Suzbijanje prijevara pri potrošnji sredstava EU‑a za koheziju: upravljačka tijela moraju poboljšati otkrivanje prijevara, poduzimanje odgovarajućih mjera i koordinaciju relevantnih aktivnosti

Sažetak

Zakonodavstvom EU‑a prijevara je definirana kao namjerna povreda propisa koja je štetna ili bi mogla biti štetna za proračun EU‑a. EU i države članice zajednički snose odgovornost za suzbijanje prijevara i svih drugih nezakonitih radnji, kao što je korupcija, koje štete financijskim interesima EU‑a. Od 2013. do 2017. godine Komisija i države članice utvrdile su više od 4000 nepravilnosti koje su potencijalna prijevara. Iznos potpore EU‑a na koji su utjecale te nepravilnosti dosezao je gotovo 1,5 milijardi eura, od čega se 72 % odnosilo na kohezijsku politiku EU‑a. Upravljačka tijela u državama članicama u tom su području odgovorna za uvođenje razmjernih i djelotvornih mjera za borbu protiv prijevara kojima se uzimaju u obzir utvrđeni rizici. Tim mjerama trebao bi biti obuhvaćen cijeli proces upravljanja borbom protiv prijevara (od njihova sprječavanja, otkrivanja i poduzimanja odgovarajućih mjera u pogledu prijevara do prijavljivanja otkrivenih slučajeva i ostvarivanja povrata nepropisno isplaćenih sredstava). Stopa otkrivenih prijevara u vezi sa sredstvima EU‑a za koheziju u razdoblju 2007. – 2013. kretala se od 0 % do 2,1 %, ovisno o državi članici.

U okviru ove revizije Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela postupala u skladu sa svojim odgovornostima u svakoj fazi procesa upravljanja borbom protiv prijevara. U tu svrhu Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela:

1. izradila politike za borbu protiv prijevara, provela temeljitu procjenu rizika i uvela primjerene mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara i
2. u koordinaciji s drugim tijelima za borbu protiv prijevara poduzela odgovarajuće mjere u pogledu otkrivenih prijevara.

Sud je utvrdio da su upravljačka tijela za programsko razdoblje 2014. – 2020. kvalitetnije procijenila rizik od prijevara pri uporabi sredstava za koheziju, posluživši se u većini slučajeva gotovim alatom iz smjernica Komisije. Međutim, dio tih analiza nije bio dovoljno temeljit. Iako su ta tijela poboljšala mjere za sprječavanje prijevara, nisu ostvarila nikakav bitan napredak u pogledu proaktivnog otkrivanja prijevara. Osim toga, često nisu uspostavila postupke za praćenje i evaluaciju učinka svojih mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara.

Kad je riječ o poduzimanju odgovarajućih mjera u pogledu prijevara, upravljačka tijela, u koordinaciji s drugim tijelima za borbu protiv prijevara, nisu dovoljno ažurno reagirala na sve otkrivene slučajeve prijevare. Naime, mehanizmi za prijavljivanje prijevara nisu zadovoljavajući, nekoliko upravljačkih tijela ne obavještava na sustavan način nadležna tijela o sumnjama na prijevaru, korektivne mjere imaju tek ograničen destimulativni učinak, dok je koordinacija aktivnosti za borbu protiv prijevara nedostatna. Sud je utvrdio i da stopa otkrivanja prijevara u programskom razdoblju 2007. – 2013. navedena u izvješću Komisije iz 2017. o zaštiti financijskih interesa EU‑a nije vjeran odraz razine stvarno otkrivenih prijevara u posjećenim državama članicama, nego da tek pokazuje broj slučajeva prijevare koje su te države članice odlučile prijaviti Komisiji.

Na temelju obavljene revizije Sud preporučuje sljedeće:

1. države članice koje nemaju nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara trebale bi je izraditi. Osim ako na nacionalnoj razini postoji dovoljno detaljna strategija, Komisija bi od upravljačkih tijela trebala zatražiti da izrade službene strategije i politike za borbu protiv prijevara koje štete proračunu EU‑a
2. upravljačka tijela trebala bi obavljati pouzdanije procjene rizika od prijevara uključivanjem relevantnih vanjskih aktera u taj proces
3. države članice trebale bi poboljšati mjere za otkrivanje prijevara uvođenjem alata za analitičku obradu podataka u široku uporabu, dok bi Komisija trebala učiniti isto aktivnim promicanjem uporabe drugih „proaktivnih” i ostalih novih metoda za otkrivanje prijevara
4. Komisija bi trebala pratiti mjere koje se poduzimaju u pogledu prijevara kako bi se zajamčila njihova dosljedna primjena
5. Komisija bi trebala poticati države članice da prošire funkcije koordinacijskih službi za borbu protiv prijevara u svrhu bolje koordinacije.

Tijekom procesa pregovora i odobravanja u vezi s Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027., suzakonodavci bi trebali razmotriti:

• uvođenje obveze donošenja nacionalnih strategija ili politika za borbu protiv prijevara i uporabe odgovarajućih alata za analitičku obradu podataka (npr. Arachne)
• uvođenje sankcija i kazni za osobe odgovorne za prijevare koje štete financijskim interesima EU‑a.

Poštujući pravo država članica na fleksibilnost pri utvrđivanju i organiziranju svojih aktivnosti u borbi protiv prijevara u skladu s načelom supsidijarnosti, suzakonodavci EU‑a mogli bi razmotriti utvrđivanje minimalnih funkcija koordinacijskih službi za borbu protiv prijevara (AFCOS) u državama članicama kako bi se zajamčilo da imaju djelotvornu koordinacijsku ulogu.

Uvod

Borba protiv prijevara u EU‑u

U zakonodavstvu EU‑a pravi se razlika između¹:

• „nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom”, koje označavaju povredu odredaba prava EU‑a koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje određenog gospodarskog subjekta koja je oštetila ili bi mogla oštetiti opći proračun EU‑a ili proračune kojima upravlja EU zbog određene neopravdane rashodovne stavke².
• „nepravilnosti koje se smatraju prijevarom” (ili „prijevare”), koje označavaju³ svaki namjerni čin ili propust koji se odnosi na:
• upotrebu ili iznošenje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata koje za posljedicu ima protupravno prisvajanje ili zadržavanje sredstava iz općega proračuna EU‑a ili proračuna kojima upravlja EU ili kojima se upravlja u ime EU‑a,
• neotkrivanje informacija, čime se krši određena obveza, s istim učinkom, ili
• zloupotrebu takvih novčanih sredstava za potrebe koje nisu one potrebe za koje su ta sredstva izvorno odobrena.

Člankom 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) propisana je zajednička odgovornost Unije (koju predstavlja Komisija) i država članica za suzbijanje prijevara i svih drugih nezakonitih radnji koje štete financijskim interesima EU‑a. Ta obveza obuhvaća sve prihodovne i rashodovne programe i sva područja politika EU‑a.

Okosnicu kohezijske politike EU‑a čine tri europska strukturna i investicijska fonda⁴ (ESI fondovi): Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europski socijalni fond (ESF). Ta tri fonda poznata su kao fondovi kohezijske politike EU‑a. Komisija i države članice zajedno upotrebljavaju sredstva iz tih fondova u okviru operativnih programa (OP‑ovi) u kojima se detaljno navodi kako će države članice potrošiti sredstva EU‑a tijekom programskog razdoblja:

• U programskom razdoblju 2007. – 2013. provodilo se 440 OP‑ova u području kohezije. Gotovo dvije trećine tih OP‑ova već su zaključene.
• U programskom razdoblju 2014. – 2020. provodi se 389 OP‑ova. Nijedan od njih nije zaključen.

Na razini Komisije dvije su glavne uprave odgovorne za provedbu kohezijske politike EU‑a: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku. U državama članicama u provedbu i provjeru svakog OP‑a uključene su tri različite vrste „programskih tijela”:

• upravljačko tijelo (odgovorno za provedbu OP‑a),
• tijelo za ovjeravanje (odgovorno za podnošenje zahtjeva za plaćanje Komisiji i pripremu godišnje računovodstvene dokumentacije za OP‑ove), i
• revizijsko tijelo (odgovorno za donošenje neovisnog mišljenja o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije, zakonitosti nastalih rashoda i funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole).

U skladu s pravnim okvirom kohezijske politike EU‑a za programsko razdoblje 2007. – 2013. države članice imale su obvezu sprječavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti (uključujući prijevare) i ostvarivanja povrata nepropisno isplaćenih sredstava⁵. Taj je zahtjev jasnije iskazan u Uredbi o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020., a odnosi se na obvezu upravljačkog tijela da uvede djelotvorne „i razmjerne mjere protiv prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike”⁶. Komisija preporučuje⁷ upravljačkim tijelima da budu na čelu cijelog „procesa upravljanja borbom protiv prijevara” (vidi sliku 1.), koji se sastoji od sprječavanja i otkrivanja prijevara te poduzimanja odgovarajućih mjera u pogledu prijevara (u prvom redu prijavljivanje otkrivenih slučajeva i ostvarivanje povrata nepropisno isplaćenih sredstava). U tom pogledu Komisija primjenjuje načelo nulte tolerancije prijevara i korupcije⁸.

Izvor: Sud, na temelju okvira odbora COSO.

Ulogu ključnog tijela za borbu protiv prijevara na razini EU‑a ima Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF). Svojim radom OLAF pridonosi oblikovanju i provedbi politike Komisije za borbu protiv prijevara te provodi administrativne istrage o prijevarama, korupciji i drugim nezakonitim radnjama koje štete proračunu EU‑a.

Na razini država članica upravljačka tijela nisu jedina tijela za provedbu mjera za borbu protiv prijevara. Od 2013. svaka država članica mora odrediti i koordinacijsku službu za borbu protiv prijevara (AFCOS) kako bi se olakšala djelotvorna suradnja i razmjena informacija s OLAF‑om, uključujući informacije operativne naravi⁹. Dodatnim smjernicama¹⁰ Komisija je pojasnila da bi AFCOSI‑i trebali imati zadaću da unutar pojedine države članice koordiniraju sve zakonodavne, administrativne i istražne obveza i aktivnosti povezane sa zaštitom financijskih interesa EU‑a. U okviru podijeljenog upravljanja tijela država članica prijavljuju Komisiji slučajeve sumnje na prijevaru i slučajeve utvrđene prijevare (te druge nepravilnosti) s pomoću sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS) koji se nalazi na OLAF‑ovoj informacijskoj platformi za borbu protiv prijevara.

Znatno veći broj prijavljenih prijevara u kohezijskoj politici EU‑a nego u drugim rashodovnim područjima

Europski parlament i Vijeće donijeli su 5. srpnja 2017. Direktivu (EU) 2017/1371 o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima („Direktiva o zaštiti financijskih interesa”¹¹). Tom je Direktivom utvrđena jedinstvena definicija prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a, posebice u području javne nabave. Države članice moraju prenijeti odredbe Direktive o zaštiti financijskih interesa u nacionalno zakonodavstvo do 6. srpnja 2019¹².

Komisija je u rujnu 2018. objavila 29. godišnje izvješće o zaštiti financijskih interesa Europske unije¹³ (dalje u tekstu: izvješće o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017.). U okviru podijeljenog upravljanja Komisija izrađuje to izvješće na temelju informacija koje joj države članice dostave s pomoću IMS‑a (vidi odlomak 07.). Analiza iz izvješća o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. pokazuje da je u kohezijskoj politici EU‑a prijavljen znatno veći broj prijevara (slučajeva sumnje i utvrđenih prijevara) nego u drugim područjima: iako se za nju izdvaja tek trećina proračuna, na tu se politiku odnosi 39 % svih prijavljenih slučajeva prijevare i 72 % ukupnih novčanih sredstava obuhvaćenih tim slučajevima (vidi sliku 2.).

Izvor: izvješće o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. – Statistički prilog, dio II. (Rashodi).

Prema podatcima na kojima se temelji izvješće o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. nepravilnostima koje su države članice prijavile kao prijevare obuhvaćeno je 0,44 % sredstava EU‑a isplaćenih u području kohezijske politike. Taj se pokazatelj naziva stopa otkrivanja prijevara¹⁴ i znatno se razlikuje ovisno o državi članici (vidi sliku 3.), a kreće se od 0 % do 2,1 % u pogledu sredstava EU‑a za koheziju za čitavo programsko razdoblje2007. – 2013. U izvješću o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. ne navodi se nikakvo podrobnije objašnjenje o tome zašto je u slučaju Slovačke zabilježena znatno viša stopa otkrivanja prijevara. Prosječna pojedinačna vrijednost nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare iznosi 0,8 milijuna eura.

Napomena: izračunana stopa otkrivanja prijevara u ovom slučaju ne obuhvaća nepravilnosti povezane s ribarstvenom politikom (koje Komisija uključuje u statističke podatke koje objavljuje za kohezijsku i ribarstvenu politiku i zbog kojih se ukupna stopa otkrivanja prijevara na razini EU‑a ne povećava). Tom izračunanom stopom nisu obuhvaćeni ni višenacionalni programi europske teritorijalne suradnje. Međutim, ti se programi uzimaju u obzir pri izračunu prosječne stope EU‑a za to područje. Kad je riječ o državama članicama s nultom stopom otkrivanja prijevara, Finska i Luksemburg nisu prijavili nijednu nepravilnost koja se smatra prijevarom, a Irska i Švedska prijavile su tek nekoliko nepravilnosti male novčane vrijednosti.

Izvor: Sud, na temelju izvješća o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017., Statistički prilog, str. 93.

Sud je smatrao potrebnim procijeniti rad upravljačkih tijela jer su ta tijela prva linija obrane u borbi protiv prijevara u kohezijskoj politici EU‑a. Prema navodima Komisije¹⁵ kombinacijom temeljite procjene rizika koja rezultira primjerenim mjerama za sprječavanje i otkrivanje prijevara koje poduzimaju upravljačka tijela s jedne strane te koordiniranih i pravodobnih istraga koje provode nadležna tijela (obično policija ili tužiteljstvo) s druge strane mogao bi se znatno smanjiti rizik od prijevara u području kohezije te bi to moglo imati odgovarajući destimulativni učinak. Revizija je strukturirana oko ta dva široka područja.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je odlučio provesti reviziju rada upravljačkih tijela u borbi protiv prijevara u kohezijskoj politici zbog ključne uloge koju ta tijela imaju i koju će i dalje imati u programskom razdoblju 2021. – 2027. Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela postupala u skladu sa svojim odgovornostima u svakoj fazi procesa upravljanja borbom protiv prijevara: sprječavanju prijevara, otkrivanju prijevara i poduzimanju odgovarajućih mjera u pogledu prijevara (uključujući prijavljivanje prijevara i ostvarivanje povrata nepropisno isplaćenih sredstava). U tu svrhu Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela:

1. izradila politike za borbu protiv prijevara, provela temeljitu procjenu rizika i uvela primjerene mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara i
2. poduzela odgovarajuće mjere u pogledu otkrivenih prijevara u koordinaciji s istražnim tijelima i tijelima kaznenog progona te AFCOS‑ima, pri čemu je Sud uzeo u obzir strukturu tih službi u državama članicama koje je posjetio.

Sud je razmotrio ulogu koju upravljačka tijela i AFCOS‑i imaju u kohezijskoj politici u državama članicama. Sud je proveo reviziju operativnih programa upravljačkih tijela koji se financiraju iz triju glavnih europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI fondovi) za kohezijsku politiku EU‑a: KF‑a, ESF‑a i EFRR‑a. Odlučio je isključiti cilj europske teritorijalne suradnje u okviru EFRR‑a jer u projektima koji se financiraju iz pripadajućih OP‑ova obično sudjeluju partneri iz različitih zemalja pod nadzorom tijela iz različitih država članica.

Sud je proveo reviziju načina na koji su upravljačka tijela pri upravljanju procesom borbe protiv prijevara uzela u obzir pravni i strateški okvir država članica za borbu protiv prijevara, posebno u slučajevima u kojima im je bila na raspolaganju nacionalna strategija za borbu protiv prijevara. Sud je pozvao sva upravljačka tijela na sudjelovanje u anketi o mjerama za sprječavanje i otkrivanje prijevara i dobio odgovore tijela iz 23 država članica.

Sud je posjetio sedam država članica: Bugarsku, Francusku, Mađarsku, Grčku, Latviju, Rumunjsku i Španjolsku. Pri odabiru tih država članica imao je na umu stope otkrivanja prijevara i broj slučajeva prijevare koji je naveden u izvješću o zaštiti financijskih interesa za 2016., ali i njihovu korelaciju s drugim dostupnim pokazateljima rizika od prijevara. Tijekom svojih posjeta Sud se sastao s predstavnicima tijela odgovornih za provedbu ukupno 43 OP‑ova (22 OP‑a za 2007. – 2013. i 21 OP za 2014. – 2020.) i ključnim dionicima u borbi protiv prijevara (tijelima kaznenog progona i sudskim tijelima, istražnim tijelima, agencijama za borbu protiv prijevara, tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja). U državama članicama koje je posjetio Sud je obavio reviziju uzorka OP‑ova koji su na temelju prosudbe odabrani kao reprezentativni za sve fondove (EFRR, ESF i, u relevantnim slučajevima, KF) i za niz različitih vrsta intervencija.

Iz 22 OP‑ova ispitanih za razdoblje 2007. – 2013. Sud je pregledao spise za uzorak od 138 nepravilnosti koje su Komisiji prijavljene kao prijevare. Kad god je to bilo moguće s obzirom na veličinu statističkog skupa, Sud je primijenio metodu nasumičnog odabira koja se naziva uzorkovanje po novčanoj jedinici kako bi odabrao nepravilnosti koje će pregledati. Sud nije procjenjivao rad istražnih tijela, tijela kaznenog progona i sudskih tijela, no razmatrao je koordinaciju i komunikaciju upravljačkih tijela s tim tijelima.

Nalazima iz ovog izvješća dopunjuju se nalazi iz tematskog izvješća br. 1/2019: „Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati”, koje je objavljeno 10. siječnja 2019. i u kojem je bilo riječi o oblikovanju i provedbi strategije Komisije za borbu protiv prijevara. U tom izvješću Sud je stavio najveći naglasak na ulogu OLAF‑a, ali je i preispitao aktivnosti glavnih uprava Komisije odgovornih za provedbu kohezijske politike EU‑a u pogledu politika borbe protiv prijevara (vidi odlomak 04.).

Opažanja

Politika za borbu protiv prijevara, mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara

Upravljačka tijela u pravilu nemaju konkretnu politiku za borbu protiv prijevara

Komisija je državama članicama i upravljačkim tijelima pružila smjernice kao pomoć za ispunjavanje pravnih obveza pri uspostavi razmjernih i djelotvornih mjera za borbu protiv prijevara.

• Na razini država članica Komisija je preporučila donošenje nacionalnih strategija za borbu protiv prijevara radi zaštite ESI fondova, kako bi se zajamčila ujednačena i djelotvorna provedba mjera za borbu protiv prijevara, osobito u slučajevima u kojima su organizacijske strukture država članica decentralizirane.
• Na razini operativnih programa Komisija je preporučila upravljačkim tijelima da razviju strukturirani pristup borbi protiv prijevara, čija će okosnica biti četiri glavna elementa u procesu upravljanja borbom protiv prijevara: sprječavanje, otkrivanje, ispravak i kazneni progon¹⁶.
• Komisija je osim toga odredila i konkretne kriterije za evaluaciju načina na koji upravljačka tijela ispunjavaju svoje pravne obveze u pogledu uspostave razmjernih i djelotvornih mjera za borbu protiv prijevara¹⁷.

Komisija je preporučila upravljačkim tijelima da primjenjuju službenu politiku za borbu protiv prijevara¹⁸ kako bi pokazala odlučnost u borbi protiv prijevara i njihovu suzbijanju. Tom bi se politikom osobito trebale utvrditi strategije za razvoj kulture suzbijanja prijevara i podijeliti odgovornosti u borbi protiv prijevara. Sud smatra da su upravljačka tijela trebala sastaviti službenu politiku za borbu protiv prijevara ili sličan jedinstven, zaseban dokument u kojem bi se navele mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara te mjere koje je potrebno poduzeti u pogledu prijevara i kojim se njihovu osoblju, korisnicima sredstava EU‑a i drugim tijelima daje na znanje da su mjere za borbu protiv prijevara utvrđene i da se provode.

Tijekom obavljenih posjeta Sud je utvrdio da je vrlo mali broj tih politika zapravo službeni referentni dokument u kojem se sažeto opisuju mjere koje se provode u svakoj fazi procesa upravljanja borbom protiv prijevara kao odgovor na utvrđene rizike od prijevara. Sud je primjere formalno utvrđenih politika za borbu protiv prijevara pronašao samo u Latviji, u određenim posredničkim tijelima u Španjolskoj i u Francuskoj (u kojoj predmetna politika nije objavljena). U svim drugim slučajevima morao je pregledati nekoliko dokumenata o upravljanju i priručnika o postupcima kako bi dobio potpuni opis mjera za borbu protiv prijevara. Sud smatra da nepostojanje formalno utvrđenih politika za borbu protiv prijevara ograničava sposobnost država članica da nadziru i koordiniraju mjere za borbu protiv prijevara i ocjenjuju njihovu djelotvornost. Ovo je osobito važno u kontekstu toga da je samo deset država članica donijelo nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara¹⁹ na temelju preporuke Komisije (vidi odlomak 18.).

Sud također smatra da je nepostojanje odredbi kojima se upravljačka tijela obvezuje na donošenje službenih politika za borbu protiv prijevara nedostatak u okviru za borbu protiv prijevara za razdoblje 2014. – 2020. Povrh toga, u Delegiranoj Uredbi Komisije (EU) br. 480/2014 (o dopuni Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020.) nema govora o nedostatcima u provedbi razmjernih i djelotvornih mjera za borbu protiv prijevara u kontekstu utvrđivanja „ozbiljnih nedostataka” koji bi sami po sebi mogli dovesti do obustave isplata ili financijskih ispravaka u operativnim programima²⁰. Slijedom toga, pri procjeni sustava upravljanja i kontrole mjerama za borbu protiv prijevara pridala se manja važnost nego drugim područjima. U prijedlogu Komisije za Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. –2027. mjere za borbu protiv prijevara nisu navedene među preduvjetima koji omogućuju provedbu ciljeva²¹, a koje države članice trebaju ispuniti prije nego što im se mogu isplatiti sredstva EU‑a za koheziju.

Upravljačka tijela sustavno provode procjenu rizika od prijevara, no taj bi se proces mogao dodatno poboljšati

Upravljačka tijela sustavno utvrđuju rizike od prijevara

Najvažnija promjena u usporedbi s programskim razdobljem 2007. – 2013. obveza je upravljačkih tijela da provedu procjenu rizika od prijevara u skladu sa zahtjevima iz okvira za kontrolu za razdoblje 2014. – 2020. (vidi odlomak 05.). Svrha je te procjene da upravljačka tijela utvrde može li se postojećim unutarnjim kontrolama odgovoriti na rizike povezane s različitim scenarijima prijevare te u kojim su područjima potrebne dodatne kontrole.

Među ostalim temama u području borbe protiv prijevara, u smjernicama EGESIF‑a za države članice i upravljačka tijela (vidi odlomak 18) ima riječi o zadatku procjene rizika od prijevara, uz praktičan gotov alat za provedbu te procjene²². Sva upravljačka tijela koja je Sud posjetio kako bi proveo reviziju ispunila su svoju obvezu provedbe procjene rizika od prijevara. To je pokazatelj da se pristup tih tijela borbi protiv prijevara u području kohezije poboljšao. U većini slučajeva tijela su primijenila model procjene rizika od prijevara koji je razvila Komisija ili svoju inačicu tog modela.

Komisija je 28. studenoga 2018. objavila rezultate studije²³ o praksama sprječavanja prijevara i korupcije koje države članice provode kao odgovor na konkretne odredbe utvrđene za programsko razdoblje 2014. – 2020. U studiji je iznesen zaključak da su novi zakonodavni zahtjevi, osobito oni u pogledu procesa procjene rizika od prijevara, pomogli državama članicama da njihova borba protiv prijevara bude formalnije utvrđena i sustavnija. Međutim, u studiji je također iznesen zaključak da pojedina tijela tijekom samoprocjene prikazuju rizike manjima od stvarnih (vidi okvir 1.).

Određena se područja mogu dodatno poboljšati

Međutim, Sud primjećuje da pojedina upravljačka tijela koja je posjetio mehanički procjenjuju rizike od prijevara, što upućuje na to da im je forma bitnija od sadržaja.

Osim toga, rizike od prijevara u pravilu utvrđuju na temelju vlastitog iskustva i ne savjetuju se s drugim dionicima sa znanjem u tom području (službe za usklađivanje borbe protiv prijevara, istražna tijela i tijela kaznenog progona ili druge specijalizirane stručne agencije).

Tijekom posjeta državama članicama Sud je otkrio naznake da je nekoliko upravljačkih tijela i posredničkih tijela neispravno procijenilo rizike od prijevara:

• U Bugarskoj je revizijsko tijelo već otkrilo da su neka upravljačka tijela neispravno utvrdila da su određeni rizici od prijevara niski i stoga nisu odgovorila na njih dodatnim postupcima kontrole.
• Upravljačka tijela koja je Sud posjetio u Francuskoj nisu procijenila učinak dodatnih kontrola na preostali rizik od prijevara.
• U Španjolskoj, u kojoj se odgovornost za provedbu procjene rizika djelomično delegira posredničkim tijelima, neovisnom evaluacijom koju je naručilo upravljačko tijelo otkriveni su problemi u usklađenosti utvrđenih rizika i planiranih kontrola (npr. određeni rizici nisu obuhvaćeni akcijskim planom ili su kontrole uvedene u područjima u kojima one nisu primjenjive).
• U okviru jednog od OP‑ova obuhvaćenih revizijom u Rumunjskoj posrednička tijela, kojima su delegirane slične funkcije i financijska sredstva, provela su različite procjene rizika od prijevara.
• Sud je u Mađarskoj utvrdio da procjena rizika nije bila dovoljno opsežna (nisu se uzimali u obzir rezultati prethodnih revizija) i da se njome nisu utvrdili rizici povezani konkretno s vrstama operacija i korisnika koji su obuhvaćeni OP‑ovima.

U gotovo svim slučajevima upravljačka tijela zaključila su da se postojećim mjerama za borbu protiv prijevara uklanjanju utvrđeni rizici od prijevara. S obzirom na utvrđene nedostatke Sud smatra da je taj zaključak možda preoptimističan.

Upravljačka tijela poboljšala su mjere za sprječavanje prijevara, no nisu ostvarila nikakav bitan napredak u pogledu proaktivnog otkrivanja prijevara

Od upravljačkih tijela očekuje se da na utvrđene rizike odgovore osmišljavanjem djelotvornih i razmjernih mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara kojima će se znatno smanjiti mogućnosti za prijevaru.

Upravljačka tijela osmislila su posebne mjere za sprječavanje prijevara za razdoblje 2014. – 2020.

Sud je utvrdio da su dodatne mjere za borbu protiv prijevara osmišljene za razdoblje 2014. – 2020. uglavnom zapravo mjere za njihovo sprječavanje, koje su opsežnije od onih koje su utvrđene za razdoblje 2007. – 2013. Anketa koju je proveo Sud pokazala je da se te dodatne mjere za sprječavanje prijevara uglavnom sastoje od osposobljavanja osoblja u pogledu podizanja njihove svijesti o prijevarama, politika o sukobima interesa i etičkih smjernica za zaposlenike i korisnike te objave izjava ili proglasa o borbi protiv prijevara na visokoj institucijskoj razini.

Anketa koju je proveo Sud također je pokazala da upravljačka tijela smatraju da su mjere za podizanje svijesti o prijevarama (osposobljavanje osoblja i ciljane mjere za posrednička tijela i korisnike projekata), politike o sukobima interesa i kodeksi ponašanja najdjelotvornija sredstva za sprječavanje prijevara pri uporabi sredstava EU‑a za koheziju (vidi sliku 4.). Ostale mjere za sprječavanje prijevara, kao što su programi potpore zaposlenicima (čiji je cilj smanjenje pritiska na zaposlenike koji su izloženi prijevarama) ili programi nagrađivanja (u okviru kojih upravljačka tijela javno iskazuju namjeru da nagrade zviždače koji prijave prijevaru), i dalje nisu česte iako se smatraju poprilično djelotvornima.

Izvor: anketa koju je Sud proveo među upravljačkim tijelima.

Nekoliko je država članica primijenilo inovativniji pristup sprječavanju prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a, npr. uključivanjem organizacija civilnog društva u praćenje izvršenja ugovora o javnoj nabavi ili provođenjem kampanja kojima se dovodi u pitanje društvenu prihvaćenost određenih praksi koje su osnovi čin prijevare (vidi okvir 2.).

U razdoblju 2014. – 2020. mjere za otkrivanje prijevara neće se znatno mijenjati u usporedbi s onima za razdoblje 2007. – 2013.

Obvezna procjena rizika od prijevara dovela je do stavljanja većeg naglaska na sprječavanje prijevara, no u pogledu njihova otkrivanja upravljačka tijela nisu za programsko razdoblje 2014. – 2020. razradila mnogo dodatnih metoda. Umjesto toga oslanjaju se na unutarnje kontrole i postupke koji su uvedeni još za razdoblje 2007. – 2013. u sklopu blažeg okvira za kontrolu (vidi sliku 5.). To uglavnom uključuje terenske provjere (revizije), interna rješenja za prijavljivanje prijevara i u manjoj mjeri prepoznavanje posebnih pokazatelja prijevare²⁵ (znakova upozorenja). Na temelju ankete i posjeta državama članicama Sud je utvrdio da postoji vrlo mali broj dodatnih „proaktivnih” kontrola za otkrivanje prijevara (npr. posebne provjere za otkrivanje tajnih dogovora u javnoj nabavi, kao što je semantička analiza zaprimljenih ponuda ili utvrđivanje neuobičajenih obrazaca podnošenja ponuda).

Izvor: anketa koju je Sud proveo među upravljačkim tijelima.

Praktični problemi ograničavaju korisnost dežurnih linija koje zviždačima omogućuju prijavljivanje prijevara

Anketa koju je proveo Sud pokazala je da upravljačka tijela u maloj mjeri upotrebljavaju dežurne linije koje zviždačima omogućuju prijavljivanje prijevara iako općenito smatraju da je to djelotvorna metoda za otkrivanje prijevara. Dežurne linije za prijavljivanje prijevara i druga rješenja koja su zviždačima na raspolaganju za otkrivanje informacija omogućuju upravljačkim tijelima (i drugim relevantnim tijelima država članica) da saznaju za moguće prijevare koje nisu otkrivene drugim kontrolama²⁶. Različite studije pokazuju da se te metode smatraju najvažnijim izvorom prijava prijevara²⁷. Tijekom obavljenih posjeta Sud je procijenio rješenja koja su zviždačima na raspolaganju za otkrivanje informacija i utvrdio niz praktičnih problema u njihovoj upotrebi. Na primjer, anonimnost nije uvijek zajamčena, a postoji i rizik da korisnici projekata i šira javnost nisu dovoljno upoznati s činjenicom da oni postoje. Ako postoje regulatorna ograničenja upotrebe anonimnih kanala za prijavljivanje, upravljačka tijela i AFCOS‑i uvijek mogu uputiti zviždače koji žele ostati anonimni na sustav za prijavljivanje prijevara koji je uspostavio OLAF²⁸.

Komisija je 23. travnja 2018. iznijela prijedlog Direktive o zaštiti zviždača. Time se nastojalo ujednačiti različite pristupe koje trenutačno primjenjuju države članice i povećati razinu zaštite osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, uključujući sve povrede koje štete financijskim interesima EU‑a. U svojem mišljenju o tom prijedlogu, koje je objavljeno 15. listopada 2018., Sud je izrazio stajalište da bi se uvođenjem novih ili proširivanjem postojećih rješenja koja su zviždačima na raspolaganju za otkrivanje informacija u svim državama članicama postiglo da građani i zaposlenici svojim djelovanjem doprinesu boljem upravljanju politikama EU‑a. Međutim, Sud je također istaknuo je i određena problematična područja kao što je prekomjerna složenost glavnog područja primjene prijedloga, koja bi mogla smanjiti pravnu sigurnost potencijalnih zviždača i time ih odvratiti od prijavljivanja. Sud je upozorio i na nepostojanje jasnih obveza povezanih s podizanjem svijesti ili osposobljavanjem djelatnika te iznio stav da se osobama koje su podnijele anonimnu prijavu ne bi smjela uskratiti zaštita za zviždače u slučaju da se njihov identitet naknadno otkrije²⁹. U vezi s donošenjem te Direktive Europski parlament i države članice postigle su 12. ožujka 2019. okvirni dogovor o novim pravilima kojima bi se jamčila zaštita zviždača koji prijavljuju povrede prava EU‑a³⁰.

Analitička obrada podataka nedovoljno se upotrebljava za otkrivanje prijevara

Komisija potiče upravljačka tijela na proaktivnu upotrebu analitičke obrade podataka za otkrivanje potencijalnih visokorizičnih situacija, prepoznavanje znakova upozorenja i razradu cilja mjera za borbu protiv prijevara. Analitička obrada podataka trebala bi biti sastavni dio odabira projekata, provjera upravljanja i revizija³¹. U okviru za borbu protiv prijevara Komisija nudi upravljačkim tijelima poseban alat za rudarenje podataka (Arachne) kao pomoć pri prepoznavanju projekata koji bi mogli biti podložni riziku od prijevara. Prema informacijama koje je Sud primio od Komisije Arachne je u prosincu 2018. upotrebljavala 21 država članica za 165 OP‑ova kojima je obuhvaćeno 54 % ukupnih sredstava EU‑a za područje kohezije za razdoblje 2014. – 2020 (isključujući europsku teritorijalnu suradnju). U svojem tematskom izvješću br. 1/2019.: „Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati” Sud je istaknuo da je Arachne važan alat za sprječavanje prijevara. Sada je procijenio ulogu sustava Arachne kao alata za analitičku obradu podataka u svrhu otkrivanja prijevara.

Jedno je od najvažnijih opažanja koje proizlazi iz obavljene revizije to da upravljačka tijela ne upotrebljavaju u dovoljnoj mjeri analitičku obradu podataka za otkrivanje prijevara. Anketa koju je proveo Sud pokazala je da svako drugo upravljačko tijelo upotrebljava alate za analitičku obradu podataka u svrhu otkrivanja prijevara (vidi sliku 5.). Posebno se premalo upotrebljava Arachne. U državama članicama koje je posjetio Sud je utvrdio sljedeće:

• Jedna država članica (Grčka) nije pružila nikakve informacije o tome hoće li Arachne biti uveden u bliskoj budućnosti. Grčka upravljačka tijela istodobno nisu uvela istovjetan alat za analitičku obradu podataka koji bi mogla upotrebljavati za sve OP‑ove u toj zemlji.
• U četirima državama članicama od preostalih šest upravljačka su tijela, čak i u slučajevima u kojima su odlučila upotrebljavati Arachne, ostvarila tek mali napredak u pogledu unosa potrebnih operativnih podataka ili upotrebe alata za svoje unutarnje kontrole.
• Na temelju Povelje o alatu Arachne pristup tom alatu dopušten je samo upravljačkim tijelima, tijelima za ovjeravanje i revizijskim tijelima. Drugim riječima, istražna ga tijela ne mogu automatski upotrebljavati.

U dvjema državama članicama koje je posjetio Sud je također utvrdio da upravljačka tijela koja su u potpunosti integrirala Arachne u svoje postupke upravljanja upotrebljavaju taj alat kako bi konkretne mjere za borbu protiv prijevara prilagodile visokorizičnim korisnicima.

Sud nije dobio nikakvo uvjerljivo obrazloženje o tome zašto upravljačka tijela ne iskorištavaju puni potencijal tog alata, koji im Komisija stavlja na raspolaganje besplatno. Međutim, u studiji same Komisije iz studenoga 2018. (vidi odlomak 24. i okvir 1.) iznesen je zaključak da upravljačka tijela smatraju da Arachne u svojem trenutačnom obliku ne zadovoljava sve njihove potrebe. Autori studije smatraju da je to osobito zabrinjavajuće jer prevladava dojam da korisnost alata Arachne ovisi o broju OP‑ova o kojima se informacije unose u alat³².

Unatoč tome Sud je tijekom svojih posjeta uspio pronaći neke primjere dobre prakse, odnosno slučajeve u kojima su tijela država članica razvila alate za analitičku obradu podataka kao pomoć pri utvrđivanju mogućih rizika od prijevara (vidi okvir 3.).

Upravljačka tijela nemaju postupke za praćenje i evaluaciju mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara

Komisija potiče države članice i upravljačka tijela da osmisle postupke za praćenje provedbe mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara. Ti postupci trebali bi sadržavati i posebne mehanizme za izvješćivanje o donošenju i načinu primjene mjera za borbu protiv prijevara. Države članice i upravljačka tijela trebali bi upotrijebiti rezultate praćenja za evaluaciju djelotvornosti mjera i, prema potrebi, prilagodbu svojih strategija i politika za borbu protiv prijevara.

Sud je utvrdio da nijedno upravljačko tijelo koje je posjetio, osim u Latviji, ne ispituje djelotvornost mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara. Vode šturu evidenciju o mjerama koje se upotrebljavaju i rijetko ih povezuju s konkretnim rezultatima. Stoga sustave za borbu protiv prijevara ni upravljačka tijela ni nijedno drugo programsko tijelo (npr. revizijsko tijelo) ni AFCOS ne evaluiraju s obzirom na njihove stvarne rezultate.

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. i 2014. – 2020. zabilježene su slične razine prijavljenih prijevara

Upravljačka tijela i druga tijela država članica prijavljuju Komisiji nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i one koje se ne smatraju prijevarom preko sustava za upravljanje nepravilnostima (IMS). Prema stanju u prosincu 2018., za programsko razdoblje 2007. – 2013. države članice (uglavnom upravljačka i revizijska tijela) prijavile su kao prijevaru ukupno 1925 nepravilnosti, dok je za programsko razdoblje 2014. – 2020. bilo 155 takvih prijava. Riječ je o slučajevima sumnje na prijevaru i slučajevima utvrđene prijevare koji mogu uzrokovati štetu za proračun EU‑a u visini od 1,6 milijardi eura (2007. – 2013.) i 0,7 milijardi eura (2014. – 2020.).

Na slici 6. prikazano je kretanje broja i vrijednosti nepravilnosti koje su prijavljene u IMS‑u za programsko razdoblje 2007. – 2013. odnosno 2014. – 2020. Do sada je za programsko razdoblje 2014. – 2020. kao prijevara prijavljeno 155 nepravilnosti, što je 10 % manje nego u istoj fazi u razdoblju 2007. – 2013. (174). U financijskom je smislu situacija znatno drugačija: mogući učinak prijavljenih prijevara na fondove kohezijske politike EU‑a u programskom razdoblju 2014. – 2020. (0,7 milijardi eura) više je od tri puta veći nego u istoj fazi u prethodnom razdoblju (0,2 milijarde eura). Međutim, to znatno povećanje posljedica je dvaju zasebnih slučajeva sumnje na prijevaru koje Sud smatra iznimkama³³.

Izvor: Sud, na temelju podataka iz IMS‑a.

Većina slučajeva prijevare koji su prijavljeni Komisiji otkrivena je terenskim provjerama ili radom istražnih tijela i tijela kaznenog progona te medija

IMS sadržava niz podatkovnih polja koja se upotrebljavaju za opis nepravilnosti i navođenje statusa eventualnih postupaka. Jedno je od tih polja „source of the information leading to a suspicion of an irregularity” (izvor informacija zbog kojih se sumnja na nepravilnost), a odnosi se na metodu otkrivanja. Na temelju podataka zabilježenih u IMS‑u zaključno s prosincem 2018. Sud je analizirao izvore informacija zbog koje su nepravilnosti prijavljene kao prijevara za programsko razdoblje 2007. – 2013. (vidi sliku 7.) Nije obavljena procjena podataka za razdoblje 2014. – 2020. jer su oni vrlo nepotpuni i sadržavaju određene iznimke (vidi odlomak 43.).

Kad je riječ o broju nepravilnosti, najveći broj otkriven je terenskim provjerama koje su provela programska tijela (vidi odlomak 04.), a potom slijede slučajevi koje su prijavila istražna tijela ili tijela kaznenog progona. Iz toga proizlazi da su te dvije metode bile najdjelotvorniji način za otkrivanje prijevara pri potrošnji sredstava za koheziju. Međutim, na takve statističke podatke utječe i raširena uporaba revizija kao metode za otkrivanje prijevara (vidi odlomak 33. i sliku 5.). Kad je riječ o vrijednosti nepravilnosti, većina prijavljenih slučajeva nepravilnosti posljedica je postupaka koje su izravno pokrenula istražna tijela i tijela kaznenog progona ili razotkrivanja u tiskovnim i drugim medijima. Sud smatra da na statističke podatke o izvorima informacija o prijevarama prema njihovoj vrijednosti znatno utječe nesigurnost u pogledu stvarnih iznosa u pitanju, premda je to slučaj u manjoj mjeri ako informacije dolaze od istražnih tijela i tijela kaznenog progona.

Izvor: Sud, na temelju podataka iz IMS‑a.

Poduzimanje odgovarajućih mjera u pogledu prijevara, istraga i koordinacija relevantnih tijela

Komisija od upravljačkih tijela zahtijeva da osmisle djelotvorne mjere odgovora na prijevare. One bi trebale uključivati jasne mehanizme za prijavljivanje sumnje na prijevaru i jasne postupke za prosljeđivanje slučajeva nadležnim istražnim tijelima i tijelima kaznenog progona. Također bi trebali postojati postupci za poduzimanje daljnjih koraka u slučaju sumnje na prijevaru i prema potrebi za ostvarivanje povrata sredstava EU‑a. Upravljačka tijela trebala bi surađivati s AFCOS‑ima i potrebno je uspostaviti prikladnu koordinaciju među svim administrativnim tijelima i tijelima za izvršavanje zakonodavstva.

Činjenica da upravljačka tijela nedovoljno prijavljuju slučajeve prijevare narušava pouzdanost stopa otkrivanja prijevara koje se objavljuju u izvješćima o zaštiti financijskih interesa EU‑a

Države članice moraju preko IMS‑a obavijestiti Komisiju o nepravilnostima koje prelaze 10 000 eura zbog kojih sumnjaju na prijevaru ili na temelju kojih su je utvrdile³⁴. Države članice moraju prijaviti slučajeve sumnje na prijevaru ili slučajeve utvrđene prijevare čak i kada ih riješe prije slanja ovjerene potvrde povezanih rashoda Komisiji.

Pojedine potencijalne prijevare ne evidentiraju se u IMS‑u kao takve

Na slici 3. u prethodnom dijelu teksta prikazane su stope otkrivanja prijevara u kohezijskoj politici EU‑a za razdoblje 2007. – 2013. Te se stope temelje se na podatcima iz IMS‑a te su objavljene u izvješću o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. U tematskom izvješću br. 1/2019 Sud je naveo da su podatci o otkrivenim prijevarama iz izvješća o zaštiti financijskih interesa EU‑a nepotpuni³⁵. Aktivnosti koje je Sud proveo u okviru ove revizije potvrdile su takvu ocjenu. Također je otkriveno nekoliko slučajeva koji su doveli u pitanje potpunost i pouzdanost podataka o prijevarama u IMS‑s, što ograničava korisnost tog sustava za Komisiju i države članice.

Sud je utvrdio da države članice ne tumače na isti način EU‑ovu definiciju prijevare (vidi odlomak 01.). Na primjer, u Španjolskoj se povrede prava zabranjenih sporazuma (namještanje natječaja) ne prijavljuju uvijek kao prijevara, dok druge države, primjerice Latvija, to sustavno čine.

Sud je naišao na slučajeve u kojima nepravilnosti s jasnim obilježjima prijevare nisu prijavljene Komisiji jer su otkrivene i ispravljene prije slanja ovjerene potvrde povezanih rashoda Komisiji. Međutim, države članice trebale bi prijaviti sumnje na prijevaru (kao „pokušaj prijevare”) čak i ako u konačnici izostane sufinanciranje sredstvima EU‑a. Upravljačka tijela u Mađarskoj ne prijavljuju slučajeve sumnje na prijevaru koji se riješe prije slanja ovjerene potvrde Komisiji. Upravljačko tijelo u Španjolskoj odgovorno za ESF iz predostrožnosti nije izvršilo isplatu određeni sredstava, no pritom nije izvijestilo Komisiju o rashodima koji su povezani sa slučajevima navodnih prijevara o kojima se pisalo u medijima.

Sud je utvrdio da u državama članicama nije usklađeno u slučaju kojih se administrativnih ili pravnih akata aktivira obveza prijave Komisiji. Na primjer, Rumunjska u okviru IMS‑a ne prijavljuje sustavno istrage koje su u tijeku ili odluke o pokretanju kaznenog progona. U skladu s rumunjskim zakonodavstvom, slučajevi sumnje na prijevaru evidentiraju se samo kada određeno upravljačko tijelo, revizijsko tijelo, AFCOS ili OLAF izdaju dodatno zasebno izvješće o kontroli/istrazi, čak i ako je istraga već u tijeku ili je zaključena. Zbog toga se neopravdano kasni s prijavljivanjem u okviru IMS‑a, a određeni predmeti o kojima se pred sudovima vode postupci mogu biti i sasvim neevidentirani u tom sustavu.

Sud je također utvrdio da mađarski AFCOS ima veliki broj neriješenih slučajeva koje tek treba analizirati da bi se utvrdilo treba li ih prijaviti u okviru IMS‑a.

IMS sadržava određene netočne i zastarjele podatke

Sud je otkrio određene primjere netočnih ili zastarjelih podataka u IMS‑u, osobito u pogledu statusa slučajeva i ključnih datuma u postupcima sankcioniranja. To bi moglo upućivati na to da upravljačko tijelo, ocjenjivač podataka ili AFCOS nisu pažljivo provjerili kvalitetu podataka. Iako to stanje nije zadovoljavajuće, ono obično ne utječe na broj slučajeva prijevare prijavljenih u okviru IMS‑a.

Sud je utvrdio nedosljednosti u pristupu koji upravljačka tijela primjenjuju pri procjeni financijskog učinka potencijalnih prijevara. Zbog toga različite države članice mogu na različite načine kvantificirati slična protupravna djela. To se najčešće događa u slučajevima u kojima je teško točno odrediti točan iznos zahvaćenih rashoda (npr. sukobi interesa pri odabiru projekta ili kršenje pravila o javnoj nabavi).

Nedovoljnim prijavljivanjem slučajeve prijevare narušena je pouzdanost stopa otkrivanja prijevara

U izvješću o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017. navedene su stope otkrivanja prijevara za pojedinačne države članice i sveukupno za EU na temelju podataka koje su tijela država članica i AFCOS‑i unijeli u IMS (vidi odlomak 07.). Međutim, ne navodi se nikakav sličan usporedivi pokazatelj povezan s brojem nepravilnosti u EU‑u u području kohezijske politike. Kako bi se izračunao taj pokazatelj, Sud je usporedio broj nepravilnosti koje je svaka država članica prijavila kao prijevare s iznosom sredstava EU‑a koja su te države primile (vidi sliku 8.). Utvrđeno je da Francuska prijavljuje najmanji broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom za svaki euro koji primi od EU‑a. Prema mišljenju Suda Francuska ne prijavljuje nepravilnosti na odgovarajući način, uključujući slučajeve sumnje na prijevaru.

Izvor: Sud, na temelju izvješća o zaštiti financijskih interesa za 2017. Na grafikonu nisu prikazane Finska i Luksemburg jer te zemlje u predmetnom razdoblju nisu prijavile nijednu nepravilnost koja se smatra prijevarom.

Sud smatra da su stope otkrivanja prijevara koje objavljuje Komisija zapravo stope prijavljivanja prijevara: one ne odražavaju nužno djelotvornost mehanizama država članica za otkrivanje prijevara niti nužno upućuju na stvaran broj otkrivenih prijevara, nego naprosto pokazuju koliko su slučajeva države članice odlučile prijaviti Komisiji (vidi odlomke 48. – 52.). U tematskom izvješću br. 1/2019 Sud je iznio zaključak da je povezanost između stopa otkrivanja prijevara i drugih pokazatelja rizika u pogledu korupcije mala³⁶.

S obzirom na utvrđene probleme Sud smatra da stopa otkrivanja prijevara objavljena u izvješću o zaštiti financijskih interesa za 2017. nije vjerodostojan pokazatelj broja prijevara u državama članicama koje je posjetio.

Nekoliko upravljačkih tijela ne obavještava na sustavan način istražna tijela ili tijela kaznenog progona o sumnjama na prijevaru

Za smanjenje rizika od prijevara i poboljšanje odvraćanja od prijevare ključno je da nadležna sudska tijela (policija, tužiteljstvo i drugi) koordinirano i pravodobno istražuju prijavljene prijevare. Iako ovom revizijom Sud nije obuhvatio rad istražnih tijela ni tijela kaznenog progona, procijenio je način na koji upravljačka tijela komuniciraju i koordiniraju svoj rad s tim tijelima.

Kako bi se načelo odvraćanja od prijevare provodilo u praksi, upravljačka tijela (ili neko drugo tijelo koje otkriva potencijalne nepravilnosti) moraju ažurno i sustavno prijavljivati sumnje na prijevaru relevantnim istražnim tijelima ili tijelima kaznenog progona, odnosno jedinim tijelima koja mogu utvrditi namjeru. U nekoliko slučajeva Sud je utvrdio da upravljačka tijela nisu sustavno prijavljivala slučajeve sumnje na prijevaru tijelima zaduženima za istrage. Na primjer, upravljačka tijela u Grčkoj nisu proslijedila službama kaznenog progona nijedan slučaj sumnje na prijevaru iz revizijskog uzorka Suda. Sud je utvrdio da u Španjolskoj ne postoje nikakve konkretne upute ili postupci prema kojima bi upravljačka tijela morala prijaviti sve sumnje na prijevaru. Neprijavljivanje sumnji na prijevaru iznimno ograničava destimulativni učinak potencijalne istrage i kaznenog progona.

Istražitelji i tužiteljstvo redovito odbijaju zahtjeve za otvaranje kaznene istrage u slučajevima koje im prosljeđuju upravljačka tijela. To je poprilično uobičajeno jer samo te specijalizirane službe imaju pravnu sposobnost i istražne resurse da utvrde je li određeno kazneno djelo počinjeno. Međutim, upravljačka tijela trebala bi uvijek analizirati razloge odbacivanja i, u relevantnim slučajevima u kojima je to moguće, prilagoditi svoje operativne postupke. Sud je utvrdio da samo u Latviji postoje mehanizmi za analizu razloga odbacivanja proslijeđenih slučajeva i za poduzimanje potrebnih mjera.

Korektivne mjere imaju tek ograničen destimulativni učinak

Od upravljačkih tijela očekuje se da ostvare povrat sredstava EU‑a koja su potrošena prijevarom³⁷. Ta su tijela zadužena i za temeljito i kritično preispitivanje svih sustava unutarnje kontrole koji su ih možda izložili potencijalnoj ili utvrđenoj prijevari.

Najčešća je korektivna mjera povlačenje zahvaćenih rashoda iz izjava podnesenih Komisiji, no pritom se ne ostvaruje povrat sredstva od počinitelja prijevare niti se nalažu ikakve dodatne destimulativne mjere kao što su sankcije ili kazne. Taj postupak nije neuobičajen jer u većini slučajeva koje je Sud pregledao još nije utvrđeno je li doista došlo do prijevare. Međutim, prema podatcima iz IMS‑a tijela država članica pokrenula su postupak povrata sredstava EU‑a u samo 84 od 159 slučajeva utvrđene prijevare³⁸. Povlačenje rashoda iz izjava podnesenih Komisiji djelotvoran je način zaštite financijskih interesa EU‑a. Međutim, ta zaštita ne obuhvaća nacionalno javno financiranje, tj. proračuni država članica i dalje su oštećeni ako se ne ostvari povrat sredstava, što ograničava destimulativni učinak korektivnih mjera koje poduzimaju upravljačka tijela. U tematskom izvješću Suda br. 1/2019 navode se dodatne informacije o povratu sredstava u slučajevima utvrđene prijevare³⁹.

Osim ostvarivanja povrata svih sredstava EU‑a zahvaćenih prijevarom, od upravljačkih tijela očekuje se i procjena horizontalnih posljedica za njihove sustave upravljanja i kontrole te druge projekte (npr. isti korisnik ili slični znakovi prijevare).

Od sedam država članica koje je Sud posjetio samo su u Španjolskoj pronađeni dokazi o postojanju takve procjene (vidi okvir 4.). Međutim, čak ni tamo provjere nisu sustavne.

Borbu protiv prijevara oslabljuju različiti problemi s upravljanjem

Do kažnjavanje počinitelja prijevare može proteći mnogo vremena

Od počinjenja prijevare do nalaganja sankcija može proteći mnogo vremena (vidi  sliku 9.). Prema podatcima iz IMS‑a sumnje na prijevaru u prosjeku se pojavljuju otprilike dvije godine nakon počinjenja nepravilnosti⁴⁰. Može proći još jedna godina prije nego što se te sumnje potvrde u okviru preliminarne procjene, što dovodi do prvog upravnog ili sudskog nalaza⁴¹ i prijavljivanja slučaja Komisiji preko IMS‑a. Od tog trenutka nadalje Komisija ima mogućnost praćenja predmetnog slučaja i njegova razmatranja pri pripremi godišnjeg izvješća o zaštiti financijskih interesa EU‑a. Nakon preliminarne procjene (te istodobno s prijavljivanjem slučaja Komisiji) potrebno je otprilike pet mjeseci da se pokrene upravni ili kazneni postupak s ciljem nalaganja sankcija. Do zaključenja tih postupaka u prosjeku dolazi za tri godine.

Izvor: Sud, na temelju informacija iz IMS‑a.

Funkcije AFCOS‑a nisu na zadovoljavajući način određene u Uredbi i znatno se razlikuju ovisno o državi članici

Iako glavnu odgovornost za borbu protiv prijevara u upotrebi sredstava za koheziju snose upravljačka tijela, AFCOS‑i imaju ključnu ulogu u koordinaciji aktivnosti tih tijela s drugim tijelima država članica i OLAF‑om. Zakonodavstvo EU‑a kojim se uspostavljaju AFCOS‑i⁴² ne sadržava nikakve smjernice o opisu njihovih poslova, organizacijskom okviru ili zadaćama. Komisija je izdala posebne preporuke o tim pitanjima u obliku dodatnih smjernica⁴³ (vidi odlomak 07.). Međutim, za uspostavljanje posebnih ustrojbenih rješenja svakog AFCOS‑a zadužena je pojedinačno svaka država članica.

Resursi i organizacijsko ustrojstvo AFCOS‑a trebali bi im omogućiti pravilno praćenje prijavljivanja prijevara i koordinaciju rada svih strana uključenih u borbu protiv prijevara. Budući da ne postoje jasne smjernice, Sud je utvrdio da se AFCOS‑i u sedam država članica koje je posjetio znatno razlikuju po ustrojstvu i ovlastima. Sud je pronašao sve od malih odjela bez istražnih ovlasti do složenih struktura s punim ovlastima za provedbu administrativnih istraga (vidi sliku 10.). Francuski i latvijski AFCOS imaju isti broj članova osoblja iako se te zemlje razlikuju i po veličini i po iznosu sredstava koje su primile.

Izvor: Sud.

Mađarski AFCOS nije raspolagao odgovarajućim mehanizmima za izvješćivanje o aktivnostima koje je ta država članica provela kako bi zaštitila financijske interese EU‑a. Predmetni AFCOS ne objavljuje nikakva izvješća o tim aktivnostima ili o potencijalnim prijevarama pri potrošnji sredstava EU‑a za koheziju (vidi sliku 10.).

Komisija je 23. svibnja 2018. iznijela prijedlog izmjena Uredbe o OLAF‑u⁴⁴. Prije donošenja prijedloga Komisija je 2017. provela evaluaciju⁴⁵ primjene Uredbe o OLAF‑u. U evaluaciji je utvrđeno da se ustrojstvo i ovlasti AFCOS‑a razlikuju ovisno o državi članici i da je to glavni čimbenik koji umanjuje njihovu djelotvornost.

Sud je 22. studenoga 2018. izdao svoje mišljenje o tom prijedlogu⁴⁶. Sud je iznio stajalište da prijedlog ne doprinosi dovoljno usklađenijem i djelotvornijem radu AFCOS‑a u svim državama članicama jer se njime utvrđuje jedino suradnja tih službi s OLAF‑om i ne daje se jasna definicija njihovih minimalnih funkcija.

Izvješćivanje o statusu slučajeva prijevare i praćenje daljnjih koraka koji se u tom pogledu poduzimaju nisu na odgovarajućoj razini

Kako bi se pratili daljnji koraci koji se poduzimaju u pogledu statusa određenog slučaja, moglo bi biti potrebno stupiti u kontakt sa stranama uključenima u borbu protiv prijevara koje nisu dio upravljačke i kontrolne strukture relevantnog OP‑a. Sud smatra da bi AFCOS‑i, kao središnje strukture za kontakt s OLAF‑om u borbi protiv prijevara, trebali u svakom trenutku imati pregled slučajeva prijevare koji uključuju sredstva EU‑a. Kako bi se to moglo ostvariti, AFCOS‑i bi trebali biti u mogućnosti doći do informacija o statusu slučajeva koji su pod istragom nadležnih tijela u njihovoj državi članici. Povrh toga, trebali bi imati statističke podatke o broju slučajeva pod istragom i o tome kako napreduju, pri čemu se mora poštovati povjerljivost postupka.

AFCOS‑i pet država članica koje je Sud posjetio nisu bili dovoljno upoznati sa statusom istraga u slučajevima prijavljenima Komisiji. Sud je utvrdio da u Rumunjskoj i Mađarskoj ne postoji službeni mehanizam za sustavnu suradnju upravljačkih tijela, AFCOS‑a i istražnih tijela te tijela kaznenog progona zbog čega tamošnji AFCOS‑i nemaju cjeloviti pregled istraga u tijeku koje se odnose na projekte financirane sredstvima EU. Pritom valja istaknuti da rumunjski AFCOS povremeno traži od tijela kaznenog progona informacije o statusu istraga u tijeku s kojima je upoznat. Španjolski AFCOS također se odlučio za proaktivan pristup i traži podatke o istragama u tijeku. Unatoč tome ne može zajamčiti da se Komisiji šalju ažurirane informacije.

U šest od sedam država članica koje je posjetio Sud je utvrdio da postoje problemi s koordinacijom i razmjenom informacija. Također nije potvrdio podudarnost informacija iz IMS‑a o slučajevima sumnje na prijevaru i slučajevima utvrđene prijevare koji uključuju sredstva EU‑a s informacijama kojima su raspolagala različita tijela. Taj nalaz dovodi u pitanje pouzdanost informacija koje se prijavljuju Komisiji. Predmetne države članice ne vode središnju bazu podataka ni neki drugi oblik centralizirane statističke evidencije iz koje bi se mogao dobiti pregled vrste i statusa slučajeva prijevare (vidi odlomak 48.).

Koordinacijski mehanizmi često nisu zadovoljavajući

Zaštita financijskih interesa EU‑a na razini država članica nije samo u nadležnosti tijela odgovornih za potrošnju sredstava za koheziju ili AFCOS‑a. Ostale zainteresirane strane uključuju istražna tijela i tijela kaznenog progona, tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, agencije za javnu nabavu te, ovisno o zemlji, i neke druge institucije. Države članice trebale bi uspostaviti prikladne koordinacijske mehanizme kako bi različiti dionici mogli razmjenjivati informacije o poduzetim i planiranim mjerama te preporuke za poboljšanja.

Međutim, većina država članica koje je Sud posjetio nema prikladne koordinacijske mehanizme u kojima bi sudjelovale sve relevantne strane u borbi protiv prijevara koje uključuju sredstva EU‑a za koheziju.

U Bugarskoj, u kojoj je ured tužiteljstva odbacio ili prekinuo dalje goniti 60 % slučajeva koje je Sud ispitao, ni AFCOS‑i ni upravljačka tijela ne obavljaju sustavnu analizu razloga odbacivanja slučajeva. Mađarski AFCOS nema pregled mjera koje se zapravo provode u okviru procesa upravljanja borbom protiv prijevara, kao ni pregled statusa prijavljenih slučajeva. Rumunjski AFCOS provodi koordinacijske aktivnosti isključivo na temelju bilateralnih ugovora sklopljenih sa svakim od programskih tijela, no ne postoji nacionalni multilateralni koordinacijski mehanizam u kojem bi sudjelovali svi dionici. U Španjolskoj se još od uspostavljanja AFCOS‑a 2016. godine čeka osnivanje tijela koje bi pružalo pomoć toj službi koordinacijom svih strana koje rade na borbi protiv prijevara⁴⁷.

Primjer dobre prakse u području koordinacije Sud je pronašao u Latviji (vidi okvir 5.).

Zaključci i preporuke

U okviru ove revizije Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela postupala u skladu sa svojim odgovornostima u svakoj fazi procesa upravljanja borbom protiv prijevara: sprječavanju prijevara, otkrivanju prijevara i poduzimanju odgovarajućih mjera u pogledu prijevara (uključujući prijavljivanje prijevara i ostvarivanje povrata nepropisno isplaćenih sredstava). U tu svrhu Sud je procijenio jesu li upravljačka tijela:

1. izradila politike za borbu protiv prijevara, provela temeljitu procjenu rizika i uvela primjerene mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara i
2. u koordinaciji s AFCOS‑ima i drugim tijelima nadležnima za borbu protiv prijevara poduzela odgovarajuće mjere u pogledu otkrivenih prijevara.

Opći je zaključak Suda da, unatoč tome što se poboljšao način na koji upravljačka tijela utvrđuju rizike od prijevara i oblikuju mjere za sprječavanje prijevara, ona i dalje moraju poboljšati otkrivanje prijevara, poduzimanje odgovarajućih mjera i koordinaciju relevantnih aktivnosti.

Upravljačka tijela u pravilu nemaju konkretnu politiku za borbu protiv prijevara

Upravljačka tijela rijetko izrađuju službenu politiku za borbu protiv prijevara ili sličan jedinstveni dokument u kojem bi se navele mjere za sprječavanje i otkrivanje prijevara te mjere koje je potrebno poduzeti u pogledu prijevara (ispravak i kazneni progon) koje su ta tijela oblikovala na temelju procjene rizika. Sud smatra da su sastavljanje i objava službene politike za borbu protiv prijevara u obliku jedinstvenog, zasebnog dokumenta ključan element izražavanja odlučnosti određenog upravljačkog tijela u aktivnoj borbi protiv prijevara. Ovo je osobito važno u kontekstu toga da je samo deset država članica donijelo nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara na temelju preporuke Komisije. Sud smatra da je nepostojanje odredbi kojima se upravljačka tijela obvezuju na donošenje službenih politika za borbu protiv prijevara nedostatak u samome okviru za borbu protiv prijevara za razdoblje 2014. – 2020. (odlomci 18. – 21.).

1. Države članice koje nemaju nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara (vidi odlomak 20. i fusnotu 19) trebale bi je izraditi. Pri izradi strategije potrebno je voditi računa najmanje o sljedećemu:
• potrebno ju je utemeljiti na procjeni postojećih rizika i u njezinu izradu uključiti aktere iz različitih domena sa stručnim znanjem u relevantnom području (upravitelji fondova EU‑a, tijela nadležna za istrage prijevara i kazneni progon njihovih počinitelja itd.)
• u njoj je potrebno u kratkim crtama opisati konkretne mjere za sprječavanje, otkrivanje i istragu prijevara te kazneni progon njihovih počinitelja, kao i mjere za ostvarivanje povrata sredstava i sankcije
• trebala bi sadržavati posebne mehanizme za praćenje provedbe mjera za borbu protiv prijevara i mjerenje rezultata te
• u njoj bi trebalo biti jasno navedeno tko je odgovoran za provedbu, praćenje, koordinaciju i komparativnu evaluaciju mjera za borbu protiv prijevara.
2. Osim ako na nacionalnoj razini postoji dovoljno detaljna strategija, Komisija bi od upravljačkih tijela trebala zatražiti da donesu službenu politiku ili izjavu o borbi protiv prijevara kojom bi se obuhvatili operativni programi za koje su ta tijela odgovorna. Ta bi politika trebala služiti kao središnji referentni izvor informacija o strategijama za razvoj kulture borbe protiv prijevara, podjeli odgovornosti u suzbijanju prijevara, rješenjima za prijavljivanje slučajeva sumnje na prijevaru te načinu suradnje među različitim akterima u skladu s ključnim zahtjevom br. 7. i smjernicama Komisije.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2019.

U skladu s načelom nulte tolerancije prijevara suzakonodavci bi tijekom procesa pregovora i odobravanja u vezi s Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027 trebali razmotriti uvođenje obveze donošenja nacionalnih strategija ili politika za borbu protiv prijevara.

Upravljačka tijela sustavno provode procjenu rizika od prijevara, no taj bi se proces mogao dodatno poboljšati

U skladu s odredbama okvira za kontrolu za razdoblje 2014. – 2020. upravljačka tijela sada sustavno provode procjenu rizika od prijevara (uglavnom na temelju smjernica Komisije), čime je ostvaren određen napredak u borbi protiv prijevara (odlomci 22. i 23.). Međutim, dio upravljačkih tijela koja je Sud posjetio i dalje primjenjuje pristup koji je prekomjerno mehanički i ne uključuje savjetovanje s drugim akterima sa stručnim znanjem u relevantnom području kao što su AFCOS‑i ili istražna tijela i tijela kaznenog progona.

Upravljačka tijela uglavnom su zaključila da su njihove postojeće mjere za borbu protiv prijevara dovoljno dobre za otklanjanje rizika od prijevara. Sud smatra da bi taj zaključak mogao biti preoptimističan (odlomci 24. – 28.).

Upravljačka tijela, a posebice ona koja su zadužena za osobito visokorizične programe velike financijske vrijednosti, trebala bi u evaluaciju rizika i prikladnosti postojećih mjera za borbu protiv prijevara nastojati uključiti relevantne vanjske aktere koji imaju dokazano iskustvo u borbi protiv prijevara (npr. predstavnike tijela kaznenog progona).

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2019.

Upravljačka tijela poboljšala su mjere za sprječavanje prijevara, no nisu ostvarila nikakav bitan napredak u pogledu proaktivnog otkrivanja prijevara

Kad je riječ o dodatnim mjerama za borbu protiv prijevara oblikovanima za razdoblje 2014. – 2020., najveći je naglasak stavljen na mjere za njihovo sprječavanje, koje su opsežnije od onih koje su utvrđene za razdoblje 2007. – 2013. (odlomci 29. – 32.).

Međutim, mjere za otkrivanje prijevara za razdoblje 2014. – 2020. ostaju uglavnom nepromijenjene u odnosu na razdoblje 2007. – 2013., za koje su mjere oblikovane u sklopu blažeg okvira za kontrolu (odlomci 33. – 35.). Upravljačka tijela ne upotrebljavaju u dovoljnoj mjeri alate za analitičku obradu podataka radi otkrivanja prijevara te većina država članica koje je Sud posjetio ne iskorištava puni potencijal alata Arachne (odlomci 36. – 38.).

Upravljačka tijela nisu ostvarila nikakav bitan napredak u pogledu „proaktivnog” otkrivanja prijevara, primjerice ciljanim provjerama usmjerenima na otkrivanje eventualnih tajnih dogovora u javnoj nabavi (odlomak 33.). Iako upravljačka tijela smatraju da su dežurne linije za prijavljivanje prijevara i druga rješenja koja su zviždačima na raspolaganju za otkrivanje informacija vrlo djelotvorne metode za otkrivanje prijevara, u praksi ih upotrebljava manje od polovice upravljačkih tijela koja su odgovorila na anketu Suda (odlomci 34. i 35.).

Povrh toga, djelotvornost mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara ne može se procijeniti jer upravljačka tijela nisu uspostavila postupke za praćenje provedbe tih mjera i evaluaciju njihove djelotvornosti (odlomci 40. i 41.).

1. Upravljačka tijela koja se trenutačno ne služe alatima za analitičku obradu podataka o prijevarama, u prvom redu alatom Arachne, trebala bi ih početi upotrebljavati zbog njihova potencijala za otkrivanje rizika od prijevara na sustavan i isplativ način.
2. Komisija bi, obnašajući nadzornu ulogu u okviru podijeljenog upravljanja, trebala aktivno promicati uporabu „proaktivnih” i ostalih novih metoda za otkrivanje prijevara redovitim objavljivanjem informacija o konkretnim primjerima dobre prakse.
3. Komisija bi, u suradnji s AFCOS‑ima, trebala utvrditi minimalne zahtjeve u pogledu praćenja i evaluacije provedbe i djelotvornosti mjera za sprječavanje i otkrivanje prijevara.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2021.

Tijekom procesa pregovora i odobravanja u vezi s Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027, suzakonodavci bi trebali razmotriti uvođenje obveze uporabe odgovarajućih alata za analitičku obradu podataka (npr. Arachne) za programsko razdoblje 2021. – 2027. kako bi se poboljšala djelotvornost otkrivanja prijevara uz relativno niske troškove.

Upravljačka tijela u nedovoljnoj mjeri prijavljuju slučajeve prijevare za potrebe izvješća o zaštiti financijskih interesa Unije i ne prosljeđuju ih na obradu istražnim tijelima i tijelima kaznenog progona

Kad je riječ o poduzimanju odgovarajućih mjera u pogledu prijevara, Sud je utvrdio da upravljačka tijela u nedovoljnoj mjeri prijavljuju prijevare i da se time narušava pouzdanost stopa otkrivanja prijevara koje se objavljuju u izvješćima o zaštiti financijskih interesa (odlomci 48. – 57.). Nekoliko upravljačkih tijela također ne obavještava na sustavan način istražna tijela ili tijela kaznenog progona o sumnjama na prijevaru (odlomci 58. – 60.). Sud je utvrdio da upravljačka tijela stavljaju najveći naglasak na uskraćivanje financijskih sredstava EU‑a te da ne uspijevaju uvijek ostvariti povrat sredstava koja su dodijeljena počiniteljima prijevara ili naložiti destimulativne kazne ili sankcije (odlomci 61. i 62.). Povrh toga, ta tijela ne obavljaju zadovoljavajuću procjenu mogućih horizontalnih posljedica slučajeva sumnje na prijevaru (odlomci 63. i 64., okvir 4.). Svi ti aspekti uvelike ograničavaju destimulativni učinak istraga prijevara.

1. Komisija bi trebala utvrditi jasne obveze u pogledu prijavljivanja prijevara, općenito za tijela država članica, a posebice za upravljačka tijela. Te bi se obveze trebale temeljiti na uobičajenom tumačenju prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a iz nove Direktive o zaštiti financijskih interesa.
2. Komisija bi od upravljačkih tijela trebala zatražiti da u okviru svojih sustava upravljanja i kontrole sustavno procjenjuju horizontalne posljedice slučajeva sumnje na prijevaru.
3. Komisija bi trebala poticati upravljačka tijela da obavještavaju kaznena istražna tijela i tijela kaznenog progona o svim slučajevima sumnje na prijevaru.
4. Kako bi se zajamčio djelotvoran destimulativni učinak, upravljačka tijela trebala bi ne samo povlačiti potvrde rashoda koji su se trebali financirati sredstvima EU‑a nego i poduzimati razmjerne mjere da počinitelji prijevara vrate predmetna javna sredstva.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2019.

Tijekom pregovora o Uredbi o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2021. – 2027, suzakonodavci bi mogli razmotriti uvođenje posebnih sankcija i kazni za počinitelje prijevara koje štete financijskim interesima EU‑a. Konkretno, kao što je slučaj u drugim područjima politika, te bi mjere mogle uključivati posebne novčane kazne čija bi visina ovisila o financijskom učinku predmetne nepravilnosti, ili mehanizam isključenja iz mogućnosti financiranja sredstvima EU‑a na određeni broj godina.

Borbu protiv prijevare otežavaju nezadovoljavajuća definicija funkcija AFCOS‑a i slaba koordinacija među tijelima država članica

Kad je riječ o koordinaciji aktivnosti za borbu protiv prijevara, Sud je utvrdio znatne neujednačenosti u pogledu organizacije i resursa AFCOS‑a (odlomci 66. – 70.). U tom pogledu, u prijedlogu Komisije o izmjeni Uredbe o OLAF‑u nisu dovoljno jasno određene minimalne funkcije AFCOS‑a. Izvješćivanje o statusu slučajeva prijevare i praćenje daljnjih koraka koji se u tom pogledu poduzimaju nisu na odgovarajućoj razini (odlomci 71. – 73.) jer AFCOS‑i nemaju uvijek pristup informacijama o statusu slučajeva prijevare pod istragom. Učestali izostanak koordinacije negativno utječe na djelotvornost borbe protiv prijevara (odlomci 74. – 78.).

Komisija bi trebala poticati države članice da ulogu koju AFCOS‑i imaju u koordinaciji s upravljačkim tijelima prošire na održavanje kontakta sa svim nacionalnim tijelima zaduženima za istrage slučajeva sumnji na prijevaru i kazneni progon njihovih počinitelja.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2019.

Poštujući pravo država članica na fleksibilnost pri utvrđivanju i organiziranju svojih aktivnosti u borbi protiv prijevara u skladu s načelom supsidijarnosti, suzakonodavci EU‑a mogli bi razmotriti utvrđivanje minimalnih funkcija AFCOS‑a. To bi se moglo učiniti, primjerice, u kontekstu tekućeg zakonodavnog postupka izmjene Uredbe o OLAF‑u kako bi se zajamčila djelotvorna koordinacijska uloga AFCOS‑a. Funkcije AFCOS‑a mogle bi uključivati najmanje sljedeće:

• održavanje kontakta s upravljačkim tijelima (i drugim programskim tijelima) i drugim tijelima država članica uključenima u borbu protiv prijevara, osobito istražnim tijelima i tijelima kaznenog progona
• praćenje statusa pojedinačnih slučajeva i izvješćivanje Komisije o daljnjim koracima koje su poduzela odgovorna upravljačka tijela, pri čemu valja poštovati povjerljivost istraga u tijeku
• davanje godišnje potvrde za potrebe izrade izvješća Komisije o zaštiti financijskih interesa EU‑a o tome jesu li informacije u IMS‑u potpune, pouzdane, točne i ažurirane.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 27. ožujka 2019.

Za Revizorski sud

Klaus Heiner Lehne
predsjednik

Bilješke

¹ Sud je iz ovih definicija uklonio dijelove koji se odnose na prihode EU‑a.

² Članak 1. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL L 312, 23.12.1995., str. 1.).

³ Članak 1. točka (a) Priloga Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. o sastavljanju Konvencije o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica.

⁴ ESI fondovi obuhvaćaju i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) te Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

⁵ Članak 58. točka (h), članak 70. stavak 1. točka (b) i članak 98. stavak 1. pročišćene inačice Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.) i članak 20. stavak 2. točka (a), članak 28. stavak 1. točke (e) i (n), članak 28. stavak 2., članak 30. i članak 33. stavak 2. pročišćene inačice Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 371, 27.12.2006., str. 1.).

⁶ Članak 72. i članak 125. stavak 4. točka (c) Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.), dalje u tekstu: Uredba o zajedničkim odredbama. U ovom se izvješću upotrebljava pojam „proces upravljanja borbom protiv prijevara” koji ima isto značenje kao pojam „ciklus upravljanja borbom protiv prijevara” koji Komisija upotrebljava u svojim smjernicama.

⁷ Smjernice Komisije za države članice i tijela zadužena za provedbu programa – Procjena rizika od prijevara i učinkovite i razmjerne mjere za borbu protiv prijevara (EGESIF 14. – 002.1), stranica 11.

⁸ Poglavlje 2.2.1. Zajedničke strategije za borbu protiv prijevara za 2015. – 2020. za ERDF, KF, ESF, FEAD, EGF, FSEU i EFPR, Ares (2015) 6023058 od 23. prosinca 2015. (dostupna na: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Članak 3. stavak 4. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2016/2030 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. (SL L 317, 23.11.2016., str. 1.).

¹⁰ „Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti Fraud Co ordination Service (AFCOS)” („Smjernice o glavnim zadatcima i odgovornostima koordinacijske službe za borbu protiv prijevara (AFCOS)”), 13. studenoga 2013., Ares (2013) 3 403 880.

¹¹ Zaštita financijskih interesa EU‑a ponekad se označava pokratom „PIF”, koja dolazi od francuskog izraza protection des intérêts financiers.

¹² Članak 17. stavak 1. Direktive 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final od 3. rujna 2018.

¹⁴ Statistički prilog izvješću o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017., str. 93. Stopa otkrivanja prijevara omjer je sredstava obuhvaćenih prijavljenim slučajevima prijevara i sredstava isplaćenih u programskom razdoblju 2007. – 2013. (str. 91.). Tim pokazateljem nisu obuhvaćene neotkrivene ili neprijavljene prijevare.

¹⁵ Smjernice Komisije za države članice i tijela zadužena za provedbu programa – Procjena rizika od prijevara i učinkovite i razmjerne mjere za borbu protiv prijevara, str. 11. (EGESIF 14. – 002.1 od 16. lipnja 2014.).

¹⁶ Smjernice Komisije za države članice i tijela zadužena za provedbu programa – Procjena rizika od prijevara i učinkovite i razmjerne mjere za borbu protiv prijevara (EGESIF 14-0021 od 16. lipnja 2014.), OLAF ov priručnik „The role of Member States’ auditors in fraud prevention and detection” („Uloga revizora država članica u sprječavanju i otkrivanju prijevara”) (listopad 2014.) i Smjernice o zajedničkoj metodologiji za ocjenjivanje sustava upravljanja i kontrole u državama članicama EU‑a (EGESIF 14-0010 final od 18. prosinca 2014.).

¹⁷ Članak 30. i Prilog IV. Delegiranoj Uredbi Komisije (EU) br. 480/2014 od 3. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 138, 13.5.2014., str. 5.) u kojima se utvrđuju ključni zahtjevi u pogledu sustava upravljanja i kontrole i njihova klasifikacija s obzirom na njihovo djelotvorno funkcioniranje, konkretnije ključni zahtjev 7. („učinkovito provođenje razmjernih mjera za suzbijanje prijevara”).

¹⁸ U tom je smislu koncept službene politike za borbu protiv prijevara istovjetan „programu za upravljanje rizikom od prijevara” koji je Udruženje ovlaštenih istražitelja prijevara (ACFE) definiralo u svojoj publikaciji „Fraud examiners manual” („Priručnik za istražitelje prijevara”) odnosno u publikaciji „Fraud Risk Management Guide” („Vodič za upravljanje rizikom od prijevara”) koji je sastavilo u suradnji s Odborom sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Istovjetan je i „službenim strategijama za borbu protiv prijevara i korupcije” koje je Ovlašteni institut za javne financije i računovodstvo (CIPFA) definirao u svojoj publikaciji „Code of practice on managing the risk of fraud and corruption” („Kodeks dobre prakse u upravljanju rizikom od prijevara i korupcije”).

¹⁹ Deset od 28 država članica ima nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara: Bugarska, Češka, Grčka, Francuska, Hrvatska, Italija, Latvija, Mađarska, Malta i Slovačka. Rumunjska također ima strategiju, no zastarjela je (izvor: izvješće o zaštiti financijskih interesa EU‑a za 2017., str. 12.). Države članice koje nisu donijele nacionalnu strategiju su sljedeće: Belgija, Danska, Njemačka, Estonija, Irska, Španjolska, Cipar, Litva, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Poljska, Portugal, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina.

²⁰ Članak 30. i Prilog IV.

²¹ Članak 11. i Prilog III. Prijedlogu Komisije za Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027., COM(2018) 375 od 29. svibnja 2018.

²² U smjernicama je Komisija razvila model procjene rizika od prijevara koji se temelji na 31 standardnom inherentnom riziku, koji se dalje dijele na 40 rizika i 128 preporučenih ublažavajućih kontrola, a okosnica su im četiri opća postupka upravljanja (odabir podnositelja zahtjeva, provedba i provjera operacija, ovjeravanje i plaćanja te izravna dodjela ugovora u sklopu nabave upravljačkih tijela). Međutim, tim dokumentom nisu obuhvaćeni financijski instrumenti ni rizici povezani s državnim potporama.

²³ GU REGIO – „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States” („Sprječavanje prijevara i korupcije u europskim strukturnim i investicijskim fondovima: pregled praksi država članica EU‑a”), listopad 2018., dostupno na: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Više informacija o sporazumima o integritetu može se pronaći na sljedećem web-mjestu Komisije: http://ec.europa.eu/regional_policy/hr/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Temelje se na pokazateljima koje je Komisija stavila na raspolaganje u svojoj informativnoj obavijesti od 18. veljače 2009. o pokazateljima prijevare za EFRR, ESF i KF.

²⁶ Prijevarama na štetu fondova kohezijske politike EU‑a svojstveno je da počinitelji utvrđuju koja su ograničenja postojećih kontrola te ih pokušavaju iskoristiti kako bi ostvarili izravnu ili neizravnu protupravnu korist.

²⁷ Osobito globalna studija iz 2018. o prijevari i zloupotrebi na radnom mjestu „Report to the Nations” koju je objavilo Udruženje ovlaštenih istražitelja prijevara (ACFE). Prema toj studiji prijevare se uglavnom otkrivaju na temelju dojava zaposlenika, klijenata, konkurenata ili anonimnih osoba.

²⁸ Alat „Prijavite prijevaru” dostupan na https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_hr.

²⁹ Odlomci 3., 12., 21., 23. i 32. mišljenja Suda br. 4/2018 o prijedlogu Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije.

³⁰ Vidi priopćenje Komisije za tisak IP/19/1604 „Europska komisija pozdravlja privremeni dogovor o jačanju zaštite zviždača u cijelom EU u” (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_en.htm).

³¹ Smjernice Komisije za države članice i tijela zadužena za provedbu programa – Procjena rizika od prijevara i učinkovite i razmjerne mjere za borbu protiv prijevara (EGESIF 14-0021).

³² Str. 51 studije GU a REGIO „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States” („Sprječavanje prijevara i korupcije u europskim strukturnim i investicijskim fondovima: pregled praksi država članica EU‑a”).

³³ Te dvije nepravilnosti prijavila je Slovačka, a vrijednost im je bila gotovo 0,6 milijardi eura. One su po definiciji u ranoj fazi procesa upravljanja prijevarama i mogu se znatno promijeniti.

³⁴ Članak 122. stavak 2. Uredbe o zajedničkim odredbama; članci 3. i 4. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1970 o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća s posebnim odredbama o izvješćivanju o nepravilnostima (SL L 293, 10.11.2015., str. 1.), članak 28. stavak 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006 (pravila za provedbu).

³⁵ Tematsko izvješće Suda br. 1/2019: „Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati”, odlomci 21. – 32.

³⁶ Tematsko izvješće br. 1/2019: „Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati”, odlomak 29.

³⁷ Prilog IV. Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 480/2014 od 3. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013.

³⁸ U vezi s tim 84 slučajevima prijevare trebalo je ostvariti povrat u visini od 7 milijuna eura.

³⁹ Tematsko izvješće br. 1/2019: „Borba protiv prijevara u rashodima EU‑a: potrebno je odlučno djelovati”, odlomci 112. – 115.

⁴⁰ Izračunano na temelju informacija iz IMS a. Kao što je već navedeno, te informacije nisu uvijek točne.

⁴¹ Prvi upravni ili sudski nalaz prva je pismena procjena koju je sastavilo nadležno tijelo koje je zaključilo da bi se nepravilnost mogla smatrati prijevarom, ne dovodeći u pitanje daljnju procjenu predmetnog slučaja. Prvi upravni ili sudski nalaz može imati različite oblike, primjerice izvješće o provjeri upravljanja koje sastavi upravljačko ili posredničko tijelo, revizijsko izvješće koje sastavi revizijsko tijelo, Komisija ili Sud ili odluka o podizanju optužnice koju donese tužiteljstvo ili sudac i kojom se pokreće službena kaznena istraga.

⁴² Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2016/2030 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. (SL L 317, 23.11.2016., str. 1.).

⁴³ „Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti Fraud Co ordination Service (AFCOS)” („Smjernice o glavnim zadatcima i odgovornostima koordinacijske službe za borbu protiv prijevara (AFCOS)”), 13. studenoga 2013., Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o evaluaciji primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Mišljenje br. 8/2018 o prijedlogu Komisije od 23. svibnja 2018. o izmjeni Uredbe br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi OLAF, posebno vidi odlomke [16., 38. i 39.].

⁴⁷ Kraljevski dekret kojim su uređeni ustroj i funkcioniranje tog tijela konačno je donesen 1. ožujka 2019. i objavljen 19 ožujka 2019.

⁴⁸ Poveznica na studiju: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ U smjernicama Komisije navodi se sljedeće: „Ovisno o rezultatima takvih revizija i o utvrđenom okruženju rizika od prijevara, naknadne se revizije mogu provoditi onoliko često koliko je to potrebno.” Preporučuje se primjena ciljanog i razmjernog pristupa.

⁵⁰ Vidjeti SWD(2018) 386 final 2/2, stavak 4.3., stranice 86.–88.

⁵¹ Vidjeti COM(2015) 386 final, stavak 4.2.2., stranica 23.

⁵² SL L 283, 31.10.2017., str. 1.

⁵³ Vidjeti izvješće o PIF-u za 2014. – COM(2015) 386 final od 31.7.2015., preporuka br. 1., stranica 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 od 13.12.2016., izrađeno u okviru podskupine COCOLAF-a za „sprečavanje prijevara” u suradnji s nacionalnim stručnjacima.

⁵⁵ Vidjeti SWD(2016) 237 final, stavak 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 od 21.11.2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, stavak 3.2., stranice 57.–61.).

⁵⁸ Vidjeti SWD(2015) 154 final, stavak 3.2., stranice 57.–61.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU‑a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Henri Grethen, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Ildikó Preiss, glavni rukovoditelj Juan Ignacio González Bastero, voditelj radnog zadatka Jorge Guevara López (ovlašteni istražitelj prijevara – CFE) te revizori Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (ovlaštena istražiteljica prijevara – CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Živka Kalajdžieva, i Janka Nagy Babos. Jezičnu podršku pružao je Thomas Everett.

Slijeva nadesno: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019.

© Europska unija, 2019.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.