ELi ühtekuuluvuspoliitika kulutustega seotud pettuste vastu võitlemine: korraldusasutused peavad tõhustama avastamist, reageerimist ja koordineerimist

Kokkuvõte

ELi õigusaktid määratlevad pettust kui tahtlikku rikkumist, mis kahjustab või võib kahjustada ELi eelarvet. Pettuse ja mis tahes muu ELi finantshuve mõjutava ebaseadusliku tegevuse, näiteks korruptsiooni vastu võitlemine on ELi ja liikmesriikide ühine ülesanne. Aastatel 2013–2017 tuvastasid komisjon ja liikmesriigid üle 4000 rikkumise, millel võib olla seos pettusega. Nende rikkumistega on seotud peaaegu 1,5 miljardi euro ulatuses ELi toetusi, millest 72 % pärineb ELi ühtekuuluvuspoliitika valdkonnast. Liikmesriikide korraldusasutused vastutavad kõnealuses valdkonnas proportsionaalsete ja tulemuslike pettusevastaste meetmete kehtestamise eest, võttes seejuures arvesse tuvastatud riske. Asjaomased meetmed peaksid kätkema kogu pettusevastase võitluse juhtimise protsessi (alates pettuse ennetamisest, avastamisest ja sellele reageerimisest kuni tuvastatud juhtumitest teatamise ja valesti makstud vahendite sissenõudmiseni). 2007.–2013. aasta perioodil jäi ELi ühtekuuluvusvahenditega seoses tuvastatud pettuste määr 0 % ja 2,1 % vahele, olenevalt liikmesriigist.

Käesolevas auditis hindasime, kas korraldusasutused täitsid pettusevastase võitluse juhtimise protsessi kõikides etappides oma ülesandeid nõuetekohaselt. Sellega seoses hindasime, kas korraldusasutused on

1. välja töötanud pettusevastase poliitika, teinud põhjaliku riskihindamise ning rakendanud piisavaid ennetus- ja avastamismeetmeid ning
2. reageerinud koostöös teiste pettusevastase võitlusega tegelevate ametiasutustega avastatud pettustele asjakohaselt.

Leidsime, et korraldusasutused hindasid programmitöö perioodil 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel esinevat pettuseriski paremini, kasutades enamikel juhtudel komisjoni juhistes sisalduvat kasutusvalmis vahendit. Mõned analüüsid ei olnud siiski piisavalt põhjalikud. Kuigi nende pettusevastased meetmed on paranenud, ei ole toimunud märkimisväärset arengut ennetava pettuste avastamise suunas. Peale selle ei ole korraldusasutused tihtipeale välja töötanud menetlusi oma ennetus- ja avastamismeetmete mõju jälgimiseks ja hindamiseks.

Pettusele reageerimise vallas ei ole korraldusasutused koostöös teiste pettusevastase võitlusega tegelevate ametiasutustega tuvastatud pettusejuhtumitele piisavalt reageerinud. Täpsemalt on teatamise kord mitterahuldav, mitmed korraldusasutused ei teata pädevatele asutustele korrapäraselt pettusekahtlustest, parandusmeetmete heidutav mõju on piiratud ja pettusevastase võitluse koordineerimine on ebapiisav. Samuti tuvastasime, et komisjoni 2017. aasta aruandes ELi finantshuvide kaitse kohta esitatud 2007.–2013. aasta programmitöö perioodi pettuste avastamise määr ei vasta tegelikule pettuste avastamise määrale külastatud liikmesriikides, vaid osutab pigem nendele pettusejuhtumitele, millest liikmesriigid on otsustanud komisjoni teavitada.

Auditi tulemusena soovitame

1. liikmesriikidel, kellel puudub riiklik pettusevastane strateegia, see koostada; juhtudel, kui riigi tasandil puudub piisavalt üksikasjalik strateegia, nõuda komisjonil korraldusasutustelt ametliku strateegia ja poliitika arendamist, et võidelda pettustega ELi vahendite kasutamisel;
2. korraldusasutustel tõhustada pettuseriski hindamist, kaasates protsessi asjaomased välised osalejad;
3. liikmesriikidel parandada pettuste avastamise meetmeid, muutes andmeanalüüsivahendite kasutamise üldiseks, ja komisjonil aktiivselt edendada ennetavaid ja muid uusi pettuste avastamise meetodeid;
4. komisjonil jälgida pettusele reageerimise mehhanisme, et tagada nende järjepidev rakendamine;
5. komisjonil julgustada liikmesriike laiendama pettustevastaste koordineerimistalituste ülesandeid, et koordineerimist parandada.

Perioodi 2021–2027 ühissätete määruse läbirääkimiste ja heakskiitmisprotsessi käigus võiksid kaasseadusandjad kaaluda järgmist:

• muuta kohustuslikuks riikliku pettusevastase strateegia või poliitika vastuvõtmise ja nõuetekohaste andmeanalüüsivahendite (nt Arachne) kasutamise;
• kehtestada sanktsioone ja karistusi nende suhtes, kes vastutavad ELi finantshuve kahjustava pettuse eest.

Austades liikmesriikide õigust paindlikkusele nende pettustevastase töö määratlemisel ja korraldamisel kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, võiksid ELi kaasseadusandjad kaaluda pettustevastaste koordineerimistalituste miinimumfunktsioonide kindlaksmääramist liikmesriikides, et tagada tõhus koordineerimine.

Sissejuhatus

Pettuste vastu võitlemine ELis

ELi õigusaktides eristatakse kahte mõistet¹:

• „pettusega mitteseotud rikkumine“ ehk ELi õiguse mis tahes sätte rikkumine ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ELi üldeelarvet või tema juhitavaid eelarveid […] põhjendamatu kuluartikli tõttu²;
• „pettusega seotud rikkumine“ (või „pettus“)³ ehk igasugune tahtlik tegevus või tegevusetus, mis on seotud:
• valede, ebaõigete või mittetäielike aruannete või dokumentide kasutamise ja esitamisega, mille tagajärjel vääralt eraldatakse või hoitakse vahendeid, mis sisalduvad ELi üldeelarves või ELi poolt või tema nimel hallatavates eelarvetes;
• teabe varjamisega, rikkudes teatavat kohustust, millel on samasugused tagajärjed kui eespool märgitud juhul; või
• selliste vahendite väärkasutusega ehk nende kasutamisega muuks kui algselt ette nähtud otstarbeks.

Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 325 on sätestatud, et liit (keda esindab Euroopa Komisjon) ja liikmesriigid võitlevad ühiselt pettuste ja muu ELi finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu. See kohustus kehtib ELi kõikide tulude ja kulutustega seotud programmide ja poliitikavaldkondade puhul.

ELi ühtekuuluvuspoliitika rajaneb kolmel Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondil⁴: Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Ühtekuuluvusfond ja Euroopa Sotsiaalfond (ESF), mida koos tuntakse ELi ühtekuuluvuspoliitika fondidena. Komisjon ja liikmesriigid rakendavad neid fonde ühiselt rakenduskavade abil, milles on kindlaks määratud, kuidas liikmesriigid ELi rahastamisvahendeid programmitöö perioodil kasutama peavad.

• 2007.–2013. aasta programmitöö perioodil oli ühtekuuluvusvaldkonnas 440 rakenduskava. Ligikaudu kaks kolmandikku neist rakenduskavadest on juba lõpetatud.
• 2014.–2020. aasta programmitöö perioodil on rakenduskavu 389. Nende elluviimine veel kestab.

Komisjoni tasandil vastutavad ELi ühtekuuluvuspoliitika rakendamise eest kaks peadirektoraati: tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat. Iga rakenduskava elluviimise ja kontrollimisega on liikmesriikides seotud kolme liiki asutused:

• korraldusasutus (vastutab rakenduskava elluviimise eest);
• sertifitseerimisasutus (vastutab maksetaotluste esitamise eest komisjonile ja rakenduskava raamatupidamise aastaaruannete koostamise eest); ning
• auditeerimisasutus (avaldab sõltumatu arvamuse aruandluse usaldusväärsuse, tehtud kulutuste seaduslikkuse ning juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimise kohta).

2007.–2013. aasta programmitöö perioodi ELi ühtekuuluvuspoliitika õigusraamistik pani liikmesriikidele kohustuse ennetada, avastada ja parandada eeskirjade rikkumisi (sh pettusi) ning nõuda sisse valesti makstud vahendid⁵. See nõue on selgemalt sätestatud 2014.–2020. aasta programmitöö perioodi ühissätete määruses, mis nõuab korraldusasutustelt tulemuslike ja proportsionaalsete pettusevastaste meetmete kehtestamist, võttes arvesse kindlaks tehtud riske⁶. Komisjon soovitab⁷ korraldusasutustel silmas pidada kogu pettusevastase võitluse juhtimise protsessi (vt joonis 1), mis hõlmab pettuste ennetamist, avastamist ja neile reageerimist (sh peamiselt tuvastatud juhtumitest teatamist ja valesti makstud vahendite sissenõudmist). Sellest tulenevalt suhtub komisjon pettusesse ja korruptsiooni nulltolerantsiga⁸.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes COSO raamistikule.

ELi peamine pettustevastase võitlusega tegelev asutus on Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF). Ta aitab kujundada ja rakendada komisjoni pettustevastast poliitikat ning viib läbi ELi eelarvet mõjutavate pettuste, korruptsiooni ja muu ebaseadusliku tegevuse haldusjuurdlusi.

Korraldusasutused ei ole liikmesriikide tasandil ainsad, kes tegelevad pettusevastaste meetmete elluviimisega. Alates 2013. aastast on kehtinud nõue, et iga liikmesriik peab määrama ametisse pettustevastase koordineerimistalituse (AFCOS), kes hõlbustab tõhusat koostööd OLAFiga ja teabe, sealhulgas operatiivset laadi teabe vahetamist⁹. Edasistes suunistes¹⁰ täpsustas komisjon, et pettustevastastel koordineerimistalitustel peaksid olema oma liikmesriigis volitused koordineerida kõiki ELi finantshuvide kaitsega seotud õigusloome-, haldus- ja uurimisalaseid kohustusi ja tegevusi. Jagatud eelarve täitmise puhul teavitavad liikmesriikide ametiasutused kahtlustatavatest või toime pandud pettusejuhtumitest (ja muudest rikkumistest) OLAFit, kasutades selleks OLAFi pettusevastase teabe vahetamise platvormi kaudu kättesaadavaks tehtud rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi (IMS).

ELi ühtekuuluvusvaldkonnas teatatud pettusejuhtumite arv on teiste kuluvaldkondadega võrreldes märkimisväärselt suur

Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 5. juulil 2017 vastu direktiivi (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil („PIF-direktiiv“¹¹). Selles direktiivis on sätestatud ELi finantshuve, eriti riigihangete valdkonnas, kahjustava pettuse ühine määratlus. Liikmesriigid peavad finantshuvide kaitse direktiivi siseriiklikesse õigusaktidesse üle võtma 6. juuliks 2019¹².

2018. aasta septembris avaldas komisjon oma 29. aastaaruande Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta¹³ (edaspidi „2017. aasta PIF-aruanne“). Jagatud eelarve täitmise puhul koostab komisjon neid aruandeid liikmesriikidelt rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi kaudu saadud andmete põhjal (vt punkt 7). 2017. aasta PIF-aruande analüüsist nähtub, et ELi ühtekuuluvusvaldkonnas teatatud (kahtlustatud ja kindlakstehtud) pettusejuhtumite arv on märkimisväärselt suurem kui teistes valdkondades: ühtekuuluvuspoliitika vahendid moodustavad kõigest ühe kolmandiku eelarvest, kuid 39 % kõigist teatatud pettusejuhtudest ja 72 % nende juhtude rahalisest väärtusest (vt joonis 2).

Allikas: 2017. aasta PIF-aruanne, statistikat käsitlev II lisa (kulutused).

2017. aasta PIF-aruannet toetavate andmete kohaselt on liikmesriikide pettustena teatatud õigusnormide rikkumised seotud 0,44 %-ga ELi ühtekuuluvuspoliitika valdkonna eraldatud vahenditest. Seda näitajat nimetatakse pettuste avastamise määraks¹⁴ ning see on liikmesriigiti erinev (vt joonis 3), jäädes kogu programmitöö perioodil 2007–2013 eraldatud ELi ühtekuuluvusvahendite puhul 0–2,1 % vahele. 2013. aasta PIF-aruanne ei sisalda täpsemat selgitust Slovakkia teatatud märkimisväärselt kõrgema pettuste avastamise määra kohta. Keskmiselt jäävad pettustena teatatud õigusnormide rikkumistega seotud summad 0,8 miljoni euro piiresse juhtumi kohta.

NB! Sellel joonisel esitatud pettuste avastamise määra arvutustest on välja jäetud kalanduspoliitikaga seotud õigusnormide rikkumised (mida hõlmab komisjoni avaldatud ühtekuuluvus- ja kalanduspoliitika statistika ning mis ei suurenda pettuste avastamise määra ELis kokku). Selles näitajas ei kajastu ka mitme riigi Euroopa territoriaalse koostöö programmid. Küll aga on kõnealuseid programme arvesse võetud ELi keskmise näitaja arvutuses. Mis puutub riikidesse, kelle esitatud andmete kohaselt on nende pettuste avastamise määr null, siis Soome ja Luksemburg teatasid õigusnormide rikkumistega seotud pettuste puudumisest ning Iirimaa ja Rootsi mõnest juhtumist, mille rahaline maksumus oli väike.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes 2017. aasta PIF-aruande statistikat käsitlevale lisale, lk 93.

Pidasime vajalikuks hinnata korraldusasutuste tehtud tööd, kuna nemad on ELi ühtekuuluvuspoliitikaga seotud pettuste vastu võitlemise esirinnas. Komisjoni sõnul¹⁵ võiksid ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas pettuseohtu olulisel määral vähendada ning sobival viisil pettuse ärahoidmise tagada ühest küljest põhjalik riskihindamine, mille alusel võtavad korraldusasutused piisavaid ennetus- ja avastamismeetmeid, ning teisest küljest pädevate asutuste (tavaliselt politsei või prokuratuur) algatatud koordineeritud ja õigeaegsed uurimised. Käesolev audit ongi üles ehitatud nende kahe laiema teema ümber.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Otsustasime auditeerida korraldusasutuste tööd seoses pettuse vastu võitlemisega ühtekuuluvuspoliitikas, kuna neil asutustel on esmatähtis roll, mis jätkub ka 2021.–2027. aasta programmitöö perioodil. Hindasime, kas korraldusasutused on nõuetekohaselt täitnud oma kohustusi pettusevastase võitluse juhtimise kõikides etappides ehk pettuse ennetamisel ja avastamisel ning pettustele reageerimisel (sh tuvastatud juhtumitest teatamine ja valesti makstud vahendite sissenõudmine). Sellega seoses hindasime, kas korraldusasutused on

1. välja töötanud pettusevastase poliitika, teinud põhjaliku riskihindamise ning rakendanud piisavaid ennetus- ja avastamismeetmeid ning
2. reageerinud koostöös uurimisasutuste ja prokuratuuride ning pettustevastaste koordineerimistalitustega avastatud pettustele asjakohaselt, võttes arvesse nende asutuste ülesehitust meie külastatud liikmesriikides.

Vaatlesime, milline on liikmesriikide korraldusasutuste ja pettustevastaste koordineerimistalituste roll ühtekuuluvuspoliitikas. Auditeerisime korraldusasutuste hallatavaid rakenduskavu, mida rahastatakse ELi ühtekuuluvuspoliitikaga seotud kolmest peamisest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondist: Ühtekuuluvusfondist, ESFist ja ERFist. Otsustasime auditist välja jätta ERFi Euroopa territoriaalse koostöö eesmärgi, kuna vastavatest rakenduskavadest rahastatavate projektidega on seotud eri riikide partnerid, kelle üle teevad järelevalvet eri liikmesriikide ametiasutused.

Uurisime, kuidas korraldusasutused olid pettusevastase võitluse protsessi juhtimiseks arvestanud liikmesriikide pettuse vastu võitlemise õigusliku ja strateegilise raamistikuga, eriti riikliku pettusevastase strateegia olemasolu korral. Kutsusime kõiki korraldusasutusi osalema küsitluses pettuse ennetamise ja avastamise meetmete kohta ning vastused saime 23 liikmesriigi ametiasutustelt.

Külastasime seitset liikmesriiki: Bulgaariat, Prantsusmaad, Ungarit, Kreekat, Lätit, Rumeeniat ja Hispaaniat. Nende liikmesriikide valikul lähtusime 2016. aasta PIF-aruandes esitatud pettuste avastamise määrast ja pettusega seotud juhtumite arvust ning nende põhjuslikust seosest teiste teadaolevate pettuseriski näitajatega. Külaskäikude ajal kohtusime kokku 43 rakenduskava (22 rakenduskava perioodist 2007–2013 ja 21 perioodist 2014–2020) elluviimise eest vastutavate ametiasutuste esindajate ning peamiste pettusevastases võitluses osalejatega (prokuratuurid ja õigusasutused, uurimisasutused, pettustevastased asutused, konkurentsiasutused). Külastatud liikmesriikides auditeerisime hinnangulist valimit rakenduskavadest, mis valiti põhimõttel, et need esindaksid kõiki fonde (ERF, ESF ja võimaluse korral Ühtekuuluvusfond) ja sekkumise liike.

Vaatasime läbi valimisse sattunud 138 komisjonile pettusena teatatud õigusnormide rikkumisega seotud toimikud, mis pärinesid perioodil 2007–2013 kontrollitud 22 rakenduskavast. Kui andmekogumi suurus seda vähegi võimaldas, kasutasime läbivaatamisele minevate rikkumiste valimiseks juhuslikkusel põhinevat meetodit, mida tuntakse valimi moodustamisena rahaühiku põhiselt. Me ei hinnanud uurimisasutuste, prokuratuuride ja õigusasutuste tööd, küll aga vaatlesime korraldusasutuste koostööd ja teabevahetust nende asutustega.

Käesoleva aruande leiud täiendavad järeldusi, milleni jõuti 10. jaanuaril 2019 avaldatud eriaruandes 1/2019: „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vaja on tegutseda“, mis käsitleb komisjoni pettusevastase strateegia ülesehitust ja rakendamist. Selles aruandes keskendusime ennekõike OLAFi rollile, kuid samuti ELi ühtekuuluvuspoliitika elluviimise eest vastutavate komisjoni peadirektoraatide tööle pettusevastase poliitika vallas (vt punkt 4).

Tähelepanekud

Pettusevastane poliitika, pettuste ennetamise ja avastamise meetmed

Korraldusasutustel puudub üldjuhul konkreetne pettusevastane poliitika

Komisjon on andnud liikmesriikidele ja korraldusasutustele suunised, et aidata neil täita nende õiguslikku kohustust kehtestada pettusevastased meetmed, mis oleksid nii proportsionaalsed kui ka tõhusad.

• Liikmesriikide tasandil soovitab komisjon Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kaitsmiseks vastu võtta riikliku pettusevastase strateegia, et tagada pettusevastaste meetmete ühetaoline ja tõhus rakendamine, eriti juhul, kui liikmesriigi organisatsiooniline struktuur on detsentraliseeritud.
• Rakenduskavade tasandil soovitab komisjon korraldusasutustel pettusejuhtumitega tegelemiseks välja töötada struktureeritud lähenemisviisi, mille keskmes peaksid olema pettusevastase võitluse juhtimise protsessi neli põhielementi: ennetus, avastamine, parandamine ja vastutusele võtmine¹⁶.
• Lisaks on komisjon kindlaks määranud konkreetsed kriteeriumid, mille abil saab hinnata seda, kuidas korraldusasutused on täitnud oma õiguslikke kohustusi seoses proportsionaalsete ja tõhusate pettusevastaste meetmete kehtestamisega¹⁷.

Komisjon soovitab korraldusasutustel rakendada ametlikku pettusevastast poliitikat¹⁸, et väljendada oma otsust võidelda pettuste vastu ja pettuste probleemiga tegeleda. See poliitika peaks eeskätt hõlmama pettusevastase kultuuri arendamise strateegiaid ja pettuste tõkestamisega seotud ülesannete jagamist. Meie arvates oleksid korraldusasutused pidanud välja töötama ametliku pettusevastase poliitika või muu sarnase eraldiseisva konkreetse dokumendi, milles on välja toodud nende pettuste ennetamise ja avastamise ning pettustele reageerimise meetmed ja töötajatele, ELi toetuse saajatele ja teistele ametiasutustele selgitatud, et pettuse tõkestamise meetmed on kehtestatud ja neid rakendatakse.

Külaskäikude ajal tuvastasime, et vaid üksikud kõnealustest poliitikakäsitustest olid kirja pandud ametlikes juhenddokumentides, mis sisaldasid kokkuvõtet meetmete kohta, mida tuleks võtta pettusevastase võitluse juhtimise protsessi kõikides etappides, kui on tuvastatud pettuserisk. Näiteid ametlikult sõnastatud pettusevastase poliitika kohta leidsime ainult Lätis, Hispaania teatavates vahendusasutustes ja Prantsusmaal (kus kõnealust poliitikat ei ole avalikustatud). Kõikidel muudel juhtudel pidime pettusevastaste meetmete täieliku kirjelduse saamiseks tutvuma mitme haldusdokumendi ja menetlusjuhisega. Meie arvates piirab ametlikult sõnastatud pettusevastase poliitika puudumine liikmesriikide suutlikkust teha pettusevastaste meetmete üle järelevalvet, neid koordineerida ja hinnata nende tõhusust. See on eriti oluline, kui arvesse võtta, et ainult 10 liikmesriiki on vastu võtnud komisjoni soovitustel põhineva riikliku pettusevastase strateegia¹⁹ (vt punkt 18).

Peame konkreetsete sätete puudumist, mis nõuaksid korraldusasutustelt ametliku pettusevastase poliitika vastuvõtmist, 2014.–2020. aasta perioodi pettusevastase raamistiku väljatöötamise puuduseks. Lisaks märgime, et komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 480/2014 (mis täiendab perioodi 2014–2020 ühissätete määrust) ei mainita puudujääke proportsionaalsete ja tõhusate pettusevastaste meetmete rakendamises tõsiste puuduste kindlaksmääramise kontekstis, mis võiks kaasa tuua rakenduskava maksete peatamise või finantskorrektsioonid²⁰. Seega on pettusevastaste meetmete kasutamine seatud juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamisel tähtsuse poolest teistest valdkondadest vähem kaalukale kohale. Komisjoni ettepanekus perioodi 2021–2027 ühissätete määruse kohta ei kuulu pettusevastased meetmed rakendamistingimuste²¹ hulka, mille liikmesriigid peavad ELi ühtekuuluvusvahendite saamiseks täitma.

Korraldusasutused hindavad pettuseriske korrapäraselt, kuid seda protsessi saaks veelgi parandada

Korraldusasutused hindavad pettuseriske korrapäraselt

Kõige olulisem muutus võrreldes 2007.–2013. aasta programmitöö perioodiga on see, et korraldusasutused peavad nüüd hindama pettuseriske kooskõlas 2014.–2020. aasta kontrolliraamistikuga (vt punkt 05). Selle nõude eesmärk on tagada, et korraldusasutused teeksid kindlaks olemasolevate sisekontrollisüsteemide sobivuse tegeleda erinevate petustsenaariumidega seotud riskidega ning selgitaksid välja valdkonnad, kus on vaja rakendada täiendavaid kontrollisüsteeme.

Lisaks muudele pettuse vastu võitlemisega seotud teemadele käsitletakse liikmesriikidele ja korraldusasutustele antud EGESIFi suunistes (vt punkt 18) ka pettuseriski hindamise ülesannet, pakkudes selleks välja praktilise kasutusvalmis hindamisvahendi²². Kõik meie auditi raames külastatud korraldusasutused olid oma pettusealase riskihindamise kohustuse täitnud. See on märk sellest, et asjaomastes ametiasutustes on paranenud ühtekuuluvuspoliitika valdkonna pettuste vastu võitlemine. Enamikul juhtudest kasutasid ametiasutused kas komisjoni välja töötatud pettuseriski hindamise mudelit või siis selle mudeli nende poolt kohandatud versiooni.

28. novembril 2018 avaldas komisjon 2016. aasta detsembris tellitud uuringu²³ tulemused pettuse ja korruptsiooni ennetamise meetmete kohta, mida liikmesriigid on rakendanud selleks, et täita 2014.–2020. aasta programmitöö perioodiks kehtestatud asjaomaseid sätteid. Uuringus jõuti järeldusele, et uued õiguslikud nõuded, eriti seoses pettuseriski hindamise protsessiga, olid aidanud liikmesriikidel muuta pettuste tõkestamisega seotud tegevuse ametlikumaks ja süsteemsemaks. Ühtlasi leiti aga, et mõned ametiasutused võivad enda riskihindamist tehes riske alahinnata (vt 1. selgitus).

Paranemisruumi veel on

Täheldasime siiski, et mõned külastatud korraldusasutused rakendavad pettuseriskide hindamisel n-ö mehaanilist lähenemisviisi, mis on märk sellest, et vorm on nende jaoks olulisem kui sisu.

Lisaks põhineb nende pettuseriskide tuvastamine üldiselt nende endi kogemusel, ilma teiste vastavate teadmistega asutuste (pettusevastased koordineerimistalitused, uurimisasutused ja prokuratuurid või muud valdkonnale spetsialiseerunud ekspertasutused) panuseta.

Liikmesriike külastades tuvastasime asjaolusid, mis osutavad sellele, et mitmed korraldus- ja vahendusasutused ei pruugi olla pettuseriske piisavalt hinnanud.

• Bulgaarias oli auditeerimisasutus juba avastanud, et mõned korraldusasutused olid konkreetsed pettuseriskid valesti liigitanud vähetähtsateks ega olnud nendega seetõttu täiendavate kontrollimenetluste abil tegelenud.
• Prantsusmaal ei olnud külastatud korraldusasutus hinnanud täiendavate kontrollide mõju järelejäänud pettuseriskile.
• Hispaanias, kus pettuseriski hindamise kohustus on osaliselt delegeeritud vahendusasutustele, avastati korraldusasutuse ülesandel tehtud sõltumatu hindamise käigus probleemid seoses sellega, et tuvastatud riskid ja kavandatud kontrollimeetmed ei olnud omavahel kooskõlas (nt teatavaid riske ei käsitletud tegevuskavas või valdkondades kehtestatud kontrollimeetmed märgiti mittekohaldatavateks).
• Ühe Rumeenias auditeeritud rakenduskava puhul hindasid sarnaste delegeeritud ülesannetega tegelevad ja sarnaselt rahastatavad vahendusasutused pettuseriski erinevalt.
• Ungaris leidsime, et pettuseriski hindamine ei olnud piisavalt põhjalik (sellest olid välja jäetud eelnevad audititulemused) ning ei tuvastanud eeskätt rakenduskavades käsitletud tegevuste ja toetusesaajate liikidega seonduvaid riske.

Peaaegu kõikidel juhtudel jõudsid korraldusasutused järeldusele, et olemasolevad pettusevastased meetmed tegelevad tuvastatud pettuseriskidega. Tuvastatud puudusi arvesse võttes leiame, et see järeldus võib olla liiga optimistlik.

Korraldusasutused on pettuste ennetamise meetmeid küll parandanud, kuid ennetava pettuste avastamise suunas ei ole toimunud erilist arengut

Korraldusasutustelt oodatakse selliste tõhusate ja proportsionaalsete pettuse ennetamise ja avastamise meetmete väljatöötamist, mis võimaldavad tuvastatud riskidele reageerida nii, et pettuse toimepanemise võimalus muutub oluliselt väiksemaks.

Korraldusasutused on aastateks 2014–2020 välja töötanud spetsiaalsed pettuste ennetamise meetmed

Leidsime, et 2014.–2020. aasta perioodiks välja töötatud täiendavad pettusevastased meetmed on peamiselt suunatud ennetusega seotud tegevustele, mis on 2007.–2013. aasta perioodi omadest ulatuslikumad. Meie uuring näitas, et kõnealused täiendavad ennetusmeetmed on peamiselt töötajate koolitus nende pettusealase teadlikkuse tõstmiseks, huvide konflikti käsitlev poliitika, eetikasuunised töötajatele ja toetusesaajatele ning kõrgemal tasemel institutsiooniliste pettusevastaste avalduste või deklaratsioonide avaldamine.

Samuti selgus meie uuringus, et korraldusasutused peavad pettusealase teadlikkuse suurendamise meetmeid (töötajate koolitus ning vahendusasutustele ja projektide toetusesaajatele suunatud meetmed), huvide konflikti käsitlevat poliitikat ja tegevusjuhendit kõige tõhusamaks viisiks, kuidas ennetada pettusi ELi ühtekuuluvusvahendite kasutamisel (vt joonis 4). Ülejäänud pettuste ennetamise meetmed, nagu töötajate toetamiseks mõeldud programmid (mille eesmärk on vähendada survet pettusega kokku puutuvatele töötajatele) ja premeerimissüsteemid (korraldusasutused teatavad avalikult oma kavatsusest pettusest teatajaid premeerida), jäävad pigem harvadeks, kuigi neidki peetakse piisavalt tõhusateks.

Allikas: korraldusasutuste seas ellu viidud kontrollikoja uuring.

Mitu liikmesriiki kasutab ELi finantshuvide kahjustamisega seotud pettuste ennetamiseks innovatiivsemat lähenemist, näiteks kodanikuühiskonna organisatsioonide kaasamist hankelepingute täitmise jälgimisse või teadlikkuse tõstmise kampaaniaid, mille eesmärk on vähendada ühiskonna sallivust pettuste suhtes (vt 2. selgitus).

2014.–2020. aasta perioodi pettuste avastamise meetmed jäävad suures plaanis 2007.–2013. aasta perioodi omadega samadeks

Pettuseriski kohustuslik hindamine on tähendanud suuremat keskendumist pettuste ennetamisele ning 2014.–2020. aasta programmitöö perioodiks on korraldusasutused välja töötanud vaid mõned üksikud täiendavad pettuse avastamise meetodid. Selle asemel tuginetakse pigem 2007.–2013. aasta perioodil juba kasutusel olnud sisekontrollidele ja -menetlustele, mis moodustavad nõrgema kontrolliraamistiku (vt joonis 5). Peamiselt on tegemist kohapealsete kontrollidega (auditid), organisatsioonisiseste pettustest teavitamise mehhanismidega ning vähemal määral ka pettuse indikaatorite (hoiatavad märgid) kindlakstegemisega²⁵. Nii oma uuringus kui ka liikmesriikidesse tehtud külaskäikude ajal tuvastasime vaid üksikud täiendavad ennetavad kontrollimeetmed pettuste avastamiseks (nt eraldi kontrollid kokkumängu avastamiseks riigihangetes, sh laekunud pakkumiste semantiline analüüs või ebatavaliste pakkumismustrite kindlakstegemine).

Allikas: korraldusasutuste seas ellu viidud kontrollikoja uuring.

Praktilised probleemid vähendavad rikkumistest teatamiseks loodud vihjeliini kasulikkust

Meie uuringust selgus, et korraldusasutused kasutavad vaid vähesel määral rikkumistest teatamiseks loodud vihjeliine, kuigi üldiselt peavad nad seda tõhusaks pettuste avastamise meetodiks. Pettusest teatamise vihjeliinid ja muud rikkumisest teatamise mehhanismid võimaldavad korraldusasutustel (ja teistel liikmesriikide asjaomastel ametiasutustel) saada teavet võimalike pettuste kohta, mida muude kontrollimeetmete abil ei ole suudetud avastada²⁶. Erinevad uuringud näitavad, et kõnealuseid meetodeid peetakse kõige olulisemateks pettustest teatamise allikateks²⁷. Oma külaskäikude ajal hindasime rikkumisest teatamise mehhanisme ja tuvastasime nende kasutamisel mitmeid praktilisi probleeme. Näiteks ei ole need mehhanismid alati anonüümsed ning projekti toetusesaajad ja üldsus ei pruugi neist piisavalt teadlikud olla. Juhul kui anonüümsete rikkumistest teatamise kanalite kasutamist takistavad õiguslikud piirangud, võivad korraldusasutused ja pettustevastased koordineerimistalitused suunata anonüümsed teatajad alati OLAFi loodud pettustest teatamise süsteemi²⁸.

23. aprillil 2018 esitas komisjon direktiivi ettepaneku rikkumistest teatajate kaitse kohta. Selle eesmärk oli ühendada liikmesriikides praegu kohaldatavad erinevad lähenemisviisid kokku üheks ning suurendada ELi õigusaktide rikkumistest, sealhulgas ELi finantshuve kahjustavatest rikkumistest teatavate isikute kaitsetaset. Oma 15. oktoobril 2018. aastal avaldatud arvamuses leidsime, et rikkumistest teatamise võimaluste kasutuselevõtt või laiendamine kõikides liikmesriikides aitaks parandada ELi poliitika juhtimist kodanike ja töötajate tegevuse abil. Tõime siiski välja ka mõned murekohad, nagu ettepaneku kohaldamisala liigne keerukus, mis võib vähendada võimalike rikkumistest teatajate õiguskindlust ja panna nad teatamisest loobuda. Juhtisime tähelepanu ka sellele, et teadlikkuse tõstmise ja töötajate koolitamise osas puuduvad selged kohustused, ning väljendasime seisukohta, et isikutele, kes on rikkumisest anonüümselt teatanud, tuleb tagada rikkumisest teataja kaitse, kui nende isik tuleb hiljem avalikuks²⁹. Mis puudutab direktiivi vastuvõtmist, siis Euroopa Parlament ja liikmesriigid jõudsid 12. märtsil 2019 esialgsele kokkuleppele uute eeskirjade suhtes, millega tagatakse kaitse ELi õiguse rikkumisest teatavatele isikutele³⁰.

Andmete analüüsi kasutatakse liiga vähe pettuste avastamiseks

Komisjon ergutab korraldusasutusi omaalgatuslikult kasutama andmete analüüsi, et tuvastada võimalikud riskantsed olukorrad, teha kindlaks ohumärgid ja täpsustada pettuse vastu võitlemise meetmete eesmärki. Andmete analüüs peaks olema korrapärane osa projektide valikuprotsessist, juhtimiskontrollist ja audititest³¹. Komisjon pakub pettusevastase võitluse raames spetsiaalset andmekaevevahendit (Arachne), et aidata korraldusasutustel tuvastada projekte, millega võivad kaasneda riskid või pettus. Komisjonilt meile laekunud teabe kohaselt kasutasid 2018. aasta detsembris Arachnet 21 liikmesriiki 165 rakenduskava puhul, mis moodustasid rahaliselt 54 % kõigist ELi perioodi 2014–2020 ühtekuuluvusvahenditest (v.a Euroopa territoriaalne koostöö). Oma eriaruandes nr 1/2019: „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vaja on tegutseda“ rõhutasime Arachne tähtsust pettuste ennetamise vahendina. Oleme nüüd hinnanud ka Arachne rolli andmeanalüüsivahendina pettuste avastamiseks.

Üks olulisemaid audititöö käigus tehtud tähelepanekuid on tõsiasi, et korraldusasutused ei kasuta pettuste avastamiseks piisavalt andmeanalüüsi. Meie uuringust selgus, et selleks kasutab andmenanalüüsi üksnes iga teine korraldusasutus (vt joonis 5). Eriti vähe kasutatakse Arachnet. Liikmesriike külastades tuvastasime, et

• üks liikmesriik (Kreeka) ei ole esitanud mingit teavet selle kohta, kas Arachne võetakse lähemas tulevikus kasutusele või mitte. Kreeka korraldusasutused ei ole vastu võtnud ka ühtki muud sarnast andmeanalüüsivahendit, mis oleks kasutatav riigi kõigi rakenduskavade puhul.
• Ülejäänud kuuest liikmesriigist neljas olid korraldusasutused, isegi kui nad olid otsustanud Arachnet kasutada, teinud vaid piiratud edusamme vajalike operatiivandmete üleslaadimisel või vahendi kasutamisel oma sisekontrollides.
• Arachne põhikirja kohaselt on sellele juurdepääs üksnes korraldus-, sertifitseerimis- ja auditeerimisasutustel. Seetõttu ei saa uurimisasutused Arachnet automaatselt kasutada.

Samuti tuvastasime, et kahes meie külastatud liikmesriigis olid korraldusasutused, kes olid Arachne täiel määral oma juhtimismenetlustesse kaasanud, kasutanud vahendit selleks, et hõlbustada konkreetsete pettusevastaste meetmete kohandamist kõrge riskipotentsiaaliga toetusesaajatele.

Me ei saanud veenvat selgitust selle kohta, miks korraldusasutused ei kasutanud täiel määral ära komisjoni poolt tasuta kättesaadavaks tehtud vahendit. Komisjoni 2018. aasta novembri uuringus (vt punkt 24 ja 1. selgitus) jõuti siiski järeldusele, et korraldusasutused peavad praegusel kujul Arachnet vaid osaliselt oma vajadustele vastavaks. Uuringu autorid pidasid seda iseäranis murettekitavaks, sest Arachne kasulikkuse tajumine sõltub suuresti rakenduskavade arvust, mille kohta vahendisse teavet sisestatakse³².

Külaskäikude ajal leidsime siiski ka mõned näited headest tavadest, kus liikmesriikide ametiasutused olid välja töötanud andmete analüüsimise vahendid, mis aitasid neil tuvastada võimalikke pettuseriske (vt 3. selgitus).

Korraldusasutustel puuduvad pettuste ennetamise ja avastamise meetmete jälgimiseks ja hindamiseks menetlused

Komisjon julgustab liikmesriike ja korraldusasutusi kindlaks määrama menetlusi pettuse ennetamise ja avastamise meetmete jälgimiseks ja hindamiseks. Need peaksid hõlmama konkreetseid kokkuleppeid seoses sellest teatamisega, millised pettusevastased meetmed on tarvitusele võetud ja kuidas neid kohaldatakse. Liikmesriigid ja korraldusasutused peaksid jälgimise tulemusi kasutama selleks, et hinnata meetmete tõhusust ning oma pettusevastase strateegia ja poliitika vajaduse korral ümber töötada.

Leidsime, et peale Läti ei kontrolli ühegi meie külastatud liikmesriigi korraldusasutus pettuste ennetamise ja avastamise meetmete tõhusust. Nad dokumenteerivad piiratud juhtudel, milliseid meetmeid rakendatakse, ja seostavad neid harva konkreetsete tulemustega. Sellest tulenevalt ei ole pettusevastaseid süsteeme nende tegelikke tulemusi silmas pidades hinnanud ei korraldusasutused, muud rakenduskavu haldavad asutused (nt auditeerimisasutus) ega ka pettustevastased koordineerimistalitused.

Programmitöö perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020 teatatud pettusejuhtumite arv on sarnane

Korraldusasutused ja liikmesriikide teised ametiasutused teatavad pettusega seotud ja mitteseotud rikkumistest komisjonile rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi kaudu. Kuni 2018. aasta detsembrini olid liikmesriigid (peamiselt korraldus- ja auditeerimisasutused) teatanud programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 kohta kokku vastavalt 1925-st ja 155-st pettusega seotud rikkumisest. Need puudutasid kahtlustatavaid ja tuvastatud pettusejuhtumeid, mis võivad mõjutada ELi vahendeid 1,6 miljardi euro (2007–2013) ja 0,7 miljardi euro (2014–2020) suuruses summas.

Joonisel 6 on graafilisel kujul esitatud IMSi kaudu 2007.–2013. aasta ning 2014.–2020. aasta programmitöö perioodide kohta teatatud rikkumiste arvu ja nendega seotud summade muutused. Seni on perioodi 2014–2020 kohta teatatud 155-st pettusega seotud rikkumisest, mis on 10 % vähem kui perioodi 2007–2013 sama aja kohta (174). Rahaliselt vaadates on olukord üsna teistsugune: teatatud pettuste võimalik mõju programmitöö perioodil 2014–2020 eraldatud ELi ühtekuuluvuspoliitika vahenditele (0,7 miljardit eurot) on üle kolme korra suurem kui eelneva perioodi samas järgus (0,2 miljardit eurot). See märkimisväärne tõus on siiski tingitud kahest eraldiseisvast pettusekahtluse juhtumist, mis meie hinnangul kujutavad endast andmete erindeid³³.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda IMSi andmete põhjal.

Enamik komisjonile teatatud pettusejuhtumitest on kindlaks tehtud kohapealse kontrolli käigus või siis paljastatud uurimisasutuste, prokuratuuri või meedia poolt

IMS sisaldab erinevaid andmevälju, mida tuleb kasutada selleks, et rikkumist iseloomustada ja ära märkida menetluse seis. Üks neist väljadest on „Teabeallikas, mis viis õigusnormide rikkumise kahtluseni“ ja see annab teavet avastamisviisi kohta. Tuginedes IMSis kuni 2018. aasta detsembrini (k.a) talletatud andmetele, analüüsisime teabeallikaid, tänu millele jõuti pettusega seotud rikkumistest teavitamiseni 2007.–2013. aasta programmitöö perioodi kohta (joonis 7). Me ei hinnanud 2014.–2020. aasta perioodi andmeid, kuna need on veel puudulikud ja sisaldavad erindeid (vt punkt 43).

Arvuliselt avastati enamik rikkumisi rakenduskavu haldavate asutuste (vt punkt 4) tehtud kohapealse kontrolli käigus; sellele järgnesid uurimisasutuse või prokuratuuri aruanded. See viitab sellele, et need on kõige tõhusamad vahendid pettuste avastamiseks ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel. Seda statistikat mõjutab siiski auditite üldistatud kasutamine pettuse avastamise meetodina (vt punkt 33 ja joonis 5). Rahalise maksumuse poolest tulenes enamik pettusega seotud rikkumiste aruannetest uurimisasutuste ja prokuratuuri avatud juhtumitest ning ajakirjanduse ja muude meediakanalite paljastustest. Meie arvates mõjutab maksumuse järgi koostatud pettuste teabeallikate statistikat olulisel määral ebakindlus tegelike summade suuruse kohta (uurimisasutuste ja prokuratuuri edastatud teabe puhul on ebaselgus väiksem).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda IMSi andmete põhjal.

Pettustele reageerimine, nende uurimine ja asjaomaste asutuste vaheline koordineerimine

Komisjon nõuab korraldusasutustelt tõhusate pettustele reageerimise meetmete väljatöötamist. Need meetmed peaksid hõlmama selgeid mehhanisme pettusekahtlustest teatamiseks ning selgeid menetlusi juhtumite suunamiseks pädevatele uurimisasutustele ja prokuratuurile. Samuti peaks olema kindlaks määratud menetlus pettusekahtluse suhtes järelmeetmete võtmiseks ja vajaduse korral ELi vahendite sissenõudmiseks. Korraldusasutused peaksid tegema koostööd oma pettustevastaste koordineerimistalitustega ning kõikide haldus- ja õiguskaitseasutuste vahel peab toimuma piisav koordineerimine.

Asjaolu, et korraldusasutused ei edasta piisavalt teavet, on vähendanud PIF-aruannetes avaldatud pettuste avastamise määra usaldusväärsust

Liikmesriigid peavad kasutama IMFi, et teavitada komisjoni kõikidest üle 10 000 euro suurustest rikkumistest, mille puhul nad kahtlustavad pettust või on selle kindlaks teinud³⁴. Liikmesriigid peavad kahtlustatavatest või toime pandud pettusejuhtumitest teatama ka juhul, kui need on enne seonduvate kulutuste tõendamist komisjonile juba lahenduse leidnud.

Kõikide võimalike pettusejuhtumite kohta ei sisestata andmeid IMSi

Joonisel 3 on välja toodud 2007.–2013. aasta ELi ühtekuuluvuspoliitika vahenditega seotud pettuste avastamise määrad. Need põhinevad IMSi andmetel ja avaldati 2017. aasta PIF-aruandes. Eriaruandes nr 1/2019 nentisime, et PIF-aruande andmed avastatud pettuste kohta ei olnud täielikud³⁵. Käesoleva auditi jaoks tehtud töö kinnitas seda hinnangut. Tuvastasime ka mitu juhtumit, mis muutsid küsitavaks IMSi pettusealaste andmete täielikkuse ja usaldusväärsuse, mistõttu on komisjoni ja liikmesriikide kasu süsteemist piiratud.

Leidsime, et kõik liikmesriigid ei tõlgenda ELis kasutusel olevat pettuse määratlust ühtemoodi (vt punkt 1). Näiteks kartellidega seotud rikkumistest (kokkumängitud pakkumised) ei teatata Hispaanias alati kui pettusega seotud rikkumistest, samas kui teised liikmesriigid, nagu Läti, teatavad neist korrapäraselt.

Puutusime kokku juhtumitega, kus komisjonile ei teatatud nõuetekohaselt õigusnormide rikkumistest, mille puhul oli selgeid märke pettusest, sest need olid avastatud ja parandusmeetmed võetud enne komisjonile seonduvate kulude tõendamist. Ent liikmesriigid peaksid pettusekahtlustest (kavatsetud pettus) teatama ka siis, kui lõpuks otsustatakse ELi kaasrahastamine ära jätta. Ungaris ei teata korraldusasutused pettusekahtlustest, mis on juhtumitena lahendatud enne komisjonile tõendite esitamist. Hispaanias tühistas ESFi eest vastutav korraldusasutus vahendeid ennetava meetmena, ilma komisjoni ajakirjanduses ilmsiks tulnud väidetavate pettusejuhtumitega seotud kulutustest teavitamata.

Leidsime, et liikmesriikide haldusdokumentide või õigusaktide kasutus seoses komisjonile aru andmise kohustusega ei ole ühetaoline. Näiteks Rumeenia ei edasta korrapäraselt IMSi kaudu teavet algatatud uurimiste või süüdistuse esitamise otsuste kohta. Nagu Rumeenia seadus ette näeb, kodeeritakse pettusekahtlused vaid juhul, kui korraldusasutus, auditeerimisasutus, pettustevastane koordineerimistalitus või OLAF avaldab täiendava eraldi kontrolli-/uurimisaruande, isegi kui uurimine on juba algatatud või lõppenud. Seepärast jõuab teave IMSi lubamatult hilja ning mõned kohtus menetletavad juhtumid ei pruugi üldse süsteemi jõuda.

Ühtlasi leidsime, et Ungari pettustevastasel koordineerimistalitusel on suur mahajäämus juhtumite analüüsimisel enne andmete IMSi sisestamist.

IMS sisaldab mõningaid ebatäpsusi ja vananenud andmeid

Leidsime näiteid IMSis sisalduvatest ebatäpsetest või vananenud andmetest, eriti seoses juhtumi staatusega ja karistusmenetluse peamiste tähtpäevadega. See võib osutada tõsiasjale, et korraldusasutus, andmete valideerija või pettustevastane koordineerimistalitus ei ole andmete kvaliteeti põhjalikult kontrollinud. Kuigi selle olukorraga ei saa rahul olla, ei mõjuta see tavaliselt IMSi kaudu teatatud pettusejuhtumite arvu.

Leidsime lahknevusi korraldusasutuste lähenemisviisis seoses võimalike pettuste finantsmõju hindamisega. Seetõttu võivad eri liikmesriigid õigusrikkumisi IMSis erinevalt arvestada. Enamiku puhul asjaomastest juhtumitest oli keeruline täpselt öelda, kui suurte kulutustega need seotud olid (nt huvide konflikt projektide valimisel või riigihangetega seonduvad rikkumised).

Andmete esitamata jätmine on mõjutanud pettuste avastamise määrade usaldusväärsust

2017. aasta PIF-aruandes on välja toodud iga liikmesriigi ja ELi üldine pettuste avastamise määr, tuginedes liikmesriikide ametiasutuste ja pettustevastaste koordineerimistalituste poolt IMSi kaudu teatatud andmetele (vt punkt 7). Aruandes ei ole esitatud sarnast võrreldavat näitajat ühtekuuluvuspoliitika valdkonna õigusnormide rikkumiste arvu kohta ELis. Selle näitaja arvutamiseks võrdlesime kõikide liikmesriikide teatatud pettustega seotud rikkumiste arvu summadega, mis olid neile ELi vahenditest eraldatud (vt joonis 8). Leidsime, et Prantsusmaa teatab iga ELilt saadud euro kohta kõige vähem pettusega seotud rikkumistest. Meie arvates ei teata Prantsusmaa õigusnormide rikkumistest, sealhulgas pettusekahtlustest, nõuetekohaselt.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes 2017. aasta PIF-aruandele. Soomet ja Luksemburgi selles graafikus ei ole, kuna nemad ei teatanud kõnealusel perioodil ühestki pettusega seotud rikkumisest.

Meie arvates on komisjoni avaldatud pettuste avastamise määrade puhul tegelikult tegemist pettustest teatamise määradega: neis ei kajastu tingimata liikmesriikide avastamismehhanismide tõhusus ja need ei näita isegi seda, kui palju pettusi tegelikult avastatakse, vaid pigem seda, kui mitmest juhtumist on liikmesriigid otsustanud komisjoni teavitada (vt punktid 48 kuni 52). Oma eriaruandes nr 1/2019 jõudsime järeldusele, et seos pettuste avastamise määrade ja muude korruptsiooniriski näitajate vahel on nõrk³⁶.

Tuvastatud probleeme silmas pidades oleme seisukohal, et 2017. aasta PIF-aruandes ühtekuuluvuspoliitika kohta avaldatud pettuste avastamise määr ei anna õiget pilti meie külastatud liikmesriikides avastatud pettusejuhtumitest.

Mitmed korraldusasutused ei teata pettusekahtlustest korrapäraselt uurimisasutustele või prokuratuurile

Pettuseriski vähendamise ja pettuste tõhusama ärahoidmise seisukohast on oluline, et pädevad õigusasutused (politsei, prokuratuur jt) uuriksid teateid pettuste kohta koordineeritult ja õigeaegselt. Kuigi uurimisasutuste ja prokuratuuride töö ei leidnud käesolevas auditis käsitlemist, hindasime seda, milline oli korraldusasutuste teabevahetus ja koostöö nendega.

Pettuste ärahoidmise põhimõtte praktiline elluviimine eeldab seda, et korraldusasutused (või mis tahes muud asutused, kes tuvastavad võimalikke õigusnormide rikkumisi) teavitavad pettusekahtlustest viivitamata ja korrapäraselt asjaomaseid uurimisasutusi või prokuratuuri, kes suudavad ainsana teo kavatsuse kindlaks teha. Tuvastasime mitmel juhul, et korraldusasutused ei olnud uurimise eest vastutavaid asutusi pettusekahtlustest korrapäraselt teavitanud. Näiteks Kreekas ei olnud korraldusasutused riigiprokuratuurile suunanud mitte ühtegi meie auditi valimisse kuulunud pettusekahtlust. Hispaanias ei leidnud me konkreetseid juhiseid või menetlusi, mis oleksid korraldusasutustelt nõudnud pettusekahtlustest sel viisil teavitamist. Pettusekahtlustest mitteteatamine vähendab olulisel määral võimalike uurimiste ja vastutusele võtmise heidutavat mõju.

Uurijad ja prokurörid jätavad ikka ja jälle rahuldamata taotlusi kriminaaluurimise algatamise kohta seoses juhtumitega, mille korraldusasutused on neile suunanud. See on üsna tavapärane, kuna vaid kõnealustel vastavalt spetsialiseerunud asutustel on õigusalane suutlikkus ja uurimiseks vajalikud ressursid, et kindlaks teha, kas toime on pandud kuritegu. Kuid korraldusasutused peaksid alati analüüsima tagasilükkamise põhjusi ning võimaluse ja vajaduse korral oma tööga seotud menetlusi muutma. Leidsime, et ainult Läti on kehtestanud korra selle analüüsimiseks, miks suunatud juhtumid tagasi lükatakse, ja võtnud vajalikud meetmed.

Parandusmeetmete hoiatav mõju on piiratud

Korraldusasutustelt oodatakse pettuse abil kulutatud ELi vahendite tagasinõudmist³⁷. Samuti nõutakse, et nad vaataksid põhjalikult ja kriitilise pilguga üle kõik sisekontrolli süsteemid, mis võisid anda võimaluse kahtlustatava või tõendatud pettuse toimepanemiseks.

Kõige sagedasem parandusmeede on pettusega seotud kulutuste tühistamine komisjonile esitatud deklaratsioonides, ilma pettuse toimepanijalt samas raha tagasi nõudmata või mis tahes muud heidutusmeedet (nagu karistuse või trahvi määramine) võtmata. Sellises tegevuses ei ole midagi ebaharilikku, sest enamiku meie poolt läbi vaadatud juhtumite puhul ei olnud pettuse tegelikku toimepanemist veel kindlaks tehtud. IMSi andmetel olid liikmesriikide ametiasutused ELi vahendite tagasinõudmise algatanud siiski ainult 84 juhul 159-st kindlakstehtud pettusejuhtumist³⁸. Vahendite tühistamine komisjonile esitatud deklaratsioonides on tõhus viis ELi finantshuvide kaitsmiseks. See kaitse ei laiene aga riikide avalikele vahenditele ehk liikmesriikide eelarvele tekib siiski kahju, kui tagasimaksmist ei toimu, mis vähendab korraldusasutuste võetud parandusmeetmete heidutavat mõju. Meie eriaruanne nr 1/2019 sisaldab täiendavat teavet kindlakstehtud rikkumisjuhtumitega seotud vahendite sissenõudmise kohta³⁹.

Lisaks pettusega seotud ELi vahendite tagasinõudmisele oodatakse korraldusasutustelt ka selle horisontaalse mõju hindamist nende juhtimis- ja kontrollisüsteemidele ja teistele projektidele (nt sama toetusesaaja või sarnased märgid pettusest).

Meie külastatud seitsmest liikmesriigist leidsime asjaomase hindamise kohta tõendeid vaid Hispaanias (vt 4. selgitus). Sealgi ei olnud kontroll süstemaatiline.

Pettustevastast võitlust pärsivad erinevad juhtimisprobleemid

Pettuse eest karistuse määramiseni võib minna kaua aega

Pettuse toimepanemise ja karistuse kehtestamise vaheline aeg võib olla pikk (vt joonis 9). IMSis dokumenteeritud andmete kohaselt tekivad kahtlused pettuse suhtes umbes kaks aastat pärast rikkumise toimepanemist⁴⁰. Nende kahtluste kinnitamine esialgse hinnanguga võib kesta veel ühe aasta, millele järgneb esmakordne halduslik või kohtulik tuvastamine⁴¹ ja komisjoni teavitamine juhtumist IMSi kaudu. Sellest hetkest alates saab komisjon juhtumit jälgida ja kaaluda selle kaasamist iga-aastasesse PIF-aruandesse. Pärast esialgset hinnangut (samaaegselt komisjonile teavitamisega) kulub umbkaudu viis kuud mis tahes haldus- või kriminaalmenetluse algatamiseks, et kehtestada karistused. Need menetlused kestavad keskmiselt kolm aastat.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, tuginedes IMSi teabeväljavõtetele.

Pettustevastaste koordineerimistalituste funktsioonid ei ole määruses piisavalt selgelt sõnastatud ning on liikmesriigiti väga erinevad

Kuigi ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisega seotud pettuste vastu võitlemise peamine vastutus lasub korraldusasutustel, on pettustevastastel koordineerimistalitustel määrava tähtsusega roll nende asutuste töö koordineerimisel liikmesriigi teiste ametiasutuste ja OLAFiga. Pettustevastaste koordineerimistalituste loomise aluseks olev ELi õigusakt⁴² ei sisalda suuniseid nende pädevuse, korraldusliku raamistiku ega ülesannete kohta. Komisjon on selle kohta täiendavates juhistes konkreetseid soovitusi esitanud⁴³ (vt punkt 6). Oma pettustevastase koordineerimistalituse konkreetse töökorralduse eest vastutab siiski iga liikmesriik ise.

Pettustevastaste koordineerimistalituste ressursid ja töökorraldus peaksid neil võimaldama nõuetekohaselt jälgida pettustest teatamist ning koordineerida kõikide asjaosaliste tööd pettuse vastu võitlemiseks. Kuna selged suunised puudusid, leidsime, et meie külastatud seitsme liikmesriigi pettustevastaste koordineerimistalituste ülesehitus ja volitused olid väga erinevad. Oli nii väikeseid osakondi, millel puudus uurimisvolitus, kui ka keerukaid struktuure, millel olid täielikud volitused teha haldusalaseid uurimisi (vt joonis 10). Prantsusmaa pettustevastasel koordineerimistalitusel on sama palju töötajaid kui Läti pettustevastasel koordineerimistalitusel, kuigi need kaks riiki on oma suuruse ja neile eraldatud vahendite mahu poolest väga erinevad.

Allikas: kontrollikoda.

Ungari pettustevastasel koordineerimistalitusel puudub nõuetekohane kord liikmesriigi tegevusest teavitamiseks seoses ELi finantshuvide kaitsega. Kõnealune pettustevastane koordineerimistalitus ei avalikusta ühtegi aruannet ei nende tegevuste ega ka ELi ühtekuuluvusvahenditest tehtud kulutustega seotud võimalike pettuste kohta (vt joonis 10).

23. mail 2018 avaldas komisjon ettepaneku viia OLAFi määrusesse sisse muudatused⁴⁴. Enne kõnealuse ettepaneku esitamist oli komisjon 2017. aastal hinnanud⁴⁵ OLAFi määruse kohaldamist. Hindamises tuvastati, et eri liikmesriikides olid pettustevastased koordineerimistalitused erinevalt üles ehitatud ning neil olid erinevad volitused, mis oli üks peamisi nende tõhusust takistavaid asjaolusid.

22. novembril 2018 esitas kontrollikoda selle ettepaneku kohta arvamuse⁴⁶. Meie seisukoht oli, et see ettepanek ei aita piisavalt kaasa kõikide liikmesriikide pettustevastaste koordineerimistalituste ühtsemale ja tulemuslikumale tööle, kuna see käsitleb ainult talituste koostööd OLAFiga ega selgita talituste miinimumülesandeidki.

Pettusejuhtumite seisust ei teavitata asjakohaselt ja seda ei jälgita piisavalt

Juhtumi seisu jälgimiseks võib olla vaja konsulteerida pettustevastase võitlusega seotud pooltega, kes ei kuulu rakenduskava juhtimis- ja kontrollistruktuuridesse. Leiame, et pettustevastased koordineerimistalitused kui kesksed struktuurid, mis teevad OLAFiga pettuste vastu võitlemise alal koostööd, peaksid omama igal ajal ülevaadet ELi rahastamisvahenditega seotud pettusejuhtumitest. Selleks peaks neil olema võimalus saada teavet nende liikmesriigis pädevate asutuste uurimisel olevate juhtumite seisu kohta. Lisaks peaksid nad teadma uurimise all olevate juhtumite arvu ja edenemisega seonduvaid statistilisi andmeid, järgides täielikult menetluse konfidentsiaalsusnõudeid.

Viies meie külastatud liikmesriigis ei olnud pettustevastased koordineerimistalitused piisavalt teadlikud komisjonile teatatud juhtumite uurimise seisust. Rumeenias ja Ungaris ei tuvastanud me ühtegi ametlikku korrapärase koostöö mehhanismi korraldusasutuste, pettustevastaste koordineerimistalituste ning uurimisasutuste ja prokuratuuride vahel, mistõttu pettustevastastel koordineerimistalitustel puudus täieulatuslik ülevaade ELi rahastatavate projektidega seoses algatatud uurimistest. Samas küsib Rumeenia pettustevastane koordineerimistalitus prokuratuuridelt perioodiliselt teavet selliste käimasolevate uurimiste seisu kohta, millest ta on teadlik. Hispaanias näitab pettustevastane koordineerimistalitus samuti üles initsiatiivi käimasolevate uurimiste kohta andmete pärimisel. Sellest hoolimata ei suuda talitus tagada, et ajakohastatud teave edastataks komisjonile.

Koordineerimise ja teabevahetusega seonduvaid probleeme tuvastasime seitsmest külastatud liikmesriigist kuues. Ühtlasi ei suutnud me omavahel kokku viia IMSis dokumenteeritud teavet ELi rahastusega seotud pettusekahtluse või kinnitust leidnud pettusejuhtumite kohta teabega, mida valdasid erinevad ametiasutused. See tõstatab küsimuse, kas komisjonile esitatud teave on ikka usaldusväärne. Asjaomastel liikmesriikidel puudub keskne andmebaas või mis tahes muul kujul keskne statistika, mis annaks ülevaate pettusejuhtumite iseloomust ja seisust (vt punkt 48).

Koordineerimismehhanismid sageli puuduvad

ELi finantshuvide kaitse liikmesriikide tasandil ei puuduta mitte ainult ühtekuuluvuspoliitika vahendite rakendamise eest vastutavaid ametiasutusi ja pettustevastaseid koordineerimistalitusi. Muud huvitatud pooled on uurimisasutused ja prokuratuurid, konkurentsiasutused, riigihankeid korraldavad asutused ja olenevalt riigist ka mõned muud asjassepuutuvad asutused. Liikmesriigid peaksid kasutusele võtma piisavad koordineerimismehhanismid, et erinevad osalejad saaksid elluviidud ja kavandatud meetmete kohta teavet vahetada ning jagada soovitusi olukorra parandamiseks.

Ent enamikul meie külastatud liikmesriikidel puuduvad asjakohased koordineerimismehhanismid, kuhu oleksid kaasatud kõik ELi ühtekuuluvusrahastusega seotud pettuste vastu võitlemises osalevad pooled.

Bulgaarias, kus 60 % meie kontrollitud juhtumitest oli prokuratuuri poolt kas tagasi lükatud või lõpetatud, ei analüüsi ei pettustevastane koordineerimistalitus ega korraldusasutused süstemaatiliselt tagasilükkamise põhjusi. Ungaris puudub pettustevastasel koordineerimistalitusel ülevaade pettustevastase võitluse juhtimise protsessi raames tegelikult rakendatud meetmetest ja teatatud juhtumite seisust. Rumeenia pettustevastane koordineerimistalitus tugineb oma koordineerimistöös ainult kahepoolsetele kokkulepetele kõikide rakenduskavu haldavate ametiasutustega, kuid puudub siseriiklik mitmepoolne koordineerimismehhanism, millesse oleksid kaasatud kõik huvirühmad. Hispaanias on asutus, mis peaks pettustevastasel koordineerimistalitusel aitama koordineerida koostööd kõikide pettustevastases võitluses osalejatega, ikka veel asutamisel alates talituse loomisest 2016. aastal⁴⁷.

Koordineerimise hea tava kohta leidsime näite Lätist (vt 5. selgitus).

Järeldused ja soovitused

Auditiga hindasime, kas korraldusasutused on nõuetekohaselt täitnud oma kohustusi pettusevastase võitluse juhtimise kõikides etappides ehk pettuse ennetamisel ja avastamisel ning pettustele reageerimisel (sh tuvastatud juhtumitest teatamine ja valesti makstud vahendite sissenõudmine). Sellega seoses hindasime, kas korraldusasutused on

1. välja töötanud pettusevastase poliitika, teinud põhjaliku riskihindamise ning rakendanud piisavaid ennetus- ja avastamismeetmeid ning
2. reageerinud koostöös pettustevastaste koordineerimistalituste ja muude pädevate pettuste vastu võitlevate ametiasutustega avastatud pettustele asjakohaselt.

Meie üldine järeldus on see, et kuigi korraldusasutustes on olukord seoses pettuseriski tuvastamise ja ennetusmeetmete väljatöötamisega paranenud, tuleb pettuste avastamise, neile reageerimise ja nendevastase võitluse koordineerimise osas rohkem vaeva näha.

Korraldusasutustel puudub üldjuhul konkreetne pettusevastane poliitika

Korraldusasutused töötavad harva välja ametliku pettusevastase poliitika või muu sarnase eraldiseisva konkreetse dokumendi, milles on välja toodud pettuse ennetamise ja avastamise ning pettusele reageerimise (parandamine ja vastutusele võtmine) meetmed, mille nad on välja töötanud riskihindamise tulemusena. Meie arvates on spetsiaalses eraldiseisvas dokumendis sõnastatud ja avaldatud ametlik pettusevastane poliitika äärmiselt vajalik selleks, et väljendada korraldusasutuse otsust aktiivselt pettuste vastu võidelda. See on eriti oluline, kui arvesse võtta, et ainult 10 liikmesriiki on vastu võtnud komisjoni soovitustel põhineva riikliku pettusevastase strateegia. Peame konkreetsete sätete puudumist, mis nõuaksid korraldusasutustelt ametliku pettusevastase poliitika vastuvõtmist, 2014.–2020. aasta perioodi pettusevastase raamistiku väljatöötamise puuduseks (punktid 18 kuni 21).

1. Liikmesriikidel, kellel puudub riiklik pettusevastane strateegia (vt punkt 20 ja joonealune märkus 19), tuleks see kindlaks määrata. Strateegia peaks täitma järgmised miinimumnõuded:
• põhinema olemasolevate riskide hindamisel ja kaasama asjatundjaid erinevatest valdkondadest (ELi rahaliste vahendite haldajad, pädevad pettuse uurimise ja süüdistuste esitamise organid jne);
• visandama konkreetsed meetmed pettuste ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, samuti raha tagasinõudmiseks ja karistuste määramiseks;
• sisaldama täpset pettusevastaste meetmete rakendamise jälgimise ja tulemuste mõõtmise korda;
• määrama selgesõnaliselt kindlaks pettusevastaste meetmete rakendamise, järelevalve, koordineerimise ja võrdleva hindamise kohustused.
2. Juhtudel, kui riigi tasandil puudub piisavalt üksikasjalik strateegia, peaks komisjon nõudma korraldusasutustelt ametliku pettustevastase poliitika või avalduse vastuvõtmist, mis hõlmaks nende vastutusalas olevaid rakenduskavasid. See poliitika peaks olema ühtseks viiteallikaks, milles täpsustatakse pettusevastase kultuuri arendamise strateegiaid, pettuste tõkestamisega seotud ülesannete jagamist, pettusest teatamise mehhanisme pettuse kahtluse korral ning vajalikku koostööd eri poolte vahel kooskõlas peamise nõudega nr 7 ja komisjoni suunistega.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp

Kooskõlas nulltolerantsi lähenemisviisiga pettuse suhtes ning ajavahemiku 2021–2027 ühissätete määruse läbirääkimiste ja heakskiitmise protsessi vältel võiksid kaasseadusandjad kaaluda riiklike strateegiate või pettusevastase poliitika kohustuslikuks muutmist.

Korraldusasutused hindavad pettuseriske küll korrapäraselt, kuid seda protsessi saaks veelgi parandada

Korraldusasutused hindavad nüüd kooskõlas 2014.–2020. aasta kontrolliraamistikuga pettuseriske süstemaatiliselt (valdavalt komisjoni antud suunistele tuginedes), mis on pettusevastases võitluses samm edasi (punktid 22 ja 23). Mõne külastatud korraldusasutuse lähenemisviis on aga endiselt liiga mehaaniline ega hõlma teiste asjakohaste teadmistega asutuste (nagu pettustevastased koordineerimistalitused, uurimisasutused ja prokuratuurid) panust.

Korraldusasutused leiavad üldjuhul, et nende olemasolevad pettusevastased meetmed on pettuseriskidega tegelemiseks piisavalt head. Meie arvates võib see järeldus olla liiga optimistlik (punktid 24 kuni 28).

Korraldusasutused, eriti need, kes vastutavad suure riskiga ja suure finantsmahuga rakenduskavade eest, peaksid püüdma riskide ja olemasolevate pettustevastaste meetmete sobivuse hindamisse kaasata asjaomaseid väliseid osalejaid, kellel on pettusevastases võitluses tõendatud kogemus (nt prokuratuuri esindajad).

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp

Korraldusasutused on küll parandanud pettuste ennetamise meetmeid, kuid ennetava pettuste avastamise suunas ei ole toimunud erilist arengut

2014.–2020. aasta perioodiks välja töötatud täiendavad pettusevastased meetmed on peamiselt suunatud ennetusega seotud meetmetele, mis on 2007.–2013. aasta perioodi omadest ulatuslikumad (punktid 29 kuni 32).

2014.–2020. aasta perioodi pettuste avastamise meetmed jäävad aga suures plaanis samaks 2007.–2013. aasta perioodi omadega, mis olid välja töötatud nõrgemas kontrolliraamistikus (punktid 33 kuni 35). Korraldusasutused ei kasuta pettuste avastamiseks piisavalt andmete analüüsi ning enamik meie külastatud liikmesriikidest ei kasutanud ära Arachne vahendi kõiki võimalusi (punktid 36 kuni 38).

Korraldusasutused ei teinud kuigivõrd edusamme pettuste n-ö ennetavaks avastamiseks, kontrollides näiteks konkreetselt mahhinatsioone riigihangetes (punkt 33). Kuigi korraldusasutused peavad pettustest teatamise vihjeliine ja rikkumistest teatamise mehhanisme väga tõhusateks pettuste avastamise meetoditeks, kasutab neid tegelikult vaid alla poole meie küsitlusele vastanud korraldusasutustest (punktid 34 ja 35).

Lisaks ei ole pettuste ennetamise ja avastamise meetmete tõhusust võimalik hinnata, kuna korraldusasutustel puuduvad nende rakendamise jälgimise ja tõhususe hindamise menetlused (punktid 40 ja 41).

1. Korraldusasutused, kes praegu ei kasuta pettustega seotud andmete analüüsivahendeid, eelkõige Arachnet, peaksid need kasutusele võtma, et parandada pettuseriskide süstemaatilise ja kulutõhusa avastamise tõenäosust;
2. komisjon, kes on jagatud eelarve täitmise korral järelevalveasutuse rollis, peaks aktiivselt edendama ennetavate ja muude uute pettuse avastamise meetodite kasutamist, jagades korrapäraselt teavet parimate tavade kohta;
3. koostöös pettustevastaste koordineerimistalitustega peaks komisjon välja töötama miinimumreeglid pettuste ennetamise ja avastamise meetmete rakendamise ja tõhususe jälgimiseks ning hindamiseks.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp

2021.–2027. aasta ühissätete määruse läbirääkimiste ja heakskiitmise protsessi vältel võiksid kaasseadusandjad kaaluda nõuetekohaste andmeanalüüsivahendite (nt Arachne) kohustuslikuks muutmist 2021.–2027. aasta programmitöö perioodil, et parandada pettuste avastamise tõhusust suhteliselt väikeste kuludega.

Korraldusasutused ei edasta PIF-aruannete jaoks piisavalt teavet pettusejuhtumite kohta ega suuna neid juhtumeid uurimisasutustele või prokuratuurile

Mis puutub pettustele reageerimist, siis leidsime, et korraldusasutused edastavad pettuste kohta liiga vähe teavet ning see mõjutab PIF-aruannetes avaldatud pettuste avastamise määrade usaldusväärsust (punktid 48 kuni 57). Mitu korraldusasutust ei teata pettusekahtlustest korrapäraselt ka uurimisasutustele või prokuratuurile (punktid 58 kuni 60). Leidsime, et korraldusasutused keskenduvad ELi vahendite tühistamisele, ei nõua pettuse toimepanijatelt alati pettusega seotud summasid tagasi ega kehtesta heidutavaid trahve või karistusi (punktid 61 ja 62). Samuti ei hinda korraldusasutused rahuldavalt pettusekahtlusega seotud juhtumite võimalikku horisontaalset mõju (punktid 63 ja 64; 4. selgitus). Kõik need aspektid vähendavad oluliselt pettuste uurimise heidutavat mõju.

1. Komisjon peaks kehtestama selged pettusest teatamise nõuded nii liikmesriikide ametiasutustele üldiselt kui ka konkreetselt korraldusasutustele. Need nõuded peaksid põhinema uues PIF-direktiivis sisalduva ELi finantshuve kahjustava pettuse määratluse standardsel tõlgendamisel;
2. komisjon peaks nõudma, et korraldusasutused hindaksid oma juhtimis- ja kontrollisüsteemide abil korrapäraselt kahtlustatava pettuse horisontaalset mõju;
3. komisjon peaks julgustama korraldusasutusi kõikidest pettusekahtlustest korrapäraselt uurimisasutustele või prokuratuurile teatama;
4. selleks et tagada hoiatav mõju, peaksid korraldusasutused võtma proportsionaalseid meetmeid, et riiklikud vahendid pettuse toimepanijatelt tagasi nõuda, mitte lihtsalt vastavad kulud ELi hüvitatavatest kuludest eemaldada.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp

2021.–2027. aasta programmitöö perioodi ühissätete määruse üle peetavate läbirääkimiste ajal võiksid kaasseadusandjad kaaluda konkreetsete karistuste ja trahvide kehtestamist isikutele, kes vastutavad ELi finantshuve kahjustavate pettuste eest. Nagu teisteski poliitikavaldkondades, võiksid need meetmed hõlmata konkreetset rahalist karistust, mis varieerub sõltuvalt rikkumise finantsmõjust, või mehhanismi ELi rahastamisest ilmajätmiseks teatud ajavahemikuks.

Pettustevastaste koordineerimistalituste ülesannete ebapiisav määratlemine määruses ja liikmesriikide ametiasutuste vaheline puudulik koordineerimine vähendab pettusevastase võitluse tulemuslikkust

Pettusevastase tegevuse koordineerimisega seoses leidsime suuri erinevusi pettustevastaste koordineerimistalituste töökorralduses ja ressurssides (punktid 66 kuni 70). Komisjoni ettepanek muuta OLAFi määrust ei anna piisavat selgust pettustevastaste koordineerimistalituste miinimumülesannete osas. Pettusejuhtumite seisust ei teavitata ja seda ei jälgita piisavalt (punktid 71 kuni 73), sest pettustevastastel koordineerimistalitustel ei ole alati juurdepääsu uurimise all olevate pettusejuhtumite seisu puudutavale teabele. Ebapiisav koordineerimine vähendab pettusevastase võitluse tulemuslikkust (punktid 74 kuni 78).

Komisjon peaks ergutama liikmesriike laiendama pettustevastaste koordineerimistalituste rolli korraldusasutustega koordineerimiselt koostööle kõikide riiklike asutustega, kes vastutavad pettusekahtluse juhtumite uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eest.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp

Austades liikmesriikide õigust paindlikkusele nende pettustevastase töö määratlemisel ja korraldamisel kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, võiksid ELi kaasseadusandjad kaaluda pettustevastaste koordineerimistalituste miinimumfunktsioonide kindlaksmääramist. Seda võiks teha näiteks käimasoleva OLAFi määruse muutmise seadusandliku protsessi raames, et tagada pettustevastaste koordineerimistalituste tõhus koordineeriv roll. Pettustevastaste koordineerimistalituste funktsioonid võiksid hõlmata vähemalt järgmist:

• korraldusasutuste (ja teiste rakenduskavu haldavate ametiasutuste) ning pettusevastases võitluses osalevate muude liikmesriigi asutuste, eriti uurimisasutuste ja prokuratuuride vaheline koostöö;
• üksikute juhtumite seisu jälgimine ja komisjoni teavitamine vastutava korraldusasutuse järelmeetmetest, järgides täielikult käimasolevate uurimiste konfidentsiaalsusnõudeid; ning
• pidades silmas komisjoni PIF-aruannete ettevalmistamise protsessi, kord aastas selle kinnitamine, et IMSis salvestatud teave on täielik, usaldusväärne, õige ja ajakohane.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 27. märtsi 2019. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

Klaus-Heiner LEHNE
president

Järelmärkused

¹ Oleme neist määratlustest eemaldanud viited ELi tuludele.

² Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 (Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta) (EÜT L 312, 23.12.1995, lk 1) artikli 1 lõige 2.

³ Nõukogu 26. juuli 1995. aasta akti, millega koostatakse Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse konventsioon, lisa artikli 1 punkt a.

⁴ Ülejäänud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid on Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

⁵ Nõukogu 11. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1083/2006 (millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999) konsolideeritud versiooni (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25) artikli 58 punkt h, artikli 70 lõike 1 punkt b ja artikli 98 lõige 1 ning komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1828/2006 (milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006) konsolideeritud versiooni (ELT L 371, 27.12.2006, lk 1) artikli 20 lõike 2 punkt a, artikli 28 lõike 1 punktid e ja n, artikli 28 lõige 2, artikkel 30 ning artikli 33 lõige 2.

⁶ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta (ELT L 347, 20.12.2013, lk 320) (edaspidi „ühissätete määrus“), artikkel 72 ja artikli 125 lõike 4 punkt c. Käesolevas aruandes kasutame läbivalt terminit „pettusevastase võitluse juhtimise protsess“, mis vastab komisjoni juhenddokumentides kasutatavale terminile „pettusevastase võitluse tsükkel“.

⁷ Komisjoni suunised liikmesriikidele ja rakenduskavu haldavatele asutustele pettuseriski hindamise ning tõhusate ja proportsionaalsete pettusevastaste meetmete kohta (EGESIF 14–0021), lk 11.

⁸ ERFi, ÜFi, ESFi, FEAD, EGFi, ELSFi ja EMKFi 2015.–2020. aasta ühise pettusevastase strateegia jaotis 2.2.1, Ares (2015) 6 023 058, 23. detsember 2015 (kättesaadav veebiaadressil: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi (ELT L 248, 18.9.2013, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. oktoobri 2016. aasta määrusega (EL, Euratom) 2016/2030 (ELT L 317, 23.11.2016, lk 1), artikli 3 lõige 4.

¹⁰ Suunis pettustevastase koordineerimistalituse (AFCOS) peamiste ülesannete ja vastutuste kohta, 13. november 2013, Ares (2013) 3 403 880

¹¹ Lühend PIF on tuletatud prantsuse keelest: „protection des intérêts financiers“, ning osutab üldjuhul ELi finantshuvide kaitsele.

¹² Direktiivi 2017/1371 artikli 17 lõige 1.

¹³COM(2018) 553 final, 3. september 2018.

¹⁴ 2017. aasta PIF-aruande statistikat käsitlev lisa, lk 93. Pettuste avastamise määr on pettustena teatatud õigusnormide rikkumisjuhtumitega seotud summa ja 2007.–2013. aasta programmitöö perioodil tehtud maksete suhe (lk 91). See näitaja ei hõlma avastamata või teatamata pettusi.

¹⁵ Komisjoni suunised liikmesriikidele ja rakenduskavu haldavatele asutustele pettuseriski hindamise ning tõhusate ja proportsionaalsete pettusevastaste meetmete kohta, lk 11 (EGESIF 14–0021, 16. juuni 2014).

¹⁶ Komisjoni suunised liikmesriikidele ja rakenduskavu haldavatele asutustele pettuseriski hindamise ning tõhusate ja proportsionaalsete pettusevastaste meetmete kohta (EGESIF 14–0021, 16. juuni 2014), OLAFi käsiraamat liikmesriikide audiitorite rolli kohta pettuste ennetamises ja avastamises (oktoober 2014) ning suunised liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamiseks kasutatava ühise metoodika kohta (EGESIF 14–0010-final, 18. detsember 2014).

¹⁷ Komisjoni 3. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1303/2013 (ELT L 138, 13.5.2014, lk 5), artikkel 30 ja IV lisa, milles on määratletud peamised juhtimis- ja kontrollisüsteemile esitatavad nõuded ja nende liigitus vastavalt nõuete tõhusale toimimisele, eriti peamine nõue nr 7 (proportsionaalsete pettusevastaste meetmete tulemuslik rakendamine).

¹⁸ Ametliku pettusevastase poliitika käsitus vastab siinkohal pettusealase riskijuhtimise programmile, mille on määratlenud sertifitseeritud pettuseuurijate ühendus (ACFE) oma pettuseuurijate juhendis või koostöös Treadway Komisjoni Sponsororganisatsioonide Komiteega (COSO) välja töötatud pettusealase riskijuhtimise suunises, ning Riigi Rahanduse ja Raamatupidamise Instituudi (CIPFA) pettuse- ja korruptsiooniriski juhtimise tegevusjuhises määratletud ametlikele pettuse- ja korruptsioonivastastele strateegiatele.

¹⁹ Riiklikud pettusevastased strateegiad on olemas 28 liikmesriigist kümnes: Bulgaarias, Tšehhis, Kreekas, Prantsusmaal, Horvaatias, Itaalias, Lätis, Ungaris, Maltal ja Sloveenias. Rumeenial on samuti strateegia olemas, kuid see on tänaseks aegunud. (Allikas: 2017. aasta PIF-aruanne, lk 12). Liikmesriigid, kes ei ole riiklikku strateegiat vastu võtnud, on Belgia, Taani, Saksamaa, Eesti, Iirimaa, Hispaania, Küpros, Leedu, Luksemburg, Madalmaad, Austria, Poola, Portugal, Sloveenia, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriik.

²⁰ Artikkel 30 ja IV lisa.

²¹ Komisjoni 29. mai 2018. aasta ettepaneku, mis käsitleb aastate 2021–2027 ühissätete määrust, artikkel 11 ja III lisa (COM(2018) 375).

²² Komisjon töötas juhenddokumendis välja pettuseriski hindamise mudeli, lähtudes 31 tavapärasest olemuslikust riskist, mis jagunevad omakorda 40 alamriskiks ning 128 soovituslikuks riskimaandamise kontrollimeetmeks, mis on kõik koondatud nelja üldise juhtimisprotsessi ümber (taotlejate valik, tegevuste elluviimine ja kontrollimine, tõendamine ja maksed ning korraldusasutuste otsehanked). Finantsinstrumente ega riigiabiga seotud riske kõnealuses dokumendis siiski ei käsitleta.

²³ DG REGIO, „Pettuse ja korruptsiooni ennetamine Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondides – ülevaade ELi liikmesriikides rakendatavatest tavadest“, oktoober 2018. https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Rohkem teavet ausameelsuse kokkulepete kohta leiab komisjoni veebilehelt http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Tuginedes komisjoni 18. veebruari 2009. aasta ringkirjas ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi puudutavatele pettuseindikaatoritele.

²⁶ ELi ühtekuuluvuspoliitika vahenditega seoses toime pandavad pettused on tihti seotud sellega, et pettuse toimepanijad teevad kindlaks kehtivate kontrollisüsteemide piirid ning püüavad neid ära kasutada, et saada ebaseaduslikku otsest või kaudset kasu.

²⁷ Eriti 2018. aasta ülemaailmne uuring ametialase pettuse ja kuritarvitamise kohta pealkirjaga „Report to the Nations“, mille avaldas sertifitseeritud pettuseuurijate ühendus (ACFE). Selle uuringu kohaselt avastatakse pettusi peamiselt tänu vihjetele, mille annavad kas töötajad, kliendid, konkurendid või anonüümsed allikad.

²⁸ „Teata pettusest“ vahend veebilehel https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_et.

²⁹ Kontrollikoja arvamuse nr 4/2018 (ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv liidu õiguse rikkumisest teatavate isikute kaitse kohta) punktid 3, 12, 21, 23 ja 32.

³⁰ Vt komisjoni pressiteade IP/19/1604 „Euroopa Komisjon tunneb heameelt selle üle, et sõlmitud on esialgne kokkulepe rikkumisest teatajate kaitse parandamiseks kogu ELis“ (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_et.htm).

³¹ Komisjoni suunised liikmesriikidele ja rakenduskavu haldavatele asutustele pettuseriski hindamise ning tõhusate ja proportsionaalsete pettusevastaste meetmete kohta (EGESIF 14–0021).

³² DG REGIO uuringu „Pettuse ja korruptsiooni ennetamine Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondides – ülevaade ELi liikmesriikides rakendatavatest tavadest“ lk 51.

³³ Nendest kahest rikkumisest teatas Slovakkia ja nende maksumus küündib peaaegu 0,6 miljardi euroni. Juhtumid on iseenesest jõudnud alles pettuste menetlemise protsessi päris algusesse ehk neis võib toimuda olulisi muutusi.

³⁴ Ühissätete määruse artikli 122 lõige 2; komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 2015/1970, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust erisätetega eeskirjade eiramisest teatamise kohta (ELT L 293, 10.11.2015, lk 1), artiklid 3 ja 4; komisjoni määruse (EÜ) nr 1828/2006 artikli 28 lõige 2 (rakenduseeskirjad).

³⁵ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 1/2019: „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vaja on tegutseda“, punktid 21–32.

³⁶ Eriaruanne nr 1/2019: „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vaja on tegutseda“, punkt 29.

³⁷ Komisjoni 3. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014, millega täiendatakse määrust (EL) nr 1303/2013, IV lisa.

³⁸ Nende 84 pettusejuhtumiga seoses kuulus sissenõudmisele 7 miljonit eurot.

³⁹ Eriaruanne nr 1/2019: „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vaja on tegutseda“, punktid 112–115.

⁴⁰ Arvutatud IMSis dokumenteeritud andmete põhjal. Nagu juba märgitud, ei ole see teave alati täpne.

⁴¹ Esmakordne halduslik või kohtulik tuvastamine (PACA) on pädeva ametiasutuse esimene kirjalik hinnang, milles järeldatakse, et rikkumine võib olla seotud pettusega, ilma et see piiraks juhtumi edaspidist põhjalikumat hindamist. Esmakordne halduslik või kohtulik tuvastamine võib esineda mitmesugusel kujul, nagu korraldus- või vahendusasutuse juhtimiskontrolli aruanne, auditeerimisasutuse, komisjoni või kontrollikoja auditiaruanne või prokuröri või kohtuniku poolt vastu võetud süüdistuse esitamise otsus, millega algatatakse ametlik kriminaaluurimine.

⁴² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määrus (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi (ELT L 248, 18.9.2013, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. oktoobri 2016. aasta määrusega (EL, Euratom) 2016/2030 (ELT L 317, 23.11.2016, lk 1).

⁴³ Suunis pettustevastase koordineerimistalituse (AFCOS) peamiste ülesannete ja vastutuste kohta, 13. november 2013, Ares (2013) 3 403 880.

⁴⁴ Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi käsitlevat määrust (EL, Euratom) nr 883/2013 seoses koostööga Euroopa Prokuratuuriga ja OLAFi juurdluste tulemuslikkusega, COM(2018) 338 final, 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule määruse (EL, EURATOM) nr 883/2013 kohaldamise hindamise kohta, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Arvamus nr 8/2018 komisjoni 23. mai 2018. aasta ettepaneku kohta muuta määrust (EÜ) nr 883/2013 seoses Euroopa Prokuratuuriga tehtava koostöö ja OLAFi juurdluste tulemuslikkusega, vt iseäranis punktid 16, 38 ja 39.

⁴⁷ Asutuse koosseisu ja toimimist reguleeriv kuninglik dekreet võeti lõpuks vastu 1. märtsil 2019 ja avaldati 19. märtsil 2019.

⁴⁸ Uuringu leiab aadressilt https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

⁴⁹ Komisjoni juhistes on öeldud, et „[s]õltuvalt selliste auditite tulemustest ja kindlaks tehtud pettuseriski asjaoludest, võidakse nii tihti kui vajalik korraldada järelauditeid“. Soovitatakse sihipärast ja ennetavat lähenemisviisi.

⁵⁰ Vt SWD(2018) 386 final 2/2, punkt 4.3, lk 86–88.

⁵¹ Vt COM(2015) 386 final, punkt 4.2.2, lk 23.

⁵² ELT L 283, 31.10.2017, lk 1.

⁵³ Vt 2014. aasta aruanne ELi finantshuvide kaitse kohta, COM(2015) 386 final, 31.7.2015, 1. soovitus, lk 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965, 13.12.2016; töötatud välja COCOLAFi pettuse ennetamisele keskendunud alamrühmas koostöös liikmesriikide ekspertidega.

⁵⁵ Vt SWD(2016) 237 final, punkt 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256, 21.11.2017.

⁵⁷ Vt SWD(2015) 154 final, punkt 3.2, lk 57–61.

⁵⁸ Vt SWD(2015) 154 final, punkt 3.2, lk 57–61.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Henri Grethen, keda toetasid kabineti atašee Ildikó Preiss, valdkonnajuht Juan Ignacio González Bastero, auditijuht Jorge Guevara López (Certified Fraud Examiner) ning audiitorid Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (Certified Fraud Examiner), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva ja Janka Nagy-Babos. Keelealast abi osutas Thomas Everett.

Vasakult paremale: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2019

© Euroopa Liit, 2019

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.