Борба с измамите при разходването на средства по политиката на ЕС на сближаване – необходими са подобрения в разкриването, реакцията и координацията от страна на управляващите органи

Кратко изложение

Според законодателството на ЕС измамата представлява умишлено нарушение, което ощетява или може да ощети бюджета на ЕС. Европейският съюз и държавите членки носят съвместна отговорност за противодействие на измамите и всички други незаконни дейности, като например корупцията, които засягат финансовите интереси на ЕС. През периода 2013—2017 г. Комисията и държавите членки са установили над 4 000 нередности, потенциално свързани с измами. Подкрепата на ЕС, засегната от тези нередности, възлиза на близо 1,5 млрд. евро, 72 % от които са свързани с политиката на сближаване на ЕС. В тази област управляващите органи в държавите членки са задължени да създадат пропорционални и ефективни мерки за борба с измамите, които вземат предвид установените рискове. Тези мерки следва да обхващат пълния процес на управление на борбата с измамите (предотвратяване и разкриване на измами и ответни действия, включително докладване относно разкритите случаи и възстановяване на неправомерно изплатените средства). Процентът на разкритите измами във връзка с финансирането от ЕС в областта на сближаването за периода 2007—2013 г. варира от 0 % до 2,1 %, в зависимост от държавата членка.

Настоящият одит на Сметната палата имаше за цел да провери дали управляващите органи са изпълнили надлежно своите отговорности на всеки етап от процеса на управление на борбата с измамите. В тази връзка Сметната палата провери дали управляващите органи са извършили следното:

1. разработване на политики за борба с измамите, извършване на задълбочена оценка на риска и прилагане на подходящи превантивни мерки и мерки за разкриване; и
2. предприемане на ответни действия при разкриването на измами, в сътрудничество с други органи за борба с измамите.

ЕСП констатира, че по отношение на програмния период 2014—2020 г. управляващите органи са оценили по-добре риска от измами при разходване на средствата по политиката на сближаване, като в повечето случаи са използвали „готовия“ инструмент, включен в насоките на Комисията. Някои от изготвените анализи обаче не са достатъчно задълбочени. Въпреки че са подобрили мерките за предотвратяване на измами, те не са постигнали значителен напредък в активното разкриване на измами. Освен това често те не са разработвали процедури за мониторинг и оценка на въздействието на своите мерки за предотвратяване и разкриване на измами.

В областта на ответните действия във връзка с измамите, управляващите органи, в сътрудничество с други органите за борба с измамите, не са реагирали в достатъчна степен на всички разкрити случаи на измама. По-специално, механизмите за докладване са незадоволителни, някои управляващи органи не докладват систематично на компетентните органи случаите на съмнения за измама, корективните мерки оказват ограничен възпиращ ефект и координацията на дейностите за борба с измамите е недостатъчна. Сметната палата установи също, че процентът на разкритите измами за програмния период 2007—2013 г. в доклада на Комисията от 2017 година относно защитата на финансовите интереси на ЕС не дава точна представа за нивото на измамите, разкрити в действителност в посетените държави членки, а по-скоро е индикация за случаите на измама, които те са решили да докладват на ОЛАФ.

В резултат на извършения одит Сметната палата отправя следните препоръки:

1. държавите членки, които не разполагат с национална стратегия за борба с измамите, следва да въведат такава. В случаите, когато не е изградена достатъчно задълбочена стратегия на национално равнище, Комисията следва да изиска от управляващите органи да създадат официална стратегия и политики, за да се справят с измамите, които засягат средствата от ЕС.
2. управителните органи да направят процеса на оценяване на риска от измами по-надежден, като включат в него съответните външни участници, свързани с тази област;
3. държавите членки да подобрят мерките за борба с измамите, като използват все по-широко инструментите за анализ на данни, а Комисията — като насърчава употребата на други „активни“ начини и нови методи за борба с измамите;
4. Комисията да извършва мониторинг на механизмите за ответни действия по отношение на измамите, за да се гарантира, че те се прилагат последователно; и
5. Комисията да насърчава държавите членки да разширят функциите на АФКОС, за да подобрят координацията.

По време на процедурата на обсъждане и одобряване на Регламента за РОР за периода 2021—2027 г. съзаконодателите могат да обмислят следните мерки:

• да се въведе задължение за приемане на национална стратегия или политики за борба с измамите и за използване на подходящи инструменти за анализ на данни (напр. Arachne);
• да се въведат санкции и наказателни мерки за извършителите на измами, които засягат финансовите интереси на ЕС

Като зачитат правото на държавите членки на гъвкавост при определянето и организацията им на работа в борбата срещу измамите в съответствие с принципа на субсидиарност, съзаконодателите на ЕС могат да обмислят възможността за определяне на минимум функции на координационните служби за борба с измамите (АФКОС) в държавите членки, за да се осигури тяхната ефективна роля при координацията.

Въведение

Борбата срещу измамите в ЕС

Европейското законодателство прави разграничение между¹:

• „Несвързани с измами нередности“, които се определят като всяко нарушение на разпоредба на правото на ЕС, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, което е имало или би могло да има като резултат нанасянето на щети на общия бюджет на ЕС или на бюджетите, управлявани от тях, поради извършване на неоправдан разход².
• „Свързани с измами нередности“ (или „измами“), които се определят³ като всяко умишлено действие или бездействие, свързано със:
• използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства от общия бюджет на ЕС или от бюджетите, управлявани от ЕС или от негово име,
• неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат, или
• неправилното използване на такива средства за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени.

Съгласно член 325 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) ЕС (представляван от Комисията) и държавите членки носят съвместна отговорност за борба с измамите и всякакви други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС. Това задължение обхваща всички приходни и разходни програми на ЕС и всички области на политиката.

Политиката на ЕС на сближаване е структурирана около три от европейските структурни и инвестиционни фондове⁴ (ЕСИФ) — Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР), Кохезионен фонд (КФ) и Европейски социален фонд (ЕСФ) — които общо са известни като фондове на политиката на ЕС на сближаване. Комисията и държавите членки администрират съвместно тези фондове чрез оперативни програми (ОП), в които е определено подробно как държавите членки ще изразходват финансирането от ЕС по време на програмния период:

• През програмния период 2007—2013 г. е имало 440 ОП в областта на сближаването. Почти две трети от тези оперативни програми са приключени вече.
• През програмния период 2014—2020 г. съществуват 389 ОП. Тези ОП все още са в процес на изпълнение.

На нивото на Комисията две генерални дирекции отговарят за изпълнението на политиката за сближаване на ЕС — Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“. В държавите членки, три различни вида „програмни органи“ участват в изпълнението и проверката на всяка ОП:

• управляващ орган (отговорен за изпълнението на ОП),
• сертифициращ орган (отговорен за изпращането до Комисията на заявленията за плащане и за изготвянето на годишните отчети на ОП), и
• одитен орган (отговорен за предоставяне на независимо становище относно надеждността на отчетите, законосъобразността на разходите и функционирането на системите за управление и контрол).

Правната рамка на политиката на сближаване на ЕС за програмния период 2007—2013 г. задължава държавите членки да предотвратяват, разкриват и коригират нередностите (включително измамите) и да възстановяват неправомерно изплатените средства⁵. Това изискване е по-ясно изразено в Регламента за РОР за програмния период 2014—2020 г., който изисква от управляващите органи да създадат ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите при отчитане на установените рискове⁶. Комисията препоръчва⁷ на управляващите органи да провеждат/изпълняват пълния процес на управление на борбата с измамите (вж. фигура 1), който включва предотвратяване на измами, разкриване и ответни действия (предимно докладване относно разкритите случаи и възстановяване на неправомерно изплатени средства). В това отношение Комисията прилага принцип на нулева толерантност към измамите и корупцията⁸.

Източник: ЕСП, въз основа на рамката на COSO.

Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ) е основният орган за борба с измамите на равнището на ЕС. Тя допринася за разработването и изпълнението на политиката на Комисията за борба с измамите и провежда административни разследвания на измами, корупция и други незаконни действия, засягащи бюджета на ЕС.

На равнището на държавите членки управляващите органи не отговарят сами за прилагането на мерките за борба с измамите. От 2013 г. насам всяка държава членка е длъжна да създаде координационна служба за борба с измамите (АФКОС), за да се улесни ефективното сътрудничество и обмена на информация, включително информация от оперативно естество, между нея и ОЛАФ⁹. Посредством предоставените допълнителни насоки¹⁰ Комисията уточнява, че АФКОС следва да имат правомощия в рамките на държавата членка да координират всички законодателни и административни задължения, както и задължения и дейности, свързани с провеждането на разследвания с цел защита на финансовите интереси на ЕС. При споделеното управление органите на държавите членки докладват на Комисията относно случаите на предполагаеми или установени измами (и други нередности) чрез Системата за управление на нередностите (СУН) на платформата на ОЛАФ за информация относно борбата с измамите.

Значителен брой докладвани измами в областта на политиката на ЕС на сближаване в сравнение с други области на разходване на средства

На 5 юли 2017 г. Европейският парламент и Съветът приеха Директива (ЕС) 2017/1371 относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (Директива PIF или Директива за ЗФИ¹¹). Директивата дава общо определение за измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС, по-специално в областта на обществените поръчки. Държавите членки трябва да приемат Директивата за защита на финансовите интереси в националното законодателство до 6 юли 2019 г.¹²

През септември 2018 г. Комисията публикува 29-ия си годишен доклад относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз¹³ (наричан по-нататък Доклад за ЗФИ за 2017 г.). При споделеното управление Комисията изготвя този доклад въз основа на информация, докладвана от държавите членки чрез системата СУН (вж. точка 07). Анализът на доклада за ЗФИ за 2017 г. показва, че броят на докладваните случаи на измама (подозрения за измами и установени измами) в областта на политиката на сближаване на ЕС е значително по-голям, отколкото в други области: Частта „Сближаване“ е само една трета от бюджета, но представлява 39 % от всички докладвани случаи на измами и 72 % от общия размер на финансовите суми, свързани с тези случаи (вж. фигура 2).

Източник: Доклад за ЗФИ за 2017 г., част II от Статистическото приложение (Разходи).

Според данните в подкрепа на доклада за ЗФИ за 2017 г. нередностите, докладвани от държавите членки като измами, представляват 0,44 % от средствата на ЕС, изплатени в областта на политиката на сближаване. Този показател е известен като процент на разкриване на измамите¹⁴ и варира значително между държавите членки (вж. фигура 3) — от 0 % до 2,1 % от финансирането на ЕС в областта на сближаването за целия програмен период 2007—2013 г. Докладът относно защитата на финансовите интереси за 2017 г. не дава конкретно обяснение на значително по-високия процент на разкриване на измами, докладван за Словакия. Средната стойност на нередностите, свързани с измама, възлиза на 0,8 млн. евро.

N.B.: Изчисленият процент на разкриване на измами, представен в тази фигура, не включва нередностите, свързани с политиката в областта на рибарството (които са включени в статистическите данни, публикувани от Комисията в рамките на политиката на сближаване и политиката в областта на рибарството и които не увеличават общия процент за ЕС на разкриване на измами). Тази стойност не включва също и многонационалните програми за Европейско териториално сътрудничество (ЕТС). Тези програми обаче са взети предвид при изчисляването на средната стойност за ЕС. По отношение на държавите членки с нулев FDR, Финландия и Люксембург не са докладвали за свързани с измами нередности, докато Ирландия и Швеция са докладвали няколко нередности с ниска финансова стойност.

Източник: ЕСП, въз основа на доклада за ЗФИ за 2017 г., Статистическо приложение, стр. 93.

Счетохме за необходимо да оценим дейността на управляващите органи, тъй като те са на предната линия в борбата срещу измамите в политиката на сближаване на ЕС. Според Комисията¹⁵ комбинирането на задълбочена оценка на риска, водеща към подходящи превантивни мерки и мерки за разкриване от управляващите органи, от една страна, и координирани и навременни разследвания от компетентните органи, от друга страна (обикновено полиция или прокуратура), би могло значително да намали риска от измами в областта на политиката на сближаване и да осигури подходяща защита срещу измами. Настоящият одит се фокусира около тези две основни области.

Обхват и подход на одита

ЕСП реши да провери дейността на управляващите органи във връзка с борбата с измамите в областта на политиката на сближаване поради ключовата роля, която те изпълняват и ще продължават да изпълняват през програмния период 2021—2027 г. Тя разгледа дали управляващите органи са изпълнили добре своите отговорности на всеки етап от процеса на управление на борбата с измамите: предотвратяване на измами, разкриване на измами и ответни действия (включително докладване относно измамите и възстановяване на неправомерно изплатените средства). В тази връзка Сметната палата провери дали управляващите органи са извършили следното:

1. разработване на политики за борба с измамите, извършване на задълбочена оценка на риска и прилагане на подходящи превантивни мерки и мерки за разкриване; и
2. предприемане на адекватни ответни мерки на разкритите измами в координация с органите за разследване и наказателно преследване и с АФКОС, отчитайки модела на тези служби в посетените държави членки.

Сметната палата разгледа ролята на управляващите органи и на АФКОС в държавите членки в рамките на политиката на сближаване. В одита са включени управляващите органи на оперативните програми, финансирани от трите основни Европейски структурни и инвестиционни фондове по отношение на политиката на сближаване на ЕС — КФ, ЕСФ и ЕФРР. Беше решено да се изключи целта на ЕФРР „Европейско териториално сътрудничество“ (ЕТС), тъй като проектите, финансирани от съответните ОП, включват партньори от различни страни под надзора на органи в различни държави членки.

Сметната палата провери доколко управляващите органи са взели предвид правната и стратегическата рамка на държавите членки за борба с измамите при управлението на процеса за борба с измамите, особено в случаите, когато съществува национална стратегия за борба с измамите. ЕСП покани всички управляващи органи да участват в проучване относно мерките за предотвратяване и разкриване на измами и получи отговори от органите на 23 държави членки.

Бяха посетени седем държави членки: България, Франция, Унгария, Гърция, Латвия, Румъния и Испания. За подбора на тези държави членки ЕСП разгледа процента на разкриване на измами и броя на случаите на измами, представен в доклада за ЗФИ за 2016 г., както и връзката им с други налични показатели за риска от измами. По време на посещенията одиторите се срещнаха с представители на органите, отговорни за изпълнението на общо 43 ОП (22 ОП за периода 2007—2013 г. и 21 ОП за периода 2014—2020 г. ), както и с основни действащи лица в борбата срещу измамите (органи за наказателно преследване и съдебни органи, разследващи органи, агенции за борба с измамите, органи за защита на конкуренцията). В посетените за одита държави членки одиторите разгледаха извадка от ОП, подбрани като представителни за всички фондове (ЕФРР, ЕСФ, и, в определени случаи, КФ), както и набор от различни видове интервенция.

Те извършиха преглед на досиета в извадка от 138 нередности, докладвани на Комисията като измами, във връзка с 22 ОП, проверени за периода 2007—2013 г. В случаите, когато размерът на популацията позволява, при подбора на нередности за одитиране беше приложен методът на случаен принцип, известен като „извадка по парична единица“. Не е извършена оценка на работата на органите за разследване, прокуратурата и съдебните органи, въпреки че одитът разгледа координацията и комуникацията на управляващите органи с тях.

Констатациите в настоящия доклад допълват посочените в Специален доклад № 1/2019: „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“, публикуван на 10 януари 2019 г., който обхваща разработването и изпълнението на стратегията на Комисията за борба с измамите. Този доклад разглежда предимно ролята на ОЛАФ, но също така и дейността във връзка с политиките за борба с измамите на главните дирекции на Комисията, отговарящи за прилагането на политиката на ЕС в областта на сближаване (вж. точка 04).

Констатации и оценки

Политика за борба с измамите, мерки за предотвратяване и разкриване на измами

Повечето управляващи органи не разполагат с конкретна политика за борба с измамите

Комисията е предоставила насоки на държавите членки и управляващите органи, за да им помогне да изпълнят правното си задължение да въведат мерки за борба с измамите, които са пропорционални и ефективни.

• На равнището на държавите членки Комисията препоръчва да се приемат национални стратегии за борба с измамите за защита на европейските структурни и инвестиционни фондове, с цел да се осигури еднакво и ефективно прилагане на мерките за борба с измамите, особено в случаите, когато организационните структури на държавите членки са децентрализирани.
• На равнището на оперативните програми Комисията препоръчва на управляващите органи да разработят структуриран подход за справяне с измамите, базиран върху четирите основни елемента на процеса на управление на борбата с измамите — предотвратяване, разкриване, коригиране и наказателно преследване¹⁶.
• Комисията е определила и конкретни критерии за оценяване на начина, по който управляващите органи изпълняват своите правни задължения за въвеждане на пропорционални и ефективни мерки за справяне с измамите¹⁷.

Комисията препоръчва на управляващите органи да използват официално приета политика за борба с измамите¹⁸, за да заявят своята воля за борба и противодействие на измамите. Тази политика следва да включва по-специално стратегии за изграждане на култура за борба с измамите и разпределение на отговорностите за справяне с измамите. ЕСП счита, че управляващите органи е следвало да изготвят официална политика за борба с измамите или подобен отделен самостоятелен документ, в който да посочат своите мерки за предотвратяване, разкриване и реакция, и да илюстрират пред своите служители, бенефициентите по финансирането от ЕС и други органи, че са въведени и се изпълняват мерки за борба с измамите.

По време на своите посещения ЕСП установи, че много малка част от тези политики действително представляват официални референтни документи, обобщаващи мерките, които трябва да бъдат прилагани на всеки етап от процеса на управление на борбата с измамите в отговор на установените рискове от измами. ЕСП откри примери за официално приети политики за борба с измамите само в Латвия, при конкретни междинни звена в Испания, както и във Франция (където политика не е била направена публично достояние). Във всички други случаи, за да получи пълно описание на мерките за борба с измамите, ЕСП трябваше да се запознае с множество документи за управление и процедурни ръководства. Считаме, че липсата на официално приети политики за борба с измамите ограничава способността на държавите членки да контролират и координират мерките за борба с измамите и да оценяват тяхната ефективност. Това е особено важно поради факта, че само десет държави членки са приели национални стратегии за борба с измамите¹⁹ въз основа на препоръката на Комисията (вж. точка 18).

Одиторите също така смятат, че липсата на разпоредби, изискващи от управляващите органи да приемат официална политика за борба с измамите, представлява недостатък в разработването на рамката във връзка с борбата с измамите за периода 2014—2020 г. Освен това в делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията (в допълнение към Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) за периода 2014—2020 г.) не се споменава за недостатъци при прилагането на пропорционални и ефективни мерки за борба с измамите в контекста на определението на „сериозни недостатъци“, които сами по себе си могат да доведат до спиране на плащанията за оперативните програми или тяхното финансово коригиране²⁰. Като резултат, на използването на мерки за борба с измамите се отдава по-малко значение спрямо други аспекти от оценката на системите за управление и контрол. Предложението на Комисията за Регламент за общоприложимите разпоредби за периода 2021—2027 г. не включва мерките за борба с измамите като част от благоприятстващите условия²¹, на които държавите членки трябва да отговарят, за да получат финансиране от ЕС в областта на сближаването.

Управляващите органи системно оценяват рисковете от измами, но този процес може още да се подобри

Управляващите органи систематично идентифицират рисковете от измами

Най-значимата промяна в сравнение с програмния период 2007—2013 г. е, че управляващите органи сега трябва да оценяват рисковете от измами в съответствие с изискванията на рамката за контрол за периода 2014—2020 г. (вж. точка 05). Целта на тази дейност е управляващите органи да определят доколко съществуващите мерки за вътрешен контрол са подходящи за справяне с рисковете, свързани с различните сценарии на измама, и да набележат областите, в които е необходим допълнителен контрол.

Наред с другите въпроси във връзка с борбата с измамите, насоките на EGESIF за държавите членки и управляващите органи (вж. точка 18) посочват необходимостта от оценка на риска от измами, включително използването на практически инструмент от типа „готов за употреба“ за извършване на оценката²². Всички управляващи органи, посетени от ЕСП в контекста на одита, бяха изпълнили задължението си да извършват оценка на риска от измами. Това бележи подобрение в подхода на тези органи към борбата срещу измамите в областта на сближаването. В повечето случаи органите прилагат модел за оценка на риска от измами, разработен от Комисията или адаптирана от тях версия на този модел.

На 28 ноември 2018 г. Комисията публикува резултатите от проучване²³ относно практиките за предотвратяване на измами и корупция, прилагани от държавите членки в отговор на конкретните действащи разпоредби за програмния период 2014—2020 г., което е било възложено на външен изпълнител през декември 2016 г. В проучването се заключва, че новите законодателни изисквания, по-специално по отношение на процеса за оценка на риска от измама, са допринесли за това усилията на държавите членки за справяне с измамите да станат по-формални и систематични. В проучването се заключава още, че някои органи могат да подценяват нивата на своята собствена оценка на риска (вж. каре 1).

Съществуват области, които се нуждаят от по-нататъшни подобрения

Все пак ЕСП отбелязва, че някои от посетените управляващи органи следват механичен подход към оценката на риска от измами, тоест, те дават по-голямо предимство на формата пред съдържанието.

Освен това, по принцип те идентифицират риска от измами въз основа на собствения си опит, без каквито и да е допълнителни данни от други осведомени участници (координационни служби за борба с измамите, разследващи органи и прокуратура или други специализирани експертни агенции).

По време на посещения на ЕСП на държавите членки установихме вероятност няколко управляващи органа и междинни звена да не са оценили достатъчно стриктно рисковете от измами:

• В България одитният орган вече беше установил, че някои управляващи органи са класифицирали неправилно специфични рискове от измама като ниски и следователно не са приложили към тях допълнителни процедури за контрол.
• Във Франция управляващите органи, които посетихме, не бяха оценили въздействието на допълнителните контролни проверки върху остатъчния риск от измама.
• В Испания, където отговорността за оценката на риска от измами е възложена частично на междинни звена, независимата оценка по поръчка на управляващите органи е открила проблеми във връзка със съгласуваността между установените рискове и планираните контроли (напр. определени рискове не са били обхванати от план за действие, или контроли са въведени за области, които са обозначени като неприложими).
• В една от одитираните ОП в Румъния междинните звена, натоварени със сходни делегирани функции и финансиране, са предоставили различни оценки на риска от измами.
• В Унгария Сметната палата установи, че оценката на риска от измами не е достатъчно широкообхватна (тя изключва резултатите от предходни одити) и не е установила рискове, които са конкретно свързани с видовете операции и бенефициентите, включени в ОП.

В почти всички случаи управляващите органи заключават, че съществуващите мерки за борба с измамите са насочени към установените рискове от измами. Предвид установените недостатъци Сметната палата счита, че това заключение може да е прекалено оптимистично.

Управляващите органи са подобрили мерките си за предотвратяване на измами, но не са постигнали значителен напредък в активното разкриване на измами

В отговор на установените рискове, от управляващите органи се очаква да разработят ефективни и пропорционални мерки за предотвратяване и разкриване на измами по такъв начин, че възможността за извършване на измами да бъде значително намалена.

Управляващите органи са разработили специфични мерки за предотвратяване на измами за периода 2014—2020 г.

Сметната палата установи, че допълнителните мерки за борба с измамите, разработени за периода 2014—2020 г. са насочени основно към превантивни действия, които са по-задълбочени от създадените за периода 2007—2013 г. Извършеното от Сметната палата проучване показа, че такива допълнителни превантивни мерки включват основно обучение на персонала за повишаване на осведомеността относно измамите, политики относно конфликтите на интереси и етични насоки за служителите и бенефициентите, както и публикуване на изявления или декларации относно борбата с измамите на високо институционално равнище.

Проучването на Сметната палата показа също, че управляващите органи считат, че мерките за повишаване на осведомеността относно измамите (както посредством обучение на персонала, така и чрез специфични мерки за междинните звена и за бенефициентите по проектите), политиките относно конфликта на интереси и кодексите за поведение са най-ефективният начин за предотвратяване на измами при използването на финансиране от ЕС в областта на сближаването (вж. фигура 4). Други мерки за предотвратяване на измами, като например програми за подпомагане на служителите (насочени към намаляване на натиска върху служители, изложени на измами) или схеми за поощрение (при които управляващите органи оповестяват публично намерението си да стимулират подаването на сигнали за измами), продължават да бъдат рядкост, въпреки че са считани за сравнително ефективни.

Източник: Проучване на ЕСП сред управляващите органи.

Няколко държави членки са предприели по-новаторски подход към предотвратяването на измами срещу финансовите интереси на ЕС, като например ангажиране на организации на гражданското общество при мониторинга на изпълнението на договорите за обществени поръчки или провеждане на кампании, които формират отношение на нетолерантност в обществото към дадени измамни действия (вж. каре 2).

Мерките за разкриване на измами за периода 2014—2020 г. остават до голяма степен същите като за периода 2007—2013 г.

Въпреки че задължителната оценка на риска от измами означава по-силен акцент върху предотвратяването на измами, управляващите органи са разработили много малко допълнителни методи за разкриване на измами за програмния период 2014—2020 г. Вместо това, те разчитат на вътрешните контроли и процедури, които са въведени още за периода 2007—2013 г. при тогавашната рамка с по-слаб контрол (вж. фигура 5). Това са предимно проверки на място (одити), вътрешни механизми за докладване на измами и, в по-малка степен, определяне на специфични показатели за измами²⁵ („червени флагове“). В резултат на проучването и посещенията в държавите членки Сметната палата установи много малко допълнителни „активни“ контроли за разкриване на измами (например специални проверки за тайни споразумения при обществените поръчки, като например семантичен анализ на получените оферти или установяване на необичайни модели на офериране).

Източник: Проучване на ЕСП сред управляващите органи.

Практически проблеми ограничават ползата от горещите линии за подаване на сигнали за измами

Проучването на Сметната палата показа, че управляващите органи използват в много ограничена степен горещите линии за подаване на сигнали за измами, въпреки че те като цяло смятат този инструмент за ефективен метод за разкриване на измами. Горещите линии и другите механизми за подаване на сигнали за измами позволяват на управляващите органи (и на други ангажирани органи на държавите членки) да разберат за потенциални измами, които другите контроли не са успели да открият²⁶. Различни проучвания сочат, че тези методи се смятат за най-важния източник за съобщаването на измами²⁷. По време на своите посещения ЕСП направи оценка на механизмите за подаване на сигнали за нередности и откри редица практически проблеми, свързани с тяхното използване. Например, те не винаги са анонимни и съществува риск от недостатъчна информираност за тях сред бенефициентите на проектите и широката общественост. В случай на нормативни ограничения в използването на канали за анонимно подаване на сигнали, управляващите органи и АФКОС винаги могат да пренасочат анонимните податели на сигнали за измами към въведената от ОЛАФ система за уведомяване²⁸.

На 23 април 2018 г. Комисията представи предложение за директива относно защитата на лицата, подаващи сигнали за нередности. Целта е да се уеднаквят различните подходи, прилагани понастоящем от държавите членки, и да се повиши равнището на защита за лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, включително всякакви нарушения, засягащи финансовите интереси на ЕС. В становището си от 15 октомври 2018 година относно предложението Сметната палата заяви, че въвеждането или разширяването на механизмите за подаване на сигнали за нередности във всички държави членки биха спомогнали за подобряване на управлението на политиките на ЕС чрез действията на гражданите и служителите. ЕСП обаче подчерта и някои проблемни области, като например твърде комплексния материален обхват на предложението, който би могъл да доведе до намаляване на правната сигурност за потенциалните податели на сигнали за нередности и по този начин да ги разколебае да докладват. Други въпроси, които бяха повдигнати, са липсата на ясни задължения по отношение на повишаването на осведомеността и обучението на персонала, както и нашето убеждение, че на лицата, подали анонимен сигнал, следва да не се отказва предвидената защита, ако впоследствие самоличността им е била установена²⁹. Във връзка с приемането на настоящата директива Европейският парламент и държавите членки постигнаха предварително споразумение на 12 март 2019 г. относно новите правила, което да гарантира защита за лицата, подали сигнали за нередности, свързани с нарушаване на правото на ЕС³⁰.

За разкриването на измами не се използва в достатъчна степен анализ на данни

Комисията насърчава управляващите органи да използват активно анализ на данни за откриване на потенциални високорискови ситуации, за идентифициране на „червени флагове“ и за прецизиране на целта на мерките за борба с измамите. Анализът на данни следва да бъде систематична част от подбора на проекти, проверките на управлението и одитите³¹. В рамките на борбата с измамите Комисията предлага на УО специален инструмент за извличане на данни (Arachne), с който да бъдат подпомогнати управляващите органи при установяване на проектите, които могат да са уязвими към рискове от измами. Съгласно получената от Комисията информация, към декември 2018 г. инструментът Arachne се използва от 21 държави членки за 165 ОП, които представляват 54 % от общото финансиране на ЕС в областта на сближаването за периода 2014—2020 г. (с изключение на ЕТС). В Специален доклад № 1/2019 на ЕСП: „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“ одиторите подчертават значението на Arachne като инструмент за предотвратяване на измамите. В настоящия доклад Сметната палата прави оценка на ролята на Arachne като инструмент за анализ на данни с цел разкриване на измами.

Една от най-важните констатации, произтичащи от извършената от нас одитна дейност е, че управляващите органи не използват в достатъчна степен възможностите за анализ на данни за разкриване на измами. Нашата анкета показа, че само един от всеки два управляващи органа използват инструменти за анализ на данни по този начин (вж. фигура 5). По-специално, инструментът Arachne не се използва достатъчно. В посетените държави членки Сметната палата установи, че:

• една държава членка (Гърция) не е предоставила информация дали Arachne ще бъде въведен в близко бъдеще. Гръцките управляващи органи обаче не са въвели еквивалентен инструмент за анализ на данни, който да може да се използва за всички ОП в държавата.
• в четири от останалите шест държави членки, дори в случаите, когато са решили да използват Arachne, управляващите органи не са постигнали напредък при въвеждането на необходимите оперативни данни или при използването на инструмента за целите на своя вътрешен контрол.
• Хартата за Arachne предоставя достъп само на управляващите органи, сертифициращите органи и одитните органи. По тази причина Arachne не може автоматично да се използва от разследващите органи.

При две от посетените за одита държави членки Сметната палата също така установи, че управляващите органи, които са включили изцяло Arachne в своите процедури за управление, са използвали инструмента с цел да им помогне да приспособят своите специфични мерки за борба с измамите към високорисковите бенефициенти.

Сметната палата не получи убедително обяснение защо управляващите органи не са използвали пълноценно инструмента, който се предоставя безплатно от Комисията. В своето проучване от ноември 2018 г. обаче (вж. точка 24 и каре 1) Сметната палата заключи, че управляващите органи считат, че Arachne в настоящия си вид не отговаря напълно на техните потребности. Авторите на проучването считат това за особено тревожно, тъй като се приема, че ползата от Arachne до голяма степен зависи от броя на ОП, които въвеждат информация в инструмента³².

По време на посещенията одиторите на Сметната палата все пак успяха да установят някои примери на добри практики, в които органите на държавите членки са разработили инструменти за анализ на данни в подкрепа на идентифицирането на потенциални рискове от измами (вж. каре 3).

Управляващите органи не разполагат с процедури за мониторинг и оценка на мерките за предотвратяване и разкриване на измами

Комисията насърчава държавите членки и управляващите органи да определят процедури за мониторинг на изпълнението на мерките за предотвратяване и разкриване на измами. Те следва да включват специфични разпоредби за докладване на създадените мерки за борба с измамите и начините, по които те се прилагат. Държавите членки и управляващите органи следва да използват резултатите от мониторинга на оценката на ефективността на мерките и при необходимост да преработят своите стратегии и политики за борба с измамите.

ЕСП установи, че нито един от посетените управляващи органи, с изключение на Латвия, не проверява ефективността на мерките за предотвратяване и разкриване на измами. Те поддържат ограничени данни за мерките, които се използват, и рядко ги свързват с конкретни резултати. Следователно, системите за борба с измамите не са оценявани в зависимост от действителните им резултати — от управляващите органи или от друг програмен орган (напр. одитния орган), или от АФКОС.

Нивата на докладваните измами за програмните периоди 2007-2013 г. и 2014-2020 г. са сходни

Чрез Системата за управление на нередностите (СУН) управляващите органи и други органи на държавите членки докладват на Комисията относно нередности, свързани или несвързани с измами. От декември 2018 г. държавите членки (главно управляващите и одитните органи) са докладвали общо 1 925 и 155 нередности като случаи, свързани с измами, съответно за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. Тези нередности се отнасят до предполагаеми и установени измами, които потенциално засягат средства на ЕС на стойност 1,6 млрд. евро (за 2007—2013 г.) и 0,7 млрд. евро (за 2014—2020 г.).

Фигура 6  очертава развитието в броя и стойността на докладваните в СУН нередности за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. До този момент 155 нередности са докладвани като измами за периода 2014—2020 г. — с 10 % по-малко, отколкото на същия етап през периода 2007—2013 г. (174). От финансова гледна точка ситуацията е доста по-различна — потенциалното отражение на докладваните измами по отношение на средствата на ЕС в областта на политиката на сближаване през програмния период 2014—2020 г. (0,7 млрд. евро) е повече от три пъти по-високо, отколкото на същия етап през предходния период (0,2 млрд. евро). Това значително увеличение обаче се дължи на два отделни случая на предполагаема измама, които ЕСП приема като силно отклоняващи се стойности на данните³³.

Източник: ЕСП въз основа на данни от СУН.

Повечето случаи на измами, докладвани на Комисията, са открити при проверки на място или са разкрити от разследващите органи и прокуратурата или от медиите

СУН съдържа няколко полета с данни, които следва да се използват за характеризиране на нередностите и като показател за етапа на работа по случаите. Едно от тези полета е озаглавено „източник на информацията, довела до съмнение за нередност“, което представлява методът на разкриване. Въз основа на данните, вписани в СУН за периода до края на декември 2018 г. включително, Сметната палата извърши анализ на източниците на информация, довела до докладването на нередности като измами само за програмния период 2007—2013 г. (вж. фигура 7). Данните за периода 2014—2020 г. не са анализирани, понеже той не е приключил и съдържа силно отклоняващи се стойности на данните (вж. точка 43).

По отношение на броя, по-голямата част от нередностите са разкрити в резултат на проверки на място, извършени от органите по програмите (вж. точка 04), следвани от нередностите, разкрити в резултат на доклади от разследващите органи или прокуратурата. Би могло да се заключи, че това са най-ефективните начини за разкриване на измами, засягащи средствата на ЕС за сближаване. Статистическите данни обаче се влияят от общоприетото използване на одита като метод за разкриване на измами (вж. точка 33 и фигура 5). По отношение на стойността, по-голямата част от сигналите за нередности, свързани с измама, са в резултат на започването на разследване директно от разследващите органи или прокуратурата или на разкрития в пресата и другите медии. ЕСП счита, че статистическите данни относно източниците на информация за сумите, засегнати от измами, са крайно несигурни по отношение на действителните суми, засегнати от измами, въпреки че това важи в по-малка степен за случаите, когато информацията е предоставена от разследващите органи или прокуратурата.

Източник: ЕСП въз основа на данни от СУН.

Отговор на измамите, разследване и координация между компетентните органи

Комисията изисква от управляващите органи да разработят ефективни мерки за реагиране на измами. Тези мерки следва да включват ясни механизми за докладване на съмнения за измама, както и ясни процедури за отнасяне на случаите до компетентните разследващи органи и прокуратура. Трябва също така да има процедури за проследяване на действията при предполагаеми измами и, когато е необходимо, за възстановяване на средствата на ЕС. Управляващите органи следва да работят с АФКОС и е необходима адекватна координация между административните и правоприлагащите органи.

Недостатъчното докладване от страна на управляващите органи се отразява върху надеждността на процента на разкритите измами, публикуван в докладите за ЗФИ

Държавите членки трябва да използват СУН, за да уведомяват Комисията за нередности, надвишаващи 10 000 евро, които им дават повод за подозрения за предполагаема измама или откриване на действителна измама³⁴. Държавите членки са длъжни да докладват случаите на предполагаема или установена измама, дори ако те са били коригирани преди сертифицирането на съответните разходи пред Комисията.

Не всички потенциални измами се докладват като такива в СУН

Ha фигура 3 по-горе са представени нивата на разкритите измами за периода 2007—2013 г. по политиката на ЕС на сближаване. Те са въз основа на данни от системата СУН и са публикувани в доклада за ЗФИ за 2017 г. В специален доклад № 1/2019 Сметната палата заяви, че данните от Доклада за ЗФИ относно разкритите измами са непълни³⁵. Работата по настоящия одит потвърди тази оценка. ЕСП също така установи няколко случая, които повдигнаха въпроси относно пълнотата и надеждността на данните за измами, регистрирани в СУН, което ограничава използването на системата от Комисията и от държавите членки.

Сметната палата установи, че не всички държави членки тълкуват определението на ЕС за измами по еднакъв начин (вж. точка 01). Например нарушенията на картелите (тръжно манипулиране) невинаги са докладвани като измами в Испания, но други държави членки, като Латвия, ги докладват систематично.

Сметната палата откри случаи на нередности с признаци на явна измама, които не са надлежно докладвани на Комисията, тъй като са били разкрити и коригирани преди сертифицирането на разходите пред Комисията. От държавите членки обаче се очаква да докладват при подозрения за измами (като „опит за измама“), дори ако в крайна сметка няма съфинансиране от ЕС. В Унгария управляващите органи не докладват съмнения за измама, които са били коригирани преди сертифицирането на Комисията. В Испания управляващият орган, който отговаря за ЕСФ, е спрял плащанията като превантивна мярка, но не е докладвал на Комисията относно разходите, засегнати от случаи на предполагаема измама, които са се появили в пресата.

Сметната палата установи непоследователно използване в различните държави членки на административни или правни актове за задействане на процедура за докладване на Комисията. Румъния например не докладва систематично в СУН относно текущи разследвания или решения за повдигане и поддържане на обвинения. Според румънските закони случаите на съмнения за измама се въвеждат в системата само когато управляващите органи, одитният орган, АФКОС или ОЛАФ изготвят допълнителен отделен доклад от проверка или разследване, дори ако вече е в ход или е приключило дадено разследване. В резултат на това докладването в СУН е неправомерно забавено, а някои случаи в съдилищата могат да бъдат напълно изключени от обхвата на системата.

И накрая, Сметната палата установи също, че АФКОС в Унгария има голямо забавяне поради натрупване на дела, които трябва да се анализират, преди да бъдат въведени в СУН.

СУН съдържа някои неточности и неактуални данни

Сметната палата установи примери на неточни или неактуални данни в СУН, по-специално във връзка с етапа на работа по даден случай и основните дати при процедурата за налагане на санкции. Това би могло да означава, че управляващият орган, валидиращият данните или АФКОС не са проверили внимателно качеството на данните. Въпреки че тази ситуация не е задоволителна, тя обикновено не оказва влияние върху броя на случаите на измама, докладвани в СУН.

Сметната палата установи несъответствия в подхода, възприет от управляващите органи за оценка на финансовото отражение на потенциалната измама. В резултат на това подобни правни нарушения могат да бъдат остойностени по различен начин в СУН от различните държави членки. По-голямата част от тях са случаи, при които е трудно да се посочи точно какъв размер разходи са засегнати (напр. конфликти на интереси при подбора на проекти или нарушения при възлагането на обществени поръчки).

Недостатъчното докладване се отразява върху надеждността на данните за процента на разкритите измами

Докладът за ЗФИ за 2017 г. представя процента на разкритите измами за всяка държава членка и за ЕС като цяло, въз основа на данните, докладвани в СУН от органите на държавите членки и от службите АФКОС (вж. точка 07). Той не представя подобен сравнителен показател по отношение на броя на нередностите на територията на ЕС в областта на политиката на сближаване. За да изчисли тази стойност, Сметната палата сравни броя на свързаните с измами нередности, докладвани от всяка държава членка, със сумата, която те са получили от средствата на ЕС (вж. фигура 8). Тя установи, че Франция докладва най-малък брой нередности, свързани с измами, за всяко евро, което получава от ЕС. Според ЕСП, Франция не докладва нередностите, включително подозренията за измама, както би следвало.

Източник: ЕСП въз основа на доклада за ЗФИ от 2017 г. Тази таблица не включва Финландия, нито Люксембург, които не са отчели сигнали за нередности, свързани с измама за този период.

ЕСП смята, че процентът на разкриване на измами, публикуван от Комисията, в действителност е процентът на докладване на измами — той не отразява непременно ефективността на механизмите за разкриване на измами на държавите членки и дори не посочва колко измами са реално разкрити, а показва по-скоро колко случаи държавите членки са решили да докладват на Комисията (вж. точки 48 до  52). В специален доклад № 1/2019 ЕСП заключава, че връзката между процента на разкритите измами и други показатели за риска от корупция е слаба³⁶.

В светлината на установените проблеми Сметната палата счита, че процентът на разкриване на измамите, публикуван в Доклада за ЗФИ за 2017 г. за политиката на сближаване, не дава действителна представа за разпространението на измамите в посетените държави членки.

Някои управляващи органи не съобщават редовно на разследващите органи или прокуратурата относно случаи на съмнение за измама

Ключова стъпка към намаляване на риска от измами и повишаване на тяхното възпиране е координираното и навременно разследване от страна на компетентните съдебни органи (полиция, прокуратура и др.) на сигналите за измами. Въпреки че настоящият одит не обхваща работата на органите за разследване и наказателно преследване, одиторите направиха оценка на начина, по който управляващите органи комуникират и си сътрудничат с тях.

За да се прилага на практика принципът на възпиране на измамите, ще е необходимо управляващите органи (или всеки друг орган, който разкрива потенциални нередности) своевременно и систематично да докладват случаите на съмнение за измама на компетентните разследващи органи или прокуратурата, които единствени могат да определят намерението на извършителя. В няколко от проверените случаи Сметната палата установи, че управляващите органи не са докладвали систематично на разследващите органи за случаите на предполагаема измама. В Гърция например управляващите органи не са сезирали прокуратурата за нито един от включените в одитната извадка случаи на съмнение за измама. В Испания одиторите установиха, че няма конкретни инструкции или процедури, които да изискват от управляващите органи да съобщават за всички случаи на съмнение за измама по този начин. Практиката да не се подава сигнал за съмнение за измама се отразява много отрицателно върху ефекта на възпиране на измамите, който може да има евентуалното разследване или наказателно преследване.

Следователите и прокурорите редовно отхвърлят искания за започване на разследване на случаите, отнесени до тях от управляващите органи. Това е съвсем нормално, тъй като само тези специализирани органи разполагат с правомощията и с ресурсите за провеждане на разследване, за да установят дали е извършено престъпление. Въпреки това управляващите органи трябва винаги да анализират причините за отхвърлянето и, ако е възможно и уместно, да изменят работните си процедури. Сметната палата установи, че само Латвия е въвела механизми за извършване на анализ защо докладваните случаи са отхвърлени и за предприемане на необходимите действия.

Корективните мерки имат ограничен възпиращ ефект

От управляващите органи се очаква да възстановят средствата на ЕС, които са били използвани неправомерно³⁷. Те също така отговарят за извършването на задълбочен и критичен преглед на всички системи за вътрешен контрол, които може да са ги изложили на потенциална или установена измама.

Най-често срещаната корективна мярка е приспадането на засегнатите от измама разходи от декларациите до Комисията, но без възстановяване на средствата от страна на извършителя на измамата или налагане на някакво допълнително възпиращо действие, като например санкция или глоба. Тази процедура не е необичайна, тъй като при по-голямата част от случите, одитирани от ЕСП, наличието на измама все още не беше доказано. Според информационната система СУН обаче, органите на държавите членки са започнали възстановяване на средствата на ЕС само в 84 от общо 159 случаи на установена измама³⁸. Оттеглянето на разходи от декларациите до Комисията е ефективен начин за защита на финансовите интереси на ЕС. Тази защита обаче не обхваща националното публично финансиране — т.е. бюджетите на държавите членки все още са засегнати, ако няма възстановяване, което ограничава възпиращия ефект на корективните действия, предприети от управляващите органи. Специален доклад № 1/2019 на ЕСП предоставя допълнителна информация относно възстановяването на средства във връзка със случаи на установена измама³⁹.

Освен възстановяването на средства на ЕС, засегнати от измами, от управляващите органи се очаква да направят оценка на хоризонталните последици за техните системи за управление и контрол, както и за други проекти (например един и същ бенефициент или сходни признаци на измама).

Сметната палата установи, че oт седемте посетени за одит държави членки само Испания е извършила такава оценка (вж. каре 4). Дори при нея обаче проверката не е систематична.

Борбата с измамите е отслабена поради различни проблеми, свързани с управлението

Понякога наказването на измамите изисква дълъг период от време

От момента на извършване на измамите до налагането на санкции може да измине дълго време (вж. фигура 9). Според данните в системата СУН, сигналите за съмнение за измама се подават средно две години след извършване на нередността⁴⁰. Може да отнеме още една година да се потвърдят подозренията посредством предварителна оценка, която води до първоначално заключение по административен или съдебен ред⁴¹ и до докладване на случая на Комисията през системата СУН. От този момент нататък Комисията може да следи случая и да го вземе предвид за целите на изготвянето на годишния доклад за ЗФИ. След изготвянето на предварителната оценка (и едновременно с докладването на Комисията) са необходими около пет месеца за започване на административно или наказателно производство с цел налагане на санкции. Средната продължителност на такива производства е три години.

Източник: ЕСП въз основа на информация от системата СУН.

Функциите на АФКОС са недостатъчно определени в Регламента и се различават значително в отделните държави членки

Въпреки че главната отговорност за борбата с измамите при използването на средствата за сближаване се носи от управляващите органи, АФКОС играят съществена роля при координирането на работата на тези органи с други органи на държавите членки и с ОЛАФ. Законодателството на ЕС, въз основа на което се създават АФКОС⁴², не предоставя насоки относно техните правомощия, организационна рамка или задачи. Комисията е предоставила конкретни препоръки в това отношение посредством допълнителните насоки⁴³ (вж. точка 06). Всяка държава членка обаче сама определя конкретните договорености относно своите служби АФКОС.

Ресурсите и организационните договорености за АФКОС следва да им предоставят възможност да извършват по подходящ начин мониторинг на докладването на измами и да координират работата на всички страни, участващи в борбата с измамите. С оглед на липсата на ясни насоки Сметната палата установи, че службите АФКОС в посетените седем държави членки имат значително различаващи се структури и правомощия. Те варират от малки звена без правомощия за разследване до сложни структури, които имат пълни права да извършват административни разследвания (вж. фигура 10). Френската служба АФКОС разполага със същия брой служители като латвийската, въпреки разликата между двете държави по отношение на размера и обема на получените средства.

Източник: ЕСП.

АФКОС в Унгария не разполага с подходящи механизми за докладване относно дейностите, извършвани от държавата членка за защита на финансовите интереси на ЕС. Унгарската АФКОС не оповестява докладите във връзка с тези дейности или с потенциални измами при разходването на средства на ЕС по политиката за сближаване (вж. фигура 10).

На 23 май 2018 г. Комисията представи предложение за изменения на Регламента за ОЛАФ⁴⁴. Преди да представи предложението, по-рано през 2017 г. Комисията извърши оценка⁴⁵ на начина, по който се прилага Регламентът за ОЛАФ. Според оценката, установените различия в начина, по който са създадени координационните служби в отделните държави членки, и в техните правомощия, са основният фактор за намаляването на тяхната ефективност.

На 22 ноември 2018 г. Сметната палата даде своето становище във връзка с предложението⁴⁶. Според Сметната палата, предложението не допринася в достатъчна степен за по-хармонизиранo и по-ефективно използване на АФКОС във всички държави членки, тъй като то се отнася единствено до сътрудничеството на службите с ОЛАФ и не внася яснота по отношение на минималните им функции.

Етапът на работа по случаите на измами не се докладва и проследява в достатъчна степен

За проследяване на етапа на работа по даден случай може да има нужда от допитване до страните, участващи в борбата срещу измамите, които са извън структурите за управление и контрол на ОП. ЕСП счита, че като основна структура, сътрудничеща си с ОЛАФ в борбата с измамите, АФКОС би следвало постоянно да имат пълна информация за случаите на измами, засягащи средствата на ЕС. За тази цел службите следва да могат да получават информация относно етапа на работа по случаите на измами, разследвани от компетентните органи в съответните държави членки. Освен това те следва да разполагат със статистически данни за броя и етапа на разследваните случаи, при надлежно спазване на поверителността на процедурите.

В пет от одитираните държави членки АФКОС не са достатъчно информирани относно етапа на разследване на случаите, докладвани на Комисията. ЕСП констатира, че в Румъния и Унгария не съществува официален механизъм за систематично сътрудничество между управляващите органи, съответните АФКОС и разследващите органи и прокуратурата. Поради тази причина АФКОС не са имали точна представа за провежданите разследвания по проектите, финансирани със средства на ЕС. Въпреки това обаче румънската служба АФКОС изпраща периодични запитвания до органите на прокуратурата за информация относно етапа на текущите разследвания, за които им е известно. В Испания АФКОС също има активен подход, като изисква данни за текущите разследвания. Въпреки това обаче, тя не може да гарантира, че на Комисията се изпраща актуална информация.

Сметната палата установи проблеми с координацията и обмена на информация при шест от седемте държави членки. Тя също така не успя да направи равнение на вписаната в СУН информация относно случаите на предполагаеми и установени измами, свързани с финансиране от ЕС, и информацията, с която различните органи разполагат. Тази констатация повдига въпроси относно надеждността на информацията, докладвана на Комисията. Посочените държави членки не разполагат с централна база данни или друга централизирана форма на съхраняване на статистически данни, която да дава представа за естеството и етапа на работа по случаите на измама (вж. точка 48).

Често липсват механизми за координация

Защитата на финансовите интереси на ЕС на равнището на държавите членки не се отнася единствено до органите, които отговарят за разходването на средствата по политиката на сближаване, или до АФКОС. Други заинтересовани органи могат да бъдат органите за разследване и наказателно преследване, органите за защита на конкуренцията, агенциите за обществени поръчки и, в зависимост от държавата, някои други институции. Държавите членки следва да въведат подходящи механизми за координация, за да могат различните участници да обменят информация за мерките, които са предприети и планирани, както и за препоръките за подобрения.

Болшинството от посетените държави членки обаче не разполагат с подходящи механизми за координация, които да включват всички участници в борбата срещу измамите, засягащи финансиране на ЕС по линия на политиката на сближаване.

В България, където 60 % от одитираните случаи са били отхвърлени или прекратени от прокуратурата, както АФКОС, така и управителните органи не извършват систематично анализ на причините за отказа. В Унгария координационната служба не разполага с пълна информация за мерките, действително приложени като част от процеса на управление на борбата с измамите, или за оперативния етап на докладваните случаи. Румънската АФКОС извършва координационни дейности единствено въз основа на двустранни споразумения с всеки от органите по програмите, но не съществува национален многостранен механизъм за координация с участието на всички заинтересовани страни. В Испания създаването на орган, който да подпомага АФКОС чрез координиране на всички страни, участващи в борбата с измамите, се очаква още от създаването на АФКОС през 2016 г⁴⁷.

ЕСП установи пример за добра практика на координация в Латвия (вж. каре 5).

Заключения и препоръки

Настоящият одит има за цел да провери дали управляващите органи са изпълнили добре своите отговорности на всеки етап от процеса на управление на борбата с измамите: предотвратяване на измами, разкриване на измами и ответни действия (включително докладване относно измамите и възстановяване на неправомерно изплатените средства). В тази връзка Сметната палата провери дали управляващите органи са извършили следното:

1. разработване на политики за борба с измамите, извършване на задълбочена оценка на риска и прилагане на подходящи превантивни мерки и мерки за разкриване; и
2. предприемане на подходящи ответни действия при разкриването на измами, в сътрудничество с АФКОС и други компетентни органи за борба с измамите.

Общото заключение на Сметната палата е, че макар да има подобрения в начина, по който управляващите органи установяват рисковете от измами и изготвят превантивни мерки, все още е необходимо те да подобрят разкриването на измами, ответните мерки и координацията.

Обикновено управляващите органи нямат изрична политика за борба с измамите

Управляващите органи рядко изготвят официална политика за борба с измамите или друг подобен единен документ, в който да се посочват мерките за предотвратяване и разкриване на измами и предприемане на ответни действия (извършване на корекции и наказателно преследване), които да са разработени след извършена оценка на риска. ЕСП счита, че изготвянето и публикуването на официална политика за борба с измамите под формата на отделен самостоятелен документ са от съществено значение, за да се заяви волята на управляващия орган за активна борба с измамите. Това е много важно, като се има предвид, че едва десет държави членки са приели национална стратегия за борба с измамите, съгласно препоръката на Комисията. Одиторите смятат, че липсата на разпоредби, изискващи от управляващите органи да приемат официална политика за борба с измамите, представлява недостатък в разработването на рамката за борба с измамите за периода 2014—2020 г. (точки 18 до 21).

1. Държавите членки, в които не съществува национална стратегия за борба с измамите (вж. точка 20 и бележка под линия 19), следва да създадат такава. Минималните изисквания към стратегията са:
• да се базира на оценка на съществуващите рискове и в етапа ѝ на разработване да включва експерти от различни области (управители на фондове на ЕС, компетентни органи за разследване на измами и прокуратурата, и т.н.);
• да посочва конкретни мерки за предотвратяване на измами, разкриване, разследване и наказателно преследване, както и за възстановяване на средства, засегнати от измами, и прилагане на санкции
• да съдържа конкретни правила за наблюдение на изпълнението на мерките за борба с измамите и за измерване на резултатите; и
• да конкретизира отговорностите във връзка с прилагането, наблюдението, координирането и сравнителната оценка на мерките за борба с измамите.
2. В случаите, когато не е изградена достатъчно задълбочена стратегия на национално равнище, Комисията следва да изиска от управляващите органи да приемат официална политикa или изявление относно борбата с измамите, които да обхващат дейността на оперативните програми, за които те отговарят. Тази политика следва да служи като единен референтен документ, в който да са изложени стратегиите за изграждане на култура на борба с измамите, разпределянето на отговорностите при действията за борба с измамите, механизмите за докладване на съмнения за измами и концепцията за сътрудничество между различните действащи страни в съответствие с ключово изискване 7 и насоките на Комисията.

Краен срок: до края на 2019 г.

Следвайки подхода на нетолериране на измами, по време на процедурата за обсъждане и одобряване на РОР за периода 2021—2027 г. съзаконодателите могат да обмислят въвеждането на задължителна национална стратегия или политики за борба с измамите.

Управляващите органи системно оценяват рисковете от измами, но този процес може да се подобри още

В съответствие с изискванията на рамката за контрол за периода 2014—2020 г. управляващите органи вече систематично оценяват рисковете от измами (до голяма степен въз основа на насоките, предоставени от Комисията), което представлява подобрение в борбата с измамите (точки 22 и 23). При някои от посетените за одита управляващи органи, обаче, подходът е все още твърде механичен и не включва допълнителен принос от страна на други информирани участващи институции, като например АФКОС или разследващи органи и прокуратура.

Повечето управляващи органи заключават, че прилаганите от тях мерки за борба с измамите са достатъчно добри за справяне с рисковете от измами. ЕСП счита, че това заключение може да е твърде оптимистично (точки 24 до 28).

Управляващите органи, и по-специално онези от тях, които отговарят за програмите с особено висок риск и голям финансов обем, би следвало да се стремят да включват съответните външни участници с доказан опит в борбата с измамите (напр. представители на прокуратурата) при извършването на оценка на риска и целесъобразността на прилаганите мерки за борба с измамите.

Краен срок: до края на 2019 г.

Управляващите органи са подобрили мерките за предотвратяване на измами, но не са постигнали значителен напредък в активното разкриване на измами

Допълнителните мерки за борба с измамите, разработени за периода 2014—2020 г., са основно превантивни мерки, които са по-широкообхватни от тези, прилагани през периода 2007—2013 г. (точки 29 до 32).

Мерките за разкриване на измами за периода 2014—2020 г. обаче са до голяма степен същите като тези за периода 2007—2013 г., които са били разработени при тогавашната по-слаба рамка за контрол (точки 33 до 35). Управляващите органи не използват в достатъчна степен анализа на данни за разкриването на измами и повечето от посетените от ЕСП държави членки не използват инструмента Arachne в пълния му потенциал (точки 36 до 38).

Управляващите органи не са постигнали значителен напредък по отношение на „активното“ разкриване на измами, като например проверки по-конкретно за тайно споразумение при обществените поръчки (точка 33). Въпреки че, според управляващите органи, горещите линии за сигнали за измами и механизмите за подаване на сигнал за нередности са много ефективни методи за разкриване на измами, по-малко от половината управляващи органи, които са отговорили на нашето проучване, ги използват на практика (точки 34 и 35).

Освен това не е възможно да се направи оценка на ефикасността на мерките за предотвратяване или разкриване на измами, тъй като управляващите органи не разполагат с процедури за наблюдение на тяхното изпълнение и за оценка на ефикасността им (точки 40 и 41).

1. Управляващите органи, които понастоящем не употребяват инструменти за анализ на данни за измами, по-специално Arachne, следва да започнат да ги използват, заради потенциала им да откриват рисковете от измами по систематичен и разходно-ефективен начин;
2. в качеството си на надзорен орган при режима на споделено управление, Комисията следва активно да насърчава прилагането на „активни“ и други нови методи за разкриване на измами, като редовно разпространява информация за конкретни случаи на добри практики; и
3. в сътрудничество със службите АФКОС, Комисията следва да разработи минимален набор от механизми за мониторинг и оценка на прилагането и ефективността на мерките за предотвратяване и разкриване на измами.

Краен срок: до края на 2021 г.

По време на процедурата на обсъждане и одобряване на РОР за периода 2021—2027 г. съзаконодателите могат да обмислят възможността да направят задължително използването на надеждни инструменти за анализ на данни (напр. Arachne) за програмния период 2021—2027 г., с цел да се подобри ефективността на разкриването на измами при сравнително ниски разходи.

Управляващите органи не докладват в достатъчна степен случаите на измама за докладите за ЗФИ и не ги изпращат на разследващите органи и прокуратурата

По отношение на ответните действия във връзка с измами, ЕСП констатира, че управляващите органи не докладват случаите на измама в достатъчна степен и това се отразява на точността на процента на разкритите измами в публикуваните доклади за ЗФИ (точки 48 до 57). Някои управляващи органи също така не съобщават редовно на разследващите органи или прокуратурата относно случаи на съмнения за измама (точки 58 до 60). Сметната палата установи, че управляващите органи обръщат най-голямо внимание на спирането на средствата от ЕС и невинаги възстановяват неправомерно платените суми, засегнати от измамите на извършителите, нито налагат възпиращи санкции или глоби (точки 61 и 62). Освен това управляващите органи не разглеждат по задоволителен начин възможните хоризонтални последици от случаите, свързани със съмнение за измама (точки 63 и 64; каре 4). Всички тези елементи водят до силно отслабване на възпиращия ефект на разследванията на измами.

1. Комисията следва да установи ясни изисквания за докладване на измамите за органите на държавите членки като цяло и за управляващите органи в частност. Те следва да се основават на стандартното тълкуване на измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС, в новата Директива за ЗФИ;
2. Комисията следва да изисква от управляващите органи да изготвят систематично оценка на хоризонталните последици от случаите на предполагаема измама в своите системи за управление и контрол; и
3. Комисията следва да насърчава управляващите органи да сигнализират до разследващите органи или прокуратурата за всички случаи на съмнение за измама.
4. С цел да се постигне действителен възпиращ ефект, управляващите органи следва да предприемат пропорционални мерки за възстановяване на публичните средства от извършителите на измамите, а не само да ги приспадат от сертифицираното финансиране от ЕС.

Краен срок: до края на 2019 г.

По време на обсъждането на РОР за програмния период 2021—2027 г. съзаконодателите могат да разгледат възможността за въвеждане на специфични санкции и наказателни мерки за извършителите на измами, които засягат финансовите интереси на ЕС. По-специално, както и в други области на политиката, тези мерки могат да включват конкретна парична санкция, която да варира в зависимост от финансовото отражение на нередността, или механизъм за спиране на достъпа до финансиране от ЕС за определен период години.

Борбата с измамите е отслабена поради недостатъчното определение на функциите на АФКОС и слабата координация между органите на държавите членки

Що се отнася до координацията на дейностите за борба с измамите, ЕСП установи значителни различия в начина, по който АФКОС са организирани и осигурени с ресурси (точки 66 до 70). В това отношение предложението на Комисията за изменение на Регламента за ОЛАФ не осигурява достатъчно яснота относно минималните функции на АФКОС. Етапът на работа по случаите на измами не се докладва и проследява в достатъчна степен (точки 71 до 73), тъй като АФКОС невинаги има достъп до информация за него при случаите на измами, които са обект на разследване. Честата липса на координация оказва отрицателно въздействие върху ефективността на борбата с измамите (точки 74 до 78).

Комисията следва да насърчава държавите членки да разширят ролята на АФКОС от сътрудничество с управляващите органи до взаимодействие с всички национални органи, натоварени с разследване и наказателно преследване на предполагаеми измами.

Краен срок: до края на 2019 г.

Като зачитат правото на държавите членки на гъвкавост при определянето и организацията им на работа в борбата срещу измамите в съответствие с принципа на субсидиарност, съзаконодателите на ЕС могат да обмислят възможността за определяне на минимум функции на АФКОС. Това би могло да стане например в контекста на текущия законодателен процес за изменение на Регламента за ОЛАФ, за да се гарантира ефективна роля на АФКОС при координацията. Функциите на АФККОС могат да включват най-малко следното:

• осъществяване на взаимодействие между управляващите органи (и други органи по програмите) и другите органи на държавите членки, участващи в борбата с измамите, по-специално разследващите органи и прокуратурата;
• мониторинг на етапа на работа по отделните случаи и докладване пред Комисията относно последващите действия, предприети от отговорните управляващи органи, при надлежно спазване на поверителността на текущите разследвания; и
• във връзка с изготвянето от Комисията на доклади относно ЗФИ, ежегодно удостоверяване, че информацията, съдържаща се в СУН, е пълна, надеждна, точна и актуална.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 27 март 2019 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Бележки

¹ ЕСП изключва препратки към приходите на ЕС от тези определения.

² Чл. 1, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламента за ЗФИ) (OВ L 312, 23.12.1995 г., стр. 1).

³ Член 1, буква a) от приложението към Акта на Съвета от 26 юли 1995 г. за съставяне на Конвенция за защита на финансовите интереси на Европейските общности (Конвенцията за ЗФИ).

⁴ Останалите ЕСИ фондове са Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

⁵ Член 58, буква з), член 70, параграф 1, буква б) и член 98, параграф 1 от консолидираната версия на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (ОВ L 210, 31.7.2006 г., стр. 25), и член 20, параграф 2, буква а), член 28, параграф 1, букви д) и н), член 28, параграф 2, член 30 и член 33, параграф 2 от консолидираната версия на Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 371, 27.12.2006 г., стр. 1).

⁶ Член 72 и член 125, параграф 4, точка в) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320), наричан по-нататък Регламент за РОР. В настоящия доклад използваме израза „процес на управление на борбата с измамите“, който съответства на понятието „цикъл на управление на борбата с измамите“, използвано от Комисията в нейните насоки.

⁷ Насоки на Комисията за държавите членки и органите по програмите относно оценката на риска от измами и ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите (EGESIF 14—0021), стр. 11.

⁸ Раздел 2.2.1 от Съвместната стратегия за борба с измамите за периода 2015—2020 г. за ЕФРР, КФ, ЕСФ, FEAD, ЕФПГ, ФСЕС и ЕФМДР, Ares (2015) 6023058 от 23 декември 2015 г. (публикувана на адрес: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Член 3, параграф 4 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ), (OВ L 248, 18.9.2013 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2016/2030 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 г. (OВ L 317, 23.11.2016 г., стр. 1).

¹⁰ Насоки относно главните задачи и отговорности на координационната служба за борба с измамите (АФКОС), 13 ноември 2013 г., Ares (2013) 3403880.

¹¹ Съкращението „PIF“ идва от френски език: „protection des intérêts financiers“ и се отнася до защитата на финансовите интереси на ЕС.

¹² Член 17, параграф 1 от Директива 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 окончателен от 3 септември 2018 г.

¹⁴ Статистическо приложение към доклада за ЗФИ за 2017 г., стр. 93. FDR е съотношението между сумите по случаите, докладвани като измами, и плащанията, извършени през програмния период 2007—2013 г. (стр. 91). Този показател не включва неразкрити или недокладвани измами.

¹⁵ Насоки на Комисията за държавите членки и органите по програмите относно оценката на риска от измами и ефективните и пропорционални мерки за борба с измамите, стр. 11 (EGESIF 14—0021 от 16 юни 2014 г.).

¹⁶ Насоки на Комисията за държавите членки и органите по програмите относно оценката на риска от измами и ефективните и пропорционални мерки за борба с измамите (EGESIF 14—0021 от 16 юни 2014 г.), Наръчник на ОЛАФ относно ролята на одиторите от държавите членки за предотвратяване и разкриване на измами (октомври 2014 г.) и Насоки за обща методология за оценяване на системите за управление и контрол в държавите членки (EGESIF 14—0010-окончателен от 18 декември 2014 г.).

¹⁷ Член 30 и приложение IV към Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 138, 13.5.2014 г., стр. 5) и определяне на ключови изисквания за системите за управление и контрол и тяхното класифициране с оглед на ефективната им работа, по-специално ключово изискване 7 (ефективно прилагане на пропорционални мерки за борба с измамите).

¹⁸ В този смисъл понятието за официална политика за борба с измамите означава „програма за управление на риска от измами“, според определението на Асоциацията на сертифицираните инспектори по измамите (ACFE) в нейния Наръчник за инспекторите по измамите или в Ръководството за управление на риска от измами, разработени съвместно с Комитета на спонсориращите организации на комисията Treadway (COSO). Понятието означава също така „официални стратегии за противодействие на измамите и корупцията“, по определението на Института по публични финанси и счетоводство (CIPFA) в неговия „Кодекс за добри практики при управлението на риска от измами и корупция“.

¹⁹ Национални стратегии за борба измамите съществуват в десет от 28-те държави членки: България, Чехия, Гърция, Франция, Хърватия, Италия, Латвия, Унгария, Малта и Словакия. Румъния също има стратегия, но тя понастоящем е неактуална (Източник: Доклад за ЗФИ за 2017 г., стр. 12). Държавите членки, които не разполагат с национална стратегия, са: Белгия, Дания, Германия, Естония, Ирландия, Испания, Кипър, Литва, Люксембург, Нидерландия, Австрия, Полша, Португалия, Словения, Финландия, Швеция и Обединеното кралство.

²⁰ Член 30 и приложение IV.

²¹ Член 11 и приложение III от предложението на Комисията за РОР за периода 2021—2027 г., COM(2018) 375 от 29 май 2018 г.

²² В документа с насоки Комисията е разработила модел за оценка на риска от измами въз основа на 31 стандартни присъщи риска, разделени на подгрупи от 40 риска и 128 препоръчителни проверки за намаляване на риска, всички структурирани около четири общи процеса на управление (подбор на кандидати, изпълнение и проверка на операциите, сертифициране и плащания, и пряко възлагане на обществени поръчки от управляващите органи). Документът обаче не обхваща финансовите инструменти или рисковете, свързани с държавната помощ.

²³ ГД „Регионална и селищна политика“ — Предотвратяване на измами и корупция в областта на Европейските структурни и инвестиционни фондове — равносметка на практиките в държавите членки на ЕС, октомври 2018 г., публикувано на адрес: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Повече информация относно пактовете за почтеност ще намерите на уебсайта на Комисията на адрес: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Въз основа на предоставените от Комисията показатели в нейната информационна бележка от 18 февруари 2009 г. относно показателите за измама за ЕФРР, ЕСФ и КФ.

²⁶ Самото естество на измамите в областта на фондовете на политиката на сближаване на ЕС предполага нарушителите да откриват несъвършенствата на съществуващите контроли и да се опитват да ги използват с цел да придобият преки или непреки незаконни облаги.

²⁷ По-специално „Report to the Nations“, изследване в световен мащаб от 2018 г. относно измамите и злоупотребите в професионалните среди, публикувано от Асоциацията на дипломираните експерт-проверители на измами (ACFE). Според това проучване измамите се разкриват предимно по сигнали от служители, клиенти, конкуренти или анонимни източници.

²⁸ Инструмент „Съобщете за измама“ на адрес: https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_bg.

²⁹ Точки 3, 12, 21, 23 и 32 от Становище № 4/2018 на ЕСП във връзка с предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на ЕС.

³⁰ Вж. съобщение за медиите на Комисията IP/19/1604 „Европейската комисия приветства предварителното споразумение за по-добра защита на лицата, подаващи сигнали за нередности в рамките на ЕС“ (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_bg.htm).

³¹ Насоки на Комисията за държавите членки и органите по програмите относно оценката на риска от измами и ефективните и пропорционални мерки за борба с измамите (EGESIF 14—0021).

³² Стр. 51 от проучване на ГД „Регионална и селищна политика“ „Предотвратяване на измами и корупция в областта на Европейските структурни и инвестиционни фондове — равносметка на практиките в държавите членки на ЕС“.

³³ Двете нередности бяха докладвани от Словакия и са на обща стойност близо 0,6 млрд. евро. По дефиниция те са на ранен етап от процеса на управление на измами и все още могат да се променят значително.

³⁴ Член 122, параграф 2 от РОР; чл. 3 и чл. 4 от Делегиран регламент (ЕС) 2015/1970 за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета със специфични разпоредби относно докладването на нередности (OВ L 293, 10.11.2015 г., стр. 1); чл. 28, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията (правила за прилагане).

³⁵ Специален доклад на Европейската сметна палата № 1/2019: „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“, точки 21—32.

³⁶ Специален доклад № 1/2019: „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“, точка 29.

³⁷ Приложение IV на Делегиран Регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013.

³⁸ Сумата, която следва да се възстанови във връзка с тези 84 случая на измама, възлиза на 7 млн. евро.

³⁹ Специален доклад № 1/2019: „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“, точки 112—115.

⁴⁰ Изчислено въз основа на данните, съдържащи се в СУН. Както вече отбелязахме, тази информация невинаги е точна.

⁴¹ Първоначално заключение по административен или съдебен ред (PACA) е първата писмена оценка от компетентен орган, в която се посочва, че дадена нередност може да представлява измама, без да се влияе на по-нататъшната оценка на случая. То може да бъде под различна форма, като например доклад за проверка на управлението от управляващ орган или междинно звено, одитен доклад от одитния орган, Комисията или Сметната палата, или обвинителен акт на прокурор или съдия за започване на официално наказателно преследване.

⁴² Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ), (OВ L 248, 18.9.2013 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2016/2030 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 г. (OВ L 317, 23.11.2016 г., стр. 1).

⁴³ Насоки относно главните задачи и отговорности на координационната служба за борба с измамите (АФКОС), 13 ноември 2013 г., Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ), по отношение на сътрудничеството с Европейска прокуратура и ефективността на разследванията на ОЛАФ, COM(2018) 338 окончателен 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно оценката на прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013, SWD(2017) 332 окончателен.

⁴⁶ Становище № 8/2018 относно предложението на Комисията от 23 май 2018 г. за изменение на Регламент № 883/2013 относно сътрудничеството на ОЛАФ с Европейска прокуратура и ефективността на разследванията на ОЛАФ — вж. по-специално точки 16, 38 и 39.

⁴⁷ Кралският декрет за определяне на състава и функциите на този орган е окончателно приет на 1 март 2019 г. и публикуван на 19 март 2019 г.

⁴⁸ Препратка към доклада: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ В насоките на Комисията се посочва: „В зависимост от резултатите от такива одити и от установената среда, в която възниква рискът от измами, последващи одити могат да се извършват толкова често, колкото е необходимо“. Препоръчва се целенасочен и пропорционален подход.

⁵⁰ Вж. SWD(2018) 386 final 2/2, точка 4.3, стр. 86—88.

⁵¹ Вж. COM(2015) 386 final, точка 4.2.2, стр. 24.

⁵² ОВ L 283, 31.10.2017 г., стр. 1.

⁵³ 6 Вж. Доклада относно защитата на финансовите интереси от 2014 г. — COM(2015) 386 final от 31.7.2015 г., препоръка 1, стр. 33.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 от 13.12.2016 г., разработени в сътрудничество с национални експерти в рамките на подгрупата на COCOLAF за превенция на измамите.

⁵⁵ Вж. SWD(2016) 237 final, точка 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 от 21.11.2017 г.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, точка 3.2, стр. 57—61).

⁵⁸ Вж. SWD(2015) 154 final, точка 3.2, стр. 57—61.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II, специализиран в областите на разходи, свързани с инвестиции за сближаване, растеж и приобщаване, и ръководен от Илиана Иванова, член на ЕСП. Одитът бе проведен от Henri Grethen — член на ЕСП, подпомаган от Ildikó Preiss — аташе в кабинета, Juan Ignacio González Bastero — главен ръководител, Jorge Guevara López — ръководител на одитна задача (сертифициран експерт по разкриване на измами по системата CFE); Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (сертификат по CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Живка Калайджиева и Janka Nagy-Babos — одитори. Thomas Everett предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.