De aanpak van fraude bij EU-cohesie-uitgaven: de beheersautoriteiten moeten de opsporing, reactie en coördinatie versterken

Samenvatting

In de EU-wetgeving wordt fraude gedefinieerd als een opzettelijke inbreuk waardoor de EU-begroting wordt of zou kunnen worden benadeeld. Het is de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de EU en de lidstaten om fraude en alle andere onwettige activiteiten, zoals corruptie, waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, tegen te gaan. Tussen 2013 en 2017 hebben de Commissie en de lidstaten meer dan 4 000 mogelijk frauduleuze onregelmatigheden vastgesteld. Deze onregelmatigheden betroffen EU-steun ten bedrage van bijna 1,5 miljard EUR, waarvan 72 % betrekking had op het EU-cohesiebeleid. Op dit gebied zijn de beheersautoriteiten in de lidstaten verantwoordelijk voor het nemen van evenredige en doeltreffende fraudebestrijdingsmaatregelen waarbij rekening wordt gehouden met de vastgestelde risico’s. Met dergelijke maatregelen moet het volledige fraudebestrijdingsbeheerproces worden bestreken (fraudepreventie, de opsporing van en reactie op fraude, tot en met de verslaglegging over opgespoorde gevallen en de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen). Het percentage van opgespoorde fraude in verband met EU-cohesiefinanciering voor de periode 2007‑2013 liep uiteen van 0 % tot 2,1 %, afhankelijk van de lidstaat.

Door middel van deze controle beoordeelden we of de beheersautoriteiten hun verantwoordelijkheden naar behoren hebben vervuld in elk stadium van het fraudebestrijdingsbeheerproces. Met het oog hierop hebben we beoordeeld of de beheersautoriteiten:

1. een fraudebestrijdingsbeleid hebben ontwikkeld, een grondige risicobeoordeling hebben uitgevoerd en passende preventieve en opsporingsmaatregelen hebben ingevoerd, en
2. naar behoren hebben gereageerd op opgespoorde fraude in overleg met andere fraudebestrijdingsorganen.

Wij constateerden dat de beheersautoriteiten het risico op fraude bij het gebruik van cohesiefinanciering beter hebben beoordeeld voor de programmeringsperiode 2014‑2020, waarbij ze in de meeste gevallen gebruikmaakten van het gebruiksklare instrument dat in de richtsnoeren van de Commissie werd vermeld. Sommige van deze analyses waren echter niet grondig genoeg: Hoewel ze de fraudepreventiemaatregelen hebben verbeterd, hebben ze geen aanzienlijke vooruitgang in de richting van proactieve opsporing van fraude geboekt. Bovendien hebben ze vaak geen procedures voor de monitoring en evaluatie van de impact van hun preventie- en opsporingsmaatregelen ontwikkeld.

Op het gebied van de reactie op fraude hebben de beheersautoriteiten, in overleg met de andere fraudebestrijdingsorganen, niet voldoende gereageerd op alle opgespoorde gevallen van fraude. In het bijzonder zijn de verslagleggingsregelingen onbevredigend, melden meerdere beheersautoriteiten vermoedens van fraude niet systematisch aan de bevoegde organen, hebben corrigerende maatregelen een beperkte afschrikkende werking en is de coördinatie van fraudebestrijdingsactiviteiten ontoereikend. We hebben ook geconstateerd dat het opsporingspercentage van fraude voor de programmeringsperiode 2007‑2013 in het verslag van de Commissie van 2017 over de bescherming van de financiële belangen van de EU geen waarheidsgetrouwe weergave is van het niveau van daadwerkelijk opgespoorde fraude in de bezochte lidstaten, maar eerder een indicatie geeft van de fraudegevallen die zij besloten te melden aan de Commissie.

Naar aanleiding van onze controle bevelen we aan dat:

1. lidstaten die niet beschikken over een nationale fraudebestrijdingsstrategie er één opstellen; tenzij een voldoende gedetailleerde strategie op nationaal niveau bestaat, moet de Commissie de beheersautoriteiten verplichten om formele strategieën en beleid ter bestrijding van fraude ten nadele van EU-middelen te ontwikkelen;
2. de beheersautoriteiten frauderisicobeoordelingen robuuster maken door relevante externe actoren te betrekken bij het proces;
3. de lidstaten fraudeopsporingsmaatregelen verbeteren door op grote schaal gebruik te maken van instrumenten voor gegevensanalyse en de Commissie het gebruik van “proactieve” en andere nieuwe fraudeopsporingsmethoden actief bevordert;
4. de Commissie de mechanismen voor de reactie op fraude monitort om te zorgen voor de consistente toepassing hiervan, en
5. de Commissie de lidstaten aanmoedigt om de functies van de Afcos uit te breiden ter verbetering van de coördinatie.

Tijdens de onderhandelingen en het goedkeuringsproces van de GB-verordening voor de periode 2021‑2027 kunnen de medewetgevers overwegen:

• het opstellen van nationale strategieën of fraudebestrijdingsbeleid en het gebruik van passende instrumenten voor gegevensanalyse (bijv. Arachne) verplicht te stellen;
• sancties en boetes in te voeren voor degenen die verantwoordelijk zijn voor fraude die de financiële belangen van de EU schaadt.

Hoewel de EU-medewetgevers het recht van de lidstaten op flexibiliteit bij het bepalen en organiseren van hun werkzaamheden ter bestrijding van fraude moeten eerbiedigen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, kunnen ze overwegen minimale functies voor de coördinatiedienst fraudebestrijding (Anti-Fraud Coordination Service, Afcos) in de lidstaten vast te stellen om te zorgen voor een doeltreffende coördinerende rol.

Inleiding

De bestrijding van fraude in de EU

In de EU-wetgeving wordt een onderscheid gemaakt tussen¹:

• “niet-frauduleuze onregelmatigheden”: elke inbreuk op het EU-recht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de EU of de door de EU beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld […] door een onverschuldigde uitgave²;
• “frauduleuze onregelmatigheden” (of “fraude”)³: elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij:
• valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Unie of van de door of voor de Europese Unie beheerde begrotingen, wederrechtelijk worden ontvangen of achtergehouden;
• met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; of
• deze middelen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend.

Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt dat het de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de EU (vertegenwoordigd door de Commissie) en de lidstaten is om fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, tegen te gaan. Deze verplichting omvat alle ontvangsten- en uitgavenprogramma’s van de EU en alle beleidsterreinen.

Het EU-cohesiebeleid is opgebouwd rond drie van de Europese structuur- en investeringsfondsen⁴ (ESIF): het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Deze fondsen staan samen bekend als de EU-cohesiebeleidsfondsen. De Commissie en de lidstaten voeren deze fondsen gezamenlijk uit door middel van operationele programma’s (OP’s), waarin in detail wordt bepaald hoe de lidstaten de EU-financiering zullen besteden tijdens een programmeringsperiode:

• Er waren 440 OP’s op het gebied van cohesie voor de programmeringsperiode 2007‑2013. Bijna twee derde van deze OP’s is reeds afgesloten.
• Er zijn 389 OP’s voor de programmeringsperiode 2014‑2020. Deze OP’s lopen nog.

Op het niveau van de Commissie zijn twee directoraten-generaal verantwoordelijk voor de uitvoering van het EU-cohesiebeleid: het directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie en het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling. In de lidstaten zijn drie verschillende soorten “programma-autoriteiten” betrokken bij het uitvoeren en controleren van elk OP:

• de beheersautoriteit (verantwoordelijk voor het uitvoeren van het OP),
• de certificerende instantie (verantwoordelijk voor het indienen van betalingsaanvragen bij de Commissie en het opstellen van de jaarrekeningen van het OP), en
• de auditautoriteit (verantwoordelijk voor het verschaffen van een onafhankelijk oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen, de wettigheid van de gedane uitgaven en de werking van de beheers- en controlesystemen).

Krachtens het wettelijk kader voor het EU-cohesiebeleid in de programmeringsperiode 2007‑2013 werden de lidstaten verantwoordelijk voor de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden (waaronder fraude) en voor de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen⁵. Deze verplichting wordt uitdrukkelijker vermeld in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (de GB-verordening) voor de programmeringsperiode 2014‑2020, waarin beheersautoriteiten worden verplicht “doeltreffende en evenredige fraudepreventiemaatregelen [te] nemen op basis van de vastgestelde risico’s”⁶. De Commissie beveelt aan⁷ dat de beheersautoriteiten het volledige fraudebestrijdingsbeheerproces behandelen (zie figuur 1), dat bestaat uit fraudepreventie, de opsporing van en de reactie op fraude (waaronder met name de verslaglegging over opgespoorde gevallen en de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen). In dit opzicht past de Commissie het beginsel van nultolerantie toe voor fraude en corruptie⁸.

Bron: ERK, op basis van het COSO-kader.

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is het belangrijkste fraudebestrijdingsorgaan voor de EU. Het draagt bij aan de vormgeving en de uitvoering van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie en verricht administratief onderzoek naar fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de EU-begroting wordt geschaad.

Op het niveau van de lidstaten hoeven de beheersautoriteiten de fraudebestrijdingsmaatregelen niet alleen uit te voeren. Sinds 2013 is elke lidstaat verplicht een coördinatiedienst fraudebestrijding (anti-fraud coordination service, Afcos) aan te wijzen ter bevordering van een doeltreffende samenwerking en uitwisseling van informatie, inclusief informatie van operationele aard, met OLAF⁹. In nadere richtsnoeren¹⁰ verduidelijkte de Commissie dat Afcos binnen de lidstaat het mandaat moeten hebben om alle wettelijke, administratieve en onderzoeksverplichtingen en -activiteiten in verband met de bescherming van de financiële belangen van de EU te coördineren. Bij gedeeld beheer melden de autoriteiten van de lidstaten gevallen van vermoedelijke of vastgestelde fraude (en andere onregelmatigheden) aan de Commissie via het beheerssysteem voor onregelmatigheden (Irregularity Management System, IMS), dat wordt gehost door het antifraude-informatieplatform van OLAF.

De frequentie waarmee fraude in het kader van EU-cohesiebeleid wordt gemeld, is hoog in vergelijking met andere uitgaventerreinen

Op 5 juli 2017 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2017/1371 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (de “PIF-richtlijn”¹¹) aangenomen. Met de richtlijn wordt een gemeenschappelijke definitie van fraude die de financiële belangen van de EU schaadt, vastgelegd, in het bijzonder op het gebied van openbare aanbestedingen. De lidstaten moeten de PIF-richtlijn uiterlijk op 6 juli 2019 omzetten in nationale wetgeving¹².

In september 2018 publiceerde de Commissie haar 29e jaarverslag over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie¹³ (hierna het PIF-verslag 2017 genoemd). Voor gedeeld beheer stelt de Commissie dit verslag op aan de hand van de informatie die door de lidstaten via het IMS wordt gemeld (zie paragraaf 07). Uit de analyse van het PIF-verslag 2017 blijkt dat (vermoedelijke en vastgestelde) fraude veel vaker wordt gemeld in het kader van het EU-cohesiebeleid dan in het kader van andere terreinen: cohesie maakt slechts een derde van de begroting uit, maar is goed voor 39 % van alle gemelde fraudegevallen en 72 % van de totale bedragen waarmee fraude is gemoeid (zie figuur 2).

Bron: PIF-verslag 2017 — Statistische bijlage deel II (uitgaven).

Volgens de gegevens die het PIF-verslag 2017 onderbouwen, zijn onregelmatigheden die als fraude worden gemeld door de lidstaten goed voor 0,44 % van de EU-middelen die werden betaald op het gebied van het cohesiebeleid. Deze indicator staat bekend als het opsporingspercentage van fraude (fraud detection rate, FDR)¹⁴ en verschilt sterk per lidstaat (zie figuur 3): voor EU-cohesiefinanciering voor de hele programmeringsperiode 2007‑2013 loopt het percentage uiteen van 0 % tot 2,1 %. Het PIF-verslag 2017 bevat geen specifieke uitleg met betrekking tot het aanzienlijk hogere opsporingspercentage van fraude dat is gemeld voor Slowakije. De gemiddelde waarde van iedere als fraude gemelde onregelmatigheid afzonderlijk bedraagt 0,8 miljoen EUR.

NB: In de berekening van het opsporingspercentage van fraude dat is weergegeven in deze figuur zijn onregelmatigheden met betrekking tot het visserijbeleid niet meegenomen (deze zijn wel meegenomen in de statistieken die door de Commissie zijn gepubliceerd over het cohesie- en het visserijbeleid, waardoor het opsporingspercentage van fraude niet stijgt voor het EU-totaal). In deze figuur zijn de meerlandenprogramma’s in het kader van Europese territoriale samenwerking (ETS) ook niet opgenomen. Er wordt echter wel rekening gehouden met deze programma’s voor de berekening van het EU-gemiddelde in deze figuur. Wat betreft de lidstaten met een FDR van nul, meldden Finland en Luxemburg geen frauduleuze onregelmatigheden, terwijl Ierland en Zweden enkele onregelmatigheden met een lage financiële waarde meldden.

Bron: ERK, op basis van de statistische bijlage bij het PIF-verslag 2017, blz. 93.

We achtten het noodzakelijk om de werkzaamheden die werden verricht door beheersautoriteiten te beoordelen, omdat deze in de frontlinie staan bij de bestrijding van fraude in het kader van het EU-cohesiebeleid. Volgens de Commissie¹⁵ zou de combinatie van grondige risicobeoordelingen die leiden tot adequate preventieve en opsporingsmaatregelen van beheersautoriteiten enerzijds en gecoördineerde en tijdige onderzoeken door bevoegde instanties (gewoonlijk de politie of het openbaar ministerie) anderzijds het frauderisico op het gebied van het cohesiebeleid aanzienlijk kunnen beperken en een adequaat afschrikwekkend effect hebben. Deze controle werd gestructureerd rond deze twee brede gebieden.

Reikwijdte en aanpak van de controle

We besloten een controle te verrichten van de werkzaamheden van de beheersautoriteiten ter bestrijding van fraude in het kader van het cohesiebeleid vanwege de belangrijke rol die zij spelen en zullen blijven spelen in de programmeringsperiode 2021‑2027. We beoordeelden of de beheersautoriteiten hun verantwoordelijkheden behoorlijk zijn nagekomen in elk stadium van het fraudebestrijdingsbeheerproces: fraudepreventie, de opsporing van en de reactie op fraude (waaronder de verslaglegging over fraude en de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen). Met het oog hierop hebben we beoordeeld of de beheersautoriteiten:

1. een fraudebestrijdingsbeleid hebben ontwikkeld, een grondige risicobeoordeling hebben uitgevoerd en passende preventieve en opsporingsmaatregelen hebben ingevoerd, en
2. in overleg met de onderzoeks en vervolgingsinstanties en met Afcos naar behoren hebben gereageerd op opgespoorde gevallen van fraude, rekening houdend met de opzet van deze diensten in de lidstaten die we bezochten.

We keken naar de rol die beheersautoriteiten en Afcos in de lidstaten spelen binnen het cohesiebeleid. We controleerden de beheersautoriteiten voor de operationele programma’s die werden gefinancierd uit de drie belangrijkste Europese structuur- en investeringsfondsen op het gebied van het EU-cohesiebeleid: het CF, het ESF en het EFRO. We besloten om de EFRO-doelstelling op het gebied van Europese territoriale samenwerking (ETS) buiten beschouwing te laten omdat bij de projecten die in het kader van de overeenkomstige OP’s werden gefinancierd partners uit verschillende landen waren betrokken die onder het toezicht stonden van autoriteiten uit verschillende lidstaten.

We gingen na hoe de beheersautoriteiten rekening hadden gehouden met het wettelijke en strategische fraudebestrijdingskader van de lidstaat bij het beheer van het fraudebestrijdingsproces, met name wanneer er een nationale fraudebestrijdingsstrategie bestond. We verzochten alle beheersautoriteiten deel te nemen aan een enquête over maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude en ontvingen antwoorden van autoriteiten in 23 lidstaten.

We bezochten zeven lidstaten: Bulgarije, Frankrijk, Hongarije, Griekenland, Letland, Roemenië en Spanje. Bij de selectie van deze lidstaten hebben we rekening gehouden met de opsporingspercentages van fraude en het aantal fraudegevallen die beide in het PIF-verslag 2016 werden vermeld, en met de correlatie daarvan met andere beschikbare frauderisico-indicatoren. Tijdens onze bezoeken spraken we met vertegenwoordigers van de autoriteiten die verantwoordelijk waren voor de uitvoering van 43 OP’s in totaal (22 OP’s voor de periode 2007‑2013 en 21 OP’s voor de periode 2014‑2020) en met belangrijke actoren op het gebied van fraudebestrijding (vervolgings- en gerechtelijke instanties, onderzoeksinstanties, fraudebestrijdingsagentschappen en mededingingsautoriteiten). In de door ons bezochte lidstaten controleerden we een steekproef van OP’s die op basis van oordeelsvorming zijn geselecteerd omdat ze representatief zijn voor alle fondsen (het EFRO, het ESF en, in voorkomend geval, het CF) en van diverse soorten interventies.

We onderzochten de dossiers van een steekproef van 138 onregelmatigheden die aan de Commissie waren gemeld als fraude met betrekking tot de 22 OP's die we hebben getoetst voor de periode 2007‑2013. Waar het op grond van de omvang van de populatie mogelijk was, hanteerden we de willekeurige methode die bekendstaat als selectie op geldwaarde om de te onderzoeken onregelmatigheden te selecteren. We hebben de werkzaamheden van onderzoeks-, vervolgings- en gerechtelijke instanties niet beoordeeld — hoewel we wel keken naar de coördinatie en communicatie tussen de beheersautoriteiten en deze instanties.

De bevindingen in dit verslag vormen een aanvulling op die in Speciaal verslag nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”, dat werd gepubliceerd op 10 januari 2019 en betrekking had op de vormgeving en de uitvoering van de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie. In dat verslag hebben we ons voornamelijk gericht op de rol van OLAF, maar hebben we ook aandacht besteed aan werkzaamheden met betrekking tot fraudebestrijdingsbeleid die werden uitgevoerd door de DG's van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het EU-cohesiebeleid (zie paragraaf 04).

Opmerkingen

Fraudebestrijdingsbeleid, maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude

Beheersautoriteiten hebben in het algemeen geen specifiek fraudebestrijdingsbeleid

De Commissie heeft richtsnoeren verschaft aan de lidstaten en beheersautoriteiten om hen te helpen hun wettelijke verplichting na te komen om fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen die evenredig en doeltreffend zijn.

• Op het niveau van de lidstaten beveelt de Commissie aan om nationale fraudebestrijdingsstrategieën ter bescherming van de ESI-fondsen vast te stellen teneinde te zorgen voor een homogene en doeltreffende uitvoering van fraudebestrijdingsmaatregelen, met name waar de organisatorische structuren van de lidstaten zijn gedecentraliseerd.
• Op het niveau van de operationele programma's beveelt de Commissie beheersautoriteiten aan om een gestructureerde benadering te ontwikkelen voor het aanpakken van fraude die opgebouwd is rond de vier belangrijkste elementen in het fraudebestrijdingsbeheerproces: preventie, opsporing, correctie en vervolging¹⁶.
• De Commissie heeft verder concrete criteria opgesteld voor de evaluatie van de wijze waarop beheersautoriteiten hun wettelijke verplichtingen om evenredige en doeltreffende fraudebestrijdingsmaatregelen te nemen, zijn nagekomen¹⁷.

De Commissie beveelt de beheersautoriteiten aan om een formeel fraudebestrijdingsbeleid vast te stellen¹⁸ om kenbaar te maken dat ze vastberaden zijn fraude te bestrijden. Dit beleid moet met name strategieën voor de ontwikkeling van een fraudebestrijdingscultuur omvatten, alsook de toewijzing van de verantwoordelijkheden voor de aanpak van fraude. Wij zijn van mening dat de beheersautoriteiten een formeel fraudebestrijdingsbeleid hadden moeten opstellen of een vergelijkbaar op zichzelf staand document met hun maatregelen om fraude te voorkomen, op te sporen en erop te reageren, dat hun eigen personeel, de begunstigden van EU-financiering en andere autoriteiten duidelijk maakt dat er fraudebestrijdingsmaatregelen zijn en dat die worden uitgevoerd.

We constateerden tijdens onze bezoeken dat dit beleid zeer zelden werkelijk is neergelegd in formele referentiedocumenten waarin de maatregelen worden samengevat die in elk stadium van het fraudebestrijdingsbeheerproces moeten worden uitgevoerd als reactie op vastgestelde frauderisico’s. We troffen alleen in Letland, bij bepaalde intermediaire instanties in Spanje, en in Frankrijk (waar het beleid niet openbaar gemaakt is) voorbeelden aan van een geformaliseerd fraudebestrijdingsbeleid. In alle andere gevallen moesten we meerdere beheersdocumenten en procedurehandboeken raadplegen om een volledig beeld van de fraudebestrijdingsmaatregelen te verkrijgen. We zijn van mening dat het vermogen van de lidstaten om toezicht te houden op fraudebestrijdingsmaatregelen, deze te coördineren en de doeltreffendheid ervan te evalueren, wordt beperkt door het ontbreken van een geformaliseerd fraudebestrijdingsbeleid. Dit is met name van belang aangezien slechts tien lidstaten een nationale fraudebestrijdingsstrategie hebben vastgesteld¹⁹ op basis van de aanbeveling van de Commissie (zie paragraaf 18).

We zien het ontbreken van bepalingen op grond waarvan beheersautoriteiten een formeel fraudebestrijdingsbeleid moeten vaststellen ook als een tekortkoming in het ontwerp van het fraudebestrijdingskader voor de periode 2014‑2020. Verder wordt er in Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie (tot aanvulling van de GB-verordening voor de periode 2014‑2020) geen melding gemaakt van tekortkomingen in de uitvoering van evenredige en doeltreffende fraudebestrijdingsmaatregelen in het kader van de bepaling van “ernstige tekortkomingen” die op zichzelf genomen aanleiding konden geven tot de opschorting van betalingen of tot financiële correcties in het kader van operationele programma's²⁰. Als gevolg hiervan wordt er minder gewicht toegekend aan het gebruik van fraudebestrijdingsmaatregelen dan aan andere aspecten bij de beoordeling van beheers- en controlesystemen. In het voorstel van de Commissie voor de GB-verordening voor de periode 2021‑2027 worden fraudebestrijdingsmaatregelen niet aangemerkt als een van de randvoorwaarden²¹ waaraan de lidstaten moeten voldoen voordat zij EU-cohesiefinanciering kunnen verkrijgen.

Beheersautoriteiten beoordelen frauderisico’s systematisch, maar dit proces zou verder kunnen worden verbeterd

Beheersautoriteiten stellen frauderisico’s systematisch vast

De belangrijkste wijziging ten opzichte van de programmeringsperiode 2007‑2013 is dat beheersautoriteiten nu frauderisico’s moeten beoordelen in overeenstemming met de vereisten van het controlekader 2014‑2020 (zie paragraaf 05). Het doel hiervan is dat de beheersautoriteiten bepalen in welke mate de bestaande interne controles geschikt zijn om de risico’s die verbonden zijn aan verschillende fraudescenario’s aan te pakken, en vaststellen op welke gebieden aanvullende controles noodzakelijk zijn.

Naast andere onderwerpen op het gebied van fraudebestrijding wordt in de EGESIF-richtsnoeren voor de lidstaten en de beheersautoriteiten (zie paragraaf 18) de taak van frauderisicobeoordeling toegelicht, met inbegrip van een praktisch, gebruiksklaar instrument om de beoordeling mee uit te voeren²². Al de beheersautoriteiten die we hebben bezocht in het kader van onze controle hadden voldaan aan hun verplichting om een frauderisicobeoordeling uit te voeren. Dit houdt een verbetering in van de wijze waarop deze autoriteiten fraudebestrijding in het kader van cohesie benaderen. In de meeste gevallen pasten de autoriteiten het door de Commissie ontwikkelde model voor frauderisicobeoordeling toe, of hun eigen variant van dat model.

Op 28 november 2018 publiceerde de Commissie de resultaten van een in december 2016 uitbesteed onderzoek²³ naar de praktijken ter voorkoming van fraude en corruptie die de lidstaten toepasten naar aanleiding van de specifieke bepalingen die gelden voor de programmeringsperiode 2014‑2020. In het onderzoek werd geconcludeerd dat de nieuwe wettelijke voorschriften, met name wat betreft het frauderisicobeoordelingsproces, ertoe hadden bijgedragen dat de inspanningen van de lidstaten om fraude aan te pakken geformaliseerder en systematischer waren geworden. In het onderzoek werd echter ook geconcludeerd dat sommige autoriteiten de risiconiveaus die ze zelf hebben beoordeeld wellicht hebben onderschat (zie tekstvak 1).

Op sommige gebieden bestaat er ruimte voor verdere verbetering

We merken echter op dat sommige beheersautoriteiten die wij bezochten de frauderisico’s op mechanische wijze beoordelen, wat erop kan wijzen dat ze de vorm belangrijker vinden dan de inhoud.

Daarnaast baseren ze zich bij de vaststelling van frauderisico’s in het algemeen op hun eigen ervaring, zonder aanvullende inbreng van andere actoren die er verstand van hebben (coördinatiediensten fraudebestrijding, onderzoeks- en vervolgingsinstanties of andere gespecialiseerde instanties met deskundigheid op dit gebied).

Tijdens onze bezoeken aan de lidstaten stelden we vast dat er aanwijzingen waren dat verscheidene beheersautoriteiten en intermediaire instanties de frauderisico’s misschien niet adequaat beoordeeld hadden:

• in Bulgarije had de auditautoriteit al ontdekt dat sommige beheersautoriteiten specifieke frauderisico’s ten onrechte als laag hadden aangemerkt en daardoor hadden nagelaten deze met behulp van aanvullende controleprocedures aan te pakken;
• in Frankrijk hadden de door ons bezochte beheersautoriteiten de impact van aanvullende controles op het restrisico van fraude niet beoordeeld;
• in Spanje, waar de verantwoordelijkheid voor frauderisicobeoordelingen gedeeltelijk is gedelegeerd aan intermediaire instanties, werd in het kader van een onafhankelijke evaluatie waartoe de beheersautoriteit opdracht had gegeven, vastgesteld dat er problemen waren met de coherentie tussen de vastgestelde risico's en de geplande controles (zo waren bepaalde risico’s niet afgedekt door een actieplan of waren er controles opgezet op gebieden die waren aangemerkt als niet relevant);
• in een van de gecontroleerde OP's in Roemenië verschilden de frauderisicobeoordelingen van intermediaire instanties die te maken hadden met vergelijkbare gedelegeerde taken en financiering;
• in Hongarije stelden we vast dat de frauderisicobeoordeling onvoldoende uitgebreid was (er werd geen rekening gehouden met eerdere controleresultaten) en dat daarin geen risico’s werden vastgesteld die specifiek verband hielden met de soorten concrete acties en begunstigden die onder de OP’s vielen.

In bijna alle gevallen concludeerden de beheersautoriteiten dat de bestaande fraudebestrijdingsmaatregelen tegemoetkwamen aan de vastgestelde frauderisico’s. Gezien de vastgestelde tekortkomingen zijn we van oordeel dat deze conclusie wel eens te optimistisch kan zijn.

De beheersautoriteiten hebben hun fraudepreventiemaatregelen verbeterd, maar ze hebben geen aanzienlijke vooruitgang in de richting van proactieve opsporing van fraude geboekt

Van beheersautoriteiten wordt verwacht dat ze doeltreffende en evenredige maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude ontwikkelen als reactie op de vastgestelde risico’s, zodat de mogelijkheden om te frauderen aanzienlijk worden beperkt.

Beheersautoriteiten hebben specifieke fraudepreventiemaatregelen ontwikkeld voor de periode 2014‑2020

We constateerden dat de aanvullende fraudebestrijdingsmaatregelen die werden ontwikkeld voor de periode 2014‑2020 grotendeels gericht zijn op preventieve acties, die uitgebreider zijn dan die in de periode 2007‑2013. Uit onze enquête bleek dat dergelijke aanvullende preventieve maatregelen hoofdzakelijk bestonden in de opleiding van personeel met het oog op fraudebewustzijn, beleid inzake belangenconflicten en ethische richtsnoeren voor werknemers en begunstigden, en de publicatie van institutionele verklaringen over fraudebestrijding op hoog niveau.

Uit onze enquête bleek ook dat beheersautoriteiten maatregelen ter vergroting van het fraudebewustzijn (zowel personeelsopleidingen als maatregelen die zijn gericht op intermediaire instanties en projectbegunstigden), beleid inzake belangenconflicten en gedragscodes het doeltreffendst vonden om fraude bij het gebruik van EU-cohesiefinanciering te voorkomen (zie figuur 4). Andere fraudepreventiemaatregelen, zoals programma’s ter ondersteuning van werknemers (die erop gericht zijn om de druk te verminderen op werknemers die kwetsbaar zijn voor fraude) en premieregelingen (waarbij beheersautoriteiten bekendmaken dat ze voornemens zijn fraudeklokkenluiders te belonen), worden nog steeds niet vaak getroffen, hoewel ze redelijk doeltreffend worden geacht.

Bron: ERK-enquête onder beheersautoriteiten.

Diverse lidstaten hebben een innovatievere benadering gevolgd om fraude die de financiële belangen van de EU schaadt te voorkomen, bijvoorbeeld door maatschappelijke organisaties te betrekken bij de monitoring van de uitvoering van overheidsopdrachten of campagnes te voeren die de maatschappelijke aanvaardbaarheid van bepaalde frauduleuze praktijken ter discussie stellen (zie tekstvak 2).

De fraudeopsporingsmaatregelen voor 2014‑2020 zijn grotendeels gelijk aan die in de periode 2007‑2013

Hoewel de verplichte frauderisicobeoordeling heeft gezorgd voor een grotere gerichtheid op fraudepreventie, hebben de beheersautoriteiten zeer weinig aanvullende fraudeopsporingsmethoden voor de programmeringsperiode 2014‑2020 ontwikkeld. In plaats daarvan vertrouwen zij op de interne controles en procedures die al bestonden in het kader van het zwakkere controlekader voor de periode 2007‑2013 (zie figuur 5). Dit betreft voornamelijk controles ter plaatse (audits), interne mechanismen voor het melden van fraude en, in mindere mate, de vaststelling van specifieke fraude-indicatoren²⁵ (rode vlaggen). Zowel bij de enquête als tijdens onze bezoeken aan de lidstaten stelden we vast dat er zeer weinig aanvullende “proactieve” controles waren om fraude op te sporen (bijv. specifieke controles op collusie bij openbare aanbestedingen, zoals semantische analyse van ontvangen offertes of de vaststelling van abnormale patronen bij de indiening van offertes).

Bron: ERK-enquête onder beheersautoriteiten.

Praktische problemen beperken het nut van fraudemeldpunten voor klokkenluiders

Uit onze enquête bleek dat beheersautoriteiten weinig gebruik maken van fraudemeldpunten voor klokkenluiders, hoewel ze dit instrument in het algemeen een doeltreffende methode voor het opsporen van fraude vinden. Door middel van fraudemeldpunten en andere mechanismen voor klokkenluiders kunnen beheersautoriteiten (en andere betrokken autoriteiten van de lidstaten) kennis krijgen van potentiële fraude die bij andere controles niet is ontdekt²⁶. Uit verschillende studies blijkt dat deze methoden worden gezien als de belangrijkste bron van fraudemeldingen²⁷. Tijdens onze bezoeken hebben we mechanismen voor klokkenluiders beoordeeld en constateerden we een aantal praktische problemen met het gebruik ervan. Zo zijn ze niet altijd anoniem en bestaat het risico dat ze onvoldoende bekend zijn bij projectbegunstigden en het grote publiek. Als er wettelijke beperkingen gelden voor het gebruik van anonieme meldkanalen, kunnen beheersautoriteiten en Afcos anonieme klokkenluiders altijd doorverwijzen naar het fraudemeldsysteem dat werd opgezet door OLAF²⁸.

Op 23 april 2018 diende de Commissie een voorstel in voor een richtlijn over de bescherming van klokkenluiders. Dit voorstel is erop gericht om de verschillende benaderingen die de lidstaten momenteel volgen te uniformiseren en om het niveau van bescherming te verhogen voor personen die inbreuken op het Unierecht melden, waaronder alle inbreuken die de financiële belangen van de EU schaden. In ons advies over het voorstel, dat we op 15 oktober 2018 hebben afgegeven, gaven wij te kennen dat volgens ons de invoering of uitbreiding van regelingen voor klokkenluiders in alle lidstaten het beheer van EU-beleid door middel van de acties van burgers en werknemers zou helpen verbeteren. We benadrukten echter ook een aantal punten van zorg, zoals het te ingewikkelde materiële toepassingsgebied van het voorstel, die de rechtszekerheid voor potentiële klokkenluiders kan verminderen en hen dan ook kan ontmoedigen om inbreuken te melden. Andere kwesties die we naar voren brachten, waren het ontbreken van duidelijke verplichtingen met betrekking tot bewustmaking en personeelsopleidingen, en onze overtuiging dat personen die anoniem een melding hebben gedaan, geen klokkenluidersbescherming mag worden geweigerd indien hun identiteit vervolgens aan het licht komt²⁹. In verband met de vaststelling van deze richtlijn hebben het Europees Parlement en de lidstaten op 12 maart 2019 een voorlopig akkoord bereikt over de nieuwe regels waarmee bescherming van klokkenluiders die inbreuken op EU-recht melden, wordt gegarandeerd³⁰.

Er wordt te weinig gebruik gemaakt van gegevensanalyse om fraude op te sporen

De Commissie moedigt beheersautoriteiten aan om proactief gebruik te maken van gegevensanalyse om situaties met een mogelijk hoog risico op te sporen, rode vlaggen vast te stellen en de doelstelling van fraudebestrijdingsmaatregelen te verfijnen. Gegevensanalyse zou systematisch onderdeel van projectselectie, beheersverificaties en controles moeten uitmaken³¹. In de context van fraudebestrijding stelt de Commissie een speciaal datamininginstrument (Arachne) ter beschikking om beheersautoriteiten te helpen bij het opsporen van projecten die wellicht frauderisico's lopen. Volgens de informatie die we van de Commissie kregen, werd Arachne in december 2018 door 21 lidstaten gebruikt voor 165 OP’s, die goed zijn voor 54 % van de totale EU-cohesiefinanciering voor de periode 2014‑2020 (met uitzondering van ETS). In ons Speciaal verslag nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig” wezen we op het belang van Arachne als instrument voor fraudepreventie. Nu hebben we de rol van Arachne beoordeeld als instrument voor gegevensanalyse om fraude op te sporen.

Een van de belangrijkste opmerkingen op basis van onze controlewerkzaamheden is dat beheersautoriteiten onvoldoende gebruik maken van gegevensanalyse om fraude op te sporen. Uit onze enquête bleek dat slechts één op de twee beheersautoriteiten op deze manier gebruikmaakt van instrumenten voor gegevensanalyse (zie figuur 5). Met name Arachne wordt te weinig gebruikt. In de door ons bezochte lidstaten constateerden we het volgende:

• één lidstaat (Griekenland) heeft geen informatie verstrekt over de vraag of Arachne al dan niet in de nabije toekomst zal worden ingevoerd. De Griekse beheersautoriteiten hebben echter geen equivalent instrument voor gegevensanalyse dat kan worden gebruikt voor alle OP's in het land;
• in vier van de overige zes lidstaten hadden de beheersautoriteiten, zelfs als ze hadden besloten Arachne te gebruiken, weinig vorderingen gemaakt bij het uploaden van de noodzakelijke operationele gegevens of bij het inzetten van het instrument voor hun interne controles;
• Krachtens het Arachnehandvest mogen alleen beheersautoriteiten, certificerende instanties en auditautoriteiten toegang krijgen. Daarom kan Arachne automatisch niet worden gebruikt door onderzoeksinstanties.

We constateerden ook dat in twee van de door ons bezochte lidstaten de beheersautoriteiten die Arachne geheel hebben geïntegreerd in hun beheerprocedures het instrument hebben gebruikt om hen te helpen hun specifieke fraudebestrijdingsmaatregelen af te stemmen op begunstigden met een hoog risico.

We kregen geen overtuigende verklaring waarom beheersautoriteiten het instrument, dat de Commissie gratis beschikbaar stelt, niet ten volle benutten. In het eigen onderzoek van de Commissie van november 2018 (zie paragraaf 24 en tekstvak 1) werd echter geconcludeerd dat de beheersautoriteiten van mening zijn dat Arachne in zijn huidige vorm niet volledig voldoet aan hun behoeften. De auteurs van de studie vonden dit bijzonder zorgwekkend, aangezien sterk wordt verondersteld dat het nut van Arachne afhangt van het aantal OP’s in het kader waarvan informatie aan het instrument wordt aangeleverd³².

Desondanks troffen we tijdens onze bezoeken ook enkele voorbeelden van goede praktijken aan waarin de autoriteiten van de lidstaten instrumenten voor gegevensanalyse hadden ontwikkeld om bij te dragen tot de vaststelling van mogelijke frauderisico's (zie tekstvak 3).

De beheersautoriteiten hebben geen procedures voor het monitoren en evalueren van maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude

De Commissie moedigt de lidstaten en beheersautoriteiten aan om procedures te bepalen voor het monitoren van de uitvoering van maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude. Deze procedures moeten specifieke regelingen omvatten om verslag uit te brengen over de fraudebestrijdingsmaatregelen die zijn getroffen en de manier waarop deze worden uitgevoerd. De lidstaten en beheersautoriteiten moeten de monitoringresultaten gebruiken om de doeltreffendheid van de maatregelen te evalueren en hun fraudebestrijdingsstrategieën en -beleid, voor zover nodig, bij te stellen.

We constateerden dat geen van de door ons bezochte beheersautoriteiten behalve de Letse de doeltreffendheid van de maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude onderzocht. Zij houden in beperkte mate bij welke maatregelen worden ingezet en koppelen deze zelden aan specifieke resultaten. Bijgevolg worden fraudebestrijdingssystemen niet geëvalueerd wat de werkelijke resultaten ervan betreft — noch door de beheersautoriteiten, noch door andere programma-autoriteiten (zoals de auditautoriteiten) of de Afcos.

Voor de programmeringsperioden 2007‑2013 en 2014‑2020 werden vergelijkbare niveaus van fraude gemeld

De beheersautoriteiten en andere instanties van de lidstaten melden frauduleuze en niet-frauduleuze onregelmatigheden aan de Commissie via het IMS. Per december 2018 hadden de lidstaten (voornamelijk beheers- en auditautoriteiten) in totaal 1 925 en 155 onregelmatigheden als fraude gemeld voor de respectievelijke programmeringsperioden 2007‑2013 en 2014‑2020. Deze onregelmatigheden betroffen vermoedelijke en vastgestelde fraudegevallen waarmee mogelijk 1,6 miljard EUR (2007‑2013) en 0,7 miljard EUR (2014‑2020) aan EU-middelen gemoeid was.

Figuur 6 laat zien hoe het aantal en de waarde van de in het IMS gemelde onregelmatigheden zich ontwikkelden in de programmeringsperioden 2007‑2013 en 2014‑2020. Tot dusver zijn er 155 onregelmatigheden als fraude gemeld voor de periode 2014‑2020 — 10 % minder dan in dezelfde fase in de periode 2007‑2013 (174). In financieel opzicht is de situatie anders: de mogelijke impact van de gemelde fraude in verband met EU-cohesiebeleidsmiddelen in de programmeringsperiode 2014‑2020 (0,7 miljard EUR) is meer dan driemaal zo hoog als in dezelfde fase van de vorige periode (0,2 miljard EUR). Deze aanzienlijke stijging is echter het gevolg van twee verschillende gevallen van vermoedelijke fraude, die we als uitschieters beschouwen³³.

Bron: ERK, op basis van IMS-gegevens.

De meeste fraudegevallen die aan de Commissie worden gemeld, worden opgespoord tijdens controles ter plaatse of worden ontdekt door onderzoeks- en vervolgingsinstanties of de media

Op basis van de gegevens die tot en met december 2018 in het IMS zijn geregistreerd, analyseerden we de informatiebronnen die hebben geleid tot de melding van onregelmatigheden als fraude voor de programmeringsperiode 2007‑2013 (zie figuur 7). We hebben de gegevens voor de periode 2014‑2020 niet beoordeeld omdat deze nog steeds erg onvolledig zijn en uitschieters bevatten (zie paragraaf 43).

Naar aantal werden de meeste onregelmatigheden opgespoord door middel van controles ter plaatse door programma-autoriteiten (zie paragraaf 04), gevolgd door meldingen van onderzoeks- of vervolgingsinstanties. Dit lijkt aan te tonen dat dit de doeltreffendste manieren zijn om fraude bij het gebruik van cohesiefinanciering op te sporen. De statistieken worden echter beïnvloed door het algemene gebruik van controles als fraudedetectiemethode (zie paragraaf 33 en figuur 5). Naar waarde was het merendeel van de meldingen van frauduleuze onregelmatigheden het gevolg van zaken die onderzoeks- en vervolgingsinstanties rechtstreeks hebben geopend of van onthullingen in de pers en andere media. Wij zijn van oordeel dat de onzekerheid over de werkelijke betrokken bedragen sterk van invloed is op de statistieken over de informatiebronnen voor fraude naar waarde, hoewel de onzekerheid kleiner is wanneer de informatie afkomstig is van een onderzoeks- of vervolgingsinstantie.

Bron: ERK, op basis van IMS-gegevens.

Reactie op fraude, onderzoek naar fraude en coördinatie tussen de betrokken organen

De Commissie verplicht beheersautoriteiten om doeltreffende maatregelen om te reageren op fraude te ontwikkelen. Deze moeten duidelijke mechanismen omvatten voor het melden van gevallen van vermoedelijke fraude, alsook duidelijke procedures voor het doorverwijzen van zaken naar de bevoegde onderzoeks- en vervolgingsautoriteiten. Er moeten ook procedures bestaan om follow-up te geven aan vermoedelijke fraudegevallen en om, in voorkomend geval, EU-middelen terug te vorderen. Beheersautoriteiten moeten samenwerken met hun Afcos, en de coördinatie tussen alle administratieve en rechtshandhavingsautoriteiten moet adequaat zijn.

Doordat beheersautoriteiten te weinig melden, zijn de opsporingspercentages van fraude die worden vermeld in PIF-verslagen minder betrouwbaar

De lidstaten moeten het IMS gebruiken om de Commissie in kennis te stellen van onregelmatigheden van meer dan 10 000 EUR naar aanleiding waarvan zij fraude vermoeden of vaststellen³⁴. De lidstaten moeten vermoedelijke of vastgestelde gevallen van fraude melden, zelfs indien ze zijn afgehandeld voordat daarmee samenhangende uitgaven aan de Commissie zijn gecertificeerd.

Niet alle mogelijke gevallen van fraude worden als zodanig gemeld in het IMS

Figuur 3 hierboven geeft de opsporingspercentages van fraude op het gebied van het EU-cohesiebeleid voor de periode 2007‑2013 weer. Deze zijn gebaseerd op IMS-gegevens en werden gepubliceerd in het PIF-verslag 2017. In Speciaal verslag nr. 01/2019 stelden we dat de gegevens in het PIF-verslag over opgespoorde fraude onvolledig waren³⁵. Onze werkzaamheden voor deze controle bevestigden dat oordeel. We ontdekten ook meerdere gevallen die vragen deden rijzen over de volledigheid en betrouwbaarheid van de gegevens over fraude in het IMS, en daarom het gebruik beperken dat de Commissie en de lidstaten van het systeem kunnen maken.

We stelden vast dat niet alle lidstaten de EU-definitie van fraude op dezelfde wijze interpreteren (zie paragraaf 01). Zo worden kartelinbreuken (manipulatie van aanbestedingsprocedures) in Spanje niet altijd als fraude gemeld, maar andere lidstaten, zoals Letland, melden deze systematisch.

We troffen gevallen aan waarin onregelmatigheden die duidelijk wezen op fraude, niet naar behoren werden gemeld aan de Commissie, omdat ze waren opgespoord en gecorrigeerd voordat de desbetreffende uitgaven bij de Commissie waren gecertificeerd. Lidstaten zouden echter ook vermoedens van fraude moeten melden (als “poging tot fraude”), zelfs als er uiteindelijk geen EU-cofinanciering is. In Hongarije melden de beheersautoriteiten vermoedens van fraude niet indien deze zijn afgewikkeld vóór de certificering bij de Commissie. In Spanje heeft de beheersautoriteit die verantwoordelijk is voor het ESF betalingen geweigerd als een voorzorgsmaatregel zonder aan de Commissie verslag uit te brengen over de uitgaven die verband hielden met gevallen van vermoedelijke fraude waarover in de pers was bericht.

We stelden vast dat de lidstaten inconsistent gebruikmaakten van administratieve of juridische handelingen die aanleiding gaven tot meldingen aan de Commissie. Zo meldt Roemenië lopende onderzoeken of besluiten tot vervolging niet systematisch in het IMS. Krachtens de Roemeense wetgeving worden vermoedens van fraude enkel geregistreerd als een beheersautoriteit, de auditautoriteit, de Afcos of OLAF een aanvullend, afzonderlijk controle-/onderzoeksverslag uitbrengt, zelfs als een onderzoek al loopt of is afgesloten. Als gevolg daarvan worden meldingen in het IMS onnodig vertraagd en sommige bij de rechter aanhangige zaken kunnen geheel buiten het systeem blijven.

Tot slot constateerden we ook dat de Hongaarse Afcos een grote achterstand heeft bij het analyseren van gevallen voordat deze in het IMS worden gemeld.

Het IMS bevat enkele onjuiste en verouderde gegevens

We troffen voorbeelden van onjuiste of verouderde gegevens in het IMS aan, met name met betrekking tot de stand van een zaak en de belangrijkste data in de sanctieprocedure. Dit kan erop wijzen dat een beheersautoriteit, degene die de gegevens valideert of de Afcos de kwaliteit van de gegevens niet zorgvuldig heeft gecontroleerd. Hoewel deze situatie niet bevredigend is, heeft het gewoonlijk geen gevolgen voor het aantal in het IMS gemelde fraudegevallen.

We constateerden inconsistenties in de aanpak van beheersautoriteiten bij het beoordelen van de financiële impact van mogelijke fraude. Daardoor kunnen vergelijkbare inbreuken op de regelgeving door verschillende lidstaten verschillend worden gekwantificeerd in het IMS. Dit betreft vooral gevallen waarbij het moeilijk is om nauwkeurig aan te geven hoeveel uitgaven ermee gemoeid zijn (bijv. belangenconflicten bij projectselectie of inbreuken bij openbare aanbesteding).

Doordat er te weinig wordt gemeld, zijn de opsporingspercentages van fraude minder betrouwbaar

Het PIF-verslag 2017 vermeldt opsporingspercentages van fraude voor elke lidstaat en voor de EU als geheel op basis van de gegevens die de autoriteiten van de lidstaten en Afcos hebben gemeld in het IMS (zie paragraaf 07). Het bevat geen vergelijkbare vergelijkingsindicator met betrekking tot het aantal onregelmatigheden op het gebied van het cohesiebeleid in de gehele EU. Om dit cijfer te berekenen, vergeleken wij het aantal frauduleuze onregelmatigheden dat elke lidstaat heeft gemeld met het bedrag aan EU-middelen dat de lidstaten hadden ontvangen (zie figuur 8). We stelden vast dat Frankrijk de minste frauduleuze onregelmatigheden per van de EU ontvangen euro meldt. Naar ons oordeel maakt Frankrijk niet adequaat melding van onregelmatigheden, waaronder vermoedens van fraude.

Bron: ERK, op basis van het PIF-verslag 2017. In deze grafiek zijn Finland en Luxemburg niet opgenomen; deze meldden geen frauduleuze onregelmatigheden voor die periode.

Naar onze mening zijn de opsporingspercentages van fraude die door de Commissie worden gepubliceerd eigenlijk fraudemeldingspercentages: zij geven niet noodzakelijk weer hoe doeltreffend de opsporingsmechanismen van de lidstaten zijn of hoeveel fraude er werkelijk wordt opgespoord, maar laten eerder zien hoeveel zaken de lidstaten besloten te melden aan de Commissie (zie de paragrafen 48-52). In Speciaal verslag nr. 01/2019 concludeerden we dat de correlatie tussen de opsporingspercentages van fraude en andere indicatoren voor corruptierisico’s zwak is³⁶.

Gezien de problemen die we hebben vastgesteld, zijn we van oordeel dat het opsporingspercentage van fraude dat in het PIF-verslag 2017 is vermeld voor het cohesiebeleid geen getrouw beeld geeft van de frequentie waarmee fraude voorkomt in de lidstaten die we bezochten.

Meerdere beheersautoriteiten stellen onderzoeks- of vervolgingsinstanties niet systematisch in kennis van vermoedens van fraude

Een belangrijk element voor een vermindering van het frauderisico en een grotere afschrikwekkende werking ten aanzien van fraude is gecoördineerd en tijdig onderzoek door bevoegde gerechtelijke instanties (politie, het openbaar ministerie en andere) van meldingen van fraude. Hoewel deze controle geen betrekking heeft op de werkzaamheden van onderzoeks- en vervolgingsinstanties, beoordeelden we wel hoe de beheersautoriteiten met deze instanties communiceren en hoe ze zaken met hen afstemmen.

Om het beginsel van een afschrikwekkende werking ten aanzien van fraude in de praktijk om te zetten, is het noodzakelijk dat de beheersautoriteiten (of elke andere autoriteit die mogelijke onregelmatigheden ontdekt) vermoedens van fraude onmiddellijk en stelselmatig melden aan de betrokken onderzoeks- of vervolgingsinstanties, die als enige kunnen vaststellen of er sprake was van opzet. In meerdere gevallen constateerden we dat de beheersautoriteiten nalieten om vermoedelijke fraudegevallen systematisch te melden aan de organen die belast zijn met onderzoek. Zo hadden de beheersautoriteiten in Griekenland geen enkel geval van vermoedelijke fraude uit de steekproef voor onze controle doorverwezen naar de vervolgingsinstanties. In Spanje troffen we geen specifieke instructies of procedures aan op grond waarvan beheersautoriteiten verplicht waren om alle gevallen van vermoedelijke fraude op deze wijze te melden. Als vermoedens van fraude niet worden gemeld, wordt de afschrikwekkende werking van mogelijke onderzoeken en vervolging ernstig beperkt.

Onderzoekers en het OM wijzen verzoeken om een strafrechtelijk onderzoek in te stellen naar gevallen die beheersautoriteiten naar hen doorverwijzen, regelmatig af. Dit is normaal, aangezien enkel deze gespecialiseerde diensten over de juridische capaciteit en onderzoeksmiddelen beschikken om vast te stellen of er mogelijk een strafbaar feit is gepleegd. Beheersautoriteiten moeten echter altijd de redenen voor een afwijzing analyseren en, waar mogelijk en passend, hun operationele procedures aanpassen. We constateerden dat alleen Letland regelingen heeft getroffen om na te gaan waarom doorverwezen zaken worden afgewezen en de noodzakelijke actie te ondernemen.

Corrigerende maatregelen hebben een beperkte afschrikkende werking

Van beheersautoriteiten wordt verwacht dat zij EU-middelen die op frauduleuze wijze zijn uitgegeven, terugvorderen³⁷. Zij moeten ook een grondige en kritische evaluatie uitvoeren van interne controlesystemen waardoor zij wellicht zijn blootgesteld aan mogelijke of aangetoonde fraude.

De meest voorkomende corrigerende maatregel betreft het intrekken van de betrokken uitgaven van de bij de Commissie ingediende declaraties, maar zonder dat de middelen worden teruggevorderd van de fraudeur of er aanvullende afschrikkende maatregelen worden getroffen zoals het opleggen van een sanctie of boete. Dit is helemaal niet vreemd, omdat er in de meeste gevallen die we hebben bekeken, nog niet was vastgesteld of er daadwerkelijk sprake was van fraude. Volgens het IMS hadden de autoriteiten van de lidstaten echter slechts in 84 van de 159 gevallen van vastgestelde fraude de terugvordering van EU-middelen in gang gezet³⁸. Het intrekken van uitgaven van bij de Commissie ingediende declaraties is een doeltreffende manier om de financiële belangen van de EU te beschermen. Deze bescherming strekt zich echter niet uit tot de nationale overheidsfinanciering — wat wil zeggen dat de begrotingen van de lidstaten nog steeds worden geschaad als terugvordering niet plaatsvindt — waardoor de afschrikwekkende werking van corrigerende maatregelen van beheersautoriteiten wordt beperkt. Ons Speciaal verslag nr. 01/2019 bevat aanvullende informatie over de terugvordering van middelen in verband met gevallen van vastgestelde fraude³⁹.

Naast het terugvorderen van EU-middelen waarop de fraude betrekking had, wordt er van beheersautoriteiten verwacht dat ze de horizontale implicaties voor hun beheers- en controlesystemen en andere projecten (bijv. dezelfde begunstigde of vergelijkbare tekenen van fraude) beoordelen.

Met betrekking tot de zeven door ons bezochte lidstaten troffen we alleen bewijs aan van dit soort beoordelingen in Spanje (zie tekstvak 4). Zelfs daar vindt deze verificatie echter niet systematisch plaats.

De fraudebestrijding wordt verzwakt door verschillende beheersproblemen

De bestraffing van fraude kan veel tijd in beslag nemen

Er kan veel tijd verlopen tussen het moment waarop de fraude wordt gepleegd en dat waarop de sancties worden opgelegd (zie figuur 9). Volgens de gegevens in het IMS ontstaat het vermoeden van fraude gemiddeld ongeveer twee jaar nadat een onregelmatigheid is begaan⁴⁰. Daarna kan het nog een jaar duren voordat deze vermoedens zijn bevestigd door middel van een voorlopige beoordeling die leidt tot een eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling⁴¹, en het geval aan de Commissie wordt gemeld via het IMS. Vanaf dit moment is de Commissie in staat om de zaak te monitoren en er rekening mee te houden in het kader van het jaarlijkse PIF-verslag. Na de voorlopige beoordeling (en naast de melding aan de Commissie) duurt het ongeveer vijf maanden om bestuursrechtelijke of strafrechtelijke procedures in te stellen met het oog op het opleggen van sancties. Dergelijke procedures nemen gemiddeld drie jaar in beslag.

Bron: ERK, op basis van informatie uit het IMS.

De functies van Afcos zijn onvoldoende omschreven in de verordening en verschillen sterk per lidstaat

Hoewel de hoofdverantwoordelijkheid voor fraudebestrijding bij het gebruik van cohesiefinanciering bij de beheersautoriteiten ligt, spelen de Afcos een essentiële rol in de coördinatie van de werkzaamheden van deze autoriteiten met die van andere organen van de lidstaten en OLAF. De EU-wetgeving waarbij de Afcos zijn opgericht⁴², bevat geen nadere richtsnoeren over hun mandaat, organisatorisch kader of taken. De Commissie heeft in dit opzicht specifieke aanbevelingen gedaan in nadere richtsnoeren⁴³ (zie paragraaf 06). Het wordt echter aan de lidstaten overgelaten om specifieke regelingen te treffen voor hun Afcos.

De middelen en organisatorische regelingen van Afcos zouden hen in staat moeten stellen om fraudemeldingen naar behoren te monitoren en de werkzaamheden van alle partijen die betrokken zijn bij fraudebestrijding op elkaar af te stemmen. We stelden vast dat de structuren en bevoegdheden van de Afcos in de zeven door ons bezochte lidstaten aanzienlijk verschilden bij gebrek aan duidelijke richtsnoeren. Deze varieerden van kleine afdelingen zonder onderzoeksbevoegdheid tot complexe structuren die volledig bevoegd waren om administratieve onderzoeken uit te voeren (zie figuur 10). De Franse Afcos had evenveel personeelsleden als de Letse Afcos, hoewel de twee landen verschillen wat betreft grootte en hoeveelheid ontvangen middelen.

Bron: ERK.

Bij de Hongaarse Afcos waren er geen behoorlijke regelingen getroffen voor de verslaglegging over de activiteiten die werden verricht door de lidstaat om de financiële belangen van de EU te beschermen. Deze Afcos maakt verslagen over die activiteiten of over mogelijke fraude bij EU-cohesie-uitgaven niet openbaar (zie figuur 10).

Op 23 mei 2018 deed de Commissie het voorstel om de OLAF-verordening te wijzigen⁴⁴. Voordat zij het voorstel indiende, had de Commissie in 2017 een evaluatie⁴⁵ verricht van de wijze waarop de OLAF-verordening werd toegepast. Bij deze evaluatie werd vastgesteld dat de verschillen in de opzet van de Afcos in de verschillende lidstaten evenals in hun bevoegdheden de belangrijkste belemmering voor hun doeltreffendheid vormen.

Op 22 november 2018 bracht de Rekenkamer haar advies uit over het voorstel⁴⁶. Naar onze mening draagt het voorstel onvoldoende bij tot een meer geharmoniseerde en doeltreffende uitvoering van Afcos in alle lidstaten, omdat het voorstel alleen de samenwerking van de diensten met OLAF betreft en geen duidelijkheid verschaft over hun minimale taken.

De stand van fraudezaken wordt niet op passende wijze gerapporteerd en nagegaan

Om de stand van een zaak na te gaan, kan het noodzakelijk zijn om partijen te raadplegen die betrokken zijn bij fraudebestrijding, maar geen deel uitmaken van de structuren voor beheer en controle van het OP. Wij zijn van mening dat de Afcos, als de centrale structuren die contact onderhouden met OLAF in het kader van fraudebestrijding, te allen tijde een overzicht moeten hebben van de gevallen van fraude waarmee EU-middelen zijn gemoeid. Daartoe moeten zij in staat zijn om informatie te verkrijgen over de stand van de zaken die worden onderzocht door de bevoegde autoriteiten in hun lidstaat. Bovendien moeten ze over statistieken beschikken over het aantal zaken dat wordt onderzocht en de voortgang daarvan, met inachtneming van de procedurele vertrouwelijkheid.

In vijf van de door ons bezochte lidstaten waren de Afcos onvoldoende op de hoogte van de stand van het onderzoek naar de aan de Commissie gemelde zaken. In Roemenië en Hongarije troffen we geen formeel mechanisme aan voor systematische samenwerking tussen de beheersautoriteiten, de Afcos en de onderzoeks- en vervolgingsinstanties; bijgevolg had de Afcos geen volledig overzicht van de lopende onderzoeken met betrekking tot door de EU gefinancierde projecten. Wel benadert de Roemeense Afcos de vervolgingsinstanties periodiek om informatie te verkrijgen over de stand van lopende onderzoeken waarvan hij op de hoogte is. In Spanje volgt de Afcos ook een proactieve benadering door informatie over lopende onderzoeken op te vragen. Desondanks kan hij niet verzekeren dat actuele gegevens worden doorgestuurd aan de Commissie.

We constateerden problemen met de coördinatie en uitwisseling van informatie in zes van de zeven lidstaten. We konden ook de informatie die in het IMS was opgenomen over gevallen van vermoedelijke en aangetoonde fraude waarmee EU-middelen zijn gemoeid, niet aansluiten met de informatie bij de verschillende autoriteiten. Deze bevinding doet twijfels rijzen over de betrouwbaarheid van de informatie die aan de Commissie wordt gemeld. De betrokken lidstaten houden geen centrale databank bij of een andere vorm van gecentraliseerde statistische gegevens waarmee een overzicht kan worden geboden van de aard en status van fraudegevallen (zie paragraaf 48).

Coördinatiemechanismen ontbreken vaak

De bescherming van de financiële belangen van de EU op het niveau van de lidstaten is niet enkel de taak van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van cohesiefinanciering of de Afcos. Andere belanghebbende partijen zijn onderzoeks- en vervolgingsinstanties, mededingingsautoriteiten, aanbestedende diensten en, afhankelijk van het land, bepaalde andere instellingen. De lidstaten moeten toereikende coördinatiemechanismen instellen zodat de diverse actoren informatie kunnen uitwisselen over de genomen en geplande maatregelen alsook aanbevelingen voor verbeteringen.

De meeste door ons bezochte lidstaten beschikken echter niet over behoorlijke coördinatiemechanismen voor alle relevante partijen die betrokken zijn bij de bestrijding van fraude waarmee EU-cohesiefinanciering gemoeid is.

In Bulgarije, waar 60 % van de zaken die we onderzochten, was afgewezen of gesloten door het openbaar ministerie, analyseren noch de Afcos, noch de beheersautoriteiten systematisch de redenen voor de afwijzing. In Hongarije heeft de Afcos geen overzicht van de maatregelen die daadwerkelijk zijn uitgevoerd in het kader van het fraudebestrijdingsbeheerproces en evenmin van de status van gemelde gevallen. De Roemeense Afcos verricht enkel coördinatiewerkzaamheden op grond van bilaterale overeenkomsten met elke programma-autoriteit, maar er is geen nationaal, multilateraal coördinatiemechanisme waarbij alle belanghebbenden zijn betrokken. In Spanje loopt de oprichting van een orgaan dat de Afcos zou moeten bijstaan door alle partijen bij fraudebestrijding te coördineren reeds sinds de Afcos werd opgezet in 2016⁴⁷.

In Letland troffen we een voorbeeld van een goede coördinatiepraktijk aan (zie tekstvak 5).

Conclusies en aanbevelingen

Door middel van deze controle beoordeelden we of de beheersautoriteiten hun verantwoordelijkheden behoorlijk hebben vervuld in elk stadium van het fraudebestrijdingsbeheerproces: fraudepreventie, de opsporing van en de reactie op fraude (waaronder de verslaglegging over fraude en de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen). Met het oog hierop hebben we beoordeeld of de beheersautoriteiten:

1. een fraudebestrijdingsbeleid hebben ontwikkeld, een grondige risicobeoordeling hebben uitgevoerd en passende preventieve en opsporingsmaatregelen hebben ingevoerd, en
2. behoorlijk hebben gereageerd op opgespoorde fraude in overleg met de Afcos en andere bevoegde fraudebestrijdingsorganen.

Onze algemene conclusie luidt dat, hoewel de wijze waarop beheersautoriteiten frauderisico's vaststellen en preventieve maatregelen opzetten, is verbeterd, zij de opsporing, reactie en coördinatie met betrekking tot fraude moeten versterken.

Beheersautoriteiten hebben in het algemeen geen specifiek fraudebestrijdingsbeleid

Beheersautoriteiten stellen zelden een formeel fraudebestrijdingsbeleid of één enkel vergelijkbaar document op met de maatregelen om fraude te voorkomen, op te sporen en erop te reageren (correctie en vervolging), die zij hebben ontworpen op basis van een risicobeoordeling. Wij zijn van oordeel dat het van essentieel belang is om een formeel fraudebestrijdingsbeleid in de vorm van een op zichzelf staand document op te stellen en te publiceren om kenbaar te maken dat een beheersautoriteit vastberaden is fraude actief te bestrijden. Dit is met name van belang aangezien slechts tien lidstaten een nationale fraudebestrijdingsstrategie hebben vastgesteld op basis van de aanbeveling van de Commissie. We zien het ontbreken van bepalingen op grond waarvan beheersautoriteiten een formeel fraudebestrijdingsbeleid moeten vaststellen als een tekortkoming in het ontwerp van het fraudebestrijdingskader voor de periode 2014‑2020 (zie de paragrafen 18-21).

1. Lidstaten die niet beschikken over een nationale fraudebestrijdingsstrategie (zie paragraaf 20 en voetnoot 19) moeten er één opstellen. De strategie moet ten minste:
• gebaseerd zijn op de beoordeling van bestaande risico's, en actoren op verschillende terreinen die hier verstand van hebben (beheerders van EU-fondsen, bevoegde onderzoeks- en vervolgingsinstanties met betrekking tot fraude, enz.) moeten betrokken zijn bij het opstellen ervan;
• een beschrijving bieden van concrete maatregelen om fraude te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen, en van de terugvordering en sancties;
• specifieke regelingen voor de monitoring van de uitvoering van fraudebestrijdingsmaatregelen en het meten van resultaten bevatten, en
• uitdrukkelijk verantwoordelijkheden voor de uitvoering, monitoring, coördinatie en vergelijkende evaluatie van fraudebestrijdingsmaatregelen toekennen.
2. Tenzij een voldoende gedetailleerde strategie bestaat op nationaal niveau, moet de Commissie de beheersautoriteiten verplichten om formeel beleid of een formele verklaring op het gebied van fraudebestrijding vast te stellen met betrekking tot de OP's die onder hun verantwoordelijkheid vallen. Dit beleid moet dienen als enige referentiebron waarin de strategieën voor de ontwikkeling van een fraudebestrijdingscultuur, de toewijzing van verantwoordelijkheden voor de aanpak van fraude en de rapportagemechanismen voor vermoedens van fraude worden gespecificeerd alsook de manier waarop de diverse actoren moeten samenwerken in overeenstemming met fundamentele eis 7 en de richtsnoeren van de Commissie.

Tijdpad: eind 2019.

In overeenstemming met de nultolerantiebenadering ten aanzien van fraude kunnen de medewetgevers tijdens de onderhandelingen en het goedkeuringsproces voor de GB-verordening voor de periode 2021‑2027 overwegen de vaststelling van nationale strategieën of fraudebestrijdingsbeleid verplicht te stellen.

Beheersautoriteiten beoordelen frauderisico’s systematisch, maar dit proces zou verder kunnen worden verbeterd

In overeenstemming met de bepalingen van het controlekader 2014‑2020 beoordelen beheersautoriteiten frauderisico's nu systematisch (grotendeels op basis van de door de Commissie verstrekte richtsnoeren), wat een verbetering is in de bestrijding van fraude (zie de paragrafen 22 en 23). Bij sommige beheersautoriteiten die wij bezochten, is de benadering echter nog te mechanisch en omvat deze geen aanvullende input van andere actoren die er verstand van hebben, zoals de Afcos of onderzoeks- en vervolgingsinstanties.

De beheersautoriteiten komen in het algemeen tot de conclusie dat hun bestaande fraudebestrijdingsmaatregelen volstaan om de frauderisico's te ondervangen. Wij zijn van mening dat deze conclusie wel eens te optimistisch kan zijn (zie de paragrafen 24-28).

Beheersautoriteiten, met name die welke belast zijn met programma's waarmee grote risico's en grote bedragen gemoeid zijn, moeten ernaar streven relevante externe actoren met aantoonbare ervaring op het gebied van fraudebestrijding (bijv. vertegenwoordigers van vervolgingsinstanties) te betrekken bij de evaluatie van de risico's en de geschiktheid van de bestaande fraudebestrijdingsmaatregelen.

Tijdpad: eind 2019.

De beheersautoriteiten hebben de fraudepreventiemaatregelen verbeterd, maar ze hebben geen aanzienlijke vooruitgang in de richting van proactieve opsporing van fraude geboekt

De aanvullende fraudebestrijdingsmaatregelen die werden ontwikkeld voor de periode 2014‑2020 zijn grotendeels gericht op preventieve maatregelen, die uitgebreider zijn dan die in de periode 2007‑2013 werden opgezet (zie de paragrafen 29-32).

De fraudeopsporingsmaatregelen voor de periode 2014‑2020 blijven echter grotendeels dezelfde als die voor de periode 2007‑2013, die waren ontworpen in het kader van een zwakker controlekader (zie de paragrafen 33-35). De beheersautoriteiten maken onvoldoende gebruik van gegevensanalyse voor de opsporing van fraude, en de meeste van de door ons bezochte lidstaten benutten het Arachne-instrument niet optimaal (zie de paragrafen 36-38).

Beheersautoriteiten hebben geen aanzienlijke vooruitgang in de richting van “proactieve” fraudeopsporing geboekt, bijvoorbeeld door specifiek te controleren op collusie bij openbare aanbestedingen (zie paragraaf 33). Hoewel de beheersautoriteiten fraudemeldpunten en mechanismen voor klokkenluiders zien als zeer doeltreffende methoden om fraude op te sporen, maakt minder dan de helft van de beheersautoriteiten die aan onze enquête hebben deelgenomen hiervan daadwerkelijk gebruik (zie de paragrafen 34 en 35).

Verder is het niet mogelijk om de doeltreffendheid van maatregelen ter preventie of opsporing van fraude te beoordelen omdat de beheersautoriteiten geen procedures hebben voor het monitoren van de uitvoering van deze maatregelen en het evalueren van de doeltreffendheid ervan (zie de paragrafen 40 en 41).

1. De beheersautoriteiten die momenteel geen gebruik maken van instrumenten voor gegevensanalyse met betrekking tot fraude, met name Arachne, moeten deze opnemen vanwege het potentieel ervan om frauderisico's op een systematische en kostenefficiënte manier vast te stellen.
2. In haar toezichthoudende rol onder gedeeld beheer moet de Commissie het gebruik van “proactieve” en andere nieuwe methoden om fraude op te sporen actief bevorderen door regelmatig specifieke gevallen van beste praktijken te verspreiden.
3. In samenwerking met de Afcos moet de Commissie minimumregelingen ontwikkelen voor het monitoren en evalueren van de uitvoering en doeltreffendheid van maatregelen voor de preventie en opsporing van fraude.

Tijdpad: eind 2021.

Tijdens de onderhandelingen en het goedkeuringsproces voor de GB-verordening voor de periode 2021‑2027 kunnen de medewetgevers overwegen het gebruik van passende instrumenten voor gegevensanalyse (bijv. Arachne) verplicht te stellen voor de programmeringsperiode 2021‑2027 om de opsporing van fraude doeltreffender te maken tegen relatief lage kosten.

Beheersautoriteiten melden te weinig fraudegevallen voor de PIF-verslagen en laten na gevallen door te verwijzen naar onderzoeks- en vervolgingsinstanties

Wat betreft de reactie op fraude stelden we vast dat de beheersautoriteiten fraude te weinig melden waardoor de betrouwbaarheid van de opsporingspercentages van fraude die worden vermeld in PIF-verslagen wordt geschaad (zie de paragrafen 48-57). Meerdere beheersautoriteiten stellen onderzoeks- of vervolgingsinstanties ook niet systematisch in kennis van vermoedens van fraude (zie de paragrafen 58-60). We stelden vast dat de beheersautoriteiten de nadruk leggen op het intrekken van EU-financiering en niet altijd de frauduleuze bedragen terugvorderen van fraudeurs en ook geen afschrikkende boetes of sancties opleggen (zie de paragrafen 61 en 62). De beheersautoriteiten gaan ook niet goed na wat de mogelijke horizontale implicaties zijn van gevallen waarin fraude wordt vermoed (zie de paragrafen 63 en 64 en tekstvak 4). Al deze aspecten vormen een ernstige beperking van de afschrikkende werking van onderzoeken naar fraude.

1. De Commissie moet duidelijke fraudeverslagleggingsvereisten voor organen van de lidstaten in het algemeen en beheersautoriteiten in het bijzonder vaststellen. Deze moeten gebaseerd zijn op de standaardinterpretatie van fraude waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad in de nieuwe PIF-richtlijn.
2. De Commissie moet beheersautoriteiten verplichten om stelselmatig de horizontale implicaties van vermoedelijke fraude in hun beheers- en controlesystemen te beoordelen.
3. De Commissie moet de beheersautoriteiten aanmoedigen om instanties die strafrechtelijk onderzoek uitvoeren of vervolgingsinstanties in kennis te stellen van alle vermoedens van fraude.
4. Om te zorgen voor een doeltreffende afschrikkende werking, moeten beheersautoriteiten evenredige maatregelen nemen om overheidsmiddelen terug te vorderen van fraudeurs en niet alleen de betrokken bedragen in te trekken van de uitgaven die voor EU-financiering zijn gedeclareerd.

Tijdpad: eind 2019.

Tijdens de onderhandelingen voor de GB-verordening voor de periode 2021‑2027 kunnen de medewetgevers overwegen specifieke sancties en boetes in te voeren voor degenen die verantwoordelijk zijn voor fraude die de financiële belangen van de EU schaadt. Met name kunnen deze maatregelen, evenals op andere beleidsterreinen, een specifieke geldboete omvatten die zou variëren afhankelijk van de financiële impact van de onregelmatigheid, of een mechanisme tot uitsluiting van EU-financiering voor een specifiek aantal jaren.

Fraudebestrijding wordt bemoeilijkt door de ontoereikende omschrijving van de taken van de Afcos in de verordening en door de beperkte coördinatie tussen instanties van de lidstaten

Wat betreft de coördinatie van fraudebestrijdingsactiviteiten stelden we aanzienlijke variatie vast in de wijze waarop Afcos zijn georganiseerd en van middelen worden voorzien (zie de paragrafen 66-70). In dit opzicht wordt met het voorstel van de Commissie om de OLAF-verordening te wijzigen niet voldoende duidelijkheid geschapen over de minimale functies van een Afcos. De status van fraudegevallen wordt niet op passende wijze gerapporteerd en nagegaan (zie de paragrafen 71-73), omdat Afcos niet altijd toegang hebben tot informatie over de status van fraudegevallen die worden onderzocht. Het feit dat er vaak geen coördinatie plaatsvindt, heeft nadelige gevolgen voor de doeltreffendheid van fraudebestrijding (zie de paragrafen 74-78).

De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om de coördinerende rol van de Afcos met betrekking tot beheersautoriteiten uit te breiden tot het onderhouden van contacten met alle nationale instanties die belast zijn met het onderzoeken en vervolgen van vermoedelijke fraude.

Tijdpad: eind 2019.

Hoewel de EU-medewetgevers het recht van de lidstaten op flexibiliteit in het bepalen en het organiseren van hun werkzaamheden in de strijd tegen fraude moeten eerbiedigen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, kunnen ze overwegen minimale functies voor een Afcos vast te stellen. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan in het kader van het lopende wetgevingsproces voor de aanpassing van de OLAF-verordening om te zorgen voor een doeltreffende coördinerende rol van de Afcos. De functies van de Afcos kunnen op zijn minst het volgende omvatten:

• het zorgen voor contacten tussen de beheersautoriteiten (en de andere programma-autoriteiten) en de overige instanties van de lidstaten die betrokken zijn bij fraudebestrijding, met name onderzoeks- en vervolgingsinstanties;
• het monitoren van de status van individuele gevallen en het verslag uitbrengen aan de Commissie over de follow-up die de verantwoordelijke beheersautoriteiten hebben gegeven, waarbij rekening wordt gehouden met de vertrouwelijkheid van lopende onderzoeken, en
• het jaarlijks certificeren dat de informatie in het IMS volledig, betrouwbaar, juist en actueel is, met het oog op de opstelling door de Commissie van PIF-verslagen.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 27 maart 2019.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Voetnoten

¹ We hebben verwijzingen naar EU-ontvangsten verwijderd uit deze definities.

² Artikel 1, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (de “PIF-verordening”) (PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1).

³ Artikel 1, onder a), van de bijlage bij de Akte van de Raad van 26 juli 1995 tot vaststelling van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (de “PIF-overeenkomst”).

⁴ De andere ESIF zijn het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

⁵ De artikelen 58, onder h), 70, lid 1, onder b), en 98, lid 1, van de geconsolideerde versie van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25), en de artikelen 20, lid 2, onder a), 28, lid 1, onder e) en n), 28, lid 2, 30 en 33, lid 2, van de geconsolideerde versie van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 371 van 27.12.2006, blz. 1).

⁶ De artikelen 72 en 125, lid 4, onder c), van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320), hierna de GB-verordening. In dit verslag verwijzen we naar het “fraudebestrijdingsbeheerproces”, wat overeenkomt met de term “fraudebestrijdingsbeheercyclus”, die door de Commissie wordt gebruikt in haar richtsnoeren.

⁷ Richtsnoeren van de Commissie voor lidstaten en programma-autoriteiten over frauderisicobeoordeling en doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen (EGESIF 14-0021), blz. 11.

⁸ Sectie 2.2.1 van de Joint Anti-fraud Strategy 2015‑2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF, Ares(2015)6023058 van 23 december 2015 (beschikbaar op: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015‑2020.pdf).

⁹ Artikel 3, lid 4, van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 248 van 18.9.2013, blz. 1), zoals gewijzigd bij Verordening (EU, Euratom) 2016/2030 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 (PB L 317 van 23.11.2016, blz. 1).

¹⁰ “Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)”, 13 november 2013, Ares(2013)3403880.

¹¹ De afkorting PIF komt van het Franse “protection des intérêts financiers” en verwijst over het algemeen naar de bescherming van de financiële belangen van de EU.

¹² Artikel 17, lid 1, van Richtlijn 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final van 3 september 2018.

¹⁴ Statistische bijlage bij het PIF-verslag 2017, blz. 93. Het FDR is de verhouding tussen de bedragen die gemoeid zijn met gevallen die als fraude zijn gemeld en de betalingen die verricht zijn in de programmeringsperiode 2007‑2013 (blz. 91). Deze indicator heeft geen betrekking op fraude die niet is ontdekt of gemeld.

¹⁵ Richtsnoeren van de Commissie voor lidstaten en programma-autoriteiten over frauderisicobeoordeling en doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen (EGESIF 14-0021 van 16 juni 2014), blz. 11.

¹⁶ Richtsnoeren van de Commissie voor lidstaten en programma-autoriteiten over frauderisicobeoordeling en doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen (EGESIF 14-0021 van 16 juni 2014), het handboek van OLAF over de rol van controleurs van de lidstaten bij de preventie en opsporing van fraude (oktober 2014) en Leidraad voor een gemeenschappelijke methode voor de beoordeling van beheers- en controlesystemen in de lidstaten (EGESIF 14-0010 final van 18 december 2014).

¹⁷ Artikel 30 en bijlage IV van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie van 3 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 138 van 13.5.2014, blz. 5), waarin de fundamentele eisen voor beheers- en controlesystemen en de indeling daarvan met betrekking tot de effectieve werking ervan zijn vastgelegd — in het bijzonder fundamentele eis 7 (doeltreffende invoering van evenredige maatregelen tegen fraude).

¹⁸ In deze zin komt het concept van een formeel fraudebestrijdingsbeleid overeen met het “fraud risk management programme” (frauderisicobeheerprogramma) dat door de Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) wordt omschreven in haar “Fraud examiners manual” of in de “Fraud Risk Management Guide”, die zij heeft ontwikkeld samen met het Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), en met de “formal counter fraud and corruption strategies” (formele fraude- en corruptiebestrijdingsstrategieën) die zijn omschreven door het Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) in zijn “Code of practice on managing the risk of fraud and corruption”.

¹⁹ In 10 van de 28 lidstaten is er een nationale fraudebestrijdingsstrategie: Bulgarije, Tsjechië, Griekenland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Letland, Hongarije, Malta en Slowakije. Roemenië heeft ook een strategie, maar die is nu verouderd (bron: PIF-verslag 2017, blz. 12). De lidstaten die geen nationale strategie hebben vastgesteld, zijn: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Spanje, Cyprus, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

²⁰ Artikel 30 en bijlage IV.

²¹ Artikel 11 en bijlage III van het voorstel van de Commissie voor een GB-verordening voor de periode 2021‑2027, COM(2018) 375 van 29 mei 2018.

²² In dit document met richtsnoeren ontwikkelde de Commissie een model voor frauderisicobeoordeling op basis van 31 inherente standaardrisico’s, die verder onderverdeeld zijn in 40 risico’s in combinatie met 128 aanbevolen risicobeperkende controles die alle gestructureerd zijn rond vier algemene beheerprocessen (selectie van aanvragers, uitvoering en verificatie van activiteiten, certificering en betalingen, en rechtstreekse aanbesteding door beheersautoriteiten). Het document heeft echter geen betrekking op financiële instrumenten of risico’s in verband met staatssteun.

²³ DG REGIO — Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds — taking stock of practices in the EU Member States, oktober 2018, hier beschikbaar: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303‑2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Meer informatie over integriteitspacten is te vinden op de volgende website van de Commissie: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Op basis van de indicatoren die de Commissie beschikbaar heeft gesteld in haar informatieve nota van 18 februari 2009 over fraude-indicatoren voor het EFRO, het ESF en het CF.

²⁶ Het is inherent aan fraude ten nadele van EU-cohesiebeleidsmiddelen dat daders de beperkingen van bestaande controles vaststellen en er gebruik van proberen te maken om rechtstreeks of onrechtstreeks onrechtmatige voordelen te behalen.

²⁷ Met name “Report to the Nations”, de wereldwijde studie over werkgerelateerde fraude en werkgerelateerd misbruik van 2018, die door de Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) werd gepubliceerd. Volgens deze studie wordt fraude vooral ontdekt door middel van tips, zij het van werknemers, klanten, concurrenten of anonieme bronnen.

²⁸ Het instrument “Fraude melden”, te vinden op https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_nl.

²⁹ De paragrafen 3, 12, 21, 23 en 32 van Advies nr. 4/2018 van de ERK over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.

³⁰ Zie het persbericht van de Commissie IP/19/1604 “Europese Commissie verheugd over voorlopig akkoord over betere bescherming van klokkenluiders in de hele EU” http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_nl.htm).

³¹ Richtsnoeren van de Commissie voor lidstaten en programma-autoriteiten over frauderisicobeoordeling en doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen (EGESIF 14-0021).

³² Blz. 51 van de studie van DG REGIO “Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds — taking stock of practices in the EU Member States”.

³³ De twee onregelmatigheden werden gemeld door Slowakije en zijn bijna 0,6 miljard EUR waard. Zij verkeren per definitie in een beginstadium van het fraudebeheerproces en kunnen nog aanzienlijk veranderen.

³⁴ Artikel 122, lid 2, van de GB-verordening; artikelen 3 en 4 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/1970 van de Commissie tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad met specifieke bepalingen inzake de rapportage over onregelmatigheden (PB L 293 van 10.11.2015, blz. 1); artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie (uitvoeringsbepalingen).

³⁵ Speciaal verslag ERK nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”, de paragrafen 21-32.

³⁶ Speciaal verslag nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”, paragraaf 29.

³⁷ Bijlage IV van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie van 3 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

³⁸ Het terug te vorderen bedrag met betrekking tot deze 84 fraudegevallen bedroeg 7 miljoen EUR.

³⁹ Speciaal verslag nr. 01/2019: “Bestrijding van fraude met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”, de paragrafen 112-115.

⁴⁰ Berekend op basis van de in het IMS opgenomen informatie. Zoals eerder aangegeven, is deze informatie niet altijd nauwkeurig.

⁴¹ Een eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling (PACA, premier acte de constat administratif ou judiciaire) is de eerste schriftelijke beoordeling door een bevoegde autoriteit waarin wordt geconcludeerd dat een onregelmatigheid frauduleus kan zijn, onverminderd nadere beoordeling van de zaak. PACA's kunnen uiteenlopende vormen aannemen, zoals een beheersverificatieverslag van een beheersautoriteit of een intermediaire instantie, een controleverslag van de auditautoriteit, de Commissie of de Rekenkamer, of het besluit inzake de tenlastelegging dat wordt genomen door een openbaar aanklager of een rechter en waarmee een formeel strafrechtelijk onderzoek wordt gestart.

⁴² Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 248 van 18.9.2013, blz. 1), zoals gewijzigd bij Verordening (EU, Euratom) 2016/2030 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 (PB L 317 van 23.11.2016, blz. 1).

⁴³ “Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)”, 13 november 2013, Ares(2013)3403880.

⁴⁴ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van de tenuitvoerlegging van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Advies nr. 8/2018 over het voorstel van de Commissie van 23 mei 2018 tot wijziging van OLAF-verordening 883/2013 wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF — zie met name de paragrafen 16, 38 en 39.

⁴⁷ Het koninklijk besluit waarbij de samenstelling en de werking van dit orgaan wordt geregeld, werd uiteindelijk goedgekeurd op 1 maart 2019 en uitgevaardigd op 19 maart 2019.

⁴⁸ Link naar de studie: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ In de richtsnoeren van de Commissie wordt het volgende vermeld: „Al naar gelang de resultaten van dergelijke audits en de daarbij vastgestelde frauderisico's, kunnen, zo vaak als maar nodig is, follow-upaudits worden verricht”. Een gerichte en evenredige aanpak wordt aanbevolen.

⁵⁰ Zie SWD (2018) 386 final 2/2, punt 4.3, blz. 86-88.

⁵¹ Zie COM(2015) 386 final, punt 4.2.2, blz. 23.

⁵² PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1.

⁵³ Zie PIF-verslag 2014 – COM(2015) 386 final van 31.7.2015, aanbeveling 1, blz. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 van 13.12.2016, ontwikkeld in het kader van de subgroep „fraudepreventie” van COCOLAF in samenwerking met nationale deskundigen.

⁵⁵ Zie SWD(2016) 237 final, punt 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 van 21.11.2017.

⁵⁷ SWD(2015) 154 final, punt 3.2, blz. 57.

⁵⁸ Zie SWD(2015) 154 final, punt 3.2, blz. 57.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. De controle werd geleid door ERK-lid Henri Grethen, ondersteund door Ildikó Preiss, kabinetsattaché; Juan Ignacio González Bastero, hoofdmanager; Jorge Guevara López, taakleider (CFE); Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva en Janka Nagy-Babos, controleurs. Thomas Everett verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

© Europese Unie, 2019.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.