Relazione speciale: Lotta alle frodi nella spesa UE per la coesione: le autorità di gestione devono potenziare le attività di individuazione, risposta e coordinamento

Sintesi

La normativa UE definisce la frode come una infrazione deliberata pregiudizievole o potenzialmente pregiudizievole per il bilancio dell’UE. È responsabilità comune dell’Unione e degli Stati membri combattere contro la frode e le altre attività illegali, come la corruzione, che ledono gli interessi finanziari dell’UE. Tra il 2013 e il 2017, la Commissione e gli Stati membri hanno individuato oltre 4 000 irregolarità potenzialmente fraudolente. Il sostegno dell’UE inficiato da tali irregolarità è ammontato a circa 1,5 miliardi di euro, pari al 72 % dei fondi stanziati dall’UE per la politica di coesione. In questo settore di intervento, le autorità di gestione negli Stati membri hanno l’obbligo di istituire misure antifrode “efficaci e proporzionate”, che tengano conto dei rischi individuati. Tali misure dovrebbero intervenire in tutto il “processo di gestione antifrode” che include la prevenzione e l’individuazione delle frodi e la risposta alle stesse, fino alla comunicazione sui casi individuati e al recupero dei fondi indebitamente erogati. Il tasso di frodi rilevate in relazione ai fondi UE per la coesione per il periodo 2007‑2013 si è attestato tra lo 0 % e il 2,1 %, a seconda dello Stato membro.

Tramite il presente audit, la Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano adempiuto in modo adeguato alle proprie responsabilità in ogni fase del “processo di gestione antifrode”. A tal fine, la Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano:

1. definito politiche antifrode, svolto un’approfondita valutazione dei rischi ed attuato adeguate misure preventive e di individuazione;
2. risposto in modo appropriato alle frodi individuate in coordinamento con altri organismi antifrode competenti.

La Corte ha riscontrato che le autorità di gestione hanno valutato meglio il rischio di frode nell’uso dei fondi per la coesione per il periodo di programmazione 2014‑2020, utilizzando nella maggior parte dei casi lo strumento “pronto per l’uso” incluso negli orientamenti della Commissione. Tuttavia, alcune di queste analisi non erano sufficientemente approfondite. Anche se hanno migliorato le misure di prevenzione delle frodi, non hanno compiuto alcun progresso significativo nell’individuazione proattiva delle frodi. Inoltre, non hanno spesso definito procedure per il monitoraggio e la valutazione dell’impatto delle misure di prevenzione e individuazione adottate.

Per quanto riguarda la risposta alle frodi, le autorità di gestione, in coordinamento con altri organismi antifrode, non sono state sufficientemente reattive nel rispondere a tutti i casi di frode individuati. In particolare, i dispositivi di segnalazione sono insoddisfacenti, diverse autorità di gestione non comunicano sistematicamente i casi di frode presunta agli organismi competenti, le misure correttive hanno un effetto dissuasivo limitato e il coordinamento delle attività antifrode è insufficiente. La Corte ha rilevato inoltre che il tasso di individuazione delle frodi per il periodo di programmazione 2007‑2013 indicato nella relazione annuale della Commissione del 2017 sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea non è una fedele rappresentazione del livello di frodi effettivamente individuate negli Stati membri visitati, ma indica piuttosto i casi di frode che detti Stati hanno deciso di comunicare alla Commissione.

A seguito del proprio audit, la Corte raccomanda quanto segue:

1. gli Stati membri che non dispongono di una strategia nazionale antifrode dovrebbero elaborarne una; a meno che non esista una strategia sufficientemente dettagliata a livello nazionale, la Commissione dovrebbe chiedere alle autorità di gestione di elaborare formalmente strategie e politiche per lottare contro le frodi nei confronti di fondi dell’UE;
2. le autorità di gestione dovrebbero effettuare valutazioni del rischio di frode più robuste, coinvolgendo nel processo soggetti esterni competenti;
3. gli Stati membri dovrebbero migliorare le misure di individuazione delle frodi, generalizzando l’uso delle tecniche di analisi dei dati e di metodi di individuazione delle frodi “proattivi” e altri nuovi metodi a tal fine;
4. la Commissione dovrebbe monitorare i meccanismi di risposta alle frodi per far sì che siano applicati in modo uniforme;
5. la Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri ad espandere le funzioni degli AFCOS per migliorare il coordinamento.

Durante i negoziati e il processo di approvazione dell’RDC per il periodo 2021‑2027, i colegislatori potrebbero valutare di:

• introdurre l’obbligo di adottare strategie nazionali o di politiche antifrode e utilizzare idonei strumenti di analisi dei dati (ad esempio, Arachne);
• introdurre sanzioni ed ammende per i responsabili di frodi lesive degli interessi finanziari dell’UE.

Pur rispettando il diritto degli Stati membri alla flessibilità nel definire ed organizzare le proprie attività di contrasto alle frodi conformemente al principio di sussidiarietà, i colegislatori dell’UE potrebbero valutare la possibilità di definire le funzioni minime dei servizi di coordinamento antifrode (AFCOS) negli Stati membri, in modo che questi svolgano un efficace ruolo di coordinamento.

Introduzione

La lotta alle frodi nell’UE

La normativa dell’UE distingue tra¹:

• “irregolarità” (non fraudolente), definite come “qualsiasi violazione di una disposizione” del diritto UE “derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale” dell’UE o ai bilanci da questa gestiti, “[…] ovvero una spesa indebita”².
• “irregolarità fraudolente” (o “frode”), definite³ come “qualsiasi azione od omissione intenzionale” relativa:
• all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale” dell’UE o dai bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto;
• “alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto”; ovvero
• “alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi”.

L’articolo 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dispone che è responsabilità comune dell’Unione (rappresentata dalla Commissione) e degli Stati membri combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’UE. Tale obbligo riguarda tutte le entrate ed i programmi di spesa e tutti i settori di intervento.

La politica di coesione dell’UE è strutturata attorno a tre dei Fondi strutturali e di investimento europei⁴ (fondi SIE): il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione (FC) che, insieme, sono noti come i fondi della politica di coesione UE. La Commissione e gli Stati membri attuano congiuntamente tali fondi attraverso i programmi operativi (PO), che indicano nei dettagli come gli Stati membri spenderanno i fondi dell’UE durante un periodo di programmazione:

• vi erano 440 PO per la politica di coesione per il periodo di programmazione 2007‑2013, di cui quasi due terzi sono già chiusi;
• vi sono 389 PO per il periodo di programmazione 2014‑2020, che sono tuttora aperti.

A livello della Commissione, due direzioni generali sono responsabili dell’attuazione della politica di coesione dell’UE: la direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione e la direzione generale della Politica regionale e urbana. Negli Stati membri, tre diversi tipi di “autorità del programma” sono coinvolte nell’attuazione e nella verifica di ciascun PO:

• l’autorità di gestione (responsabile dell’attuazione del PO),
• l’autorità di certificazione (responsabile della presentazione delle domande di pagamento alla Commissione e della preparazione dei conti annuali dei PO) e
• l’autorità di audit (responsabile di fornire un giudizio indipendente sull’affidabilità dei conti, sulla legittimità delle spese sostenute e sul funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo).

Il quadro giuridico per la politica di coesione nel periodo di programmazione 2007‑2013 attribuiva agli Stati membri la responsabilità della prevenzione, individuazione e rettifica delle irregolarità (comprese le frodi) e del recupero degli importi indebitamente versati⁵. Questo obbligo è più esplicito nel regolamento sulle disposizioni comuni (RDC) per il periodo di programmazione 2014‑2020, che prevede che le autorità di gestione “istituisc[ano] misure antifrode efficaci e proporzionate, tenendo conto dei rischi individuati”⁶. La Commissione raccomanda⁷ che le autorità di gestione intervengano in tutto il “processo di gestione antifrode” (cfr. figura 1) che include la prevenzione delle frodi, l’individuazione delle frodi e la risposta alle stesse (che comprende principalmente la comunicazione sui casi individuati e il recupero dei fondi indebitamente erogati). A tale riguardo, la Commissione applica il principio della tolleranza zero nei confronti delle frodi e della corruzione⁸.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del quadro COSO.

L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è il principale organismo antifrode dell’UE. Contribuisce alla definizione ed all’attuazione della strategia antifrode della Commissione e conduce indagini amministrative su frodi, corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi dell’UE.

A livello degli Stati membri, le autorità di gestione non sono le sole ad attuare misure antifrode. Dal 2013, ciascuno Stato membro è tenuto a designare un servizio di coordinamento antifrode (AFCOS) per agevolare una cooperazione e uno scambio di informazioni efficaci con l’OLAF, ivi incluse le informazioni di carattere operativo⁹. In altri documenti orientativi¹⁰, la Commissione ha specificato che gli AFCOS hanno il mandato, all’interno degli Stati membri, di coordinare tutti gli obblighi e attività legislativi, amministrativi e investigativi relativi alla tutela degli interessi finanziari dell’UE. Nell’ambito della gestione concorrente, le autorità degli Stati membri segnalano alla Commissione casi di frode (o altre irregolarità) presunta o accertata attraverso il Sistema di gestione delle irregolarità (IMS) ospitato sulla piattaforma di informazione antifrode dell’OLAF.

Significativa incidenza delle frodi segnalate nell’ambito della politica di coesione dell’UE rispetto ad altri settori di spesa

Il 5 luglio 2017, il Parlamento europea ed il Consiglio hanno adottato la direttiva (UE) 2017/1371 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (“direttiva PIF”¹¹). La direttiva stabilisce una definizione comune di “frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione”, in particolare nel settore degli appalti pubblici. Gli Stati membri devono recepire la direttiva PIF nel diritto nazionale entro il 6 luglio 2019¹².

Nel settembre 2018, la Commissione ha pubblicato la sua ventinovesima relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea e sulla lotta contro la frode¹³ (qui di seguito “relazione TIF 2017”). Per i settori a gestione concorrente, la Commissione prepara questa relazione sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri attraverso l’IMS (cfr. paragrafo 07). L’analisi della relazione TIF 2017 mostra che l’incidenza delle frodi segnalate (presunte e accertate) nell’ambito della politica di coesione è significativamente più elevata rispetto ad altri settori d’intervento. Il settore della coesione riceve appena un terzo del bilancio, ma rappresenta il 39 % di tutti i casi di frode segnalate e il 72 % dell’importo totale relativo a tutti questi casi (cfr. figura 2).

Fonte: Relazione TIF 2017 – Allegato statistico, Parte II (Spesa).

In base ai dati presentati nella relazione TIF 2017, le irregolarità segnalate come fraudolente dagli Stati membri rappresentano lo 0,44 % dei fondi UE pagati nel settore della politica di coesione. Questo indicatore è noto come il tasso di individuazione delle frodi¹⁴ e varia fortemente da uno Stato membro all’altro (cfr. figura 3), oscillando tra lo 0 % e il 2,1 % in relazione ai finanziamenti UE per la politica di coesione per l’intero periodo di programmazione 2007‑2013. La relazione TIF 2017 non fornisce alcuna spiegazione specifica per il tasso di individuazione significativamente più elevato indicato per la Slovacchia. Il valore medio delle irregolarità segnalate come fraudolente ammonta a 0,8 milioni di euro.

N.B. Il calcolo del tasso di individuazione delle frodi rappresentato in questa figura non tiene conto delle irregolarità relative alla politica comune della pesca (che sono incluse nelle statistiche pubblicate dalla Commissione relative alle politiche della coesione e della pesca e che non aumentano tale tasso per il totale UE). Questa cifra non include neanche i programmi multinazionali di cooperazione territoriale europea. Tuttavia, i dati relativi a questi programmi sono inclusi nel calcolo della media UE. Per quanto riguarda gli Stati membri che presentano un FDR pari a zero, la Finlandia e il Lussemburgo non hanno segnalato irregolarità fraudolente, mentre l’Irlanda e la Svezia hanno segnalato alcune irregolarità di valore finanziario modesto.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dell’allegato statistico della relazione TIF 2017, pag. 93.

La Corte ha ritenuto necessario valutare il lavoro svolto dalle autorità di gestione, in quanto esse si trovano in prima linea nella lotta contro le frodi commesse nell’ambito della politica di coesione dell’UE. Secondo la Commissione¹⁵, l’associazione, da un lato, di una valutazione approfondita dei rischi di frode che ha condotto all’adozione di adeguate misure in materia di prevenzione e di individuazione da parte delle autorità di gestione e, dall’altro, e di indagini coordinate e tempestive, svolte dalle autorità competenti (generalmente polizia o pubblici ministeri) può permettere di ridurre notevolmente i rischi di frode nel settore della coesione ed essere un valido deterrente contro la frode. Il presente audit è stato strutturato sulla base di questi due ampi ambiti d’azione.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha deciso di sottoporre ad audit il lavoro svolto dalle autorità di gestione nella lotta contro le frodi nella politica di coesione in considerazione del ruolo fondamentale da esse svolto e che continueranno a svolgere nel periodo di programmazione 2021‑2027. La Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano adempiuto in modo appropriato alle loro responsabilità in ogni fase del processo di gestione antifrode: prevenzione delle frodi, individuazione delle frodi e risposta alle stesse (compresi la segnalazione di frodi ed il recupero di fondi indebitamente erogati). A tal fine, la Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano:

1. definito politiche antifrode, svolto un’approfondita valutazione dei rischi ed attuato adeguate misure preventive e di individuazione;
2. risposto in modo adeguato alle frodi individuate in coordinamento con gli organismi incaricati di svolgere indagini e di perseguire i reati e con gli AFCOS, alla luce della struttura di questi servizi negli Stati membri visitati.

La Corte ha esaminato il ruolo svolto dalle autorità di gestione e dagli AFCOS negli Stati membri nell’ambito della politica di coesione. Ha sottoposto ad audit le autorità di gestione dei programmi operativi finanziati dai tre principali Fondi strutturali e d’investimento europei relativi alla politica di coesione: l’FC, l’FSE e il FESR. La Corte ha deciso di escludere l’obiettivo della cooperazione territoriale europea (ETC) dal FESR in quanto i progetti finanziati dai corrispondenti PO coinvolgono partner di diversi paesi sotto la supervisione di autorità di diversi Stati membri.

La Corte ha esaminato in che modo le autorità di gestione abbiano considerato il quadro antifrode strategico e giuridico posto in essere dagli Stati membri per la gestione del “processo antifrode”, in particolare quando era disponibile una strategia antifrode nazionale. Ha invitato tutte le autorità di gestione a partecipare ad una indagine sulle misure di prevenzione ed individuazione delle frodi ed ha ottenuto risposte dalle autorità di gestione di 23 Stati membri.

Gli auditor della Corte hanno visitato sette Stati membri: Bulgaria, Francia, Ungheria, Grecia, Lettonia, Romania e Spagna. Per selezionare questi Stati membri, gli auditor della Corte hanno esaminato i tassi di individuazione delle frodi e il numero di casi di frode riportati nella relazione TIF 2016, nonché la loro correlazione con altri indicatori del rischio di frodi disponibili. Durante le visite di audit, gli auditor hanno incontrato rappresentanti delle autorità responsabili dell’attuazione di un totale di 43 PO (22 PO per il periodo 2007‑2013 e 21 PO per il periodo 2014‑2020), nonché i principali soggetti coinvolti nella lotta antifrode (organi giudiziari ed investigativi, agenzie antifrode, autorità garanti della concorrenza). Negli Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno sottoposto a audit un campione non probabilistico di PO selezionato in modo da essere rappresentativo di tutti i fondi (FESR, FSE e, ove applicabile, FC) e una serie di tipi di interventi.

Hanno esaminato fascicoli relativi ad un campione di 138 casi di irregolarità segnalate come fraudolente alla Commissione per i 22 PO controllati per il periodo 2007‑2013. Ogniqualvolta le dimensioni della popolazione lo consentivano, per selezionare le irregolarità da esaminare è stato applicato il metodo di selezione aleatorio noto come campionamento per unità monetaria (MUS). La Corte non ha valutato il lavoro degli organi investigativi, giudiziari e delle procure, anche se ha esaminato le modalità con le quali le autorità di gestione comunicano e si coordinano con detti organi.

Le constatazioni contenute nella presente relazione completano quelle espresse nella relazione speciale n. 01/2019, intitolata: “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”, pubblicata il 10 gennaio 2019 e riguardante l’impostazione e l’attuazione della strategia antifrode della Commissione. In detta relazione, la Corte si focalizzava sul ruolo svolto dall’OLAF, ma esaminava anche l’attività svolta nell’ambito della politica antifrode dalla direzione generale della Commissione responsabile per l’attuazione della politica di coesione dell’UE (cfr. paragrafo 04).

Osservazioni

Politica antifrode, misure di prevenzione e individuazione delle frodi

In genere, le autorità di gestione non dispongono di una specifica politica antifrode

La Commissione ha emanato una serie di orientamenti per gli Stati membri e le autorità di gestione al fine aiutarli ad adempiere all’obbligo giuridico loro incombente di porre in essere misure antifrode proporzionate ed efficaci.

• A livello degli Stati membri, la Commissione raccomanda l’adozione di strategie nazionali antifrode per la protezione dei fondi SIE, al fine di garantire un’attuazione uniforme e efficace delle misure antifrode, soprattutto dove le strutture organizzative degli Stati membri sono decentrate.
• A livello dei programmi operativi, la Commissione raccomanda alle autorità di gestione di sviluppare un approccio strutturato nella lotta antifrode, articolato sui quattro elementi principali del processo di gestione antifrode: la prevenzione, l’individuazione, la rettifica e l’azione giudiziaria¹⁶.
• La Commissione ha successivamente definito i criteri concreti per valutare in che modo le autorità di gestione hanno adempiuto ai loro obblighi relativi all’istituzione di misure antifrode efficaci e proporzionate¹⁷.

La Commissione raccomanda alle autorità di gestione di adottare una politica antifrode formale¹⁸ per comunicare la loro determinazione a combattere e fronteggiare le frodi. Questa politica dovrebbe, in particolare, includere strategie per lo sviluppo di una cultura antifrode e l’attribuzione delle responsabilità nella lotta antifrode. La Corte ritiene che le autorità di gestione dovrebbero avere predisposto una politica antifrode formale, o analogo documento a sé stante, che specifichi le misure previste in materia di prevenzione, individuazione e risposta alle frodi e chiarire a tutto il loro personale, ai beneficiari dei finanziamenti UE o ad altre autorità che le misure di contrasto alle frodi esistono e sono attuate.

Durante le visite di audit, gli auditor della Corte hanno riscontrato che ben poche di queste politiche sono illustrate in documenti formali di riferimento che sintetizzino le misure da adottare in ciascuna fase del processo di gestione antifrode in risposta ai rischi di frode individuati. Sono stati rilevati esempi di politiche antifrode formali soltanto in Lettonia, in specifici organismi intermedi in Spagna, e in Francia (dove la politica non è stata resa pubblica). In tutti gli altri casi, per ottenere una descrizione completa delle misure antifrode, gli auditor hanno dovuto consultare svariati documenti di gestione e manuali procedurali. La Corte ritiene che la mancanza di politiche antifrode formali riduca la capacità degli Stati membri di sovrintendere e coordinare le misure antifrode e di valutarne l’efficacia. Tale osservazione è particolarmente rilevante, in considerazione del fatto che solo dieci Stati membri hanno adottato una strategia nazionale antifrode¹⁹ in applicazione della raccomandazione della Commissione (cfr. paragrafo 18).

Ritiene inoltre che l’assenza di disposizioni che impongano alle autorità di gestione di adottare politiche antifrode formali sia una carenza nella progettazione del quadro antifrode per il 2014‑2020. Inoltre, il regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione (che integra il RDC per il periodo 2014‑2020) non menziona le carenze nell’attuazione di misure antifrode efficaci e proporzionali tra le “carenze gravi” che potrebbero condurre alla sospensione dei pagamenti o a rettifiche finanziarie dei programmi operativi²⁰. Di conseguenza, nella valutazione dei sistemi di gestione e controllo l’attuazione di misure antifrode ha un peso minore rispetto a misure adottate in altri ambiti. La proposta della Commissione del RDC per il periodo 2021‑2027 non include le misure antifrode tra le condizioni abilitanti²¹ che gli Stati membri devono soddisfare prima di ottenere i fondi UE per la coesione.

Le autorità di gestione valutano sistematicamente i rischi di frode, ma questo processo potrebbe essere ulteriormente migliorato

Le autorità di gestione individuano sistematicamente i rischi di frode

Il cambiamento più rilevante rispetto al periodo di programmazione 2007‑2013 è che le autorità di gestione devono ora valutare i rischi di frode in linea con i requisiti previsti dal quadro di controllo 2014‑2020 (cfr. paragrafo 05). La finalità di questo esercizio è far sì che le autorità di gestione stabiliscano in che misura i controlli interni esistenti sono idonei a fronteggiare i rischi associati ai vari scenari di frode e individuino dove sono necessari controlli supplementari.

Tra gli altri argomenti trattati in materia di lotta alle frodi, gli orientamenti dell’EGESIF destinati agli Stati membri e alle autorità di gestione (cfr. paragrafo 18) riguardano l’attività di valutazione dei rischi di frode, prevedendo uno strumento “pronto all’uso” per eseguire tale valutazione²². Tutte le autorità di gestione visitate nel contesto del presente audit avevano adempiuto all’obbligo di eseguire una valutazione dei rischi di frode. Si tratta di un miglioramento nell’approccio adottato da queste autorità nella lotta antifrode nell’ambito della coesione. Nella maggior parte dei casi, le autorità hanno applicato il modello di valutazione dei rischi di frode sviluppato dalla Commissione oppure lo hanno riadattato.

Il 28 novembre 2018, la Commissione ha pubblicato i risultati di uno studio²³ sulle pratiche adottate dagli Stati membri per la prevenzione delle frodi e della corruzione in risposta alle disposizioni specifiche in vigore nel periodo di programmazione 2014‑2020. Tale studio, che era stato commissionato a un contraente esterno nel dicembre 2016, concludeva che i nuovi requisiti normativi, in particolare per quanto riguarda il processo di valutazione dei rischi di frode, aveva contribuito a rendere più formalizzati e sistematici gli sforzi compiuti dagli Stati membri per fronteggiare le frodi. Tuttavia, lo studio concludeva anche che alcune autorità potrebbero sottovalutare i livelli di rischio, da esse stimati, a cui sono soggette (cfr.  riquadro 1).

Vi sono margini per ulteriori miglioramenti

La Corte rileva però che alcune autorità di gestione visitate adottano un approccio meccanico alla valutazione dei rischi di frode, il che indicherebbe che privilegiano la forma sulla sostanza.

Inoltre, esse basano generalmente l’individuazione dei rischi di frode sulla propria esperienza, senza avvalersi del contributo di altri soggetti informati (servizi di coordinamento antifrode, organi investigativi e procure o altre agenzie specializzate).

Durante le visite negli Stati membri, gli auditor hanno rilevato elementi indicanti che diverse autorità di gestione o organismi intermedi potrebbero avere valutato i rischi di frode in modo inadeguato.

• In Bulgaria, l’autorità di audit aveva già rilevato che alcune autorità di gestione avevano erroneamente classificato i rischi specifici di frode come “modesti” e pertanto non li avevano fronteggiati adottando procedure supplementari di controllo.
• In Francia, le autorità di gestione visitate non avevano valutato l’impatto di controlli supplementari sul rischio residuo di frode.
• In Spagna, dove la responsabilità della valutazione dei rischi di frodi è in parte delegata agli organismi intermedi, una valutazione indipendente commissionata dall’autorità di gestione ha individuato problemi di coerenza tra i rischi individuati ed i controlli programmati (ad esempio, alcuni rischi non erano previsti in un piano d’azione o i controlli erano istituiti in settori contrassegnati come “non applicabili”).
• In uno dei PO in Romania, organismi intermedi ai quali erano stati affidati compiti delegati e finanziamenti simili avevano fornito valutazioni diverse dei rischi di frode.
• In Ungheria, gli auditor hanno rilevato che la valutazione dei rischi di frode non era sufficientemente esaustiva (escludeva le risultanze di precedenti audit) e non individuava i rischi specificamente associati ai tipi di operazioni e ai beneficiari previsti dal PO.

In quasi tutti i casi, le autorità di gestione hanno concluso che le misure antifrode esistenti fronteggiano i rischi di frodi individuati. Date le carenze constatate, la Corte ritiene che questa conclusione potrebbe essere eccessivamente ottimista.

Le autorità di gestione hanno migliorato le misure di prevenzione delle frodi, ma non hanno compiuto alcun progresso sostanziale verso l’individuazione proattiva delle frodi

Le autorità di gestione dovrebbero elaborare misure efficaci e proporzionate per la prevenzione e l’individuazione delle frodi, in risposta ai rischi individuati, in modo tale da ridurre fortemente le opportunità di commettere frodi.

Le autorità di gestione hanno elaborato specifiche misure per la prevenzione delle frodi per il periodo 2014‑2020

La Corte ha rilevato che le misure antifrode supplementari elaborate per il periodo 2014‑2020 sono sostanzialmente azioni preventive, più complete di quelle poste in essere per il 2007‑2013. L’indagine condotta dalla Corte ha mostrato che le misure preventive supplementari includono principalmente formazioni per la sensibilizzazione del personale, politiche sui conflitti di interesse e orientamenti etici per il personale e i beneficiari nonché pubblicazioni di dichiarazioni o prese di posizione istituzionali ad alto livello contro le frodi.

L’indagine ha mostrato inoltre che le autorità di gestione ritengono che le misure di sensibilizzazione riguardo alle frodi (sia formazioni per il personale che misure destinate agli organismi intermedi e ai beneficiari dei progetti), le politiche sui conflitti di interesse e i codici di condotta costituiscano il modo più efficace per prevenire le frodi nell’uso dei fondi per la coesione (cfr.  figura 4). Altre misure per la prevenzione delle frodi, come i programmi di sostegno ai dipendenti (finalizzati a ridurre la pressione sui dipendenti esposti alle frodi) o i sistemi premianti (in cui le autorità di gestione rendono nota la loro intenzione di ricompensare le denunce di frode) restano poco frequenti, anche se sono ritenute ragionevolmente efficaci.

Fonte: Corte dei conti europea, indagine condotta presso le autorità di gestione.

Diversi Stati membri hanno adottato approcci più innovativi alla prevenzione delle frodi lesive degli interessi finanziari dell’UE, come il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile nel monitoraggio dell’esecuzione dei contratti pubblici o l’organizzazione di campagne di sensibilizzazione che mettevano in dubbio l’accettabilità sociale di determinate pratiche fraudolente (cfr. riquadro 2)

Le misure per l’individuazione delle frodi per il periodo 2014‑2020 restano in gran parte le stesse del periodo 2007‑2013

Anche se la valutazione obbligatoria dei rischi di frode ha comportato una maggiore focalizzazione sulla prevenzione delle frodi, le autorità di gestione hanno sviluppato pochissimi metodi supplementari per individuare le frodi nel periodo di programmazione 2014‑2020. Fanno invece affidamento su controlli interni e su procedure già esistenti nel periodo 2007‑2013 nell’ambito di un quadro di controllo più debole (cfr.  figura 5). Si tratta principalmente di verifiche in loco (audit), meccanismi interni di segnalazione delle frodi e, in misura più ridotta, dell’identificazione di specifici indicatori di frode²⁵ (red-flag). Sia attraverso l’indagine che durante le visite negli Stati membri, gli auditor della Corte hanno rilevato pochissimi controlli supplementari “proattivi” per individuare le frodi (ad esempio, verifiche specifiche per individuare i casi di turbativa d’asta negli appalti pubblici, come l’analisi semantica delle offerte ricevute o l’individuazione di modelli di offerta anormali).

Fonte: Corte dei conti europea, indagine condotta presso le autorità di gestione.

Problemi pratici limitano l’utilità delle hotline per la segnalazione di frodi da parte di informatori

L’indagine ha mostrato che le autorità di gestione utilizzano poco gli sportelli telefonici per la segnalazione di frodi da parte di informatori tra dipendenti e collaboratori, anche se li considerano generalmente uno strumento efficace per scoprirle. Le hotline o altri meccanismi per ricevere denunce o segnalazioni da informatori consentono alle autorità di gestione (o ad altre autorità competenti degli Stati membri) di venire a conoscenza di potenziali frodi che altri controlli non sono riusciti ad individuare²⁶. Diversi studi mostrano che questi metodi sono considerati la fonte più importante di segnalazioni/denunce di casi di frode²⁷. Durante le visite di audit, gli auditor della Corte hanno valutato i meccanismi con cui i dipendenti o collaboratori inviano segnalazioni su casi di frode e hanno rilevato alcuni problemi pratici connessi al loro uso. Ad esempio, gli informatori non sono sempre anonimi e vi è il rischio che vi sia insufficiente consapevolezza al riguardo tra i beneficiari dei progetti ed il pubblico in generale. Nel caso la normativa limiti l’uso dei canali di denuncia anonimi, le autorità di gestione e le AFCOS possono sempre reindirizzare gli informatori anonimi ad un apposito sistema di segnalazione delle frodi predisposto dall’OLAF²⁸.

Il 23 aprile 2018, la Commissione ha proposto una direttiva sulla protezione degli informatori, che mirava a uniformare i diversi approcci attualmente utilizzati dagli Stati membri e ad accrescere il livello della protezione di coloro che segnalano violazioni della normativa UE, tra cui le violazioni che ledono gli interessi finanziari dell’UE. Nel parere sulla proposta, pubblicato il 15 ottobre 2018, la Corte riteneva che l’introduzione o l’ampliamento di sistemi di segnalazione di violazioni in tutti gli Stati membri avrebbe aiutato a migliorare la gestione delle politiche dell’UE grazie alle azioni dei cittadini e dei dipendenti. La Corte sottolineava tuttavia alcuni aspetti preoccupanti, come l’eccessiva complessità dell’ambito materiale di applicazione della proposta, che potrebbero ridurre la certezza giuridica per potenziali segnalanti e scoraggiarli quindi dal segnalare violazioni del diritto dell’Unione. Altre questioni sollevate dalla Corte riguardavano la mancanza di obblighi chiari riguardo alla formazione e sensibilizzazione del personale e la convinzione che alle persone che hanno effettuato una segnalazione in modo anonimo non dovrebbe essere negata protezione se la loro identità viene successivamente svelata²⁹. Riguardo all’adozione di questa direttiva, il 12 marzo 2018 il Parlamento europeo e gli Stati membri hanno raggiunto un accordo provvisorio su una nuova normativa che garantirà la protezione di coloro che segnalano violazioni del diritto dell’UE³⁰.

L’analisi dei dati è sottoutilizzata per l’individuazione delle frodi

La Commissione incoraggia le autorità di gestione a utilizzare l’analisi dei dati in modo proattivo per individuare situazioni potenzialmente ad alto rischio, individuare le “bandierine rosse” (red flags) e perfezionare le misure per combattere contro le frodi. L’analisi dei dati dovrebbe essere sistematicamente parte della selezione dei progetti, dei controlli sulla gestione e degli audit³¹. Nel quadro della lotta antifrode, la Commissione mette a disposizione uno specifico strumento di estrazione dei dati (Arachne) per aiutare le autorità di gestione ad individuare i progetti che potrebbero essere a rischio di frode. In base alle informazioni trasmesse alla Corte dalla Commissione, nel dicembre 2018 Arachne era usato da 21 Stati membri per 165 PO, che rappresentano il 54 % di tutti i fondi UE per la coesione per il periodo 2014‑2020 (esclusa l’ETC). Nella relazione speciale n. 1/2019: “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”, la Corte sottolineava l’importanza di Arachne come strumento per la prevenzione delle frodi. Nel presente audit è stato valutato il ruolo di Arachne come strumento per l’analisi dei dati ai fini dell’individuazione delle frodi.

Una delle osservazioni più significative emerse durante il lavoro di audit della Corte è che le autorità di gestione non utilizzano a sufficienza l’analisi dei dati per l’individuazione delle frodi. L’indagine della Corte ha mostrato che solo una autorità di gestione su due utilizza gli strumenti di analisi dei dati a tale scopo (cfr. figura 5). In particolare, Arachne è sottoutilizzato. Negli Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno rilevato che:

• uno Stato membro (Grecia) non ha fornito informazioni su una eventuale prossima introduzione di Arachne. Le autorità di gestione greche non hanno però adottato uno strumento equivalente di analisi dei dati che avrebbe potuto essere utilizzato per tutti i PO in quel paese.
• In quattro degli altri sei Stati membri, anche dove era stato scelto di utilizzare Arachne, le autorità di gestione avevano compiuto modesti progressi nel caricare i necessari dati operativi o utilizzare lo strumento per i controlli interni da esse svolti.
• La Arachne Charter consente l’accesso alle sole autorità di gestione, di certificazione e di audit. Arachne non può essere quindi utilizzato automaticamente da organismi investigativi.

La Corte ha riscontrato inoltre che, in due Stati membri visitati, le autorità di gestione che avevano pienamente integrato Arachne nelle proprie procedure di gestione avevano utilizzato tale strumento per adeguare le loro specifiche misure antifrode a beneficiari ad alto rischio.

Non sono state fornite agli auditor spiegazioni convincenti sulle ragioni per cui le autorità di gestione non utilizzavano pienamente lo strumento che la Commissione mette a disposizione gratuitamente. Tuttavia, lo studio della Commissione del novembre 2018 (cfr. paragrafo 24 e riquadro 1) concludeva che le autorità di gestione ritenevano che l’attuale forma di Arachne non rispondesse pienamente ai loro bisogni. Gli autori dello studio avevano trovato ciò particolarmente preoccupante, dal momento che la percezione dell’utilità di Arachne dipende in gran parte dal numero di PO per i quali vengono inserite informazioni nello strumento³².

Ciononostante, durante le loro visite, gli auditor della Corte hanno rilevato alcuni esempi di buone pratiche: casi in cui le autorità degli Stati membri avevano sviluppato strumenti di analisi dei dati che aiutavano ad individuare i potenziali rischi di frode (cfr. riquadro 3).

Le autorità di gestione non dispongono di procedure per il monitoraggio e la valutazione delle misure per la prevenzione e l’individuazione delle frodi

La Commissione incoraggia gli Stati membri e le autorità di gestione a definire procedure per monitorare l’attuazione delle misure per la prevenzione e l’individuazione delle frodi. Queste dovrebbero includere specifici dispositivi per comunicare quali misure antifrode sono state istituite e come sono state applicate. Gli Stati membri e le autorità di gestione dovrebbero utilizzare i risultati per valutare l’efficacia delle misure e rivedere, se necessario, le proprie strategie e politiche antifrode.

Ad eccezione della Lettonia, gli auditor della Corte hanno constatato che nessuna delle autorità di gestione visitate esamina l’efficacia delle misure di prevenzione e individuazione delle frodi. Le autorità tengono traccia in misura limitata di quali misure sono utilizzate e raramente le collegano a specifici risultati. Di conseguenza, i sistemi antifrode non sono valutati in base ai loro risultati effettivi né dalle autorità di gestione né da un’altra autorità del programma (ad esempio, l’autorità di audit) né dall’AFCOS.

Analoghi livelli di frode segnalate nei periodi di programmazione 2007‑2013 e 2014‑2020

Le autorità di gestione e gli altri organismi degli Stati membri segnalano irregolarità fraudolente e non fraudolente alla Commissione tramite l’IMS. Fino al dicembre 2018, gli Stati membri (principalmente autorità di gestione e di audit) avevano segnalato un totale di 1 925 e 155 irregolarità fraudolente, rispettivamente per i periodi di programmazione 2007‑2013 e 2014‑2020. Queste riguardavano casi di frode presunta ed accertata potenzialmente a danno di fondi UE, rispettivamente per 1,6 miliardi di euro (2007‑2013) e 0,7 miliardi di euro (2014‑2020).

La figura 6 illustra l’evoluzione del numero e del valore delle irregolarità segnalate nell’IMS per i periodi di programmazione 2007‑2013 e 2014‑2020. Fino ad oggi, per il 2014‑2020 sono state segnalate 155 irregolarità fraudolente – il 10 % in meno rispetto alla stessa fase del periodo 2007‑2013 (174). In termini finanziari, la situazione è alquanto diversa: la potenziale incidenza delle frodi segnalate sui fondi per la politica di coesione dell’UE nel periodo di programmazione 2014‑2020 (0,7 miliardi di euro) è tre volte più elevata rispetto alla stessa fase del periodo precedente (0,2 miliardi di euro). Questo notevole aumento è però il risultato di due distinti casi di frode presunta che la Corte ritiene essere atipici³³.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati contenuti nell’IMS.

La maggior parte dei casi di frode segnalati alla Commissione viene individuata da controlli in loco o è rivelata da organismi investigativi/procure o dai media

L’IMS contiene una serie di campi di dati da usare per qualificare le irregolarità e per indicare lo status di eventuali procedure. Uno di detti campi è denominato “Fonte delle informazioni che portano a sospettare una irregolarità”, che indica il metodo di individuazione. Basandosi sui dati registrati nell’IMS fino a dicembre 2018 compreso, gli auditor della Corte hanno analizzato le fonti di informazione che hanno condotto alla segnalazione di irregolarità fraudolente per il periodo di programmazione 2007‑2013 (cfr. figura 7). Non hanno valutato i dati per il periodo 2014‑2020, in quanto sono incompleti e contengono atipicità (cfr. paragrafo 43).

In numero, la maggior parte delle irregolarità è stata individuata grazie ai controlli in loco svolti dalle autorità del programma (cfr. paragrafo 04), seguiti dalle relazioni di organismi investigativi/procure. Ciò indicherebbe che sono questi i mezzi più efficaci per individuare le frodi nell’uso dei fondi della coesione. Le statistiche sono però influenzate dal ricorso generalizzato agli audit come metodo di individuazione delle frodi (cfr. paragrafo 33 e figura 5. In valore, la maggior parte delle segnalazioni di irregolarità fraudolente è il risultato di indagini su casi aperti direttamente da organi investigativi/procure o di rivelazioni della stampa o di altri media. La Corte ritiene che le statistiche sulle fonti di informazione sulle frodi siano fortemente inficiate, in termini di valore, dall’incertezza relativa ai veri importi in causa, anche se questo è meno vero per le informazioni provenienti da fonti investigative o procure.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati contenuti nell’IMS.

Risposta alle frodi, indagini e coordinamento tra gli organismi competenti

La Commissione impone alle autorità di gestione di sviluppare efficaci misure di risposta alle frodi. Tra dette misure, dovrebbero figurare chiari meccanismi di segnalazione delle frodi e procedure precise per notificare i casi alle competenti autorità d’indagine e a quelle responsabili dell’azione penale. Dovrebbero anche comprendere procedure per monitorare le frodi presunte e, ove necessario, per recuperare i fondi dell’UE. Le autorità di gestione dovrebbero lavorare con i rispettivi AFCOS e vi è l’esigenza di un appropriato coordinamento tra tutti gli organi amministrativi e incaricati di far rispettare le leggi.

La sottodichiarazione dei casi di frode da parte delle autorità di gestione incide sull’affidabilità dei tassi di individuazione delle frodi pubblicati nelle relazioni sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE (relazioni TIF)

Gli Stati membri sono tenuti a utilizzare l’IMS per notificare alla Commissione le irregolarità dal valore superiore a 10 000 euro che li inducono a sospettare o ad accertare frodi³⁴. Gli Stati membri sono tenuti a segnalare casi di frode presunta o accertata anche se sono stati risolti prima che la relativa spesa sia certificata alla Commissione.

Non tutte le potenziali frodi sono segnalate come tali nell’IMS

La precedente figura 3 mostra i tassi di individuazione delle frodi per il 2007‑2013 relativamente alla politica di coesione dell’UE. Tali dati sono basati sui dati dell’IMS e sono stati pubblicati nella relazione TIF del 2017. Nella relazione speciale n. 1/2019 la Corte ha affermato che i dati sulle frodi individuate contenuti nella relazione TIF sono incompleti³⁵. L’attività svolta per il presente audit ha confermato tale valutazione. Gli auditor della Corte hanno inoltre rilevato numerosi casi che sollevavano dubbi sulla completezza e affidabilità dei dati sulle frodi nell’IMS; ciò limita quindi l’utilizzo dell’IMS da parte della Commissione e degli Stati membri.

La Corte ha riscontrato che non tutti gli Stati membri interpretano la definizione di “frode” data dell’UE nel medesimo modo (cfr. paragrafo 01). Ad esempio, in Spagna le offerte concertate (infrazioni alla disciplina sulla concorrenza) non sono sempre segnalate come fraudolente, mentre altri Stati membri, come la Lettonia, le segnalano sistematicamente.

Gli auditor della Corte hanno rilevato casi in cui irregolarità con evidenti indizi di frode non sono state segnalate in modo appropriato alla Commissione, poiché erano state rilevate e corrette prima di certificare la relativa spesa alla Commissione. Tuttavia, gli Stati membri sono tenuti a segnalare presunte frodi (come “tentativi di frode”) anche se alla fine non vi è alcun cofinanziamento UE. In Ungheria, le autorità di gestione non segnalano frodi presunte che trovano soluzione prima della certificazione alla Commissione. In Spagna, l’autorità di gestione responsabile dell’FSE ha sospeso i pagamenti a titolo precauzionale, ma senza segnalare alla Commissione le spese cui si riferivano questi casi di presunta frode che erano stati riportati sulla stampa.

La Corte ha riscontrato incongruenze nell’utilizzo, da parte degli Stati membri, degli atti amministrativi o giuridici per avviare la segnalazione alla Commissione. Ad esempio, la Romania non segnala in modo sistematico nell’IMS le indagini in corso o le decisioni di imputazione/rinvio a giudizio. Come previsto dalla legislazione rumena, le frodi presunte sono immesse nell’IMS solo quando l’autorità di gestione, l’autorità di audit, l’AFCOS o l’OLAF stilano una distinta relazione di controllo/investigativa aggiuntiva, anche se un’indagine è già in corso o è stata conclusa. Di conseguenza, la segnalazione nell’IMS viene indebitamente ritardata ed alcuni casi trattati dalle autorità giudiziarie potrebbero essere totalmente esclusi dal sistema.

Infine, la Corte ha anche rilevato che l’AFCOS ungherese ha un grande arretrato di casi ancora da analizzare prima di procedere alla segnalazione nell’IMS.

L’IMS contiene alcune inesattezze e dati obsoleti

Gli auditor della Corte hanno rilevato esempi di dati inesatti o obsoleti presenti nell’IMS, specie in relazione allo status di un caso e alle principali date della procedura sanzionatoria. Ciò potrebbe indicare che un’autorità di gestione, l’entità che ha convalidato i dati oppure l’AFCOS non hanno verificato con attenzione la qualità dei dati. Sebbene tale stato di cose non sia soddisfacente, non incide di solito sul numero di casi di frode segnalati nell’IMS.

Gli auditor della Corte hanno individuato incongruenze nell’approccio seguito dalle autorità di gestione per determinare l’incidenza finanziaria di presunte frodi. Di conseguenza, reati/violazioni simili potrebbero essere quantificati in modo diverso nell’IMS dai vari Stati membri. Ciò riguarda per lo più i casi in cui è difficile stabilire con precisione l’importo della spesa cui si riferisce la violazione (ad esempio, conflitti d’interesse nella selezione dei progetti o violazioni delle norme in materia di appalti pubblici).

La sottodichiarazione dei casi di frode incide sull’affidabilità dei tassi di individuazione delle frodi

La relazione TIF 2017 contiene tassi di individuazione delle frodi per ciascuno Stato membro e per l’insieme dell’UE, basati sui dati inseriti nell’IMS dalle autorità degli Stati membri e dagli AFCOS (cfr. paragrafo 07). La relazione non fornisce un simile indicatore comparato per il numero di irregolarità in tutta l’UE nel campo della politica di coesione. Per calcolare tale dato, gli auditor della Corte hanno comparato il numero di irregolarità fraudolente segnalate da ciascuno Stato membro con l’importo di fondi UE che detti stati ricevono (cfr. figura 8). Dall’analisi svolta è emerso che la Francia segnala il minor numero di irregolarità fraudolente per ogni euro che riceve dall’UE. A giudizio della Corte, la Francia non segnala adeguatamente le irregolarità, ivi compresi i casi di presunta frode.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della relazione TIF 2017 Il grafico non include Finlandia o Lussemburgo, che non hanno segnalato irregolarità fraudolente per il periodo.

A giudizio della Corte, i tassi di individuazione delle frodi pubblicati dalla Commissione sono in realtà tassi di segnalazione delle frodi: non riflettono necessariamente l’efficacia dei meccanismi di individuazione degli Stati membri e non indicano nemmeno quante frodi vengono effettivamente rilevate, ma mostrano soltanto quanti casi gli Stati hanno deciso di segnalare alla Commissione (cfr. paragrafi 48 - 52. Nella relazione speciale n. 1/2019, la Corte ha concluso che la correlazione tra i tassi di individuazione delle frodi e altri indicatori del rischio di corruzione è debole³⁶.

Alla luce dei problemi individuati, la Corte ritiene che il tasso di individuazione delle frodi pubblicato nella relazione TIF 2017 per la politica di coesione non fornisca un’immagine veritiera dell’incidenza delle frodi negli Stati membri visitati.

Numerose autorità di gestione non comunicano in modo sistematico le presunte frodi agli organi investigativi/alle procure

Per ridurre il rischio di frode e aumentare la deterrenza in materia, è molto importante che i competenti organi giudiziari (polizia, pubblici ministeri ed altri) indaghino sule segnalazioni di frode in modo coordinato e tempestivo. Sebbene il presente audit non riguardasse il lavoro degli organi investigativi e delle procure, la Corte ha valutato le modalità con le quali le autorità di gestione comunicano e si coordinano con detti organi.

L’attuazione pratica del principio della deterrenza contro le frodi richiede che le autorità di gestione (o qualunque altra autorità che rilevi potenziali irregolarità) comunichino sistematicamente e prontamente le frodi presunte ai competenti organi investigativi/alla procura competente, i soli soggetti in grado di accertare il dolo. In numerosi casi, la Corte ha constatato che le autorità di gestione non hanno segnalato sistematicamente le presunte frodi agli organi cui spetta indagare. In Grecia, ad esempio, nessuna delle presunte frodi comprese nel campione di audit della Corte era stata segnalata alle procure dalle autorità di gestione. In Spagna gli auditor della Corte non hanno reperito specifiche istruzioni o procedure che obbligassero le autorità di gestione a segnalare tutte le presunte frodi in tal modo. La mancata segnalazione delle frodi presunte limita drasticamente l’effetto deterrente di una possibile indagine/imputazione.

Gli investigatori e le procure respingono periodicamente richieste di aprire un’indagine penale su casi segnalati dalle autorità di gestione. Ciò è abbastanza normale, in quanto solo questi servizi specializzati hanno la capacità giuridica e le risorse investigative per accertare se è stato perpetrato un crimine. Tuttavia, le autorità di gestione dovrebbero sempre analizzare le ragioni di un rifiuto e, ove possibile e opportuno, dovrebbero modificare le proprie procedure operative. La Corte ha riscontrato che solo la Lettonia ha istituito meccanismi per analizzare le ragioni per le quali i casi segnalati sono respinti e per adottare le misure necessarie.

Le misure correttive hanno un effetto deterrente limitato

Le autorità di gestione sono tenute a recuperare i fondi UE spesi in maniera fraudolenta³⁷. Sono altresì tenute ad effettuare un’analisi approfondita e critica di qualunque sistema di controllo interno che possa averle esposte a frodi potenziali o accertate.

La misura correttiva più comune è il ritiro della spesa oggetto di frode dalle dichiarazioni presentate alla Commissione, senza però recuperare i fondi dall’autore della frode o imporre un qualunque tipo di misura deterrente aggiuntiva, quali sanzioni o ammende. Non vi è nulla di insolito in questa procedura, poiché nella maggior parte dei casi esaminati dagli auditor della Corte l’effettiva esistenza della frode non era ancora stata accertata. Secondo l’IMS, tuttavia, le autorità degli Stati membri avevano avviato il recupero dei fondi UE solo in 84 dei 159 casi di frode accertata³⁸. Ritirare la spesa dalle dichiarazioni presentate alla Commissione è un modo efficace di tutelare gli interessi finanziari dell’UE. Tuttavia, detta tutela non si estende al finanziamento pubblico nazionale: in altre parole, i bilanci degli Stati membri sono comunque lesi se non vi è alcun recupero; ciò pone dei limiti all’effetto deterrente dell’intervento correttivo adottato dalle autorità di gestione. La relazione speciale n. 1/2019 della Corte fornisce informazioni aggiuntive sul recupero dei fondi in relazione a casi di frode accertata³⁹.

Oltre al recupero di eventuali fondi UE oggetto di frode, le autorità di gestione sono tenute a valutare le implicazioni trasversali per i propri sistemi di gestione e di controllo e per altri progetti (ad esempio, il medesimo beneficiario o indizi di frode simili).

Dei sette Stati membri visitati, gli auditor della Corte hanno trovato elementi comprovanti questo tipo di valutazione solo in Spagna (cfr. riquadro 4). Tuttavia, anche lì le verifiche non sono sistematiche.

La lotta contro le frodi è indebolita da vari problemi di gestione

Può occorrere molto tempo per punire le frodi

Può trascorrere molto tempo tra il momento in cui la frode è perpetrata e quello in cui vengono comminate le sanzioni (cfr.  figura 9). Secondo i dati registrati nell’IMS, in media i sospetti di frode sono sollevati circa due anni dopo il compimento di un’irregolarità⁴⁰. Può essere necessario un ulteriore anno per confermare questi sospetti tramite una valutazione preliminare che conduce ad un primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario⁴¹ ed a segnalare il caso alla Commissione tramite l’IMS. Da quel punto in avanti, la Commissione può monitorare il caso e tenerne conto ai fini della relazione TIF annuale. Dopo la valutazione preliminare (ed in parallelo alla segnalazione alla Commissione), occorrono circa cinque mesi per avviare un procedimento amministrativo o penale per comminare sanzioni. Detti procedimenti necessitano in media di tre anni per arrivare a conclusione.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di informazioni estratte dall’IMS.

Le funzioni degli AFCOS non sono sufficientemente definite nel regolamento e variano notevolmente da uno Stato membro all’altro

Nonostante la principale responsabilità della lotta alle frodi nell’utilizzo dei fondi per la coesione spetti alle autorità di gestione, gli AFCOS svolgono un ruolo essenziale nel coordinare il lavoro di dette autorità con quello di altri organismi degli Stati membri e dell’OLAF. La normativa UE che istituisce gli AFCOS⁴² non fornisce orientamenti circa il loro mandato, la loro struttura organizzativa o i loro compiti. La Commissione ha fornito raccomandazioni specifiche a tale riguardo attraverso ulteriori orientamenti⁴³ (cfr. paragrafo 06). Tuttavia, spetta a ciascuno Stato membro adottare disposizioni specifiche per il proprio AFCOS.

Le risorse e i meccanismi organizzativi degli AFCOS dovrebbero consentir loro di monitorare in modo appropriato la segnalazione delle frodi e di coordinare il lavoro di tutti i soggetti che prendono parte alla lotta antifrode. La Corte ha constatato che, in assenza di orientamenti chiari, gli AFCOS nei sette Stati membri visitati avevano strutture e poteri notevolmente diversi. Andavano da piccoli dipartimenti senza autorità d’indagine a strutture complesse pienamente autorizzate a condurre indagini amministrative (cfr. figura 10). L’AFCOS francese ha lo stesso numero di effettivi dell’AFCOS lettone, nonostante la differenza tra i due paesi in termini di dimensioni e volume dei fondi ricevuti.

Fonte: Corte dei conti europea.

L’AFCOS ungherese non disponeva di meccanismi appropriati per stilare relazioni sulle attività svolte dallo Stato membro a tutela degli interessi finanziari dell’UE. Questa AFCOS ungherese non rende pubblica alcuna relazione su queste attività né su potenziali frodi nella spesa UE per la Coesione (cfr.  figura 10).

Il 23 maggio 2018, la Commissione ha presentato una proposta di modifica del regolamento OLAF⁴⁴. Precedentemente, nel 2017 la Commissione aveva condotto una valutazione⁴⁵ sul modo in cui il regolamento OLAF era applicato. Secondo detta valutazione, il principale fattore limitante l’efficacia degli AFCOS è riconducibile alle discrepanze relative alle modalità con cui essi sono organizzati nei vari Stati membri, nonché alla diversità dei loro poteri.

Il 22 novembre 2018, la Corte dei conti europea ha formulato un parere su detta proposta⁴⁶. A giudizio della Corte, la proposta non contribuisce sufficientemente a un’attuazione più armonizzata ed efficace dei servizi di coordinamento antifrode in tutti gli Stati membri, in quanto riguarda unicamente la cooperazione dei servizi con l’OLAF e non stabilisce con chiarezza le funzioni minime che detti servizi devono assolvere.

Lo status dei casi di frode non è segnalato né seguito in modo appropriato

Al fine di monitorare lo status di un caso, potrebbe essere necessario consultare le parti competenti per la lotta antifrode estranee alle strutture di gestione e di controllo dei programmi operativi. La Corte ritiene che, in quanto strutture centrali di contatto con l’OLAF per la lotta antifrode, gli AFCOS dovrebbero disporre in qualsiasi momento di un quadro d’insieme dei casi di frode che coinvolgono fondi dell’UE. A tal fine, dovrebbero essere in grado di ottenere informazioni sullo status dei casi oggetto di indagine delle autorità competenti nel rispettivo Stato membro. Inoltre, dovrebbero disporre di statistiche sul numero e sullo stato di avanzamento dei casi oggetto di indagine, fatta salva la riservatezza dei procedimenti.

In cinque degli Stati membri visitati dagli auditor della Corte, gli AFCOS non erano sufficientemente a conoscenza dello status dei casi segnalati alla Commissione. In Romania e in Ungheria gli auditor della Corte non hanno reperito alcun meccanismo formale di cooperazione sistematica tra le autorità di gestione, l’AFCOS e gli organi investigativi/le procure; pertanto, l’AFCOS non disponeva di un quadro d’insieme completo delle indagini in corso riguardanti progetti finanziati dall’UE. Ciò detto, l’AFCOS romeno contatta periodicamente le procure per ottenere informazioni sullo stato delle indagini in corso delle quali è a conoscenza. Anche in Spagna, l’AFCOS adotta un approccio proattivo, chiedendo dati sulle indagini in corso. Ciononostante, non può garantire che le informazioni trasmesse alla Commissione siano aggiornate.

Gli auditor della Corte hanno riscontrato problemi attinenti il coordinamento e lo scambio di informazioni in sei dei sette Stati membri. Inoltre, non sono stati in grado di riconciliare le informazioni registrate nell’IMS relativamente a casi di frode presunta ed accertata coinvolgenti fondi dell’UE con le informazioni in possesso delle varie autorità. Questa constatazione solleva dubbi circa l’attendibilità delle informazioni trasmesse alla Commissione. Gli Stati membri in questione non dispongono di alcuna banca dati centrale o di altra forma di dati statistici centralizzati che possa fornire un quadro d’insieme della natura e dello status dei casi di frode (cfr. paragrafo 48).

Spesso mancano meccanismi di coordinamento

La tutela degli interessi finanziari dell’UE al livello degli Stati membri non riguarda esclusivamente le autorità responsabili dell’esecuzione dei fondi per la politica di coesione o gli AFCOS. Fra gli altri soggetti interessati, vi sono organi investigativi/procure, autorità garanti della concorrenza, enti che si occupano di appalti pubblici e, a seconda del paese, alcune altre istituzioni. Gli Stati membri dovrebbero istituire appropriati meccanismi di coordinamento, in modo che i diversi attori possano scambiare informazioni sulle misure adottate e previste nonché sulle raccomandazioni formulate per conseguire miglioramenti.

Invece, la maggior parte degli Stati membri visitati dagli auditor della Corte non dispone di meccanismi di coordinamento appropriati che coinvolgano tutti i soggetti competenti per la lotta contro le frodi a danno dei finanziamenti dell’UE per la politica di coesione.

In Bulgaria, dove il 60 % dei casi esaminati dagli auditor della Corte erano stati chiusi o respinti dalla Procura, né l’AFCOS né le autorità di gestione analizzavano sistematicamente i motivi del rigetto. In Ungheria, l’AFCOS non dispone di un quadro d’insieme delle misure effettivamente attuate nell’ambito del processo di gestione antifrode, né dello status dei casi segnalati. L’AFCOS romeno espleta attività di coordinamento unicamente sulla base di accordi bilaterali con ciascuna delle autorità del programma, ma non vi è nessun meccanismo multilaterale di coordinamento che coinvolge tutti i portatori d’interessi. In Spagna, l’istituzione di un organismo incaricato di assistere l’AFCOS coordinando tutti i soggetti coinvolti nella lotta antifrode è pendente dalla creazione dell’AFCOS nel 2016⁴⁷.

La Corte ha riscontrato un esempio di buona pratica in Lettonia (cfr. riquadro 5).

Conclusioni e raccomandazioni

Tramite il presente audit, la Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano adempiuto in modo appropriato alle loro responsabilità in ogni fase del processo di gestione antifrode: prevenzione delle frodi, individuazione delle frodi e risposta alle stesse (compresi la segnalazione di frodi ed il recupero di fondi indebitamente erogati). A tal fine, la Corte ha verificato se le autorità di gestione abbiano:

1. definito politiche antifrode, svolto un’approfondita valutazione dei rischi ed attuato adeguate misure preventive e di rilevazione;
2. risposto in modo appropriato alle frodi individuate, in coordinamento con gli AFCOS e con altri organismi antifrode competenti.

La conclusione generale della Corte è che, sebbene vi siano stati miglioramenti nel modo in cui le autorità di gestione individuano i rischi di frode e concepiscono misure preventive, esse devono rafforzare ulteriormente l’individuazione delle frodi, la risposta alle stesse ed il coordinamento.

In genere, le autorità di gestione non dispongono di una specifica politica antifrode

Le autorità di gestione raramente definiscono una formale politica antifrode o un analogo documento unico specificante le misure di prevenzione delle frodi, di individuazione delle stesse e di risposta (misure correttive e di perseguimento) concepite in seguito ad una valutazione dei rischi. La Corte ritiene che la definizione e la pubblicazione di una formale politica antifrode, sotto forma di un documento unico ed autonomo, sia essenziale per comunicare la volontà dell’autorità di gestione di combattere attivamente le frodi. Tale osservazione è particolarmente rilevante, dato che solo dieci Stati membri hanno adottato una strategia nazionale antifrode in applicazione della raccomandazione della Commissione. La Corte ritiene che l’assenza di disposizioni che impongano alle autorità di gestione di adottare politiche antifrode formali sia una carenza del quadro antifrode per il 2014‑2020 (paragrafi 18 - 21).

1. Gli Stati membri che non dispongono di una strategia nazionale antifrode dovrebbero elaborarne una (paragrafo 20 e nota 19). Tale strategia dovrebbe almeno:
• essere basata sulla valutazione dei rischi esistenti e coinvolgere nella preparazione i soggetti competenti in diversi ambiti (responsabili della gestione dei fondi UE, organismi competenti in materia di indagini sulle frodi e procure, ecc.);
• definire misure concrete per la prevenzione e l’individuazione delle frodi, le indagini e l’azione giudiziaria, il recupero dei fondi e le sanzioni;
• contenere disposizioni specifiche sul monitoraggio dell’attuazione delle misure antifrode e la misurazione dei risultati e
• assegnare esplicitamente i compiti relativi all’attuazione, al monitoraggio, al coordinamento e alla valutazione comparativa delle misure antifrode.
2. A meno che non esista una strategia sufficientemente dettagliata a livello nazionale, la Commissione dovrebbe chiedere alle autorità di gestione di adottare formalmente una politica o una dichiarazione antifrode per i PO posti sotto la loro responsabilità. Questa politica dovrebbe fungere da unica fonte di riferimento, specificando le strategie per lo sviluppo di una cultura antifrode, la ripartizione delle competenze nella lotta contro le frodi, i meccanismi per segnalare i sospetti casi di frode e le modalità con cui i diversi soggetti devono cooperare, in linea con il requisito 7 e gli orientamenti della Commissione.

Termine ultimo: entro fine 2019

In linea con l’approccio alle frodi improntato alla tolleranza zero, e durante il processo di negoziazione e approvazione del RDC per il periodo 2021‑2027, i colegislatori dovrebbero valutare se rendere obbligatoria l’adozione di strategie o politiche antifrode nazionali.

Le autorità di gestione valutano sistematicamente i rischi di frode, ma questo processo potrebbe essere ulteriormente migliorato

In linea con le disposizioni del quadro di controllo 2014‑2020, le autorità di gestione valutano ora sistematicamente i rischi di frode (basandosi in larga parte sugli orientamenti forniti dalla Commissione): ciò costituisce un miglioramento nella lotta antifrode (paragrafi 22 e 23). Tuttavia, l’approccio adottato da alcune delle autorità di gestione visitate è ancora troppo meccanico e non include contributi aggiuntivi forniti da altri soggetti competenti, quali AFCOS o organi investigativi e procure.

Le autorità di gestione in genere giungono alla conclusione che le misure antifrode esistenti sono sufficientemente buone per far fronte ai rischi di frode. La Corte ritiene che tale conclusione potrebbe essere troppo ottimistica (paragrafi 24-28).

Le autorità di gestione, in particolare quelle responsabili dei programmi che presentano rischi particolarmente elevati e alti volumi finanziari, dovrebbero cercare di coinvolgere soggetti esterni interessati, di provata esperienza nella lotta alle frodi (ad esempio, rappresentanti delle procure) nella valutazione dei rischi e dell’idoneità delle misure antifrode esistenti.

Termine ultimo: entro fine 2019

Le autorità di gestione hanno migliorato le misure di prevenzione delle frodi, ma non hanno compiuto alcun progresso sostanziale verso l’individuazione proattiva delle frodi

Le misure antifrode aggiuntive per il periodo 2014‑2020 sono sostanzialmente incentrate sulle azioni preventive, che sono più complete di quelle poste in essere per il 2007‑2013 (paragrafi 29-32).

Tuttavia, le misure di individuazione delle frodi per il 2014‑2020 rimangono in buona misura le stesse del 2007‑2013, concepite nell’ambito di un quadro di controllo più debole (paragrafi 33-35). Le autorità di gestione non utilizzano a sufficienza l’analisi dei dati per individuare le frodi e la maggior parte degli Stati membri visitati dagli auditor della Corte non utilizzava lo strumento Arachne sfruttandone il pieno potenziale (paragrafi 36-38).

Le autorità di gestione non hanno compiuto significativi progressi nell’individuazione “proattiva” delle frodi, ad esempio controllando in modo specifico se vi sia turbativa d’asta negli appalti pubblici (paragrafo 33). Sebbene le autorità di gestione ritengano che le hotline antifrode e i meccanismi per ricevere le segnalazioni di informatori costituiscano metodi molto efficaci di individuazione delle frodi, meno della metà di quelle che hanno risposto al questionario della Corte li usa effettivamente (paragrafi 34 e 35).

Per di più, non è possibile valutare l’efficacia delle misure di prevenzione o di individuazione delle frodi, in quanto le autorità di gestione non dispongono di procedure per monitorarne l’applicazione e valutarne l’efficacia (paragrafi 40 e 41).

1. Le autorità di gestione che non utilizzano attualmente gli strumenti di analisi dei dati sulle frodi, in particolare Arachne, dovrebbero adottarli, date le potenzialità che offrono nell’individuare i rischi di frode in modo sistematico e efficiente in termini di costi;
2. la Commissione, nell’esercizio della sua funzione di vigilanza nell’ambito della gestione concorrente, dovrebbe promuovere attivamente il ricorso a metodi “proattivi” e ad altri nuovi metodi di individuazione delle frodi divulgando periodicamente esempi specifici di migliori pratiche e,
3. in cooperazione con gli AFCOS, la Commissione dovrebbe definire meccanismi minimi di monitoraggio e di valutazione dell’attuazione e dell’efficacia delle misure di prevenzione e di individuazione delle frodi.

Termine ultimo: entro fine 2021

Durante il processo di negoziazione ed approvazione del RDC per il periodo 2021‑2027, i colegislatori dovrebbero valutare se rendere obbligatorio l’uso di adeguati strumenti di analisi dei dati (ad esempio, Arachne) per il periodo di programmazione 2021‑2027, al fine di migliorare l’efficacia dell’individuazione delle frodi a un costo relativamente modesto.

Le autorità di gestione dichiarano un numero di casi di frode inferiore alla realtà ai fini delle relazioni TIF e non li segnalano agli organi investigativi e alle procure

Per quanto riguarda la risposta alle frodi, la Corte ha rilevato che le autorità di gestione dichiarano le frodi in misura inferiore alla realtà e che ciò incide sull’affidabilità dei tassi di individuazione delle frodi pubblicati nelle relazioni TIF (paragrafi 48-57). Diverse autorità di gestione inoltre non comunicano in modo sistematico le presunte frodi agli organi investigativi/alle procure (paragrafi 58-60). La Corte ha riscontrato che le autorità di gestione si focalizzano sul ritiro dei fondi UE e che non sempre recuperano gli importi fraudolentemente sottratti dagli autori della frode; inoltre, le autorità di gestione non comminano ammende o sanzioni dissuasive (paragrafi 61 e  62). Le autorità di gestione non valutano neanche in modo soddisfacente le possibili implicazioni trasversali dei casi di frode presunta (paragrafi 63 e 64; riquadro 4). Tutti questi aspetti limitano drasticamente l’effetto deterrente delle indagini sulle frodi.

1. La Commissione dovrebbe stabilire precisi obblighi di segnalazione delle frodi in capo agli organismi degli Stati membri in generale e alle autorità di gestione in particolare. Detti obblighi dovrebbero basarsi sull’interpretazione standard data dalla nuova direttiva PIF alla “frode lesiva degli interessi finanziari dell’UE”;
2. la Commissione dovrebbe richiedere alle autorità di gestione di valutare sistematicamente le implicazioni trasversali delle presunte frodi per i propri sistemi di gestione e di controllo e
3. la Commissione dovrebbe esortare le autorità di gestione a comunicare tutte le presunte frodi agli organi investigativi o alle procure.
4. Per una deterrenza efficace, le autorità di gestione dovrebbero adottare misure proporzionate per recuperare i fondi pubblici presso gli autori delle frodi e non solo decertificare la spesa finanziata dall’UE.

Termine ultimo: entro fine 2019

Durante i negoziati per il RDC per il periodo di programmazione 2021‑2027, i colegislatori potrebbero valutare l’introduzione di specifiche sanzioni ed ammende per i responsabili di frodi lesive degli interessi finanziari dell’UE. In particolare, come in altri settori di intervento, queste misure potrebbero includere una specifica sanzione finanziaria variabile in funzione dell’impatto finanziario dell’irregolarità, o un meccanismo volto ad escludere gli autori delle frodi dai finanziamenti UE per un dato numero di anni.

La lotta antifrode è indebolita dall’insufficiente definizione delle funzioni degli AFCOS nel regolamento e dallo scarso coordinamento tra organismi degli Stati membri

Per quanto riguarda il coordinamento delle attività antifrode, la Corte ha rilevato notevoli variazioni tra gli AFCOS in termini di organizzazione e di risorse (paragrafi 66-70). Al riguardo, la proposta di modifica del regolamento OLAF presentata dalla Commissione non fornisce sufficiente chiarezza sulle funzioni minime di un AFCOS. Lo status dei casi di frode non è segnalato né seguito in modo appropriato (paragrafi 71-73), in quanto gli AFCOS non hanno sempre accesso ad informazioni sullo status dei casi di frode oggetto di indagine. La frequente mancanza di coordinamento incide negativamente sull’efficacia della lotta antifrode (paragrafi 74-78).

La Commissione dovrebbe esortare gli Stati membri ad ampliare il ruolo degli AFCOS in materia di coordinamento con le autorità di gestione e di contatto con tutti gli organismi nazionali incaricati di indagare sulle e di perseguire le frodi presunte.

Termine ultimo: entro fine 2019

Pur rispettando il diritto degli Stati membri alla flessibilità nel definire ed organizzare le proprie attività di contrasto alle frodi conformemente al principio di sussidiarietà, i colegislatori dell’UE potrebbero valutare la possibilità di stabilire funzioni minime di un AFCOS. Ciò potrebbe avvenire, ad esempio, nel quadro del processo legislativo in corso per la modifica del regolamento OLAF, al fine di attribuire agli AFCOS un effettivo ruolo di coordinamento. Le funzioni di un AFCOS potrebbero almeno includere:

• il coordinamento tra le autorità di gestione (e le altre autorità del programma) e altri organismi degli Stati membri che prendono parte alla lotta antifrode, in particolare organi investigativi e le procure;
• il monitoraggio dello status dei singoli casi e la comunicazione alla Commissione del seguito dato dalla competente autorità di gestione, rispettando la riservatezza delle indagini in corso;
• la certificazione annuale della completezza, attendibilità, correttezza e aggiornamento delle informazioni registrate nell’IMS in vista della preparazione delle relazioni TIF da parte della Commissione.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 27 marzo 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Note

¹ Da queste definizioni sono stati rimossi i riferimenti alle entrate dell’UE.

² Articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (“regolamento TIF”) (GU L 312 del 22.10.1995, pag. 1).

³ Articolo 1, paragrafo 1, lettera a), dell’allegato all’Atto del Consiglio, del 26 luglio 1995, che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (“Convenzione TIF”).

⁴ Gli altri fondi SIE sono il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

⁵ Articoli 58, lettera h), 70, paragrafo 1, lettera b), e 98, paragrafo 1, della versione consolidata del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (OJ L 210 del 31.7.2006, pag. 25), e gli articoli 20, paragrafo 2, lettera a), 28, paragrafo 1, lettere e) e n), 28, paragrafo 2, 30 e 33, paragrafo 2, della versione consolidata del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione dell’8 dicembre 2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU L 371 del 27.12.2006, pag. 1).

⁶ Articolo 72 e articolo 125, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320), qui di seguito indicato come “regolamento RDC”. Nell’ambito della presente relazione, la Corte fa riferimento al “processo di gestione antifrode”, che corrisponde al termine “ciclo di gestione antifrode” usato dalla Commissione nei suoi documenti orientativi.

⁷ Orientamenti destinati a Stati membri e autorità responsabili dei programmi – Valutazione dei rischi di frode e misure antifrode efficaci e proporzionate (EGESIF 14-0021), pag. 11.

⁸ Sezione 2.2.1 della Joint Anti-fraud Strategy 2015‑2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF, Ares (2015) 6023058 del 23 dicembre 2015 (disponibile su: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Articolo 3, paragrafo 4, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 248 del 18.9.2013, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE, Euratom) 2016/2030 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2016 (GU L 317 del 23.11.2016, pag. 1).

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), 13 novembre 2013, Ares (2013) 3403880.

¹¹ Detta anche “direttiva PIF”, dall’espressione francese “protection des intérêts financiers”; tale abbreviazione si riferisce generalmente alla tutela degli interessi finanziari dell’UE.

¹² Articolo 17, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final del 3 settembre 2018.

¹⁴ Allegato statistico alla relazione TIF 2017, pag. 93. Il tasso di individuazione delle frodi (FDR) è il rapporto tra gli importi in causa nei casi segnalati come fraudolenti ed i pagamenti eseguiti nel periodo di programmazione 2007‑2013 (pag. 91). Questo indicatore non include le frodi non individuate o non segnalate.

¹⁵ Orientamenti destinati a Stati membri e autorità responsabili dei programmi – Valutazione dei rischi di frode e misure antifrode efficaci e proporzionate, pag. 11 (EGESIF 14_21 del 16 giugno 2014)

¹⁶ Orientamenti destinati a Stati membri e autorità responsabili dei programmi – Valutazione dei rischi di frode e misure antifrode efficaci e proporzionate (EGESIF 14-0021 del 16 giugno 2014); Manuale OLAF “Il ruolo dei revisori degli Stati membri nella prevenzione e nell’individuazione delle frodi” (ottobre 2014) e Linee guida per la Commissione e gli Stati membri su una metodologia comune per la valutazione dei sistemi di gestione e di controllo negli Stati membri (EGESIF 14-0010-final del 18 dicembre 2014).

¹⁷ Articolo 30 e allegato IV del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione del 3 marzo 2014 che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 138 del 13.5.2014, pag. 5) che definisce i requisiti fondamentali dei sistemi di gestione e di controllo e la loro classificazione in relazione al loro efficace funzionamento – in particolare il requisito n. 7 (“efficace attuazione di misure antifrode proporzionate”).

¹⁸ In questo senso, il concetto di una politica antifrode formale corrisponde al “programma di gestione del rischio di frode” definito dall’Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) nel Fraud Examiners Manual o nella Fraud Risk Management Guide elaborati in collaborazione con il Comitato delle organizzazioni sponsorizzatrici della commissione Treadway (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO), e alle “strategie formali di contrasto alle frodi e alla corruzione” definite dal Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) nel proprio “Code of practice on managing the risk of fraud and corruption”.

¹⁹ Le strategie nazionali antifrode esistono in dieci dei 28 Stati membri: Bulgaria, Cechia, Grecia, Francia, Croazia, Italia, Lettonia, Ungheria, Malta e Slovacchia. Anche la Romania ha una strategia, ma non è aggiornata (fonte: relazione TIF 2017, pag. 12). Gli Stati membri che non hanno adottato una strategia nazionale sono: Belgio, Danimarca, Germania, Estonia, Irlanda, Spagna, Cipro, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Portogallo, Slovenia, Finlandia, Svezia e Regno Unito.

²⁰ Articolo 30 e allegato IV.

²¹ Articolo 11 e allegato III della proposta della Commissione per un RDC per il periodo 2021‑2027, COM(2018) 375 final del 29 maggio 2018.

²² Nel documento orientativo, la Commissione ha elaborato un modello di valutazione del rischio basato su 31 rischi intrinseci standard, ulteriormente suddivisi in 40 rischi e comprendenti 128 controlli raccomandati incentrati effettivamente sulla riduzione dei rischi individuati, tutti strutturati attorno a quattro processi di gestione generici (selezione dei richiedenti, attuazione e verifica delle operazioni, certificazione e pagamento e appalti diretti da parte delle autorità di gestione). Il documento non riguarda però gli strumenti finanziari o i rischi relativi agli aiuti di Stato.

²³ DG REGIO, Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, ottobre 2018, consultabile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Maggiori informazioni sui patti di integrità sono riportate sul sito della Commissione all’indirizzo http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Basati su quelli indicati dalla Commissione nella sua nota informativa del 18 febbraio 2009 sugli indicatori di frode per il FESR, l’FSE e l’FC.

²⁶ Le frodi relative ai fondi erogati nell’ambito della politica di coesione dell’UE si caratterizzano per il fatto di essere commesse da soggetti che individuano i limiti dei controlli esistenti e cercano di sfruttarli per ottenere benefici illeciti diretti o indiretti.

²⁷ In particolare, il “Report to the Nations”, lo studio mondiale 2018 sulle frodi e gli abusi in ambito professionale pubblicato dall’Association of Certified Fraud Examiners (ACFE). Secondo tale studio, le frodi vengono individuate soprattutto grazie a segnalazioni provenienti da dipendenti, clienti, concorrenti o fonti anonime.

²⁸ Lo strumento “Denunciare una frode” alla pagina https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_it.

²⁹ Paragrafi 3, 12, 21, 23 e 32 del parere n. 4/2018 della Corte dei conti europea sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione.

³⁰ Cfr. comunicato stampa della Commissione IP/19/1604 “La Commissione europea accoglie con favore l’accordo provvisorio per una migliore protezione degli informatori in tutta l’UE”. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_en.htm).

³¹ Orientamenti destinati a Stati membri e autorità responsabili dei programmi – Valutazione dei rischi di frode e misure antifrode efficaci e proporzionate (EGESIF 14-0021).

³² DG REGIO, Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States, pag. 51.

³³ Le due irregolarità, il cui valore è prossimo a 0,6 miliardi di euro, sono state segnalate dalla Slovacchia. Per definizione, sono in una fase preliminare del processo di gestione delle frodi, e potrebbero mutare in modo significativo.

³⁴ Cfr. articolo 122, paragrafo 2, del regolamento recante disposizioni comuni; articoli 3 e 4 del regolamento delegato (UE) 2015/1970 della Commissione, che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio con disposizioni specifiche sulla segnalazione di irregolarità (GU L 293 del 10.11.2015, pag. 1); articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione (“che stabilisce modalità di applicazione”).

³⁵ Relazione speciale n. 01/2019 della Corte dei conti europea: “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”, paragrafi 21-32.

³⁶ Relazione speciale n. 01/2019, intitolata: “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”, paragrafo 29.

³⁷ Cfr. allegato IV del regolamento delegato (UE) n. 480/2014 della Commissione del 3 marzo 2014 che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013.

³⁸ L’importo da recuperare in relazione a questi 84 casi di frode ammontava a 7 milioni di euro.

³⁹ Relazione speciale n. 01/2019: “Lottare contro le frodi nella spesa dell’UE: sono necessari interventi”, paragrafi 112-115.

⁴⁰ Calcolato sulla base delle informazioni registrate nell’IMS. Come detto in precedenza, tali informazioni non sono sempre accurate.

⁴¹ Un primo atto di accertamento amministrativo o giudiziario (PACA) è una prima valutazione scritta, stilata da un’autorità competente, che accerta l’esistenza di un’irregolarità potenzialmente fraudolenta, ferma restando la possibilità di riesaminare il caso. Il PACA può assumere diverse forme, come una relazione sulla verifica di gestione redatta da un’autorità di gestione o da un organismo intermedio, oppure una relazione di audit stilata da un’autorità di audit, dalla Commissione o dalla Corte dei conti europea, o ancora la decisione di contestazione di reati/di rinvio a giudizio presa da un pubblico ministero/da un giudice che dà formalmente avvio ad un’indagine penale.

⁴² Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU L 248 del 18.9.2013, pag. 1) come modificato dal regolamento (UE, Euratom) 2016/2030 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2016 (GU L 317 del 23.11.2016, pag. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), 13 novembre 2013, Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l’efficacia delle indagini dell’OLAF, COM(2018) 338 final, 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, “Valutazione dell’applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 […]”, COM(2017) 589 final.

⁴⁶ Parere n. 8/2018 sulla proposta della Commissione, del 23 maggio 2018, che modifica il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l’efficacia delle indagini dell’OLAF; cfr. in particolare i paragrafi 16, 38 e 39.

⁴⁷ Il decreto reale che disciplina la composizione ed il funzionamento di tale organismo è stato infine adottato il 1° marzo 2019 e pubblicato il 19 marzo 2019.

⁴⁸ Consultabile al seguente indirizzo: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

⁴⁹ Gli orientamenti della Commissione precisano quanto segue: "In base ai risultati di tali audit e dell'ambiente di rischio di frode definito, possono essere effettuati audit di follow-up con la frequenza necessaria". È raccomandato un approccio mirato e proporzionato.

⁵⁰ Cfr. SWD(2018) 386 final 2/2, punto 4.3, pagg. da 86 a 88.

⁵¹ Cfr. COM(2015) 386 final, punto 4.2.2, pag. 23.

⁵² GU L 283 del 31.10.2017, pag. 1.

⁵³ Cfr. la relazione PIF 2014, COM(2015) 386 final del 31.7.2015, raccomandazion 1, pag. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 del 13.12.2016), elaborata nel quadro del sottogruppo "Prevenzione delle frodi" del COCOLAF in collaborazione con esperti nazionali.

⁵⁵ Cfr. SWD(2016) 237 final, punto 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 del 21.11.2017.

⁵⁷ SWD(2015) 154 final, punto 3.2, pagg. da 57 a 61.

⁵⁸ Cfr. SWD(2015) 154 final, punto 3.2, pagg. da 57 a 61.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte, specializzata nei settori di spesa riguardanti gli Investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Henri Grethen, Membro della Corte, coadiuvato da: Ildikó Preiss, attaché di Gabinetto; Juan Ignacio González Bastero, primo manager; Jorge Guevara López, capoincarico (CFE); Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva e Janka Nagy-Babos, auditor. Thomas Everett ha fornito assistenza linguistica.

Da sinistra a destra: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

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