Boj proti podvodům ve výdajích EU na soudržnost: řídicí orgány musí posílit odhalování podvodů, reakci na ně a koordinaci

Shrnutí

Právní předpisy definují podvod jako úmyslné porušení předpisů, které poškozuje nebo by mohlo poškodit rozpočet EU. Za boj proti podvodům a veškerým jiným nelegálním aktivitám s dopadem na finanční zájmy EU, jako je korupce, odpovídá EU společně s členskými státy. V letech 2013 až 2017 Komise a členské státy zjistily více než 4 000 potenciálně podvodných nesrovnalostí. Podpora EU zasažená těmi nesrovnalostmi činila téměř 1,5 miliardy EUR a 72 % této částky se týkalo politiky soudržnosti EU. Za zavedení přiměřených a účinných opatření proti podvodům, která zohlední zjištěná rizika, v této oblasti odpovídají členské státy. Taková opatření by měla pokrýt celý „proces řízení boje proti podvodům“ (prevenci podvodů, odhalování podvodů, reakci na ně až po hlášení odhalených případů podvodu a zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků). Míra odhalených podvodů v poměru k výdajům EU na soudržnost se v období 2007–2013 v závislosti na členském státě pohybovala od 0 % do 2,1 %.

Prostřednictvím tohoto auditu jsme vyhodnocovali, zda řídicí orgány řádně plní své povinnosti v každé fázi „procesu řízení boje proti podvodům“. Za tímto účelem jsme posuzovali, zda řídicí orgány:

1. vyvinuly politiky proti podvodům, provedly důkladné posouzení rizika a zavedly přiměřená opatření k prevenci a odhalování podvodů a
2. řádným způsobem reagovaly na odhalené podvody a svůj postup koordinovaly se subjekty činnými v boji proti podvodům.

Zjistili jsme, že řídicí orgány se v posuzování rizika podvodů při využívání financování na soudržnost v programovém období 2014–2020 zlepšily a ve většině případu využívaly praktický nástroj k okamžitému použití, který byl součástí pokynů Komise. Některé tyto analýzy však nebyly dostatečně důkladné. I když řídicí orgány svá opatření pro prevenci podvodů zlepšily, s proaktivním odhalováním podvodů výrazně nepokročily. Dále se často stávalo, že nebyly vypracovány postupy pro monitorování a hodnocení dopadu opatření pro prevenci a odhalování podvodů.

V oblasti reakce na podvody řídicí orgány v koordinaci s ostatními subjekty činnými v boji proti podvodům dostatečným způsobem nereagovaly na všechny odhalené případy podvodu. Neuspokojivé jsou zejména mechanismy pro hlášení podvodů: několik řídicích orgánů systematicky nesděluje podezření z podvodu příslušným orgánům, odrazující účinek nápravných opatření je omezený a koordinace činností proti podvodům je nedostatečná. Rovněž jsme zjistili, že míra odhalení podvodů za programové období 2007‑2013 uvedená ve zprávě Komise o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017 není věrným odrazem míry podvodů, které byly v navštívených členských státech skutečně odhaleny, ale spíše ukazatelem případů podvodu, které se členské státy rozhodly nahlásit Komisi.

Na základě výsledků našeho auditu doporučujeme, aby:

1. členské státy, které nemají národní strategii pro boj proti podvodům, takovou strategii vypracovaly. Pokud na národní úrovni dostatečně podrobná strategie neexistuje, Komise by měla vyžadovat, aby řídicí orgány formální strategie a opatření pro boj proti podvodům s dopadem na prostředky EU vypracovaly;
2. řídicí orgány posílily posuzování rizika podvodů tím, že do procesu zapojí relevantní externí subjekty;
3. členské státy zdokonalily opatření k zjišťování podvodů všeobecným využíváním nástrojů pro analýzu dat a aby Komise aktivně podporovala jiné „proaktivní“ a další nové metody odhalování podvodů;
4. Komise monitorovala mechanismy pro reakci na podvody a zajišťovala jejich soustavné uplatňování;
5. Komise podporovala členské státy v rozšiřování úkolů koordinačních služeb pro boj proti podvodům, a tak zlepšovala koordinaci.

V průběhu jednání o nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027 a jeho schvalování by spolunormotvůrci měli zvážit:

• stanovení povinnosti přijmout národní strategie nebo opatření pro boj proti podvodům a používat vhodné nástroje pro datovou analýzu (např. Arachne);
• zavedení sankcí a pokut pro osoby odpovědné za podvody poškozující finanční zájmy EU.

K zajištění účinné koordinace by spolunormotvůrci EU měli uvážit definování minimálních funkcí koordinačních služeb pro boj proti podvodům v členských státech, avšak s náležitým ohledem na právo členských států na pružnou definici a organizaci jejich práce v boji proti podvodům v souladu s principem subsidiarity.

Úvod

Boj proti podvodům v EU

Právní předpisy EU rozlišují mezi¹:

• „nesrovnalostí“, kterou se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Unie vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého dojde nebo by mohlo dojít k poškození souhrnného rozpočtu Unie nebo rozpočtů Unií spravovaných, a to formou neoprávněného výdaje²;
• „podvodnou nesrovnalostí“ (nebo „podvodem“), kterou se rozumí³ každé úmyslné jednání nebo opomenutí spočívající v:
• použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo dokladů, které má za následek zneužití nebo neoprávněné zadržení prostředků ze souhrnného rozpočtu EU či z rozpočtů spravovaných EU nebo jejím jménem;
• neposkytnutí informací v rozporu s konkrétním závazkem se stejnými následky;
• neoprávněném použití prostředků pro jiné účely, než pro které byly původně poskytnuty.

Článek 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) stanoví, že boj proti podvodům a jinému protiprávnímu jednání poškozujícímu finanční zájmy Unie je společnou odpovědností Unie (zastoupené Komisí) a členských států. Tato povinnost se vztahuje na veškeré příjmové a výdajové programy a všechny oblasti politiky.

Politika soudržnosti EU je strukturována kolem tří evropských strukturálních a investičních fondů⁴ (ESIF): Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Fondu soudržnosti (FS) a Evropského sociálního fondu (ESF), které jsou společně známy jako fondy politiky soudržnosti EU. Komise a členské státy provádí tyto fondy společně prostřednictvím operačních programů (OP), v nichž se dopodrobna uvádí, jak budou členské státy finanční prostředky EU v průběhu programového období využívat:

• Celkově bylo v programovém období 2007–2013 schváleno 440 operačních programů. Téměř dvě třetiny těchto OP již byly uzavřeny.
• V programovém období 2014–2020 funguje celkem 389 operačních programů. Tyto OP stále probíhají.

Na úrovni Komise odpovídají za provádění politiky soudržnosti EU dvě generální ředitelství: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování a Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku. V členských státech se provádění a kontroly každého operačního programu účastní tři různé druhy „programových orgánů“:

• řídicí orgán (odpovědný za provádění operačního programu),
• certifikační orgán (odpovědný za podávání žádostí o platby Komisi a za přípravu ročních účetních závěrek OP) a
• auditní orgán (odpovědný za vydání nezávislého výroku o spolehlivosti účetní závěrky, legalitě vzniklých výdajů a fungování řídicího a kontrolního systému).

Podle rámcových právních předpisů EU pro politiku soudržnosti na programové období 2007–2013 jsou za prevenci, odhalování a nápravu nesrovnalostí (včetně podvodů) i za zpětné získání neoprávněně vyplacených prostředků odpovědné členské státy⁵. Tato povinnost je výslovně stanovena v nařízení o společných ustanoveních na programové období 2014–2020, které vyžaduje, aby řídicí orgány s přihlédnutím ke zjištěným rizikům zavedly „účinná a přiměřená opatření proti podvodům“⁶. Komise doporučuje⁷, aby řídicí orgány pokryly celý „proces řízení boje proti podvodům“ (viz obrázek 1), jehož součástí je prevence podvodů, odhalování podvodů a související reakce (což obnáší zejména nahlašování odhalených případů a zpětné získávání neoprávněně vyplacených prostředků). V tomto ohledu Komise uplatňuje zásadu nulové tolerance podvodů a korupce⁸.

Zdroj: EÚD, na základě práce COSO.

Hlavním subjektem EU činným v oblasti boje proti podvodům je Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF), který přispívá ke koncepci a provádění politiky boje proti podvodům vypracované Komisí a provádí správní šetření podvodů, korupce a veškerého jiného protiprávního jednání, které ohrožuje rozpočet EU.

Na úrovni členských států nejsou řídicí orgány jedinými subjekty, které provádějí opatření proti podvodům. Od roku 2013 jsou všechny členské státy povinny ustavit koordinační službu pro boj proti podvodům k usnadnění účinné spolupráci a výměny informací, včetně informací operační povahy, s úřadem OLAF⁹. Komise formou dalších pokynů¹⁰ specifikovala, že koordinační služba pro boj proti podvodům by v rámci členského státu měla mít mandát koordinovat legislativní, správní a vyšetřovací povinnosti a činnosti týkajících se ochrany finančních zájmů EU. Ve sdíleném řízení orgány členských států hlásí případy podezření z podvodu či zjištěné podvody (a jiné nesrovnalosti) Komisi prostřednictvím systému pro řízení nesrovnalostí (IMS), který je provozován na informační platformě úřadu OLAF pro boj proti podvodům.

Výskyt nahlášených podvodů v oblasti politiky soudržnosti EU je ve srovnání s jinými výdajovými oblastmi významný

Dne 5. července 2017 přijaly Evropský parlament a Rada směrnici (EU) 2017/1371 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie („směrnice o ochraně finančních zájmů EU“ nebo „směrnice PIF“¹¹). Směrnice stanoví společnou definici podvodu poškozujícím finanční zájmy EU, zejména v oblasti zadávání veřejných zakázek. Členské státy musí provést směrnici PIF do národního práva do 6. července 2019¹².

V září 2018 Komise zveřejnila 29. výroční zprávu o ochraně finančních zájmů Evropské unie¹³ (dále jen „zpráva o ochraně finančních zájmů za rok 2017“). Pro sdílené řízení připravuje Komise tuto zprávu na základě informací nahlášených členskými státy prostřednictvím IMS (viz bod 07). Z analýzy zprávy o ochraně finančních zájmů za rok 2017 vyplývá, že výskyt nahlášených podvodů (podezření z podvodu a zjištěných podvodů) v politice soudržnosti EU je výrazně vyšší než v jiných oblastech: soudržnost představuje pouze jednu třetinu rozpočtu, ale připadá na ni 39 % všech nahlášených případů podvodu a 72 % celkové částky zatížené těmito případy (viz obrázek 2).

Zdroj: 2017 zpráva o ochraně finančních zájmů EU – Statistická příloha Část II (Výdaje).

Podle údajů zprávy o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017 představují nesrovnalosti nahlášené členskými státy jako podvod 0,44 % prostředků EU vydaných v oblasti politiky soudržnosti. Tento ukazatel se označuje jako míra odhalení podvodů¹⁴ a jeho hodnoty se ve vztahu k financování výdajů EU na soudržnost v celém programovém období 2007–2013 v jednotlivých členských státech velmi liší (viz obrázek 3): pohybují se na škále od 0 % do 2,1 %. Zpráva o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017 neuvádí žádné konkrétní vysvětlení výrazně vyšší míry odhalení podvodů nahlášených v případě Slovenska. Průměrná jednotlivá hodnota nesrovnalostí nahlášených jako podvod činí 0,8 milionu EUR.

Pozn.: Výpočet míry odhalení podvodů, který tento číselný údaj představuje, nezahrnuje nesrovnalosti týkající se politiky rybolovu (které nejsou součástí statistických údajů zveřejňovaných Komisí k politice soudržnosti a rybolovu a které nezvyšují míru odhalení podvodů pro EU jako celek). Obrázek rovněž nezahrnuje programy Evropské územní spolupráce, kterých se účastní více zemí. Tyto programy byly nicméně vzaty v úvahu při výpočtu průměru EU uvedeného na obrázku. Pokud jde o členské státy, u nichž je uvedena nulová míra odhalení podvodů, Finsko a Lucembursko nenahlásily žádné podvodné nesrovnalosti, zatímco Irsko a Švédsko nahlásily několik nesrovnalostí malé finanční hodnoty.

Zdroj: EÚD na základě zprávy o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017, Statistická příloha, strana 93.

Vzhledem k tomu, že řídicí orgány jsou v první linii boje proti podvodům v politice soudržnosti EU, považovali jsme za nutné jimi prováděnou práci posoudit. Podle Komise¹⁵ by se kombinací důkladného posouzení rizika a adekvátních opatření, která povedou k prevenci a odhalování podvodů řídicími orgány, na straně jedné a koordinovaného a včasného vyšetřování příslušnými orgány (obvykle policie nebo státní zástupci) na straně druhé mohlo riziko podvodu v oblasti soudržnosti výrazně snížit, a mohl by tak být zajištěn dostatečný odrazující efekt. Audit byl koncipován s důrazem na tyto dvě široké oblasti.

Rozsah a koncepce auditu

Rozhodli jsme se provést audit práce řídicích orgánů v boji proti podvodům v oblasti politiky soudržnosti, neboť hrají a v programovém období 2021–2027 budou i nadále hrát klíčovou roli. Posuzovali jsme, zda řídicí orgány řádně plní své povinnosti ve všech fázích „procesu řízení boje proti podvodům“: při prevenci podvodů, odhalování podvodů a reakci na podvody (včetně hlášení podvodu a zpětného získání neoprávněně vyplacených prostředků). Za tímto účelem jsme posuzovali, zda řídicí orgány:

1. Rozhodli jsme se provést audit práce řídicích orgánů v boji proti podvodům v oblasti politiky soudržnosti, neboť hrají a v programovém období 2021–2027 budou i nadále hrát klíčovou roli. Posuzovali jsme, zda řídicí orgány řádně plní své povinnosti ve všech fázích „procesu řízení boje proti podvodům“: při prevenci podvodů, odhalování podvodů a reakci na podvody (včetně hlášení podvodu a zpětného získání neoprávněně vyplacených prostředků). Za tímto účelem jsme posuzovali, zda řídicí orgány:
2. ve spolupráci s vyšetřujícími orgány a orgány činnými v trestním řízení a koordinačními službami pro boj proti podvodům v navštívených členských státech řádně reagovaly na odhalené podvody způsobem odpovídajícím koncepci těchto služeb.

Prověřovali jsme úlohu, kterou mají řídicí orgány a koordinační služby pro boj proti podvodům v členských státech v oblasti politiky soudržnosti. Kontrolovali jsme řídicí orgány operačních programů financovaných třemi hlavními evropskými strukturálními a investičními fondy: FS, ESF a EFRR. Cíl Evropská územní spolupráce EFRR jsme se rozhodli vyloučit, neboť na projektech financovaných příslušnými operačními programy se podílí partneři z různých zemí pod dohledem orgánů v různých členských státech.

Přezkoumali jsme, jak řídicí orgány zohledňovaly právní a strategický rámec členských států pro boj proti podvodům při řízení „procesu řízení boje proti podvodům“, zejména pokud již existovala národní strategie proti podvodům. Všechny řídicí orgány jsme vyzvali k účasti v průzkumu o opatřeních pro prevenci a odhalování podvodů; odpověděly nám orgány 23 členských států.

Navštívili jsme sedm členských států: Bulharsko, Francii, Maďarsko, Řecko, Lotyšsko, Rumunsko a Španělsko. Při výběru těchto členských států jsme brali v úvahu míry odhalení podvodů a počet případů podvodů uvedených ve zprávě o ochraně finančních zájmů za rok 2016, jakož i jejich korelaci s jinými dostupnými ukazateli rizika podvodu. V průběhu svých návštěv jsme se setkali se zástupci orgánů odpovědných za plnění celkem 43 operačních programů (22 operačních programů na období 2007–2013 a 21 operačních programů na období 2014–2020) a s hlavními aktéry v boji proti podvodům (orgány pověřené trestním stíháním, soudní a vyšetřovací orgány, agentury pro boj proti podvodům, orgány pro hospodářskou soutěž). V navštívených členských státech jsme kontrolovali vzorek OP vybraný na základě vlastního úsudku tak, aby byl reprezentativní pro všechny fondy (EFRR, ESF a případně FS) a řadu typů intervencí.

U vzorku 138 nesrovnalostí nahlášených jako podvod Komisi v souvislosti s 22 operačními programy testovanými za období 2007–2013 jsme provedli přezkum případových spisů. Pokud to velikost základního souboru umožňovala, použili jsme k výběru nesrovnalostí k přezkumu metodu výběru vzorku podle peněžních jednotek (MUS). Neposuzovali jsme práci vyšetřovacích, trestních a soudních orgánů, zabývali jsme se nicméně tím, jak řídicí orgány svou činnost s těmito orgány koordinovaly a jak spolu komunikovaly.

Zjištění v této zprávě doplňují zjištění zvláštní zprávy č. 1/2019: „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“, zveřejněné dne 10. ledna 2019, která pojednává o koncepci a realizaci strategie Komise pro boj proti podvodům. V této zprávě jsme se zaměřili především na roli úřadu OLAF, ale také na práci na opatřeních proti podvodům provedenou GŘ Komise odpovědnými za plnění politiky soudržnosti EU (viz bod 04).

Připomínky

Politika boje proti podvodům, prevence podvodů a jejich odhalování

Řídicí orgány obvykle nemají žádnou konkrétní politiku boje proti podvodům

Komise členským státům a řídicím orgánům poskytla pokyny, aby jim pomohla splnit jejich právní závazek zavést přiměřená a účinná opatření proti podvodům.

• Na úrovni členských států Komise doporučuje přijetí národních strategií pro boj proti podvodům k ochraně fondů ESI s cílem zajistit homogenní a účinné provádění opatření proti podvodům, zejména pokud jsou organizační struktury členských států decentralizované.
• Na úrovni operačních programů Komise doporučuje, aby řídicí orgány k boji proti podvodům přistupovaly strukturovaně; jejich přístup by se měl odvíjet od čtyř základních prvků procesu řízení boje proti podvodům: prevence, odhalování, nápravy a stíhání¹⁶.
• Komise dále definovala konkrétní kritéria pro hodnocení způsobu, jakým řídicí orgány plní své právní závazky týkající se zavedení přiměřených a účinných opatření proti podvodům¹⁷.

Komise řídicím orgánům doporučuje, aby své odhodlání zabývat se touto problematikou a bojovat s podvody vyjádřily prostřednictvím oficiální politiky boje proti podvodům¹⁸. Tato politika by měla konkrétně zahrnout strategie pro rozvoj kultury odmítání podvodů a rozdělit povinnosti týkající se boje proti podvodům. Domníváme se, že řídicí orgány měly vypracovat oficiální politiku boje proti podvodům nebo obdobný samostatný dokument specifikující opatření pro prevenci podvodů, jejich odhalování a souvisejí reakci a že svým zaměstnancům, příjemcům prostředků EU a ostatním orgánům by měly jasně sdělit, že byla zavedena opatření na potírání podvodů, která jsou uplatňována.

V průběhu svých návštěv jsme zjistili, že jen několik těchto opatření má skutečně podobu formálních referenčních dokumentů shrnujících opatření, jež by se měla provádět v každé fázi procesu řízení boje proti podvodům jako součást reakce na zjištěná rizika podvodu. Příklady oficiálních politik pro boj proti podvodům jsme zjistili pouze v Lotyšsku, u několika zprostředkujících subjektů ve Španělsku a ve Francii (kde tato politika nebyla zveřejněna). Ve všech ostatních případech jsme, abychom získali ucelený popis opatření proti podvodům, museli procházet řadu řídicích dokumentů a procesních manuálů. Domníváme se, že absence oficiální politiky boje proti podvodům omezuje schopnost členských států dohlížet na opatření proti podvodům, koordinovat je a hodnotit jejich účinnost. To je zejména relevantní v tom smyslu, že národní strategii pro boj proti podvodům přijalo na základě doporučení Komise pouze deset členských států¹⁹ (viz bod 18).

Absenci ustanovení, která by řídicím orgánům stanovila povinnost schválit oficiální politiku boje proti podvodům, rovněž považujeme za koncepční nedostatek rámce boje proti podvodům na období 2014–2020. Dále nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 480/2014 (doplňující nařízení o společných ustanoveních na období 2014–2020) nezmiňuje pochybení v provádění přiměřených a účinných opatřeních proti podvodům v kontextu definice „závažných nedostatků“, které by mohly vést k pozastavení plateb na operační programy nebo k finančním opravám operačních programů²⁰. Ve srovnání s jinými oblastmi se v posouzení řídicích a kontrolních systémů přikládá opatřením proti podvodům nižší váha. Návrh Komise na nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027 nepovažuje opatření proti podvodům za jednu ze základních podmínek²¹, kterou musí členské státy splnit před tím, že jim mohou být přiděleny prostředky EU na financování soudržnosti.

Řídicí orgány systematicky posuzují rizika podvodů, tento proces lze však ještě dále zlepšit

Řídicí orgány systematicky identifikují rizika podvodu

Nejvýznamnější změnou oproti programovému období 2007–2013 je skutečnost, že řídicí orgány nyní musí posuzovat riziko podvodů v souladu s požadavky kontrolního rámce na období 2014–2020 (viz bod 05). Posouzení se provádí proto, aby řídicí orgány určily, zda jsou stávající vnitřní kontroly vhodné k řešení rizik spojených s různými scénáři podvodů a k identifikaci oblastí, kde jsou nutné dodatečné kontroly.

Kromě dalších témat souvisejících s bojem proti podvodům se pokyny EGESIF určené členským státům a řídicím orgánům (viz bod 18) zabývají úkolem posouzení rizika podvodu, včetně praktického nástroje k okamžitému použití pro provádění posouzení²². Všechny řídicí orgány, které jsme během auditu navštívili, svou povinnost provést posouzení rizika podvodu splnily. To vypovídá o pokroku ve způsobu, jakým tyto orgány přistupují k boji proti podvodům v oblasti soudržnosti. Ve většině případů uplatňují model posuzování rizika podvodů vyvinutý Komisí nebo svou vlastní upravenou variantu tohoto modelu.

Dne 28. listopadu 2018 zveřejnila Komise studii²³ o postupech pro prevenci podvodů a korupce uplatňovaných členskými státy v reakci na konkrétní ustanovení zavedená pro programové období 2014–2020, jejíž vypracování zadala externě v prosinci 2016. V závěrech studie se uvádí, že nové legislativní požadavky, zejména postup pro posuzování rizika, přispěly k formalizaci a systematizaci snah členských států v boji proti podvodům. Zároveň se zde však uvádí, že některé orgány mohou při vlastním sebehodnocení rizika podhodnocovat (viz rámeček 1).

V určitých oblastech je možné další zlepšení

Upozorňujeme však na to, že některé navštívené řídicí orgány přistupují k posuzování rizika podvodů mechanicky a upřednostňují formu před obsahem.

Při identifikaci rizik podvodů obvykle vycházejí ze svých vlastních zkušeností, aniž by žádaly o dodatečný příspěvek jiné informované subjekty (koordinační služby pro boj proti podvodům, vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení či jiné specializované odborné agentury).

V průběhu svých návštěv v členských státech jsme zjistili skutečnosti, z nichž vyplývá, že několik řídicích orgánů a zprostředkujících subjektů mohlo vyhodnocovat rizika podvodu neadekvátně:

• V Bulharsku již auditní orgán odhalil, že některé řídicí orgány nesprávně klasifikovaly konkrétní rizika podvodu jako nízká, a proto se jimi již nezabývaly a neprováděly žádné dodatečné kontroly.
• Ve Francii řídící orgány, které jsme navštívili, neposuzovaly dopad dodatečných kontrol na zbytkové riziko podvodu.
• Ve Španělsku, kde je povinnost provádět posouzení rizika podvodu zčásti delegována na zprostředkující subjekty, byly při nezávislém hodnocení zadaném řídicím orgánem zjištěny problémy se vztahem mezi identifikovanými riziky a plánovanými kontrolami (např. určitá rizika nebyla v akčním plánu pokryta nebo byly nastaveny kontroly v oblastech, které byly označeny za irelevantní).
• V jednom z kontrolovaných OP v Rumunsku předložily zprostředkující subjekty, které provádějí podobné funkce v přenesené pravomoci s obdobným financováním, různá posouzení rizika podvodu.
• V Maďarsku jsme zjistili, že posouzení rizika podvodu nebylo dostatečně ucelené (nebyly vzaty v úvahu výsledky předchozího auditu) a neidentifikovalo rizika konkrétně spojená s typy operací a příjemců, na něž se vztahovaly operační programy.

Téměř ve všech případech dospěly řídicí orgány k závěru, že stávající opatření proti podvodům se zjištěnými riziky zabývají. Vzhledem k tomu, jaké nedostatky byly odhaleny, se však domníváme, že tento závěr je možná příliš optimistický.

Řídicí orgány zlepšily svá opatření pro prevenci podvodů, s proaktivním odhalováním podvodů však výrazně nepokročily

Od řídicích orgánů se očekává, že v reakci na zjištěná rizika vypracují účinná a přiměřená opatření pro prevenci a odhalování podvodů, a to takovým způsobem, aby eliminovaly příležitosti páchat podvody nebo je přinejmenším výrazně omezily.

Řídicí orgány vypracovaly konkrétní opatření pro prevenci podvodů na období 2014–2020

Zjistili jsme, že dodatečná opatření proti podvodům vypracovaná pro období 2014–2020 se ve velké míře zaměřují na preventivní akce, které jsou komplexnější než opatření zavedená pro období 2007–2013. Z našeho průzkumu vyplynulo, že tato dodatečná preventivní opatření zahrnují především školení pro zaměstnance zvyšující povědomí o problematice podvodů, politiky pro případy střetu zájmů, pokyny k etickému chování pro zaměstnance a příjemce a publikace rámcových institučních prohlášení týkajících se boje proti podvodům.

Průzkum rovněž ukázal, že řídicí orgány považují opatření zvyšující povědomí o problematice podvodů (jak školení pro zaměstnance, tak opatření zaměřená na zprostředkující subjekty a příjemce projektů), politiku pro případy střetu zájmů a kodexy chování za nejúčinnější způsob prevence podvodů při čerpání prostředků EU z politiky soudržnosti (viz obrázek 4). Jiná preventivní opatření, jako jsou programy na podporu zaměstnanců (zaměřené na snížení tlaku na zaměstnance, kteří se setkají s případem podvodu) nebo systémy odměn (jejichž prostřednictvím řídicí orgány zveřejní svůj úmysl oznamovatele podvodů odměňovat), nejsou využívána příliš často, i když jsou považována za přiměřeně účinná.

Zdroj: průzkum EÚD mezi řídicími orgány.

Několik členských států přistoupilo k prevenci podvodů poškozujících finanční zájmy EU inovativněji: do monitorování realizace veřejných zakázek nebo organizace kampaní zpochybňujících přijatelnost určitých typů podvodného chování ve společnosti zapojily organizace občanské společnosti (viz rámeček 2).

Opatření pro odhalování podvodů na období 2014–2020 zůstávají převážně stejná jako v období 2007–2013

I když povinné posuzování rizika podvodů přineslo větší důraz na prevenci, řídicí orgány vyvinuly pro programové období 2014–2020 jen velmi málo nových metod odhalování podvodů. Místo toho se spoléhají na vnitřní kontroly a postupy zavedené již pro období 2007–2013, kdy byl kontrolní rámec slabší (viz obrázek 5). Jde především o kontroly na místě (audity), interní mechanismy pro hlášení podvodů a v menší míře identifikaci konkrétních známek podvodu²⁵ (varovné signály). Jak z průzkumu, tak z průběhu našich návštěv v členských státech vyplynulo, že se provádí jen málo dodatečných „proaktivních“ kontrol k odhalování podvodů (např. zvláštní kontroly zaměřené na nekalé spolčení při zadávání veřejných zakázek, jako je sémantická analýza obdržených nabídek nebo identifikace neobvyklých vzorců nabídek).

Zdroj: průzkum EÚD mezi řídicími orgány.

Užitečnost horkých linek pro oznamovatele případů porušení předpisů omezují praktické problémy

Z našeho průzkumu vyplynulo, že řídicí orgány horké linky pro oznamovatele případů porušení předpisů příliš nevyužívají, i když tento nástroj obecně považují za účinnou metodu prevence podvodů. Horké linky a jiné mechanismy pro oznamovatele případů porušení předpisů umožňují upozornit řídicí orgány (či jiné relevantní orgány členských států) na možný podvod, které jiné kontroly neodhalily²⁶. Různé studie ukazují, že tyto metody jsou považovány za nejdůležitější zdroj hlášení podvodů²⁷. V průběhu našich návštěv jsme posuzovali mechanismy pro oznamování případů porušení předpisů a zjistili jsme řadu praktických problémů s jejich užíváním. Nejsou například vždy anonymní a je zde riziko, že příjemci projektů a veřejnost obecně o jejich existenci nevědí. V případě, že právní předpisy omezují využívání anonymních oznamovacích kanálů, řídicí orgány a koordinační služba pro boj proti podvodům mohou vždy nasměrovat anonymní oznamovatele na notifikační systém provozovaný úřadem OLAF²⁸.

Dne 23. dubna 2018 vydala Komise návrh směrnice o ochraně oznamovatelů případů porušení předpisů. Cílem tohoto kroku bylo sjednotit různé přístupy v současné době uplatňované členskými státy a zvýšit míru ochrany osob, které oznámí porušení práva Unie, včetně všech porušení s dopadem na finanční zájmy EU. Ve svém stanovisku k návrhu, vydaném dne 15. října 2018, uvádíme, že podle našeho názoru zavedení nebo rozšíření systémů pro oznamování případů porušení předpisů ve všech členských státech pomůže díky krokům občanů a zaměstnanců zlepšit řízení politik EU. Upozornili jsme však na určité problematické oblasti, jako je nadměrná složitost věcné působnosti návrhu, která by mohla omezit právní jistotu potenciálních oznamovatelů případů porušení předpisů, a tak je od oznámení odrazovat. Dále jsme upozornili na neexistenci jasných závazků, pokud jde o zvyšování povědomí a školení zaměstnanců, a vyjádřili jsme přesvědčení, že osobám, které porušení předpisů nahlásily anonymně, by neměla být upřena ochrana oznamovatelů případů porušení předpisů, je-li jejich identita následně odhalena²⁹. V souvislosti se schválením této směrnice dospěl Evropský parlament a členské státy dne 12. března 2019 k provizorní dohodě o nových pravidlech, která zaručí ochranu oznamovatelům podvodů, kteří oznámí porušení práva EU³⁰.

K odhalování podvodů se dostatečně nevyužívá datová analýza

Komise podporuje řídicí orgány v proaktivním užívání datové analýzy k odhalování potenciálně vysoce rizikových situací, identifikaci varovných signálů a specifikaci cílů opatření boje proti podvodům. Datová analýza by měla být systematickou součástí výběru projektů, ověřování pracovníky vedení i auditů³¹. Komise v rámci boje proti podvodům nabízí specifický nástroj pro vytěžování dat (Arachne), který má řídicím orgánům pomoci identifikovat projekty, jež by mohly být vystaveny riziku podvodu. Podle informací, které nám poskytla Komise, používalo nástroj Arachne v prosinci 2018 celkem 21 členských států u 165 OP, na něž připadá 54 % celkového financování na politiku soudržnosti EU pro období 2014–2020 (bez Evropské územní spolupráce). Ve zvláštní zprávě č. 1/2019 „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“ jsme zdůraznili význam Arachne jako nástroje pro prevenci podvodů. Posoudili jsme úlohu Arachne jako nástroje datové analýzy pro odhalování podvodů.

Jednou z nejvýznamnějších připomínek, která vzešla z naší auditní práce, je skutečnost, že řídicí orgány dostatečně nevyužívají datovou analýzu k odhalování podvodů. Z našeho průzkumu vyplynulo, že nástroje pro datovou analýzu využívá tímto způsobem pouze každý druhý řídicí orgán (viz obrázek 5). Nedostatečně se využívá zejména Arachne. V členských státech, které jsme navštívili, jsme zjistili následující skutečnosti:

• Jeden členský stát (Řecko) neposkytl žádné informace o tom, zda tento nástroj v blízké budoucnosti zavede či nikoliv. Řecké řídicí orgány však neschválily žádný jiný ekvivalentní analytický nástroj, který by bylo možné využívat u všech operačních programů v jejich zemi.
• Ve čtyřech ze zbývajících šesti členských států, kde se řídicí orgány rozhodly Arachne využívat, se s vkládáním nutných operačních údajů a využíváním nástroje při vnitřních kontrolách příliš nepokročilo.
• Podle pokynů poskytnutých Komisí (v manuálu nástroje Arachne) mají k nástroji přístup pouze řídicí orgány, certifikační orgány a auditní orgány, takže jeho automatické využití vyšetřujícími orgány není možné.

Dále jsme zjistili, že ve dvou navštívených členských státech řídicí orgány, které Arachne plně začlenily do svých řídicích postupů, nástroj využívaly k úpravám svých konkrétních opatření proti podvodům pro vysoce rizikové příjemce.

Nedostalo se nám žádného přesvědčivého vysvětlení, proč řídicí orgány nástroj, který Komise poskytla zdarma, plně nevyužívají. Komise ve své studii z listopadu 2018 (viz bod 24 a rámeček 1) nicméně uvádí, že podle názoru řídicích orgánů Arachne ve své stávající podobě neodpovídá všem jejich potřebám. Autoři této studie byli touto skutečností znepokojeni, neboť se má za to, že užitečnost Arachne z velké části závisí na počtu operačních programů, k nimž jsou do systému vkládány informace³².

V průběhu svých návštěv jsme byli nicméně schopni určit některé případy osvědčených postupů, kdy orgány členských států vyvinuly nástroje pro datovou analýzu k identifikaci potenciálních rizik podvodu (viz rámeček 3).

Řídicí orgány postrádají postupy pro monitorování a hodnocení opatření pro prevenci a odhalování podvodů

Komise podporuje snahy členských států a řídicích orgánů definovat postupy pro monitorování realizace opatření pro prevenci a odhalování podvodů. Součástí těchto postupů by měly být zvláštní mechanismy pro poskytování informací o konkrétně zavedených opatřeních proti podvodům a o tom, jak jsou uplatňována. Členské státy a řídicí orgány by měly využívat výsledky monitorování k hodnocení účinnosti opatření a jejich případným úpravám.

Zjistili jsme, že s výjimkou Lotyšska ani jeden z navštívených řídicích orgánů účinnost opatření pro prevenci a odhalování podvodů nezkoumá. Řídicí orgány uplatňovaná opatření evidují jen sporadicky a zřídkakdy je spojují s konkrétními výsledky. Systémy proti podvodům tedy nejsou hodnoceny z hlediska jejich skutečných výsledků, a to ani řídicími orgány, ani žádným jiným programovým orgánem (např. auditním orgánem) nebo koordinační službou pro boj proti podvodům.

Za programová období 2007–2013 a 2014–2020 byly nahlášeny podobné míry podvodů

Řídicí orgány a jiné subjekty členských států hlásí nesrovnalosti podvodného i nepodvodného charakteru Komisi prostřednictvím systému pro řízení nesrovnalostí (IMS). Od prosince 2018 členské státy (převážně řídicí a auditní orgány) nahlásily celkem 1 925 podvodných nesrovnalostí za programové období 2007–2013 a 155 za programové období 2014–2020. Jednalo se o případy podezření z podvodu a zjištěné podvody s možným dopadem na fondy EU ve výši 1,6 miliardy EUR (2007–2013) a 0,7 miliardy EUR (2014–2020).

Obrázek 6  zobrazuje vývoj počtu a hodnoty nesrovnalostí nahlášených v IMS za programová období 2007–2013 a 2014–2020. Dosud bylo za období 2014–2020 nahlášeno 155 nesrovnalostí – o 10 % méně než v téže fázi období 2007–2013 (174). Z finančního hlediska je situace poněkud odlišná: potenciální dopad nahlášených podvodů v souvislosti s fondy politiky soudržnosti EU v programovém období 2014–2020 (0,7 miliardy EUR) je více než třikrát vyšší než v téže fázi předchozího období (0,2 miliardy EUR). Tento významný nárůst je nicméně výsledkem dvou samostatných případů podezření z podvodu, které považujeme za případy extrémní datové hodnoty³³.

Zdroj: EÚD na základě údajů IMS.

Většina podvodů nahlášených Komisi je zjištěna při kontrolách na místě nebo je odhalena vyšetřujícími orgány, orgány činnými v trestním řízení nebo médii

Systém IMS má řadu datových polí pro charakterizaci nesrovnalostí a určení statusu řízení. Název jednoho z těchto polí je „zdroj informací vedoucí k podezření na nesrovnalost“, což odpovídá metodě odhalení. Na základě údajů zaznamenaných v IMS do konce prosince 2018 jsme provedli analýzu zdrojů informací vedoucí k hlášení podvodných nesrovnalostí za programové období 2007–2013 (viz obrázek 7). Neposuzovali jsme údaje za období 2014–2020, protože jsou zatím velmi neúplné a zahrnují extrémní datové hodnoty (viz bod 43).

Početně byla většina nesrovnalostí odhalena programovými orgány pomocí kontrol na místě (viz bod 04), následovaly zprávy vypracované vyšetřujícími orgány a orgány činnými v trestním řízení. Z toho tedy vyplývá, že toto jsou nejúčinnější způsoby odhalování podvodů při čerpání fondů soudržnosti. Statistiky jsou však ovlivněny generalizovaným používáním auditů jako metody odhalování podvodů (viz bod 33 a obrázek 5). Z hlediska hodnoty byla většina zpráv o podvodných nesrovnalostech výsledkem případů otevřených přímo vyšetřujícími orgány, orgány činnými v trestním řízení nebo v tisku a ostatních médiích. Domníváme se, že statistické údaje o zdrojích informací o podvodech podle jejich hodnoty jsou významným způsobem ovlivněny nejistotou o skutečně zasažených částkách. Pokud jsou však původcem hlášení vyšetřující orgány či orgány činné v trestním řízení, děje se tak v menší míře.

Zdroj: EÚD na základě údajů IMS.

Reakce na podvod, vyšetřování a koordinace příslušných subjektů

Komise vyžaduje, aby řídicí orgány vyvinuly účinná opatření pro reakci na podvody. Jejich součástí by měly být jasné mechanismy pro hlášení případů podezření z podvodu a srozumitelné postupy pro postupování případů příslušným vyšetřujícím orgánům a orgánům činným v trestním řízení. Měly by být rovněž zavedeny postupy pro sledování podezření z podvodu a v případě nutnosti i pro zpětné získání prostředků EU. Řídicí orgány by měly pracovat se svými koordinačními službami pro boj proti podvodům; je nutná náležitá koordinace všech správních a donucovacích orgánů.

Nedostatky v hlášení případů podvodu řídicími orgány poškozují spolehlivost měr odhalení podvodů zveřejňovaných ve zprávě o ochraně finančních zájmů

Členské státy musí IMS používat, aby Komisi upozornily na nesrovnalosti přesahující 10 000 EUR, u nichž mají podezření na podvod nebo v souvislosti s nimiž byl podvod zjištěn³⁴. Členské státy musí podezření z podvodu nebo potvrzené případy podvodu hlásit, i pokud byly vyřešeny před certifikací souvisejících výdajů Komisi.

Ne všechny případy možných podvodů jsou jako takové nahlášeny v IMS

Obrázek 3 prezentuje míry odhalení podvodů za období 2007–2013 v politice soudržnosti EU. Ty vycházejí z údajů v IMS a byly zveřejněny ve zprávě o ochraně finančních zájmů za rok 2017. Ve zvláštní zprávě č. 1/2019 jsme uvedli, že údaje o odhalených podvodech ve zprávě o ochraně finančních údajů jsou neúplné³⁵. Naše práce na tomto auditu tento závěr potvrdila. Rovněž jsme odhalili několik případů, které vedly ke zpochybnění úplnosti a spolehlivosti údajů o podvodech v systému IMS, což z hlediska Komise a členských států využití tohoto systému omezuje.

Zjistili jsme, že ne všechny členské státy interpretují unijní definici podvodů stejným způsobem (viz bod 01). Například kartelové delikty (podvody při podávání nabídek) nejsou ve Španělsku vždy hlášeny jako podvod, zatímco jiné členské státy, jako Lotyšsko, je hlásí systematicky.

Narazili jsme na případy, kdy nesrovnalosti jasně poukazující na podvod nebyly řádně nahlášeny Komisi, protože byly odhaleny a napraveny před certifikací souvisejících výdajů Komisi. Členské státy mají nicméně hlásit podezření z podvodu (jako „pokus o podvod“), i když ke spolufinancování ze strany EU nakonec nedojde. Maďarské řídicí orgány nehlásí podezření z podvodu, která jsou vyřešena před certifikací Komisi. Ve Španělsku řídicí orgány odpovědné za EFS zdržovaly platby jako preventivní opatření, aniž by Komisi informovaly o výdajích souvisejících s případy údajných podvodů, které se objevily v tisku.

Zjistili jsme, že členské státy využívají správní a právní akty jako spouštěcí mechanismus pro hlášení Komisi různým způsobem. Například Rumunsko systematicky neinformuje v systému IMS o probíhajících vyšetřováních či rozhodnutích zahájit stíhání. V souladu s rumunskými právními předpisy se podezření z podvodu do systému zadávají, pouze pokud řídicí orgán, koordinační služba pro boj proti podvodům nebo OLAF zahájí dodatečnou samostatnou kontrolní/vydá vyšetřující zprávu, a to i když vyšetřování již probíhá nebo bylo uzavřeno. Hlášení informací v IMS se tak nenáležitě zpožďuje a některé případy, které se aktuálně projednávají u soudu, se v systému vůbec nemusí objevit.

Rovněž jsme zjistili, že maďarská koordinační služba pro boj proti podvodům má velký počet dosud nevyřízených případů, které je nutno analyzovat, aby mohly být nahlášeny do systému IMS.

Systém IMS obsahuje určité nepřesné a zastaralé údaje

Zjistili jsme příklady, kdy byly v systém IMS nepřesné a zastaralé údaje týkající se zejména statusu případů a klíčových dat sankčního řízení. To může znamenat, že řídicí orgán, osoba potvrzující platnost údajů nebo koordinační služba pro boj proti podvodům pečlivě nezkontrolovaly kvalitu údajů. I když tato situace není uspokojivá, na počet případů podvodů nahlášených v systému IMS obvykle nemá vliv.

Identifikovali jsme rozdíly v přístupu řídicích orgánů k posuzování finančního dopadu možných podvodů. Obdobné trestné činy tedy mohou být v systému IMS různými členskými státy kvalifikovány různě. Týká se to především případů, kde je obtížné přesně stanovit objem zasažených výdajů (např. střet zájmů při výběru projektu nebo porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek).

Nedostatky v hlášení spolehlivosti měr odhalení podvodů

Zpráva o ochraně finančních zájmů za rok 2017 uvádí míry odhalení podvodu všech členských států a EU jako celku na základě údajů vykázaných orgány členských států a koordinačními službami pro boj proti podvodům v systému IMS (viz bod 07). Obdobný srovnávací ukazatel počtu nesrovnalostí v EU v oblasti politiky soudržnosti však neudává. Abychom tento údaj vypočetli, srovnali jsme počet podvodných nesrovnalostí nahlášených každým členským státem s objemem prostředků EU, které dostávají (viz obrázek 8). Zjistili jsme, že Francie hlásí nejméně nesrovnalostí podvodného charakteru na každé euro, které od EU dostává. Podle našeho názoru Francie nehlásí nesrovnalosti, včetně podezření z podvodu, adekvátním způsobem.

Zdroj: EÚD na základě zprávy o ochraně finančních zájmů za rok 2017. Tento graf nezahrnuje Finsko a Lucembursko, neboť tyto země za dané období nenahlásily žádné podvodné nesrovnalosti.

Podle našeho názoru jsou míry odhalení podvodů zveřejňované Komisí ve skutečnosti mírami nahlášených podvodů: neodrážejí účinnost mechanismů členských států pro odhalování podvodů ani nevypovídají o tom, kolik podvodů bylo skutečně odhaleno, a uvádějí pouze počet případů, které se členské státy rozhodly nahlásit Komisi (viz body 48  az  52). V naší zvláštní zprávě č. 1/2019 jsme dospěli k závěru, že korelace mezi mírami odhalení podvodů a jinými ukazateli rizika korupce je slabá³⁶.

Ve světle zjištěných problémů máme za to, že míra odhalení podvodů ve zprávě o ochraně finančních zájmů za rok 2017 v oblasti politiky soudržnosti není věrným odrazem výskytu podvodů v navštívených členských státech.

Několik řídicích orgánů systematicky neinformovalo o podezřeních z podvodu vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení

Koordinované a včasné vyšetření nahlášených podvodů je pro příslušné justiční orgány (policie, státní zastupitelství a jiné) zásadní součástí omezování rizika podvodu a zvyšování odrazujícího efektu. Přestože se tento audit nevztahoval na práci vyšetřovacích orgánů a orgánů činných v trestním řízení, posuzovali jsme, jak řídicí orgány s těmito orgány komunikovaly a jak zajišťovaly koordinaci.

Uplatňování zásady odrazovat od páchání podvodů v praxi od řídicích orgánů (nebo jakýchkoliv jiných orgánů, které odhalí možnou nesrovnalost) vyžaduje, aby systematicky a urychleně informovaly o podezřeních z podvodu příslušné vyšetřující orgány nebo orgány činné v trestním řízení, které jsou jediné schopné stanovit, zda šlo o záměr. Zjistili jsme, že řídicí orgány v několika případech podezření z podvodu vyšetřujícím orgánům systematicky nenahlašovaly. Například v Řecku nepostoupily orgánům činným v trestním řízení ani jedno z podezření z podvodu, která byla vybrána do našeho auditního vzorku. Ve Španělsku jsme zjistili, že nebyly vydány žádné konkrétní instrukce ani stanoveny postupy, které by řídicím orgánům ukládaly povinnost hlásit všechna podezření z podvodu, na něž narazí. Nesdělování podezření z podvodů výrazným způsobem omezuje odrazující účinek případného vyšetřování a stíhání.

Vyšetřovatelé a státní zástupci žádosti o zahájení trestního vyšetřování případů, které jim postoupily řídicí orgány, pravidelně zamítají. Jde o běžný postup, jelikož pouze tyto specializované útvary mají právní kapacitu a zdroje pro vyšetřování umožňující určit, zda byl spáchán trestný čin. Řídicí orgány by však měly vždy analyzovat důvody zamítnutí, a je-li to možné a vhodné, své operační postupy upravovat. Zjistili jsme, že pouze Lotyšsko zavedlo mechanismy, jejichž prostřednictvím se analyzuje, proč bylo stíhání v postoupených případech zamítnuto, a přijímá nutná opatření.

Nápravná opatření mají omezený odrazující účinek

Od řídicích orgánů se očekává, že prostředky EU, které byly vydány podvodným způsobem, budou vymáhat zpět³⁷. Jsou rovněž pověřeny prováděním důkladného a kritického přezkumu všech systémů vnitřní kontroly, které by je mohly vystavit možnému nebo prokázanému podvodu.

Nejběžnějším nápravným opatřením je stažení neoprávněných výdajů z výkazů podaných Komisi, aniž by však došlo ke zpětnému získání prostředků od pachatele podvodu nebo použití jakýchkoliv dodatečných odrazujících opatření, jako jsou sankce či pokuty. Na tomto postupu není nic neobvyklého, jelikož ve většině prověřovaných případů nebylo zatím stanoveno, zda skutečně došlo k podvodu. Podle systému IMS však orgány členských států zahájily proces zpětného získávání prostředků EU pouze v 84 ze 159 zjištěných podvodů³⁸. Stažení výdajů z výkazů předkládaných Komisi je účinný způsob ochrany finančních zájmů EU. Tato ochrana se však nevztahuje na financování z veřejných zdrojů členského států, tj. rozpočty členských států jsou negativně zasaženy, pokud nedojde ke zpětnému získání prostředků, což omezuje odrazující účinek nápravných opatření přijímaných řídicími orgány. Dodatečné informace o zpětném získávání prostředků v souvislosti s případy zjištěných podvodů uvádí naše zvláštní zpráva č. 1/2019³⁹.

Řídicí orgány by kromě zpětného získání prostředků zasažených podvody měly také posoudit horizontální dopady na své řídicí a kontrolní systémy a jiné projekty (např. tentýž příjemce nebo obdobné známky podvodu).

Ze sedmi navštívených členských států jsme důkazní informace o tom, že posouzení tohoto typu bylo provedeno, zjistili pouze ve Španělsku (viz rámeček 4). Ani tam však ověřování neprobíhá systematicky.

Boj proti podvodům oslabují různé správní problémy

Potrestat podvod trvá dlouho

Od spáchání podvodu do uložení sankcí může uplynout dlouhá doba (viz obrázek 9). Podle údajů zaznamenaných v systému IMS se podezření z podvodu v průměru objeví přibližně dva roky po té, kdy k nesrovnalosti došlo⁴⁰. Potvrzení těchto podezření formou předběžného posouzení, které povede ke správním či soudním zjištěním⁴¹ a nahlášení případu Komisi prostřednictvím systému IMS, může trvat další rok. Od této chvíle může Komise případ monitorovat a vzít ho v úvahu pro účely výroční zprávy o ochraně finančních zájmů. Po předběžném posouzení (a současně s oznámením Komisi) uběhne do zahájení jakéhokoliv správního nebo trestního řízení za účelem uvalení sankcí přibližně pět měsíců. Tato řízení jsou v průměru uzavřena po třech letech.

Zdroj: EÚD, na základě informací ze systému IMS.

Funkce koordinačních služeb pro boj proti podvodům nejsou v nařízení dostatečně definovány a v různých členských státech se výrazně liší

I když hlavní odpovědnost za boj proti podvodům v čerpání fondů politiky soudržnosti nesou řídicí orgány, koordinační služby pro boj proti podvodům hrají významnou roli při koordinaci práce těchto orgánů s ostatními členskými státy a úřadem OLAF. Právní předpisy EU ustavující koordinační služby pro boj proti podvodům⁴² neuvádějí pokyny k jejich mandátu, organizačnímu rámci ani úkolům. Komise v tomto ohledu poskytla konkrétní doporučení formou dalších pokynů⁴³ (viz bod 06). Konkrétní uspořádání koordinační služby pro boj proti podvodům je však věcí každého členského státu.

Zdroje a organizační uspořádání koordinačních služeb pro boj proti podvodům by jim měly umožňovat řádně monitorovat hlášení podvodů a koordinaci práce všech stran účastnících se boje proti podvodům. Zjistili jsme, že koordinační služby pro boj proti podvodům v sedmi členských státech, které jsme navštívili, mají výrazně odlišnou strukturu a pravomoci. Z hlediska organizace se pohybují na škále počínající malými odbory bez vyšetřovacích pravomocí po komplexní struktury s plnou pravomocí provádět správní vyšetřování (viz obrázek 10). Francouzská koordinační služba pro boj proti podvodům má stejný počet zaměstnanců jako lotyšská, a to navzdory rozdílu ve velikosti těchto zemí a objemu obdržených prostředků.

Zdroj: EÚD.

Maďarská koordinační služba pro boj proti podvodům postrádá náležité mechanismy pro hlášení činností prováděných členskými státy k ochraně finančních zájmů EU. Maďarská koordinační služba pro boj proti podvodům nezveřejňuje o těchto činnostech nebo možných podvodech ve výdajích EU na soudržnost žádné zprávy (viz obrázek 10).

Dne 23. května 2018 vydala Komise návrh na změnu nařízení o úřadu OLAF⁴⁴. Před vlastním předložením návrhu provedla v roce 2017 hodnocení⁴⁵ způsobu, jakým se nařízení o úřadu OLAF uplatňuje. V rámci hodnocení zjistila rozpory ve způsobu, jakým jsou koordinační služby pro boj proti podvodům v různých členských státech ustaveny, a v jejich pravomocech, a identifikovala tyto rozpory jako hlavní faktor bránícím jejich účinnosti.

Dne 22. října 2018 vydal Účetní dvůr k tomuto návrhu své stanovisko⁴⁶. Podle našeho názoru návrh dostatečně nepřispívá k jednotnější a účinnější činnosti koordinačních služeb pro boj proti podvodům ve všech členských státech, neboť se zabývá pouze spoluprací těchto služeb s úřadem OLAF a jasně nevymezuje jejich minimální funkce.

Status případů podvodu není náležitě hlášen a následně aktualizován

Ke zjištění statusu určitého případu může být nutné konzultovat strany účastnící se boje proti podvodům mimo rámec řízení programu a kontrolních struktur. Domníváme se, že koordinační služby pro boj proti podvodům jako ústřední struktura spolupracující s úřadem OLAF by měly mít vždy přehled o případech podvodů týkajících se financování EU. Za tímto účelem by koordinační služby pro boj proti podvodům měly být schopny získávat informace o statusu případů vyšetřovaných příslušnými orgány v daném členském státě. Dále by měly (s náležitým ohledem na důvěrnost informací souvisejících s řízením) disponovat statistikami o počtu a pokroku vyšetřovaných případů.

V pěti členských státech, které jsme navštívili, nebyly koordinační služby boj proti podvodům o stavu vyšetřování případů nahlášených Komisi dostatečně informovány. V Rumunsku a v Maďarsku jsme nezjistili žádné formální mechanismy pro systematickou spolupráci řídicích orgánů, koordinačních služeb pro boj proti podvodům a vyšetřujících orgánů a orgánů činných v trestním řízení; koordinační služby pro boj proti podvodům tedy neměly vyčerpávající přehled o probíhajících vyšetřováních týkajících se projektů financovaných EU. Rumunská koordinační služba pro boj proti podvodům však pravidelně kontaktuje orgány činné v trestním řízení s žádostí o informace o stavu probíhajících vyšetřování, o jejichž existenci ví. K žádostem o údaje o probíhajících vyšetřováních přistupuje proaktivně i španělská koordinační služba pro boj proti podvodům. Poskytování aktualizovaných informací Komisi však přesto není schopna zajistit.

V šesti ze sedmi států jsme zjistili problémy s koordinací a výměnou informací. Rovněž jsme nebyli schopni odsouhlasit informace evidované v systému IMS u případů podezření z podvodů a potvrzených podvodů týkajících se financování EU s informacemi evidovanými jednotlivými orgány. Toto zjištění vzbuzuje pochybnosti o spolehlivosti informací vykazovaných Komisi. Příslušné členské státy nemají žádnou ústřední databázi ani jinou formou vedení centralizovaných statistických záznamů, které by jim umožňovaly vygenerovat přehled o povaze a statusu případů podvodů (viz bod 48).

Často chybí koordinační mechanismy

Ochrana finančních zájmů EU na úrovni členských států se netýká výlučně těch orgánů, které odpovídají za plnění fondů politiky soudržnosti nebo koordinačních služeb pro boj proti podvodům. K dalším zainteresovaným stranám patří vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení, orgány pro hospodářskou soutěž, úřady pro veřejné zakázky a v závislosti na konkrétní zemi určité další orgány. Členské státy by měly zavést náležité koordinační mechanismy, aby si různí aktéři mohli vyměňovat informace o přijatých a plánovaných opatřeních a doporučeních vedoucích ke zlepšení.

Většina členských států, které jsme navštívili, však nemá řádné koordinační mechanismy, které by umožňovaly účast všech příslušných stran, jež se podílejí na boji proti podvodům ve financování politiky EU v oblasti soudržnosti.

V Bulharsku, kde 60 % případů, které jsme zkoumali, bylo státním zastupitelstvím buď uzavřeno, nebo zamítnuto, koordinační služby pro boj proti podvodům ani řídicí orgány důvody zamítnutí systematicky neanalyzovaly. V Maďarsku nemá koordinační služba pro boj proti podvodům přehled ani o aktuálně prováděných opatřeních v rámci procesu řízení boje proti podvodům, ani o statusu nahlášených případů. Rumunská koordinační služba pro boj proti podvodům provádí koordinační práce výhradně na základě dvoustranných smluv s každým programovým orgánem, neexistuje však žádný vícestranný národní koordinační mechanismus, který by mohly využívat všechny zainteresované strany. Ve Španělsku se na ustavení subjektu, který měl pomáhat koordinační službě pro boj proti podvodům s koordinací všech stran v boji podvodům, čeká již od vytvoření koordinační služby v roce 2016⁴⁷.

V Lotyšsku jsme zaznamenali dobrý příklad toho, jak provádět koordinaci (viz rámeček 5).

Závěry a doporučení

V rámci tohoto auditu jsme posuzovali, zda řídicí orgány řádně plní své povinnosti ve všech fázích „procesu řízení boje proti podvodům“: při prevenci podvodů, odhalování podvodů a reakci na podvody (včetně hlášení podvodu a zpětného získání neoprávněně vyplacených prostředků). Za tímto účelem jsme posuzovali, zda řídicí orgány:

1. vyvinuly opatření proti podvodům, provedly důkladné posouzení rizika a zavedly přiměřená opatření k prevenci a odhalování podvodů a
2. řádným způsobem reagovaly na odhalené podvody a svůj postup koordinovaly s koordinačními službami pro boj proti podvodům a dalšími subjekty činnými v boji proti podvodům.

Na závěr obecně konstatujeme, že i když se způsob identifikace rizik podvodu řídícími orgány i jejich koncepce preventivních opatření zlepšily, je stále potřeba, aby řídicí orgány odhalování podvodů, reakci na podvody i související koordinaci posílily.

Řídicí orgány obvykle nemají žádnou konkrétní politiku boje proti podvodům

Oficiální politiku boje proti podvodům nebo obdobný samostatný dokument specifikující opatření k prevenci podvodů, jejich odhalování a reakci na podvody (nápravná opatření a stíhání), která by byla koncipována na základě posouzení rizika, řídicí orgány vypracovávají jen zřídkakdy. Domníváme se, že pro vyjádření odhodlání řídicího orgánu aktivně bojovat proti podvodům je nutné vypracovat a zveřejnit oficiální politiku boje proti podvodům ve formě jednoho samostatného dokumentu. Jelikož národní strategii pro boj proti podvodům přijalo na základě doporučení Komise pouze deset členských států, je tato věc obzvlášť relevantní. Podle našeho názoru je absence ustanovení, která by řídicím orgánům ukládala povinnost přijímat opatření k boji proti podvodům, nedostatkem koncepce rámce pro boj proti podvodům na období 2014–2020 (body 18‑21).

1. Členské státy, které nemají národní strategii pro boj proti podvodům (viz bod 20 a poznámka pod čarou 19), by takovou strategii měly vypracovat. Strategie by měla přinejmenším:
• vycházet z posouzení stávajících rizik a zajistit, aby se na její přípravě podíleli informované subjekty z různých oblastí (manažeři fondů EU, příslušné vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení atd.);
• nastínit konkrétní opatření pro prevenci, vyšetřování a stíhání podvodů, zpětné získávání finančních prostředků a sankce;
• obsahovat konkrétní mechanismy pro monitorování a provádění opatření proti podvodům a pro měření výsledků;
• výslovně rozdělit odpovědnost za provádění, monitorování, koordinaci a srovnávací hodnocení opatření proti podvodům.
2. Pokud na národní úrovni neexistuje dostatečně podrobná strategie, Komise by měla vyžadovat, aby řídicí orgány přijaly formální opatření pro boj proti podvodům nebo prohlášení zahrnující všechny OP, za něž odpovídají. Tato politika by měla fungovat jako jednotný referenční zdroj a vymezovat strategie pro rozvoj kultury boje proti podvodům, rozdělení odpovědností za boj proti podvodům, mechanismy pro hlášení podezření z podvodu a způsob, jakým různé subjekty musí spolupracovat v souladu s klíčovým požadavkem 7 a pokyny Komisi.

Datum provedení: do konce roku 2019

V souladu s koncepcí nulové tolerance podvodů by spolunormotvůrci měli v průběhu jednání o nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027 a souvisejícím schvalovacím procesu zvážit zavedení povinnosti přijmout národní strategie nebo opatření pro boj proti podvodům.

Řídicí orgány systematicky posuzují rizika podvodů, tento proces lze však dále zlepšit

V souladu s ustanoveními kontrolního rámce na období 2014–2020 řídicí orgány nyní systematicky posuzují rizika podvodu (převážně na základě pokynů poskytnutých Komisí), což je z hlediska boje proti podvodům pokrok (body 22 a 23). Přístup některých řídicích orgánů, které jsme navštívili, je však stále příliš mechanický a nezahrnuje dodatečné vstupy od ostatních informovaných stran, jako jsou vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení.

Řídicí orgány obecně dospěly k závěru, že jejich stávající opatření proti podvodům jsou k řešení rizika podvodů dostačující. Máme za to, že tento závěr může být příliš optimistický (bod 24 - 28).

Řídicí orgány, zejména orgány odpovědné za programy s vysokou mírou rizika a značný objem finančních prostředků, by měly usilovat o to, aby se do hodnocení rizik a vhodnosti stávajících opatření proti podvodům zapojily relevantní externí subjekty s doloženými zkušenostmi s bojem proti podvodům (např. zástupci orgánů činných v trestním řízení).

Datum provedení: do konce roku 2019

Řídicí orgány zlepšily opatření pro prevenci podvodů, s proaktivním odhalováním podvodů ale výrazně nepokročily

Dodatečná opatření proti podvodům zavedená pro období 2014–2020 se ve velké míře zaměřují na preventivní akce, které jsou komplexnější než opatření zavedená pro období 2007–2013 (body 29 až 32).

Opatření k odhalování podvodů na období 2014–2020 se nicméně od opatření na období 2007–2013, která byla koncipována ve slabším kontrolním rámci, příliš neliší (body 33-35). Řídicí orgány dostatečně nevyužívají datovou analýzu k odhalování podvodů a většina členských států, které jsme navštívili, nevyužívala všechny možnosti nástroje Arachne (36-38).

Řídicí orgány výrazně nepokročily v proaktivním odhalování podvodů, například kontrolami nekalého spolčení při zadávání veřejných zakázek (bod 33). Přestože horké linky a mechanismy pro oznamování případů porušení předpisů jsou vnímány jako velmi účinné metody odhalování podvodů, fakticky je využívá pouze necelá polovina řídicích orgánů, které se zúčastnily našeho průzkumu (body 34 a 35).

Účinnost opatření pro prevenci a odhalování podvodů navíc není možné posuzovat, neboť řídicí orgány nezavedly postupy pro monitorování jejich realizace a hodnocení jejich účinnosti (body 40 a 41).

1. Řídicí orgány, které v současné době nepoužívají nástroje pro datovou analýzu údajů o podvodech, zejména Arachne, by je měly používat z důvodu jejich potenciálu systematickým a nákladově efektivním způsobem identifikovat rizika podvodu;
2. Komise by ze své funkce dohledového orgánu ve sdíleném řízení měla aktivně podporovat používání „proaktivních“ a jiných nových metod odhalování podvodů, a to tak, že bude pravidelně šířit konkrétní příklady osvědčených postupů;
3. ve spolupráci s koordinační službou pro boj proti podvodům by měla zavést minimální mechanismy pro monitorování a hodnocení realizace a účinnosti opatření pro prevenci a odhalování podvodů.

Datum provedení: do konce roku 2021

V průběhu jednání o nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027 a souvisejícím schvalovacím procesu by spolunormotvůrci právních předpisů měli zvážit, zda nestanovit pro období 2021–2027 povinnost používat vhodné nástroje pro datovou analýzu (např. Arachne), aby se tak zlepšila účinnost odhalování podvodů s relativně nízkými náklady.

Řídicí orgány podhodnocují hlášené případy podvodů pro účely zprávy o ochraně finančních zájmů a nepostupují je vyšetřujícím orgánům a orgánům činným v trestním řízení

Pokud jde o reakci na podvody, zjistili jsme, že řídicí orgány nehlásí všechny podvody, což má dopad na spolehlivost měr odhalení podvodů zveřejňovaných ve zprávě o ochraně finančních zájmů (body 48-57). Několik řídicích orgánů rovněž systematicky neinformuje o podezřeních z podvodu vyšetřující orgány a orgány činné v trestním řízení (body 58-60). Zjistili jsme, že řídicí orgány se soustřeďují na odnětí finančních prostředků EU a ne vždy zahrnují zpětné získání podvodně vylákaných částek od pachatelů nebo uvalení odrazující pokuty či sankce (61 a 62). Řídicí orgány dále uspokojivě neposuzují možné horizontální dopady případů, kdy existuje podezření, že došlo k podvodu (bod 63 a 64; rámeček 4). Všechny tyto aspekty závažným způsobem snižují odrazující účinek vyšetřování podvodů.

1. Komise by měla jasně stanovit požadavky na hlášení podvodů určené obecně subjektům členských států a konkrétně řídicím orgánům. Tyto požadavky by měly vycházet ze standardní interpretace podvodů s dopadem na finanční zájmy EU v nové směrnici o ochraně finančních zájmů EU;
2. Komise by měla vyžadovat, aby řídicí orgány systematicky posuzovaly horizontální dopady na své řídicí a kontrolní systémy a jiné projekty;
3. Komise by měla pobízet řídicí orgány, aby informovaly o všech podezřeních z podvodu vyšetřující orgány nebo orgány činné v trestním řízení;
4. K zajištění účinnosti odrazujících opatření by řídicí orgány měly přijímat poměrná opatření k zpětnému získání veřejných prostředků od pachatelů podvodů, a nikoliv jen rušit certifikaci výdajů prostředků EU na financování.

Datum provedení: do konce roku 2019

V průběhu jednání o nařízení o společných ustanoveních pro období 2021–2027 by spolunormotvůrci právních předpisů měli uvážit konkrétní sankce a pokuty pro osoby odpovědné za podvody poškozující finanční zájmy EU. Konkrétně, podobně jako v jiných oblastech politiky, by tato opatření měla zahrnout zvláštní peněžní pokuty, které by se měly lišit podle finančního dopadu nesrovnalosti, nebo mechanismus pro vyloučení možnosti získat financování EU na konkrétní počet let.

Boj proti podvodům oslabuje nedostatečná definice funkcí koordinační služby pro boj proti podvodům v nařízení a omezená koordinace subjektů členských států

Pokud jde o koordinaci činností v oblasti boje proti podvodům, zjistili jsme značné rozdíly ve způsobu organizace koordinačních služeb pro boj proti podvodům a zajištění jejich zdrojů (body 66-70). V tomto ohledu není návrh Komise na změnu nařízení o úřadu OLAF, co se týče minimální funkce koordinační služby pro boj proti podvodům, dostatečně jasný. Status případů podvodu není přiměřeným způsobem hlášen a následně sledován (body 71-73), ), protože koordinační služby pro boj proti podvodům nemají vždy k informacím o statusu vyšetřovaných případů podvodu přístup. Skutečnost, že koordinace často chybí, má na účinnost boje proti podvodům negativní dopad (body 74-78).

Komise by měla podporovat členské státy v rozšíření role jejich koordinačních služeb pro boj proti podvodům v oblasti koordinace s řídicími orgány a spolupráce se všemi národními subjekty pověřenými vyšetřováním podezření z podvodu a souvisejícím stíháním.

Datum provedení: do konce roku 2019

K zajištění účinné koordinace by spolunormotvůrci EU měli uvážit stanovení minimálních funkcí koordinačních služeb pro boj proti podvodům v členských státech, avšak s náležitým ohledem na právo členských států na pružnou definici a organizaci jejich práce v boji proti podvodům v souladu s principem subsidiarity. To lze provést například v kontextu probíhajícího legislativního procesu změny nařízení o úřadu OLAF, a tím zajistit účinnou koordinační roli těchto orgánů. Do gesce koordinačních služeb by měly spadat přinejmenším:

• vzájemné kontakty řídicích orgánů (a jiných programových orgánů) a ostatních subjektů členských států, které se podílejí na boji proti podvodům, zejména vyšetřujících orgánů a orgánů činných v trestním řízení;
• monitorování statusu jednotlivých případů a informování Komise o následné kontrole provedené odpovědnými řídicími orgány s náležitým ohledem na povinnost zachovávat mlčenlivost o probíhajících vyšetřováních;
• každoroční osvědčování, že informace zaznamenané v systému ISM jsou úplné, spolehlivé a přesné, prováděné pro účely přípravy zpráv o ochraně finančních zájmů Komisí.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 27. března 2019.

Za Účetní dvůr

předseda
Klaus-Heiner Lehne

Poznámky na konci textu

¹ Z těchto definic jsme odstranili odkazy na příjmy EU.

² Čl. 1 odst. 2 a čl. 7 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (nařízení o ochraně finančních zájmů) (Úř. věst. L 312, 23.12.1995, s.1).

³ Čl. 1 písm. a) aktu Rady ze dne 26. července 1995 o vypracování Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství („úmluva o ochraně finančních zájmů“).

⁴ K fondům ESIF patří Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

⁵ Čl. 58 písm. h), čl. 70 odst. 1 písm. b) a čl. 98 odst. 1 konsolidované verze nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25) a čl. 20 odst. 2 písm. a), čl. 28 odst. 1 písm. e) a n), čl. 28 odst. 2), čl. 30 a čl. 33 odst. 2 konsolidované verze nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 371, 27.12.2006, s. 1).

⁶ Čl. 72 a čl. 125 odst. 4 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320). V této zprávě hovoříme o „procesu řízení boje proti podvodům“, který odpovídá termínu „cyklus řízení boje proti podvodům“, který Komise používá ve svých pokynech.

⁷ Pokyny Komise pro členské státy a programové orgány k hodnocení rizika podvodu a účinným a přiměřeným opatřením proti podvodům (EGESIF 14_21), strana 11.

⁸ Oddíl 2.2.1 Společné strategie proti podvodům 2015–2020 pro EFRR, FS, ESF, FEAD, EFG, FSEU a ENRF, Ares (2015) 6023058 ze dne 23. prosince 2015 (k dispozici: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Čl. 3 odst. 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2016/2030 ze dne 26. října 2016 (Úř. věst. L 317, 23.11.2016, s. 1).

¹⁰ Pokyny k hlavním úkolům a povinnostem koordinačních služeb pro boj proti podvodům (AFCOS), 13. listopad 2013, Ares (2013) 3403880.

¹¹ Zkratka PIF je z francouzského protection des intérêts financiers a obvykle odkazuje na ochranu finančních zájmů EU.

¹² Čl. 17 odst. 1 směrnice 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final ze dne 3. září 2018.

¹⁴ Statistická příloha zprávy o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017, strana 93. Míra odhalení podvodů je poměr částek, jichž se týkají nahlášené případy podvodů, a plateb provedených v programovém období 2007–2013 (strana 91). Tento ukazatel nezahrnuje neodhalené nebo nenahlášené podvody.

¹⁵ Pokyny Komise pro členské státy a programové orgány k hodnocení rizika podvodu a k účinným a přiměřeným opatřením proti podvodům, strana 11 (EGESIF 14_21 ze dne 16. června 2014).

¹⁶ Pokyny Komise pro členské státy a programové orgány k hodnocení rizika podvodu a k účinným a přiměřeným opatřením proti podvodům, strana 10 (EGESIF 14_21 ze dne 16. června 2014), Příručka úřadu OLAF k úloze auditorů členských států v prevenci a odhalování podvodů (říjen 2014) a Pokyny ke společné metodice pro posuzování řídicích a kontrolních systémů v členských státech (EGESIF 14-0010-final ze dne 18. prosince 2014).

¹⁷ Článek 30 a příloha IV nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 480/2014 ze dne 3. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 (Úř. věst. L 138, 13.5.2014, s. 5) a definují zásadní požadavky na řídicí a kontrolní systémy a jejich klasifikaci, pokud jde o jejich účinné fungování – konkrétní klíčový požadavek 7 (účinná realizace přiměřených opatření proti podvodům).

¹⁸ V tomto smyslu koncept oficiální politiky boje proti podvodům odpovídá „programu řízení rizika podvodů“ definovanému Asociací certifikovaných vyšetřovatelů podvodů (ACFE – Association of Certified Fraud Examiners) v jejím dokumentu „Manuál pro vyšetřovatele podvodů“ (Fraud examiners manual) nebo v „Manuálu pro řízení rizika podvodu“ (Fraud Risk Management Guide), který vypracovala spolu s Výborem sponzorských organizací Treadwayovy komise (COSO), a „oficiálním strategiím proti podvodům a korupci“ definovaným Autorizovaným institutem veřejných financí a účetnictví (CIPFA – Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) v jeho Kodexu praxe řízení rizika podvodu a korupce (Code of practice on managing the risk of fraud and corruption).

¹⁹ Národní strategii proti podvodům má 28 členských států: Bulharsko, Česká republika, Řecko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Lotyšsko, Maďarsko, Malta a Slovensko. Rumunsko má také strategii, ta však již není aktuální (Zdroj: zpráva o ochraně finančních zájmů EU za rok 2017, strana 12). Národní strategii nepřijaly tyto členské státy: Belgie, Dánsko, Německo, Estonsko, Irsko, Španělsko, Kypr, Litva, Lucembursko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Slovinsko, Finsko, Švédsko a Spojené království.

²⁰ Článek 30 a příloha IV.

²¹ Článek 11 a příloha III návrhu Komise nařízení o společných ustanoveních 2021–2027, COM(2018) 375 ze dne 29. května 2018.

²² Komise v dokumentu s pokyny uvedla i model posouzení rizika podvodu na základě 31 standardních přirozených rizik, dále rozdělených na 40 rizik a 128 doporučených kontrol s cílem omezit riziko, přičemž všechna tato rizika jsou strukturovány kolem čtyř obecných řídicích postupů (výběr žadatelů, provádění a ověřování operací, certifikace a platby a přímé zadávání veřejných zakázek řídicími orgány). Tento dokument se nicméně nevztahuje na finanční nástroje či rizika týkající se státní podpory.

²³ GŘ REGIO – Prevence podvodu a korupce v evropských strukturálních a investičních fondech: inventura postupů v členských státech EU (Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States), říjen 2018, k dispozici zde: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Více informací o dohodách o zásadovosti naleznete na internetové stránce Komise http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Na základě ukazatelů zpřístupněných Komisí v její informativní poznámce ze dne 18. února 2009 o ukazatelích podvodů u EFRR, ESF a FS.

²⁶ Pro podvody poškozující rozpočet fondů politiky soudržnosti EU je typické, že si pachatelé zjistí limity stávajících kontrol a snaží se je využít k získání přímého či nepřímého nelegálního zisku.

²⁷ Zejména „Zpráva národům“ (Report to Nations), globální studie z roku 2018 o podvodech v zaměstnání a zneužití pravomoci v zaměstnání zveřejněná Asociací certifikovaných vyšetřovatelů podvodů (ACFE – Association of Certified Fraud Examiners). Podle této studie je podvod obvykle odhalen díku tomu, že na něj někdo upozorní, ať už zaměstnanci, zákazníci a konkurenti nebo anonymní zdroje.

²⁸ Nástroj „Ohlášení podvodu“ https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_en.

²⁹ Body 3, 12, 21, 23 a 32 stanoviska EÚD č. 4/2018 k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o ochraně osob oznamujících porušení práva Unie.

³⁰ Viz tisková zpráva Komise IP/19/1604 „Komise vítá prozatímní dohodu na zlepšení ochrany oznamovatelů v Unii“ http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_cs.htm).

³¹ Pokyny Komise pro členské státy a programové orgány k hodnocení rizika podvodu a účinným a přiměřeným opatřením proti podvodům (EGESIF 14_21).

³² Strana 51 studie GŘ REGIO „Prevence podvodů a korupce v evropských strukturálních a investičních fondech: inventura postupů v členských státech EU“ (Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States).

³³ Tyto dvě nesrovnalosti nahlásilo Slovensko. Jejich hodnota se blíží 0,6 miliardy EUR. Z podstaty věci jsou nyní v rané fázi procesu správy případu podvodu a mohou se ještě výrazně změnit.

³⁴ Čl. 122 odst. 2; články 3 a 4 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/1971 ze dne 8. července 2015, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 o zvláštních ustanoveních k podávání zpráv o nesrovnalostech (Úř. věst. L 293, 10.11.2015, p. 1); čl. 28 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 (prováděcí pravidla).

³⁵ Zvláštní zpráva EÚD č. 1/2019: „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“, body 21–32.

³⁶ Zvláštní zpráva č. 1/2019: „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“, bod 29.

³⁷ Příloha IV nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 480/2014 ze dne 3. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013.

³⁸ Částka, jež má být v souvislosti s těmi 84 případy podvodu získána zpět, činí 7 milionů EUR.

³⁹ Zvláštní zpráva č. 1/2019: „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU: je nutné přijmout opatření“, body 112–115.

⁴⁰ Vypočteno na základě informací uvedených v systému IMS. Jak jsme již uvedli výše, tyto informace nejsou vždy přesné.

⁴¹ Prvotní správní nebo soudní zjištění (PACA) je první písemné posouzení příslušného správního nebo soudního orgánu, v jehož závěru se uvádí, že nesrovnalost může být podvodného charakteru, aniž je tím vyloučena možnost ve vyhodnocování případu dále pokračovat. Prvotní správní nebo soudní zjištění může mít řadu podob, například manažerské zprávy o ověření vypracované řídicím nebo zprostředkujícím orgánem, auditní zprávy auditního orgánu, Komise nebo EÚD nebo rozhodnutí státního zástupce zahájit stíhání nebo rozhodnutí soudce formálně zahájit trestní vyšetřování.

⁴² Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 248, 18.9.2013, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2016/2030 ze dne 26. října 2016 (Úř. věst. L 317, 23.11.2016, s. 1).

⁴³ Pokyny k hlavním úkolům a povinnosti koordinačních služeb pro boj proti podvodům (AFCOS), 13. listopad 2013, Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účinnost vyšetřování úřadu OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Zpráva Komise Evropskému Parlamentu a Radě o hodnocení uplatňování nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Stanovisko EÚD č. 8/2018 k návrhu Komise na změnu nařízení o úřadu OLAF č. 883/2013, pokud jde o spolupráci s Úřadem evropského veřejného žalobce a účinnost vyšetřování úřadu OLAF – viz zejména body [16, 38 a 39].

⁴⁷ Královský dekret upravující složení a fungování tohoto subjektu byl nakonec přijat 1. března 2019 a zveřejněn 19. března 2019.

⁴⁸ Odkaz na studii: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ V pokynech Komise se uvádí: „V závislosti na výsledcích těchto auditů a na zjištěném riziku prostředí z hlediska podvodů mohou být následné audity prováděny tak často, jak bude zapotřebí.“ Doporučuje se cílený a přiměřený přístup.

⁵⁰ Viz SWD(2018) 386 final 2/2, bod 4.3, s. 86–88.

⁵¹ Viz COM(2015) 386 final, bod 4.2.2, s. 23.

⁵² Úř. věst. L 283, 31.10.2017, s. 1.

⁵³ Viz zpráva PIF z roku 2014 – COM(2015) 386 final ze dne 31.7.2015, doporučení 1, s. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 ze dne 13.12.2016), vytvořené v rámci podskupiny výboru COCOLAF pro prevenci podvodů ve spolupráci s vnitrostátními odborníky.

⁵⁵ Viz SWD(2016) 237 final, bod 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 ze dne 21.11.2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, bod 3.2, s. 57–61).

⁵⁸ Viz SWD(2015) 154 final, bod 3.2, s. 57–61.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Henri Grethen a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Ildikó Preissová, vyšší manažer Juan Ignacio González Bastero, vedoucí úkolu Jorge Guevara López a auditoři Dana Christina Ionitaová, Sandra Dreimaneová (CFE), Florence Fornaroliová, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhievová a Janka Nagy-Babosová. Jazykovou podporu zajišťoval Thomas Everett.

Zleva doprava: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

© Evropská unie, 2019

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://publications.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.