entanto, o estudo de novembro de 2018 da própria Comissão (ver ponto 24 e caixa 1) concluiu que as autoridades de gestão consideram que o formato atual do Arachne não satisfaz inteiramente as suas necessidades. Os autores do estudo consideraram este facto especialmente preocupante, uma vez que o entendimento geral é que a utilidade do Arachne depende do número de PO que contribuam com informações para o instrumento³².

Não obstante, durante as suas visitas, o Tribunal pôde identificar alguns exemplos de boas práticas, nomeadamente o desenvolvimento de instrumentos de análise de dados pelas autoridades dos Estados‑Membros para ajudar a identificar os potenciais riscos de fraude (ver caixa 3).

As autoridades de gestão carecem de procedimentos de acompanhamento e avaliação das medidas de prevenção e deteção de fraude

A Comissão incentiva os Estados‑Membros e as autoridades de gestão a definirem procedimentos de acompanhamento da aplicação das medidas de prevenção e deteção de fraude, que devem incluir mecanismos específicos de comunicação das medidas antifraude que foram instituídas e do modo como são aplicadas. Os Estados‑Membros e as autoridades de gestão devem utilizar os resultados do acompanhamento para avaliar a eficácia das medidas e rever as suas políticas e estratégias antifraude, se necessário.

O Tribunal constatou que, com exceção da Letónia, nenhuma das autoridades de gestão visitadas examina a eficácia das medidas de prevenção e deteção de fraude, mantendo registos limitados das medidas utilizadas e raramente os associando a resultados específicos. Por conseguinte, os sistemas antifraude não são avaliados em termos de resultados reais, nem pelas autoridades de gestão, nem por outras autoridades do programa (por exemplo, a autoridade de auditoria), nem pelo AFCOS.

Níveis de fraude semelhantes comunicados nos períodos de programação de 2007‑2013 e 2014‑2020

As autoridades de gestão e outros organismos dos Estados‑Membros comunicam irregularidades fraudulentas e não fraudulentas à Comissão através do Sistema de Gestão de Irregularidades (SGI). Até dezembro de 2018, os Estados‑Membros (sobretudo as autoridades de gestão e de auditoria) tinham comunicado um total de 1 925 e 155 irregularidades como fraudulentas em relação aos períodos de programação de 2007‑2013 e 2014‑2020, respetivamente. Estas irregularidades diziam respeito a casos de suspeitas de fraude e de fraude comprovada suscetíveis de afetar os fundos da UE nos montantes de 1,6 mil milhões de euros (2007‑2013) e de 0,7 mil milhões de euros (2014‑2020).

A figura 6 ilustra a evolução do número e do valor das irregularidades comunicadas no SGI relativamente aos períodos de programação de 2007‑2013 e de 2014‑2020. Até agora, 155 irregularidades foram comunicadas como fraudulentas relativamente a 2014‑2020, ou seja, menos 10% do que na mesma fase do período de 2007‑2013 (174). Em termos financeiros, a situação é bastante diferente: o potencial impacto dos casos de fraude comunicados nos fundos da política de coesão da UE no período de programação de 2014‑2020 (0,7 mil milhões de euros) é mais do triplo do registado na mesma fase do período anterior (0,2 mil milhões de euros). No entanto, este aumento significativo resulta de dois casos distintos de suspeitas de fraude que o Tribunal considera serem dados atípicos³³.

Fonte: TCE, com base em dados do SGI.

Os casos de fraude comunicados à Comissão são detetados, na sua maioria, por verificações no local ou são revelados por organismos de investigação e de ação penal ou pelos meios de comunicação social

O SGI contém vários campos de dados que devem ser utilizados para caracterizar as irregularidades e indicar o estado dos eventuais processos. Um dos campos apresenta o título «fonte de informação que leva a uma suspeita de irregularidade», que diz respeito ao método de deteção. Com base nos dados registados no SGI até dezembro de 2018, o Tribunal analisou as fontes de informação que levaram à comunicação de irregularidades como fraudulentas no período de programação de 2007‑2013 (ver figura 7). Os dados relativos a 2014‑2020 não foram avaliados, pois são muito preliminares e contêm dados atípicos (ver ponto 43).

Em termos de número, as irregularidades foram detetadas, na sua maioria, por verificações no local realizadas pelas autoridades do programa (ver ponto 04), seguidas da comunicação por organismos de investigação ou de ação penal, o que sugere que estas são as formas mais eficazes de deteção de fraude na utilização dos fundos da coesão. No entanto, as estatísticas são influenciadas pela utilização generalizada das auditorias como um método de deteção de fraude (ver ponto 33 e figura 5). Em termos de valor, a maioria das comunicações de irregularidades fraudulentas resultou de casos abertos diretamente por organismos de investigação e de ação penal ou de revelações na imprensa ou noutros meios de comunicação social. O Tribunal considera que as estatísticas relativas às fontes de informação sobre a fraude em valor são severamente prejudicadas pela incerteza acerca dos montantes reais em causa, embora em menor grau quando os dados têm origem num organismo de investigação ou de ação penal.

Fonte: TCE, com base em dados do SGI.

Resposta à fraude, investigação e coordenação entre os organismos competentes

A Comissão exige que as autoridades de gestão desenvolvam medidas eficazes de resposta à fraude. Estas devem incluir mecanismos claros de comunicação de suspeitas de fraude e procedimentos claros de encaminhamento de casos para as autoridades competentes em matéria de investigação e ação penal. Além disso, devem existir procedimentos de acompanhamento das suspeitas de fraude e, se necessário, de recuperação dos fundos da UE. As autoridades de gestão devem trabalhar em conjunto com os respetivos AFCOS, sendo necessário assegurar uma coordenação adequada entre todos os organismos administrativos e responsáveis pela aplicação da lei.

O facto de as autoridades de gestão comunicarem apenas um número reduzido de casos prejudica a fiabilidade das taxas de deteção de fraude publicadas nos relatórios PIF

Os Estados‑Membros devem recorrer ao SGI para informar a Comissão das irregularidades superiores a 10 000 euros que suscitem suspeitas de fraude ou permitam comprovar a existência de fraude³⁴. Os Estados‑Membros devem comunicar os casos de suspeita de fraude ou de fraude comprovada mesmo que tenham sido resolvidos antes da certificação das despesas conexas à Comissão.

Nem todas as potenciais fraudes são comunicadas como tal no SGI

A figura 3 apresenta as taxas de deteção de fraude no período de 2007‑2013 na política de coesão da UE, baseadas em dados do SGI e publicadas no relatório PIF de 2017. No Relatório Especial n.º 1/2019, o Tribunal afirmou que os dados do relatório PIF sobre o nível de fraude detetada estavam incompletos³⁵ e, nos trabalhos da presente auditoria, confirmou esta avaliação. Além disso, o Tribunal detetou vários casos que suscitaram questões acerca da integralidade e da fiabilidade dos dados em matéria de fraude incluídos no SGI, limitando, por conseguinte, o uso que a Comissão e os Estados‑Membros poderão dar ao sistema.

O Tribunal constatou que nem todos os Estados‑Membros interpretam a definição de fraude da UE da mesma forma (ver ponto 01). Por exemplo, os cartéis (manipulação do processo de concurso) nem sempre são comunicados como fraudulentos em Espanha, embora outros Estados‑Membros, como a Letónia, os comuniquem de forma sistemática como tal.

O Tribunal observou casos em que irregularidades com indícios claros de fraude não foram devidamente comunicadas à Comissão por terem sido detetadas e corrigidas antes da certificação e comunicação das respetivas despesas à Comissão. No entanto, espera‑se que os Estados‑Membros comuniquem suspeitas de fraude (como «tentativas de fraude»), mesmo que acabe por não existir cofinanciamento da UE. Na Hungria, as autoridades de gestão não comunicam suspeitas de fraude que sejam resolvidas antes da certificação à Comissão. Em Espanha, a autoridade de gestão responsável pelo FSE reteve pagamentos como medida preventiva, mas sem comunicar à Comissão as despesas afetadas por casos de alegada fraude que tinham sido divulgados na imprensa.

O Tribunal constatou incoerências na utilização dos atos administrativos ou jurídicos pelos Estados‑Membros para acionar a comunicação à Comissão. Por exemplo, a Roménia não comunica sistematicamente as investigações em curso ou as decisões de instaurar processos penais no SGI. Como exigido pela lei romena, as suspeitas de fraude só são codificadas quando uma autoridade de gestão, a autoridade de auditoria, o AFCOS ou o OLAF emitem um relatório de controlo/investigação suplementar distinto, mesmo que já esteja em curso ou que já tenha sido concluído um inquérito. Por conseguinte, a comunicação no SGI é demasiado tardia, podendo, por vezes, verificar‑se que determinados processos instaurados nos tribunais são completamente excluídos do sistema.

Por último, o Tribunal constatou ainda que o AFCOS húngaro tem um grande volume de processos a aguardar análise antes de os comunicar no SGI.

O SGI contém algumas imprecisões e dados obsoletos

O Tribunal identificou exemplos de dados imprecisos ou obsoletos no SGI, sobretudo no que se refere ao estado dos processos e às principais datas do procedimento de sanção, o que poderá indicar que a autoridade de gestão, o responsável pela validação dos dados ou o AFCOS não verificaram cuidadosamente a qualidade dos dados. Embora se trate de uma situação insatisfatória, normalmente não afeta o número de casos de fraude comunicados no SGI.

O Tribunal detetou incoerências na abordagem adotada pelas autoridades de gestão para a avaliação do impacto financeiro das potenciais situações de fraude. Por conseguinte, infrações à lei semelhantes poderão ser quantificadas de forma diferente no SGI por Estados‑Membros diferentes. A maior parte diz respeito a casos em que é difícil definir de forma precisa o nível de despesas afetado (por exemplo, conflitos de interesses na seleção dos projetos ou infrações no âmbito da contratação pública).

A não declaração de todos os casos prejudicou a fiabilidade das taxas de deteção de fraude

O relatório PIF de 2017 apresenta taxas de deteção de fraude relativas a cada Estado‑Membro e à UE no seu conjunto, com base nos dados comunicados no SGI pelas autoridades dos Estados‑Membros e pelos AFCOS (ver ponto 07). Não apresenta um indicador comparativo semelhante relativo ao número de irregularidades a nível da UE no domínio da política de coesão. Para calcular esse valor, o Tribunal comparou o número de irregularidades fraudulentas comunicadas por cada Estado‑Membro com o montante de fundos da UE que receberam (ver figura 8), tendo constatado que a França é o país que comunica menos irregularidades fraudulentas para cada euro que recebe da UE. Na opinião do Tribunal, a França não comunica apropriadamente as irregularidades, incluindo as suspeitas de fraude.

Fonte: TCE, com base no relatório PIF de 2017. Este gráfico não inclui a Finlândia nem o Luxemburgo, que não comunicaram irregularidades fraudulentas no período em questão.

No entender do Tribunal, as taxas de deteção de fraude publicadas pela Comissão são, na verdade, taxas de comunicação de fraude, na medida em que não refletem necessariamente a eficácia dos mecanismos de deteção dos Estados‑Membros nem indicam qual o nível de fraude efetivamente detetado, mas antes o número de casos que os Estados‑Membros decidiram comunicar à Comissão (ver pontos 48 a 52). No Relatório Especial n.º 1/2019, o Tribunal concluiu que existe uma fraca correlação entre as taxas de deteção de fraude e outros indicadores do risco de corrupção³⁶.

À luz dos problemas identificados, o Tribunal considera que a taxa de deteção de fraude publicada no relatório PIF de 2017 no domínio da política de coesão não constitui uma representação fiel da incidência de fraude nos Estados‑Membros visitados.

Várias autoridades de gestão não comunicam sistematicamente suspeitas de fraude aos organismos de investigação ou de ação penal

Uma parte fundamental da redução do risco de fraude e do aumento da dissuasão da fraude é a investigação coordenada e atempada, por parte dos organismos judiciais competentes (polícia, Ministério Público e outros), dos relatos de fraude. Embora a presente auditoria não tenha abrangido o trabalho dos organismos de investigação e de ação penal, o Tribunal avaliou o modo como as autoridades de gestão comunicam e se coordenam com eles.

A aplicação prática do princípio da dissuasão da fraude exige que as autoridades de gestão (ou qualquer outra autoridade que detete potenciais irregularidades) comuniquem, de forma imediata e sistemática, as suspeitas de fraude aos organismos de investigação ou de ação penal competentes, que são os únicos capazes de determinar se o ato foi ou não intencional. Em vários casos, o Tribunal observou que as autoridades de gestão não comunicaram sistematicamente suspeitas de fraude aos organismos responsáveis pela investigação. Na Grécia, por exemplo, as autoridades de gestão não tinham encaminhado para os serviços responsáveis pela ação penal nenhuma das suspeitas de fraude incluídas na amostra da auditoria do Tribunal. Em Espanha, o Tribunal não encontrou instruções nem procedimentos específicos que obrigassem as autoridades de gestão a comunicar desta forma todas as suspeitas de fraude. A falta de comunicação das suspeitas de fraude limita gravemente o efeito dissuasor das eventuais atividades de investigação e de ação penal.

Os inspetores e os procuradores recusam regularmente pedidos de abertura de investigações criminais de casos que lhes são encaminhados pelas autoridades de gestão. Trata‑se de uma situação normal, uma vez que apenas estes serviços especializados têm capacidade jurídica e recursos de investigação para determinar se um dado ato criminoso poderá ter ocorrido. No entanto, as autoridades de gestão devem sempre analisar os motivos da rejeição e, se possível e adequado, alterar os seus procedimentos operacionais. O Tribunal constatou que apenas a Letónia criou mecanismos para analisar os motivos de rejeição dos casos encaminhados e para adotar as medidas necessárias.

As medidas corretivas têm um reduzido efeito dissuasor

As autoridades de gestão devem recuperar os fundos da UE que são gastos de forma fraudulenta³⁷. Além disso, são responsáveis por realizar uma análise minuciosa e crítica de quaisquer sistemas de controlo interno que as possam ter exposto a situações de fraude, quer potencial, quer comprovada.

A medida corretiva mais comum é a retirada das despesas afetadas das declarações apresentadas à Comissão, mas sem recuperar os fundos junto do autor da fraude e sem impor qualquer tipo de ação dissuasora suplementar, como uma sanção ou penalização. Este procedimento nada tem de invulgar, uma vez que, na maioria dos casos analisados pelo Tribunal, ainda não tinha sido apurada a ocorrência efetiva de fraude. Contudo, de acordo com o SGI, as autoridades dos Estados‑Membros só tinham iniciado a recuperação dos fundos da UE em 84 dos 159 casos de fraude comprovada³⁸. A retirada das despesas das declarações à Comissão é uma forma eficaz de proteger os interesses financeiros da UE. No entanto, esta proteção não se estende ao financiamento público nacional — ou seja, os orçamentos dos Estados‑Membros continuam a ser afetados se não houver uma recuperação —, o que limita o efeito dissuasor das ações corretivas adotadas pelas autoridades de gestão. O Relatório Especial n.º 1/2019 do Tribunal contém informações suplementares sobre a recuperação de fundos relacionados com os casos de fraude comprovada³⁹.

Além da recuperação dos fundos da UE afetados pela fraude, as autoridades de gestão devem avaliar as repercussões horizontais nos seus sistemas de gestão e de controlo e noutros projetos (por exemplo, com o mesmo beneficiário ou com sinais semelhantes de fraude).

Dos sete Estados‑Membros visitados, o Tribunal apenas observou indícios deste tipo de avaliação em Espanha (ver caixa 4). No entanto, mesmo neste caso a verificação não é sistemática.

A luta contra a fraude vê‑se enfraquecida por diversos problemas de gestão

A punição da fraude pode demorar muito tempo

Pode passar muito tempo entre o ato de fraude e a aplicação de sanções (ver figura 9). De acordo com os dados registados no SGI, as suspeitas de fraude são comunicadas, em média, cerca de dois anos após ser perpetrada a irregularidade⁴⁰. Além disso, pode demorar um ano a confirmar essas suspeitas através de uma avaliação preliminar, que leva a um primeiro auto administrativo ou judicial⁴¹ e à comunicação do caso à Comissão através do SGI. A partir deste momento, esta fica em condições de acompanhar o caso e de o analisar para efeitos do relatório PIF anual. Após a avaliação preliminar (e paralelamente à comunicação à Comissão), demora cerca de cinco meses a iniciar um processo administrativo ou penal com vista à aplicação de sanções. Estes processos demoram, em média, três anos a concluir.

Fonte: TCE, com base em informações do SGI.

As funções dos AFCOS não estão suficientemente definidas no Regulamento e variam consideravelmente entre Estados‑Membros

Embora as autoridades de gestão sejam as principais responsáveis pelo combate à fraude na utilização dos fundos da coesão, os AFCOS desempenham um papel fundamental na coordenação do trabalho destas autoridades com outros organismos dos Estados‑Membros e com o OLAF. A legislação da UE que institui os AFCOS⁴² não dá orientações sobre o seu mandato, quadro organizativo ou atribuições. A Comissão formulou recomendações específicas a este respeito através de orientações adicionais⁴³ (ver ponto 06). No entanto, cabe a cada Estado‑Membro estabelecer disposições específicas para o seu AFCOS.

Os recursos e as disposições organizacionais dos AFCOS devem permitir‑lhes acompanhar corretamente a comunicação de casos de fraude e coordenar o trabalho de todas as partes envolvidas na luta contra a fraude. Na ausência de orientações claras, o Tribunal concluiu que os AFCOS dos sete Estados‑Membros visitados tinham estruturas e poderes significativamente diferentes, variando entre pequenos departamentos sem poder de investigação e estruturas complexas plenamente habilitadas a levar a cabo inquéritos administrativos (ver figura 10). O AFCOS francês tem o mesmo número de efetivos que o AFCOS letão, apesar da diferença entre os dois países em termos de tamanho e de volume de fundos recebidos.

Fonte: TCE.

O AFCOS húngaro carece de disposições adequadas para a comunicação de informações sobre as atividades levadas a cabo pelo Estado‑Membro para proteger os interesses financeiros da UE. Este AFCOS não divulga publicamente nenhum relatório sobre estas atividades nem sobre potenciais situações de fraude em matéria de despesas de coesão da UE (ver figura 10).

Em 23 de maio de 2018, a Comissão publicou uma proposta de alterações do Regulamento OLAF⁴⁴. Em 2017, antes de apresentar a proposta, a Comissão tinha realizado uma avaliação⁴⁵ sobre o modo como o Regulamento OLAF estava a ser aplicado e concluiu que o principal fator que inibe a eficácia dos AFCOS é a disparidade da sua configuração e competências nos diferentes Estados‑Membros.

Em 22 de novembro de 2018, o Tribunal formulou um parecer sobre esta proposta⁴⁶, tendo considerado que a proposta não contribui o suficiente para a implantação mais harmonizada e eficaz dos AFCOS em todos os Estados‑Membros, uma vez que apenas aborda a cooperação dos serviços com o OLAF, sem esclarecer quais as suas funções mínimas.

O estado dos casos de fraude é inadequadamente comunicado e acompanhado

Para acompanhar o estado de um processo, pode ser necessário consultar partes envolvidas na luta contra a fraude que estejam fora das estruturas de gestão e de controlo do PO. No entender do Tribunal, enquanto estruturas centrais de ligação com o OLAF na luta contra a fraude, os AFCOS devem ter a todo o momento uma síntese dos casos de fraude que envolvam fundos da UE. Para isso, devem poder obter informações sobre o estado dos processos investigados pelas autoridades competentes no seu Estado‑Membro. Além disso, devem ter estatísticas sobre o número e o progresso dos processos em investigação, tendo devidamente em conta a confidencialidade processual.

Em cinco dos Estados‑Membros visitados, os AFCOS não estavam suficientemente cientes do estado dos processos comunicados à Comissão em termos de investigação. Na Roménia e na Hungria, o Tribunal não detetou um mecanismo formal de cooperação sistemática entre as autoridades de gestão, os AFCOS e os organismos de investigação e de ação penal; os AFCOS não dispunham, pois, de uma visão completa das investigações em curso envolvendo projetos financiados pela UE. Não obstante, o AFCOS romeno contacta regularmente os organismos de ação penal para obter informações sobre o estado das investigações em curso de que tem conhecimento. Em Espanha, o AFCOS também tem uma abordagem pró‑ativa, solicitando dados sobre as investigações em curso, mas não consegue garantir a transmissão de informações atualizadas à Comissão.

O Tribunal detetou problemas de coordenação e intercâmbio de informações em seis dos sete Estados‑Membros visitados. Também não pôde conciliar as informações registadas no SGI relativas a casos de suspeitas de fraude e de fraude confirmada envolvendo fundos da UE com as informações detidas pelas diferentes autoridades. Esta constatação levanta questões relacionadas com a fiabilidade das informações comunicadas à Comissão. Os Estados‑Membros em causa não têm uma base de dados central nem outra forma de registo estatístico centralizado que possa oferecer uma síntese da natureza e do estado dos casos de fraude (ver ponto 48).

Os mecanismos de coordenação são frequentemente inexistentes

A proteção dos interesses financeiros da UE a nível dos Estados‑Membros não diz respeito exclusivamente às autoridades responsáveis pela execução dos fundos da coesão ou aos AFCOS. Outras partes interessadas são os organismos de investigação e de ação penal, as autoridades competentes, as agências de contratação pública e, dependendo do país, algumas outras instituições. Os Estados‑Membros devem instituir mecanismos de coordenação adequados para que os diferentes intervenientes possam trocar informações sobre as medidas adotadas e planeadas e formular recomendações de aspetos a melhorar.

No entanto, na sua maioria, os Estados‑Membros visitados não dispunham de mecanismos de coordenação adequados envolvendo todas as partes relevantes na luta contra a fraude com fundos de coesão da UE.

Na Bulgária, em que 60% dos casos examinados pelo Tribunal tinham sido rejeitados ou arquivados pelo Ministério Público, nem o AFCOS nem as autoridades de gestão analisam sistematicamente os motivos de rejeição. Na Hungria, o AFCOS não possui uma síntese das medidas efetivamente aplicadas no âmbito do processo de gestão antifraude ou do estado dos casos comunicados. O AFCOS romeno realiza trabalhos de coordenação exclusivamente com base em acordos bilaterais com cada uma das autoridades do programa, mas não existe um mecanismo de coordenação multilateral nacional que envolva todas as partes interessadas. Em Espanha, a criação de um organismo que preste assistência ao AFCOS coordenando todas as partes na luta contra a fraude está pendente desde a criação deste serviço em 2016⁴⁷.

O Tribunal identificou um exemplo de boas práticas de coordenação na Letónia (ver caixa 5).

Conclusões e recomendações

Através desta auditoria, o Tribunal avaliou se as autoridades de gestão cumpriram corretamente as suas responsabilidades em cada uma das fases do processo de gestão antifraude: prevenção da fraude, deteção da fraude e resposta à fraude (incluindo a comunicação dos casos de fraude e a recuperação dos montantes indevidamente pagos). Para isso, o Tribunal avaliou se as autoridades de gestão:

1. desenvolveram políticas antifraude, realizaram uma avaliação minuciosa do risco e aplicaram medidas adequadas de prevenção e de deteção;
2. deram uma resposta adequada à fraude detetada, em cooperação com os AFCOS e com outros organismos competentes de luta antifraude.

De um modo global, o Tribunal conclui que, embora se tenham registado melhorias no modo como as autoridades de gestão identificam os riscos de fraude e elaboram as medidas de prevenção, ainda é necessário reforçar a deteção, a resposta e a coordenação em matéria de fraude.

As autoridades de gestão geralmente não possuem uma política antifraude específica

As autoridades de gestão raramente elaboram uma política formal antifraude ou um documento único semelhante que especifique as medidas de prevenção, deteção e resposta (correção e ação penal) em matéria de fraude que instituíram após uma avaliação dos riscos. O Tribunal considera que a elaboração e a publicação de uma política formal antifraude sob a forma de um documento único autónomo são essenciais para transmitir a determinação de uma autoridade de gestão em combater ativamente a fraude. Esta situação é particularmente pertinente porque apenas dez Estados‑Membros aprovaram uma estratégia nacional antifraude com base na recomendação da Comissão. O Tribunal entende que a ausência de disposições que obriguem as autoridades de gestão a adotar políticas formais antifraude constitui uma lacuna na conceção do quadro antifraude para 2014‑2020 (pontos 18 a 21).

1. Os Estados‑Membros que ainda não têm uma estratégia nacional antifraude (ver ponto  20 e nota de rodapé 19) devem elaborá‑la. Esta deve, no mínimo:
• basear‑se na avaliação dos riscos existentes e ser elaborada com a participação de intervenientes com conhecimentos em diferentes domínios (gestores de fundos da UE, organismos responsáveis pela investigação e pela ação penal em matéria de fraude, etc.);
• descrever medidas concretas de prevenção, deteção, investigação e ação penal em matéria de fraude, bem como medidas de recuperação e sanções;
• incluir disposições específicas para o acompanhamento das medidas antifraude e a aferição dos resultados;
• atribuir expressamente responsabilidades pela execução, acompanhamento, coordenação e avaliação comparativa das medidas antifraude.
2. A não ser que exista uma estratégia suficientemente pormenorizada a nível nacional, a Comissão deve exigir que as autoridades de gestão instituam uma política ou declaração formal antifraude que abranja os PO sob a sua responsabilidade. Esta política deve servir como fonte de referência única, especificando as estratégias de desenvolvimento de uma cultura antifraude, a atribuição de responsabilidades pelo combate à fraude, os mecanismos de comunicação de suspeitas de fraude e de que forma os diferentes intervenientes precisam de cooperar, em consonância com o requisito‑chave n.º 7 e com as orientações da Comissão.

Prazo: até ao final de 2019

Em linha com a política de tolerância zero em matéria de fraude e durante as negociações e o processo de aprovação do RDC para o período de 2021‑2027, os colegisladores poderiam considerar a hipótese de tornar obrigatória a instituição de estratégias nacionais ou políticas antifraude.

As autoridades de gestão avaliam sistematicamente os riscos de fraude, mas este processo poderia ser melhorado

Em conformidade com as disposições do quadro de controlo de 2014‑2020, as autoridades de gestão avaliam agora sistematicamente os riscos de fraude (amplamente com base nas orientações fornecidas pela Comissão), o que constitui um progresso na luta contra a fraude (pontos 22 e 23). Contudo, a abordagem de algumas das autoridades de gestão visitadas pelo Tribunal ainda é demasiado mecânica e não inclui contributos adicionais de outras partes informadas, como os AFCOS ou os organismos de investigação e de ação penal.

As autoridades de gestão concluem, em geral, que as medidas antifraude que aplicam são adequadas para abordar os riscos de fraude. O Tribunal considera que esta conclusão poderá ser demasiado otimista (pontos 24 a 28).

As autoridades de gestão, sobretudo as responsáveis pelos programas com risco e volume financeiro particularmente elevados, devem procurar envolver intervenientes externos pertinentes com experiência comprovada no combate à fraude (por exemplo, representantes de organismos de ação penal) na avaliação dos riscos e da adequabilidade das medidas antifraude existentes.

Prazo: até ao final de 2019

As autoridades de gestão melhoraram as medidas de prevenção da fraude, mas não realizaram progressos significativos no que diz respeito à deteção pró‑ativa da fraude

As medidas antifraude suplementares desenvolvidas para o período de 2014‑2020 centram‑se amplamente em medidas preventivas, que são mais abrangentes do que as instituídas para o período de 2007‑2013 (pontos 29 a 32).

No entanto, as medidas de deteção de fraude para 2014‑2020 mantêm‑se, de um modo geral, inalteradas em relação às de 2007‑2013, que foram concebidas no âmbito de um quadro de controlo mais fraco (pontos 33 a 35). As autoridades de gestão fazem uma utilização insuficiente da análise de dados para fins de deteção da fraude, e, na sua maioria, os Estados‑Membros visitados não utilizavam o instrumento Arachne em todo o seu potencial (pontos 36 a 38).

As autoridades de gestão não fizeram progressos significativos no que diz respeito à deteção «pró‑ativa» da fraude, por exemplo verificando especificamente se existe conluio na contratação pública (ponto 33). Embora as autoridades de gestão considerem que as linhas diretas e os mecanismos de denúncia são métodos de deteção de fraude muito eficazes, menos de metade das autoridades de gestão que responderam ao inquérito do Tribunal utilizam efetivamente estes métodos (pontos 34 e 35).

Além disso, não é possível avaliar a eficácia das medidas de prevenção ou deteção de fraude, uma vez que as autoridades de gestão não dispõem de procedimentos destinados a acompanhar a sua execução e a avaliar a sua eficácia (pontos 40 e 41).

1. As autoridades de gestão que não estão a utilizar instrumentos de análise de dados, em especial o Arachne, devem começar a fazê‑lo devido ao potencial de identificação de riscos de fraude de forma sistemática e eficiente em termos de custos.
2. Na sua função de supervisão no quadro da gestão partilhada, a Comissão deve promover ativamente a utilização de métodos de deteção de fraude «pró‑ativos» e de outros métodos novos através da divulgação regular de casos específicos de boas práticas.
3. A Comissão deve, em cooperação com os AFCOS, elaborar disposições mínimas para o acompanhamento e a avaliação da aplicação e da eficácia das medidas de prevenção e deteção da fraude.

Prazo: até ao final de 2021

Durante as negociações e o processo de aprovação do RDC para o período de programação de 2021‑2027, os colegisladores poderiam considerar a hipótese de tornar obrigatória a utilização de instrumentos adequados de análise de dados (por exemplo, o Arachne) nesse período, de modo a melhorar a eficácia da deteção da fraude a um custo relativamente baixo.

As autoridades de gestão comunicam apenas um número reduzido de casos de fraude a incluir nos relatórios PIF e não os encaminham para os organismos de investigação e de ação penal

Em matéria de resposta à fraude, o Tribunal concluiu que as autoridades de gestão comunicam apenas um número reduzido de casos de fraude, o que prejudica a fiabilidade das taxas de deteção de fraude publicadas nos relatórios PIF (ver pontos 48 a 57). Além disso, várias autoridades de gestão não comunicam sistematicamente suspeitas de fraude aos organismos de investigação ou de ação penal (pontos 58 a 60). O Tribunal conclui que as autoridades de gestão centram‑se na retirada do financiamento da UE e nem sempre recuperam os montantes fraudulentos junto dos autores da fraude nem impõem penas ou sanções dissuasoras (pontos 61 e 62). Também não avaliam as possíveis repercussões horizontais dos casos de suspeitas de fraude (pontos 63 e 64 e caixa 4). Todas estas situações limitam gravemente o efeito dissuasor das investigações de fraude.

1. A Comissão deve definir requisitos claros em matéria de comunicação de casos de fraude destinados aos organismos dos Estados‑Membros em geral e às autoridades de gestão em particular. Estes devem basear‑se na interpretação padrão de fraude lesiva dos interesses financeiros da UE prevista na nova Diretiva PIF.
2. A Comissão deve exigir que as autoridades de gestão avaliem as repercussões horizontais das suspeitas de fraude nos seus sistemas de gestão e controlo.
3. A Comissão deve incentivar as autoridades de gestão a comunicar todas as suspeitas de fraude aos organismos de investigação criminal ou de ação penal.
4. De forma a garantir a eficácia da dissuasão, as autoridades de gestão devem adotar medidas proporcionadas para recuperar os fundos públicos junto dos autores de fraude e não se limitarem a retirar os montantes em questão das despesas certificadas para financiamento da UE.

Prazo: até ao final de 2019

Durante as negociações do RDC para o período de programação de 2021‑2027, os colegisladores poderiam considerar a hipótese de introduzir sanções e penalizações específicas para os responsáveis por fraudes lesivas dos interesses financeiros da UE. Em especial, à semelhança de outros domínios de intervenção, estas medidas poderiam incluir uma penalização monetária específica que variaria em função do impacto financeiro da irregularidade ou um mecanismo de exclusão do financiamento da UE durante um determinado número de anos.

A luta contra a fraude vê‑se enfraquecida pela insuficiente definição das funções dos AFCOS no regulamento e pela reduzida coordenação entre os organismos dos Estados‑Membros

No que diz respeito à coordenação das atividades antifraude, o Tribunal detetou variações consideráveis no modo como os AFCOS são organizados e equipados (pontos 66 a 70). A este respeito, a proposta da Comissão de alterar o Regulamento OLAF não proporciona clareza suficiente quanto às funções mínimas de um AFCOS. O estado dos casos de fraude é inadequadamente comunicado e acompanhado (pontos 71 a 73, uma vez que os AFCOS nem sempre têm acesso a informações sobre o estado dos casos de fraude sob investigação. A ausência frequente de coordenação prejudica a eficácia da luta contra a fraude (pontos 74 a 78).

A Comissão deve incentivar os Estados‑Membros a expandir o papel de coordenação entre os AFCOS e as autoridades de gestão no sentido de estabelecerem ligação com todos os organismos nacionais responsáveis pela investigação e pela ação penal de suspeitas de fraude.

Prazo: até ao final de 2019

Respeitando o direito dos Estados‑Membros à flexibilidade na definição e organização do seu próprio trabalho na luta contra a fraude, em consonância com o princípio da subsidiariedade, os colegisladores da UE poderiam considerar a hipótese de determinar funções mínimas para os AFCOS. Essa definição poderia ser feita, por exemplo, no contexto do processo legislativo em curso para a modificação do Regulamento OLAF, de modo a garantir que os AFCOS desempenham um papel de coordenação eficaz. As suas funções incluiriam, pelo menos, os seguintes elementos:

• a ligação entre as autoridades de gestão (e outras autoridades do programa) e outros organismos dos Estados‑Membros envolvidos no combate à fraude, em especial organismos de investigação e de ação penal;
• o acompanhamento do estado dos casos individuais e a comunicação à Comissão sobre o acompanhamento realizado pelas autoridades de gestão responsáveis, tendo devidamente em conta a confidencialidade das investigações em curso;
• a certificação anual, tendo em vista a elaboração dos relatórios PIF da Comissão, de que as informações registadas no SGI são completas, fiáveis, exatas e atualizadas.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de março de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Notas

¹ As referências às receitas da UE foram retiradas destas definições.

² Artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias («Regulamento PIF») (JO L 312 de 23.12.1995, p. 1).

³ Artigo 1.º, alínea a), do anexo do Ato do Conselho, de 26 de julho de 1995, que estabelece a Convenção relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias («Convenção PIF»).

⁴ Os restantes FEEI são o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).

⁵ Artigo 58.º, alínea h), artigo 70.º, n.º 1, alínea b), e artigo 98.º, n.º 1, da versão consolidada do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25), e artigo 20.º, n.º 2, alínea a), artigo 28.º, n.º 1, alíneas e) e n), artigo 28.º, n.º 2, artigo 30.º e artigo 33.º, n.º 2, da versão consolidada do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

⁶ Artigo 72.º e artigo 125.º, n.º 4, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320), a seguir designado RDC. Ao longo do presente relatório, o Tribunal refere se ao «processo de gestão antifraude», que corresponde ao termo «ciclo antifraude» utilizado pela Comissão nos seus documentos de orientação.

⁷ Comissão Europeia, «Orientações para os Estados Membros e as Autoridades do Programa — Avaliação do risco de fraude e medidas antifraude eficazes e proporcionadas» (EGESIF 14 0021), p. 11.

⁸ Secção 2.2.1 da Estratégia Conjunta Antifraude 2015 2020 para o FEDER, o FC, o FSE, o FEAD, o FEG, o FSUE e o FEAMP, Ares(2015)6023058, de 23 de dezembro de 2015 (disponível em: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Artigo 3.º, n.º 4, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, Euratom) 2016/2030 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016 (JO L 317 de 23.11.2016, p. 1).

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti Fraud Coordination Service (AFCOS) [Nota de orientação sobre as principais atribuições e responsabilidades dos serviços de coordenação antifraude (AFCOS)], 13 de novembro de 2013, Ares(2013)3403880.

¹¹ O acrónimo PIF geralmente diz respeito à proteção dos interesses financeiros da UE.

¹² Artigo 17.º, n.º 1, da Diretiva 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final, de 3 de setembro de 2018.

¹⁴ Anexo estatístico do relatório PIF de 2017, p. 93. A TDF é a razão entre os montantes envolvidos nos casos comunicados como fraudulentos e os pagamentos efetuados no período de programação de 2007 2013 (p. 91). Este indicador não inclui casos de fraude não detetados ou não comunicados.

¹⁵ Comissão Europeia, «Orientações para os Estados Membros e as Autoridades do Programa — Avaliação do risco de fraude e medidas antifraude eficazes e proporcionadas», p. 11 (EGESIF 14 0021 de 16 de junho de 2014).

¹⁶ Comissão Europeia, «Orientações para os Estados Membros e as Autoridades do Programa — Avaliação do risco de fraude e medidas antifraude eficazes e proporcionadas» (EGESIF 14 0021, de 16 de junho de 2014), Manual do OLAF «O papel dos auditores dos Estados Membros na prevenção e deteção da fraude» (outubro de 2014) e "Orientações para a Comissão e os Estados Membros sobre uma metodologia comum para a avaliação de sistemas de gestão e controlo nos Estados Membros" (EGESIF 14 0010-final, de 18 de dezembro de 2014).

¹⁷ Artigo 30.º e anexo IV do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 138 de 13.5.2014, p. 5) e que define os requisitos chave dos sistemas de gestão e controlo e sua classificação em termos de bom funcionamento, em especial o requisito chave n.º 7 (aplicação eficaz de medidas proporcionadas de combate à fraude).

¹⁸ Neste contexto, o conceito de uma política formal antifraude corresponde ao «programa de gestão do risco de fraude» definido pela Associação de Examinadores Certificados de Fraudes (ACFE) no seu Fraud examiners manual (Manual dos examinadores de fraudes) ou no Fraud Risk Management Guide (Guia para a gestão do risco de fraude), desenvolvido em conjunto com o Comité das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway (COSO), bem como às «estratégias formais de combate à fraude e à corrupção» definidas pelo Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) no seu Code of practice on managing the risk of fraud and corruption (Código da prática de gestão do risco de fraude e de corrupção).

¹⁹ Existem estratégias nacionais antifraude em dez dos 28 Estados Membros: Bulgária, República Checa, Grécia, França, Croácia, Itália, Letónia, Hungria, Malta e Eslováquia. A Roménia também possui uma estratégia, mas que se encontra desatualizada (fonte: relatório PIF de 2017, p. 12). Os Estados Membros que não instituíram uma estratégia nacional são: Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Irlanda, Espanha, Chipre, Lituânia, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Polónia, Portugal, Eslovénia, Finlândia, Suécia e Reino Unido.

²⁰ Artigo 30.º e anexo IV.

²¹ Artigo 11.º e anexo III da proposta da Comissão de um RDC para o período de 2021 2027, COM(2018) 375, de 29 de maio de 2018.

²² No documento de orientação, a Comissão desenvolveu um modelo de avaliação do risco de fraude com base em 31 riscos padrão intrínsecos, subdivididos em 40 riscos e 128 controlos de atenuação recomendados, todos articulados em torno de quatro processos de gestão genéricos (seleção de candidatos, execução e verificação das operações, certificação e pagamentos e contratação pública direta por parte das autoridades de gestão). Todavia, o documento não abrange os instrumentos financeiros nem os riscos relacionados com auxílios estatais.

²³ DG REGIO — Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds — taking stock of practices in the EU Member States (Prevenir a fraude e a corrupção nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento — Balanço das práticas nos Estados Membros da UE), outubro de 2018, disponível em: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Estão disponíveis mais informações sobre os pactos de integridade no sítio Internet da Comissão, em http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Com base nos disponibilizados pela Comissão na sua nota informativa, de 18 de fevereiro de 2009, sobre os indicadores de fraude para o FEDER, o FSE e o FC.

²⁶ Está na própria natureza da fraude contra os fundos da política de coesão da UE que os seus autores identifiquem os limites dos controlos em vigor e procurem explorá los de modo a obter vantagens ilícitas diretas ou indiretas.

²⁷ Mais concretamente, o estudo global de 2018 sobre a fraude e o abuso no trabalho intitulado «Report to the Nations» (Relatório às nações), publicado pela Associação de Examinadores Certificados de Fraudes (ACFE). De acordo com este estudo, a fraude é detetada sobretudo através de alertas, quer sejam de trabalhadores, de clientes, de concorrentes ou de fontes anónimas.

²⁸ O instrumento «Comunicar suspeitas de fraude» em https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_pt.

²⁹ Pontos 3, 12, 21, 23 e 32 do Parecer n.º 4/2018 do Tribunal sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à proteção das pessoas que denunciam infrações ao direito da União.

³⁰ Ver o comunicado de imprensa da Comissão IP/19/1604, «Comissão Europeia congratula se com acordo provisório para proteger melhor na UE as pessoas que alertem para a existência de irregularidades» (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_pt.htm).

³¹ Comissão Europeia, «Orientações para os Estados Membros e as Autoridades do Programa — Avaliação do risco de fraude e medidas antifraude eficazes e proporcionadas» (EGESIF 14 0021).

³² Estudo da DG REGIO — Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds — taking stock of practices in the EU Member States (Prevenir a fraude e a corrupção nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento — Balanço das práticas nos Estados Membros da UE), p. 51.

³³ As duas irregularidades foram comunicadas pela Eslováquia e correspondem a um valor próximo dos 0,6 mil milhões de euros. Por definição, estão numa fase inicial do processo de gestão de fraudes e ainda podem evoluir significativamente.

³⁴ Artigo 122.º, n.º 2, do RDC; artigos 3.º e 4.º do Regulamento Delegado (UE) 2015/1970 da Comissão que complementa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho com disposições específicas para a comunicação de irregularidades (JO L 293 de 10.11.2015, p. 1); artigo 28.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão (normas de execução).

³⁵ Relatório Especial n.º 1/2019 do Tribunal, intitulado «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE», pontos 21 a 32.

³⁶ Relatório Especial n.º 1/2019, intitulado «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE», ponto 29.

³⁷ Anexo IV do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

³⁸ O montante a recuperar em relação a estes 84 casos de fraude era de 7 milhões de euros.

³⁹ Relatório Especial n.º 1/2019, intitulado «São necessárias ações para combater a fraude nas despesas da UE», pontos 112 a 115.

⁴⁰ Calculado com base nas informações registadas no SGI. Como referido anteriormente, estas informações nem sempre são exatas.

⁴¹ O primeiro auto administrativo ou judicial (PACA) é a primeira avaliação escrita por uma autoridade competente que concluir que uma irregularidade pode ser fraudulenta, sem prejuízo da futura avaliação do caso. Os PACA podem assumir várias formas, por exemplo um relatório de verificação de gestão elaborado por uma autoridade de gestão ou por um organismo intermédio, um relatório de auditoria da autoridade de auditoria, da Comissão ou do TCE, ou a decisão de acusação de um procurador ou de um juiz que dá início a uma investigação criminal formal.

⁴² Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, Euratom) 2016/2030 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016 (JO L 317 de 23.11.2016, p. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti Fraud Coordination Service (AFCOS) [Nota de orientação sobre as principais atribuições e responsabilidades dos serviços de coordenação antifraude (AFCOS)], 13 de novembro de 2013, Ares(2013)3403880.

⁴⁴ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF, COM(2018) 338 final, 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Parecer n.º 8/2018 sobre a proposta da Comissão, de 23 de maio de 2018, que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo ao OLAF no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do OLAF — ver, em especial, os pontos [16, 38 e 39].

⁴⁷ O Decreto Real que regula a composição e o funcionamento deste organismo foi por fim aprovado em 1 de março de 2019 e publicado em 19 de março de 2019.

⁴⁸ Para consultar o estudo: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ As orientações da Comissão mencionam que «Em função dos resultados das auditorias e do contexto de riscos de fraude identificado, podem ser realizadas auditorias de acompanhamento sempre que for necessário». Recomenda-se uma abordagem orientada e proporcionada.

⁵⁰ Ver SWD (2018) 386 final 2/2, ponto 4.3, pp. 86-88.

⁵¹ Ver COM (2015) 386 final, ponto 4.2.2, p. 23.

⁵² JO L 283 de 31.10.2017, p. 1.

⁵³ Ver Relatório PIF 2014 — COM(2015) 386 final, de 31 de julho de 2015, recomendação 1, p. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965, de 13 de dezembro de 2016, desenvolvidas no âmbito do subgrupo do COCOLAF sobre a «Prevenção da fraude», em cooperação com peritos nacionais.

⁵⁵ Ver SWD(2016)237 final, ponto 2.4.

⁵⁶ Ares(2017)5692256, de 21 de novembro de 2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, ponto 3.2, pp. 57-61).

⁵⁸ Ver SWD(2015) 154 final, ponto 3.2, pp. 57-61.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida pela membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do membro do TCE Henri Grethen, com a colaboração de Ildikó Preiss, assessora de gabinete; Juan Ignacio González Bastero, responsável principal; Jorge Guevara López, responsável de tarefa (Examinador Certificado de Fraudes); Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (Examinadora Certificada de Fraudes), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva e Janka Nagy‑Babos, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

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