ES pasirengimo narystei pagalba Turkijai: kol kas gauti prasti rezultatai

Santrauka

I

2007–2020 m. Turkijai suplanuota ES finansinė pagalba, teikiama per Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (PNPP), siekia virš 9 milijardų eurų. Mūsų tikslas buvo įvertinti Turkijai skirtos PNPP, kuria siekiama suderinti šalies kandidatės aktus su acquis ir sustiprinti jos administracinius gebėjimus, koncepciją ir veiksmingumą. Mes nagrinėjome PNPP I (2007–2013 m.) ir PNPP II (2014–2020 m.) programavimo laikotarpius ir daugiausia dėmesio skyrėme prioritetiniams teisinės valstybės, valdymo ir žmogiškųjų išteklių sektoriams (t. y. švietimui, užimtumui ir socialinei politikai), kuriems buvo skirtas 3,8 milijardo eurų biudžetas. Dėl to, kad buvo vėluojama įgyvendinti PNPP II, mes galėjome išnagrinėti tik PNPP I, visų pirma tikrinant 15 PNPP I projektų, kurie sudarė 112 milijonų eurų iš pagal PNPP I įsipareigotos šiems sektoriams skirtos 1,5 milijardo eurų sumos.

II

Mes padarėme išvadą, kad Komisija tinkamai parengė PNPP tikslus, kadangi ji tinkamai nustatė reikalavimus, kurie yra reikalingi tam, kad būtų galima daryti su stojimu į ES susijusią pažangą, ir atliko įtikinamus sektorinio požiūrio vertinimus. Tačiau praktiškai, skirtomis PNPP lėšomis buvo nepakankamai patenkinti kai kurie esminiai poreikiai teisinės valstybės ir valdymo sektoriuose, kuriuose tam tikras itin svarbias reformas yra vėluojama įgyvendinti. Tose srityse, kuriose buvo parodyta daugiau politinės valios, kaip antai muitų, užimtumo ir mokesčių srityse, PNPP I projektai prisidėjo prie Turkijos teisės aktų suderinimo su acquis ir jos administracinių gebėjimų stiprinimo. Tačiau dėl turimų PNPP lėšų panaudojimo sunkumų ir stringančių reformų šių rezultatų tvarumui kyla rizika. Todėl mes manome, kad PNPP veiksmingumas buvo labai nedidelis.

III

Kalbant apie PNPP koncepciją, mes nustatėme, kad Komisija tinkamai nustatė PNPP tikslus, kadangi jie buvo konkretūs ir derėjo su teisiniu pagrindu. Kalbant konkrečiau, su teisine valstybe, valdymu ir žmogiškaisiais ištekliais susiję PNPP tikslai buvo aktualūs ir pagrįsti poreikiais, kuriuos Turkija nustatė siekdama suderinti savo teisės aktus su acquis ir sustiprinti savo administracinius gebėjimus.

IV

Tačiau iš tikrųjų vadovaujantis PNPP I tikslais panaudotomis lėšomis buvo vargiai patenkinti kai kurie esminiai – teisingumo nepriklausomumo ir nešališkumo, kovos su aukšto lygio korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, spaudos laisvės, interesų konfliktų prevencijos ir išorės audito bei pilietinės visuomenės stiprinimo – poreikiai. Kaip rodo pačios Komisijos atlikta analizė, šiose srityse daroma pažanga jau keletą metų yra nepatenkinama, kadangi Turkijos institucijoms trūksta politinės valios.

V

Komisija nusprendė PNPP II įgyvendinti vadovaudamasi sektoriniu požiūriu, pagal kurį, taikant PNPP, remiamos visą sektorių apimančios reformos, o ne atskiri projektai. Komisija, prieš pradėdama taikyti šį naują metodą, įvertino sektorių pasirengimą įsisavinti PNPP II finansavimą. Šie sektoriniai vertinimai sudarė sąlygas atlikti aktualią ir įtikinamą analizę, skirtą nustatyti, kuriose srityse PNPP II galėtų būti įgyvendinta taikant sektorinį požiūrį. Tačiau jie ne visada būdavo išsamūs, visų pirma trijų iš penkių naudotų vertinimo kriterijų – Turkijos paramos teikėjų koordinavimo, sektorinės biudžeto analizės ir jos veiksmingumo vertinimo sistemos – atveju.

VI

Be ES finansavimo, reformų procesą gali padėti skatinti PNPP sąlygos. Nepaisant to, kad Komisijos rengiamose Turkijos ataskaitose pabrėžiama nuolatinė nepatenkinama pažanga, mes nustatėme, kad Komisija, remdama reformas prioritetiniuose sektoriuose, kuriuose pažanga buvo nepatenkinama, mažai naudojosi PNPP sąlygomis. Visų pirma Komisija retai naudojosi tokiomis sąlygomis kaip galimybė pakartotinai centralizuoti PNPP projektų valdymą arba taikyti taisomąsias priemones, jei projekto sąlygos nebūdavo įvykdytos. Be to, PNPP II teisės aktuose nebuvo aiškiai atspindėta galimybė nutraukti PNPP I finansavimą, jei nebūdavo laikomasi demokratijos ir teisinės valstybės principų.

VII

Kalbant apie PNPP įgyvendinimą, iš esmės buvo pasiekti numatyti audituotų projektų išdirbiai, o tai prisidėjo prie Turkijos teisės aktų suderinimo su acquis ir jos administracinių gebėjimų stiprinimo, net jei šie procesai dažnai būdavo įgyvendinami per vėlai. Mes nustatėme, kad šių teigiamų rezultatų tvarumui kyla rizika, kurią daugiausia lemia politinės valios stygius, o šią padėtį dar pablogina tai, kad atleidžiama daug valstybės pareigūnų, jie laikinai nušalinami nuo pareigų, o pilietinei visuomenei yra taikomi apribojimai.

VIII

Buvo projektų veiksmingumo stebėjimo trūkumų, pavyzdžiui, projektai nebūdavo atrenkami į Komisijos ĮROS sistemą, o rodikliai kartais būdavo neaktualūs ar nepatikimi arba jie buvo taikomi nenustatant atitinkamo bazinio lygio.

IX

Taip pat nerimą kelia tai, kad dėl paplitusių programavimo ir įgyvendinimo vėlavimų buvo gerokai delsiama vykdyti PNPP. Dėl to sumažėjo finansavimo dydis ir sutrumpėjo Turkijos institucijų turimas vėlesniam PNPP II biudžetui ir projektams įgyvendinti skirtas laikas, o tai dar labiau prisidės prie projektų konkursų rengimo ir sutarčių sudarymo vėlavimų. Šių vėlavimų priežastys buvo žinomos: silpni kai kurių ministerijų projektų pasiūlymų rengimo administraciniai gebėjimai, perėjimas prie sektorinio požiūrio ir didelė CFSA, kuri valdo didžiąją dalį Turkijoje panaudojamų PNPP lėšų, darbuotojų kaita.

X

Šioje ataskaitoje pateikiamos penkios išmatuojamos rekomendacijos, skirtos pagerinti Turkijai teikiamos pasirengimo narystei pagalbos koncepciją ir įgyvendinimą. Be to, audito rezultatai bus panaudoti Komisijai atliekant PNPP II laikotarpio vidurio peržiūrą ir kuriant būsimų ES plėtros šalims skirtų pasirengimo narystei pagalbos programų koncepciją.

Įvadas

01

Įsikūrusi Europos ir Viduriniųjų Rytų kryžkelėje (žr. 1 diagramą), Turkijos Respublika nuo seno atlieka vadovaujamą vaidmenį tarptautinių santykių srityje. Tai viena pagrindinių ES partnerių gynybos, užsienio politikos ir prekybos srityse. Pabėgėlių krizės kontekste Turkija įgavo dar daugiau svarbos ES ir atvirkščiai (pavyzdžiui, vedant vizų režimo liberalizavimo dialogą, taikant trijų milijardų eurų vertės Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonę).

02

Turkija, kurioje gyvena virš 80 milijonų gyventojų, turi vieną didžiausių pasaulyje musulmonų bendruomenę, dideles kurdų ir romų bendruomenes bei nemažai religinių mažumų (krikščionių, žydų).

03

Nuo šeštojo praeito amžiaus dešimtmečio Turkija lėtai, bet nuolat artėjo prie ES; ji pripažįsta Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisdikciją, o nuo 1999 m. ji yra ES narystės siekianti šalis kandidatė¹. Nuo 2002 m. visuotinių rinkimų valdančioji partija yra konservatyvioji Teisingumo ir vystymosi partija arba AKP², kuri šalį valdo vadovaujant ministrui pirmininkui, o nuo 2014 m. Respublikos prezidentui Recepui Tayyipui Erdoganui.

04

Kita vertus, stojimo į ES derybų procesas, kaip žinia, yra lėtas ir iki 2017 m. stojimo derybos buvo pradėtos tik dėl 16 iš 35 skyrių (ir tik dėl vieno skyriaus derybos baigtos). II priede parodyta Turkijos stojimo proceso būklė pagal skyrius.

05

Vykdant šį stojimo procesą, teikiama ES pasirengimo narystei pagalba, kurią sudaro Pasirengimo narystei pagalbos priemonė (PNPP), kuria siekiama paremti šalis kandidates, laipsniškai derinant jų teisės aktus su ES standartais ir politikomis, joms siekiant narystės ES, – visa tai paprastai vadinama acquis (žr. 1 langelį).

06

Pasirengimo narystei pagalbą, kuri yra teikiama bendradarbiaujant su Turkijos institucijomis, sudaro Europos Komisijos įvairiose – teisinės valstybės, valdymo, žemės ūkio, infrastruktūros (pavyzdžiui, aplinkos, transporto) – politikų srityse finansuojami projektai ir žmogiškųjų išteklių vystymas, pasitelkus švietimą, užimtumą ir socialinę politiką. Atsižvelgiant į suplanuotus (2007–2013 m.) 4,58 milijardo eurų PNPP I asignavimus ir (2014–2020 m.) 4,49 milijardo eurų PNPP II asignavimus (žr. III priedą), Turkijai tenka daugiausia ES pagalbos už ES ribų. Komisija PNPP valdo padedant ES valstybėms narėms kaip PNPP II komiteto narėms³.

07

Nors Komisijai tenka bendra atsakomybė už PNPP valdymą, ji Turkijos institucijoms pavedė PNNP pagrindinės dalies valdymą pagal netiesioginį ES biudžeto valdymo principą. Pagal šį biudžeto valdymo būdą Komisija, savo pačios atsakomybe ir remdamasi patikimo finansų valdymo principu, Turkijos institucijoms pavedė biudžeto valdymą⁴. Šis decentralizuotas PNPP valdymo metodas yra panašus į daugumos ES fondų, kaip antai Europos regioninės plėtros fondo arba Europos socialinio fondo pasidalijamojo valdymo, kurį kartu vykdo Komisija ir ES valstybės narės, principą.

08

Turkijoje pagal šį metodą reikalaujama, kad Turkijos institucijos vykdytų PNPP lėšų planavimą, įgyvendinimą, stebėjimą ir auditą remdamosi bendromis ES ir nacionalinėmis taisyklėmis. Nors už skirtingų Turkijos suinteresuotųjų šalių veiklos koordinavimą yra atsakingas nacionalinis PNPP koordinatorius (NPNPPK), 87,2 % PNPP I lėšų ir 84,2 % PNPP II lėšų⁵ valdo Iždo Centrinė finansų ir sutarčių agentūra (CFSA), prižiūrint nacionaliniam įgaliojimus suteikiančiam pareigūnui.

09

Komisija PNPP I įgyvendino naudodamasi tradiciniu projektais pagrįstu metodu, dėl atskirų projektų priimdama finansavimo sprendimus. Komisijos strateginis PNPP II įgyvendinimo sprendimas yra sektorinis požiūris. Pagal šį požiūrį finansavimo sprendimai yra pagrįsti nacionaliniais sektorių politikos tikslais. Jo tikslas – papildyti tam tikrame sektoriuje dedamas vyriausybės pastangas, taip padidinant viešosios politikos ir sprendimų dėl išteklių paskirstymų tam tikrame sektoriuje sąveiką ir nacionalinę atsakomybę. Taigi skiriant PNPP finansavimą daugiausia dėmesio skiriama stojimui svarbių nacionalinių sektorių politikos tikslų ir rezultatų pasiekimui⁶. Sektorinis požiūris taikomas kiekvienam sektoriui atskirai, įvertinus Komisijai.

10

Nuo 2013 m. vykdant reformas Turkijoje buvo pažengta atgal. Ypač po 2016 m. liepos mėn. bandymo įvykdyti karinį perversmą Turkijos naudojimasis nepaprastąja padėtimi, daugelio asmenų nušalinimas nuo pareigų, atleidimai ir sulaikymai susilpnino Turkijos poziciją ES atžvilgiu. Šios po bandymo įvykdyti karinį perversmą taikomos represinės priemonės, kurias Turkijos vyriausybė teisino kaip kovos su terorizmu priemones, paveikė visą Turkijos visuomenę: teismines institucijas, policiją, žandarmeriją, armiją, valstybės tarnybą, akademinę bendruomenę, mokytojus, teisininkus, žiniasklaidą ir verslo bendruomenę⁷.

11

Šių priemonių mastas paveikė Turkijos administracinius gebėjimus; jos apsunkino ir vilkino jos teisės aktų suderinimą su acquis. 2 langelyje pateikti trys tokių priemonių pavyzdžiai trijuose šio audito metu nagrinėtuose sektoriuose. 2016 m. lapkričio mėn., pablogėjus ES ir Turkijos politiniams santykiams, Europos Parlamentas paragino Komisiją ir ES valstybes nares inicijuoti laikiną tebevykstančių stojimo derybų su Turkija įšaldymą⁸.

Audito apimtis ir metodas

12

Mūsų tikslas buvo įvertinti PNPP, kuria siekiama suderinti šalies kandidatės aktus su acquis ir sustiprinti jos administracinius gebėjimus, įgyvendinimo Turkijoje koncepciją ir veiksmingumą. Atliekant auditą siekta atsakyti į šį klausimą: „Ar ES pasirengimo narystei pagalba Turkijai buvo tinkamai parengta ir veiksminga?“ Šis klausimas buvo padalytas į du pagrindinius klausimus:

1. Ar Komisija tinkamai parengė Turkijoje taikomą PNPP?
2. Ar PNPP buvo veiksmingai remiami jos prioritetiniai sektoriai Turkijoje?

13

Paskutinė Europos Audito Rūmų audito ataskaita dėl pasirengimo narystei pagalbos Turkijai buvo paskelbta 2009 m.¹² Nuo tada PNPP buvo teikiama dviem vienas po kito einančiais programavimo laikotarpiais, o ES ir Turkijos santykiai smarkiai pakito. Į šią ataskaitą turėtų būti atsižvelgta Komisijai atliekant PNPP II laikotarpio vidurio peržiūrą ir vykdant pagal (2014–2020 m.) PNPP II Turkijai teikiamos pasirengimo narystei pagalbos asignavimų skyrimo ES strategiją bei įgyvendinant būsimą programavimo laikotarpį.

14

Mes daugiausia dėmesio skyrėme trims Tarybos nustatytiems prioritetiniams sektoriams, kurie buvo aktualūs ir PNPP I (2007–2013 m.), ir PNPP II (2014–2020 m.) programavimo laikotarpiais, ir kuriems iš viso skirta 3,8 milijardų eurų asignavimų¹³:

1. teisinei valstybei, įskaitant pagrindines teises, vidaus reikalus ir teisingumą, o tai sudaro bendrą 1,2 milijardo eurų sumą;
2. valdymui, įskaitant paramą pilietinei visuomenei, viešosios administracijos reformą ir viešųjų finansų valdymą (VFV), o tai sudaro bendrą 1,6 milijardo eurų sumą ir
3. žmogiškiesiems ištekliams, įskaitant švietimą, užimtumą ir socialinę įtrauktį, o tai sudaro bendrą 1 milijardo eurų sumą.

15

Pagal PNPP I sutartiniai įsipareigojimai buvo prisiimti dėl 1,5 milijardo eurų šiems sektoriams skirtų ES lėšų. Iš šios sumos mes nagrinėjome mūsų imtį sudarančius 15 projektų, kurių bendra vertė – 112 milijonų eurų (7,5 %)¹⁴. Mes šiuos projektus atrinkome taip, kad būtų užtikrinta subalansuota skirtingų politikos sričių ir geografinių regionų, kurie gavo pasirengimo narystei pagalbą teisinės valstybės, valdymo ir žmogiškųjų išteklių sektoriuose, aprėptis. Mes nagrinėjome projektų įgyvendinimą ir įgyvendinančiųjų partnerių tipus (Turkijos arba JT organizacijas).

16

Svarbi mūsų darbo dalis buvo nustatymas, kokių buvo pasiekta ES programų ir projektų rezultatų¹⁵. Mes surinkome įrodymus dokumentų peržiūros ir interviu, kurie buvo surengti su įvairiomis Komisijos tarnybomis, ES delegacija Ankaroje, Turkijos institucijomis, tarptautinėmis organizacijomis ir pilietinės visuomenės organizacijomis (PVO)¹⁶, metu. Auditas apėmė dviejų savaičių trukmės vizitą į Turkiją 2017 m. kovo mėn. Jis neapėmė pagal „Pabėgėlių Turkijoje rėmimo priemonę“ teikiamos paramos¹⁷.

17

Šioje ataskaitoje bet kokia nuoroda į PNPP apima ir PNPP I, ir PNPP II, nebent būtų nurodyta kitaip. Dėl paplitusių programavimo ir įgyvendinimo vėlavimo atvejų mes negalėjome šiam auditui atrinktuose sektoriuose įvertinti PNPP II projektų, kuriems tenka 2 milijardai eurų PNPP II asignavimų.

Pastabos

Komisija tinkamai parengė PNPP tikslus, tačiau ji, remdama visą sektorių apimančias reformas, susidūrė su sunkumais ir ribotai naudojosi sąlygomis

18

Šiame skirsnyje mes vertinome, ar Komisija tinkamai parengė Turkijoje taikomą PNPP, siekdama paremti reformas, būtinas darant pažangą siekiant narystės ES. Visų pirma vertinome, ar Komisija:

1. suderino Turkijai skirtus savo strateginius tikslus su PNPP reglamentavimo tikslais ir ar atsižvelgė į Turkijos poreikius audituotuose sektoriuose;
2. remdamasi svarbiais, įtikinamais ir išsamiais PNPP sektorių vertinimais, tinkamai taikė sektorinį požiūrį PNPP II lėšoms skirstyti; ir
3. nustatė ir taikė atitinkamas sąlygas, siekdama Turkijoje paskatinti būtinas reformas.

Komisija tinkamai nustatė PNPP tikslus, tačiau faktiškai į kai kuriuos pagrindinius poreikius teisinės valstybės ir valdymo sektoriuose buvo nepakankamai atsižvelgta

19

Komisija savo strateginiuose dokumentuose nustatė konkrečius PNPP programos tikslus, t. y. Turkijos gebėjimo įvykdyti narystės ES įsipareigojimus stiprinimą ir paramą politinėms reformoms bei ekonominį, socialinį ir teritorinį vystymą¹⁸. Šie strateginiai PNPP tikslai buvo išsamiau pateikti Komisijos su Turkijos institucijomis sudarytuose finansavimo susitarimuose. Visi šie tikslai atitiko PNPP teisinį pagrindą, kuriame nustatyti teisiniai PNPP tikslai, susiję su šalies kandidatės teisės aktų suderinimu su acquis, įskaitant Kopenhagos kriterijus, ir jos administracinių gebėjimų stiprinimu¹⁹.

20

Trijų prioritetinių – teisinės valstybės, valdymo ir žmogiškųjų išteklių – sektorių PNPP tikslai buvo tinkami, kadangi jie buvo pagrįsti poreikiais, kuriuos Turkija aiškiai nustatė savo nacionaliniuose suderinimo su acquis planuose, daugiamečiuose plėtros planuose ir daugiau kaip keturiasdešimtyje nuo 2007 m. parengtų nacionalinių strategijų, skirtų jos administraciniams gebėjimams stiprinti.

21

Mes nagrinėjome šiuose trijuose atrinktuose prioritetiniuose sektoriuose panaudotas PNPP I lėšas ir nustatėme, kad iš esmės nepakankamai dėmesio buvo skirta kai kurioms esminėms teisinės valstybės ir valdymo sektorių reformoms, kurios yra reikalingos norint Turkijai įstoti į ES²⁰, kadangi Turkijos institucijoms trūko politinės valios.

Nepakankamai atsižvelgta į pagrindinius poreikius teisinės valstybės sektoriuje

22

PNPP parama teisinės valstybės sektoriui buvo skirta tam, kad labai įvairios jautrios valstybės institucijos, kaip antai ministerijos, agentūros, policijos pajėgos ir teisminės institucijos, daugiausia pasitelkiant konsultacijas ir mokymus, Turkijos nacionaliniuose teisės aktų suderinimo su acquis planuose, daugiamečiuose plėtros planuose ir nacionalinėse strategijose įvardytose srityse būtų priartintos prie acquis.

23

Tačiau tik 4,4 % visų PNPP I sutarčių sumų teisinės valstybės sektoriuje buvo panaudota atsižvelgiant į šias politikos sritis, kuriose pažanga Komisijos metinėse ataskaitose dėl Turkijos nuo 2014 m. buvo nuolat pabrėžiama kaip nepatenkinama²¹:

1. teisingumo nepriklausomumą ir nešališkumą²² (sutarčių suma – 7,6 milijono eurų);
2. kovą su korupcija ir organizuotu nusikalstamumu²³ (9,5 milijono eurų); ir
3. spaudos laisvę²⁴ (2,7 milijono eurų; žr. 3 langelį)

24

Dar vienas požymis to, kad Komisija ir Turkijos institucijos neskyrė pakankamai dėmesio šioms politikos sritims, yra rodiklių, skirtų pažangai išmatuoti interesų konfliktų²⁵ prevencijos ir kovos su aukšto lygio korupcija²⁶ srityse, stygius.

Nepakankamai atsižvelgta į pagrindinius poreikius valdymo sektoriuje

25

Valdymo sektoriuje Komisija, daugiausia pasitelkdama konsultacijas ir mokymus, rėmė labai konkrečius viešojo administravimo reformos ir kelių biudžeto ciklo komponentų, kaip antai mokesčių surinkimo, vidaus audito ir statistikos, poreikius.

26

Tačiau nepaisant išorės audito ir pilietinės visuomenės organizacijų svarbos stojimo į ES procese ir jų vaidmenų kovoje prieš korupciją ir organizuotu nusikalstamumu, PNPP nebuvo atsižvelgiama į išorės audito stiprinimą ir buvo per mažai nagrinėjami Turkijos gebėjimai bendradarbiauti su pilietine visuomene²⁷. Nepaisant Turkijos PVO poreikių masto, apie kurį Komisija buvo informuota, skirta suma dėl ribotų Turkijos institucijų lėšų įsisavinimo gebėjimų išliko maža (žr. 4 langelį).

Nepaisant kai kurių trūkumų, Komisijos sektorinio požiūrio vertinimuose buvo pateikta svarbios informacijos, padedančios nustatyti, kuriose srityse sektorinis požiūris galėtų būti įgyvendintas

27

Nors teisinėje PNPP II sistemoje sektorinis požiūris nėra aiškiai apibrėžiamas (žr. 9 dalį) ir šis požiūris naudos gavėjui nėra teisiškai įpareigojantis³⁰, Komisija jį į savo plėtros strategiją³¹ įtraukė. Šalies pasirengimas patvirtinti sektorinį požiūrį nustatomas sektorių vertinimais, kuriuos Komisija atlieka kartu su Turkijos institucijomis. Pasak Komisijos, sektorinis požiūris yra „tęstinis procesas, kuris turi būti vykdomas viso programavimo ciklo metu“³². Šis vertinimas yra grindžiamas penkiais pagrindiniais vertinimo kriterijais:

1. tinkamai nustatytomis nacionalinėmis sektorių strategijomis;
2. sektoriaus strategijai įgyvendinti būtina institucine struktūra, vadovybe ir gebėjimais;
3. paramos teikėjų veiklos koordinavimu, įskaitant sektorių lygmenį³³;
4. politikos įgyvendinimu, pagrįstu sektorių biudžeto analize ir realistiškais sektorių asignavimais; ir
5. veiksmingumo vertinimo sistemomis, skirtomis veiksmingumui stebėti.

28

Audituotuose sektoriuose sektorių vertinimai leido Komisijai 2016 m. padaryti išvadą, kad tik žmogiškųjų išteklių sektorius, o teisinės valstybės sektoriuje – tik teisingumo ir vidaus reikalų pasektoriai buvo pasirengę įsisavinti PNPP II lėšas taikant sektorinį požiūrį³⁴. Nors sektorių vertinimai leido atlikti tinkamą ir nuoseklią sektorių analizę remiantis penkiais pagrindiniais kriterijais, mes, atlikę peržiūrą, nustatėme šiuos trūkumus:

1. teisinės valstybės sektoriuje Komisijos atliktas vidaus reikalų vertinimas nustatant, ar Turkija buvo faktiškai pasirengusi taikyti sektorinį požiūrį, nebuvo galutinis; ir
2. Komisijos sektorių vertinimuose buvo netinkamai nagrinėjamas kai kurių reikšmingų Turkijos viešojo administravimo trūkumų (žr. 5 langelį) poveikis trims iš penkių pagrindinių vertinimo kriterijų (žr. 27 dalį).

29

Be to, mes nustatėme, kad Komisijos sektorių vertinimuose dar negalėjo būti atsižvelgta į didelio masto pareigūnų atleidimų ir jų laikino nušalinimo nuo pareigų po 2016 m. liepos mėn. įvykusio bandymo įvykdyti perversmą poveikį Turkijos administraciniams gebėjimams (žr. 2 langelį).

Komisija, remdama reformų procesą prioritetiniuose sektoriuose, mažai naudojosi PNPP sąlygomis

30

Be finansavimo, politikos ir politinio dialogo dar viena Komisijos žinioje esanti priemonė, skirta reformoms Turkijos prioritetiniuose sektoriuose remti, yra sąlygos. Tai sąlygų nustatymas ir jų naudojimas prieš įsipareigojant skirti pagalbą ar prieš ją išmokant. PNPP atveju Komisijos iš eilės rengiamose plėtros strategijose ne kartą minimos „griežtos sąlygos“, tačiau konkreti sąvokos apibrėžtis nepateikta³⁹. Taikant PNPP, sąlygos gali būti naudojamos politiniu lygmeniu, visų pirma naudojant su derybomis dėl stojimo susijusius derybų skyriaus atidarymo ir uždarymo kriterijus bei projektų lygmeniu.

31

Mes, siekdami nustatyti turimus skirtingus sąlygų tipus, peržiūrėjome PNPP teisinį pagrindą. Mes nagrinėjome, kokiu mastu Komisija faktiškai jas Turkijoje naudojo, siekdama paremti reformų procesą prioritetiniuose teisinės valstybės, valdymo ir žmogiškųjų išteklių sektoriuose.

32

Politiniu lygmeniu ES teisės aktų leidėjas, kaip biudžeto valdymo institucija, yra įgaliotas sumažinti būsimą pagalbą. Be to, pagal PNPP I Taryba, neprireikus laikinai sustabdyti derybų dėl stojimo, turėjo galimybę laikinai sustabdyti PNPP pagalbos teikimą, jei nėra laikomasi demokratijos ir teisinės valstybės principų⁴⁰. Pastaruoju metu Europos Parlamentas paragino laikinai sustabdyti visų pasirengimo narystei lėšų teikimą, jei yra laikinai sustabdomos derybos dėl stojimo⁴¹. Tačiau mes nustatėme, kad pagal PNPP II ES teisės aktų leidėjas nebuvo aiškiai numatęs tokios galimybės⁴².

33

Pagal PNPP II teisės aktus Komisija, skatindama reformas, gali pasinaudoti dviem pagrindiniais sąlygų tipais:

1. 2017 m. pabaigoje ir 2020 m. pabaigoje (PNPP II atveju) ji galėjo nuspręsti neskirti PNPP šaliai gavėjai atlyginimo už rezultatus už pažangą, padarytą derinant teisės aktus su ES standartais, efektyvų PNPP įgyvendinimą ir gerų rezultatų pasiekimą⁴³; ir
2. ji galėjo grįžti prie PNPP projektų centralizuoto valdymo, pagal kurį Komisija faktiškai gali perimti jų valdymą iš nacionalinių institucijų.

Audito metu, nepaisant nuolat nepatenkinamos pažangos, akcentuojamos jos ataskaitose dėl Turkijos (žr. 23 dalį), Komisija dar nebuvo ėmusis jokių veiksmų dėl atlyginimo už rezultatus. Tačiau vėliau ji nusprendė perimti 18 milijonų eurų vertės PVO projektų valdymą; pačioje pradžioje buvo planuota, kad juos valdys Turkijos institucijos⁴⁴.

34

Projektų lygmeniu Komisija, prieš įsipareigodama skirti pagalbą ar ją išmokėdama, gali nustatyti projekto sąlygas ir, jų neįvykdžius, imtis taisomųjų veiksmų, kai antai atšaukti projektą arba sumažinti jo apimtį ir finansavimą. Komisija faktiškai nustatė keturių iš 15 audituotų projektų sąlygas; visi šie keturi projektai buvo vykdomi teisinės valstybės sektoriuje. Komisija nenustatė vieno projekto⁴⁵ šiame sektoriuje⁴⁶ ir nė vieno projekto iš penkių valdymo ir penkių žmogiškųjų išteklių projektų sąlygų. Mes nustatėme tris projektus, kai Komisijos sprendime nebuvo nustatytos projekto sąlygos prieš įsipareigojant skirti pagalbą ir tai neigiamai paveikė projekto rezultatus (žr. 6 langelį).

Nepaisant įgyvendinimo vėlavimų, buvo gauti numatyti PNPP projektų išdirbiai, tačiau dėl politinės valios stygiaus jų tvarumui kyla rizika

35

Nuo 2007 m. PNPP yra vienintelė ES finansavimo priemonė, skirta padėti Turkijai suderinti savo teisės aktus su acquis ir sustiprinti savo administracinius gebėjimus. Mes vertinome PNPP įgyvendinimo veiksmingumą prioritetiniuose teisinės valstybės, valdymo ir žmogiškųjų išteklių sektoriuose ir nagrinėjome, ar Komisijos ir Turkijos institucijos:

1. gavo numatytus projektų išdirbius ir stebėjo rezultatus;
2. gavo šiuos išdirbius be gaišaties arba sutrumpino vėlavimo atvejus; ir
3. užtikrino tvarius rezultatus.

36

Mes įvertinome 15 PNPP I projektų; jie visi buvo valdomi pagal netiesioginį valdymo principą ir jų galutinis naudos gavėjas buvo Turkijos viešosios organizacijos⁴⁹. Iš mūsų imtį sudarytų projektų 14-ka buvo įgyvendinti taip, kad buvo galima įvertinti gautus rezultatus⁵⁰.

Taikant PNPP iš esmės buvo gauti numatyti išdirbiai, tačiau dažnai būdavo vėlavimo atvejų

37

Mūsų darbas buvo pagrįstas mūsų atlikta stebėjimo rodiklių, sutarčių su rangovais, iš ES delegacijos Ankaroje ir Turkijos institucijų gautų stebėjimo vizitų ataskaitų, valdymo komitetų ar kitų lygiaverčių projektų valdymo įstaigų protokolų, ĮROS ataskaitų⁵¹, vizitų vietoje⁵² ir pokalbių su Komisijos atstovais ir projektų naudos gavėjais⁵³ analize.

38

Iš esmės mes nustatėme, kad Komisija ir Turkijos institucijos gavo pagal sutartinius įsipareigojimus suplanuotus 13 iš 14 šių PNPP I projektų išdirbius. Taigi šie projektai sustiprino šalies administracinius gebėjimus atitinkamuose sektoriuose. Tačiau aštuonių iš 14 tebevykdomų projektų įgyvendinimas vėlavo (žr. IV priedą)

39

Nors Komisija ir Turkijos institucijos stebėjo projektų išdirbius, mūsų atliktos turimos stebėjimo dokumentacijos peržiūros metu buvo nustatyti šie veiksmingumo stebėjimo trūkumai:

1. į Turkijai taikomą ĮROS sistemą nebuvo įtrauktos nei tiekimo sutartys, nei sutartys žmogiškųjų išteklių sektoriuje⁵⁴;
2. šešių iš 15 PNPP I audituotų projektų rezultatų rodikliai kartais būdavo neaiškūs ir nepatikimi. Be to, dažnai trūkdavo atitinkamų šių rodiklių bazinių verčių, taigi rezultatai negalėjo būti matuojami remiantis pradine padėtimi⁵⁵. 7 langelyje pateiktas tokio projekto pavyzdys.

Žmogiškųjų išteklių PNPP projektai

40

Siekiant suderinti Turkijos teisės aktus su 19 skyriumi (Socialinė politika ir užimtumas), taikant PNPP, buvo remiami švietimo, užimtumo ir socialinės įtraukties projektai. Jais buvo siekiama stiprinti gebėjimus, kaip buvo Socialinės apsaugos institucijos atveju jai kovojant su nedeklaruojamu darbu (žr. projektą Nr. 13, 6 langelį) arba patenkinti konkrečių Turkijos gyventojų tikslinių grupių poreikius (žr. projektus Nr. 11, 12, 14 ir 15). Pastarųjų projektų atveju tikslinėms grupėms buvo suteikta galimybė naudotis mokymosi įranga (pavyzdžiui, mokymo programomis, IT įranga) bei gauti konsultacijas ir mokymus:

1. nuo nedeklaruojamo darbo Trabzono regione, kuriame auginami lazdyno riešutai, priklausomoms moterims (projektas Nr. 11);
2. jauniems verslininkams ir mažoms įmonėms sostinės Ankaros regione (projektai Nr. 12 ir 14); ir
3. romų vaikams visoje šalyje (projektas Nr. 15, žr. 7 langelį).

41

Buvo gauti visų penkių audituotų projektų rezultatai, nors įgyvendinant tris projektus (projektus Nr. 11, 13 ir 15⁵⁶), buvo delsiama daugiau kaip du mėnesius. Nors šie vėlavimai neturėjo poveikio projektų rezultatams, jie atspindėjo menkus Turkijos Darbo ir socialinės apsaugos ministerijos administracinius gebėjimus laiku įgyvendinti PNPP projektus (žr. 46 dalį).

Gero valdymo PNPP projektai

42

Šiame sektoriuje pagal PNPP buvo finansuotas ribotas minėtų projektų, kuriuos įgyvendinant Turkijos institucijos buvo pasirengusios pasinaudoti PNNP lėšomis siekiant suderinti Turkijos teisės aktus su acquis⁵⁷ ir sustiprinti jos administracinius gebėjimus, skaičius. Audituotais projektais buvo siekiama arba sustiprinti viešojo sektoriaus ir pilietinės visuomenės bendradarbiavimą (žr. projektą Nr. 8 6 langelyje), arba stiprinti gebėjimus tokiose viešosiose įstaigose kaip:

1. Nacionalinis įgaliojimus suteikiantis pareigūnas; gebėjimai, susiję su PNPP valdymo Turkijoje priežiūra (projektas Nr. 6);
2. Pajamų administravimo įstaiga; gebėjimai, susiję su kova su mokesčių slėpimu per nedeklaruojamus darbo užmokesčius (projektas Nr. 7, kuris audito metu dar nebuvo įgyvendintas);
3. Vidaus reikalų ministerija; gebėjimai, susiję su vietos planavimo stiprinimu (projektas Nr. 9); ir
4. Turkijos muitinės administracija (projektas Nr. 10, žr. 8 langelį).

43

Valdymo sektoriuje vykdyti projektai Nr. 6, 9 ir 10 buvo įgyvendinti laiku. Šie projektai prisidėjo prie gero Turkijos viešųjų finansų valdymo (VFV) ir jos administravimo srityje vykdomų reformų. Tačiau projekto Nr. 8 atveju (žr. 6 langelį) vėlavimo poveikis buvo sušvelnintas tik Komisijos sprendimu, kuriuo buvo leista patikslinti projekto koncepciją ir laikotarpį pratęsti 18 mėnesių, o tai atspindi menkus ESRM administracinius gebėjimus laiku įgyvendinti PNPP projektus (žr. 46 dalį).

Teisinės valstybės PNPP projektai

44

Siekiant suderinti Turkijos teisės aktus su acquis⁵⁸ ir sustiprinti administracinius gebėjimus atrinktose teisinės valstybės sektoriaus srityse, penkiais audituotais projektais buvo siekiama sustiprinti gebėjimus:

1. teisingumo srityje: kuriant teismų atstovų tinklą (projektas Nr. 2, 9 langelis) ir baudžiamosios teisenos specialistams teikiant ekspertines žinias ir mokymus (projektas Nr. 4);
2. vidaus reikalų srityje: vykdant išminavimą ir didinant sienų stebėjimo prie Turkijos rytinių sienų pajėgumus (projektas Nr. 1), kuriant civilinės priežiūros komitetų tinklą (projektas Nr. 3) ir tiekiant IT įrangą, teikiant ekspertines žinias ir mokymus, susijusius su kova su pinigų plovimu ir teroristų finansavimu (projektas Nr. 5).

45

Nors buvo įgyvendinti keturi iš penkių audituotų projektų, projektas Nr. 1 nebuvo įgyvendintas taip, kaip planuota ir nebuvo gauti numatyti rezultatai (žr. 10 langelį). Be to, keturis teisinės valstybės projektus buvo vėluojama įgyvendinti daugiau kaip du mėnesius (projektus Nr. 1, 2, 3 ir 5)⁵⁹. Vienu atveju šis vėlavimas darė didelį poveikį projekto rezultatams (projektas Nr. 1), o tai rodo, kad Turkijos institucijos nebuvo pakankamai pasirengusios įgyvendinti projektą. Kitu atveju (projektas Nr. 5) vėlavimo poveikį galima buvo sušvelninti Komisijai priėmus sprendimą, kuriuo leidžiama projekto trukmę pratęsti penkiais mėnesiais. Apskritai šie vėlavimai atspindėjo menkus Vidaus reikalų ir Teisingumo ministerijų administracinius gebėjimus laiku įgyvendinti PNPP projektus (žr. 46 dalį).

Buvo labai vėluojama vykdyti PNPP programavimą

46

Neskaitant PNPP I projektų įgyvendinimo vėlavimų, PNPP I programavimo vėlavimai buvo reikšmingi ir žalingi, kadangi jie sąlygojo likusio finansavimo sumažinimus ir laiko, kurį Turkijos ministerijos turėjo vėlesniems PNPP II biudžetams ir projektams vykdyti, sutrumpėjimą.

47

Pavyzdžiui, 2017 m. pagal 2014 m. PNPP finansavimo susitarimą Turkijos institucijos vis dar turėjo prisiimti sutartinius įsipareigojimus dėl daugiau kaip 93 % (žr. 1 lentelę), o tai rodo, kad susikaupė daug įgyvendinimo užduočių. Šios susikaupusios užduotys jau buvo akivaizdžios sprendžiant iš su ankstesniais dviem finansavimo susitarimais susijusio įsipareigojimų panaikinimo dydžio, kuris siekė daugiau kaip 110 milijonų eurų⁶⁰.

1 lentelė

Įsipareigojimų panaikinimo ir sutartinių įsipareigojimų dėl iš metinių PNPP lėšų skiriamų lėšų procentinės dalys pagal programavimo metus

Finansavimo susitarimas	ES finansavimas (eurais)	Panaikinta suma (eurais)	Įsipareigojimų panaikinimų %	Sudaromų sutarčių %
2012	225 749 161	56 437 290	25 %	Galiojimas baigėsi
2013	236 750 014	53 979 003	23 %	Galiojimas baigėsi
2014	366 040 000	Dar nenustatyta	N. d.	93 %
2015	255 100 000	Dar nenustatyta	N. d.	92 %
2016	477 890 000	Dar nenustatyta	N. d.	100 %

Šaltinis: Komisija, 2017 m. rugsėjis.

48

Šio susikaupimo priežastys yra nuolatinės, taigi jos Komisijai ir Turkijos institucijoms yra gerai žinomos⁶¹. 2017 m. trys pagrindinės priežastys buvo šios:

1. pasak abiejų – CFSA ir ES delegacijos – menki kai kurių ministerijų administraciniai gebėjimai parengti projektų pasiūlymus, ypač atvirus konkursus, o tai sąlygojo didelius vėlavimus;
2. Turkijos sunkumai užtikrinti sklandų perėjimą nuo PNPP I prie PNPP II, ypač pereinant prie sektorinio požiūrio ir vykdant daugiau pastangų reikalaujančias pareigas, susijusias su vadovaujančiosios institucijos veiklos struktūromis, kaip parodyta VI priede, taigi Turkija turėjo valdyti vis sudėtingesnius projektus, kurių buvo vis daugiau;
3. pernelyg didelė CFSA darbuotojų kaita. Kaip parodyta 2 diagramoje, CFSA metinė darbuotojų kaita nuo 2002 m. dažnai viršydavo 20 %.

49

CFSA nuolatinės personalo trūkumo problemos yra veiksnys, sukeliantis daugiausia sunkumų, susijusių su būsimu PNPP įgyvendinimu: Darbuotojų kaita yra didelė, o dažni įdarbinimai reiškia, kad daug darbo laiko turi būti investuota instruktuojant ir apmokant naujai atėjusius darbuotojus.

50

Nors NPNPPK koordinuoja ir stebi visas PNPP programas, siekdamas palengvinti jų įgyvendinimą, NAO akredituoja, stebi ir kontroliuoja CFSA ir PNPP veiklos struktūras Turkijoje⁶². Nors buvo akivaizdu, kad jie galėjo imtis veiksmų, nei NPNPPK, nei NAO, likus pakankamai laiko, laiku neprisiėmė atsakomybės už plačiai paplitusį uždelstą PNPP programavimą. Taigi personalo trūkumo problemos išliko. Šie efektyvaus pernelyg didelės CFSA darbuotojų kaitos sprendimo sunkumai dar labiau prisidės prie projekto konkursų rengimo ir sutarčių sudarymo vėlavimo atvejų.

51

Iždas, siekdamas sumažinti atsilikimą, išsamias darbo krūvio analizes ir darbuotojų įdarbinimo ir jų išlaikymo strategijas, susijusias su kiekviena PNPP veiklos struktūra, pradėjo vykdyti tik antroje 2016 m. pusėje⁶³. Taigi šių priemonių rezultatus vertinti dar per anksti.

Projekto tvarumui dėl politinės valios stygiaus kyla rizika

52

Tam, kad PNPP galėtų įvykdyti savo su Turkijos administracinių gebėjimų stiprinimu ir šalies teisės aktų suderinimu su acquis susijusius tikslus, būtina, kad laikui bėgant teigiami PNPP projektų indėliai, kaip apibūdinta 40–44 dalyse (pavyzdžiui, gebėjimų stiprinimas, ES gerosios praktikos sklaida), būtų išlaikyti. Pavyzdžiui, taip yra tada, kai yra diegiamos ir išlaikomos teisėkūros arba administracinės reformos, ir toliau yra naudojami elgesio kodeksai, vadovai ir informaciniai leidiniai, o apmokyti darbuotojai ir toliau ėjo pareigas toje srityje, kurioje jie buvo apmokyti.

53

Mes, atlikdami nuodugnią projektų dokumentacijos peržiūrą, rengdami vizitus vietoje ir organizuodami pokalbius su projektų suinteresuotosiomis šalimis, įvertinome mūsų imtį sudarančių 15 projektų tvarumą. Mes nustatėme, kad iš 14 į imtį įtrauktų projektų, kurie buvo įgyvendinti, šešių projektų atveju Komisijai ir Turkijos institucijoms pavyko projekto išdirbius paversti rezultatais, kurie tikėtina, bus tvarūs. Tai – vienas teisinės valstybės, trys valdymo ir du žmogiškųjų išteklių projektai⁶⁴.

54

11 langelyje pateiktas audituoto valdymo projekto pavyzdys ir paaiškinta, kodėl yra tikėtina, kad jis bus tvarus.

55

Tačiau aštuonių iš likusių 13 įgyvendintų projektų atveju mes nustatėme, kad projektų išdirbiams kilo rizika arba nebuvo tikėtina, kad jie bus tvarūs⁶⁵. Priežastys yra apibendrintos 2 lentelėje.

2 lentelė

Turkijoje įgyvendinti PNPP I projektai: Priežastys, dėl kurių tvarumui kyla rizika

Projekto Nr.	Politinės valios trūkumas	Didelė darbuotojų kaita	Menki administraciniai gebėjimai	Nėra sąlygų arba jos yra nepakankamos
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	−	−
3	✗	✗	✗	−
4	✗	✗	−	✗
8	✗	−	✗	✗
11	−	−	✗	−
13	✗	−	−	✗
15	✗	✗	−	−

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, 2017 m. rugsėjo mėn.

56

Mes nustatėme, kad pagrindinė priežastis, kodėl šių aštuonių PNPP I projektų tvarumui buvo kilusi rizika, buvo politinės valios trūkumas, o padėtis labiau pablogėjo dėl Turkijos regreso (pavyzdžiui, didelio masto valstybės pareigūnų atleidimų ir laikino jų nušalinimo nuo pareigų, pilietinei visuomenei taikomų apribojimų). Tokio projekto pavyzdys pateiktas 12 langelyje ir 3 nuotraukoje.

57

Be to, dėl likusio finansavimo sumažinimų ir laiko, kurį Turkijos ministerijos turi PNPP projektams vykdyti, sutrumpėjimo (žr. 46 ir 47 dalis) sumažės jų gebėjimas nustatyti vėlesnių su tuo pačiu projektu susijusių sutarčių eilės tvarką arba patenkinti poreikius, kurie dar nebuvo patenkinti taikant PNPP arba kurių nebuvo patenkinusi pati Turkija. Taigi Turkijos programavimo vėlavimai taip pat turi tiesioginės įtakos bendram PNPP projektų tvarumui.

Išvados ir rekomendacijos

58

Mes padarėme išvadą, kad Komisija tinkamai parengė PNPP tikslus, kadangi ji tinkamai nustatė reikalavimus, kurie yra reikalingi tam, kad būtų galima daryti su stojimu į ES susijusią pažangą, ir atliko įtikinamus sektorinio požiūrio vertinimus. Tačiau praktiškai, skirtomis PNPP lėšomis buvo nepakankamai patenkinti kai kurie esminiai poreikiai teisinės valstybės ir valdymo sektoriuose, kuriuose tam tikras itin svarbias reformas yra vėluojama įgyvendinti. Tose srityse, kuriose buvo parodyta daugiau politinės valios, kaip antai muitų, užimtumo ir mokesčių srityse PNPP I projektai prisidėjo prie Turkijos teisės aktų suderinimo su acquis ir jos administracinių gebėjimų stiprinimo. Tačiau dėl turimų PNPP lėšų panaudojimo sunkumų ir stringančių reformų šių rezultatų tvarumui kyla rizika. Todėl mes manome, kad PNPP veiksmingumas buvo labai nedidelis.

59

Kalbant apie PNPP koncepciją, mes nustatėme, kad Komisija tinkamai nustatė PNPP tikslus, kadangi jie buvo konkretūs ir derėjo su teisiniu pagrindu. Kalbant konkrečiau, su teisine valstybe, valdymu ir žmogiškaisiais ištekliais susiję PNPP tikslai buvo aktualūs ir pagrįsti poreikiais, kuriuos Turkija nustatė siekdama suderinti savo teisės aktus su acquis ir sustiprinti savo administracinius gebėjimus (19–20 dalys).

60

Tačiau iš tikrųjų vadovaujantis PNPP I tikslais panaudotomis lėšomis buvo vargiai patenkinti kai kurie esminiai – teisingumo nepriklausomumo ir nešališkumo, kovos su aukšto lygio korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, spaudos laisvės, interesų konfliktų prevencijos ir išorės audito bei pilietinės visuomenės stiprinimo – poreikiai. Kaip rodo pačios Komisijos atlikta analizė, šiose srityse daroma pažanga jau keletą metų yra nepatenkinama, kadangi Turkijos institucijoms trūksta politinės valios (21–26 dalys).

1 rekomendacija. Tikslingiau skirstyti PNPP lėšas vadovaujantis nustatytais tikslais

Nuo 2018 m. PNPP programos ir vėliau Komisija turėtų tikslingiau skirstyti PNPP lėšas srityse, kuriose vėluojama įgyvendinti reformas, būtinas siekiant užtikrinti su stojimu į ES susijusią daromą patikimą pažangą, visų pirma teisingumo nepriklausomumo ir nešališkumo, kovos su aukšto lygio korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, spaudos laisvės didinimo, interesų konfliktų prevencijos ir išorės audito bei pilietinės visuomenės stiprinimo srityse.

Tikslinė įgyvendinimo data – Nuo 2018 m. PNPP programos ir vėliau.

61

Komisija nusprendė PNPP II įgyvendinti vadovaudamasi sektoriniu požiūriu, pagal kurį, taikant PNPP, remiamos visą sektorių apimančios reformos, o ne atskiri projektai. Komisija, prieš pradėdama taikyti šį naują metodą, įvertino sektorių pasirengimą įsisavinti PNPP II finansavimą. Šie sektoriniai vertinimai sudarė sąlygas atlikti aktualią ir įtikinamą analizę, skirtą nustatyti, kuriose srityse PNPP II galėtų būti įgyvendinta taikant sektorinį požiūrį. Tačiau jie ne visada būdavo išsamūs, visų pirma trijų iš penkių naudotų vertinimo kriterijų – Turkijos paramos teikėjų koordinavimo, sektorinės biudžeto analizės ir jos veiksmingumo vertinimo sistemos – atveju (27–29 dalys).

2 rekomendacija. Pagerinti sektorinio požiūrio vertinimus

Komisija, prieš sekantį kartą atnaujindama savo sektorinio požiūrio vertinimus, turėtų išsamiai išnagrinėti visus Turkijos paramos teikėjų koordinavimo, sektorinės biudžeto analizės ir visų pirma savo veiksmingumo vertinimo sistemos ypatumus.

Tikslinė įgyvendinimo data: 2019 m. kovo 31 d.

62

Be ES finansavimo, PNPP sąlygiškumo nuostatos gali padėti skatinti reformų procesą. Nepaisant to, kad Komisijos rengiamose Turkijos ataskaitose pabrėžiama nuolatinė nepatenkinama pažanga, mes nustatėme, kad Komisija, remdama reformas prioritetiniuose sektoriuose, kuriuose pažanga buvo nepatenkinama, mažai naudojosi PNPP sąlygomis. Visų pirma Komisija retai naudojosi tokiomis sąlygomis kaip galimybė pakartotinai centralizuoti PNPP projektų valdymą arba taikyti taisomąsias priemones, jei projekto sąlygos būdavo neįvykdytos. Be to, PNPP II teisės aktuose nebuvo aiškiai atspindėta galimybė nutraukti PNPP I finansavimą, jei nebuvo laikomasi demokratijos ir teisinės valstybės principų (30–34 dalys).

63

Kalbant apie PNPP įgyvendinimą, iš esmės buvo pasiekti numatyti audituotų projektų išdirbiai, o tai prisidėjo prie Turkijos teisės aktų suderinimo su acquis ir jos administracinių gebėjimų stiprinimo, net jei šie procesai dažnai būdavo įgyvendinami per vėlai. Mes nustatėme, kad šių teigiamų rezultatų tvarumui kyla rizika, kurią daugiausia lemia politinės valios stygius, o šią padėtį dar pablogina tai, kad atleidžiama daug valstybės pareigūnų, jie yra laikinai nušalinami nuo pareigų, o pilietinei visuomenei yra taikomi apribojimai (35–38, 40–45 ir 52–57 dalys).

3 rekomendacija. Labiau naudotis sąlygomis

Turėdama omenyje regreso jau daromą poveikį projektų tvarumui Turkijoje, Komisija turėtų labiau naudotis politinėmis ir projektų sąlygomis:

1. teikdama PNPP II komitetui pasiūlymus pakoreguoti bendrus „N“ metų PNPP II asignavimus, įskaitant PNPP II lėšų perskirstymą ir sumažinimą, siekiant išspręsti „N-1“ metais metinėje ataskaitoje dėl Turkijos nustatytus regreso atvejus teisinės valstybės ir valdymo sektoriuose;
2. iki 2017 m. ir 2020 m. pabaigos nuspręsdama, ar skirti Turkijai atlyginimą už rezultatus. Šis sprendimas turėtų tiksliai atspindėti pažangą, padarytą siekiant plėtros, efektyviai įgyvendinant PNPP ir siekiant gerų rezultatų;
3. daugiau laipsniškai naudodamasi tiesioginio valdymo būdu siekiant patenkinti pagrindinius poreikius tuomet, kai trūksta politinės valios, visų pirma kovos su aukšto lygio korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, spaudos laisvės didinimo, interesų konfliktų prevencijos ir pilietinės visuomenės stiprinimo srityse.
4. naujų projektų atveju ir kai taikytina, nustatydama sąlygas, kurios būtų pateiktos minimalių reikalavimų forma siekiant paremti numatytų išdirbių ir tvarumo realizavimą laiku. Neįvykdžius šių sąlygų, turėtų būti imamasi taisomųjų priemonių (pavyzdžiui, nutraukiami mokėjimai, atšaukiami projektai).

Tikslinė įgyvendinimo data – a) nuo 2018 m. gruodžio 31 d. ir vėliau; b) 2018 m. gruodžio 31 d. ir 2020 m. gruodžio 31 d.; c) ir d) 2018 m. gruodžio 31 d.

64

Buvo projektų veiksmingumo stebėjimo trūkumų, pavyzdžiui, projektai nebūdavo atrenkami į Komisijos ĮROS sistemą, o rodikliai kartais būdavo neaktualūs ar nepatikimi arba jie buvo taikomi nenustatant atitinkamo bazinio lygio (39 dalis).

4 rekomendacija. Pagerinti projektų veiksmingumo stebėjimą

Komisija turėtų praplėsti savo ĮROS ataskaitų, susijusių su ES finansuojamomis operacijomis Turkijoje, aprėptį ir pagerinti savo projektų rodiklių aktualumą ir patikimumą, kai taikytina, įtraukiant prieinamus atskaitos duomenis.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2018 m. ir vėliau.

65

Taip pat nerimą kelia tai, kad dėl paplitusių programavimo ir įgyvendinimo vėlavimų buvo gerokai delsiama vykdyti PNPP. Dėl to sumažėjo finansavimo dydis ir sutrumpėjo Turkijos institucijų turimas vėlesniam PNPP II biudžetui ir projektams įgyvendinti skirtas laikas, o tai dar labiau prisidės prie projektų konkursų rengimo ir sutarčių sudarymo vėlavimų. Šių vėlavimų priežastys buvo žinomos: silpni kai kurių ministerijų projektų pasiūlymų rengimo administraciniai gebėjimai, perėjimas prie sektorinio požiūrio ir didelė CFSA, kuri valdo didžiąją dalį Turkijoje panaudojamų PNPP lėšų, darbuotojų kaita (46–51 dalys).

5 rekomendacija. Sumažinti susikaupusį darbo krūvį selektyviai taikant netiesioginio valdymo principą

Pagal PNPP II Komisija turėtų selektyviai taikyti netiesioginį valdymą, atsižvelgdama į susijusių lėšų kiekį, Turkijos institucijų rengiamų projektų, dėl kurių jos rengia konkursus, sudėtingumą ir CFSA gebėjimus.

Tikslinė įgyvendinimo data – įgyvendinti laipsniškai, pradėti nedelsiant.

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2018 m. vasario 6 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Akronimai ir santrumpos

CFSA: Centrinė finansų ir sutarčių agentūra

ESRM: ES reikalų ministerija

ĮROS: Į rezultatus orientuotas stebėjimas

JTVP: Jungtinių Tautų vystymo programa

NAO: Nacionalinis įgaliojimus suteikiantis pareigūnas

NPNPPK: Nacionalinis PNPP koordinatorius

PNPP: Pasirengimo narystei pagalbos priemonė

PVO: Pilietinės visuomenės organizacija

VFV: Viešųjų finansų valdymas

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiksmingumo auditą atliko Audito Rūmų nario Karel Pinxten vadovaujama IIII audito kolegija „Išorės veiksmai / saugumas ir teisingumas“. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narė Bettina Jakobsen, jai padėjo kabineto vadovė Katja Mattfolk ir kabineto atašė Kim Storup, pagrindinis vadybininkas Alejandro Ballester Gallardo, užduoties vadovas Dennis Wernerus ir auditoriai Nicola Berloco, Cyril Messein ir Alexandre Tan. Kalbinę pagalbą teikė Fiona Urquhart.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9553-8	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/22584	QJ-AB-18-006-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-9596-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/15745	QJ-AB-18-006-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://op.europa.eu/lt/web/general-publications/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt/home?) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais