Särskild rapport
nr07 2018

EU:s föranslutningsstöd till Turkiet: endast begränsade resultat hittills

Om rapporten Turkiet, som är en viktig utrikespolitisk partner och kandidat för EU-medlemskap, är den största mottagaren av EU-stöd utanför EU. Vi granskade ändamålsenligheten hos 3,8 miljarder euro i föranslutningsstöd inom sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser. Vi konstaterade att stödet i allmänhet är väl utformat och att projekten ger output. Men EU:s stöd har inte varit tillräckligt inriktat på vissa grundläggande behov och resultatens hållbarhet är ofta hotad, främst på grund av bristande politisk vilja och för att kommissionen endast i liten utsträckning har villkorat stödet. Därför anser vi att finansieringens ändamålsenlighet bara är begränsad och vi lämnar ett antal rekommendationer om förbättringar, inbegripet bättre riktning av medlen och ökad användning av villkor.

Denna publikation finns på 23 språk och i följande format:
PDF
PDF General Report

Sammanfattning

I

EU:s planerade ekonomiska stöd till Turkiet 2007–2020 genom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) uppgår till mer än 9 miljarder euro. Vårt mål var att bedöma utformningen och ändamålsenligheten i IPA-stödet till Turkiet, vars syfte är att anpassa kandidatlandet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten. Vi undersökte programplaneringsperioderna för IPA I (2007–2013) och IPA II (2014–2020) och fokuserade på de prioriterade sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser (dvs. utbildning, sysselsättning och socialpolitik). De anslagna budgetmedlen för dessa sektorer uppgick till 3,8 miljarder euro. På grund av förseningar i genomförandet av IPA II kunde vi bara undersöka genomförandet av IPA I, vilket gjordes genom femton IPA I-projekt vars värde uppgick till 112 miljoner euro av de 1,5 miljarder euro som kontrakterats inom IPA I för dessa sektorer.

II

Vi drog slutsatsen att kommissionen hade utformat målen för IPA-stödet väl, särskilt som den korrekt hade identifierat de nödvändiga förutsättningarna för att kunna göra framsteg mot en anslutning till EU och gjort konklusiva sektorsbaserade bedömningar. I praktiken hade dock de använda IPA-medlen inte i tillräcklig grad tillgodosett vissa grundläggande behov inom sektorerna rättsstaten och samhällsstyrning, där en rad viktiga reformer är försenade. På områden där det fanns en större politisk vilja, som tullar, sysselsättning och beskattning, bidrog IPA I-projekten till att anpassa Turkiet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten. Men hållbarheten i dessa resultat är hotad, beroende på svårigheter att använda de tillgängliga IPA-medlen och en tillbakagång i reformarbetet. Vi anser därför att IPA-stödets ändamålsenlighet var endast begränsad.

III

När det gäller IPA-stödets utformning konstaterade vi att kommissionen hade formulerat målen för IPA-stödet korrekt eftersom de var specifika och överensstämde med den rättsliga ramen. Mer konkret var IPA-målen inom sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser relevanta och baserade på behov som Turkiet hade identifierat för att kunna anpassa sig till EU:s regelverk och stärka sin administrativa kapacitet.

IV

I realiteten har dock de medel som använts för IPA I-målen nätt och jämnt tillgodosett vissa grundläggande behov när det gäller rättsväsendets oberoende och opartiskhet, kampen mot korruption på hög nivå och organiserad brottslighet, pressfrihet, förebyggande av intressekonflikter samt förstärkning av extern revision och det civila samhället. Enligt kommissionens egen analys har framstegen inom dessa sektorer varit otillfredsställande under flera år, eftersom det finns en brist på politisk vilja från de turkiska myndigheternas sida.

V

Kommissionen beslutade att genomföra IPA II med hjälp av den sektorsbaserade metoden, varigenom IPA-stödet skulle gå till sektorsomfattande reformer snarare än till fristående projekt. Innan kommissionen började tillämpa den nya metoden gjorde den en bedömning av hur pass redo sektorerna var för att kunna tillgodogöra sig medel från IPA II. Dessa sektorsbedömningar bildade underlag för en relevant och konklusiv analys för att identifiera var IPA II skulle kunna genomföras med hjälp av den sektorsbaserade metoden. Bedömningarna var dock inte alltid heltäckande, särskilt vad gäller tre av de fem kriterier som användes: Turkiets givarsamordning, budgetanalys per sektor och ram för resultatutvärdering.

VI

I tillägg till EU:s finansiering kan ett villkorande av IPA-stödet bidra till att främja reformarbetet. Trots att kommissionen i sina Turkietrapporter understrukit att framstegen var fortsatt otillfredsställande, konstaterade vi att den i mycket liten omfattning villkorade IPA-stödet för att främja reformer inom de prioriterade sektorer där framstegen var otillfredsställande. Framför allt använde kommissionen sällan sådana villkor som möjligheten att återcentralisera förvaltningen av IPA-projekt eller att vidta korrigerande åtgärder om projektvillkoren inte uppfylldes. Vidare återspeglades inte uttryckligen den möjlighet som fanns inom IPA I att ställa in finansieringen om demokratiska principer och rättsstatsprincipen inte respekteras i bestämmelserna för IPA II.

VII

När det gäller genomförandet av IPA levererade de granskade projekten i allmänhet avsedd output, vilket bidrog till att anpassa Turkiet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten, även om projekten ofta var försenade. Vi konstaterade att hållbarheten i dessa positiva resultat är hotad, främst på grund av bristen på politisk vilja, vilket förvärrats av de storskaliga uppsägningarna, avstängningarna av offentliga tjänstemän och restriktionerna mot det civila samhället.

VIII

Det fanns brister i övervakningen av projektens resultat, som att vissa projekt inte valdes ut av kommissionens ram för resultatorienterad övervakning, att indikatorer ibland var irrelevanta eller otillförlitliga eller att det saknades relevanta utgångsvärden för jämförelse.

IX

En annan källa till oro är de stora eftersläpningarna i programplanering och genomförande som gjorde att IPA försenades betydligt. Det ledde till att finansieringen minskade och att de turkiska myndigheterna hade kortare tid på sig att genomföra efterföljande budget och projekt inom IPA II, vilket bidrar till att projektupphandlingar och kontraktstilldelningar försenas ytterligare. Skälen till dessa förseningar var kända: bristande administrativ kapacitet vid vissa ministerier för att utarbeta projektförslag, övergången till den sektorsbaserade metoden och stor personalomsättning vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten som förvaltar merparten av IPA-medlen i Turkiet.

X

I rapporten presenteras fem mätbara rekommendationer för att förbättra utformningen och genomförandet av föranslutningsstödet till Turkiet. Resultaten från vår granskning bör också beaktas vid kommissionens halvtidsöversyn av IPA II och vid utformningen av framtida program för föranslutningsstöd till EU:s utvidgningsländer.

Inledning

01

Med sitt geografiska läge mellan Europa och Mellanöstern (figur 1) har Republiken Turkiet traditionellt spelat en ledande roll i internationella relationer. Landet är en viktig partner för EU när det gäller försvar, utrikespolitik och handel. I samband med flyktingkrisen har Turkiet blivit än viktigare för EU och vice versa (exempelvis genom dialogen om liberalisering av viseringsbestämmelserna och faciliteten för flyktingar i Turkiet värd 3 miljarder euro).

Figur 1

Karta över Turkiet som visar de fyra städer där våra granskningsbesök ägde rum

De gränser och namn som visas och de beteckningar som används på den här kartan innebär inte att de har godkänts eller godtagits officiellt av Europeiska unionen.

Källa: Eurostat.

02

Turkiet har med sina över 80 miljoner invånare en av de största muslimska befolkningarna i världen, stora kurdiska och romska befolkningsgrupper och ett antal religiösa minoriteter (kristna och judar).

03

Sedan 1950-talet har Turkiet sakta men säkert rört sig i riktning mot EU, landet erkänner domsrätten för Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna och sedan 1999 är Turkiet kandidatland för medlemskap i EU1. Sedan det allmänna valet 2002 har det ledande partiet varit partiet för rättvisa och utveckling, AKP2, som regerat landet under ledning av premiärminister och, sedan 2014, republikens president Recep Tayyip Erdoğan.

04

Under denna tid har processen för EU:s anslutningsförhandlingar gått mycket långsamt och år 2017 hade förhandlingar inletts om endast 16 av 35 kapitel (endast ett kapitel hade avslutats). I bilaga II visas läget i Turkiets anslutningsprocess per kapitel.

05

Under anslutningsprocessens gång tillhandahåller EU föranslutningsstöd genom instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) som syftar till att stödja kandidatländerna i deras fortlöpande anpassning till EU:s normer och politik med sikte på medlemskap i EU, allmänt kallat anpassning till EU:s regelverk (se ruta 1).

Ruta 1

Anslutning till EU

EU:s samlade principer, strategier, lagar, förfaranden, skyldigheter och mål går ofta under namnet acquis (EU:s regelverk) inom EU:s institutioner. Regelverket är själva kärnan i anslutningsförhandlingarna och består av 35 olika anslutningskapitel som EU och varje kandidatland, inbegripet Turkiet, ska förhandla om. Till exempel gäller kapitel 23 rättsväsen och grundläggande rättigheter och kapitel 32 gäller finansiell kontroll och revision. Därutöver omfattar regelverket även de så kallade Köpenhamnskriterierna som gäller stabiliteten hos de institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter (se https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en).

06

Stödet inför anslutningen består i att Europeiska kommissionen i samarbete med de turkiska myndigheterna finansierar projekt inom ett brett spektrum av politikområden, som rättsstaten, samhällsstyrning, jordbruk, infrastruktur (t.ex. miljö och transport) och utveckling av mänskliga resurser genom utbildning, sysselsättning och socialpolitik. Med planerade IPA I-anslag (2007–2013) på 4,58 miljarder euro och IPA II-anslag (2014–2020) på 4,49 miljarder euro (se bilaga III) är Turkiet det största mottagarlandet av EU-stöd utanför EU. Kommissionen förvaltar IPA med bistånd av EU:s medlemsstater, i egenskap av medlemmar i IPA II-kommittén3.

07

Kommissionen bär det övergripande ansvaret för förvaltningen av IPA men har delegerat förvaltningen av den största delen av IPA till de turkiska myndigheterna enligt det som inom EU:s budgetförvaltning kallas ”indirekt förvaltning”. Genom denna form av budgetförvaltning har kommissionen delegerat budgetförvaltningen till de turkiska myndigheterna, under eget ansvar och enligt principen om sund ekonomisk förvaltning4. Denna decentraliserade metod för IPA-förvaltningen motsvarar den typ av delad förvaltning mellan kommissionen och EU:s medlemsstater som används för de flesta av EU:s fonder, som Europeiska regionala utvecklingsfonden eller Europeiska socialfonden.

08

I Turkiet innebär denna metod att de turkiska myndigheterna måste utföra planeringen, genomförandet, övervakningen och revisionen av IPA-medlen utifrån en kombinerad uppsättning EU-bestämmelser och nationella bestämmelser. Medan den nationella IPA-samordnaren ansvarar för samordningen mellan olika turkiska intressenter, är det finansministeriets centrala finansierings- och upphandlingsenhet som förvaltar 87,2 % av finansieringen inom IPA I och 84,2 % av finansieringen inom IPA II5 under överinseende av en nationell utanordnare.

09

Kommissionen genomförde IPA I med användning av den traditionella projektmetoden, där finansieringsbeslut fattas om enskilda projekt. Den sektorsbaserade metoden är kommissionen strategiska val för genomförandet av IPA II. Enligt denna metod baseras finansieringsbesluten på nationella sektorspolitiska mål. Syftet är att komplettera regeringens ansträngningar inom en viss sektor och därigenom öka synergierna och det nationella egenansvaret för den offentliga politiken och beslutsfattandet om resursfördelningen inom sektorn. IPA-finansieringen skulle därmed inriktas på uppnåendet av de nationella sektorspolitiska mål och resultat som är relevanta för anslutningen6. Den sektorsbaserade metoden tillämpas på enskilda sektorer, efter kommissionens bedömning.

10

Sedan 2013 har det skett en tillbakagång i Turkiets reformarbete. Särskilt efter militärkuppförsöket i juli 2016 har Turkiets införande av undantagstillstånd, omfattande uppsägningar, avskedanden och frihetsberövanden undergrävt Turkiets ställning gentemot EU. De repressiva åtgärderna efter kuppförsöket, som den turkiska regeringen försvarade som antiterroråtgärder, har påverkat det turkiska samhällets alla delar: rättsväsendet, polisen, gendarmeriet, militären, den offentliga förvaltningen, den akademiska världen, lärarkåren, advokatsamfundet, medierna och näringslivet7.

11

Den stora omfattningen av dessa åtgärder har påverkat Turkiets administrativa kapacitet och komplicerat och försenat anpassningen till EU:s regelverk. Ruta 2 visar tre exempel på sådana åtgärder inom de tre sektorer som ingick i vår granskning. I november 2016, i ett läge av allt bittrare politiska relationer mellan EU och Turkiet, uppmanade Europaparlamentet kommissionen och medlemsstaterna att inleda en tillfällig frysning av de pågående anslutningsförhandlingarna med Turkiet8.

Ruta 2

Exempel på rapporterade åtgärder efter kuppförsöket i Turkiet

Domstolar och allmänna åklagare

Sedan kuppförsöket i juli 2016 har mer än 4 000 domare och åklagare blivit uppsagda eller avstängda, vilket motsvarar omkring en tredjedel av det dåvarande totala antalet domare och åklagare i Turkiet. Omkring 2 400 har fängslats, och alla nivåer inom rättsväsendet är berörda, från förstainstansrätter till konstitutionsdomstolen. Dessa storskaliga uppsägningar och efterföljande storskaliga rekryteringar av nya domare rapporterades ge upphov till en allvarlig utmaning för rättsväsendets funktion och oberoende9.

Offentlig förvaltning: Turkiets högre revisionsorgan

Det turkiska revisionsorganet har rättsliga befogenheter utöver sina funktioner som extern revisor och är en central offentlig institution när det gäller kapitlen 23 och 32. I december 2016 minskades dess revisionspersonal med 17 %, en minskning med 166 personer vilket innefattade 96 revisorer som frihetsberövades. Under första halvåret 2017 stängdes ytterligare 41 revisorer av och frihetsberövades10.

Skolor och universitet

I april 2017 hade uppskattningsvis 40 000 lärare blivit antingen uppsagda eller avstängda i landet som helhet. Detta gällde alla utbildningsnivåer, från skolor och ungdomsorganisationer till högre utbildningsinstanser. Dessa storskaliga uppsägningar och avstängningar ledde till att många institutioner fick stängas, vilket kommer att ha en bestående negativ inverkan på utbildning, sysselsättning och socialpolitik i Turkiet11.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

12

Vårt mål var att bedöma utformningen av och ändamålsenligheten i genomförandet av IPA i Turkiet, vars syfte var att anpassa kandidatlandet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten. Revisionen inriktades på att besvara följande fråga: ”Var EU:s föranslutningsstöd till Turkiet väl utformat och ändamålsenligt?” Denna fråga delades upp i två huvudfrågor:

  1. Utformade kommissionen IPA i Turkiet på ett bra sätt?
  2. Stödde IPA på ett ändamålsenligt sätt de prioriterade sektorerna i Turkiet?
13

Europeiska revisionsrättens senaste granskningsrapport om föranslutningsstödet till Turkiet offentliggjordes 200912. Sedan dess har IPA tillämpats under två på varandra följande programperioder och relationerna mellan EU och Turkiet har utvecklats avsevärt. Den här rapporten bör även beaktas vid kommissionens halvtidsöversyn av IPA II liksom för EU:s strategi i fråga om budgetanslag för föranslutningsstöd till Turkiet inom IPA II (2014–2020) och den kommande programperioden.

14

Vår granskning inriktades på tre prioriterade sektorer som definierades av rådet och gällde för båda programperioderna IPA I (2007–2013) och IPA II (2014–2020) tillsammans, vilket motsvarar totalt 3,8 miljarder euro i anslag13:

  1. Rättsstaten, inklusive grundläggande rättigheter och rättsliga och inrikes frågor stod för totalt 1,2 miljarder euro.
  2. Samhällsstyrning, inklusive stöd till civilsamhället, reform av den offentliga förvaltningen och förvaltning av de offentliga finanserna stod för totalt 1,6 miljarder euro.
  3. Mänskliga resurser, inbegripet utbildning, sysselsättning och social delaktighet stod för totalt 1 miljard euro.
15

Inom IPA I hade 1,5 miljarder euro i EU-medel kontrakterats för dessa sektorer. Av dessa undersökte vi femton projekt värda totalt 112 miljoner euro (7,5 %)14, vilket utgjorde vårt urval. Vi valde ut dessa projekt för att få en balanserad täckning av olika politikområden och av de geografiska regioner som tog emot föranslutningsstöd inom sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser. Vi tittade på projektgenomförande liksom typerna av genomförandepartner (turkiska organisationer eller FN-organ).

16

En viktig del av vårt arbete var att bedöma vad EU-programmen och projekten hade uppnått i form av resultat15. Vi samlade in bevis genom skrivbordsundersökningar och intervjuer med olika avdelningar inom kommissionen, EU:s delegation i Ankara, turkiska myndigheter, internationella organisationer och organisationer i det civila samhället16. I granskningen ingick ett två veckor långt besök i Turkiet i mars 2017. Granskningen omfattade inte stöd som tillhandahållits genom ”faciliteten för flyktingar i Turkiet”17.

17

Alla hänvisningar till IPA i denna rapport avser både IPA I och IPA II, om inte annat anges. På grund av utbredda förseningar i programplaneringen och genomförandet kunde vi inte bedöma IPA II-projekten inom de utvalda sektorerna för denna revision, vilket motsvarar 2 miljarder euro i IPA II-anslag.

Iakttagelser

Kommissionen utformade målen för IPA väl, men fick svårt att stödja sektorövergripande reformer och använde endast i begränsad omfattning möjligheten att villkora stödet

18

I den här delen bedömde vi huruvida IPA i Turkiet hade utformats väl av kommissionen för att stödja de nödvändiga reformerna på vägen mot EU-anslutning. Vi bedömde i synnerhet om kommissionen

  1. anpassade sina strategiska mål för Turkiet till de mål som anges i bestämmelserna om IPA och tillgodosåg Turkiets behov inom de granskade sektorerna,
  2. på lämpligt sätt tillämpade den sektorsbaserade metoden för att fördela IPA II-finansieringen enligt relevanta, konklusiva och övergripande bedömningar av IPA-sektorerna,
  3. fastställde och tillämpade relevanta villkor i syfte att främja nödvändiga reformer i Turkiet.

Kommissionen formulerade IPA-målen korrekt men i praktiken tillgodosågs inte vissa grundläggande behov i tillräcklig grad inom sektorerna rättsstaten och samhällsstyrning

19

Kommissionen fastställde specifika IPA-programmål i sina strategidokument, med inriktning på förstärkning av Turkiets förmåga att uppfylla skyldigheterna i samband med ett medlemskap samt stöd till politiska reformer och ekonomisk, social och territoriell utveckling18. Dessa strategiska IPA-mål fastställdes mer i detalj i kommissionens finansieringsöverenskommelser med de turkiska myndigheterna. Alla dessa mål överensstämde med IPA:s rättsliga grund och angivna rättsliga mål för att anpassa kandidatlandet till EU:s regelverk, inbegripet Köpenhamnskriterierna, och stärka den administrativa kapaciteten19.

20

IPA-målen för de tre prioriterade sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser var relevanta, eftersom de baserades på behov som Turkiet tydligt hade identifierat i sina nationella planer för anpassning till EU:s regelverk, fleråriga utvecklingsplaner och mer än 40 nationella strategier som utvecklats sedan 2007 för att stärka den administrativa kapaciteten.

21

Vi tittade på IPA I-finansiering som använts inom de tre prioriterade sektorerna och konstaterade att man inte i tillräcklig grad tagit itu med vissa grundläggande reformer inom sektorerna rättsstaten och samhällsstyrning som är nödvändiga för Turkiets anslutning20 främst på grund av bristen på politisk vilja från de turkiska myndigheternas sida.

Grundläggande behov otillräckligt tillgodosedda inom sektorn rättsstaten
22

IPA-stödet till rättsstatssektorn var utformat för att närma ett brett spektrum av känsliga statliga organ, som ministerier, myndigheter, polis och rättsväsende, till EU:s regelverk, i första hand genom rådgivning och utbildning inom områden som identifierats i Turkiets nationella planer för anpassning till EU:s regelverk, fleråriga utvecklingsplaner och nationella strategier.

23

Men endast 4,4 % av de totala IPA I-belopp som kontrakterats inom rättsstatssektorn avsåg följande politikområden, där framstegen ständigt har påpekats vara otillfredsställande i kommissionens årliga rapporter om Turkiet sedan 201421:

  1. Rättsväsendets oberoende och opartiskhet22 (kontrakterat belopp 7,6 miljoner euro).
  2. Bekämpning av korruption och organiserad brottslighet23 (9,5 miljoner euro).
  3. Pressfrihet24 (2,7 miljoner euro, se ruta 3).

Ruta 3

IPA-finansiering till stöd för pressfrihet (2007–2016)

I slutet av 2016 hade endast två projekt för pressfrihet genomförts i Turkiet med kontrakterad IPA I-finansiering på totalt 2,7 miljoner euro. Inom IPA II har inget projekt för pressfrihet genomförts hittills. Dessutom har Turkiet inom ramen för IPA II avvisat kommissionens sammansatta pressfrihetsindikator, med motiveringen att indikatorn är orimlig. Indikatorn kombinerar pressfrihetsindikatorerna från de icke-statliga organisationerna Freedom House och Reportrar utan gränser för att mäta de årliga framstegen och ge en ranking till ett visst land. På senare år och särskilt efter kuppförsöket i juli 2016 har kommissionen systematiskt rapporterat om allvarliga angrepp mot pressfriheten i Turkiet. Liknande rapporter har också kommit från Amnesty International, Freedom House och Reportrar utan gränser.

24

Ett ytterligare tecken på att kommissionen och de turkiska myndigheterna inte uppmärksammade dessa politikområden i tillräcklig grad är frånvaron av indikatorer för att mäta framsteg med att förebygga intressekonflikter25 och bekämpa korruption på hög nivå26.

Grundläggande behov otillräckligt tillgodosedda inom sektorn samhällsstyrning
25

Inom sektorn för samhällsstyrning stödde kommissionen mycket specifika behov i fråga om reformer av den offentliga förvaltningen och inom några delar av budgetcykeln, som uppbörd av skatter, intern revision och statistik. Stödet gavs i huvudsak i form av rådgivning och utbildning.

26

Men trots att extern revision och organisationer i det civila samhället har en mycket viktig roll i anslutningsprocessen, liksom i kampen mot korruption och organiserad brottslighet, togs inte förstärkning av den externa revisionen upp inom IPA, och Turkiets förmåga att involvera det civila samhället uppmärksammades alltför lite27. Trots att civilsamhällsorganisationerna i Turkiet hade mycket stora behov, vilket kommissionen var medveten om, var det anslagna beloppet lågt på grund av de turkiska myndigheternas begränsade kapacitet att utnyttja anslagen (se ruta 4).

Ruta 4

IPA-finansiering till stöd för det turkiska civilsamhället (2007–2016)

Ingen nationell strategi har tagit upp behoven i det civila samhället i Turkiet, där organisationer har sett sin föreningsfrihet och yttrandefrihet begränsas på ett allvarligt sätt och sin kapacitet undergrävas av oproportionerliga byråkratiska restriktioner i fråga om förenings- och yttrandefrihet och insamling av medel28. Vissa organisationer i det civila samhället uppgav att de inte längre hade någon möjlighet att påverka beslut, eftersom offentligt anställda tjänstemän var rädda för att ha samröre med dem, och att nationella medel riktas till organisationer som stöder regeringen.

Mellan 2015 och 2016 minskade antalet medlemmar i turkiska organisationer som värnar om rättigheter, däribland mänskliga rättigheter, från 200 096 till 50 598 (−75 %)29. Mot denna bakgrund finansierade IPA I projekt för civilsamhällsorganisationer för totalt 36 miljoner euro (5,5 % av de totala IPA I-belopp som kontrakterades inom sektorn samhällsstyrning), varav få handlade om att bekämpa korruption och skydda offer för organiserad brottslighet.

Trots vissa brister gav kommissionens sektorsbaserade bedömningar relevant information för att identifiera var den sektorsbaserade metoden kunde genomföras

27

I den rättsliga grunden för IPA II ges ingen uttrycklig definition av den sektorsbaserade metoden (se punkt 9) och metoden är inte rättsligt bindande för stödmottagaren30, men kommissionen tog med den i sin strategi för utvidgningen31. Hur pass redo landet är för att anta en sektorsbaserad metod avgörs genom sektorsbedömningar som utförs av kommissionen i partnerskap med de turkiska myndigheterna. Enligt kommissionen är den sektorsbaserade metoden en pågående process som behöver tillämpas genom hela programplaneringscykeln32. Bedömningen baseras på fem centrala bedömningskriterier:

  1. Väldefinierade nationella sektorsstrategier.
  2. Institutionella ramar, ledarskap och kapacitet för genomförande av sektorsstrategin.
  3. Givarsamordning inbegripet på sektorsnivå33.
  4. Genomförande av politik baserat på sektoriell budgetanalys och realistiska sektorsanslag.
  5. Ramar för resultatutvärdering för att övervaka resultat.
28

För de granskade sektorerna innebar sektorsbedömningarna att kommissionen 2016 drog slutsatsen att endast sektorn mänskliga resurser och undersektorerna rättsliga och inrikes frågor inom sektorn rättsstaten var redo att ta emot IPA II-finansiering genom den sektorsbaserade metoden34. Även om sektorsbedömningarna gav en relevant och samstämmig sektorsanalys baserad på fem huvudkriterier, fann vi genom vår granskning följande brister:

  1. För sektorn rättsstaten var kommissionens bedömning av inrikes frågor inte konklusiv när det gäller huruvida Turkiet faktiskt var redo för den sektorsbaserade metoden.
  2. Kommissionens sektorsbedömningar beaktade inte på lämpligt sätt inverkan av vissa betydande brister i Turkiets offentliga förvaltning (se ruta 5) när det gällde tre av de fem centrala bedömningskriterierna (se punkt 27).

Ruta 5

Brister i Turkiets offentliga förvaltning (2014–2017) som inte beaktades tillräckligt i kommissionens sektorsbedömningar

Bedömningskriterium 3: givarsamordning

Ministeriet för EU-frågor, som ansvarar för givarsamordningen inom ramen för föranslutningsstödet, ställdes inför svårigheter som inte beaktades tillräckligt i kommissionens bedömningar. I dess roll ingår uttryckligen att ge stöd till att anpassa Turkiet till EU:s upphandlingsregler35, men också medfinansiering av förberedande faser av infrastrukturprojekt som finansieras av Europeiska investeringsbanken36. Trots IPA:s relevans och betydelse, involverade inte finansministeriets undersekretariat, som ansvarar för Turkiets övergripande givarsamordning, ministeriet för EU-frågor i sina möten med banken.

Dessutom hade ministeriet för EU frågor vid tiden för vårt granskningsbesök inte tillträde till en central givardatabas, vilket hindrade det från att ta ändamålsenligt ansvar för givarsamordningen på sektorsnivå.

Bedömningskriterium 4: sektorsbaserad budgetanalys

Turkiets politikgenomförande baseras på utgiftsplaner som utarbetas efter halva tiden av finansministeriet (för verksamhetsutgifter) och utvecklingsministeriet (för investeringsutgifter). Men kommissionens bedömningar tog inte hänsyn till det faktum att inget av dessa ministerier hade utarbetat sina utgiftsplaner i tillräcklig detalj för att det skulle gå att bedöma huruvida utgifterna var av rätt storlek och typ för Turkiets genomförande av sektorspolitiska mål37. Kommissionen och andra intressenter kunde därför inte få en klar bild av Turkiets budgetanslag från ett sektorsperspektiv. Vidare hade Turkiet visserligen kostnadsberäknat sina behov av administrativ kapacitet inom ramen för IPA I38, men de hade inte gjort det sedan IPA II inleddes 2014. Utan kostnadsberäknade behov och tydliga utgiftsplaner per sektor är det svårt att se till att IPA-sektorerna får lämpliga andelar av de begränsade tillgängliga medlen.

Bedömningskriterium 5: ram för resultatutvärdering

Den nationella IPA-samordnaren spelar en central roll för en sund ekonomisk förvaltning av IPA. I kommissionens bedömningar återspeglades dock inte de allvarliga bristerna i fråga om den nationella IPA-samordnarens övervakning av resultat. Redan 2015 hade kommissionens revisorer uppmärksammat att den nationella IPA-samordnaren inte hade några mekanismer eller förfaranden för att dra nytta av övervakningsresultat, utan snarast betraktade processen som en sorts formalitet. Vidare noterade vi att övervakningen av IPA-projekten uteslutande byggde på EU-delegationens övervakningsbesök och kommissionens ram för resultatorienterad övervakning. De övervakningsbesök som genomfördes av Turkiets IPA-revisionsmyndighet och den nationella utanordnarens kontor var inriktade på kostnadernas laglighet och korrekthet, medan ramen för resultatorienterad övervakning – som endast existerar tack vare EU:s finansiering och expertis – kan övervaka endast en del av IPA-projekten varje år. Dessutom har den nationella IPA-samordnaren ännu inte kapacitet att komplettera ramen för resultatorienterad övervakning i bedömningen av projektresultat.

29

Dessutom konstaterade vi att kommissionens sektorsbaserade bedömningar ännu inte kunde beakta vilken inverkan de storskaliga uppsägningar och avstängningar som följde efter kuppförsöket i juli 2016 (se ruta 2) hade haft på Turkiets administrativa kapacitet.

Kommissionen använde sig i liten omfattning av villkorat IPA-stöd för att stödja reformprocessen inom prioriterade sektorer

30

Utöver finansiering och strategisk och politisk dialog är villkorlighet ett annat medel som kommissionen förfogar över för att stödja reformer inom prioriterade sektorer i Turkiet. Villkorlighet innebär att man fastställer och tillämpar vissa villkor innan kontrakt ingås eller stöd utbetalas. När det gäller IPA refererar kommissionen i sina på varandra följande utvidgningsstrategier återkommande till ”strikta villkor” men utan att definiera termen mer specifikt39. Inom IPA kan villkorlighet användas på politisk nivå, särskilt genom riktmärken för inledande och avslutande i fråga om anslutningsförhandlingarna, såväl som på projektnivå.

31

Vi granskade IPA:s rättsliga ram för att avgöra vilka former av villkorlighet som kan tillämpas. Vi undersökte i vilken utsträckning kommissionen faktiskt använde dessa i Turkiet för att stödja reformprocessen inom de prioriterade sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser.

32

På politisk nivå har EU:s lagstiftare i egenskap av budgetmyndighet befogenhet att minska framtida stöd. Därutöver hade rådet inom ramen för IPA I möjlighet att, utan att behöva avbryta anslutningsförhandlingarna, tillfälligt upphäva IPA-stödet om de demokratiska principerna och rättsstatsprincipen inte respekterades40. Nyligen har Europaparlamentet efterlyst att allt föranslutningsstöd ska hållas inne om anslutningsförhandlingarna tillfälligt avbryts41. Vi konstaterade dock att EU:s lagstiftare inte uttryckligen hänvisade till en sådan möjlighet inom IPA II42.

33

Enligt IPA-förordningarna kan kommissionen använda sig av två huvudsakliga former av villkorlighet för att främja reformer:

  1. I slutet av 2017 och 2020 (för IPA II) kan kommissionen besluta att inte tilldela någon resultatbaserad belöning till det IPA-stödmottagande landet för framsteg som gjorts mot en EU-anpassning, effektivt genomförande av föranslutningsstödet och uppnåendet av goda resultat43.
  2. Den kan också ”återcentralisera” förvaltningen av IPA-projekt, varigenom kommissionen i praktiken kan ta över förvaltningen från de nationella myndigheterna.

Vid tiden för revisionen hade kommissionen ännu inte vidtagit några åtgärder i fråga om den resultatbaserade belöningen, trots att man i rapporten om Turkiet (se punkt 23) hade understrukit att framstegen var fortsatt otillfredsställande. Kommissionen har dock därefter beslutat att ta över förvaltningen av 18 miljoner euro för projekt för civilsamhällsorganisationer, som enligt den ursprungliga planeringen skulle ha förvaltats av de turkiska myndigheterna44.

34

På projektnivå kan kommissionen ange projektvillkor innan kontrakt ingås eller betalning sker, och om dessa villkor inte uppfylls kan den vidta korrigerande åtgärder, som att avbryta projektet eller minska dess omfattning och finansiering. Kommissionen har i realiteten fastställt projektvillkor i fyra av de femton granskade projekten. Samtliga fyra projekt gällde sektorn rättsstaten. Kommissionen fastställde inte villkor45 för ett projekt i denna sektor46 och inte heller för de fem projekten inom samhällsstyrning eller de fem projekten inom mänskliga resurser. Vi hittade tre projekt där kommissionen i sitt beslut inte angav projektvillkor som skulle vara uppfyllda innan kontrakt ingicks, vilket påverkade projektresultaten negativt (se ruta 6).

Ruta 6

Projekt där frånvaron av projektvillkor påverkade resultaten negativt

Förbättrad effektivitet inom Turkiets straffrättsliga system (projekt nr 4)

Det här projektet, som utformades 2009 för att förbättra effektiviteten inom Turkiets straffrättsliga system, syftade till att utbilda domare, åklagare, domstolssekreterare, advokater och tjänstemän vid justitieministeriet. Projektet genomfördes mellan mars 2012 och december 2014 och ledde bland annat till att en utbildningsplan togs fram och till att över 300 personer utbildades i straffrätt och internationellt rättsligt samarbete. Projektet syftade även till att skapa en omfattande pool av utbildare till rättsakademin. I projektvillkoren ingick ingen minsta tid som de som hade utbildats måste stanna på sina poster för att tillämpa det de hade lärt sig eller utbilda sina kollegor. Detta var olyckligt eftersom hög personalomsättning är ett strukturellt problem inom det turkiska rättsväsendet, som förvärrats genom åtgärderna efter kuppförsöket47.

Dessutom kunde kommissionen och de turkiska myndigheterna inte förse oss med uppgifter om hur stor andel av dessa juridiskt utbildade personer som var kvar på sina poster. Det är alltså okänt huruvida utbildningsmottagarna fortfarande är i aktiv tjänst i dag, på poster där de kan utbilda sina kollegor.

Stärka Turkiets civilsamhälle och dess dialog med den offentliga sektorn (projekt nr 8)

Projektets syfte var att uppmuntra organisationer i det civila samhället till aktivt engagemang för att främja pluralism och värdet av europeisk integration, liksom till samarbete med Turkiets offentliga sektor. I detta ingick antagandet av en uppförandekod som skulle användas av den offentliga förvaltningen i dess dialog med det civila samhället. Detta projekt i samarbete med ministeriet för EU-frågor var föremål för fyra kontraktsändringar och förlängdes med 18 månader. I slutändan bidrog det mycket lite till samarbetet mellan civilsamhällsorganisationer och den offentliga sektorn eftersom kommissionen inte krävde att de turkiska myndigheterna skulle anta dels en nationell strategi för civilsamhällsorganisationer, dels uppförandekoden, eller att de skulle häva några av de byråkratiska restriktioner som påverkar dessa organisationer. Eftersom ansvaret för dessa restriktioner ligger på premiärministerns kansli (t.ex. samråd med organisationer i det civila samhället i frågor som rör god samhällsstyrning och kontroll av stiftelser) och på inrikesministeriet (t.ex. antiterrorlagar, kontroll av föreningar och brottsbekämpning) borde projektvillkoren ha omfattat även dessa ministerier. Vidare är det, med tanke på den besvärliga miljö där organisationer i det civila samhället verkar (se ruta 4), sannolikt att IPA-finansieringen av sådana organisationer även fortsättningsvis kommer att vara mycket givarberoende.

Främja laglig sysselsättning (projekt nr 13)

Inom ramen för Turkiets kamp mot landets stora informella ekonomi var projektets mål att främja laglig sysselsättning genom att öka kapaciteten för vägledning och kontroll vid institutionen för social trygghet, i en turkisk kontext där lönerna ofta betalas kontant. Institutionen för social trygghet begränsar sina kontroller till fall som grundar sig på klagomål i stället för på riskbedömningar, vilket har lett till att dess kapacitet att effektivt bekämpa odeklarerat arbete är begränsad48. Trots det var en övergång från en klagomålsbaserad till en riskbaserad metod inte ett villkor.

Trots förseningar i genomförandet levererade IPA-projekten avsedd output, men resultatens hållbarhet är hotad på grund av att den politiska viljan saknas

35

Från 2007 och framåt har IPA varit det enda EU-finansieringsinstrumentet som inrättats för att bistå Turkiet i landets anpassning till EU:s regelverk och stärka dess administrativa kapacitet. Vi bedömde hur ändamålsenligt IPA hade genomförts i de prioriterade sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser, och vi beaktade huruvida kommissionen och Turkiet hade

  1. levererat avsedd projektoutput och övervakat resultaten,
  2. levererat avsedd output utan förseningar eller hade vidtagit åtgärder för att minska förseningarna,
  3. producerat hållbara resultat.
36

Vi bedömde femton IPA I-projekt, som alla förvaltades genom indirekt förvaltning och hade turkiska offentliga organisationer som sina slutliga stödmottagare49. I vårt urval hade fjorton projekt genomförts i sådan omfattning att det var möjligt att bedöma de uppnådda resultaten50.

IPA levererade i allmänhet avsedd output men ofta med förseningar

37

Vi baserade vårt arbete på en analys av övervakningsindikatorer, rapporter från uppdragstagare, rapporter från övervakningsbesök av EU-delegationen i Ankara och de turkiska myndigheterna, protokoll från styrkommittéer eller andra motsvarande projektförvaltningsorgan, resultatorienterade övervakningsrapporter51, besök på plats52 och intervjuer med kommissionen och projektens stödmottagare53.

38

Generellt konstaterade vi att i tretton av de fjorton IPA I-projekten hade kommissionen och de turkiska myndigheterna levererat den output som enligt kontrakten hade planerats för projekten. Därmed stärkte dessa projekt landets administrativa kapacitet inom de relevanta sektorerna. Men åtta av de fjorton pågående projekten var försenade (se bilaga IV).

39

Kommissionen och de turkiska myndigheterna hade övervakat projektens output, men vår granskning av den tillgängliga övervakningsdokumentationen visade på följande brister i resultatövervakningen:

  1. Ramen för resultatorienterad övervakning, som den tillämpades på Turkiet, omfattade varken kontrakt om tillhandahållande av utrustning eller kontrakt inom sektorn mänskliga resurser54.
  2. I sex av de femton granskade IPA I-projekten var resultatindikatorerna ibland vaga och inte tillförlitliga. Dessutom saknades ofta relevanta utgångsvärden för dessa indikatorer, vilket gjorde att resultaten inte kunde mätas mot den ursprungliga situationen55. I ruta 7 ges ett exempel på ett sådant projekt.

Ruta 7

Främja social inkludering i områden med hög andel romsk befolkning (projekt nr 15): Ett exempel på bristfällig resultatövervakning

Under 2016 och 2017 genomförde Turkiets ministerium för familje- och socialpolitik detta projekt till ett värde av 8,4 miljoner euro över hela landet. Det bestod i tekniskt stöd, inrättande av sociala samordningsenheter och tillhandahållande av kontors- och IT-utrustning, musikinstrument, sportutrustning, skrivmateriel, leksaker och containrar (se bild 1).

Romers delaktighet förväntas rapporteras genom 21 indikatorer. Men i brist på tillförlitlig statistik om turkiska medborgare med romskt ursprung är ingen av dessa indikatorer specifika för detta befolkningssegment. Vissa av indikatorerna är relevanta, t.ex. ”frånvaron har minskat med 30 % i grundskolor där pilotprojekt genomförts” eller ”närvaron i förskolan har ökat med 10 % i målområdena”, men andra indikatorer är vaga, t.ex. ”en modell för samordning av sociala tjänster ska utvecklas”, ”en modulbaserad handbok för social inkludering har tagits fram och används aktivt” eller ”1 200 personer som arbetar inom icke-statliga organisationer i målområdena har ökat sina kunskaper om tillhandahållande av bättre tjänster till målgrupperna genom utbildning och seminarier”. Vid projektets början planerades dessutom utgångsvärden för endast fyra resultatindikatorer och inget av utgångsvärdena var tillgängligt.

Bild 1

Cevatpașa-skolan i Bayrampașa, Istanbul, har utvecklat sitt utbildningsutbud för romska barn i en container på skolgården (projekt nr 15)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

IPA-projekt för mänskliga resurser
40

För att anpassa Turkiet till kapitel 19 – Socialpolitik och sysselsättning, gavs IPA-stöd till projekt för utbildning, sysselsättning och social inkludering. Projekten syftade till kapacitetsuppbyggnad, såsom i fallet med institutionen för social trygghet och kampen mot oregistrerat arbete (se projekt nr 13, ruta 6), eller till att tillgodose behoven för specifika målgrupper inom den turkiska befolkningen (se projekt nr 11, 12, 14 och 15). I fallet med de senare projekten gavs följande målgrupper tillfälle att använda läromedel (t.ex. läroplaner och it-utrustning) och att få rådgivning och utbildning:

  1. Kvinnor som var beroende av oregistrerat arbete inom hasselnötsproduktionen i regionen Trabzon (projekt nr 11).
  2. Unga företagare och småföretag i huvudstadsregionen Ankara (projekt nr 12 och 14).
  3. Romska barn i hela landet (projekt nr 15, se ruta 7).
41

De fem granskade projekten levererade fullvärdiga resultat, men tre av dem var försenade med mer än två månader (projekt nr 11, 13 och 1556). Även om dessa förseningar inte påverkade projektresultaten så var de ett symptom på den bristande administrativa kapaciteten inom det turkiska ministeriet för arbetsmarknadsfrågor och social trygghet när det gäller att genomföra IPA-projekt i tid (se punkt 46).

IPA-projekt för god samhällsstyrning
42

I den här sektorn finansierade IPA ett begränsat antal skräddarsydda projekt där de turkiska myndigheterna var villiga att använda IPA-medel för att anpassa Turkiet till EU:s regelverk57 och stärka den administrativa kapaciteten. De granskade projekten syftade antingen till att stärka samarbetet mellan den offentliga sektorn och det civila samhället (se projekt nr 8, ruta 6) eller till att bygga upp kapacitet inom följande offentliga institutioner:

  1. Den nationella utanordnaren, för övervakning av förvaltningen av IPA i Turkiet (projekt nr 6).
  2. Skatteförvaltningen, för att bekämpa skatteflykt genom odeklarerade löner (projekt nr 7, som ännu inte hade genomförts vid tidpunkten för revisionen).
  3. Inrikesministeriet, för att stärka den lokala planeringen (projekt nr 9).
  4. Den turkiska tullförvaltningen (projekt nr 10, se ruta 8).
43

Projekt nr 6, 9 och 10 som genomfördes inom sektorn samhällsstyrning levererades i tid. Dessa projekt bidrog till god förvaltning av Turkiets offentliga finanser och reformer inom förvaltningen. Men när det gäller projekt nr 8 (se ruta 6) minskades förseningens inverkan enbart genom att kommissionen godkände en ändring av projektutformningen och en 18 månaders förlängning, vilket är ett symptom på att ministeriet för EU-frågor inte hade tillräcklig administrativ kapacitet för att genomföra IPA-projekt i tid (se punkt 46).

Ruta 8

Modernisering av den turkiska tullförvaltningen (projekt nr 10)

Det här projektet är det senaste i raden av sju EU-projekt på tullområdet i Turkiet och är värt 7 miljoner euro. Det inleddes i praktiken 2015 och bör vara helt avslutat i februari 2018. Syftet är att öka den turkiska tullförvaltningens administrativa och tekniska kapacitet samt övervakningskapacitet i enlighet med kapitel 29 (Tullunion). I detta syfte omfattade projektet förberedelser för en harmonisering av den turkiska tullagstiftningen, kapacitetsuppbyggnad för gränsmyndigheternas säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter, förbättring av kvalitetsnormer i tullaboratorierna, en organisatorisk omstrukturering av förvaltningen och tillhandahållande av mobila kontrollsystem vid Turkiets internationella gränser (se bild 2).

Vid tidpunkten för revisionen pågick en av projektets delar (och fortskred enligt plan) och de övriga fem hade levererats i tid och mätts genom relevanta outputindikatorer. När det gäller exempelvis ”omarbetning av sekundärlagstiftningen rörande uppbörd, återbetalning och eftergift av tullar” och ”behovsanalys avseende tullens säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter” rapporterade myndigheterna att bedömningarna av luckorna i den turkiska lagstiftningen hade avslutats och godkänts.

Bild 2

Ett IPA-finansierat fordon för mobil kontroll används vid den internationella flygplatsen Esenboğa, Ankara för att kontrollera inkommande bagage från flygplanets lastutrymme (projekt nr 10)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

IPA-projekt för rättsstaten
44

För att anpassa Turkiet till EU:s regelverk58 och stärka den administrativa kapaciteten på utvalda områden inom rättsstaten syftade de fem granskade projekten till att bygga upp kapaciteten inom följande områden:

  1. Rättsliga frågor: Inrättande av ett nätverk av juridiska talespersoner (projekt nr 2, se ruta 9) och tillhandahållande av expertis och utbildning till personer som arbetar inom det straffrättsliga området (projekt nr 4).
  2. Inrikes frågor: Minröjning och utökad gränsövervakningskapacitet vid Turkiets östra gränser (projekt nr 1), inrättande av ett nätverk av kommittéer för civil kontroll (projekt nr 3) och tillhandahållande av it-utrustning, expertis och utbildning för att bekämpa penningtvätt och terrorfinansiering (projekt nr 5).

Ruta 9

Förbättrade relationer mellan massmedia och rättsväsendet (projekt nr 2)

Detta projekt, som genomfördes vid justitieministeriet från 2013 till 2015, hade två huvudsakliga outputs, nämligen att skapa dels ett sunt och fungerande rättsligt talesmannaskap för Turkiets domstolar, dels en väl fungerande relation mellan rättsväsendet och oberoende medier. Enligt kommissionens resultatorienterade övervakningsrapporter uppnåddes outputen, vilket ledde till att det övergripande projektresultatet ansågs vara ”Bra” (betyg B), även med avseende på hållbarhet. Genom projektet inrättades ändamålsenligt ett nätverk av rättsliga mediacentrum med utbildade rättsliga talespersoner i fem pilotprovinser och, när projektet var klart, över hela landet.

Men eftersom man i de resultatorienterade övervakningsrapporterna inte beaktade det avgörande villkoret om mediernas oberoende och i beräkningen av betyget inte tog hänsyn till strukturell personalomsättning vid justitieministeriet och givarberoende, anser vi att detta projekt troligen inte är hållbart.

45

Fyra av de fem granskade projekten levererades enligt plan, men projekt nr 1 levererades inte som avsett och uppnådde inte sina förväntade resultat (se ruta 10). Dessutom var fyra projekt rörande rättsstaten försenade med mer än två månader (projekt nr 1, 2, 3 och 5)59. I ett fall påverkade förseningen allvarligt projektresultaten (projekt nr 1) och visade att de turkiska myndigheterna var otillräckligt förberedda för att genomföra projektet. I ett annat fall (projekt nr 5) minskades förseningens inverkan genom att kommissionen godkände fem månaders förlängning. Generellt var dessa förseningar ett symptom på att inrikesministeriet och justitieministeriet inte hade tillräcklig administrativ kapacitet för att genomföra IPA-projekt i tid (se punkt 46).

Ruta 10

Minröjningsprojekt vid Turkiets östra gränser (projekt nr 1)

I december 2014 inleddes den första fasen av detta projekt som genomfördes av FN:s utvecklingsprogram (UNDP) vid Turkiets gränser mot Armenien och Iran. Det bestod i en omfattande humanitär minröjningsinsats, som försenades så pass allvarligt att man i mars 2017 hade röjt mindre än 15 % av den planerade ytan, och projektets andra fas, som var planerad vid gränserna mot Iran och Irak och som var försenad med 21 månader, kunde inte påbörjas. Även om den första fasen har förlängts med 7,5 månader kommer det omöjligen gå att slutföra projektet inom IPA-programmets slutliga tidsfrister för kontraktstilldelning och utbetalning i slutet av 2017 respektive 2018. I september 2017 hade mer än 43 miljoner euro redan betalats ut.

Projektets misslyckande berodde främst på försvarsministeriets bristande administrativa kapacitet att inom rimlig tid få fram tillförlitliga och fullständiga förteckningar över minfälten, liksom på hög personalomsättning inom projektet. Dessutom bidrog ministeriet till ytterligare förseningar genom att alltför sent inrätta ”TURMAC”, den turkiska minröjningsmyndigheten.

IPA:s programplanering försenades betydligt

46

Utöver förseningarna i projektgenomförandet inom IPA I var förseningarna i programplaneringen av IPA I också betydande och skadliga eftersom de innebar att den återstående finansieringen minskade och att det återstod kortare tid för att genomföra efterföljande budget och projekt inom IPA II.

47

År 2017 skulle exempelvis de turkiska myndigheterna fortfarande kontraktstilldela mer än 93 % av 2014 års IPA-finansieringsavtal (se tabell 1), vilket innebär en betydande eftersläpning i genomförandet. Eftersläpningen kunde noteras redan på grundval av storleken på de tillbakadragna anslagen från de två tidigare finansieringsöverenskommelserna, som uppgick till mer än 110 miljoner euro60.

Tabell 1

Tillbakadragna anslag och medel som fortfarande ska kontrakteras i procent av de årliga IPA-medlen, per programplaneringsår

Finansierings-överenskommelse EU-finansiering
(euro)
Belopp som dragits tillbaka
(euro)
% som dragits tillbaka % som ska kontrakteras
2012 225,749,161 56,437,290 25 % Har löpt ut
2013 236,750,014 53,979,003 23 % Har löpt ut
2014 366,040,000 Ännu inte fastställt e.t. 93 %
2015 255,100,000 Ännu inte fastställt e.t. 92 %
2016 477,890,000 Ännu inte fastställt e.t. 100 %

Källa: Kommissionen, september 2017.

48

Skälen bakom denna eftersläpning kvarstår sedan tidigare och är därmed väl kända för kommissionen och de turkiska myndigheterna61. År 2017 är de tre viktigaste skälen följande:

  1. Enligt både den centrala finansierings- och upphandlingsenheten och EU-delegationen: bristande administrativ kapacitet vid vissa ministerier i samband med utarbetandet av projektförslag, särskilt öppna anbudsförfaranden, vilket orsakade stora förseningar.
  2. Turkiets svårigheter att säkra en smidig övergång från IPA I till IPA II, särskilt i samband med övergången till en sektorsbaserad metod och hantering av mer krävande ansvarsområden för huvudinstitutens verksamhetsstrukturer som visas i bilaga VI, så att Turkiet måste förvalta allt fler och allt mer komplexa projekt.
  3. Stor personalomsättning vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten. Som framgår av figur 2 har den årliga personalomsättningen vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten ofta legat över 20 %.

Figur 2

Antal anställda och personalomsättning vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten per år sedan enheten inrättades

Källa: Revisionsrättens analys baserat på uppgifter från den centrala finansierings- och upphandlingsenheten (2017).

49

De permanenta personalproblemen vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten är en avgörande flaskhals för det framtida genomförandet av IPA: Personalomsättningen är hög och det faktum att man ofta nyrekryterar innebär att en betydande del av arbetstiden måste ägnas åt att vägleda och utbilda ny personal.

50

Medan den nationella IPA-samordnaren samordnar och övervakar alla IPA-program i syfte att underlätta genomförandet, är det den nationella utanordnaren som ackrediterar, övervakar och kontrollerar den centrala finansierings- och upphandlingsenheten, såväl som IPA:s verksamhetsstrukturer i Turkiet62. Trots att de uppenbart hade befogenhet att agera tog varken den nationella IPA-samordnaren eller den nationella utanordnaren i tid på sig ansvaret för problemen med de utbredda förseningarna i programplaneringen. Därför kvarstod personalproblemen. Dessa svårigheter att på ett ändamålsenligt sätt få bukt med den centrala finansierings- och upphandlingsenhetens stora personalomsättning kommer att bidra till ytterligare förseningar när det gäller upphandling av projekt och kontraktstilldelning.

51

Det var först under andra halvåret 2016 som finansministeriet började utföra detaljerade analyser av arbetsbelastningen, rekrytera personal och införa strategier för att behålla personal inom var och en av IPA:s verksamhetsstrukturer, i syfte att minska eftersläpningarna63. Det är därför för tidigt att bedöma resultaten av dessa åtgärder.

Projektens hållbarhet hotas av bristen på politisk vilja

52

För att IPA ska uppfylla målen att stärka Turkiets administrativa kapacitet och anpassa landet till EU:s regelverk, krävs att IPA-projektens positiva bidrag som beskrivs i punkterna 4044 (t.ex. kapacitetsuppbyggnad och spridning av god praxis från EU) förblir hållbara över tid. Så är till exempel fallet när rättsliga eller administrativa reformer införs och upprätthålls, uppförandekoder, vägledningar och handböcker fortsätter att användas och personal som utbildats stannar kvar i aktiv tjänst inom det område de utbildats för.

53

Vi bedömde hållbarheten i vårt urval av femton projekt genom en grundlig genomgång av projektdokumentation, besök på plats och intervjuer med projektens berörda parter. Bland de fjorton projekt i urvalet som hade genomförts, fann vi att kommissionen och de turkiska myndigheterna i sex fall hade lyckats omvandla projektens output till sannolikt hållbara resultat: ett projekt inom rättsstaten, tre inom samhällsstyrning och två inom mänskliga resurser64.

54

I ruta 11 ges ett exempel på ett granskat projekt inom samhällsstyrning och förklaras varför det anses hållbart.

Ruta 11

Lokal kapacitet för investeringsplanering (projekt nr 9) sannolikt hållbart

Under 2015 och 2016 bidrog detta pilotprojekt värt 2 miljoner euro till att förbättra kapaciteten för planering och samordning av investeringar inom Turkiets offentliga förvaltning på provinsnivå genom att bygga upp kapaciteten att analysera och främja lokala investeringsförslag. Projektet ledde bland annat till att en vägledning för lokal investeringsplanering togs fram och till att 231 planeringsexperter på provinsnivå utbildades.

Sannolikheten för att projektet blir hållbart är hög. Vid tidpunkten för granskningsbesöket (mars 2017) användes vägledningen för investeringsplanering fortfarande och de flesta planeringsexperterna på provinsnivå var i aktiv tjänst. Enligt en enkätundersökning som gjordes av en oberoende konsult trodde det stora flertalet av respondenterna (85,5 %) att deras erfarenheter skulle kunna överföras till Turkiet som helhet. En central faktor för projektets hållbarhet var att det hade stöd i en stark politisk vilja, eftersom inrikesministern uttryckligen hade uppmuntrat projektet.

55

Men för åtta av de återstående tretton genomförda projekten konstaterade vi att det inte var säkert eller ens sannolikt att projektens output skulle bli hållbar65. Skälen till detta sammanfattas i tabell 2.

Tabell 2

Genomförda IPA I-projekt i Turkiet: Skäl till att hållbarheten är hotad

Projekt nr Bristande politisk vilja Hög personalomsättning Otillräcklig administrativ kapacitet Ingen eller otillräcklig villkorlighet
1
2
3
4
8
11
13
15

Källa: Europeiska revisionsrätten, september 2017.

56

Vi konstaterade att det främsta skälet till att hållbarheten var hotad i dessa åtta projekt inom IPA I var avsaknaden av politisk vilja. Situationen har förvärrats i samband med tillbakagången i Turkiets utveckling (med storskaliga uppsägningar och avstängningar av offentliga tjänstemän och restriktioner mot det civila samhället). Ett exempel på ett sådant projekt visas i ruta 12 och bild 3.

Ruta 12

Förbättrad civil kontroll (projekt nr 3)

Målet med detta projekt inom rättsstatsområdet var att förbereda lagstiftningsändringar liksom organisatoriska förändringar (lokala säkerhetskommissioner) samt att ta fram skräddarsytt utbildningsmaterial (se bild 3). UNDP genomförde detta projekt på 3,5 miljoner euro för inrikesministeriets räkning. Projektet måste förlängas med åtta månader för att ministeriet skulle kunna slutföra det. Förseningen berodde främst på brister i den administrativa kapaciteten, till exempel en oklar uppfattning om innebörden i begreppet civil kontroll, låg delaktighet från gendarmeriets sida, omsättning bland viktig personal och administrativa förändringar. Det finns framför allt två skäl som gör det osannolikt att projekten blir hållbara.

De lokala säkerhetskommissionerna är avgörande i detta projekt och skulle involvera det civila samhället för att förbättra den civila kontrollen över de interna säkerhetsstyrkorna (polis, kustbevakning och gendarmeri). Men det faktum att Turkiets interna säkerhetsstyrkor nyligen använde tillfälliga diskretionära befogenheter i avsaknad av adekvat civil kontroll66 har i praktiken försvagat den civila kontroll som dessa styrkor skulle vara föremål för.

Trots att samma syfte har varit föremål för två efterföljande IPA-projekt (ett projekt 2008–2010 och detta projekt 2012–2015), framgår det av projektets slutrapport att ytterligare resurser är avgörande för att säkerställa hållbarhet. Att en tredje fas planeras inom IPA II (IPA 2014) visar att projektet är mycket givarberoende.

57

Dessutom innebär det faktum att den återstående finansieringen har minskat och att det återstår kortare tid för Turkiets ministerier att genomföra IPA-projekt (se punkterna 46 och 47) att de har mindre möjlighet att ingå ytterligare kontrakt som rör samma projekt eller möta behov som ännu inte tillgodosetts av IPA eller Turkiet. Det innebär att förseningarna i Turkiets programplanering också direkt påverkar IPA-projektens övergripande hållbarhet.

Bild 3

Kopior av IPA-finansierade expertstudier som utarbetats för inrikesministeriet i syfte att förbättra den civila kontrollen över Turkiets interna säkerhetsstyrkor.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Slutsatser och rekommendationer

58

Vi drog slutsatsen att kommissionen hade utformat målen för IPA-stödet väl, särskilt som den korrekt hade identifierat de nödvändiga förutsättningarna för att kunna göra framsteg mot en anslutning till EU och gjort konklusiva sektorsbaserade bedömningar. I praktiken har dock de använda IPA-medlen inte i tillräcklig grad tillgodosett vissa grundläggande behov inom sektorerna rättsstaten och samhällsstyrning, där en rad viktiga reformer har försenats. På områden där det fanns en större politisk vilja, som tullar, sysselsättning och beskattning, bidrog IPA I-projekten till att anpassa Turkiet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten. Men hållbarheten i dessa resultat är hotad, beroende på svårigheter att använda de tillgängliga IPA-medlen och en tillbakagång i reformarbetet. Vi anser därför att IPA-stödets ändamålsenlighet var endast begränsad.

59

När det gäller IPA-stödets utformning konstaterade vi att kommissionen hade formulerat målen för IPA-stödet korrekt eftersom de var specifika och överensstämde med den rättsliga ramen. Mer konkret var IPA-målen inom sektorerna rättsstaten, samhällsstyrning och mänskliga resurser relevanta och baserade på behov som Turkiet hade identifierat för att kunna anpassa sig till EU:s regelverk och stärka sin administrativa kapacitet (punkterna 1920).

60

I realiteten har dock de medel som använts för IPA I-målen nätt och jämnt tillgodosett vissa grundläggande behov när det gäller rättsväsendets oberoende och opartiskhet, kampen mot korruption på hög nivå och organiserad brottslighet, pressfrihet, förebyggande av intressekonflikter samt förstärkning av extern revision och det civila samhället. Enligt kommissionens egen analys har framstegen inom dessa sektorer varit otillfredsställande under flera år, eftersom det finns en brist på politisk vilja från de turkiska myndigheternas sida (punkterna 2126).

Rekommendation 1 – Rikta IPA-medlen bättre enligt de fastställda målen

Från och med 2018 års IPA-program bör kommissionen rikta IPA-medlen bättre på områden där de reformer som krävs för trovärdiga framsteg mot en EU-anslutning har blivit försenade, särskilt vad gäller rättsväsendets oberoende och opartiskhet, kamp mot utbredd korruption på hög nivå och organiserad brottslighet, stärkt pressfrihet, förebyggande av intressekonflikter samt förstärkning av extern revision och det civila samhället.

Måldatum för genomförande: Från och med 2018 års IPA-program.

61

Kommissionen beslutade att genomföra IPA II med hjälp av den sektorsbaserade metoden, varigenom IPA-stödet skulle gå till sektorsomfattande reformer snarare än till fristående projekt. Innan kommissionen började tillämpa den nya metoden gjorde den en bedömning av hur pass redo sektorerna var för att kunna tillgodogöra sig medel från IPA II. Dessa sektorsbedömningar bildade underlag för en relevant och konklusiv analys för att identifiera var IPA II skulle kunna genomföras med hjälp av den sektorsbaserade metoden. Bedömningarna var dock inte alltid heltäckande, särskilt vad gäller tre av de fem kriterier som användes: Turkiets givarsamordning, budgetanalys per sektor och ram för resultatutvärdering (punkterna 2729).

Rekommendation 2 – Förbättra de sektorsbaserade bedömningarna

I nästa uppdatering av sina sektorsbaserade bedömningar bör kommissionen på ett övergripande sätt täcka in alla viktiga aspekter av Turkiets givarsamordning, budgetanalys per sektor och, framför allt, ram för resultatutvärdering.

Måldatum för genomförande: 31 mars 2019.

62

I tillägg till EU:s finansiering kan ett villkorande av IPA-stödet bidra till att främja reformarbetet. Trots att kommissionen i sina Turkietrapporter understrukit att framstegen var fortsatt otillfredsställande, konstaterade vi att den i mycket liten omfattning villkorade IPA-stödet för att främja reformer inom de prioriterade sektorer där framstegen var otillfredsställande. Framför allt använde kommissionen sällan sådana villkor som möjligheten att återcentralisera förvaltningen av IPA-projekt eller att vidta korrigerande åtgärder om projektvillkoren inte uppfylldes. Vidare återspeglades inte uttryckligen den möjlighet som fanns inom IPA I att ställa in finansieringen om demokratiska principer och rättsstatsprincipen inte respekteras i bestämmelserna för IPA II (punkterna 3034).

63

När det gäller genomförandet av IPA levererade de granskade projekten i allmänhet avsedd output, vilket bidrog till att anpassa Turkiet till EU:s regelverk och stärka den administrativa kapaciteten, även om projekten ofta var försenade. Vi konstaterade att hållbarheten i dessa positiva resultat är hotad, främst på grund av bristen på politisk vilja, vilket förvärrats av de storskaliga uppsägningarna, avstängningarna av offentliga tjänstemän och restriktionerna mot det civila samhället (punkterna 3538, 4045 och 5257).

Rekommendation 3 – Öka användningen av villkorlighet

Mot bakgrund av den inverkan som tillbakagången redan har på projektens hållbarhet i Turkiet, bör kommissionen öka användningen av villkorlighet på politisk nivå och på projektnivå på följande sätt:

  1. Lämna förslag till IPA II-kommittén om att anpassa de totala IPA II-anslagen för år N, inbegripet att omfördela eller minska IPA II-finansieringen för att motverka de fall där det skett en tillbakagång inom sektorerna rättsstaten och samhällsstyrning enligt kommissionens årliga rapport om Turkiet för år N-1.
  2. Besluta, i slutet av 2017 och 2020, huruvida någon resultatbaserad belöning ska tilldelas Turkiet. Detta beslut bör på ett korrekt sätt återspegla de framsteg som gjorts mot en utvidgning, det effektiva genomförandet av IPA och uppnåendet av goda resultat.
  3. Successivt öka användningen av direkt förvaltning för att tillgodose grundläggande behov där det finns en brist på politisk vilja, särskilt när det gäller att bekämpa korruption på hög nivå och organiserad brottslighet, förstärka pressfriheten, förebygga intressekonflikter och stärka det civila samhället.
  4. För nya projekt och när så är tillämpligt, fastställa villkor i form av minimikrav för att stödja leverans i tid av förväntad output och hållbarhet. Om dessa villkor inte uppfylls bör det leda till korrigerande åtgärder (t.ex. att betalningar hålls inne eller att projekt avbryts).

Måldatum för genomförande: a) från den 31 december 2018 och framåt; b) 31 december 2018 och 31 december 2020; c) och d) 31 december 2018.

64

Det fanns brister i övervakningen av projektens resultat, som att vissa projekt inte valdes ut av kommissionens ram för resultatorienterad övervakning, att indikatorer ibland var irrelevanta eller otillförlitliga eller att det saknades relevanta utgångsvärden för jämförelse (punkt 39).

Rekommendation 4 – Förbättra övervakningen av projektresultat

Kommissionen bör utvidga omfattningen av sina resultatorienterade övervakningsrapporter om EU-finansierade insatser i Turkiet och förbättra relevansen och tillförlitligheten i sina projektindikatorer genom att inbegripa tillgång till utgångsdata, där så är tillämpligt.

Måldatum för genomförande: Från och med 2018.

65

En annan källa till oro är de stora eftersläpningarna i programplanering och genomförande som gjorde att IPA försenades betydligt. Det ledde till att finansieringen minskade och att de turkiska myndigheterna hade kortare tid på sig att genomföra efterföljande budget och projekt inom IPA II, vilket bidrar till att projektupphandlingar och kontraktstilldelningar försenas ytterligare. Skälen till dessa förseningar var kända: bristande administrativ kapacitet vid vissa ministerier för att utarbeta projektförslag, övergången till den sektorsbaserade metoden och stor personalomsättning vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten som förvaltar merparten av IPA-medlen i Turkiet (punkterna 4651).

Rekommendation 5 – Minska eftersläpningarna genom att selektivt tillämpa indirekt förvaltning

Inom IPA II bör kommissionen tillämpa indirekt förvaltning selektivt, och ta hänsyn till storleken på de berörda beloppen, komplexiteten i de projekt som ska utarbetas och upphandlas av de turkiska myndigheterna samt kapaciteten vid den centrala finansierings- och upphandlingsenheten.

Måldatum för genomförande: Successivt, med början omedelbart.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 6 februari 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Viktiga händelser för förståelsen av relationerna mellan EU och Turkiet

1950 13 april – Turkiet blir medlem av Europarådet
1954 18 maj – Turkiet ratificerar Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
1959 31 juli – Turkiet ansöker om associering med Europeiska ekonomiska gemenskapen
1963 12 september – Turkiet undertecknar associeringsavtalet med Europeiska ekonomiska gemenskapen, vilket ger Turkiet tillträde till gemenskapens (och senare) unionens program
1987 14 april – Turkiet ansöker om medlemskap i Europeiska ekonomiska gemenskapen
1995 31 december – Tullunionsavtalet mellan EU och Turkiet träder i kraft
1999 12 december – Rådet bekräftar Turkiet som kandidatland
2001 24 mars – Rådet antar det första anslutningspartnerskapet med Turkiet; det sista antas den 18 februari 2008
2005 3 oktober – Turkiets anslutningsförhandlingar inleds formellt
2006 12 juni – Förhandlingar inleds om Turkiets första kapitel (25 – vetenskap och forskning)
2010 September – Turkiets parlament ändrar konstitutionen så att militären i större utsträckning kan ställas till svars inför civila domstolar och ökar lagstiftarens befogenhet att utse domare Folkomröstningsmotståndarna kritiserade detta som en inskränkning av militärens och rättsväsendets befogenheter
2011 December – Eftersom förhandlingar hade inletts om endast 13 kapitel sedan 2006 stöder rådet den positiva agendan som är avsedd att ge anslutningsförhandlingarna ny fart
2013 Maj – Protestaktioner i Geziparken i Istanbul leder till att många turkiska medborgare arresteras och anklagas för att vara medlemmar i en terroristorganisation
17 och 25 december – Fyra ministrar, släktingar till regeringsledamöter samt offentliganställda och affärsmän anklagas för korruption på hög nivå, vilket följs av omfattande omplaceringar och uppsägningar av åklagare, domare och poliser
2014 14 december – Efter samordnade polisinsatser grips kända turkiska journalister och medierepresentanter
2016 30 juni – Förhandlingar inleds om det sextonde kapitlet (33 – finansiella bestämmelser och budgetbestämmelser)
15 juli – Vid ett försök till militärkupp dödas 241 personer och 2 196 skadas. Turkiet skyller den misslyckade militärkuppen på Gülenrörelsen, som den anser vara en terroristorganisation
9 och 10 december 2016 – Venedigkommissionen yttrar sig och ger uttryck för sin stora oro över den utbredda tillämpningen av undantagslagar
2017 10 och 11 mars – Venedigkommissionen yttrar sig och ger uttryck för sin stora oro över författningsändringarna som för över befogenheter till republikens president liksom över den utbredda tillämpningen av undantagslagar avseende mediefrihet
16 april – Resultatet av en folkomröstning om den nya författningen är att majoriteten röstar för att förvandla Turkiets parlamentariska demokrati till ett presidentstyre

Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen.

Bilaga II

Läget i Turkiets anslutningsförhandlingar

Kapitel Rubrik Läget i anslutningsförhandlingarna
1 Fri rörlighet för varor Har inte inletts
2 Fri rörlighet för arbetstagare Har inte inletts
3 Etableringsrätt och frihet att tillhandahålla tjänster Har inte inletts
4 Fri rörlighet för kapital Har inletts
5 Offentlig upphandling Har inte inletts
6 Bolagsrätt Har inletts
7 Lagstiftning om immateriella rättigheter Har inletts
8 Konkurrenspolitik Har inte inletts
9 Finansiella tjänster Har inte inletts
10 Informationssamhället och medier Har inletts
11 Jordbruk och landsbygdsutveckling Har inte inletts
12 Livsmedelssäkerhet, veterinära och fytosanitära frågor Har inletts
13 Fiske Har inte inletts
14 Transportpolitik Har inte inletts
15 Energi Har inte inletts
16 Beskattning Har inletts
17 Ekonomisk och monetär politik Har inletts
18 Statistik Har inletts
19 Socialpolitik och sysselsättning Har inte inletts
20 Företags- och industripolitik Har inletts
21 Transeuropeiska nät Har inletts
22 Regionalpolitik och samordning av strukturinstrument Har inletts
23 Rättsväsen och grundläggande rättigheter Har inte inletts
24 Rättvisa, frihet och säkerhet Har inte inletts
25 Vetenskap och forskning Har avslutats
26 Utbildning och kultur Har inte inletts
27 Miljö och klimatförändringar Har inletts
28 Hälsa och konsumentskydd Har inletts
29 Tullunion Har inte inletts
30 Yttre förbindelser Har inte inletts
31 Utrikespolitik, säkerhetspolitik och försvarspolitik Har inte inletts
32 Finansiell kontroll Har inletts
33 Finansiella bestämmelser och budgetbestämmelser Har inletts
34 Institutioner Har inte inletts
35 Övriga frågor Har inte inletts

Källa: Europeiska kommissionen, 2017.

Bilaga III

IPA-sektorer i Turkiet med anslag, procentandelar av totala anslag och, för utvalda prioriterade sektorer, kontraktsbelopp

IPA I (2007–2013)

(i euro)

Delar Anslaget belopp % av anslagen Kontrakterat belopp
Övergångsstöd och institutionsuppbyggnad (I) Rättsstaten 548,702,551 11.98 % 452,341,541
Samhällsstyrning 681,747,546 14.88 % 649,386,948
Övrigt 388,179,777 8.47 %
Regionalt och gränsöverskridande samarbete (II) 7,000,000 0.15 %
Regional utveckling (III) 1,626,891,869 35.51 %
Utveckling av mänskliga resurser (IV) 455,055,077 9.93 % 395,641,762
Landsbygdsutveckling (V) 873,890,000 19.07 %
Totalsumma 4,581,466,820 100%
IPA II (2014–2020)

(i euro)

Sektorer Anslaget belopp % av anslagen Kontrakterat belopp
Rättsstaten och grundläggande rättigheter 624,900,000 13.91 % 44,793,588
Samhällsstyrning och demokrati 956,500,000 21.30 % 170,771,646
Energi 93,500,000 2.08 %
Jordbruk 912,200,000 20.31 %
Transport 442,800,000 9.86 %
Miljö 644,600,000 14.35 %
Konkurrenskraft och innovation 344,400,000 7.67 %
Utbildning, sysselsättning och socialpolitik 435,000,000 9.69 % 0
Territoriellt och regionalt samarbete 36,995,265 0.82 %
Totalsumma 4,490,895,265 100%

Anm.: De sektorer som valdes ut för granskningen har en grön bakgrund.

Källa: Europeiska kommissionen, uppgifter från den 30 september 2017.

Bilaga IV

Översikt över granskade IPA I-projekt

Nr Projekt Kontrakterat belopp (euro) Utbetalat belopp (euro) % utnyttjat (utbetalat/ kontrakterat) Sektor Del Projektets startdatum Planerat slutdatum Förlängt slutdatum Faktiskt slutdatum Output Förseningar Hållbarhet Vertraging (K-I) Project periode % vertraging
1 Socioeconomic development through demining and increasing the Border Surveillance Capacity at the Easter Borders of Turkey - Phase I and II 65,481,515 43,452,609 66 % Rättsstaten Fas I 29.05.15 29.05.17 15.12.17 196 720 27 %
Fas II 10.12.15 15.03.17 31.12.18 645 455 142 %
2 Improved Relations between Mass Media and Judiciary 1,615,000 1,453,500 90 % Rättsstaten 07.05.13 15.02.15 30.10.15 255 638 40 %
3 Improvement of Civilian Oversight in Turkey - Phase II 3,800,000 3,433,935 90 % Rättsstaten 27.07.12 27.07.14 27.03.15 240 720 33 %
4 Improved Efficiency of Turkish Criminal Justice System 3,220,000 2,534,872 79 % Rättsstaten 12.03.12 12.12.14 12.12.14 0 990 NA
5 Efficiency in Anti-Money Laundering and Counter Terrorist Financing 2,493,879 2,341,879 94 % Rättsstaten Partner-samverkan 02.03.15 02.03.17 01.08.17 01.08.17 149 720 21 %
Utrustning 16.12.15 30.07.16 30.07.16 0 224 NA
Totalt Rättsstaten 76,610,394 53,216,795 69 %
6 Strengthening the Institutional Capacity of the NAO Office in Turkey in Performing Its Tasks on the Implementation of IPA 220,607 192,506 87 % Samhälls-styrning 21.01.16 07.09.16 07.09.16 0 226 0 %
7 Fight against Informal Economy and Improvement of Administrative Capacity of the Turkish Revenue Administration 2,569,950 1,027,980 40 % Samhälls-styrning 21.03.16 21.02.18 NA NA NA
NA NA NA
8 Strengthening Civil Society Development and Civil society Public Sector Cooperation in Turkey (Component I) 3,757,500 3,473,908 92 % Samhälls-styrning 01.06.12 26.11.14 01.12.15 01.12.15 365 895 41 %
9 Local Investment Planning Capacity 1,714,500 1,714,500 100 % Samhälls-styrning 01.11.14 03.11.16 03.11.16 0 722 0 %
10 Modernization of Turkish Customs Administration VIII 7,083,015 4,856,998 69 % Samhälls-styrning Partner-samverkan 1 21.12.15 16.06.16 16.06.16 0 175 0 %
Partner-samverkan 2 21.12.15 20.09.17 20.11.17 NA 629 NA
Partner-samverkan 3 08.12.15 08.06.16 08.06.16 0 180 0 %
Tjänster 1 08.02.16 08.02.18 NA 720 NA
Tjänster 2 07.03.16 06.09.17 06.09.17 0 539 0 %
Utrustning 07.09.15 17.09.16 17.09.16 0 370 0 %
Totalt Samhällsstyrning 15,345,572 11,265,892 73 %
11 Garment Training and Entrepreneurship Initiative 2,517,049 1,482,684 59 % Mänskliga resurser Tjänster 20.01.16 19.09.17 19.09.17 0 599 0 %
Utrustning 31.05.16 27.09.16 16.01.17 109 117 93 %
12 Growing and Prospering the Entrepreneurship Ecosystem in Ankara to Increase Young Employment 2,086,710 1,059,219 51 % Mänskliga resurser Tjänster 27.06.16 27.10.17 27.10.17 0 480 0 %
Utrustning 11.01.16 29.03.17 15.05.17 46 438 11 %
13 Promoting Registered Employment through Better Guidance and Inspection 4,179,877 4,094,551 98 % Mänskliga resurser Tjänster 16.09.14 15.09.16 15.10.16 30 719 4 %
Utrustning 26.03.14 26.07.14 13.11.14 107 120 89 %
14 Capacity Development of Employees and Employers via Information and Communication Technologies 2,392,321 964,321 40 % Mänskliga resurser Tjänster 17.12.15 17.08.17 17.10.17 17.10.17 60 600 10 %
Utrustning 22.06.16 20.10.16 15.12.16 55 118 47 %
15 Promoting Social Inclusion in Densely Roma Populated Areas 8,440,644 3,912,423 46 % Mänskliga resurser Tjänster 09.11.15 08.11.17 719 0 %
Utrustning 20.10.15 01.04.16 02.11.16 211 161 131 %
Totalt Mänskliga resurser 19,616,600 11,513,198 59 %
Totalsumma 111,572,566 75,995,885 68 %

Källa: Revisionsrättens analys som bygger på Europeiska kommissionens datum och belopp per den 30 september 2017.

Output Förseningar Hållbarhet
Levererad 2 månader eller mindre Sannolik
Delvis levererad Mer än 2 månader men åtgärdad Hotad
Inte levererad Mer än 2 månader, inte åtgärdad Osannolik
Genomförandestatusen omöjliggjorde bedömning

Faktiskt slutdatum: Slutdatum för avtalet (slutförande, löper ut eller förväntat datum för slutförande).

Bilaga V

Förteckning över de intervjuer som vi gjorde i Turkiet 2017

Besöksdatum Den besökta enhetens namn
13 mars EU-delegationen, ambassadören och olika enheter
14 mars Ministeriet för EU-frågor, ambassadören/den nationella IPA-samordnaren och direktoratet för ekonomiskt samarbete
14 mars Ordföranden för Turkiets revisionsorgan
15 mars Inrikesministeriet, avdelningen för EU-frågor och yttre förbindelser
15 mars Inrikesministeriet (gränsförvaltningskontoret, Turkiets minröjningscentrum), med representanter från försvarsministeriet
15 mars UNDP (projektkontor)
15 mars Ministeriet för EU-frågor, civilsamhällsteamet
15 mars Inrikesministeriet, avdelningen för strategisk utveckling
16 mars Justitieministeriet (olika avdelningar)
16 mars Europarådet (projektkontor)
16 mars Finansministeriet, skatteförvaltningen
16 mars Styrekonomer vid finansministeriet, revisionsmyndigheten för IPA
17 mars Finansministeriets undersekretariat, den centrala finansierings- och upphandlingsenheten för IPA
17 mars Teamet med erfarna experter från programmet för stöd till förbättring av förvaltning och ledning (Sigma) som bedömer Turkiet
17 mars Finansministeriets undersekretariat, den nationella utanordnaren för IPA
20 mars Premiärministerns inspektionsavdelning, enheten för bedrägeribekämpningssamordning
20 mars Tull- och handelsministeriet, generaldirektoratet för förbindelser med EU och yttre förbindelser samt generaldirektoratet för verkställande av tullar
20 mars Ministeriet för arbetsmarknadsfrågor och social trygghet, direktoratet för EU-stöd och finansiellt stöd
20 mars Biståndsorganet i Ankara
21 mars Världsbanken
21 mars Institutionen för social trygghet
21 mars Middle East Technology University
21 mars Ministeriet för familje- och socialpolitik
21 mars Finansministeriet (avdelningen för utredning av ekonomiska brott) med representanter från Turkiets byrå för reglering och övervakning av banksektorn
22 mars Biståndsorganet för östra Svarta havet i Trabzon
22 mars Centrum för offentlig utbildning i Giresun
22 mars Utvecklingsministeriet
22 mars EU-delegationen
23 mars Centrum för sociala tjänster i Istanbul

Källa: Revisionsrätten. Alla besök ägde rum i Ankara om inte annat anges.

Bilaga VI

Indirekt förvaltning inom IPA I

IPA I

 

Indirekt förvaltning inom IPA II

IPA II

Kommissionens och utrikestjänstens svar

Iakttagelser

Ruta 3 – IPA-finansiering till stöd för pressfrihet (2007–2016)

Kommissionen noterar att enligt IPA II ska 35 % av den vägledande fördelningen för 2014–2020 stödja demokrati och rättsstatsprincipen. Grundläggande rättigheter, inbegripet tryckfrihet är ett tydligt prioriterat område. Till följd av de allmänna förseningarna vid genomförandet av IPA II har dessa projekt ännu inte påbörjats. Kommissionen vill understryka att IPA inte är det enda instrumentet för att stödja pressfrihet, det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och faciliteten för det civila samhället, som omfattar flera länder, är instrument som kompletterar varandra. Inom ramen för EIDMR till exempel finns det sju mediarelaterade projekt som riktar sig till Turkiet under perioden 2013–2016.

Ruta 9 – Förbättrade relationer mellan massmedia och rättsväsendet (projekt nr 2)

Kommissionen noterar att ROM-rapporterna ger en bild av de framsteg som gjorts i genomförandet av ett projekt vid en viss tidpunkt.

Slutsatser och rekommendationer

Rekommendation 1 – Rikta IPA-medlen bättre enligt de fastställda målen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen noterar datumet för genomförande och kommer att överväga omfokusering enligt programplaneringen för 2018, inom ramen för de politiska riktlinjerna.

Kommissionen noterar att framstegen i dessa känsliga områden inte bara är beroende av IPA-stöd som tilldelats utan även och framför allt av den politiska viljan från de turkiska myndigheternas sida.

Rekommendation 2 – Förbättra de sektorsbaserade bedömningarna

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 3 – Öka användningen av villkorlighet

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 4 – Förbättra övervakningen av projektresultat

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 5 – Minska eftersläpningarna genom att selektivt tillämpa indirekt förvaltning

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Akronymer och förkortningar

IPA: instrument för stöd inför anslutningen

UNDP: FN:s utvecklingsprogram

Slutnoter

1 I bilaga I finns en förteckning över viktiga händelser i relationerna mellan EU och Turkiet.

2 På turkiska: ”Adalet ve Kalkınma Partisi”.

3 IPA II-kommittén, där kommissionen är ordförande, inrättades genom artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II). Den har tagit över ansvaret efter ”IPA-kommittén” för IPA I som inrättades genom artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 1085/2006 av den 17 juli 2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen.

4 Indirekt förvaltning innebär att uppgifter som rör genomförandet av unionens budget delegeras till och utförs av enheter som anförtros detta uppdrag av kommissionen (t.ex. IPA II-stödmottagaren eller en enhet som denne har utsett eller internationella organisationer). Se artikel 188 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1) (budgetförordningen). Tidigare, inom IPA I, benämndes den typ av budgetförvaltning som anförtroddes de turkiska myndigheterna ”systemet för decentraliserat genomförande” eller DIS. För en grafisk översikt över indirekt förvaltning, se bilaga VI.

5 Procentandelarna baseras på uppgifter från kommissionen (2017).

6 Evaluation of Sector approach under IPA II assistance (utvärdering av den sektorsbaserade metoden för stöd inom IPA II), färdplan för utvärdering, generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, november 2016, och Mapping of Sector Strategies (kartläggning av sektorsstrategier), slutrapport, 28 februari 2014.

7 Se kommissionens årliga rapport om Turkiet, 2016, s. 9.

8 Europaparlamentets resolution av den 24 november 2016 om förbindelserna mellan EU och Turkiet, punkt 1.

9 Kommissionens rapport om Turkiet 2016, s. 18 och 19 och artikeln Turkey says purge of judiciary over after sacking 4 000 (Turkiet säger att rensningen av rättsväsendet är över efter att ha sparkat 4 000), 26 maj 2017 (se https://www.ft.com).

10 Europeiska revisionsrättens analys av det turkiska revisionsorganets personalsituation mellan december 2015 och december 2016; det turkiska revisionsorganets redovisningsrapporter finns på turkiska på www.sayistay.gov.tr. Vad gäller rapporterna i pressen, se nyhetsartikel (på turkiska) av den 11 augusti 2016 på https://www.haberler.com/sayistay-da-feto-operasyonu-8692128-haberi/ och Detention warrants issued for 41 Court of Accounts employees over Gülen links (häktningsordrar utfärdade för 41 anställda vid det turkiska revisionsorganet på grund av kopplingar till Gülenrörelsen), 4 april 2017 (https://stockholmcf.org).

11 Kommissionens rapport om Turkiet 2016, s. 86 och artikeln Turkey in turmoil and chaos since purge aimed at dissenters (oroligheter och kaos i Turkiet efter utrensning av oliktänkande), 12 april 2017 (se https://www.nytimes.com/2017/04/12/world/europe/turkey-erdogan-purge.html?_r=1).

12 I särskild rapport nr 16/2009 Europeiska kommissionens förvaltning av föranslutningsstödet till Turkiet behandlade revisionsrätten föranslutningsstödet till Turkiet (det system som senare ersattes av IPA) och granskade ett urval av projekt från de nationella programmen för 2002–2004.

13 I bilagan till rådets beslut av den 18 februari 2008 om principerna, prioriteringarna och villkoren i partnerskapet för anslutning med Republiken Turkiet anges följande kortsiktiga prioriteringar med den ”administrativa förmågan” som övergripande mål: Demokrati och rättsstaten, mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter samt kapitlen 5 – Offentlig upphandling, 16 – Beskattning, 19 – Socialpolitik och sysselsättning, 23 – Rättsväsen och grundläggande rättigheter, 24 – Rättvisa, frihet och säkerhet, 29 – Tullunion och 32 – Finansiell kontroll.

14 I bilaga III finns en förteckning över budgetanslagen för både IPA I och IPA II. I bilaga IV finns en fullständig förteckning över de granskade projekten.

15 Som definieras i skäl 12 i ingressen till och artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 236/2014 av den 11 mars 2014 om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder (EUT L 77, 15.3.2014, s. 95).

16 I bilaga V finns en förteckning över alla offentliga enheter som intervjuades i Turkiet. Dessutom anordnade vi tre möten med fokusgrupper i Turkiet där mer än tio olika civilsamhällesorganisationer deltog.

17 Revisionsrätten kommer att göra en effektivitetsrevision av den faciliteten under 2018.

18 För IPA I, det fleråriga planeringsdokumentet (2011–2013) och för IPA II, det vägledande strategidokumentet för Turkiet (2014–2020).

19 Se artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EG) nr 1085/2006 av den 17 juli 2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (EUT L 210, 31.7.2006, s. 82), bilagan till rådets beslut 2008/157/EG av den 18 februari 2008 om principerna, prioriteringarna och villkoren i partnerskapet för anslutning med Republiken Turkiet (EUT L 51, 26.2.2008, s. 4) och artiklarna 1 och 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II) (EUT L 77, 15.3.2014, s. 11).

20 Se ruta 1 och COM(2012) 600 final, 10.10.2012, Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2012–2013, s. 2–4.

21 Dessa rapporter finns på: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/package_en

22 Rättsväsendets oberoende och opartiskhet ingår som en del i kapitel 23 – Rättsväsen och grundläggande rättigheter. I detta avseende angav kommissionen i sin rapport om Turkiet 2014 (s. 63) att lagstiftning som antagits på området för rättsväsendet gav skäl till allvarlig oro i fråga om rättsväsendets oberoende och opartiskhet, maktdelning och rättsstatsprincipen. Vidare framhölls att den institutionella ramen för mänskliga rättigheter behövde stärkas ytterligare och att konkreta framsteg på detta område måste uppvisas.

23 När det gäller bekämpning av korruption och organiserad brottslighet, som också berör kapitel 23, observerade kommissionen i sin rapport om Turkiet 2014 (s. 14) att en större politisk vilja och delaktighet av det civila samhället behövs om resultat ska kunna uppnås i praktiken, så att konkreta framsteg kan noteras i form av utredningar, åtal och fällande domar.

24 Pressfrihet är en av de mänskliga rättigheterna som omfattas av Köpenhamnskriterierna (se ruta 1). Angående pressfrihet, medier och internet angav kommissionen år 2015 i sin rapport om Turkiet (s. 22) att det efter flera års framsteg hade skett en allvarlig tillbakagång under de senaste två åren.

25 Se rapporten om Turkiet från oktober 2015 från Europarådets grupp mot korruption (Greco), där man diskuterade domares etiska principer, uppföranderegler och intressekonflikter (se punkt 125 och punkterna 160–163).

26 Se Transparency Internationals rapport från 2016 om västra Balkan och Turkiet, där det angavs om Turkiet att mycket få framsteg har noterats när det gäller lagföring av korruption, särskilt bland högre tjänstemän.

27 Extern revision ingår som en del i kapitel 32 – Finansiell kontroll. Vad gäller organisationer i det civila samhället så visar ett aktivt civilsamhälle prov på verklig pluralism, vilket innefattar respekt för grundläggande rättigheter och friheter, rättsstatsprincipen och möjlighet till social och politisk förändring. Verksamheter i det civila samhället kan stimulera och utvidga utrymmet för dialog och samarbete i frågor av allmänt intresse, inbegripet framsteg i processen för anslutning till EU. Turkiet behöver i synnerhet mer inkluderande metoder för att formulera politik och fatta beslut i allmänhetens intresse. (Indicative Strategy Paper for Turkey (vägledande strategidokument för Turkiet) (2014–2020), s. 11 och 12).

28 Thematic Evaluation of EU’s Support to civil society in the Western Balkans and Turkey (tematisk utvärdering av EU:s stöd till det civila samhället i västra Balkan och Turkiet), IBF Consulting, april 2012; Civil Society Needs Assessment Report (rapport från bedömning av behov i det civila samhället), TACSO, februari 2014; kommissionens rapporter om Turkiet från 2015 och 2016 (2.4); TÜSEVs bidrag till 2015 års State of Civil Society Report (lägesrapport om det civila samhället) från Civicus, s. 96–98.

29 Europeiska revisionsrättens analys baserat på uppgifter som tillhandahållits av Turkiets inrikesministerium, 24 mars 2017.

30 Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II); kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 447/2014 om särskilda tillämpningsföreskrifter för förordning (EU) nr 231/2014; ramavtal av den 11 februari 2015 avseende IPA II mellan republiken Turkiet och Europeiska kommissionen.

31 COM(2013) 700 final, 16.10.2013, Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2013–2014, s. 3, 7 och 16.

32 Mapping of Sector Strategies (kartläggning av sektorsstrategier), slutrapport, 28 februari 2014, s. 3.

33 Enligt Parisförklaringen om biståndseffektivitet (2005), som Turkiet har undertecknat, ska varje stödmottagande land fastställa realistiska mål i ett litet antal sektorer och se till så att givarstöden inte överlappar varandra. Dessa principer gäller även för IPA.

34 SPD (Strategic Planning Document) Civil society (strategiskt planeringsdokument om civilsamhället), s. 20. SPD judiciary and fundamental rights (strategiskt planeringsdokument om rättsväsen och grundläggande rättigheter), s. 14. SPD fundamental rights (strategiskt planeringsdokument om grundläggande rättigheter), s. 11. SPD home affairs (strategiskt planeringsdokument om inrikes frågor), s. 23. Sector Operational Programme (SOP) (sektorsbaserat operativt program), s. 30.

35 Inom ramen för Turkiets anpassning till kapitel 5 anges i kommissionens årliga rapport om Turkiet (2016, s. 20, 21 och 43–45) att stora luckor återstår i anpassningen till EU:s regler för offentlig upphandling (t.ex. insynen i anbudsförfaranden och de många rättsliga undantagen till EU:s regelverk).

36 Europeiska investeringsbanken är en av de största tillhandahållarna av EU-lån till Turkiet. Dessa lån motsvarar mer än tre gånger storleken på IPA-finansieringen till Turkiet (se https://euaidexplorer.ec.europa.eu/DevelopmentAtlas.do).

37 Se lagen om förvaltning och kontroll av de offentliga finanserna (PFMC) nr 5018 från augusti 2012 (officiell engelsk översättning), s. 6 och 11. Årliga investeringsprogram på turkiska (Yili Yatirim Programi) för åren 2009–2017.

38 För IPA I, se den nationella planen för antagande av EU:s regelverk (2008); för IPA II, se den 10:e nationella utvecklingsplanen (2014–2018), de efterföljande nationella handlingsplanerna för EU-anslutningen (2014–2019) och programmet för ekonomiska reformer inför anslutningen (2017).

39 I kommissionens strategi för utvidgningen 2011–2012 anges att ”[e]ngagemang, villkorlighet och trovärdighet är centrala inslag i anslutningsprocessen och avgörande för dess framgång” (s. 2) och det talas om sträng villkorlighet (s. 18 och 23). I strategin för utvidgningen 2012–2013 hänvisar kommissionen till strikta eller stränga villkor (s. 2, 3, 16 och 22), liksom även i strategin för utvidgningen 2014 (s. 2 och 19) och i strategin för utvidgningen 2015 (s. 12).

40 Rådets förordning (EG) nr 1085/2006, artikel 21 om tillfälligt upphävande av stödet: ”Om ett stödmottagande land underlåter att respektera dessa principer [om demokrati och respekt för rättsstatsprincipen, de mänskliga rättigheterna, minoriteternas rättigheter och de grundläggande friheterna] eller att fullgöra åtagandena i det berörda partnerskapet med EU, eller om framstegen i riktning mot uppfyllande av kriterierna för anslutning är otillräckliga, får rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen vidta lämpliga åtgärder avseende det stöd som beviljas enligt denna förordning”.

41 Europaparlamentets resolution av den 6 juli 2017 om kommissionens rapport för 2016 om Turkiet (punkt 25).

42 Se Europaparlamentets uttalande på s. 25 i anslutning till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II) (EUT L 77, 15.3.2014, s. 11).

43 I artikel 14 i förordning (EU) nr 231/2014 hänvisas till ”särskilda framsteg mot uppfyllandet av medlemskapskriterierna, och/eller ett effektivt genomförande av föranslutningsstödet” varvid ”särskilt goda resultat” har uppnåtts.

44 Commission implementing decision of 30 November 2017 amending Commission implementing decision C(2016) 4889 final of 20 July 2016 adopting a Civil Society Facility and Media Programme for the years 2016–2017 under IPA II (kommissionens genomförandebeslut av den 30 november 2017 om ändring av kommissionens genomförandebeslut C(2016) 4889 final av den 20 juli 2016 om antagande av ett program för faciliteten för det civila samhället och medier för åren 2016–2017 under IPA II).

45 Se bilaga IV, projekt nr 4 och projekt nr 7–15.

46 Projekt nr 4, med justitieministeriet.

47 Baserat på revisionsrättens analys av uppgifter från justitieministeriet omplacerades 2 072 domare och åklagare 2013 varefter antalet stadigt ökade till 2 517 (2014) och uppgick före kuppförsöket i juli 2016 till 3 746. Även om justitieministeriet har hävdat att denna obligatoriska rotation för domare och åklagare berodde på landets specifika geografiska förhållanden och behovet att tillhandahålla rättstjänster i avlägsna områden, så är det sätt på vilket rotationen tillämpas inte baserat på objektiva kriterier. Se: Internationella domarförbundet (IAJ), Resolution on the Situation of the Judiciary in Turkey (resolution om situationen i det turkiska rättsväsendet) av den 8 oktober 2015; Venedigkommissionen, Interim Opinion on the Draft Law on Judges and Prosecutors of Turkey (interimsyttrande om Turkiets lagförslag om domare och åklagare), (CDL-AD(2011)004), av den 29 mars 2011, punkterna 47–49; Turkey: the Judicial System in Peril (Turkiet: rättssystemet i fara), Internationella juristkommissionen (ICJ), 2016, s. 17.

48 Se Tekniskt stöd för att främja laglig sysselsättning genom bättre vägledning och kontroll, inledande rapport för ministeriet för arbetsmarknadsfrågor och social trygghet, februari 2015, särskilt s. 6.

49 Turkiets centrala finansierings- och upphandlingsenhet undertecknade alla avtalsåtaganden för fjorton projekt, med undantag för projekt nr 3. Eftersom detta är ett politiskt känsligt projekt om civil kontroll av interna säkerhetsstyrkor, undertecknades det av EU:s delegation i Ankara och inte av den centrala finansierings- och upphandlingsenheten.

50 Projekt nr 7 ska enligt planerna avslutas i februari 2018.

51 Av de femton granskade projekten var sex föremål för resultatorienterad övervakning. Den resultatorienterade övervakningen innebär en oberoende granskning av EU-finansierade insatser i länder utanför EU genom bedömningar på plats. Metoden, som bygger på fem utvärderingskriterier (relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet) och ger ett betyg från A (”mycket bra”) till D (”allvarliga brister”), säkerställer att de insamlade uppgifterna om pågående projekt kan användas för jämförelser. Se https://europa.eu/capacity4dev/rom/blog/what-results-oriented-monitoring-rom

52 Gäller för alla tillämpliga projekt utom projekt nr 1 (av säkerhetsskäl). På grund av tidsbrist begränsades besöken avseende projekt nr 11 och 15 till ett fåtal platser.

53 Se bilaga V.

54 Denna brist gäller för sju av de femton granskade projekten.

55 Så var fallet med projekt nr 2 och 3 inom sektorn rättsstaten, projekt nr 6, 7 och 8 inom samhällsstyrning och projekt nr 15 inom mänskliga resurser.

56 Genomförandet av kontrakten om tillhandahållande av utrustning i projekt nr 11 och 13 tog åtta i stället för fyra månader och när det gäller kontraktet om tillhandahållande av utrustning i projekt nr15, tog det tolv i stället för fem månader. Se bilaga IV.

57 Uppfyllande av de politiska Köpenhamnskriterierna (stabiliteten hos de institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter) vilka fastställdes vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn i juni 1993 (projekt nr 8), kapitel 16 – Beskattning (projekt nr 7) och kapitel 29 – Tullunion (projekt nr 10).

58 Uppfyllande av de politiska Köpenhamnskriterierna (projekt nr 1–5), kapitel 23 – Rättsväsen och grundläggande rättigheter (projekt nr 2 och 4) och kapitel 24 – Rättvisa, frihet och säkerhet (projekt nr 1, 3 och 5).

59 Projekt nr 1 (fas 1) tog 30,5 i stället för 24 månader och båda de två faserna är fortfarande ofullständiga, projekt nr 2 tog 29,5 i stället för 21 månader, projekt nr 3 tog 33 i stället för 24 månader och projekt nr 5 (partnersamverkansdelen) tog 29 i stället för 24 månader. Se bilaga IV.

60 Se http://www.cfcu.gov.tr/FinancialAgreements

61 Redan 2009 påpekade revisionsrätten att man inom de turkiska myndigheterna inte hade ”tillräckligt kvalificerad och utbildad personal […] för att behandla den stora budget[en] och det stora antal[et] projekt”. Se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 16/2009, punkt 38.

62 Den nationella IPA-samordnarens och den nationella utanordnarens uppgifter och ansvar fastställs i artiklarna 22 respektive 25 i kommissionens förordning (EG) nr 718/2007 om tillämpning av rådets förordning (EG) nr 1085/2006 om upprättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (EUT L 170, 29.6.2007, s. 1), liksom i artiklarna 4 och 8 respektive 9 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 447/2014 av den 2 maj 2014 om särskilda tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 231/2014 om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen (IPA II) (EUT L 132, 3.5.2014, s. 32).

63 Dessa åtgärder genomfördes huvudsakligen tack vare det granskade IPA-projektet inom samhällsstyrning, nr 6.

64 Projekt nr 5, 6, 9, 10, 12 och 14 (se bilaga IV).

65 När det gäller projekt nr 7, inom samhällsstyrning, hade det inte gått tillräckligt lång tid sedan projektet avslutades för att vi skulle kunna bedöma hållbarheten.

66 Se kommissionens rapporter om Turkiet 2015 och 2016, kapitel 24, s. 5.

Händelse Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds 17.1.2017
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 7.12.2017
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 6.2.2018
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk 8.3.2018

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III som är specialiserad på yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Karel Pinxten är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Bettina Jakobsen med stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Alejandro Ballester Gallardo (förstechef), Dennis Wernerus (uppgiftsansvarig) och Nicola Berloco, Cyril Messein och Alexandre Tan (revisorer). Fiona Urquhart gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Dennis Wernerus, Cyril Messein, Bettina Jakobsen, Kim Storup och Katja Mattfolk.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF ISBN 978-92-872-9559-0 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/25211 QJ-AB-18-006-SV-N
HTML ISBN 978-92-872-9584-2 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/23781 QJ-AB-18-006-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

  • Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
  • Ring telefonnumret +32 22999696.
  • Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.