Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w obszarze spójności – instytucje zarządzające powinny usprawnić wykrywanie, reagowanie i koordynację działań

Streszczenie

W prawodawstwie unijnym nadużycie finansowe jest zdefiniowane jako umyślne naruszenie przepisów, które powoduje – lub może spowodować – szkodę w budżecie UE. Za zwalczanie nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań – takich jak korupcja – naruszających interesy finansowe UE odpowiadają wspólnie UE i państwa członkowskie. W latach 2013–2017 Komisja i państwa członkowskie wykryły ponad 4 000 nieprawidłowości będących potencjalnie nadużyciami finansowymi. Dotyczyły one unijnego wsparcia finansowego w kwocie prawie 1,5 mld euro, przy czym 72% tych środków było związanych z polityką spójności UE. Za podejmowanie proporcjonalnych i skutecznych środków na rzecz zwalczania nadużyć finansowych w tym obszarze, z uwzględnieniem stwierdzonych rodzajów ryzyka, odpowiadają instytucje zarządzające w państwach członkowskich. Środki takie powinny obejmować cały proces zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych (tj. zapobieganie, wykrywanie i reagowanie, w tym zgłaszanie wykrytych przypadków nadużyć i odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych). Odsetek wykrytych nadużyć finansowych w stosunku do kwoty wsparcia finansowego udzielonego w ramach polityki spójności w latach 2007–2013 wahał się od 0% do 2,1%, w zależności od państwa członkowskiego.

W ramach kontroli, której wyniki przedstawiono w niniejszym sprawozdaniu, Trybunał ocenił, czy instytucje zarządzające odpowiednio wywiązywały się ze swoich obowiązków na każdym etapie procesu zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych. Sprawdził w tym celu, czy instytucje zarządzające:

1. opracowały strategie zwalczania nadużyć finansowych, dokonały gruntownej oceny ryzyka oraz wdrożyły odpowiednie środki zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania;
2. podejmowały należyte działania w odpowiedzi na wykryte nadużycia finansowe w porozumieniu z innymi organami zaangażowanymi w zwalczanie nadużyć finansowych.

Trybunał ustalił, że w okresie programowania 2014–2020 instytucje zarządzające umiejętniej oceniały ryzyko nadużyć finansowych związanych z wydatkowaniem środków finansowych w obszarze spójności, w większości przypadków posługując się w tym celu gotowym narzędziem przewidzianym w wytycznych Komisji. Niektóre z powstałych analiz nie były jednak dostatecznie pogłębione. Chociaż instytucje zarządzające udoskonaliły środki zapobiegania nadużyciom finansowym, nie poczyniły znaczących postępów na rzecz aktywnego wykrywania nadużyć. Ponadto częstokroć nie opracowały procedur monitorowania ani procedur oceny wpływu stosowanych przez nie środków zapobiegania i wykrywania.

W odniesieniu do reagowania na nadużycia finansowe instytucje zarządzające – w porozumieniu z innymi organami zaangażowanymi w zwalczanie tych nadużyć – nie podejmowały wystarczających działań w odpowiedzi na wszystkie wykryte przypadki nadużyć finansowych. Szczególnie niezadowalające są mechanizmy zgłaszania nadużyć, a niektóre instytucje zarządzające nie wywiązują się z obowiązku systematycznego informowania właściwych organów o podejrzeniu ich popełnienia. Ponadto środki naprawcze mają ograniczony efekt odstraszający, a koordynacja działań w zakresie zwalczania nadużyć finansowych jest niewystarczająca. Trybunał ustalił również, że wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013, przedstawiony w sprawozdaniu Komisji w sprawie ochrony interesów finansowych UE za rok 2017, nie daje prawdziwego obrazu skali nadużyć faktycznie wykrytych w państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi, lecz informuje raczej o liczbie przypadków nadużyć finansowych, które państwa członkowskie zdecydowały się zgłosić Komisji.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Trybunał zaleca, aby:

1. państwa członkowskie, w których nie ma krajowej strategii zwalczania nadużyć finansowych, opracowały taki dokument; Komisja powinna zobowiązać instytucje zarządzające do opracowania oficjalnych strategii i polityki zwalczania nadużyć finansowych na szkodę funduszy unijnych, chyba że na szczeblu krajowym istnieje już dostatecznie szczegółowa strategia w tym zakresie;
2. instytucje zarządzające przeprowadzały solidniejszą ocenę ryzyka nadużyć finansowych dzięki zaangażowaniu w ten proces odpowiednich podmiotów zewnętrznych;
3. państwa członkowskie udoskonaliły środki wykrywania nadużyć finansowych poprzez upowszechnienie narzędzi do analizy danych, a Komisja z zaangażowaniem promowała nowe metody wykrywania nadużyć finansowych, w tym metody oparte na aktywnym podejściu;
4. Komisja monitorowała mechanizmy reagowania na nadużycia w celu zapewnienia ich konsekwentnego stosowania;
5. Komisja zachęcała państwa członkowskie do poszerzenia zakresu funkcji pełnionych przez AFCOS w celu poprawy koordynacji działań.

W trakcie negocjacji i procesu przyjmowania rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2021–2027 współprawodawcy powinni rozważyć następujące kwestie:

• wprowadzenie wymogu przyjęcia krajowych strategii lub polityki zwalczania nadużyć finansowych i stosowania odpowiednich narzędzi do analizy danych (np. Arachne),
• wprowadzenie sankcji i kar, którym podlegałyby osoby dopuszczające się nadużyć naruszających interesy finansowe UE.

Unijni współprawodawcy mogliby – z zachowaniem prawa państw członkowskich do swobodnego definiowania i organizowania działań w zakresie zwalczania nadużyć finansowych zgodnie z zasadą subsydiarności – rozważyć ustalenie podstawowego zakresu funkcji, które miałyby pełnić jednostki koordynujące zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS) w państwach członkowskich, tak aby umożliwić im skuteczne odgrywanie roli koordynatora działań.

Wstęp

Zwalczanie nadużyć finansowych w UE

W unijnym prawodawstwie wprowadzono rozróżnienie na¹:

• „nieprawidłowości niebędące nadużyciem finansowym”, które oznaczają jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa UE wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE lub w budżetach, które są zarządzane przez UE, w związku z nieuzasadnionym wydatkiem²;
• „nieprawidłowości będące nadużyciem finansowym” („nadużycia finansowe”), które oznaczają³ jakiekolwiek umyślne działanie lub zaniechanie dotyczące:
• wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego UE lub budżetów zarządzanych przez UE lub w jej imieniu,
• nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu,
• niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane.

Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, że za zwalczanie nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe UE odpowiadają wspólnie UE (reprezentowana przez Komisję) i państwa członkowskie. Obowiązek ten odnosi się do wszystkich programów w zakresie wydatków i przychodów UE oraz wszystkich obszarów polityki.

Podstawę unijnej polityki spójności stanowią trzy spośród europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych⁴ (EFSI): Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny (EFS), określane wspólnie mianem funduszy polityki spójności UE. Komisja i państwa członkowskie wdrażają je wspólnie za pomocą programów operacyjnych (PO), które szczegółowo określają sposób, w jaki państwa członkowskie będą wydatkowały środki unijne w danym okresie programowania:

• Na okres programowania 2007–2013 zatwierdzono 440 PO w obszarze spójności. Niemal dwie trzecie z nich zostało już zamkniętych;
• Na okres programowania 2014–2020 zatwierdzono 389 PO. Programy te są w nadal w trakcie realizacji.

Na poziomie Komisji Europejskiej za wdrażanie unijnej polityki spójności odpowiadają dwie dyrekcje generalne: Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej. W państwach członkowskich z kolei we wdrażanie i kontrolę każdego programu operacyjnego zaangażowane są trzy różne rodzaje instytucji wdrażających programy:

• instytucja zarządzająca (odpowiedzialna za realizację PO),
• instytucja certyfikująca (odpowiedzialna za przedkładanie Komisji wniosków o płatność i opracowywanie rocznych zestawień wydatków w ramach PO),
• instytucja audytowa (odpowiedzialna za wydawanie niezależnej opinii na temat wiarygodności zestawień wydatków, legalności poniesionych wydatków i funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli).

Na mocy ram prawnych unijnej polityki spójności w okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie odpowiadały za zapobieganie nieprawidłowościom (w tym nadużyciom finansowym), ich wykrywanie i korygowanie oraz odzyskiwanie środków finansowych nienależnie wypłaconych⁵. Wymóg ten został sformułowany jeszcze bardziej jednoznacznie w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2014–2020, w myśl którego instytucja zarządzająca „wprowadza skuteczne i proporcjonalne środki zwalczania nadużyć finansowych, uwzględniając stwierdzone rodzaje ryzyka”⁶. Komisja zaleca⁷, aby instytucje zarządzające odpowiadały za cały proces zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych (zob. rys. 1), na który składają się: zapobieganie nadużyciom finansowym, ich wykrywanie i reagowanie na nie (co oznacza przede wszystkim zgłaszanie wykrytych przypadków nadużyć i odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych). Komisja stosuje w tej kwestii zasadę zerowej tolerancji wobec nadużyć finansowych i korupcji⁸.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie ram COSO.

Kluczowym organem w UE w dziedzinie zwalczania nadużyć jest Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Uczestniczy on w opracowywaniu i wdrażaniu polityki Komisji w tej dziedzinie i przeprowadza dochodzenia administracyjne dotyczące nadużyć, korupcji i innych nielegalnych działań na szkodę budżetu UE.

Na szczeblu państw członkowskich instytucje zarządzające nie są jedynymi podmiotami wdrażającymi środki zwalczania nadużyć finansowych. Począwszy od 2013 r. każde państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczyć jednostkę koordynującą zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS) w celu ułatwienia skutecznej współpracy i wymiany informacji z OLAF, w tym również informacji o charakterze operacyjnym⁹. W bardziej szczegółowych wytycznych¹⁰ Komisja uściśliła, że jednostki AFCOS powinny mieć w obrębie danego państwa uprawnienia do koordynowania wszystkich zobowiązań i działań legislacyjnych, administracyjnych i dochodzeniowych związanych z ochroną interesów finansowych UE. W ramach zarządzania dzielonego władze danego państwa członkowskiego zgłaszają Komisji przypadki podejrzewanych lub stwierdzonych nadużyć finansowych (bądź innych nieprawidłowości) poprzez system zarządzania nieprawidłowościami (IMS), dostępny na prowadzonej przez OLAF platformie systemu informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych.

Liczne przypadki nadużyć finansowych w obszarze polityki spójności w porównaniu z innymi obszarami wydatkowania

5 lipca 2017 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę (UE) 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (tzw. dyrektywa PIF)¹¹. W dyrektywie sformułowano wspólną definicję nadużycia finansowego na szkodę interesów finansowych UE, w szczególności w obszarze zamówień publicznych. Państwa członkowskie mają obowiązek transponować dyrektywę PIF do przepisów krajowych do 6 lipca 2019 r.¹²

We wrześniu 2018 r. Komisja opublikowała 29. roczne sprawozdanie na temat ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej¹³ (dalej zwane „sprawozdaniem PIF za 2017 r.”). W zakresie zarządzania dzielonego Komisja przygotowuje to sprawozdanie w oparciu o informacje przekazane przez państwa członkowskie za pomocą systemu IMS (zob. pkt 07). Z analizy sprawozdania PIF za 2017 r. wynika, że w obszarze unijnej polityki spójności liczba zgłoszonych nadużyć finansowych (podejrzewanych i stwierdzonych) jest znacznie większa niż w innych obszarach: polityka spójności składa się wprawdzie na zaledwie jedną trzecią budżetu, ale przypada na nią 39% łącznej liczby zgłoszonych nadużyć finansowych i 72% łącznej kwoty, której te nadużycia dotyczą (zob. rys. 2).

Źródło: Sprawozdanie PIF za 2017 r. – część II załącznika statystycznego (wydatki).

Jak wynika z danych leżących u podstaw sprawozdania PIF za 2017 r., nieprawidłowości zgłoszone przez państwa członkowskie jako nadużycia finansowe dotyczą 0,44% środków unijnych wypłaconych w obszarze polityki spójności. Wskaźnik ten, określany mianem „wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych”¹⁴, przyjmuje bardzo różne wartości w zależności od państwa członkowskiego (zob. rys. 3). W przypadku środków unijnych w obszarze spójności w całym okresie programowania 2007‑2013 waha się on od 0% do 2,1%. W sprawozdaniu PIF za 2017 r. nie przedstawiono żadnego konkretnego wyjaśnienia, dlaczego wskaźnik ten osiągnął znacznie wyższy poziom na Słowacji. Przeciętna wartość pojedynczej nieprawidłowości zgłoszonej jako nadużycie finansowe wynosi 0,8 mln euro.

Uwaga: Przy obliczaniu wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych na potrzeby powyższego wykresu nie uwzględniono nieprawidłowości w polityce rybołówstwa (w statystykach publikowanych przez Komisję są one ujęte w kategorii „polityka spójności i rybołówstwa” i nie podwyższają wartości wskaźnika dla całej UE). Na wykresie nie uwzględniono też programów w ramach europejskiej współpracy terytorialnej realizowanych z udziałem wielu krajów, choć zostały one wzięte pod uwagę przy obliczaniu średniej dla UE. Dla niektórych państw wartość wskaźnika wynosi 0 – Finlandia i Luksemburg nie zgłosiły żadnych przypadków nieprawidłowości będących nadużyciem finansowym, a Irlandia i Szwecja zgłosiły kilka przypadków o niewielkim znaczeniu finansowym.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdania PIF za 2017 r., załącznik statystyczny, s. 93.

Trybunał uznał, że konieczna jest ocena działań podejmowanych przez instytucje zarządzające, jako że to one w pierwszej kolejności zwalczają nadużycia finansowe w obszarze polityki spójności UE. W przekonaniu Komisji¹⁵ gruntowna ocena ryzyka prowadząca do przyjęcia przez instytucje zarządzające odpowiednich środków zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania z jednej strony, w połączeniu ze skoordynowanymi dochodzeniami przeprowadzanymi w porę przez właściwe organy (najczęściej policję lub prokuraturę) z drugiej strony, mogą znacząco zniwelować ryzyko nadużyć finansowych w obszarze polityki spójności i wywołać odpowiedni efekt odstraszający. Kontrola Trybunału została przeprowadzona z uwzględnieniem tych dwóch szeroko zakrojonych obszarów działania.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Trybunał postanowił skontrolować działania instytucji zarządzających w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w polityce spójności z uwagi na to, że instytucje te odgrywają obecnie – a także będą odgrywać w okresie programowania 2021–2027 – kluczową rolę w tym zakresie. Ocenił on, czy instytucje zarządzające odpowiednio wywiązywały się ze swoich obowiązków na każdym etapie procesu zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych: na etapie zapobiegania, wykrywania i reagowania (obejmującego zgłaszanie nadużyć finansowych i odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych). Sprawdził w tym celu, czy instytucje zarządzające:

1. opracowały strategie zwalczania nadużyć finansowych, dokonały gruntownej oceny ryzyka oraz wdrożyły odpowiednie środki zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania;
2. właściwie reagowały na wykryte nadużycia w porozumieniu z organami dochodzeniowymi i organami ścigania oraz jednostkami AFCOS, mając na względzie charakter tych służb w państwach członkowskich objętych kontrolą.

Trybunał przeanalizował rolę odgrywaną przez instytucje zarządzające i AFCOS w obszarze polityki spójności w państwach członkowskich. Kontroli poddano instytucje zarządzające odpowiedzialne za programy operacyjne finansowane z trzech głównych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z zakresu polityki spójności UE: Funduszu Spójności, EFS i EFRR. Kontrolerzy zdecydowali się nie uwzględniać w ramach EFRR celu „Europejska współpraca terytorialna”, ponieważ w projekty finansowane w ramach odnośnych PO są zazwyczaj zaangażowani partnerzy z różnych krajów, nad którymi nadzór sprawują organy w różnych państwach członkowskich.

W toku kontroli oceniono, w jaki sposób instytucje zarządzające uwzględniły prawne i strategiczne ramy zwalczania nadużyć w swoim państwie do celów zarządzania procesem zwalczania nadużyć, w szczególności w przypadku gdy obowiązuje krajowa strategia w tym zakresie. Wszystkie instytucje zarządzające zostały zaproszone do udziału w ankiecie na temat środków zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania, a organy z 23 państw przekazały swoje odpowiedzi.

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w siedmiu państwach członkowskich: w Bułgarii, we Francji, na Węgrzech, w Grecji, na Łotwie, w Rumunii i Hiszpanii. O wyborze państw do kontroli zdecydowały takie czynniki jak wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych i liczba przypadków nadużyć podana w sprawozdaniu PIF za 2016 r., a także ich korelacja z innymi dostępnymi wskaźnikami ryzyka nadużyć finansowych. W trakcie przeprowadzonych wizyt kontrolerzy spotkali się z przedstawicielami organów odpowiedzialnych za wdrożenie łącznie 43 PO (22 PO na lata 2007–2013 i 21 PO na lata 2014–2020) oraz kluczowych podmiotów odpowiadających za zwalczanie nadużyć finansowych (organy ścigania i organy wymiaru sprawiedliwości, organy dochodzeniowe, agencje ds. zwalczania nadużyć finansowych, organy ochrony konkurencji). W odwiedzonych państwach członkowskich kontroli poddano próbę PO wybranych uznaniowo jako reprezentatywne dla wszystkich funduszy (dla EFRR, EFS i w stosownych przypadkach – Funduszu Spójności), a także szereg różnego rodzaju interwencji.

Zespół kontrolny dokonał przeglądu akt spraw z próby 138 nieprawidłowości zgłoszonych do Komisji jako nadużycia finansowe w ramach 22 PO w okresie programowania 2007–2013, które zostały objęte kontrolą Trybunału. Gdy pozwalała na to wielkość populacji, wyboru nieprawidłowości do przeglądu dokonywano losowo, z zastosowaniem tzw. metody doboru próby na podstawie jednostki monetarnej. Zespół kontrolny nie oceniał wprawdzie pracy organów dochodzeniowych, organów ścigania ani organów wymiaru sprawiedliwości, przeanalizował jednak koordynację działań i komunikację instytucji zarządzających z tymi organami.

Ustalenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu stanowią uzupełnienie ustaleń ze sprawozdania specjalnego nr 1/2019 pt. „Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań”, które zostało opublikowane 10 stycznia 2019 r. i dotyczyło opracowania i wdrażania strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. W sprawozdaniu tym położono nacisk na rolę odgrywaną przez OLAF, a także przeanalizowano prace nad strategiami zwalczania nadużyć finansowych prowadzone przez dyrekcje generalne Komisji odpowiedzialne za wdrażanie polityki spójności UE (zob. pkt 04).

Uwagi

Strategia zwalczania nadużyć finansowych oraz środki zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania

Instytucje zarządzające zasadniczo nie mają konkretnej strategii zwalczania nadużyć finansowych

Komisja opublikowała wytyczne dla państw członkowskich i instytucji zarządzających, aby pomóc im w wywiązywaniu się z przewidzianego w przepisach wymogu wprowadzenia środków zwalczania nadużyć finansowych, które będą proporcjonalne i skuteczne.

• Komisja zaleca, aby na poziomie państw członkowskich przyjąć krajowe strategie zwalczania nadużyć na rzecz ochrony funduszy ESI, z myślą o zagwarantowaniu jednolitego i skutecznego wdrażania środków zwalczania nadużyć, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich o zdecentralizowanej strukturze organizacyjnej.
• Z kolei na poziomie programów operacyjnych Komisja zaleca, by instytucje zarządzające wypracowały usystematyzowane podejście do zwalczania nadużyć finansowych w oparciu o cztery kluczowe elementy procesu zarządzania zwalczaniem tych nadużyć, tj. zapobieganie, wykrywanie, korygowanie i ściganie¹⁶.
• Komisja określiła ponadto konkretne kryteria służące do oceny, w jaki sposób instytucje zarządzające wywiązują się z przewidzianego w przepisach wymogu podejmowania proporcjonalnych i skutecznych środków na rzecz zwalczania nadużyć finansowych¹⁷.

Komisja zaleca, by instytucje zarządzające stosowały oficjalną strategię zwalczania nadużyć finansowych¹⁸, wykazując się tym samym zdecydowaną postawą w stosunku do ich zwalczania i eliminowania. W strategii takiej należy uwzględnić w szczególności plany rozwoju kultury zwalczania nadużyć oraz podział obowiązków w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. W opinii Trybunału instytucje zarządzające powinny opracować oficjalną strategię zwalczania nadużyć finansowych lub osobny dokument o podobnym charakterze, w którym wyszczególniłyby środki służące zapobieganiu, wykrywaniu i reagowaniu, dając tym samym wyraźny sygnał swoim pracownikom, beneficjentom środków unijnych i innym organom, że środki zwalczania nadużyć finansowych został podjęte i są wdrażane.

W czasie przeprowadzonych wizyt zespół kontrolny ustalił, że w rzeczywistości jedynie nieliczne strategie mają postać oficjalnego dokumentu referencyjnego zawierającego zestawienie środków, które należy wdrożyć na każdym etapie procesu zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych w odpowiedzi na stwierdzone ryzyko takich nadużyć. Istnienie takich sformalizowanych strategii kontrolerzy stwierdzili jedynie na Łotwie, w niektórych instytucjach pośredniczących w Hiszpanii, a także we Francji (gdzie strategia nie została jednak podana do wiadomości publicznej). We wszystkich pozostałych przypadkach, aby uzyskać pełne informacje na temat środków zwalczania nadużyć finansowych, konieczne było sięgnięcie do licznych dokumentów zarządczych i podręczników procedur. W przekonaniu Trybunału brak sformalizowanej strategii zwalczania nadużyć finansowych osłabia zdolność państw członkowskich do nadzorowania i koordynowania wdrażania środków w tym zakresie oraz do oceny ich skuteczności. Kwestia ta jest tym istotniejsza, że jedynie dziesięć państw członkowskich przyjęło krajową strategię zwalczania nadużyć¹⁹ zgodnie z zaleceniem Komisji (zob. pkt 18).

Kontrolerzy są także zdania, że brak przepisów zobowiązujących instytucje zarządzające do przyjęcia oficjalnej strategii zwalczania nadużyć finansowych stanowi niedociągnięcie w koncepcji ram zwalczania nadużyć na lata 2014–2020. Ponadto w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 480/2014 (uzupełniającym rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020) nie przywołano niedociągnięć we wdrażaniu proporcjonalnych i skutecznych środków zwalczania nadużyć finansowych w kontekście kategorii poważnych uchybień, które same w sobie mogą prowadzić do wstrzymania płatności lub nałożenia korekt finansowych w programach operacyjnych²⁰. Tym samym do wykorzystywania środków zwalczania nadużyć przywiązano mniejszą wagę niż do innych obszarów w ramach oceny systemów zarządzania i kontroli. We wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021–2027 środki zwalczania nadużyć nie zostały uznane za jeden z warunków podstawowych²¹, które państwa członkowskie muszą spełnić, aby otrzymać unijne środki w obszarze spójności.

Instytucje zarządzające systematycznie oceniają ryzyko nadużyć finansowych, lecz ów proces można by jeszcze udoskonalić

Instytucje zarządzające systematycznie określają ryzyko nadużyć finansowych

Największa zmiana w porównaniu z okresem programowania 2007–2013 polega na tym, że zgodnie z wymogami ram kontroli na lata 2014–2020 instytucje zarządzające mają obecnie obowiązek dokonywania oceny ryzyka nadużyć finansowych (zob. pkt 05). Celem owej oceny jest określenie przez te instytucje, czy istniejące mechanizmy kontroli wewnętrznej są adekwatne, by umożliwiać reakcję na ryzyko związane z różnymi scenariuszami nadużyć, a także zidentyfikowanie obszarów, w których konieczne są dodatkowe mechanizmy kontrolne.

W wytycznych dla państw członkowskich i instytucji zarządzających opublikowanych przez grupę ekspertów ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych EGESIF (zob. pkt 18) poruszono wiele zagadnień, między innymi omówiono dokonywanie oceny ryzyka nadużyć finansowych i zaproponowano gotowe praktyczne narzędzie służące do tej oceny²². Wszystkie instytucje zarządzające, w których Trybunał przeprowadził wizyty w toku tej kontroli, wywiązały się z obowiązku dokonania oceny ryzyka nadużyć finansowych, co świadczy o postępach w zakresie zwalczania przez nie nadużyć w obszarze spójności. W większości przypadków instytucje posłużyły się modelem oceny ryzyka nadużyć finansowych opracowanym przez Komisję lub wersją tego modelu opracowaną na własne potrzeby.

28 listopada 2018 r. Komisja opublikowała wyniki badania²³ dotyczącego praktyk w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i korupcji, wdrażanych przez państwa członkowskie w odpowiedzi na konkretne przepisy obowiązujące w latach 2014–2020. Badanie to zostało zlecone zewnętrznemu wykonawcy w grudniu 2016 r. Wynika z niego, że za sprawą nowych wymogów prawnych, w szczególności z zakresu oceny ryzyka nadużyć finansowych, działania państw członkowskich podejmowane na rzecz zwalczania nadużyć finansowych były bardziej sformalizowane i systematyczne. W badaniu wykazano jednak także, że w ramach oceny własnej niektóre instytucje mogą zaniżać poziom ryzyka (zob. ramka 1).

Pewne kwestie można jeszcze udoskonalić

Kontrolerzy zaobserwowali, że niektóre instytucje zarządzające objęte wizytą kontrolną podchodzą do oceny ryzyka nadużyć finansowych nazbyt rutynowo, co oznacza, że skupiają się bardziej na stronie formalnej niż merytorycznej.

Ponadto przy określaniu ryzyka kierują się zasadniczo własnym doświadczeniem i nie korzystają z dodatkowych informacji pochodzących od innych podmiotów posiadających wiedzę w tym zakresie (takich jak jednostki koordynujące zwalczanie nadużyć finansowych, organy dochodzeniowe i organy ścigania lub wyspecjalizowane agencje eksperckie).

Podczas wizyt w państwach członkowskich kontrolerzy zaobserwowali przesłanki mogące świadczyć o tym, że kilka instytucji zarządzających i pośredniczących nieodpowiednio oceniło ryzyko nadużyć finansowych:

• w Bułgarii instytucja audytowa wykryła, że niektóre instytucje zarządzające nieprawidłowo zaklasyfikowały pewne rodzaje ryzyka jako niskie, wskutek czego nie objęły ich dodatkowymi procedurami kontroli;
• we Francji instytucje zarządzające objęte kontrolą nie przeprowadziły oceny wpływu dodatkowych mechanizmów kontrolnych na ryzyko rezydualne nadużyć finansowych;
• w Hiszpanii, gdzie część odpowiedzialności za ocenę ryzyka nadużyć finansowych powierzono instytucjom pośredniczącym, w wyniku niezależnej ewaluacji zleconej przez instytucję zarządzającą wykryto problemy związane z brakiem spójności między stwierdzonymi rodzajami ryzyka a mechanizmami kontroli, które planowano zastosować (np. niektóre rodzaje ryzyka nie zostały uwzględnione w planie działania albo ustanowiono mechanizmy kontroli dla obszarów opatrzonych adnotacją „nie dotyczy”);
• w przypadku jednego z PO skontrolowanych w Rumunii instytucje pośredniczące, którym powierzono podobne funkcje i zbliżoną kwotę środków finansowych, przedstawiły różne oceny ryzyka nadużyć finansowych;
• na Węgrzech kontrolerzy ustalili, że ocena ryzyka nadużyć finansowych była niewystarczająco kompleksowa (nie uwzględniono w niej wyników poprzednich kontroli) i nie wskazano w niej konkretnych rodzajów ryzyka związanych z typem działań i beneficjentów objętych danym PO.

W niemal wszystkich przypadkach instytucje zarządzające doszły do wniosku, że stosowane środki zwalczania nadużyć finansowych odpowiadają rodzajom ryzyka, które zostały zidentyfikowane. Mając na względzie wykryte niedociągnięcia, Trybunał jest jednak zdania, że taki wniosek może być nadmiernie optymistyczny.

Instytucje zarządzające udoskonaliły środki zapobiegania nadużyciom finansowym, ale nie poczyniły znaczących postępów na rzecz aktywnego wykrywania nadużyć

Zadaniem instytucji zarządzających jest opracowanie skutecznych i proporcjonalnych środków zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania w odpowiedzi na stwierdzone rodzaje ryzyka, w taki sposób, aby znacznie ograniczyć możliwość popełnienia nadużycia finansowego.

Instytucje zarządzające opracowały konkretne środki zapobiegania nadużyciom finansowym na lata 2014–2020

Zespół kontrolny ustalił, że dodatkowe środki zwalczania nadużyć finansowych opracowane na okres programowania 2014–2020 w dużej mierze koncentrują się na działaniach zapobiegawczych, zakrojonych o wiele szerzej niż w okresie programowania 2007‑2013. Przeprowadzona przez Trybunał ankieta wykazała, że do takich dodatkowych środków zapobiegawczych należą przede wszystkim szkolenia dla pracowników uwrażliwiające na kwestię nadużyć finansowych, strategie dotyczące konfliktów interesów i wytyczne etyczne dla pracowników i beneficjentów, a także publikacja formalnych oświadczeń lub deklaracji na wysokim szczeblu w sprawie zwalczania nadużyć finansowych.

Z ankiety wynika również, że w opinii instytucji zarządzających najskuteczniejszymi metodami zapobiegania nadużyciom w wykorzystywaniu finansowania unijnego w obszarze spójności są działania uwrażliwiające na kwestię nadużyć finansowych (tak szkolenia dla pracowników, jak i działania skierowane do instytucji pośredniczących oraz beneficjentów projektów), strategie dotyczące konfliktów interesów i kodeksy postępowania (zob. rys. 4). Inne środki zapobiegania nadużyciom, takie jak programy wsparcia dla pracowników (których celem jest złagodzenie presji wywieranej na pracowników, którzy mogą zetknąć się z przypadkami nadużycia) oraz programy nagradzania (polegające na tym, że instytucje zarządzające publicznie ogłaszają zamiar wynagradzania sygnalistów), nadal nie są powszechnie stosowane, mimo że uznaje się je za stosunkowo skuteczne.

Źródło: Ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego wśród instytucji zarządzających.

Kilka państw członkowskich podeszło do kwestii zapobiegania nadużyciom naruszającym interesy finansowe UE w sposób bardziej innowacyjny, na przykład włączając organizacje społeczeństwa obywatelskiego w monitorowanie wykonywania zamówień publicznych lub przeprowadzając kampanie przeciwko społecznemu przyzwoleniu na pewne nieuczciwe praktyki (zob. ramka 2).

Środki wykrywania nadużyć finansowych przewidziane na lata 2014–2020 pozostają w znacznej mierze takie same jak w latach 2007–2013

Wprowadzenie obowiązkowej oceny ryzyka nadużyć finansowych sprawiło, że zwrócono szczególną uwagę na zapobieganie takim nadużyciom. Równocześnie jednak instytucje zarządzające opracowały jedynie nieliczne dodatkowe metody wykrywania nadużyć na okres programowania 2014–2020, działając raczej w oparciu o mechanizmy i procedury kontroli wewnętrznej, które ustanowiono już na lata 2007–2013 i osadzono w ówczesnych mniej rygorystycznych ramach kontroli (zob. rys. 5). W tym kontekście wymienić należy przede wszystkim kontrole na miejscu, wewnętrzne mechanizmy zgłaszania nadużyć oraz – w mniejszym stopniu – identyfikowanie konkretnych oznak nadużyć²⁵ (sygnały ostrzegawcze). Zarówno ankieta, jak i wizyty w państwach członkowskich dały kontrolerom podstawę do stwierdzenia, że wprowadzono jedynie nieliczne dodatkowe mechanizmy kontroli służące do aktywnego wykrywania nadużyć finansowych (np. szczególne kontrole pod kątem zmowy przetargowej, takie jak analiza semantyczna otrzymanych ofert lub wykrywanie odbiegających od normy schematów składania ofert).

Źródło: Ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego wśród instytucji zarządzających.

Praktyczne problemy zmniejszają użyteczność numerów interwencyjnych dla sygnalistów informujących o nadużyciach

Ankieta Trybunału wykazała, że instytucje zarządzające w niewielkim stopniu korzystają z numerów interwencyjnych dla sygnalistów informujących o nadużyciach, mimo że zasadniczo uważają to narzędzie za skuteczną metodę ich wykrywania. Dzięki numerom interwencyjnym i innym mechanizmom umożliwiającym sygnalizowanie nieprawidłowości instytucje zarządzające (i inne właściwe organy w państwach członkowskich) dowiadują się o potencjalnych nadużyciach, których nie wykryto w toku innych kontroli²⁶. Wiele badań wykazuje, że metody te postrzega się jako najważniejsze źródło zgłoszeń o nadużyciach²⁷. W trakcie przeprowadzonych wizyt kontrolerzy ocenili mechanizmy sygnalizowania i wykryli szereg problemów praktycznych związanych z ich funkcjonowaniem. Przykładowo mechanizmy te nie zawsze gwarantują anonimowość, a jednocześnie istnieje ryzyko, że beneficjenci projektów i ogół społeczeństwa nie mają jeszcze wystarczającej wiedzy na ich temat. W przypadku regulacji ograniczających stosowanie anonimowych kanałów zgłaszania nieprawidłowości instytucje zarządzające i jednostki AFCOS mają zawsze możliwość zaproponowania anonimowym sygnalistom, by skorzystali z systemu zgłaszania nadużyć uruchomionego przez OLAF²⁸.

23 kwietnia 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy o ochronie sygnalistów, której celem jest ujednolicenie rożnych strategii stosowanych obecnie przez państwa członkowskie oraz podwyższenie poziomu ochrony przysługującej osobom, które zgłaszają przypadki naruszenia prawa Unii, w tym naruszenia na szkodzę interesów finansowych UE. W opinii w sprawie powyższego wniosku, wydanej 15 października 2018 r., Trybunał wyraził przekonanie, że wprowadzenie lub rozbudowa mechanizmów sygnalizowania nieprawidłowości we wszystkich państwach członkowskich przyczyniłyby się do poprawy zarządzania polityką UE za sprawą działań obywateli i pracowników. Zwrócił jednocześnie uwagę na pewne niepokojące aspekty, na przykład fakt, że z perspektywy potencjalnych sygnalistów nadmiernie złożony przedmiotowy zakres proponowanej dyrektywy może ograniczyć pewność prawa i tym samym zniechęcić ich do zgłaszania naruszeń. W opinii poruszono również kwestię braku przejrzystych obowiązków dotyczących prowadzenia działań na rzecz podnoszenia poziomu wiedzy i szkoleń dla pracowników, a Trybunał wyraził ponadto przekonanie, że osobom, które dokonały zgłoszenia anonimowo, nie powinno się odmawiać ochrony przysługującej sygnalistom, jeśli ich tożsamość zostanie następnie ujawniona²⁹. W ramach prac zmierzających do przyjęcia dyrektywy Parlament Europejski i państwa członkowskie osiągnęły 12 marca 2019 r. wstępne porozumienie w sprawie nowych przepisów mających zagwarantować ochronę sygnalistów, którzy zgłaszają przypadki naruszenia prawa UE³⁰.

Potencjał zaawansowanych metod analizy danych w wykrywaniu nadużyć nie jest w pełni wykorzystywany

Komisja zachęca instytucje zarządzające do wykorzystywania w aktywny sposób zaawansowanych metod analizy danych w celu wykrywania sytuacji o wysokim poziomie ryzyka, określania sygnałów ostrzegawczych i doprecyzowania celu środków zwalczania nadużyć finansowych. Analiza danych powinna być systematycznie stosowana przy wyborze projektów i na potrzeby kontroli, w tym kontroli zarządczych³¹. W ramach zwalczania nadużyć finansowych Komisja proponuje instytucjom zarządzającym konkretne narzędzie do eksploracji danych (Arachne) pomocne w identyfikowaniu projektów, w przypadku których może się pojawić ryzyko nadużycia. Według informacji przekazanych przez Komisję w grudniu 2018 r. 21 państw członkowskich korzystało z Arachne w odniesieniu do 165 PO, na które przypadało 54% łącznych środków unijnych w obszarze spójności na lata 2014–2020 (z wyłączeniem celu „Europejska współpraca terytorialna”). W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 1/2019 pt. „Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań” kontrolerzy podkreślili, jak ważnym narzędziem zapobiegania nadużyciom jest Arachne. W obecnej kontroli dokonali natomiast oceny Arachne jako narzędzia do analizy danych wykorzystywanego na potrzeby wykrywania nadużyć finansowych.

Jeden z najważniejszych wniosków z prac kontrolnych Trybunału dotyczy faktu, że instytucje zarządzające w niedostatecznym stopniu wykorzystują potencjał zaawansowanych metod analizy danych do wykrywania nadużyć. Ankieta wykazała, że zaledwie jedna na dwie instytucje zarządzające sięga w tym celu po narzędzia do analizy danych (zob. rys. 5). Szczególnie możliwości, jakie daje Arachne, nie są w pełni wykorzystywane. W państwach członkowskich objętych wizytą Trybunał ustalił następujące fakty:

• jedno państwo członkowskie (Grecja) nie poinformowało, czy zacznie wkrótce wykorzystywać Arachne. Tamtejsze instytucje zarządzające nie przyjęły też innego równorzędnego narzędzia do analizy danych, które mogłoby być stosowane na potrzeby wszystkich PO w Grecji;
• w czterech z pozostałych sześciu państw członkowskich nawet w przypadku, gdy instytucje zarządzające zdecydowały, że będą stosować Arachne, poczyniły niewielkie postępy w udostępnianiu niezbędnych danych operacyjnych czy wykorzystywaniu tego narzędzia do kontroli wewnętrznej;
• zgodnie z Kartą Arachne dostęp do tego narzędzia przysługuje tylko instytucjom zarządzającym, certyfikującym i audytowym. Organy dochodzeniowe nie mają zatem do niego automatycznego dostępu.

Zespół kontrolny ustalił ponadto, że w dwóch z odwiedzonych państw członkowskich instytucje zarządzające – po pełnym włączeniu Arachne do procedur zarządzania – posługiwały się tym narzędziem, aby ukierunkować konkretne środki zwalczania nadużyć finansowych na beneficjentów wysokiego ryzyka.

Kontrolerom nie przedstawiono żadnego przekonującego wyjaśnienia, dlaczego instytucje zarządzające nie wykorzystują pełnego potencjału narzędzia, które Komisja udostępnia bezpłatnie. Według badania przeprowadzonego w listopadzie 2018 r. przez samą Komisję (zob. pkt 24 i ramka 1) instytucje te uważają, że Arachne w obecnej postaci nie do końca odpowiada ich potrzebom. Autorzy badania wyrazili szczególne zaniepokojenie ową opinią, gdyż uważa się, że użyteczność tego narzędzia w dużej mierze zależy od tego, z jak wielu PO udostępniane są w nim informacje³².

Kontrolerzy mieli także możliwość zaobserwować pewne przykłady dobrych praktyk w czasie przeprowadzonych wizyt – niektóre organy w państwach członkowskich opracowały narzędzia do analizy danych pomocne w identyfikowaniu potencjalnego ryzyka wystąpienia nadużyć (zob. ramka 3).

Instytucje zarządzające nie dysponują procedurami monitorowania i oceny środków zapobiegania i wykrywania nadużyć finansowych

Komisja zachęca państwa członkowskie i instytucje zarządzające, by określiły procedury regulujące monitorowanie wdrażania środków zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania. Procedury te powinny obejmować konkretne mechanizmy sprawozdawczości na temat ustanowionych środków zwalczania nadużyć i sposobów ich stosowania w praktyce. Państwa członkowskie i instytucje zarządzające powinny wykorzystywać wyniki monitorowania do oceny skuteczności tych środków i – w razie konieczności – zmiany kształtu swoich strategii i polityki zwalczania nadużyć.

Trybunał ustalił, że w żadnym państwie oprócz Łotwy instytucje zarządzające odwiedzone przez kontrolerów nie analizują skuteczności środków zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania. Jedynie w ograniczonym zakresie prowadzą one rejestr stosowanych środków i sporadycznie informują o osiągniętych dzięki nim rezultatach. W konsekwencji systemy zwalczania nadużyć finansowych nie są oceniane na podstawie faktycznie uzyskanych rezultatów ani przez instytucje zarządzające, ani przez jakąkolwiek inną instytucję wdrażającą programy (np. instytucję audytową) czy AFCOS.

Podobna liczba zgłoszonych nadużyć w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020

Instytucje zarządzające i inne organy w państwach członkowskich zgłaszają do Komisji nieprawidłowości będące i niebędące nadużyciem finansowym za pośrednictwem systemu IMS. Do grudnia 2018 r. państwa członkowskie (głównie instytucje zarządzające i audytowe) zgłosiły łącznie 1 925 i 155 nieprawidłowości uznanych na nadużycia finansowe w odniesieniu odpowiednio do okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020. Zgłoszone nieprawidłowości obejmowały przypadki podejrzewanych i stwierdzonych nadużyć finansowych, które potencjalnie dotyczą środków unijnych w kwocie 1,6 mld euro (w latach 2007–2013) i 0,7 mld euro (w latach 2014–2020).

Na rys. 6 można prześledzić, jak zmieniała się liczba i wartość finansowa nieprawidłowości zgłoszonych w systemie IMS w odniesieniu do okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020. Dotychczas w odniesieniu do lat 2014–2020 zgłoszono jako nadużycia finansowe 155 nieprawidłowości – oznacza to spadek o 10% w porównaniu z tym samym etapem okresu programowania 2007–2013 (174). Z perspektywy finansowej sytuacja przedstawia się inaczej: potencjalny wpływ zgłoszonych nadużyć na środki unijne pochodzące z polityki spójności w okresie programowania 2014–2020 (0,7 mld euro) jest ponad trzykrotnie większy niż miało to miejsce na tym samym etapie poprzedniego okresu programowania (0,2 mld euro). Ten znaczący wzrost spowodowały jednak dwa przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych, które w przekonaniu zespołu kontrolnego stanowią wartości odstające³³.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych z systemu IMS.

Większość przypadków nadużycia zgłaszanych do Komisji zostaje wykrytych w ramach kontroli na miejscu bądź ujawnionych przez organy dochodzeniowe i organy ścigania lub media

System IMS zawiera szereg pól, które należy wypełnić, opisując nieprawidłowości i określając status ewentualnego postępowania. W jednym z nich należy podać „źródło informacji prowadzącej do podejrzenia zaistnienia nieprawidłowości”, czyli sposób, w jaki wykryto daną nieprawidłowość. Na podstawie danych zarejestrowanych w systemie IMS do grudnia 2018 r. włącznie Trybunał przeprowadził analizę źródeł informacji prowadzących do zgłoszenia nieprawidłowości jako nadużycia finansowe w okresie programowania 2007–2013 (zob. rys. 7). Dane odnoszące się do okresu programowania 2014–2020 nie zostały przeanalizowane, gdyż wciąż są w dużej mierze niepełne i zawierają wartości odstające (zob. pkt 43).

Pod względem liczby większość nieprawidłowości wykryto za pomocą kontroli na miejscu przeprowadzonych przez instytucje wdrażające programy (zob. pkt 04). W drugim rzędzie informacje o nieprawidłowościach pochodziły ze sprawozdań organów dochodzeniowych lub organów ścigania. Można zatem wywnioskować, że są to najskuteczniejsze metody wykrywania nadużyć popełnionych w ramach wydatkowania środków w obszarze spójności. Na takie wyniki wpływa jednak fakt, że kontrole są powszechnie stosowane jako metoda wykrywania nadużyć (zob. pkt 33 i rys. 5). Pod względem wartości finansowej, której dotyczyły nadużycia, przeważająca liczba przypadków jest tymczasem wynikiem spraw wszczętych bezpośrednio przez organy dochodzeniowe i organy ścigania lub doniesień w prasie bądź innych mediach. Zespół kontrolny jest przekonany, że duży wpływ na dane statystyczne dotyczące źródeł informacji o nadużyciach pod kątem ich wartości finansowej ma niepewność co do rzeczywistych kwot, z którymi są one związane – choć niepewność ta jest mniejsza, jeżeli dany przypadek został ujawniony przez organ dochodzeniowy lub organ ścigania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych z systemu IMS.

Reagowanie na nieprawidłowości, dochodzenia i koordynacja działań między odpowiednimi organami

Komisja zobowiązuje instytucje zarządzające do opracowania skutecznych środków reagowania na nadużycia finansowe. Powinny one obejmować przejrzyste mechanizmy zgłaszania podejrzewanych nadużyć i przejrzyste procedury dotyczące przekazywania spraw właściwym organom dochodzeniowym i organom ścigania. Należy także ustanowić procedury umożliwiające monitorowanie podejrzewanych nadużyć finansowych oraz – w razie konieczności – odzyskiwanie środków unijnych. Instytucje zarządzające powinny działać w porozumieniu z odpowiednimi AFCOS. Konieczna jest poza tym właściwa koordynacja działań wszystkich organów administracyjnych i organów egzekwowania prawa.

Instytucje zarządzające nie zgłaszają wszystkich przypadków nadużyć finansowych, co niekorzystnie wpływa na wiarygodność wskaźnika wykrytych nadużyć podawanego w sprawozdaniach PIF

Państwa członkowskie mają obowiązek korzystania z systemu IMS w celu informowania Komisji o nieprawidłowościach, których wartość przekracza 10 000 euro, prowadzących do podejrzenia lub stwierdzenia nadużycia finansowego³⁴. Przypadki podejrzewanych lub stwierdzonych nadużyć muszą zostać przez nie zgłoszone, nawet jeśli zostaną wyjaśnione jeszcze przed poświadczeniem Komisji Europejskiej odnośnych wydatków.

Nie wszystkie przypadki potencjalnych nadużyć są zgłaszane jako takie w systemie IMS

Na rys. 3 (powyżej) przedstawiono wartości wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych w odniesieniu do unijnej polityki spójności w okresie programowania 2007–2013. Wartości te opierają się na danych z systemu IMS i zostały opublikowane w sprawozdaniu PIF za 2017 r. W sprawozdaniu specjalnym nr 1/2019 kontrolerzy Trybunału uznali, że dane ze sprawozdania PIF dotyczące stwierdzonych nadużyć finansowych są niekompletne³⁵. Obecne prace kontrolne potwierdziły tę ocenę. Zespół kontrolny wykrył także kilka przypadków, które podważają kompletność i wiarygodność zamieszczonych w IMS danych dotyczących nadużyć, a co za tym idzie ograniczają możliwości wykorzystania tego systemu przez Komisję i państwa członkowskie.

Kontrolerzy ustalili, że nie wszystkie państwa członkowskie w ten sam sposób interpretują unijną definicję nadużycia finansowego (zob. pkt 01). Przykładowo w Hiszpanii funkcjonowanie karteli (zmowa przetargowa) nie zawsze jest zgłaszane jako nadużycie finansowe, natomiast inne państwa członkowskie, na przykład Łotwa, systematycznie przekazują zgłoszenia o tego typu sytuacjach.

Zespół kontrolny zaobserwował przypadki, w których mimo czytelnych oznak wskazujących na nadużycie finansowe nieprawidłowości nie zostały odpowiednio zgłoszone do Komisji, ponieważ wykryto je i skorygowano przed poświadczeniem Komisji odnośnych wydatków. Państwa członkowskie mają jednak obowiązek zgłosić podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego (jako tzw. usiłowanie popełnienia nadużycia), nawet jeżeli ostatecznie nie dochodzi do współfinansowania ze środków unijnych. Na Węgrzech instytucje zarządzające nie zgłaszają podejrzeń popełnienia nadużycia finansowego, które zostały wyjaśnione przed poświadczeniem wydatków Komisji. W Hiszpanii z kolei instytucja zarządzająca odpowiedzialna za EFS w ramach działań zapobiegawczych wstrzymała wprawdzie płatności, nie zgłosiła jednak do Komisji wydatków związanych z przypadkami domniemanego nadużycia finansowego, o których informacje pojawiły się w prasie.

Kontrolerzy zaobserwowali niespójności w sposobie odwoływania się przez państwa członkowskie do aktów administracyjnych lub prawnych, gdy mają one dokonać zgłoszenia do Komisji. Przykładowo Rumunia nie zgłasza regularnie w systemie IMS prowadzonych dochodzeń czy decyzji o ściganiu. Na mocy rumuńskich przepisów podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego jest rejestrowane w systemie tylko, jeżeli instytucja zarządzająca, instytucja audytowa, AFCOS lub OLAF wydadzą oddzielne dodatkowe sprawozdanie z kontroli lub raport z dochodzenia, nawet w przypadku gdy dochodzenie jest już w toku lub zostało zakończone. Taki stan rzeczy skutkuje nieuzasadnionymi opóźnieniami w zamieszczaniu informacji w IMS, a czasem zdarza się nawet, że postępowanie toczy się przed sądem, podczas gdy nie ma o nim informacji w systemie.

Kontrolerzy wykryli ponadto, że węgierski AFCOS ma duże zaległości w analizowaniu przypadków, które należy zgłosić w IMS.

Niektóre dane w systemie IMS są nieścisłe i nieaktualne

Kontrolerzy zaobserwowali w IMS przykłady nieścisłych lub nieaktualnych danych. Dotyczyły one w szczególności stanu danej sprawy i najważniejszych dat w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji. Można z tego wywnioskować, że instytucja zarządzająca, osoba odpowiedzialna za zatwierdzanie danych lub AFCOS nie sprawdzili sumiennie jakości danych. Taki stan rzeczy nie jest wprawdzie satysfakcjonujący, lecz zazwyczaj nie ma wpływu na liczbę przypadków nadużyć finansowych zgłoszonych w IMS.

Zespół kontrolny zaobserwował, że podejście poszczególnych instytucji zarządzających do oceny wpływu finansowego potencjalnego nadużycia jest niespójne. W konsekwencji różne państwa członkowskie podają w IMS różne kwoty w podobnych przypadkach naruszenia prawa, najczęściej w sytuacji, gdy trudno dokładnie ocenić, jakiej kwoty wydatków dotyczy nadużycie (np. jeśli występuje konflikt interesów na etapie wyboru projektu lub w przypadku naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych).

Zbyt mała liczba zgłaszanych przypadków wpływa negatywnie na wiarygodność wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych

W sprawozdaniu PIF za 2017 r. podane zostały wartości wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych, obliczone dla każdego państwa członkowskiego oraz dla UE jako całości na podstawie danych zamieszczonych w systemie IMS przez organy tych państw oraz AFCOS (zob. pkt 07). Nie przedstawiono podobnego, ale porównywalnego wskaźnika opartego na liczbie nieprawidłowości w różnych państwach UE w obszarze polityki spójności. Aby go obliczyć, zespół kontrolny zestawił liczbę nieprawidłowości będących nadużyciami finansowymi zgłoszonych przez każde państwo członkowskie z kwotą środków unijnych, które dane państwo otrzymało (zob. rys. 8). Stwierdzono w rezultacie, że najmniej nieprawidłowości będących nadużyciami finansowymi w przeliczeniu na jedno euro otrzymane z UE zgłasza Francja. W opinii kontrolerów oznacza to, że Francja nie zgłasza odpowiednio nieprawidłowości, w tym podejrzeń popełnienia nadużycia.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdania PIF za 2017 r. Na wykresie nie uwzględniono Finlandii ani Luksemburga, które nie zgłosiły żadnej nieprawidłowości będącej nadużyciem finansowym w odniesieniu do analizowanego okresu.

W przekonaniu Trybunału publikowany przez Komisję wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych jest w rzeczywistości wskaźnikiem zgłoszonych nadużyć finansowych. Niekoniecznie odzwierciedla on skuteczność mechanizmów wykrywania nadużyć w państwach członkowskich, a nawet nie wskazuje na liczbę faktycznie wykrytych nadużyć finansowych – określa raczej, ile przypadków nadużyć finansowych państwa członkowskie postanowiły zgłosić do Komisji (zob. pkt 48–52). W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 1/2019 stwierdzono, że korelacja między wskaźnikiem wykrytych nadużyć z jednej strony i innymi wskaźnikami ryzyka korupcyjnego z drugiej strony jest nikła³⁶.

W świetle odnotowanych problemów Trybunał jest przekonany, że wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych dla obszaru polityki spójności przedstawiony w sprawozdaniu PIF za 2017 r. nie daje prawdziwego obrazu występowania nadużyć finansowych w państwach członkowskich objętych wizytą zespołu kontrolnego.

Kilka instytucji zarządzających nie wywiązuje się z obowiązku systematycznego informowania organów dochodzeniowych i organów ścigania o podejrzeniach popełnienia nadużycia finansowego

Kluczowym elementem, który prowadzi do obniżenia ryzyka nadużyć finansowych i pełni funkcję odstraszającą, jest skoordynowane i terminowe analizowanie sprawozdań dotyczących tych nadużyć przez właściwe organy wymiaru sprawiedliwości (policja, prokuratura i inne). Celem kontroli Trybunału nie była wprawdzie ocena pracy organów dochodzeniowych i organów ścigania, jednak kontrolerzy przeanalizowali komunikację i koordynację prac instytucji zarządzających z tymi organami.

Zastosowanie w praktyce zasady odstraszania od popełniania nadużyć oznacza, że instytucje zarządzające (lub wszelkie inne instytucje wykrywające potencjalne nieprawidłowości) muszą niezwłocznie i systematycznie przekazywać informacje o podejrzeniu popełnienia nadużycia właściwym organom dochodzeniowym lub organom ścigania, gdyż jedynie one mają uprawnienia do rozstrzygnięcia, czy działanie było umyślne. W kilku przypadkach instytucje zarządzające nie wywiązały się z obowiązku systematycznego zgłaszania podejrzewanych nadużyć finansowych do organów, w których gestii leży prowadzenie dochodzenia. Na przykład w Grecji nie złożyły zawiadomienia do prokuratury o ani jednym z podejrzeń popełnienia nadużycia, które znalazły się w próbie Trybunału. W Hiszpanii zespół kontrolny stwierdził, że brak jest szczegółowych instrukcji lub procedur, które zobowiązywałyby instytucje zarządzające do zgłaszania w opisany sposób podejrzewanych nadużyć finansowych. Nieprzekazywanie informacji o podejrzeniu popełnienia nadużycia poważnie ogranicza odstraszający efekt ewentualnego dochodzenia i ścigania.

Organy prowadzące dochodzenie i prokuratura regularnie odmawiają wszczęcia postępowania w sprawie przypadków, o których powiadomiły je instytucje zarządzające. Taki stan rzeczy nie dziwi, gdyż są to jedyne specjalistyczne służby, które – dzięki zdolności prawnej i zasobom umożliwiającym prowadzenie postępowania – są w stanie stwierdzić, czy mogło zostać popełnione przestępstwo. Instytucje zarządzające powinny jednak ze swojej strony każdorazowo przeanalizować przyczyny odmowy wszczęcia postępowania i – w miarę możliwości oraz w stosownych przypadkach – zmodyfikować stosowane procedury operacyjne. Zespół kontrolny ustalił, że tylko na Łotwie ustanowiono mechanizmy w celu analizowania, dlaczego odmówiono wszczęcia postępowania w zgłoszonych sprawach, a także w celu podjęcia koniecznych działań.

Środki naprawcze mają ograniczony efekt odstraszający

Zadaniem instytucji zarządzających jest odzyskanie środków unijnych, które zostały utracone w wyniku nadużycia finansowego³⁷. Mają one także obowiązek przeprowadzenia gruntownego, krytycznego przeglądu wszystkich systemów kontroli wewnętrznej, z powodu których mogło dojść do potencjalnego lub udowodnionego nadużycia.

Najbardziej rozpowszechnionym środkiem naprawczym jest wycofanie wydatku, którego dotyczy nieprawidłowość, ze składanych Komisji deklaracji. Nie odzyskuje się przy tym środków od sprawcy nadużycia ani nie podejmuje żadnego rodzaju dodatkowych działań odstraszających, takich jak nałożenie sankcji czy kary. Procedura ta nie ma w sobie nic nietypowego, jako że w większości przypadków przeanalizowanych przez kontrolerów stosuje się ją jeszcze przed stwierdzeniem, czy doszło do nadużycia. Jednakże według danych z IMS organy państw członkowskich przystąpiły do odzyskania środków unijnych zaledwie w 84 ze 159 przypadków stwierdzonego nadużycia³⁸. Wycofanie wydatków z deklaracji przekazywanych Komisji jest skuteczną metodą ochrony interesów finansowych UE, lecz nie przekłada się na zabezpieczenie krajowych środków publicznych – jeśli środki nie zostaną odzyskane, nadużycie ma w dalszym ciągu niekorzystny wpływ na budżet państw członkowskich – co ogranicza odstraszający efekt działań naprawczych podjętych przez instytucje zarządzające. Dodatkowe informacje na temat odzyskiwania środków w przypadku stwierdzenia nadużyć finansowych zostały zamieszczone w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 1/2019³⁹.

Instytucje zarządzające powinny nie tylko odzyskać środki unijne, których dotyczy nadużycie, ale także ocenić szeroko pojęte konsekwencje, jakie jego wystąpienie może nieść dla ich systemów zarządzania i kontroli, a także dla innych projektów (np. w przypadku tego samego beneficjenta lub podobnych oznak nadużycia).

Spośród siedmiu państw członkowskich objętych wizytą Trybunału tylko w Hiszpanii kontrolerzy stwierdzili, że przeprowadza się tego typu ocenę (zob. ramka 4). Nawet w Hiszpanii jednak nie przeprowadza się jej systematycznie.

Na zwalczanie nadużyć finansowych negatywnie wpływają różnorodne problemy z zakresu zarządzania

Nałożenie sankcji za nadużycie bywa bardzo czasochłonne

Zdarza się, że od popełnienia nadużycia do nałożenia za nie sankcji upływa wiele czasu (zob. rys. 9). Według danych w systemie IMS podejrzenia są zgłaszane średnio około dwóch lat po popełnieniu nadużycia⁴⁰. Kolejny rok może potrwać potwierdzenie podejrzeń w drodze wstępnej oceny, która prowadzi do pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego⁴¹ oraz zgłoszenia danego przypadku do Komisji poprzez IMS. Począwszy od tego momentu Komisja jest uprawniona do monitorowania sprawy i uwzględnia ją przy opracowywaniu rocznego sprawozdania PIF. Po przeprowadzeniu wstępnej oceny (i równolegle do zgłoszenia sprawy do Komisji) około pięciu miesięcy zajmuje wszczęcie postępowania administracyjnego lub karnego prowadzącego do nałożenia sankcji. Postępowania te trwają przeciętnie trzy lata.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji uzyskanych z systemu IMS.

Funkcje jednostek AFCOS są niedookreślone w rozporządzeniu i znacznie się różnią w zależności od państwa członkowskiego

Chociaż główna odpowiedzialność za zwalczanie nadużyć finansowych popełnianych przy wydatkowaniu środków polityki spójności spoczywa na instytucjach zarządzających, jednostki AFCOS odgrywają kluczową rolę w koordynowaniu prac tych instytucji z działaniami instytucji w innych państwach członkowskich i z OLAF. Przepisy unijne ustanawiające AFCOS⁴² nie zawierają wytycznych dotyczących ogólnych warunków ich funkcjonowania, ram organizacyjnych czy zadań. Komisja przedstawiła konkretne zalecenia w tej kwestii w postaci szczegółowych wytycznych⁴³ (zob. pkt 06). Ustanowienie mechanizmów dla danej jednostki AFCOS leży jednak w gestii każdego państwa członkowskiego.

Zasoby i mechanizmy organizacyjne jednostek AFCOS powinny zapewnić im możliwość właściwego monitorowania zgłoszeń dotyczących nadużyć finansowych oraz koordynowania prac wszystkich podmiotów zaangażowanych w ich zwalczanie. Kontrolerzy zaobserwowali, że – w obliczu braku przejrzystych wytycznych – jednostki AFCOS w siedmiu państwach członkowskich, które odwiedzili, różniły się znacznie pod względem struktury i uprawnień. Najmniejsze z nich miały postać niewielkich departamentów pozbawionych uprawnień dochodzeniowych, największe stanowiły złożone struktury dysponujące pełnymi uprawnieniami do prowadzenia dochodzeń administracyjnych (zob. rys. 10). We francuskiej jednostce AFCOS stan zatrudnienia jest taki sam jak w AFCOS na Łotwie, mimo że oba kraje różnią się wielkością i skalą otrzymywanych środków finansowych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W przypadku AFCOS na Węgrzech nie ustanowiono właściwych mechanizmów umożliwiających prowadzenie sprawozdawczości na temat działań podejmowanych przez państwo członkowskie na rzecz ochrony interesów finansowych UE. Jednostka ta nie podaje do publicznej wiadomości żadnych sprawozdań dotyczących tych działań czy też potencjalnych nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków w obszarze polityki spójności UE (zob. rys. 10).

23 maja 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmian w rozporządzeniu w sprawie OLAF⁴⁴. W 2017 r., przed jego przedłożeniem, przeprowadziła ona ocenę⁴⁵ tego, w jaki sposób stosowane są przepisy rozporządzenia w sprawie OLAF. W ocenie tej stwierdzono, że rozbieżność co do sposobów ustanawiania AFCOS w poszczególnych państwach członkowskich i różne uprawnienia, które przysługują tym jednostkom, to główny czynnik osłabiający ich skuteczność.

22 listopada 2018 r. Trybunał Obrachunkowy wydał opinię w sprawie powyższego wniosku⁴⁶. Wyraził w niej przekonanie, że wniosek nie przyczynia się w wystarczającym stopniu do bardziej ujednoliconego i skuteczniejszego funkcjonowania jednostek koordynujących zwalczanie nadużyć finansowych we wszystkich państwach członkowskich, jako że proponowane w nim rozwiązania dotyczą wyłącznie kwestii współpracy jednostek z OLAF i nie określają jasno podstawowego zakresu funkcji, które mają one pełnić.

Status spraw dotyczących przypadków nadużyć finansowych nie jest odpowiednio zgłaszany ani monitorowany

Aby śledzić aktualny status danej sprawy, konieczne może być zwrócenie się o informacje do stron zaangażowanych w zwalczanie nadużyć finansowych, które nie należą do struktur zarządzania i kontroli programu operacyjnego. W opinii Trybunału jednostki AFCOS – jako główny podmiot komunikujący się z OLAF w ramach zwalczania nadużyć finansowych – powinny na bieżąco dysponować informacjami na temat przypadków nadużyć finansowych związanych ze środkami unijnymi. Aby mogły one wywiązać się z tego zadania, potrzebują dostępu do informacji na temat statusu spraw objętych dochodzeniem przez właściwe organy w danym państwie członkowskim. Ponadto jednostki te powinny mieć do dyspozycji dane statystyczne na temat liczby spraw i postępów w danej sprawie, z należytym uwzględnieniem zasad poufności.

W pięciu odwiedzonych przez kontrolerów państwach członkowskich jednostka AFCOS nie posiadała wystarczającej wiedzy co do statusu dochodzenia w sprawach zgłoszonych Komisji. W Rumunii i na Węgrzech zespół kontrolny stwierdził brak sformalizowanego mechanizmu umożliwiającego systematyczną współpracę między instytucjami zarządzającymi, jednostkami AFCOS oraz organami dochodzeniowymi i organami ścigania, co sprawiło, że jednostki te nie miały pełnego wglądu do informacji na temat toczących się dochodzeń dotyczących projektów finansowanych ze środków unijnych. Należy jednocześnie zauważyć, że AFCOS w Rumunii co pewien czas zwraca się do organów ścigania o informacje na temat statusu trwających dochodzeń, o których został powiadomiony. Także w Hiszpanii AFCOS wykazuje się inicjatywą i zwraca się o dane dotyczące dochodzeń będących w toku. Mimo to nie jest w stanie zapewnić, aby aktualne informacje były przekazywane Komisji.

W sześciu z siedmiu państw członkowskich kontrolerzy zaobserwowali problemy związane z koordynacją i wymianą informacji. Stwierdzili też, że informacje w systemie IMS na temat przypadków podejrzewanych i potwierdzonych nadużyć finansowych związanych z unijnymi środkami finansowymi nie pokrywają się z danymi, którymi dysponują różne organy. Ustalenie to podaje w wątpliwość wiarygodność informacji przekazywanych Komisji. Państwa członkowskie, których dotyczy ta obserwacja, nie prowadzą centralnej bazy danych ani nie gromadzą danych statystycznych w postaci żadnych innych scentralizowanych rejestrów, które mogłyby dać ogląd charakteru i statusu spraw dotyczących nadużyć (zob. pkt 48).

Często brakuje mechanizmów koordynacji

Za ochronę interesów finansowych UE na szczeblu państw członkowskich odpowiadają nie tylko organy odpowiedzialne za wdrażanie funduszy polityki spójności czy AFCOS. Inne zaangażowane strony to organy dochodzeniowe i organy ścigania, organy ochrony konkurencji, urzędy zamówień publicznych i – w zależności od państwa – pewne inne instytucje. Państwa członkowskie powinny ustanowić odpowiednie mechanizmy koordynacji, tak aby różne podmioty miały możliwość wymieniania informacji na temat stosowanych i planowanych środków oraz dzielenia się zaleceniami na rzecz poprawy sytuacji.

Większość odwiedzonych przez kontrolerów państw członkowskich nie dysponuje jednak właściwymi mechanizmami koordynacji, które obejmowałyby wszystkie podmioty zaangażowane w zwalczanie nadużyć finansowych związanych z funduszami polityki spójności UE.

W Bułgarii, gdzie 60% przypadków przeanalizowanych przez Trybunał zakończyło się odmową wszczęcia postępowania lub jego umorzeniem przez prokuraturę, ani instytucje zarządzające, ani AFCOS nie analizują regularnie przyczyn odmowy. Na Węgrzech AFCOS nie ma wglądu do informacji o środkach, które są faktycznie wdrażane w ramach procesu zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych, ani do danych o statusie zgłoszonych przypadków. Rumuński AFCOS prowadzi prace koordynacyjne jedynie w oparciu o porozumienia dwustronne zawarte z każdą instytucją wdrażającą programy. Nie istnieje jednak żaden krajowy wielostronny mechanizm koordynacji, który obejmowałby wszystkie zainteresowane strony. W Hiszpanii od czasu utworzenia jednostki AFCOS w 2016 r. planowane jest ustanowienie organu, który służyłby jej wsparciem w koordynacji działań wszystkich stron zaangażowanych w zwalczanie nadużyć finansowych⁴⁷.

Kontrolerzy zaobserwowali przykład dobrych praktyk z zakresu koordynacji działań na Łotwie (zob. ramka 5).

Wnioski i zalecenia

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy instytucje zarządzające odpowiednio wywiązywały się ze swoich obowiązków na każdym etapie procesu zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych – tj. na etapie zapobiegania, wykrywania i reagowania (obejmującego zgłaszanie nadużyć finansowych i odzyskiwanie środków nienależnie wypłaconych). Sprawdził w tym celu, czy instytucje zarządzające:

1. opracowały strategie zwalczania nadużyć finansowych, dokonały gruntownej oceny ryzyka oraz wdrożyły odpowiednie środki zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania;
2. podejmowały należyte działania w odpowiedzi na wykryte nadużycia finansowe, w porozumieniu z AFCOS i innymi właściwymi organami zaangażowanymi w zwalczanie nadużyć.

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że choć udoskonalono sposób, w jaki instytucje zarządzające identyfikują ryzyko nadużyć finansowych oraz opracowują środki zapobiegawcze, wciąż konieczne jest wzmożenie starań na rzecz wykrywania nadużyć finansowych, reagowania na nie i koordynacji prowadzonych działań.

Instytucje zarządzające zasadniczo nie mają konkretnej strategii zwalczania nadużyć finansowych

Instytucje zarządzające rzadko sporządzają oficjalną strategię zwalczania nadużyć finansowych lub osobny dokument o podobnym charakterze, w którym wyszczególniałyby środki służące zapobieganiu, wykrywaniu i reagowaniu (tj. korygowaniu i ściganiu), opracowane w oparciu o przeprowadzoną ocenę ryzyka. Trybunał jest zdania, że sporządzenie i publikacja oficjalnej strategii zwalczania nadużyć finansowych w postaci osobnego, niezależnego dokumentu jest kluczowa, by wykazać zdecydowaną postawę instytucji w stosunku do zwalczania nadużyć. Kwestia ta jest tym istotniejsza, że jedynie dziesięć państw członkowskich przyjęło krajową strategię zwalczania nadużyć zgodnie z odnośnym zaleceniem Komisji. W przekonaniu zespołu kontrolnego brak przepisów zobowiązujących instytucje zarządzające do przyjęcia tego typu strategii stanowi niedociągnięcie w koncepcji ram zwalczania nadużyć na lata 2014–2020 (pkt 18–21).

1. Państwa członkowskie, w których nie ma krajowej strategii zwalczania nadużyć finansowych (zob. pkt 20 i przypis 19), powinny sporządzić taki dokument. Strategia ta powinna przynajmniej:
• być opracowana na podstawie oceny istniejących rodzajów ryzyka, z udziałem posiadających wiedzę w tym zakresie podmiotów z różnych obszarów (podmioty zarządzające środkami unijnymi, właściwe organy dochodzeniowe i organy ścigania w obszarze nadużyć itp.),
• zawierać wykaz konkretnych środków służących zapobieganiu nadużyciom i ich wykrywaniu, prowadzeniu dochodzeń i ściganiu nadużyć oraz odzyskiwaniu środków finansowych i nakładaniu sankcji,
• obejmować szczegółowe mechanizmy monitorowania i wdrażania środków zwalczania nadużyć oraz pomiaru wyników,
• jednoznacznie wskazywać, kto odpowiada za wdrażanie, monitorowanie, koordynację i ocenę porównawczą środków zwalczania nadużyć finansowych.
2. Komisja powinna zobowiązać instytucje zarządzające do przyjęcia oficjalnej polityki lub oświadczenia w zakresie zwalczania nadużyć finansowych dotyczących PO, które leżą w ich gestii, chyba że na szczeblu krajowym istnieje wystarczająco szczegółowa strategia w tym zakresie. Polityka ta powinna pełnić funkcję punktu odniesienia, w ramach którego wyszczególnione zostaną plany rozwoju kultury zwalczania nadużyć, podział obowiązków w tym zakresie, mechanizmy zgłaszania podejrzeń popełnienia nadużycia finansowego i sposób, w jaki – zgodnie z siódmym kluczowym wymogiem i wytycznymi Komisji – poszczególne podmioty mają ze sobą współpracować.

Termin: do końca 2019 r.

W trakcie negocjacji i procesu przyjmowania rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2021–2027 współprawodawcy powinni – w duchu zasady zerowej tolerancji w stosunku do nadużyć – rozważyć możliwość wprowadzenia wymogu przyjęcia krajowych strategii lub polityki zwalczania nadużyć finansowych.

Instytucje zarządzające systematycznie oceniają ryzyko nadużyć finansowych, lecz ów proces można by jeszcze udoskonalić

Zgodnie z postanowieniami ram kontroli na lata 2014–2020 instytucje zarządzające przeprowadzają obecnie systematycznie ocenę ryzyka nadużyć finansowych (w dużej mierze w oparciu o wytyczne ustanowione przez Komisję), co stanowi udoskonalenie działań mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych (pkt 22 i 23). Niektóre z nich podchodzą jednak do tej oceny nazbyt rutynowo i nie korzystają z dodatkowych informacji pochodzących od innych podmiotów posiadających wiedzę w tym zakresie, takich jak jednostki AFCOS, organy dochodzeniowe i organy ścigania.

Instytucje zarządzające zasadniczo twierdzą, że stosowane przez nie środki zwalczania nadużyć finansowych są wystarczające, by umożliwić reagowanie na ryzyko nadużyć finansowych. Trybunał utrzymuje, że taki wniosek może być nadmiernie optymistyczny (pkt 24–28).

Instytucje zarządzające, zwłaszcza te, które odpowiadają za programy obarczone szczególnie wysokim ryzykiem i o dużej wartości finansowej, powinny dążyć do zaangażowania w ocenę ryzyka i przydatności istniejących środków zwalczania nadużyć finansowych adekwatnych podmiotów zewnętrznych z udokumentowanym doświadczeniem w ich zwalczaniu (np. przedstawicieli organów ścigania).

Termin: do końca 2019 r.

Instytucje zarządzające udoskonaliły środki zapobiegania nadużyciom finansowym, ale nie poczyniły znaczących postępów na rzecz aktywnego wykrywania tych nadużyć

Dodatkowe środki zwalczania nadużyć finansowych opracowane na okres programowania 2014–2020 to w dużej mierze środki zapobiegawcze, o wiele szerzej zakrojone niż w okresie programowania 2007–2013 (pkt 29–32).

Środki wykrywania nadużyć finansowych przewidziane na okres programowania 2014–2020 pozostają jednak w znacznej części takie same jak środki obowiązujące w okresie programowania 2007–2013, osadzone w ówczesnych mniej rygorystycznych ramach kontroli (pkt 33–35). Instytucje zarządzające nie wykorzystują w wystarczającym stopniu potencjału zaawansowanych metod analizy danych do wykrywania nadużyć, a większość państw członkowskich, które Trybunał objął wizytą, nie korzysta w pełni z możliwości, jakie daje narzędzie Arachne (pkt 36–38).

Instytucje zarządzające nie poczyniły znaczących postępów w zakresie aktywnego wykrywania nadużyć finansowych, co mogłoby polegać na przykład na przeprowadzaniu konkretnych kontroli pod kątem zmowy w zamówieniach publicznych (pkt 33). Mimo że instytucje zarządzające postrzegają numery interwencyjne i mechanizmy umożliwiające sygnalizowanie nieprawidłowości jako bardzo skuteczne metody wykrywania nadużyć finansowych, w praktyce stosuje je niecała połowa instytucji, które udzieliły odpowiedzi w ankiecie Trybunału (pkt 34 i 35).

Ponadto dokonanie oceny skuteczności środków zapobiegania nadużyciom finansowym lub ich wykrywania jest niemożliwe z uwagi na fakt, że instytucje zarządzające nie ustanowiły procedur monitorowania wdrażania tych środków i oceny ich skuteczności (pkt 40 i 41).

1. Instytucje zarządzające, które na potrzeby zwalczania nadużyć nie stosują obecnie narzędzi do analizy danych, w szczególności Arachne, powinny sięgnąć po owe narzędzia ze względu na ich potencjał w zakresie systemowego i wydajnego wykrywania ryzyka nadużyć.
2. Komisja powinna – z uwagi na funkcję nadzorczą pełnioną w ramach zarządzania dzielonego – z zaangażowaniem promować nowe metody wykrywania nadużyć finansowych, w tym metody oparte na aktywnym podejściu, poprzez regularne upowszechnianie konkretnych przykładów najlepszych praktyk.
3. Komisja powinna – we współpracy z jednostkami AFCOS – opracować podstawowe mechanizmy umożliwiające monitorowanie oraz ocenę wdrażania i skuteczności środków zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania.

Termin: do końca 2021 r.

W trakcie negocjacji i przyjmowania rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2021–2027 współprawodawcy powinni rozważyć możliwość wprowadzenia wymogu stosowania odpowiednich narzędzi do analizy danych (np. Arachne) w okresie programowania 2021–2027 w celu poprawy skuteczności wykrywania nadużyć finansowych przy stosunkowo niskich kosztach.

Instytucje zarządzające nie zgłaszają wszystkich przypadków nadużyć finansowych na potrzeby sprawozdań PIF i nie przekazują informacji o nich do organów dochodzeniowych i organów ścigania

W odniesieniu do reagowania na nadużycia finansowe Trybunał ustalił, że instytucje zarządzające nie zgłaszają wszystkich przypadków nadużyć finansowych, co wpływa niekorzystnie na wiarygodność wskaźnika wykrytych nadużyć publikowanego w sprawozdaniach PIF (pkt 48–57). Kilka instytucji zarządzających nie wywiązuje się ponadto z obowiązku systematycznego informowania organów dochodzeniowych lub organów ścigania o podejrzeniach popełnienia nadużycia finansowego (pkt 58–60). Trybunał ustalił, że instytucje zarządzające koncentrują się na wycofywaniu finansowania unijnego, a nie zawsze odzyskują od sprawców nadużycia kwoty, których ono dotyczy, i nie zawsze nakładają kary lub sankcje pełniące funkcję odstraszającą (pkt 61 i 62). Satysfakcjonująca nie jest też przeprowadzana przez instytucje zarządzające ocena ewentualnych szeroko pojętych konsekwencji, jakie mogą nieść za sobą przypadki podejrzewanych nadużyć (pkt 63 i 64, ramka 4). Wszystkie wymienione aspekty poważnie ograniczają odstraszający efekt dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych.

1. Komisja powinna ustanowić przejrzyste wymogi dotyczące zgłaszania nadużyć finansowych, skierowane w ogólnym ujęciu do organów państw członkowskich, a w szczególności do instytucji zarządzających. Wymogi te powinny opierać się na standardowej interpretacji nadużyć naruszających interesy finansowe UE przedstawionej w nowej dyrektywie PIF.
2. Komisja powinna zobowiązać instytucje zarządzające do systematycznego przeprowadzania oceny szeroko pojętych konsekwencji, jakie mogą nieść podejrzewane nadużycia dla ich systemów zarządzania i kontroli.
3. Komisja powinna skłonić instytucje zarządzające do informowania organów dochodzeniowych lub organów ścigania o wszystkich podejrzeniach popełnienia nadużycia finansowego.
4. Instytucje zarządzające powinny – w celu osiągnięcia efektu odstraszającego – podjąć proporcjonalne działania, aby odzyskać środki publiczne od sprawców nadużyć, a nie tylko ograniczać się do wycofywania wydatków z puli poświadczonych wydatków finansowanych ze środków unijnych.

Termin: do końca 2019 r.

W trakcie negocjacji rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2021–2027 współprawodawcy powinni rozważyć możliwość wprowadzenia konkretnych sankcji i kar, którym podlegałyby osoby dopuszczające się nadużyć naruszających interesy finansowe UE. W szczególności, podobnie jak w innych obszarach polityki, środki te mogłyby obejmować konkretną karę finansową, której wysokość byłaby uzależniona od finansowego wpływu nieprawidłowości, bądź mechanizm, który na określoną liczbę lat uniemożliwiałby ubieganie się o finansowanie unijne.

Niedostateczne zdefiniowanie funkcji jednostek AFCOS w rozporządzeniu i nikła koordynacja prac organów państw członkowskich osłabiają wysiłki na rzecz zwalczania nadużyć finansowych

W odniesieniu do koordynacji działań na rzecz zwalczania nadużyć finansowych Trybunał ustalił, że istnieją znaczne różnice, jeśli chodzi o strukturę organizacyjną i zasoby poszczególnych jednostek AFCOS (pkt 66–70). Wniosek Komisji dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie OLAF nie daje pod tym względem wystarczającej przejrzystości co do podstawowych funkcji, jakie mają one pełnić. Informacje na temat statusu spraw dotyczących nadużyć finansowych i ich monitorowanie są nieodpowiednie (pkt 71–73), gdyż jednostki AFCOS nie zawsze mają dostęp do informacji na temat statusu spraw objętych dochodzeniem. Często występujący brak koordynacji niekorzystnie wpływa na skuteczność działań na rzecz zwalczania nadużyć finansowych (pkt 74–78).

Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do wzmocnienia roli odgrywanej przez jednostki AFCOS w zakresie koordynacji działań z instytucjami zarządzającymi poprzez powierzenie im zadania komunikacji ze wszystkimi krajowymi organami, które odpowiadają za dochodzenie i ściganie w przypadku podejrzewanego nadużycia finansowego.

Termin: do końca 2019 r.

Unijni współprawodawcy mogliby – z zachowaniem prawa państw członkowskich do swobodnego definiowania i organizowania działań zmierzających do zwalczania nadużyć finansowych zgodnie z zasadą subsydiarności – rozważyć ustalenie podstawowego zakresu funkcji, które miałyby pełnić jednostki AFCOS. Można by tego dokonać na przykład w kontekście toczącego się procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie OLAF, aby umożliwić jednostkom AFCOS skuteczne koordynowanie działań. Pełnione przez nie funkcje mogłyby obejmować co najmniej:

• utrzymywanie łączności między instytucjami zarządzającymi (i pozostałymi instytucjami wdrażającymi programy) a innymi organami państwa członkowskiego zaangażowanymi w zwalczanie nadużyć finansowych, w szczególności organami dochodzeniowymi i organami ścigania,
• monitorowanie statusu poszczególnych spraw i przekazywanie Komisji informacji o działaniach następczych podjętych przez odnośne instytucje zarządzające, z należytym uwzględnieniem poufności toczących się dochodzeń,
• coroczne poświadczanie – na potrzeby opracowania przez Komisję sprawozdania PIF – że informacje zarejestrowane w systemie IMS są kompletne, wiarygodne, prawidłowe i aktualne.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 27 marca 2019 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Przypisy

¹ W definicjach tych pominięto odniesienia do dochodów Unii.

² Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich („rozporządzenie PIF”) (Dz.U. L 312 z 23.12.1995, s. 1).

³ Art. 1 ust. 1 lit. a) załącznika do aktu Rady z dnia 26 lipca 1995 r. ustalającego Konwencję w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich („konwencja PIF”).

⁴ Pozostałe europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne to Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

⁵ Art. 58 lit. h), art. 70 ust. 1 lit. b) i art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (wersja skonsolidowana) z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s.25) oraz art. 20 ust. 2 lit. a), art. 28 ust. 1 lit. e) i n), art. 28 ust. 2, art. 30 i art. 33 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 (wersja skonsolidowana) z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1).

⁶ Art. 72 i 125 ust. 4 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320), dalej zwanego „rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów”. W niniejszym sprawozdaniu stosowane jest pojęcie „proces zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych”, które odpowiada terminowi „cykl zarządzania zwalczaniem nadużyć finansowych” stosowanemu przez Komisję w dokumentach z wytycznymi.

⁷ Wytyczne Komisji dla państw członkowskich i instytucji wdrażających programy dotyczące oceny ryzyka nadużyć finansowych oraz skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych (EGESIF 14-0021), s. 11.

⁸ Sekcja 2.2.1 wspólnej strategii w sprawie zwalczania nadużyć finansowych na lata 2015–2020 dla EFRR, Funduszu Spójności, EFS, FEAD, EFG, FSUE i EFMR, dokument Ares (2015) 6023058 z dnia 23 grudnia 2015 r. (dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015‑2020.pdf).

⁹ Art. 3 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. 248 z 18.9.2013, s.1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2016/2030 z dnia 26 października 2016 r. (Dz.U. L 317 z 23.11.2016, s. 1).

¹⁰ „Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)” [Wytyczne dotyczące głównych zadań i obowiązków jednostki koordynującej zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS)], 13 listopada 2013 r., Ares (2013) 3403880.

¹¹ Skrótowiec „PIF” pochodzi z j. francuskiego („protection des intérêts financiers”) i oznacza zasadniczo ochronę interesów finansowych UE.

¹² Art. 17 ust. 1 dyrektywy (UE) 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final z 3.9.2018.

¹⁴ Załącznik statystyczny do sprawozdania PIF za 2017 r., s. 93. Wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych to stosunek kwot, których dotyczyły przypadki zgłoszone jako nadużycia finansowe, do płatności dokonanych w okresie programowania 2007–2013 (s. 91). Nie obejmuje on przypadków nadużyć finansowych, które nie zostały wykryte albo zgłoszone.

¹⁵ Wytyczne Komisji dla państw członkowskich i instytucji wdrażających programy dotyczące oceny ryzyka nadużyć finansowych oraz skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych, s. 12 (EGESIF 14-0021 z 16.6.2014).

¹⁶ Wytyczne Komisji dla państw członkowskich i instytucji wdrażających programy dotyczące oceny ryzyka nadużyć finansowych oraz skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych (EGESIF 14-0021 z 16.6.2014), podręcznik OLAF na temat roli audytorów w państwach członkowskich w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania (październik 2014 r.) oraz wytyczne dotyczące wspólnej metodyki oceny systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich (EGESIF 14-0010 – wersja końcowa z 18.12.2014).

¹⁷ Art. 30 i załącznik IV do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (Dz.U. L 138 z 13.5.2014, s. 5) i ustanawiającego kluczowe wymogi dotyczące systemów zarządzania i kontroli oraz klasyfikację tych wymogów pod względem skutecznego funkcjonowania tych systemów – zwłaszcza siódmy kluczowy wymóg (skuteczne wdrożenie proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych).

¹⁸ Koncepcja oficjalnej strategii zwalczania nadużyć finansowych w tym znaczeniu odpowiada pojęciu „program zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych” zdefiniowanemu przez Stowarzyszenie Biegłych ds. Wykrywania Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (ACFE) w podręczniku dla biegłych ds. wykrywania przestępstw i nadużyć gospodarczych czy w przewodniku dotyczącym zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych, który ACFE opracowało we współpracy z Komitetem Organizacji Sponsorujących Komisję Treadway'a (COSO), a także odpowiada pojęciu „oficjalne strategie zwalczania nadużyć finansowych i korupcji”, którego definicję przedstawił Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA) w swoim kodeksie praktyk z zakresu zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych i korupcji.

¹⁹ Krajowa strategia zwalczania nadużyć finansowych obowiązuje w dziesięciu z 28 państw członkowskich. Są to: Bułgaria, Czechy, Grecja, Francja, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Węgry, Malta i Słowacja. Strategię taką opracowano również w Rumunii, ale nie jest już aktualna (źródło: sprawozdanie PIF za 2017 r., s. 16). Państwa członkowskie, które nie przyjęły dotychczas krajowej strategii, to: Belgia, Dania, Niemcy, Estonia, Irlandia, Hiszpania, Cypr, Litwa, Luksemburg, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Słowenia, Finlandia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.

²⁰ Art. 30 i załącznik IV.

²¹ Art. 11 i załącznik III do wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021–2027, COM(2018) 375 z dnia 29 maja 2018 r.

²² W wytycznych Komisja przedstawia opracowany przez siebie model oceny ryzyka nadużyć finansowych oparty na 31 podstawowych rodzajach ryzyka nieodłącznego, które dzielą się następnie na 40 rodzajów ryzyka, i obejmujący 128 zalecanych mechanizmów kontroli niwelujących ryzyko. Całość pogrupowana jest w podziale na cztery procedury zarządcze (wybór wnioskodawców, realizacja i weryfikacja operacji, certyfikacja i dokonywanie płatności, bezpośrednie udzielanie zamówień przez instytucje zarządzające). Dokument ten nie zawiera jednak informacji na temat instrumentów finansowych ani na temat ryzyka w obszarze pomocy państwa.

²³ DG REGIO – „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States” [Zapobieganie nadużyciom finansowym i korupcji w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – bilans praktyk w państwach członkowskich UE], październik 2018, sprawozdanie dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303‑2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Więcej informacji na temat paktów na rzecz uczciwości można znaleźć na stronie internetowej Komisji http://ec.europa.eu/regional_policy/pl/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Na podstawie oznak wskazanych przez Komisję w nocie informacyjnej z dnia 18 lutego 2009 r. dotyczącej oznak nadużyć finansowych w przypadku EFRR, EFS i Funduszu Spójności.

²⁶ Specyfika nadużyć dotyczących środków z polityki spójności UE polega właśnie na tym, że sprawcy próbują wykorzystać ograniczenia istniejących mechanizmów kontroli w celu uzyskania bezprawnych korzyści bezpośrednich lub pośrednich.

²⁷ W szczególności „Report to the Nations” [Raport do narodów], ogólnoświatowe badanie z 2018 r. dotyczące oszustw i nadużyć pracowniczych, opublikowane przez Stowarzyszenie Biegłych ds. Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (ACFE). Z badania wynika, że nadużycia są wykrywane głównie za sprawą informacji pochodzących od pracowników, klientów, konkurentów czy z anonimowych źródeł.

²⁸ Narzędzie służące do zgłaszania nadużyć można znaleźć pod adresem https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_pl.

²⁹ Pkt 3, 12, 21, 23 i 32 opinii Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 4/2018 w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii.

³⁰ Zob. komunikat prasowy Komisji IP/19/1604 pt. „Komisja Europejska z zadowoleniem przyjmuje wstępne porozumienie w sprawie lepszej ochrony sygnalistów w całej UE” (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_pl.htm).

³¹ Wytyczne Komisji dla państw członkowskich i instytucji wdrażających programy dotyczące oceny ryzyka nadużyć finansowych oraz skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych (EGESIF 14-0021).

³² Badanie przeprowadzone przez DG REGIO, „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States” [Zapobieganie nadużyciom finansowym i korupcji w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – bilans praktyk w państwach członkowskich UE], s. 51.

³³ Owe dwie nieprawidłowości zgłoszono na Słowacji, a ich wartość sięga prawie 0,6 mld euro. Z definicji są one na wczesnym etapie procesu zarządzania nadużyciami finansowymi i mogą ulec dalszym znacznym zmianom.

³⁴ Art. 122 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, art. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1970 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przepisami szczegółowymi dotyczącymi zgłaszania nieprawidłowości (Dz.U. L 293 z 10.11.2015, s. 1), art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 (w sprawie zasad wykonania rozporządzenia).

³⁵ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2019 pt. „Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań”, pkt 21–32.

³⁶ Sprawozdanie specjalne nr 1/2019 pt. „Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań”, pkt 29.

³⁷ Załącznik IV do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie (UE) nr 1303/2013.

³⁸ Kwota do odzyskania w związku z 84 przypadkami nadużyć finansowych wynosiła 7 mln euro.

³⁹ Sprawozdanie specjalne nr 1/2019 pt. „Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań”, pkt 112–115.

⁴⁰ Obliczenia na podstawie informacji w systemie IMS. Jak wspomniano wcześniej, dane te bywają nieścisłe.

⁴¹ Pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe (PACA) to pierwsza pisemna ocena dokonana przez właściwy organ stwierdzająca, że nieprawidłowość może być nadużyciem finansowym, bez uszczerbku dla późniejszej oceny danego przypadku. Ustalenie to przybiera różne formy, może mieć na przykład postać sprawozdania z kontroli zarządczej sporządzonego przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, sprawozdania z kontroli opublikowanego przez instytucję audytową, Komisję lub Europejski Trybunał Obrachunkowy bądź aktu oskarżenia sporządzonego przez prokuratora lub sędziego w celu wszczęcia oficjalnego postępowania.

⁴² Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. 248 z 18.9.2013, s.1), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2016/2030 z dnia 26 października 2016 r. (Dz.U. L 317 z 23.11.2016, s. 1).

⁴³ „Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS)” [Wytyczne dotyczące głównych zadań i obowiązków jednostki koordynującej zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS)], 13 listopada 2013 r., Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 883/2013 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w odniesieniu do współpracy z Prokuraturą Europejską i skuteczności dochodzeń prowadzonych przez OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące oceny stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Opinia nr 8/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 23 maja 2018 r. dotyczącego zmiany rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013 dotyczącego OLAF w odniesieniu do współpracy z Prokuraturą Europejską i skuteczności dochodzeń prowadzonych przez OLAF – zob. w szczególności pkt 16, 38 i 39.

⁴⁷ Królewski dekret regulujący skład i funkcjonowanie tego organu przyjęto wreszcie 1 marca 2019 r. i opublikowano 19 marca 2019 r.

⁴⁸ Link do badania: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ Wytyczne Komisji stanowią, że: „Zależnie od wyników takich kontroli i stwierdzonych warunków występowania ryzyka, można przeprowadzać kontrole następcze tak często, jak jest to konieczne”. Zaleca się przyjęcie ukierunkowanego i proporcjonalnego podejścia.

⁵⁰ Zob. SWD(2018) 386 final 2/2, pkt 4.3, s. 86–88.

⁵¹ Zob. COM(2015) 386 final, pkt 4.2.2, s. 23.

⁵² Dz.U. L 283 z 31.10.2017, s. 1.

⁵³ Zob. sprawozdanie PIF za 2014 r. – COM(2015) 386 final z 31.7.2015, zalecenie 1, s. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 z 13.12.2016, dokument opracowany w ramach podgrupy ds. zapobiegania nadużyciom finansowym Komitetu Doradczego ds. Koordynacji w zakresie Nadużyć Finansowych we współpracy z ekspertami krajowymi.

⁵⁵ Zob. SWD(2016) 237 final, pkt 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 z 21.11.2017.

⁵⁷ SWD(2015) 154 final, pkt 3.2, s. 57–61.

⁵⁸ Zob. SWD(2015) 154 final, pkt 3.2, s. 57–61.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował Henri Grethen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ildikó Preiss, attaché; Juan Ignacio González Bastero, kierownik; Jorge Guevara López, koordynator zadania (CFE – biegły ds. przestępstw i nadużyć gospodarczych), a także kontrolerzy: Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE – biegła ds. przestępstw i nadużyć gospodarczych), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva i Janka Nagy-Babos. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett.

Od lewej: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.