Håndtering af svig i forbindelse med EU's samhørighedsudgifter: Forvaltningsmyndighederne bør styrke deres afslørings-, reaktions- og koordineringsindsats

Resumé

EU-lovgivningen definerer svig som en forsætlig overtrædelse, som er eller kunne være til skade for EU's budget. Det er EU's og medlemsstaternes fælles ansvar at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, f.eks. korruption, som skader EU's finansielle interesser. Mellem 2013 og 2017 identificerede Kommissionen og medlemsstaterne mere end 4 000 potentielt svigagtige uregelmæssigheder. Den EU-støtte, som blev påvirket af disse uregelmæssigheder, beløb sig til næsten 1,5 milliarder euro, hvoraf 72 % vedrørte EU's samhørighedspolitik. På dette område er forvaltningsmyndighederne i medlemsstaterne ansvarlige for at etablere forholdsmæssige og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som tager højde for de identificerede risici. Sådanne foranstaltninger bør dække hele forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig (fra forebyggelse og afsløring af og reaktion på svig til og med rapportering af konstaterede tilfælde og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler). I de enkelte medlemsstater spændte andelen af konstateret svig i forbindelse med EU's samhørighedsfinansiering i perioden 2007-2013 fra 0 % til 2,1 %.

I denne revision vurderede vi, om forvaltningsmyndigheder har opfyldt deres forpligtelser korrekt i hver fase af forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig. Vi vurderede derfor, om forvaltningsmyndighederne har:

1. udviklet politikker for bekæmpelse af svig, udført en grundig risikovurdering og gennemført passende foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig
2. reageret hensigtsmæssigt på afsløret svig i samarbejde med andre organer til bekæmpelse af svig.

Vi konstaterede, at forvaltningsmyndighederne vurderede risikoen for svig i anvendelsen af samhørighedsfinansieringen bedre for så vidt angår programmeringsperioden 2014-2020 og i de fleste tilfælde benyttede sig af det brugsklare værktøj, som indgår i Kommissionens vejledning. Nogle af disse analyser var imidlertid ikke tilstrækkelig grundige. Selv om de har forbedret foranstaltningerne til forebyggelse af svig, har de ikke gjort nogen væsentlige fremskridt hen imod proaktiv afsløring af svig. Ofte har de desuden ikke udviklet procedurer for overvågning og evaluering af virkningen af deres forebyggelses- og afsløringsforanstaltninger.

For så vidt angår reaktion på svig har forvaltningsmyndighederne ikke reageret tilstrækkelig på alle konstaterede tilfælde af svig i samarbejde med andre organer til bekæmpelse af svig. Navnlig indberetningsordningerne er utilfredsstillende, adskillige forvaltningsmyndigheder meddeler ikke systematisk mistanker om svig til de kompetente organer, de korrigerende foranstaltninger har begrænset afskrækkende effekt, og koordineringen af svigbekæmpelsesforanstaltninger er utilstrækkelig. Vi konstaterede også, at den svigafsløringsgrad for programmeringsperioden 2007-2013, som er anført i Kommissionens 2017-rapport om beskyttelse af EU's finansielle interesser, ikke giver et korrekt billede af det omfang af svig, der faktisk blev afsløret i de besøgte medlemsstater, men snarere viser, hvor mange tilfælde af svig de besluttede at indberette til Kommissionen.

Som følge af vores revision anbefaler vi, at:

1. medlemsstater, som ikke har en national strategi til bekæmpelse af svig, bør udforme en sådan; Kommissionen bør kræve, at forvaltningsmyndighederne udvikler formelle strategier for at bekæmpe svig med EU-midler, medmindre en tilstrækkelig detaljeret strategi findes på nationalt plan
2. forvaltningsmyndighederne gør vurderingen af risiko for svig mere solid ved at inddrage relevante eksterne aktører i processen
3. medlemsstaterne forbedrer foranstaltningerne til afsløring af svig ved at generalisere brugen af værktøjer til dataanalyse, og at Kommissionen forbedrer dem ved aktivt at fremme brugen af andre "proaktive" metoder og andre nye metoder til afsløring af svig
4. Kommissionen overvåger mekanismerne til reaktion på svig for at sikre, at de anvendes konsekvent
5. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at udvide AFCOS'ernes funktioner for at forbedre koordineringen.

Under forhandlings- -og vedtagelsesprocessen for forordningen om fælles bestemmelser for perioden 2021-2027 kan medlovgiverne overveje:

• at gøre vedtagelse af nationale strategier eller politikker for bekæmpelse af svig og brug af hensigtsmæssige værktøjer til dataanalyse obligatoriske (f.eks. Arachne)
• at indføre sanktioner og bøder for dem, der gør sig skyldige i svig mod EU's finansielle interesser.

Samtidig med at medlemsstaternes ret til fleksibilitet med hensyn til at fastlægge og tilrettelægge deres eget arbejde til bekæmpelse af svig i overensstemmelse med subsidaritetsprincippet respekteres, kan EU's medlovgivere overveje at fastsætte minimumsfunktioner for medlemsstaternes koordineringstjenester for bekæmpelse af svig (AFCOS'er) med henblik på at sikre en effektiv koordinerende rolle.

Indledning

Bekæmpelsen af svig i EU

EU's lovgivning skelner mellem:¹

• "Ikkesvigagtige uregelmæssigheder", defineret som enhver overtrædelse af en bestemmelse i EU-retten, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade EU's almindelige budget eller budgetter forvaltet af EU ved afholdelse af en uretmæssig udgift².
• "Svigagtige uregelmæssigheder" (eller "svig"), defineret³ som enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:
• anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, der medfører uretmæssig tilegnelse eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra EU's almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for EU
• manglende indberetning af oplysninger i strid med en specifik pligt og med samme følgevirkning eller
• misbrug af sådanne midler til andre end deres oprindelig tilsigtede formål.

Artikel 325 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) fastsætter, at EU (repræsenteret af Kommissionen) og medlemsstaterne i fællesskab er ansvarlige for at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser. Denne forpligtelse omfatter alle EU's indtægts- og udgiftsprogrammer og alle politikområder.

EU's samhørighedspolitik er bygget op omkring tre af de europæiske struktur- og investeringsfonde⁴ (ESI-fonde): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond (ESF), som sammen er kendt som EU-samhørighedspolitikkens fonde. Kommissionen og medlemsstaterne gennemfører i fællesskab disse fonde via operationelle programmer (OP'er), som præciserer, hvordan medlemsstaterne vil bruge EU-midlerne i en programmeringsperiode:

• Der var 440 OP'er på samhørighedsområdet i programmeringsperioden 2007-2013. Næsten to tredjedele af disse OP'er er allerede afsluttet.
• Der er 389 OP'er i programmeringsperioden 2014-2020. Disse OP'er er endnu ikke afsluttet.

I Kommissionen er to generaldirektorater ansvarlige for gennemførelsen af EU's samhørighedspolitik: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion og Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik. I medlemsstaterne er tre forskellige typer "programmyndigheder" involveret i gennemførelse og kontrol af hvert enkelt OP:

• forvaltningsmyndigheden (ansvarlig for gennemførelse af OP'et)
• attesteringsmyndigheden (ansvarlig for indgivelse af betalingsanmodninger til Kommissionen og udarbejdelse af OP'ets årsregnskab)
• revisionsmyndigheden (ansvarlig for afgivelse af en uafhængig erklæring om regnskabets rigtighed, om lovligheden af de afholdte udgifter og om forvaltnings- og kontrolsystemernes funktion).

De retlige rammer for EU's samhørighedspolitik i programmeringsperioden 2007-2013 gjorde medlemsstaterne ansvarlige for forebyggelse, afsløring og korrektion af uregelmæssigheder (herunder svig) og for inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler⁵. Dette krav er mere eksplicit i forordningen om fælles bestemmelser for programmeringsperioden 2014-2020, som fastsætter, at forvaltningsmyndighederne skal "indføre effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig under hensyntagen til de identificerede risici"⁶. Kommissionen anbefaler⁷, at forvaltningsmyndighederne håndterer hele forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig (jf figur 1), som omfatter forebyggelse af svig, afsløring af svig og reaktion på svig (hovedsagelig omfattende indberetning af konstaterede tilfælde og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler). I denne henseende anvender Kommissionen princippet om nultolerance over for svig og korruption⁸.

Kilde: Revisionsretten på basis af COSO-rammen.

Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er i dag det centrale svigbekæmpelsesorgan i EU. Det bidrager til udarbejdelsen og gennemførelsen af Kommissionens politik for bekæmpelse af svig og foretager administrative efterforskninger af svig, korruption og enhver anden ulovlig aktivitet rettet mod EU's budget.

På medlemsstatsniveau er forvaltningsmyndighederne ikke alene om gennemførelsen af foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Siden 2013 har hver medlemsstat været forpligtet til at udpege en koordineringstjeneste for bekæmpelse af svig (AFCOS) for at fremme effektivt samarbejde og udveksling af oplysninger, herunder af operationel karakter, med OLAF⁹. Kommissionen præciserede via yderligere vejledning¹⁰, at AFCOS'erne bør have mandat til i medlemsstaten at koordinere alle lovgivningsmæssige, administrative og efterforskningsmæssige forpligtelser og aktiviteter vedrørende beskyttelsen af EU's finansielle interesser. Under delt forvaltning indberetter medlemsstatens myndigheder tilfælde af mistanke om svig eller konstateret svig (og andre uregelmæssigheder) til Kommissionen via systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS), som findes på OLAF's informationsplatform for bekæmpelse af svig.

Betydelig forekomst af indberettet svig vedrørende EU's samhørighedspolitik sammenlignet med andre udgiftsområder

Europa-Parlamentet og Rådets vedtog den 5. juli 2017 direktiv (EU) 2017/1371 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser ("BFI-direktivet"¹¹). Direktivet fastsætter en fælles definition af svig mod EU's finansielle interesser, navnlig på området offentlige udbud. Medlemsstaterne skal indarbejde BFI-direktivet i deres nationale lovgivning senest den 6. juli 2019¹².

I september 2018 offentliggjorde Kommissionen sin 29. årsrapport om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser¹³ (herefter benævnt BFI-rapporten for 2017). Hvad angår delt forvaltning udarbejder Kommissionen denne rapport på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaterne indberetter via IMS (jf. punkt 07). Analysen i BFI-rapporten for 2017 viser, at forekomsten af indberettet svig (mistanke om svig eller konstateret svig) er betydeligt højere vedrørende EU's samhørighedspolitik end på andre områder: Samhørighedsområdet udgør kun en tredjedel af budgettet, men tegner sig for 39 % af alle indberettede tilfælde af svig og 72 % af de samlede finansielle beløb, som er involveret i disse sager (jf. figur 2).

Kilde: BFI-rapporten for 2017 - statistisk bilag, del II (udgifter).

Ifølge de oplysninger, der understøtter BFI-rapporten for 2017, berører de uregelmæssigheder, som medlemsstaterne har indberettet som svig, 0,44 % af de EU-midler, der blev udbetalt under samhørighedspolitikken. Denne indikator er kendt som afsløringsgraden for svig¹⁴ og varierer betydeligt mellem medlemsstaterne (jf. figur 3), idet den spænder fra 0 % til 2,1 % i relation til EU's samhørighedsfinansiering i hele programmeringsperioden 2007-2013. BFI-rapporten for 2017 giver ikke en specifik forklaring på den betydeligt højere afsløringsgrad for svig, som blev indberettet for Slovakiet. Den gennemsnitlige individuelle værdi af de uregelmæssigheder der blev indberettet som svig, beløber sig til 0,8 millioner euro.

NB: Beregningen af afsløringsgraden for svig i denne figur omfatter ikke uregelmæssigheder vedrørende fiskeripolitikken (der indgår i de statistikker, som Kommissionen har offentliggjort for samhørighed og fiskeri, og som ikke øger den samlede afsløringsgrad for svig i EU). Figuren omfatter heller ikke de tværnationale programmer for europæisk territorialt samarbejde. Disse programmer er imidlertid taget i betragtning ved beregningen af EU-gennemsnittet i figuren. For så vidt angår de medlemsstater, som har en afsløringsgrad på nul, indberettede Finland og Luxembourg ingen uregelmæssigheder som svig, mens Irland og Sverige indberettede enkelte uregelmæssigheder af lav finansiel værdi.

Kilde: Revisionsretten på basis af BFI-rapporten for 2017, statistisk bilag, s. 93.

Vi fandt det nødvendigt at vurdere det arbejde, der udføres af forvaltningsmyndighederne, idet de er i frontlinjen med hensyn til bekæmpelsen af svig i forbindelse med EU's samhørighedspolitik. Ifølge Kommissionen¹⁵ kan kombinationen af en grundig risikovurdering, som medfører hensigtsmæssige foranstaltninger til forebyggelse og afsløring fra forvaltningsmyndighedernes side, samt koordinerede og rettidige efterforskninger udført af de kompetente organer (sædvanligvis politiet eller anklagere) reducere risikoen for svig på samhørighedsområdet betydeligt og have en hensigtsmæssig afskrækkende virkning mod svig. Denne revision er bygget op omkring disse to brede områder.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

På grund af den centrale rolle, som forvaltningsmyndighederne spiller - og fortsat vil spille i programmeringsperioden 2021-2027 - besluttede vi at revidere deres arbejde til bekæmpelse af svig i forbindelse med samhørighedspolitikken. Vi vurderede, om forvaltningsmyndighederne har opfyldt deres forpligtelser korrekt i hver enkelt fase af forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig: forebyggelse af svig, afsløring af svig og reaktion på svig (herunder indberetning af svig og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler). Vi vurderede derfor, om forvaltningsmyndighederne har:

1. udviklet politikker for bekæmpelse af svig, udført en grundig risikovurdering og gennemført passende foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig
2. reageret hensigtsmæssigt på afsløret svig i samarbejde med efterforsknings- og retsforfølgningsorganerne og med AFCOS'erne under hensyntagen til disse tjenesters udformning i de medlemsstater, vi besøgte.

Vi så på den rolle, som forvaltningsmyndighederne og AFCOS'erne spiller i medlemsstaterne for så vidt angår samhørighedspolitikken. Vi reviderede forvaltningsmyndighederne for de operationelle programmer, som finansieres af de tre vigtigste europæiske struktur- og investeringsfonde i forbindelse med EU's samhørighedspolitik: Samhørighedsfonden, ESF og EFRU. Vi besluttede at udelukke EFRU-målet om europæisk territorialt samarbejde, eftersom de projekter, som finansieres via de tilsvarende OP'er, normalt inddrager partnere fra forskellige lande under tilsyn af myndigheder i forskellige medlemsstater.

Vi gennemgik, hvordan forvaltningsmyndighederne havde overvejet medlemsstaternes retlige og strategiske rammer for bekæmpelse af svig i forbindelse med forvaltningen af processen for bekæmpelse af svig, navnlig når der forelå en national strategi for bekæmpelse af svig. Vi opfordrede alle forvaltningsmyndighederne til at deltage i en spørgeundersøgelse om foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig og fik svar fra myndigheder i 23 medlemsstater.

Vi besøgte syv medlemsstater: Bulgarien, Frankrig, Ungarn, Grækenland, Letland, Rumænien og Spanien. Ved udvælgelsen af disse medlemsstater tog vi hensyn til afsløringsgraderne for svig og antallet af tilfælde af svig forelagt i BFI-rapporten for 2016, samt disse indikatorers korrelation med andre tilgængelige indikatorer for risikoen for svig. Under vores besøg mødtes vi også med repræsentanter for de myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af i alt 43 OP'er (22 OP'er for 2007-2013 og 21 OP'er for 2014-2020) og med vigtige aktører i bekæmpelsen af svig (anklagemyndigheder og retslige organer, efterforskningsorganer, kontorer for bekæmpelse af svig, konkurrencemyndigheder). I de medlemsstater, vi besøgte, reviderede vi en skønsmæssigt udvalgt stikprøve af OP'er, som var udvalgt som værende repræsentativ for alle fonde (EFRU, ESF og, hvor det var relevant, Samhørighedsfonden) og en række interventionstyper.

Vi gennemgik sagsakterne for en stikprøve på 138 uregelmæssigheder, der var indberettet som svig til Kommissionen, fra de 22 OP'er for perioden 2007-2013, som vi undersøgte. Når populationernes størrelse tillod det, anvendte vi den tilfældige udvælgelsesmetode kaldet pengeenhedsstikprøvemetoden til at udvælge de uregelmæssigheder, der skulle gennemgås. Vi vurderede ikke det arbejde, der var udført af efterforskningsorganer, anklagemyndigheder og retslige organer - men vi så på forvaltningsmyndighedernes koordinering og kommunikation med disse organer.

Revisionsresultaterne i denne beretning supplerer revisionsresultaterne i særberetning nr. 1/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling", som blev offentliggjort den 10. januar 2019 og dækkede udformningen og gennemførelsen af Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig. I den beretning fokuserede vi hovedsagelig på OLAF's rolle, men vi så også på det arbejde, som Kommissionens generaldirektorater med ansvar for gennemførelse af EU's samhørighedspolitik havde udført (jf. punkt 04).

Bemærkninger

Politik for bekæmpelse af svig, foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig

Forvaltningsmyndighederne har generelt ikke nogen specifik politik for bekæmpelse af svig

Kommissionen har fastsat retningslinjer for medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne for at hjælpe dem med at overholde deres retlige forpligtelse til at indføre foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som er proportionale og effektive.

• På medlemsstatsniveau anbefaler Kommissionen vedtagelse af nationale strategier for bekæmpelse af svig til beskyttelse af ESI-fondene med det formål at sikre ensartet og effektiv gennemførelse af foranstaltninger til bekæmpelse af svig, især hvor medlemsstaternes organisationsstrukturer er decentraliserede
• For så vidt angår de operationelle programmer anbefaler Kommissionen, at forvaltningsmyndighederne udvikler en struktureret tilgang til svigbekæmpelse, bygget op omkring de fire centrale elementer i forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig: forebyggelse, afsløring, korrektion og retsforfølgelse¹⁶.
• Kommissionen har yderligere fastlagt konkrete kriterier for evaluering af, hvordan forvaltningsmyndighederne har opfyldt deres retlige forpligtelser til at oprette forholdsmæssige og effektive foranstaltninger for bekæmpelse af svig¹⁷.

Kommissionen anbefaler, at forvaltningsmyndighederne bruger formelle politikker for bekæmpelse af svig¹⁸ til at oplyse om deres indsats for at bekæmpe og håndtere svig. Disse politikker bør især omfatte strategier for udvikling af en kultur mod svig og en tildeling af ansvarsopgaver i forbindelse med bekæmpelse af svig. Vi mener, at forvaltningsmyndighederne burde have udarbejdet en formel politik for bekæmpelse af svig eller et tilsvarende selvstændigt dokument med angivelse af deres forebyggelses-, afslørings- og reaktionsforanstaltninger, som gør det klart for deres egne medarbejdere, for modtagerne af EU-midler og for andre myndigheder, at foranstaltninger til bekæmpelse af svig er på plads og er ved at blive gennemført.

Vi konstaterede under vores besøg, at meget få af disse politikker faktisk udgør formelle referencedokumenter med en sammenfatning af de foranstaltninger, som skal gennemføres i hver enkelt fase af forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig som reaktion på identificerede risici for svig. Vi fandt kun eksempler på formaliserede politikker for bekæmpelse af svig i Letland og hos specifikke bemyndigede organer i Spanien samt i Frankrig (hvor politikken ikke er blevet offentliggjort). I alle andre tilfælde var vi nødt til at samle oplysninger fra adskillige forvaltningsdokumenter og procedurehåndbøger for at opnå en fuld beskrivelse af foranstaltningerne til bekæmpelse af svig. Vi er af den opfattelse, at manglen på formelle politikker for bekæmpelse af svig begrænser medlemsstaternes evne til at overvåge og koordinere foranstaltningerne til bekæmpelse af svig og evaluere, om de er effektive. Dette er især relevant eftersom blot ti medlemsstater har vedtaget en national strategi for bekæmpelse af svig¹⁹ baseret på Kommissionens anbefaling (jf. punkt 18).

Vi betragter det også som en mangel i udformningen af rammerne for bekæmpelse af svig i perioden 2014-2020, at der ikke findes bestemmelser, som kræver, at forvaltningsmyndighederne vedtager formelle politikker for bekæmpelse af svig. Endvidere nævner Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 (om supplerende regler til forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020) ikke mangler i gennemførelsen af forholdsmæssige og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af svig i forbindelse med fastsættelse af "finansielle korrektioner", som kan medføre suspension af betaling til eller finansiel korrektion af operationelle programmer²⁰. Derfor lægges der mindre vægt på anvendelsen af foranstaltninger til bekæmpelse af svig end på andre områder i vurderingen af forvaltnings- og kontrolsystemer. Kommissionens forslag til forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 betragter ikke foranstaltninger til bekæmpelse af svig som en af de grundforudsætninger²¹, som medlemsstaterne skal opfylde, før de kan opnå finansiering fra EU's samhørighedspolitik.

Forvaltningsmyndighederne vurderer systematisk risici for svig, men denne proces kan forbedres yderligere

Forvaltningsmyndighederne identificerer systematisk risici for svig

Den vigtigste ændring sammenlignet med programmeringsperioden 2007-2013 er, at forvaltningsmyndighederne nu skal vurdere risici for svig i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i kontrolrammerne for 2014-2020 (jf. punkt 05). Formålet hermed er, at forvaltningsmyndighederne afgør, om de eksisterende interne kontroller egner sig til at håndtere de risici, der er forbundet med forskellige scenarier for svig, og identificerer områder, hvor yderligere kontrol er nødvendig.

Blandt andre emner vedrørende bekæmpelse af svig adresserer EGESIF-vejledningen for medlemsstater og forvaltningsmyndigheder (jf. punkt 18) opgaven med vurdering af risikoen for svig og indeholder bl.a. et praktisk, brugsklart værktøj til at foretage vurderingen²². Alle de forvaltningsmyndigheder, vi besøgte i forbindelse med vores revision, havde opfyldt deres forpligtelse til at udføre en vurdering af risikoen for svig. Dette udgør en forbedring med hensyn til disse myndigheders tilgang til bekæmpelse af svig i forbindelse med samhørighedspolitikken. I de fleste tilfælde havde myndighederne anvendt den model for vurdering af risikoen for svig, som er udviklet af Kommissionen, eller deres egen tilpasning af modellen.

Den 28. november 2018 offentliggjorde Kommissionen resultaterne af en undersøgelse²³, som den havde outsourcet i december 2016, om de praksis til forebyggelse af svig og korruption, som medlemsstaterne havde gennemført som reaktion på de specifikke bestemmelser for programmeringsperioden 2014-2020. Undersøgelsen konkluderede, at de nye lovgivningsmæssige krav, navnlig for så vidt angår processen for vurdering af risikoen for svig, havde bidraget til at gøre medlemsstaternes bestræbelser på at tackle svig mere formaliserede og systematiske. Samme undersøgelse konkluderede imidlertid, at visse myndigheder risikerer at sætte deres selvvurderede risikoniveauer for lavt (jf. tekstboks 1).

På nogle områder er der plads til forbedring

Vi konstaterer imidlertid, at visse af de forvaltningsmyndigheder, vi besøgte, har en mekanisk tilgang til vurderingen af risici for svig, som peger i retning af, at de lægger mere vægt på form end indhold.

Hertil kommer, at de generelt baserer identifikationen af risici for svig på egne erfaringer uden yderligere input fra andre velinformerede aktører (koordineringstjenester for bekæmpelse af svig, efterforsknings- og retsforfølgningsorganer eller andre specialiserede ekspertorganer).

Under vores besøg i medlemsstaterne fandt vi tegn på, at adskillige forvaltningsmyndigheder og bemyndigede organer muligvis har evalueret risici for svig utilstrækkeligt:

• I Bulgarien havde revisionsmyndigheden allerede afsløret, at visse forvaltningsmyndigheder fejlagtigt havde klassificeret specifikke risici for svig som lave og derfor ikke adresserede dem via yderligere kontrolprocedurer.
• I Frankrig havde de forvaltningsmyndigheder, vi besøgte, ikke vurderet indvirkningen af yderligere kontrol på den resterende risiko for svig.
• I Spanien, hvor ansvaret for vurdering af risikoen for svig til dels er uddelegeret til bemyndigede organer, afslørede en uafhængig evaluering bestilt af forvaltningsmyndigheden problemer vedrørende sammenhængen mellem de identificerede risici og den planlagte kontrol (f.eks. at visse risici ikke var dækket af en handlingsplan, eller at der var etableret kontrol på områder markeret som ikke relevante).
• I forbindelse med ét af de reviderede OP'er i Rumænien gav bemyndigede organer, som beskæftigede sig med samme type delegerede funktioner og finansiering, forskellige vurderinger af risikoen for svig.
• I Ungarn konstaterede vi, at vurderingen af risikoen for svig ikke var tilstrækkeligt omfattende (den udelukkede tidligere revisionsresultater) og ikke identificerede risici, som specifikt var forbundet med de typer operationer og støttemodtagere, der var omfattet af OP'erne.

I næsten alle tilfælde konkluderede forvaltningsmyndighederne, at de eksisterende foranstaltninger til bekæmpelse af svig adresserede de identificerede risici for svig. I betragtning af de konstaterede mangler mener vi, at denne konklusion måske er for optimistisk.

Forvaltningsmyndighederne har forbedret deres foranstaltninger til forebyggelse af svig, men de har ikke gjort nogen væsentlige fremskridt hen imod proaktiv afsløring af svig

Forvaltningsmyndighederne forventes at udvikle effektive og forholdsmæssige foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig som reaktion på identificerede risici på en sådan måde, at muligheden for at begå svig reduceres betydeligt.

Forvaltningsmyndighederne har udviklet specifikke foranstaltninger til forebyggelse af svig i perioden 2014-2020

Vi konstaterede, at de supplerende foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der er udviklet til perioden 2014-2020, hovedsagelig har fokus på den forebyggende indsats, som er mere omfattende end i 2007-2013. Vores spørgeundersøgelse viste, at sådanne supplerende forebyggende foranstaltninger hovedsagelig omfatter personaleuddannelse vedrørende bevidsthed om svig, politikker om interessekonflikter og etisk vejledning for ansatte og støttemodtagere samt offentliggørelse af institutionelle erklæringer på højt plan vedrørende svig.

Vores spørgeundersøgelse viste også, at forvaltningsmyndighederne betragter foranstaltninger til bevidstgørelse om svig (både personaleuddannelse og foranstaltninger rettet mod bemyndigede organer og støttemodtagere), politikker om interessekonflikter og adfærdskodekser som de mest effektive midler til at forebygge svig i forbindelse med anvendelsen af EU's samhørighedsfinansiering (jf. figur 4). Andre foranstaltninger til forebyggelse af svig såsom støtteprogrammer for medarbejdere (med sigte på at reducere presset på medarbejdere, der er udsat for svig) og belønningsordninger (hvor forvaltningsmyndighederne offentliggør deres hensigt om at belønne whistleblowere, der anmelder svig) er stadig sjældne, selv om de betragtes som tilstrækkeligt effektive.

Kilde: Revisionsrettens spørgeundersøgelse blandt forvaltningsmyndighederne.

Adskillige medlemsstater har anlagt en mere innovativ tilgang til forebyggelse af svig mod EU's finansielle interesser, f.eks. ved at inddrage civilsamfundsorganisationer i overvågningen af gennemførelsen af offentlige kontrakter eller ved at føre kampagner, der stiller spørgsmålstegn ved den sociale accept af visse former for svigagtig praksis (jf. tekstboks 2).

Foranstaltningerne til afsløring af svig er stort set de samme i 2014-2020 som i 2007-2013

Den obligatoriske vurdering af risikoen for svig har betydet et øget fokus på forebyggelse af svig, men forvaltningsmyndighederne har udviklet meget få yderligere metoder til afsløring af svig i programmeringsperioden 2014-2020. De forlader sig i stedet på de interne kontroller og procedurer, som allerede var indført i perioden 2007-2013 under en svagere kontrolramme (jf. figur 5). Der er hovedsagelig tale om kontrol på stedet (revisioner), interne mekanismer til indberetning af svig og i et vist omfang identifikation af specifikke indikatorer på svig²⁵ (advarselstegn). Både i spørgeundersøgelsen og under vores besøg i medlemsstaterne så vi meget få yderligere eksempler på "proaktiv" kontrol til afsløring af svig (f.eks. specifik kontrol til konstatering af hemmelige aftaler inden for offentlige udbud gennem semantisk analyse af modtagne tilbud eller identifikation af unormale udbudsmønstre).

Kilde: Revisionsrettens spørgeundersøgelse blandt forvaltningsmyndighederne

Praktiske problemer begrænser brugbarheden af hotlines for whistleblowere til anmeldelse af svig

Vores spørgeundersøgelse viste, at forvaltningsmyndighederne gjorde begrænset brug af hotlines for whistleblowere, selv om de generelt betragter dette redskab som en effektiv metode til afsløring af svig. Hotlines til anmeldelse af svig og andre whistleblowingmekanismer sætter forvaltningsmyndighederne (og andre relevante myndigheder i medlemsstaterne) i stand til at få kendskab til potentielle tilfælde af svig, som andre kontroller ikke har kunnet afsløre²⁶. Forskellige undersøgelser har vist, at disse metoder betragtes som den vigtigste kilde til anmeldelse af svig²⁷. Under vores besøg vurderede vi whistleblowingmekanismer og fandt en række praktiske problemer i forbindelse med deres anvendelse. De er f.eks. ikke altid anonyme, og der er en risiko for utilstrækkeligt kendskab til dem blandt projektstøttemodtagere og i den brede offentlighed. I tilfælde af forskriftsmæssige begrænsninger for brugen af anonyme kanaler for anmeldelse kan forvaltningsmyndigheder og AFCOS'er altid omdirigere anonyme whistleblowere til det sviganmeldelsessystem, som OLAF har etableret²⁸.

Kommissionen fremlagde den 23. april 2018 et forslag til direktiv om beskyttelse af whistleblowere. Formålet var at harmonisere de forskellige strategier, som anvendes af medlemsstaterne på nuværende tidspunkt, og at øge niveauet af beskyttelse for personer, som anmelder overtrædelser af EU-retten, herunder alle overtrædelser, der skader EU's finansielle interesser. I vores udtalelse om forslaget, udsendt den 15. oktober 2018, gav vi udtryk for, at indførelsen eller udvidelsen af ordninger for indberetning af whistleblowerordninger i alle medlemsstater vil hjælpe til at forbedre forvaltningen af EU's politikker via borgeres og ansattes indsats. Vi fremhævede imidlertid også nogle områder, som gav grund til bekymring, såsom forslagets alt for komplekse materielle anvendelsesområde, som kunne begrænse retssikkerheden for potentielle whistleblowere og dermed afskrække dem fra at indberette overtrædelser. Andre forhold, vi gjorde opmærksom på, var manglen på klare forpligtelser vedrørende bevidstgørelse og personaleuddannelse, og at vi er overbevist om, at personer, der har indberettet anonymt, ikke bør nægtes whistleblowerbeskyttelse, hvis deres identitet senere afsløres²⁹. I forbindelse med vedtagelsen af dette direktiv nåede Europa-Parlamentet og medlemsstaterne den 12. marts 2019 frem til en foreløbig aftale om de nye regler, som skal garantere beskyttelse for whistleblowere, som indberetter overtrædelser af EU-retten³⁰

Dataanalyser udnyttes ikke tilstrækkeligt til afsløring af svig

Kommissionen opfordrer forvaltningsmyndighederne til at anvende dataanalyser proaktivt til at afsløre potentielle højrisikosituationer, identificere advarselstegn og finjustere deres foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Dataanalyser bør anvendes systematisk i forbindelse med projektudvælgelse, forvaltningskontrol og revisioner³¹. Inden for rammerne af bekæmpelsen af svig tilbyder Kommissionen et specifikt dataminingværktøj (Arachne) til at hjælpe forvaltningsmyndighederne med at identificere projekter, som kan være udsat for svigrisici. Ifølge de oplysninger, vi modtog fra Kommissionen, blev Arachne i december 2018 anvendt af 21 medlemsstater i forbindelse med 165 OP'er, som tegnede sig for 54 % af EU's samlede samhørighedsfinansiering for 2014-2020 (eksklusive ETS). I vores særberetning nr. 1/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling" fremhævede vi Arachnes betydning som værktøj til at forebygge svig. Vi har nu vurderet Arachnes rolle som dataanalyseværktøj til afsløring af svig.

En af de væsentligste konstateringer i forbindelse med vores revisionsarbejde er, at forvaltningsmyndighederne ikke gør tilstrækkeligt brug af dataanalyse til afsløring af svig. Vores spørgeundersøgelse viste, at kun halvdelen af forvaltningsmyndighederne anvender dataanalyseværktøjer på denne måde (jf. figur 5). Især Arachne anvendes ikke i tilstrækkeligt omfang. I de medlemsstater, vi besøgte, konstaterede vi følgende:

• Én medlemsstat (Grækenland) har ikke givet nogen oplysninger om, hvorvidt Arachne vil blive indført i en nær fremtid. De græske forvaltningsmyndigheder har imidlertid ikke indført et tilsvarende dataanalyseværktøj, som kan anvendes til alle OP'er i landet.
• I fire af de resterende seks medlemsstater har forvaltningsmyndighederne, selv når de har besluttet at bruge Arachne, kun gjort små fremskridt med at uploade de nødvendige operationelle data eller anvende værktøjet til deres interne kontroller.
• Arachnechartret giver kun adgang for forvaltningsmyndigheder, attesteringsmyndigheder og revisionsmyndigheder. Arachne kan derfor ikke automatisk anvendes af efterforskningsorganer.

Vi konstaterede også i to af de medlemsstater, vi besøgte, at forvaltningsmyndigheder, som fuldt ud har indarbejdet Arachne i deres forvaltningsprocedurer, har anvendt værktøjet i forbindelse med tilpasning af deres specifikke foranstaltninger mod svig til modtagere med høj risiko.

Vi fik ikke nogen overbevisende forklaring på, hvorfor forvaltningsmyndighederne ikke gjorde fuld brug af værktøjet, som Kommissionen leverer gratis. Kommissionens egen undersøgelse fra november 2018 (jf. punkt 24 og tekstboks 1) konkluderede dog, at forvaltningsmyndighederne ikke mente, at Arachnes nuværende udformning fuldt ud opfylder deres behov. Forfatterne til undersøgelsen fandt dette særligt bekymrende, eftersom nytten af Arachne i høj grad menes at afhænge af, hvor mange OP'er der fodrer værktøjet med oplysninger³².

Under vores besøg så vi dog nogle eksempler på god praksis, hvor medlemsstaternes myndigheder havde udviklet dataanalyseværktøjer til identificering af potentielle risici for svig (jf. tekstboks 3).

Forvaltningsmyndighederne mangler procedurer for overvågning og evaluering af foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig

Kommissionen tilskynder forvaltningsmyndighederne og medlemsstaterne til at fastlægge procedurer for overvågning af gennemførelsen af foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig. Disse bør omfatte specifikke ordninger for indberetning af, hvilke foranstaltninger til bekæmpelse af svig der er etableret, og hvordan de anvendes. Medlemsstaterne og forvaltningsmyndighederne bør anvende overvågningsresultaterne til at evaluere, om deres strategier for bekæmpelse af svig er effektive, og omarbejde dem om nødvendigt.

Undtagen i Letland konstaterede vi, at ingen af de forvaltningsmyndigheder, vi besøgte, undersøger effektiviteten af deres foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig. De fører kun begrænsede registre over, hvilke foranstaltninger der anvendes, og forbinder dem sjældent til specifikke resultater. Derfor evalueres systemerne til bekæmpelse af svig ikke ud fra deres faktiske resultater - hverken af forvaltningsmyndighederne eller andre programmyndigheder (f.eks. revisionsmyndigheden) eller af AFCOS'erne.

De niveauer for svig, der blev indberettet for programperioderne 2007-2013 og 2014-2020, er stort set ens

Forvaltningsmyndigheder og andre organer i medlemsstaterne indberetter svigagtige og ikkesvigagtige uregelmæssigheder til Kommissionen via systemet til indberetning af uregelmæssigheder. Pr. december 2018 havde medlemsstaterne (hovedsagelig forvaltnings- og revisionsmyndigheder) indberettet i alt henholdsvis 1 925 og 155 uregelmæssigheder som svig for programmeringsperioderne 2007-2013 og 2014-2020. De vedrørte tilfælde af mistanke om svig og konstateret svig påvirker potentielt 1,6 milliarder euro (2007-2013) og 0,7 milliarder euro (2014-2020) i EU-midler.

Figur 6 skitserer udviklingen i antallet og værdien af de uregelmæssigheder, som er indberettet i IMS for programmeringsperioderne 2007-2013 og 2014-2020. Indtil nu er 155 uregelmæssigheder blevet indberettet som svig vedrørende 2014-2020-10 % færre end på samme stadium i perioden 2007-2013 (174). Finansielt set er situationen en ganske anden: Den potentielle indvirkning af den indberettede svig mod EU-samhørighedspolitikkens fonde i programmeringsperioden 2014-2020 (0,7 milliarder euro) er mere end tre gange højere end på samme stadium i den foregående periode (0,2 milliarder euro). Denne betydelige stigning skyldes imidlertid to særskilte tilfælde med mistanke om svig, som vi anser for at være ekstreme værdier i datasættet³³.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra IMS.

De fleste tilfælde af svig indberettet til Kommissionen konstateres ved kontrol på stedet eller afsløres af efterforsknings- og retsforfølgningsorganer eller medierne

IMS indeholder en række datafelter, som skal anvendes til at beskrive uregelmæssigheder og angive status for en eventuel sag. Et af disse felter vedrører kilden til de oplysninger, som førte til mistanke om en uregelmæssighed, dvs. afsløringsmetoden. På grundlag af de data, der blev registreret i IMS indtil december 2018, analyserede vi de informationskilder, der førte til indberetning af uregelmæssigheder som svig for programmeringsperioden 2007-2013 (jf. figur 7). Vi vurderede ikke dataene for 2014-2020, da de stadig er meget ufuldstændige og indeholder ekstreme værdier (jf. punkt 43).

Målt i antal blev de fleste uregelmæssigheder afsløret ved kontrol på stedet gennemført af programmyndigheder (jf. punkt 04), efterfulgt af rapporter fra efterforsknings- og retsforfølgningsorganer. Dette tyder på, at disse er de mest effektive midler til at afsløre svig i anvendelsen af EU's samhørighedsfinansiering. Statistikkerne påvirkes imidlertid af den generelle anvendelse af revisioner som en metode til afsløring af svig (jf. punkt 33 og figur 5). Målt i værdi var størstedelen af rapporterne om svigagtige uregelmæssigheder et resultat af sager, som efterforsknings- og retsforfølgningsorganer selv havde indledt, eller af afsløringer i pressen eller andre medier. Vi mener, at statistikkerne over informationskilderne vedrørende svig målt i værdi påvirkes kraftigt af usikkerhed om de virkelige beløb, som berøres, selv om usikkerheden er mindre, når oplysningerne kommer fra et efterforsknings- og retsforfølgningsorgan.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra IMS

Reaktion på og efterforskning af svig samt koordinering mellem de relevante organer

Kommissionen kræver, at forvaltningsmyndighederne udvikler effektive foranstaltninger til reaktion på svig. Disse bør omfatte klare mekanismer til indberetning af mistanke om svig og klare procedurer for henvisning af sager til de kompetente efterforsknings- og anklagemyndigheder. Der bør også være procedurer for opfølgning på mistanke om svig og, om nødvendigt, inddrivelse af EU-midler. Forvaltningsmyndighederne bør arbejde sammen med deres AFCOS'er, og der er behov for passende koordinering mellem alle administrative og retshåndhævende organer.

Forvaltningsmyndighedernes underindberetning af tilfælde af svig har påvirket troværdigheden af de afsløringsgrader for svig, som offentliggøres i BFI-rapporterne

Medlemsstaterne skal bruge IMS til at underrette Kommissionen om uregelmæssigheder, der overstiger 10 000 euro og giver dem anledning til mistanke om eller konstatering af svig³⁴. Medlemsstaterne skal indberette sager vedrørende mistanke om svig eller konstateret svig, også selv om de er blevet løst inden attesteringen af de relaterede udgifter over for Kommissionen.

Ikke alle potentielle tilfælde af svig indberettes som sådan i IMS

Figur 3 ovenfor viser svigafsløringsgraderne for 2007-2013 i EU's samhørighedspolitik. De er baseret på IMS-data og blev offentliggjort i BFI-rapporten for 2017. Vi bemærkede i særberetning nr. 1/2019, at BFI-rapportens data om omfanget af afsløret svig var ufuldstændige³⁵. Vores arbejde i forbindelse med denne beretning bekræftede den vurdering. Vi fandt også flere tilfælde, der rejste spørgsmål om fuldstændigheden og pålideligheden af dataene om svig i IMS, hvilket begrænser den brug, som Kommissionen og medlemsstater kan gøre af systemet.

Vi konstaterede, at ikke alle medlemsstater fortolker EU's definition af svig på samme måde (jf. punkt 01). F.eks. indberettes overtrædelser af kartelreglerne (samordning af tilbudsgivning) ikke altid som svig i Spanien, mens andre medlemsstater som f.eks. Letland systematisk indberetter dem.

Vi stødte på tilfælde, hvor uregelmæssigheder, der klart antydede svig, ikke blev korrekt indberettet til Kommissionen, fordi de var blevet afsløret og korrigeret inden attesteringen af den relaterede udgift over for Kommissionen. Medlemsstaterne skal imidlertid indberette mistanker om svig (som "forsøg på svig)", selv hvis der i sidste ende ikke ydes EU-medfinansiering. I Ungarn indberetter forvaltningsmyndighederne ikke mistanker om svig, der opklares forud for attesteringen over for Kommissionen. I Spanien tilbageholdt forvaltningsmyndigheden med ansvar for ESF betalinger som en forbyggende foranstaltning, men indberettede ikke de udgifter til Kommissionen, der var berørt af tilfælde af påstået svig, som var dukket op i pressen.

Vi konstaterede inkonsekvens i medlemsstaternes anvendelse af forvaltningsakter eller retsakter til at udløse indberetning til Kommissionen. Rumænien indberetter f.eks. ikke systematisk igangværende efterforskninger eller afgørelser om retsforfølgning i IMS. Ifølge rumænsk lovgivning indberettes mistanker om svig kun, når en forvaltningsmyndighed, revisionsmyndigheden, AFCOS'en eller OLAF udarbejder en yderligere separat kontrol-/undersøgelsesrapport, selv hvis en efterforskning allerede er i gang eller er afsluttet. Derfor forsinkes indberetningen i IMS unødigt, og det kan ske, at retssager slet ikke registreres i systemet.

Endelig konstaterede vi også, at den ungarske AFCOS har et stort efterslæb af tilfælde, som skal analyseres, før de kan indberettes i IMS.

IMS indeholder visse unøjagtigheder og forældede data

Vi fandt eksempler på unøjagtige eller forældede data i IMS, især om sagers status og de centrale datoer i sanktionsproceduren. Dette kan tyde på, at forvaltningsmyndigheden, datavaliditetskontrolløren eller AFCOS'en ikke har kontrolleret datakvaliteten omhyggeligt. Det er ikke tilfredsstillende, men det påvirker normalt ikke det antal tilfælde af svig, der indberettes i IMS.

Vi identificerede uoverensstemmelser i myndighedernes tilgang til vurderingen af den finansielle indvirkning af potentielle tilfælde af svig. Lovovertrædelser af samme type kan derfor være kvantificeret forskelligt i IMS af forskellige medlemsstater. Der er især tale om tilfælde, hvor det er vanskeligt præcist at sige, hvor store udgifter der er berørt (f.eks. af interessekonflikter i forbindelse med projektudvælgelse eller brud på reglerne for offentlige indkøb).

Underindberetning har påvirket troværdigheden af svigafsløringsgraderne

BFI-rapporten for 2017 angiver svigafsløringsgrader for hver enkelt medlemsstat og for EU som helhed baseret på de data, der er indberettet i IMS af medlemsstaternes myndigheder og AFCOS'er (jf. punkt 07). Den indeholder ikke en tilsvarende sammenligningsindikator vedrørende antallet af uregelmæssigheder i EU på samhørighedsområdet. For at beregne dette tal sammenlignede vi antallet af svigagtige uregelmæssigheder indberettet af de enkelte medlemsstater med det beløb, de havde modtaget i EU-midler (jf. figur 8). Vi konstaterede, at Frankrig indberetter færrest svigagtige uregelmæssigheder for hver euro, landet modtager fra EU. Vi mener ikke, at Frankrig indberetter uregelmæssigheder fyldestgørende, herunder mistanker om svig.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af BFI-rapporten for 2017. Denne figur omfatter ikke Finland og Luxembourg, som ikke indberettede nogen svigagtige uregelmæssigheder for denne periode

Det er vores opfattelse, at de svigafsløringsgrader, som offentliggøres af Kommissionen, faktisk er svigindberetningsgrader: De afspejler ikke nødvendigvis effektiviteten af medlemsstaternes afsløringsmekanismer og indikerer ikke engang, hvor meget svig der rent faktisk afsløres, men viser snarere, hvor mange tilfælde medlemsstaterne har besluttet at indberette til Kommissionen (jf. punkt 48-52). I vores særberetning nr. 1/2019 konkluderede vi, at korrelationen mellem svigafsløringsgrader og andre korruptionsrisikoindikatorer er svag³⁶.

I lyset af de problemer, vi identificerede, mener vi ikke, at den svigafsløringsgrad, der i BFI-rapporten for 2017 blev offentliggjort for samhørighedspolitikken, giver et korrekt billede af forekomsten af svig i de medlemsstater, vi besøgte.

Adskillige forvaltningsmyndigheder meddeler ikke systematisk mistanker om svig til efterforsknings- og retsforfølgningsorganer

Med henblik på at reducere risikoen for svig og styrke den afskrækkende virkning mod svig, er det afgørende, at de kompetente retslige organer (politi, anklagere og andre) undersøger indberetninger om svig på en koordineret og rettidig måde. Denne revision omfattede ikke efterforsknings- og retsforfølgningsorganers arbejde - men vi vurderede den måde, hvorpå forvaltningsmyndighederne kommunikerer og koordinerer med dem.

Gennemførelse i praksis af princippet om afskrækkelse mod svig kræver, at forvaltningsmyndighederne (eller enhver anden myndighed, der afslører potentielle uregelmæssigheder) hurtigt og systematisk meddeler mistanker om svig til de relevante efterforsknings- og retsforfølgningsorganer, som er de eneste, der kan afgøre, om der er tale om svigagtig hensigt. Vi konstaterede i flere tilfælde, at forvaltningsmyndighederne undlod systematisk at indberette mistanker om svig til de organer, som er ansvarlige for efterforskning. I Grækenland havde forvaltningsmyndighederne for eksempel ikke henvist nogen af de mistanker om svig, som indgik i vores revisionsstikprøve, til anklagemyndigheden. I Spanien fandt vi ingen specifikke instruktioner eller procedurer, som kræver, at forvaltningsmyndighederne indberetter enhver mistanke om svig på denne måde. Manglende indberetning af mistanker om svig begrænser i høj grad den afskrækkende virkning af mulig efterforskning og retsforfølgning.

Efterforskere og anklagere afviser jævnligt anmodninger om at indlede strafferetlig efterforskning af sager, som forvaltningsmyndigheder henviser til dem. Det er helt normalt, idet kun disse specialiserede tjenester har juridisk ekspertise og efterforskningsressourcer til at fastslå, om en kriminel handling kan have fundet sted. Forvaltningsmyndighederne bør dog altid analysere grundene til en sådan afvisning og, hvor det er muligt og hensigtsmæssigt, ændre deres operationelle procedurer. Vi konstaterede, at kun Letland har truffet foranstaltninger til at analysere, hvorfor henviste sager afvises, og iværksætte de nødvendige tiltag.

Korrigerende foranstaltninger har en begrænset afskrækkende effekt

Forvaltningsmyndighederne forventes at inddrive EU-midler, som er brugt svigagtigt³⁷. De har også ansvaret for at foretage en omhyggelig og kritisk gennemgang af alle interne kontrolsystemer, som kan have udsat dem for potentiel eller dokumenteret svig.

Den mest almindelige korrigerende foranstaltning består i at tilbagetrække de berørte udgifter fra de udgiftsanmeldelser, der sendes til Kommissionen, men uden at der inddrives midler fra den person, der har begået svig, eller pålægges nogen form for yderligere afskrækkende foranstaltning såsom en sanktion eller bøde. Der er intet usædvanligt ved denne procedure, da det i de fleste tilfælde, vi gennemgik, endnu ikke var blevet påvist, at der var tale om svig. Ifølge IMS havde medlemsstaterne imidlertid kun indledt inddrivelse af EU-midler i forbindelse med 84 af de 159 tilfælde af dokumenteret svig³⁸. Tilbagetrækning af udgifter fra anmeldelser til Kommissionen er en effektiv metode til beskyttelse af EU's finansielle interesser. Denne beskyttelse omfatter dog ikke den nationale offentlige finansiering - medlemsstaternes budgetter påvirkes, selv om der ikke foretages inddrivelse - hvilket begrænser den afskrækkende effekt af de korrigerende foranstaltninger, som forvaltningsmyndighederne træffer. Vores særberetning nr. 1/2019 indeholder yderligere oplysninger om inddrivelse af midler i forbindelse med dokumenterede tilfælde af svig³⁹.

Foruden at inddrive de EU-midler, der er berørt af svig, skal forvaltningsmyndighederne vurdere de horisontale konsekvenser for deres forvaltnings- og kontrolsystemer og andre projekter (f.eks. med samme støttemodtager eller lignende tegn på svig).

Blandt de syv besøgte medlemsstater, vi besøgte, fandt vi kun bevis for denne form for vurdering i Spanien (jf. tekstboks 4). Men selv dér er kontrollen ikke systematisk.

Bekæmpelsen af svig svækkes af forskellige forvaltningsspørgsmål

Det kan tage lang tid at straffe svig

Der kan gå lang tid mellem begåelsen af svig og pålæggelsen af sanktioner (jf. figur 9). Ifølge de data, som er registreret i IMS, rejses der i gennemsnit mistanke om svig ca. to år efter begåelsen af en uregelmæssighed⁴⁰. Det kan tage endnu et år at bekræfte denne mistanke via en foreløbig vurdering, der fører til en første administrativ eller retslig konstatering⁴¹, og at indberette sagen til Kommissionen gennem IMS. Fra dette tidspunkt og fremefter er Kommissionen i stand til at overvåge sagen og tage den i betragtning til den årlige BFI-rapport. Efter den foreløbige vurdering (og parallelt med indberetningen til Kommissionen) tager det omkring fem måneder at indlede en administrativ eller strafferetlig sag med henblik på at pålægge sanktioner. I gennemsnit kan det vare tre år, før dette forløb er afsluttet.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger udtrukket fra IMS

AFCOS'ernes funktioner er utilstrækkeligt defineret i forordningen og varierer betydeligt mellem medlemsstaterne

Selv om hovedansvaret for bekæmpelse af svig i forbindelse med anvendelsen af samhørighedsfinansieringen ligger hos forvaltningsmyndighederne, spiller AFCOS'erne en vigtig rolle i koordineringen af disse myndigheders arbejde med andre organer i medlemsstaten og med OLAF. EU's lovgivning om oprettelse af AFCOS'erne⁴² indeholder ingen vejledning vedrørende deres mandat, organisatoriske rammer eller opgaver. Kommissionen har fremsat specifikke henstillinger i denne henseende via yderligere vejledning⁴³ (jf. punkt 06). Det er imidlertid op til den enkelte medlemsstat at fastlægge de konkrete bestemmelser for sin AFCOS.

Ressourcerne og de organisatoriske ordninger for AFCOS'erne bør gøre det muligt for dem at overvåge indberetningen af svig og koordinere det arbejde, som udføres af alle de parter, der er involveret i bekæmpelsen af svig. Vi konstaterede, at AFCOS'erne i de syv medlemsstater, vi besøgte, i mangel af en klar vejledning har meget forskellige strukturer og beføjelser. De rækker lige fra små afdelinger uden efterforskningsbeføjelser til komplekse strukturer med bemyndigelse til at foretage administrative efterforskninger (jf. figur 10). Den franske AFCOS har samme antal ansatte som den lettiske AFCOS på trods af forskellen mellem de to lande for så vidt angår størrelse og omfanget af de modtagne midler.

Kilde: Revisionsretten.

Den ungarske AFCOS mangler passende ordninger for indberetning af aktiviteter udført af medlemsstaten med henblik på at beskytte EU's finansielle interesser. Denne AFCOS offentliggør ikke rapporter om disse aktiviteter eller om potentielle tilfælde af svig i udgifterne under EU's samhørighedspolitik (jf. figur 10).

Den 23. maj 2018 fremsatte Kommissionen forslag til ændringer af OLAF-forordningen⁴⁴. Inden den fremsatte forslaget, havde den i 2017 gennemført en evaluering⁴⁵ af, hvordan OLAF-forordningen blev anvendt. Evalueringen viste, at uoverensstemmelser for så vidt angår den måde AFCOS'erne var etableret på i de forskellige medlemsstater - og med hensyn til deres beføjelser - var den vigtigste faktor, der forhindrede dem i at være effektive.

Revisionsretten afgav udtalelse om forslaget den 22. november 2018⁴⁶. Vi var af den opfattelse, at forslaget ikke bidrager tilstrækkeligt til en mere harmoniseret og effektiv gennemførelse af AFCOS'erne i alle medlemsstaterne, da det kun adresserer tjenesternes samarbejde med OLAF og ikke bringer klarhed over deres minimumsfunktioner.

Utilstrækkelig indberetning og opfølgning af status for sager om svig

For at følge op på status for en sag kan det være nødvendigt at høre de parter, som er involveret i bekæmpelse af svig uden for OP'ets forvaltnings- og kontrolstrukturer. Vi er af den opfattelse, at eftersom AFCOS'erne er de centrale strukturer, som fungerer som bindeled til OLAF i bekæmpelsen af svig, bør de til enhver tid have overblik over de sager om svig, som involverer EU-finansiering. Med henblik på dette bør de kunne indhente oplysninger om status for de sager, som undersøges af de kompetente myndigheder i deres medlemsstater. Desuden bør de have statistikker om antallet af og fremskridtene i de sager, som undersøges, under behørig hensyntagen til den proceduremæssige tavshedspligt.

I fem af de medlemsstater, vi besøgte, manglede AFCOS'erne kendskab til den efterforskningsmæssige status for de sager, der var indberettet til Kommissionen. I Rumænien og Ungarn fandt vi ingen formelle mekanismer til systematisk samarbejde mellem forvaltningsmyndighederne, AFCOS'erne og efterforsknings- og retsforfølgningsorganerne, og AFCOS'erne havde derfor ikke et fuldstændigt overblik over de igangværende undersøgelser, som involverede EU-finansierede projekter. Det skal dog bemærkes, at den rumænske AFCOS regelmæssigt henvender sig til retsforfølgningsorganerne for at indhente oplysninger om status for igangværende undersøgelser, som den er bekendt med. I Spanien anlægger AFCOS'en også en proaktiv tilgang ved at anmode om oplysninger om igangværende undersøgelser. På trods af dette kan den ikke sikre, at ajourførte oplysninger overføres til Kommissionen.

Vi konstaterede problemer i forbindelse med koordinering og udveksling af oplysninger i seks af de syv medlemsstater. Vi var heller ikke i stand til at afstemme IMS-oplysningerne om tilfælde med mistanke om svig og bekræftede tilfælde af svig vedrørende EU-finansiering med oplysningerne hos de forskellige myndigheder. Dette revisionsresultat rejser spørgsmål om pålideligheden af de oplysninger, som er indberettet til Kommissionen. De berørte medlemsstater fører ingen central database eller nogen anden form for centraliserede statistiske fortegnelser, der kan give et overblik over arten af og status for sager om svig (jf. punkt 48).

Ofte er der ingen koordineringsmekanismer

Beskyttelsen af EU's finansielle interesser i medlemsstaterne vedrører ikke udelukkende de myndigheder, som har ansvaret for gennemførelsen af samhørighedsfinansieringen, eller AFCOS'erne. Andre interesserede parter er efterforsknings- og retsforfølgningsorganer, konkurrencemyndigheder, myndigheder for offentlige indkøb og, afhængigt af landet, visse andre institutioner. Medlemsstaterne bør indføre passende koordineringsmekanismer, således at de forskellige aktører kan udveksle oplysninger om trufne og planlagte foranstaltninger, samt anbefalinger til forbedringer.

De fleste af de medlemsstater, vi besøgte, har ikke hensigtsmæssige koordineringsmekanismer, som involverer alle de relevante parter i bekæmpelsen af svig med EU's samhørighedsfinansiering.

I Bulgarien, hvor 60 % af de tilfælde, vi undersøgte, var blevet afvist eller afsluttet af anklagemyndigheden, analyserer hverken AFCOS'en eller forvaltningsmyndighederne årsagerne til afvisningerne. I Ungarn har AFCOS'en ikke overblik over de foranstaltninger, der reelt er gennemført som del af processen for bekæmpelse af svig, eller status for indberettede tilfælde. Den rumænske AFCOS gennemfører udelukkende koordineringsarbejde på basis af bilaterale aftaler med de enkelte programmyndigheder, og der findes ingen national mekanisme for multilateral koordinering, som involverer alle interessenter. I Spanien har oprettelsen af det organ, der skulle bistå AFCOS'en med at koordinere alle parter i bekæmpelsen af svig, været undervejs, siden AFCOS'en blev oprettet i 2016⁴⁷.

Vi fandt et eksempel på god koordineringspraksis i Letland (jf. tekstboks 5).

Konklusioner og anbefalinger

I denne revision vurderede vi, om forvaltningsmyndighederne har opfyldt deres forpligtelser korrekt i hver enkelt fase af "forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig": forebyggelse af svig, afsløring af svig og reaktion på svig (herunder indberetning af svig og inddrivelse af uretmæssigt udbetalte midler). Vi vurderede derfor, om forvaltningsmyndighederne har:

1. udviklet politikker for bekæmpelse af svig, udført en grundig risikovurdering og gennemført passende foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig
2. reageret hensigtsmæssigt på afsløret svig i samarbejde med AFCOS'er og andre kompetente organer til bekæmpelse af svig.

Vores samlede konklusion er, at selv om der er sket forbedringer i den måde, hvorpå forvaltningsmyndighederne identificerer risici for svig og udformer forebyggende foranstaltninger, er det stadig nødvendigt, at de styrker afsløringen af og reaktionen på svig samt deres koordinering.

Forvaltningsmyndighederne har generelt ikke en specifik politik for bekæmpelse af svig

Forvaltningsmyndighederne udarbejder sjældent en formel politik for bekæmpelse af svig eller et tilsvarende selvstændigt dokument med angivelse af de foranstaltninger til forebyggelse, afsløring og reaktion (korrektion og retsforfølgelse), som er udformet på grundlag af en risikovurdering. Vi mener, at udarbejdelsen og offentliggørelsen af en formel politik for bekæmpelse af svig i form af et selvstændigt dokument er afgørende for at formidle en forvaltningsmyndigheds vilje til aktivt at bekæmpe svig. Dette er især relevant, fordi kun ti medlemsstater har vedtaget en national strategi for bekæmpelse af svig baseret på Kommissionens anbefaling. Vi betragter det som en mangel i udformningen af rammerne for bekæmpelse af svig i perioden 2014-2020, at der ikke findes bestemmelser, som kræver, at forvaltningsmyndighederne vedtager formelle politikker for bekæmpelse af svig (jf. punkt 18-21).

1. Medlemsstater, som ikke har nogen national strategi for bekæmpelse af svig (jf. punkt 20 og fodnote 19), bør udforme en sådan. Strategien bør i det mindste:
• være baseret på en vurdering af eksisterende risici og udarbejdet med inddragelse af velinformerede aktører fra forskellige områder (forvaltere af EU-midler, kompetente efterforsknings- og retsforfølgningsorganer vedrørende svig osv.)
• skitsere konkrete foranstaltninger til forebyggelse, afsløring, undersøgelse og retsforfølgning af svig samt til inddrivelse og sanktioner
• omfatte specifikke ordninger for overvågning af gennemførelsen af foranstaltninger til bekæmpelse af svig og måling af resultater
• udtrykkeligt tildele ansvaret for gennemførelse, overvågning, koordinering og komparativ vurdering af foranstaltninger til bekæmpelse af svig
2. Kommissionen bør kræve, at forvaltningsmyndighederne vedtager en formel politik for eller erklæring vedrørende bekæmpelse af svig, som dækker OP'erne under deres ansvar, medmindre en tilstrækkelig detaljeret strategi findes på nationalt plan. Denne politik bør tjene som fælles referenceramme på nationalt plan og fastlægge strategierne for udvikling af en kultur mod svig, tildelingen af ansvarsopgaver i forbindelse med bekæmpelse af svig, mekanismerne til indberetning af mistanker om svig og de måder, forskellige aktører bør samarbejde på i overensstemmelse med det centrale krav nr. 7 og Kommissionens vejledning.

Tidsramme: ved udgangen af 2019.

På linje med nultolerancetilgangen til svig kan medlovgiverne under forhandlings- og vedtagelsesprocessen for forordningen om fælles bestemmelser for perioden 20121-2027 overveje at gøre vedtagelsen af nationale strategier eller politikker for bekæmpelse af svig obligatoriske.

Forvaltningsmyndighederne vurderer systematisk risici for svig, men denne proces kan forbedres yderligere

I overensstemmelse med bestemmelserne i kontrolrammen for 2014-2020 vurderer forvaltningsmyndighederne nu systematisk risikoen for svig (hovedsageligt baseret på vejledning fra Kommissionen), hvilket er en forbedring i bekæmpelsen af svig (punkt 22 og 23). For så vidt angår nogle af de forvaltningsmyndigheder, vi besøgte, er tilgangen dog stadig for mekanisk og omfatter ikke yderligere input fra andre velinformerede parter såsom AFCOS'er eller efterforsknings- og retsforfølgningsorganer.

Forvaltningsmyndighederne konkluderer generelt, at deres eksisterende foranstaltninger til bekæmpelse af svig er gode nok til at adressere risici for svig. Vi mener, at denne konklusion måske er for optimistisk (punkt 24-28).

Forvaltningsmyndigheder, navnlig dem, der er ansvarlige for programmer med særlig høj risiko og af høj finansiel værdi, bør søge at involvere relevante eksterne aktører med dokumenteret erfaring i bekæmpelsen af svig (f.eks. repræsentanter for retsforfølgningsorganer) i vurderingen af risici og hensigtsmæssigheden af de eksisterende foranstaltninger til bekæmpelse af svig.

Tidsramme: ved udgangen af 2019.

Forvaltningsmyndighederne har forbedret foranstaltningerne til forebyggelse af svig, men de har ikke gjort nogen væsentlige fremskridt hen imod proaktiv afsløring af svig

De supplerende foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der er udviklet til perioden 2014-2020, har hovedsagelig fokus på de forebyggende foranstaltninger, som er mere omfattende end i 2007-2013 (punkt 29-32).

Foranstaltningerne til afsløring af svig er imidlertid stort set de samme i 2014-2020 som i 2007-2013, hvor kontrolrammen var svagere (punkt 33-35). Forvaltningsmyndighederne gør ikke tilstrækkelig brug af dataanalyse i forbindelse med afsløring af svig, og de fleste af de medlemsstater, vi besøgte, anvendte ikke Arachneværktøjets fulde potentiale (punk 36-38).

Forvaltningsmyndighederne gjorde ingen betydelige fremskridt hen imod "proaktiv" afsløring af svig, f.eks. ved specifikt at kontrollere, om der var indgået hemmelige aftaler inden for offentlige udbud (punkt 33). På trods af, at forvaltningsmyndighederne opfatter hotlines for indberetning af svig og whistleblowingmekanismer som meget effektive metoder til afsløring af svig, er det under halvdelen af de forvaltningsmyndigheder, som besvarede vores spørgeundersøgelse, der faktisk anvender dem (punkt 34 og 35).

Desuden er det ikke muligt at vurdere, om foranstaltningerne til forebyggelse eller afsløring af svig er effektive, idet forvaltningsmyndighederne mangler procedurer for overvågning af deres gennemførelse og evaluering af deres effektivitet (punkt 40 og 41).

1. Forvaltningsmyndigheder, som ikke på nuværende tidspunkt bruger dataanalyseværktøjer til bekæmpelse af svig, især Arachne, bør tage dem til sig på grund af deres potentiale med hensyn til at identificere risici for svig på en systematisk og omkostningseffektiv måde.
2. Kommissionen bør i egenskab af tilsynsførende under delt forvaltning aktivt fremme brugen af "proaktive" metoder og andre nye metoder til afsløring af svig ved regelmæssigt at formidle specifikke eksempler på bedste praksis.
3. Kommissionen bør i samarbejde med AFCOS'erne udvikle minimumsordninger for overvågning og evaluering af gennemførelsen og effektiviteten af foranstaltninger til forebyggelse og afsløring af svig.

Tidsramme: ved udgangen af 2021.

Under forhandlings- og vedtagelsesprocessen for forordningen om fælles bestemmelser for perioden 2021-2027 kan medlovgiverne overveje at gøre brugen af hensigtsmæssige værktøjer til dataanalyse (f.eks. Arachne) obligatorisk for programmeringsperioden 2021-2027 med henblik på med relativt lave omkostninger at gøre afsløringen af svig mere effektiv.

Forvaltningsmyndighederne underindberetter tilfælde af svig til BFI-rapporterne og undlader at henvise dem til efterforsknings- og retsforfølgningsorganer

For så vidt angår reaktion på svig konstaterede vi, at forvaltningsmyndighederne underindberetter svig, og at dette påvirker pålideligheden af de afsløringsgrader, som offentliggøres i BFI-rapporterne (punkt 48-57). Adskillige forvaltningsmyndigheder meddeler ligeledes ikke systematisk mistanker om svig til efterforsknings- og retsforfølgningsorganer (punkt 58-60). Vi konstaterede, at forvaltningsmyndighederne fokuserer på tilbagetrækning af EU-finansiering og ikke altid inddriver beløb i forbindelse med svig fra gerningsmændene eller pålægger afskrækkende bøder eller sanktioner (punkt 61 og 62). Forvaltningsmyndighederne vurderer heller ikke på tilfredsstillende vis de mulige horisontale konsekvenser af tilfælde med mistanke om svig (punkt 63 og 64, tekstboks 4). Alle disse aspekter begrænser i høj grad svigefterforskningens afskrækkende virkning.

1. Kommissionen bør fastsætte klare krav om indberetning af svig for medlemsstaternes organer generelt og forvaltningsmyndighederne i særdeleshed. Disse bør baseres på det nye BFI-direktivs standarddefinition af svig, som skader EU's finansielle interesser
2. Kommissionen bør kræve, at forvaltningsmyndighederne systematisk vurderer de mulige horisontale konsekvenser af tilfælde med mistanke om svig i deres forvaltnings- og kontrolsystemer.
3. Kommissionen bør tilskynde forvaltningsmyndighederne til systematisk at meddele enhver mistanke om svig til efterforsknings- og retsforfølgningsorganer.
4. Forvaltningsmyndighederne bør med henblik på at sikre, at afskrækkelsen er effektiv, træffe forholdsmæssige foranstaltninger for at inddrive offentlige midler fra personer, der har begået svig, og ikke blot tilbagetrække udgifterne fra EU-finansiering.

Tidsramme: ved udgangen af 2019.

Under forhandlingerne om forordningen om fælles bestemmelser for programmeringsperioden 2021-2027 kan medlovgiverne overveje at indføre specifikke sanktioner og bøder for dem, der er ansvarlige for svig mod EU's finansielle interesser. Disse foranstaltninger kunne især, som på andre politikområder, omfatte en specifik pengebøde, som varierer alt efter de finansielle konsekvenser af uregelmæssigheden, eller en mekanisme til udelukkelse af EU-finansiering for et bestemt antal år.

Bekæmpelsen af svig svækkes af forordningens utilstrækkelige definition af AFCOS'ernes funktioner og den ringe koordinering mellem medlemsstaternes organer

For så vidt angår koordineringen af aktiviteter til bekæmpelse af svig fandt vi betydelige variationer i den måde, hvorpå AFCOS'erne er organiseret og tilføres ressourcer (punkt 66-70). I den forbindelse skaber Kommissionens forslag til ændring af OLAF-forordningen ikke tilstrækkelig klarhed med hensyn til AFCOS'ernes minimumsfunktioner. Status for tilfælde af svig indberettes og opfølges ikke tilstrækkeligt (punkt 71 to 73), eftersom AFCOS'erne ikke altid har adgang til oplysninger om status for de tilfælde af svig, som efterforskes. Den hyppige mangel på koordinering har negative konsekvenser for effektiviteten af bekæmpelsen af svig (punkt 74-78).

Kommissionen bør opfordre medlemsstaterne til at udvide AFCOS'ernes koordineringsrolle vedrørende forvaltningsmyndighederne til at omfatte kontakt med alle nationale myndigheder, som har ansvar for undersøgelse og retsforfølgning af tilfælde af mistanke om svig

Tidsramme: ved udgangen af 2019.

Samtidig med at medlemsstaternes ret til fleksibilitet med hensyn til at fastlægge og tilrettelægge deres eget arbejde til bekæmpelse af svig i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet respekteres, kan EU's medlovgivere overveje at fastsætte minimumsfunktioner for en AFCOS. Dette kunne for eksempel gøres i forbindelse med den igangværende lovgivningsproces vedrørende ændring af OLAF-forordningen med henblik på at sikre AFCOS'ernes effektive koordineringsrolle. AFCOS'ernes funktioner kunne som minimum omfatte:

• varetagelse af kontakten mellem forvaltningsmyndighederne (og de andre programmyndigheder) og de øvrige organer i medlemsstaterne, som er involveret i bekæmpelsen af svig, især efterforsknings- og retsforfølgningsorganer
• overvågning af status for individuelle sager og indberetning til Kommissionen om de ansvarlige forvaltningsmyndigheders opfølgning, under behørig hensyntagen til fortroligheden af de igangværende undersøgelser
• årlig attestering af, at de oplysninger, der er registreret i IMS, er fuldstændige, pålidelige, nøjagtige og ajourførte med henblik på Kommissionens udarbejdelse af BFI-rapporter.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 27. marts 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Slutnoter

¹ Vi har fjernet henvisninger til EU's indtægter fra disse definitioner.

² Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ("BFI-forordningen") (EFT L 312 af 23.12.1995, s. 1).

³ Artikel 1, litra a), i bilaget til Rådets retsakt af 26. juli 1995 om udarbejdelse af konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ("BFI-konventionen").

⁴ De andre europæiske struktur- og investeringsfonde er Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

⁵ Artikel 58, litra h), artikel 70, stk. 1, litra b), og artikel 98, stk. 1, i den konsoliderede udgave af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EFT L 210, 31.7.2006, s. 25) og artikel 20, stk. 2, litra a), artikel 28, stk. 1, litra e) og litra n), artikel 28, stk. 2 og artikel 33, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 371 af 27.12.2006, s. 1).

⁶ Artikel 72 og artikel 125, stk. 4, litra c) i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320), i det følgende benævnt forordningen om fælles bestemmelser. I denne beretning henviser vi til "forvaltningsprocessen for bekæmpelse af svig", som svarer til termen "forvaltningsproceduren for bekæmpelse af svig", som Kommissionen anvender i sine vejledningsdokumenter.

⁷ Kommissionens vejledning for medlemsstater og programmyndigheder om risikovurdering for svig og effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig (EGESIF 14-0021), s. 11.

⁸ Afsnit 2.2.1 i den fælles strategi for bekæmpelse af svig i 2015-2020 for EFRU, Samhørighedsfonden, ESF, Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede, Den Europæiske Fond for Tilpasning til Globaliseringen, Den Europæiske Unions Solidaritetsfond og EHFF, Ares (2015) 6023058 af 23. december 2015 (tilgængelig på: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Artikel 3, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EUT L 248 af 18.9.2013, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2016/2030 af 26. oktober 2016 (EUT L 317 af 23.11.2016, s. 1).

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)", 13. november 2013, Ares (2013) 3403880.

¹¹ BFI er en forkortelse af beskyttelse af EU's finansielle interesser.

¹² Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final af 3. september 2018.

¹⁴ Statistisk bilag til BFI-rapporten for 2017, s. 93. Afsløringsgraden for svig er forholdet mellem de beløb, der er involveret i tilfælde indberettet som svig, og de betalinger, der er afholdt vedrørende programmeringsperioden 2007-2013 (s. 91). Indikatoren omfatter ikke svig, der ikke er afsløret eller indberettet.

¹⁵ Kommissionens vejledning for medlemsstater og programmyndigheder om risikovurdering for svig og effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig, s. 11 (EGESIF 14-0021 af 16. juni 2014).

¹⁶ Kommissionens vejledning for medlemsstater og programmyndigheder om risikovurdering for svig og effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig (EGESIF 14-0021 af 16. juni 2014), OLAF's "Handbook on the role of Member State auditors in fraud prevention and detection" (oktober 2014) og Kommissionens vejledning om en fælles metode til vurdering af forvaltnings- og kontrolsystemer i medlemsstaterne (EGESIF 14-0010-final af 18. december 2014).

¹⁷ Artikel 30 og bilag IV i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 af 3. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 (EUT L 138 af 13.5.2014, s. 5) og om fastsættelse af centrale krav til forvaltnings- og kontrolsystemerne og klassificering af disse systemer efter, hvor effektivt de fungerer - navnlig det centrale krav nr. 7 (effektiv gennemførelse af forholdsmæssige foranstaltninger til bekæmpelse af svig).

¹⁸ I denne henseende svarer konceptet med en formel politik for bekæmpelse af svig til det "program for risikostyring i forbindelse med svig", som Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) har defineret i sin "Fraud examiners manual" eller i den "Fraud Risk Management Guide", som den har udarbejdet sammen med Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO), og til de formelle strategier for bekæmpelse af svig og korruption, som Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) har defineret i sin "Code of practice on managing the risk of fraud and corruption".

¹⁹ Nationale strategier for bekæmpelse af svig findes i ti af de 28 medlemsstater: Bulgarien, Tjekkiet, Grækenland, Frankrig, Kroatien, Italien Letland, Ungarn, Malta og Slovakiet. Rumænien har også en strategi, men den er forældet på nuværende tidspunkt (kilde: BFI-rapporten for 2017, s. 12). Følgende medlemsstater har ikke vedtaget en national strategi: Belgien, Danmark, Tyskland, Estland, Irland, Spanien, Cypern, Litauen, Luxembourg, Nederlandene, Østrig, Polen, Portugal, Slovenien, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

²⁰ Artikel 30 og bilag IV.

²¹ Artikel 11 og bilag III i Kommissionens forslag til forordning om fælles bestemmelser for 2021-2027, COM(2018) 375 af 29. maj 2018.

²² I vejledningsdokumentet beskriver Kommissionen en model for vurdering af risikoen for svig baseret på 31 generelle iboende risici, som yderligere er opdelt i 40 risici, samt 128 anbefalede risikobegrænsende kontroller, som alle er struktureret omkring fire generiske forvaltningsprocesser (udvælgelse af ansøgere, gennemførelse og kontrol af operationer, attestering og betaling samt direkte indkøb foretaget af forvaltningsmyndigheder). Dokumentet omfatter imidlertid ikke finansielle instrumenter eller risici vedrørende statsstøtte.

²³ GD REGIO - "Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds - taking stock of practices in the EU Member States", oktober 2018, tilgængelig på: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Flere oplysninger om integritetspagter kan findes på Kommissionens websted http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Baseret på dem, Kommissionen beskrev i sin orienterende note af 18. februar 2009 vedrørende indikatorer på svig for EFRU, ESF og Samhørighedsfonden.

²⁶ Det ligger i selve karakteren af svig mod EU-samhørighedspolitikkens fonde, at gerningsmændene identificerer begrænsningerne i de eksisterende kontroller og forsøger at udnytte dem for at opnå direkte eller indirekte ulovlige fortjenester.

²⁷ Især "Report to the Nations", den verdensomspændende undersøgelse om erhvervssvig og -misbrug fra 2018, offentliggjort af Association of Certified Fraud Examiners (ACFE). Ifølge denne undersøgelse afsløres svig hovedsagelig via tip enten fra medarbejdere, kunder, konkurrenter eller anonyme kilder.

²⁸ Redskabet "Anmeld svig" på https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_da.

²⁹ Punkt 3, 12, 21, 23 og 32 i Revisionsrettens udtalelse nr. 4/2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen.

³⁰ Jf. Kommissionens pressemeddelelse IP/19/1604 "Europa-Kommissionen glæder sig over den foreløbige aftale om bedre whistleblowerbeskyttelse i hele EU" (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_da.htm).

³¹ Kommissionens vejledning for medlemsstater og programmyndigheder om risikovurdering for svig og effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig (EGESIF 14-0021).

³² Side 51 i GD REGIO's undersøgelse "Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds - taking stock of practices in the EU Member States".

³³ De to uregelmæssigheder blev indberettet af Slovakiet og udgør næsten 0,6 milliarder euro. De er pr. definition i en tidlig fase af processen for bekæmpelse af svig og kan stadig udvikle sig betydeligt.

³⁴ Artikel 122, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser, artikel 3 og artikel 4 i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/1970 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 med særlige bestemmelser om indberetning af uregelmæssigheder (EUT L 293, 10.11.2015, s. 1) og artikel 28, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 (gennemførelsesbestemmelser).

³⁵ Revisionsrettens særberetning nr. 1/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling", punkt 21-32.

³⁶ Særberetning nr. 1/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling", punkt 29.

³⁷ Bilag IV i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 af 3. marts 2014 om supplerende regler til forordning (EU) nr. 1303/2013.

³⁸ Det beløb, som skulle inddrives i forbindelse med disse 84 tilfælde af svig var på 7 millioner euro

³⁹ Særberetning nr. 1/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter: Der er behov for handling", punkt 112-115.

⁴⁰ Beregnet på grundlag af de oplysninger, der er registreret i IMS. Som allerede anført er disse oplysninger ikke altid nøjagtige.

⁴¹ En første administrativ eller retslig konstatering er den første skriftlige vurdering fra en kompetent myndighed, hvori det konkluderes, at en uregelmæssighed kan være svigagtig, med forbehold af en yderligere vurdering af sagen. De første administrative eller retslige konstateringer kan optræde i en række forskellige former, for eksempel en forvaltningsverificeringsrapport fra en forvaltningsmyndighed eller et bemyndiget organ, en revisionsrapport fra revisionsmyndigheden, Kommissionen eller Revisionsretten eller en anklagers eller dommers beslutning om at rejse tiltale og indlede en formel strafferetlig efterforskning.

⁴² Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EUT L 248 af 18.9.2013, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2016/2030 af 26. oktober 2016 (EUT L 317 af 23.11.2016, s. 1).

⁴³ "Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)", 13. november 2013, Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), for så vidt angår samarbejdet med Den Europæiske Anklagemyndighed og effektiviteten af OLAF's undersøgelser, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om evaluering af anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Udtalelse nr. 8/2018 om Kommissionens forslag af 23. maj 2018 om ændring af forordning nr. 883/2013 for så vidt angår samarbejdet med Den Europæiske Anklagemyndighed og effektiviteten af OLAF's undersøgelser - jf. især punkt [16, 38 og 39].

⁴⁷ Den kongelige bekendtgørelse om dette organs sammensætning og funktion blev endeligt vedtaget den 1. marts 2019 og offentliggjort den 19. marts 2019.

⁴⁸ Link til undersøgelsen: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ I Kommissionens vejledning nævnes: Afhængigt af resultaterne af denne revision og af det identificerede miljø med risiko for svig skal der gennemføres opfølgende revisioner så ofte som nødvendigt. Det anbefales at indtage en målrettet og passende tilgang.

⁵⁰ Se SWD(2018) 386 final 2/ 2, punkt 4.3, side 86.

⁵¹ Se COM(2015) 386 final, punkt 4.2.2, side 23.

⁵² EUT L 283 af 31.10.2017, s. 1.

⁵³ Jf. årsrapporten om beskyttelse af Unionens finansielle interesser for 2014 – COM(2015) 386 final af 31.7.2015, henstilling 1, side 30.

⁵⁴ Ares(2016) 6943965 af 13.12.2016 udarbejdet inden for rammerne af Cocolafs undergruppe om "bekæmpelse af svig" i samarbejde med nationale eksperter.

⁵⁵ Se SWD(2016) 237 final, punkt 2.4.

⁵⁶ Ares(2017) 5692256 af 21.11.2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, punkt 3.2, s. 57).

⁵⁸ Se SWD(2015) 154 final, punkt 3.2, s. 57.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra attaché Ildikó Preiss, ledende administrator Juan Ignacio González Bastero, opgaveansvarlig (certified fraud examiner) Jorge Guevara López samt revisorerne Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (certified fraud examiner), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva og Janka Nagy-Babos. Thomas Everett ydede sproglig støtte.

Fra venstre til højre: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: http://eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

© Den Europæiske Union, 2019

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.