Προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ προς την Τουρκία: μόνο περιορισμένα αποτελέσματα μέχρι τώρα

Σημεία

I

Η χρηματοδοτική βοήθεια της ΕΕ, η οποία έχει προγραμματιστεί μέσω του Μηχανισμού Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ) για την Τουρκία, την περίοδο από το 2007 έως το 2020, υπερβαίνει τα 9 δισεκατομμύρια ευρώ. Στόχος μας ήταν να αξιολογήσουμε τον σχεδιασμό και την αποτελεσματικότητα του ΜΠΒ στην Τουρκία, σκοπός του οποίου είναι η ευθυγράμμιση της υποψήφιας χώρας με το κεκτημένο και η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Εξετάσαμε τις περιόδους προγραμματισμού του ΜΠΒ I (2007-2013) και του ΜΠΒ ΙΙ (2014-2020) και επικεντρωθήκαμε στους τομείς προτεραιότητας του κράτους δικαίου, της διακυβέρνησης και των ανθρώπινων πόρων (δηλαδή της εκπαίδευσης, της απασχόλησης και των κοινωνικών πολιτικών), για τους οποίους είχε προβλεφθεί προϋπολογισμός ύψους 3,8 δισεκατομμυρίων ευρώ. Λόγω καθυστερήσεων στην υλοποίηση του ΜΠΒ II, μπορέσαμε να εξετάσουμε μόνο την υλοποίηση του ΜΠΒ I, κυρίως μέσω 15 έργων του, τα οποία αντιστοιχούσαν σε 112 εκατομμύρια ευρώ από το 1,5 δισεκατομμύριο ευρώ που είχε προβλεφθεί για αυτούς τους τομείς στο πλαίσιο του ΜΠΒ I.

II

Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή σχεδίασε επαρκώς τους στόχους του ΜΠΒ, ιδίως επειδή διέγνωσε ορθά τις απαιτήσεις που ήταν αναγκαίες για την πρόοδο προς την ένταξη στην ΕΕ και προέβη σε πειστικές εκτιμήσεις βάσει της τομεακής προσέγγισης. Στην πράξη, ωστόσο, οι αναλωθέντες πόροι του ΜΠΒ δεν ανταποκρίθηκαν ικανοποιητικά σε ορισμένες θεμελιώδεις ανάγκες στον τομέα του κράτους δικαίου και της διακυβέρνησης, στους οποίους καθυστερεί η πραγματοποίηση κάποιων κρίσιμων μεταρρυθμίσεων. Σε τομείς με ισχυρότερη πολιτική βούληση, όπως τα τελωνεία, η απασχόληση και η φορολογία, τα έργα του ΜΠΒ I συνέβαλαν στην ευθυγράμμιση της Τουρκίας με το κεκτημένο και στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Ωστόσο, η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων αυτών τίθεται σε κίνδυνο, λόγω των δυσκολιών στην ανάλωση των διαθέσιμων πόρων του ΜΠΒ και των υπαναχωρήσεων όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις. Κατά συνέπεια, θεωρούμε την αποτελεσματικότητα του ΜΠΒ απλώς περιορισμένη.

III

Όσον αφορά τον σχεδιασμό του ΜΠΒ, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή έθεσε τους στόχους του ΜΠΒ με τον κατάλληλο τρόπο, διότι ήταν συγκεκριμένοι και συνεπείς με το νομικό πλαίσιο. Πιο συγκεκριμένα, οι στόχοι του ΜΠΒ για το κράτος δικαίου, τη διακυβέρνηση και τους ανθρώπινους πόρους ήταν συναφείς και βασίζονταν στις ανάγκες που είχε προσδιορίσει η Τουρκία προκειμένου να ευθυγραμμιστεί με το κεκτημένο και να ενισχύσει τις διοικητικές ικανότητές της.

IV

Ωστόσο, στην πραγματικότητα, οι πόροι που δαπανήθηκαν για την επίτευξη των στόχων του ΜΠΒ I μόλις και ανταποκρίθηκαν σε ορισμένες θεμελιώδεις ανάγκες, όπως η ανεξαρτησία και η αμεροληψία της δικαιοσύνης, η καταπολέμηση της διαφθοράς υψηλού επιπέδου και του οργανωμένου εγκλήματος, η ελευθερία του Τύπου, η πρόληψη των συγκρούσεων συμφερόντων και η ενίσχυση του εξωτερικού ελέγχου και της κοινωνίας των πολιτών. Σύμφωνα με την ανάλυση της ίδιας της Επιτροπής, η πρόοδος σε αυτούς τους τομείς δεν είναι ικανοποιητική εδώ και αρκετά χρόνια, λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης των τουρκικών αρχών.

V

Η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει τον ΜΠΒ ΙΙ μέσω της τομεακής προσέγγισης, βάσει της οποίας ο ΜΠΒ στηρίζει μεταρρυθμίσεις σε τομεακή κλίμακα και όχι αυτόνομα έργα. Πριν από την εφαρμογή της νέας αυτής προσέγγισης, η Επιτροπή αξιολόγησε την ετοιμότητα των τομέων να απορροφήσουν τη χρηματοδότηση του ΜΠΒ ΙΙ. Οι τομεακές αξιολογήσεις παρείχαν συναφή και πειστική ανάλυση για τον εντοπισμό των τομέων στους οποίους θα μπορούσε να εφαρμοστεί ο ΜΠΒ II μέσω της τομεακής προσέγγισης. Ωστόσο, δεν ήταν πάντοτε πλήρεις, ιδίως όσον αφορά τρία από τα πέντε κριτήρια αξιολόγησης που χρησιμοποιήθηκαν: τον συντονισμό των χορηγών βοήθειας προς την Τουρκία, την ανάλυση ανά τομέα του προϋπολογισμού και το πλαίσιο αξιολόγησης των επιδόσεών του.

VI

Εκτός από τη χρηματοδότηση της ΕΕ, στην προώθηση της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας μπορούν να συμβάλουν και οι προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας του ΜΠΒ. Παρά τη συνεχιζόμενη μη ικανοποιητική πρόοδο η οποία τονίζεται στις εκθέσεις της Επιτροπής για την Τουρκία, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν είχε χρησιμοποιήσει επαρκώς τις προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας του ΜΠΒ, για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων στους τομείς προτεραιότητας όπου η πρόοδος δεν ήταν ικανοποιητική. Ειδικότερα, η Επιτροπή χρησιμοποίησε σπάνια όρους, όπως την επιλογή κεντρικής ανάθεσης της διαχείρισης των έργων του ΜΠΒ ή διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση που δεν πληρούνταν οι όροι του έργου. Επιπλέον, η δυνατότητα αναστολής της χρηματοδότησης του ΜΠΒ Ι σε περίπτωση που δεν τηρούνταν οι αρχές της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου δεν αντικατοπτριζόταν σαφώς στους κανονισμούς του ΜΠΒ II.

VII

Όσον αφορά την εφαρμογή του ΜΠΒ, τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν γενικώς τις προβλεπόμενες εκροές τους, έστω και αν συχνά καθυστέρησαν, γεγονός που συνέβαλε στην ευθυγράμμιση της Τουρκίας με το κεκτημένο και στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Διαπιστώσαμε ότι η βιωσιμότητα αυτών των θετικών αποτελεσμάτων κινδυνεύει, κυρίως λόγω της έλλειψης πολιτικής βούλησης, επιδεινούμενης από τις απολύσεις μεγάλης κλίμακας, τη θέση δημοσίων υπαλλήλων σε διαθεσιμότητα και τους περιορισμούς που επιβάλλονται στην κοινωνία των πολιτών.

VIII

Παρατηρήθηκαν αδυναμίες στην παρακολούθηση των επιδόσεων των έργων, όπως έργα που δεν επιλέχθηκαν βάσει του πλαισίου ΠΒΑ της Επιτροπής, καθώς και δείκτες που μερικές φορές ήταν άνευ σημασίας ή αναξιόπιστοι, ή δεν συνοδεύονταν από τη σχετική βάση αναφοράς.

IX

Μια άλλη πηγή ανησυχίας είναι η μεγάλη καθυστέρηση του ΜΠΒ, εξαιτίας καθυστερήσεων στον προγραμματισμό και την υλοποίηση. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση της χρηματοδότησης, καθώς και του χρόνου που διέθεταν εν συνεχεία οι τουρκικές αρχές για την εκτέλεση του προϋπολογισμού και την υλοποίηση των έργων του ΜΠΒ II, θα συμβάλουν δε σε περαιτέρω καθυστέρηση στην προκήρυξη των έργων και τη σύναψη των σχετικών συμβάσεων. Οι λόγοι για τις καθυστερήσεις αυτές ήταν γνωστοί: περιορισμένες διοικητικές ικανότητες σε ορισμένα υπουργεία ως προς την εκπόνηση των προτάσεων έργων, η μετάβαση στην τομεακή προσέγγιση, αλλά και η υπερβολική εναλλαγή προσωπικού στη CFCU, η οποία διαχειρίζεται το μεγαλύτερο μέρος των κονδυλίων του ΜΠΒ που δαπανώνται στην Τουρκία.

X

Η έκθεση διατυπώνει πέντε μετρήσιμες συστάσεις για τη βελτίωση του σχεδιασμού και της υλοποίησης της προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία. Επιπλέον, τα αποτελέσματα του ελέγχου θα συμβάλλουν στην ενδιάμεση αναθεώρηση του ΜΠΒ ΙΙ από την Επιτροπή, καθώς και στον σχεδιασμό μελλοντικών προγραμμάτων προενταξιακής βοήθειας προς όφελος των χωρών της διεύρυνσης της ΕΕ.

Εισαγωγή

01

Στο σταυροδρόμι Ευρώπης και Μέσης Ανατολής (γράφημα 1), η Δημοκρατία της Τουρκίας διαδραματίζει παραδοσιακά ηγετικό ρόλο στις διεθνείς σχέσεις. Αποτελεί εξάλλου βασικό εταίρο της ΕΕ σε θέματα άμυνας, εξωτερικής πολιτικής και εμπορίου. Στο πλαίσιο της προσφυγικής κρίσης, η Τουρκία απέκτησε ακόμη μεγαλύτερη σημασία για την ΕΕ και αντιστρόφως (π.χ. διάλογος για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεώρησης, τα τρία δισεκατομμύρια ευρώ της «Διευκόλυνσης για τους Πρόσφυγες στην Τουρκία»).

02

Με πληθυσμό περισσότερο από 80 εκατομμύρια κατοίκους, η Τουρκία έχει έναν από τους μεγαλύτερους μουσουλμανικούς πληθυσμούς στον κόσμο, μεγάλες κοινότητες Κούρδων και Ρομά, καθώς και ορισμένες θρησκευτικές μειονότητες (Χριστιανούς, Εβραίους).

03

Από τη δεκαετία του 1950, η Τουρκία προσεγγίζει αργά αλλά σταθερά την ΕΕ: αναγνωρίζει την αρμοδιότητα του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και, από το 1999, έχει γίνει δεκτή ως υποψήφια για ένταξη στην ΕΕ χώρα¹. Από τις γενικές εκλογές του 2002 και μετά, την εξουσία ασκεί το συντηρητικό «Κόμμα Δικαιοσύνης και Ανάπτυξης» ή «ΑΚΡ»², το οποία κυβερνά τη χώρα υπό την ηγεσία του πρωθυπουργού και, από το 2014, Προέδρου της Δημοκρατίας, Recep Tayyip Erdoğan.

04

Εν τω μεταξύ, η διαδικασία των διαπραγματεύσεων ένταξης στην ΕΕ κινήθηκε σε εξαιρετικά αργούς ρυθμούς και, μέχρι το 2017, μόνο 16 από τα 35 κεφάλαια είχαν ανοίξει για ενταξιακές διαπραγματεύσεις (μόνο ένα κεφάλαιο είχε κλείσει). Στο παράρτημα II παρουσιάζεται η κατάσταση της ενταξιακής διαδικασίας της Τουρκίας ανά κεφάλαιο.

05

Η εν λόγω ενταξιακή διαδικασία συνοδεύεται από προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ, η οποία περιλαμβάνει τον μηχανισμό προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) με σκοπό την υποστήριξη των υποψήφιων χωρών στην προοδευτική ευθυγράμμισή τους με τα πρότυπα και τις πολιτικές της ΕΕ ενόψει της ένταξής τους σε αυτή. Τα εν λόγω πρότυπα και πολιτικές αναφέρονται συνήθως ως «κεκτημένο» (βλέπε πλαίσιο 1).

06

Σε συνεργασία με τις τουρκικές αρχές, η προενταξιακή βοήθεια συνίσταται στη χρηματοδότηση έργων από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής, όπως το κράτος δικαίου, η διακυβέρνηση, η γεωργία, οι υποδομές (π.χ. περιβάλλον, μεταφορές), καθώς και η ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων μέσω της εκπαίδευσης, της απασχόλησης και των κοινωνικών πολιτικών. Με βάση τον προγραμματισμό των κονδυλίων του ΜΠΒ I (2007-2013), ύψους 4,58 δισεκατομμυρίων ευρώ, και των κονδυλίων του ΜΠΒ ΙΙ (2014-2020), ύψους 4,49 δισεκατομμυρίων ευρώ, (βλέπε παράρτημα III), η Τουρκία, με εξαίρεση τα κράτη μέλη της ΕΕ, είναι η χώρα που λαμβάνει τη μεγαλύτερη βοήθεια από την ΕΕ. Η Επιτροπή διαχειρίζεται τον ΜΠΒ επικουρούμενη από τα κράτη μέλη της ΕΕ, τα οποία είναι μέλη της επιτροπής ΜΠΒ ΙΙ³.

07

Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή φέρει τη συνολική ευθύνη για τη διαχείριση του ΜΠΒ, έχει αναθέσει στις τουρκικές αρχές την ευθύνη διαχείρισης του μεγαλύτερου μέρους του ΜΠΒ, στο πλαίσιο της «έμμεσης διαχείρισης» που εφαρμόζεται σχετικά με τη δημοσιονομική διαχείριση της ΕΕ. Στο πλαίσιο της συγκεκριμένης μεθόδου, η Επιτροπή, με δική της ευθύνη και σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, έχει αναθέσει τη διαχείριση του προϋπολογισμού στις τουρκικές αρχές⁴. Η εν λόγω αποκεντρωμένη προσέγγιση για τη διαχείριση του ΜΠΒ είναι παρόμοια με τη διαχείριση των περισσότερων ταμείων της ΕΕ, όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης ή το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, διαχείριση την οποία επιμερίζονται η Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ.

08

Όσον αφορά την Τουρκία, η προσέγγιση αυτή απαιτεί από τις τουρκικές αρχές να αναλάβουν τον σχεδιασμό, την υλοποίηση, την παρακολούθηση και τον έλεγχο των πόρων του ΜΠΒ, στο πλαίσιο ενός συνδυασμένου συνόλου ενωσιακών και εθνικών κανόνων. Μολονότι ο εθνικός συντονιστής ΜΠΒ (ΕΣΜΠΒ) είναι υπεύθυνος για τον συντονισμό μεταξύ των διαφόρων ενδιαφερομένων φορέων στην Τουρκία, η κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων (CFCU) του υπουργείου Οικονομικών διαχειρίζεται το 87,2% των πόρων του ΜΠΒ I και το 84,2% των πόρων του ΜΠΒ II⁵ υπό την εποπτεία ενός εθνικού διατάκτη.

09

Η Επιτροπή υλοποίησε τον ΜΠΒ I χρησιμοποιώντας την παραδοσιακή προσέγγιση ανά έργο, λαμβάνοντας αποφάσεις χρηματοδότησης για μεμονωμένα έργα. Η στρατηγική επιλογή της Επιτροπής για την υλοποίηση του ΜΠΒ II είναι η τομεακή προσέγγιση. Στο πλαίσιο αυτής της προσέγγισης, οι αποφάσεις χρηματοδότησης βασίζονται σε εθνικούς στόχους τομεακής πολιτικής. Σκοπός είναι η συμπλήρωση των κυβερνητικών προσπαθειών σε έναν τομέα, αυξάνοντας με τον τρόπο αυτό τις συνεργίες και την ανάληψη ευθύνης σε εθνικό επίπεδο σχετικά με τη δημόσια πολιτική και τις αποφάσεις για την κατανομή των πόρων εντός ενός τομέα. Ως εκ τούτου, η χρηματοδότηση του ΜΠΒ επικεντρώνεται στην επίτευξη εθνικών στόχων τομεακής πολιτικής και αποτελεσμάτων που έχουν σχέση με την ένταξη⁶. Η τομεακή προσέγγιση εφαρμόζεται ανά τομέα, κατόπιν εκτίμησης της Επιτροπής.

10

Από το 2013, οι μεταρρυθμίσεις στην Τουρκία παρουσιάζουν οπισθοδρόμηση. Ιδιαίτερα μετά την απόπειρα στρατιωτικού πραξικοπήματος τον Ιούλιο του 2016, η κήρυξη της Τουρκίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης και οι εκτεταμένες θέσεις σε διαθεσιμότητα, απολύσεις και κρατήσεις που έλαβαν χώρα, υπονόμευσαν τη θέση της Τουρκίας έναντι της ΕΕ. Τα εν λόγω κατασταλτικά μέτρα μετά την απόπειρα πραξικοπήματος, τα οποία η τουρκική κυβέρνηση υπερασπίστηκε ως αντιτρομοκρατικά μέτρα, επηρέασαν ολόκληρο το φάσμα της τουρκικής κοινωνίας: το δικαστικό σύστημα, την αστυνομία, τη χωροφυλακή, τον στρατό, τη δημόσια διοίκηση, την ακαδημαϊκή κοινότητα, καθηγητές, δικηγόρους, τα ΜΜΕ και την επιχειρηματική κοινότητα⁷.

11

Και μόνο η μεγάλη έκταση των μέτρων αυτών έχει επηρεάσει τις διοικητικές ικανότητες της Τουρκίας, αλλά έχει επίσης περιπλέξει και καθυστερήσει την ευθυγράμμισή της με το κεκτημένο. Στο πλαίσιο 2 παρουσιάζονται τρία παραδείγματα τέτοιου είδους μέτρων στους τρεις τομείς που καλύπτει ο συγκεκριμένος έλεγχος. Τον Νοέμβριο του 2016, εν μέσω έντασης στις πολιτικές σχέσεις ΕΕ-Τουρκίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη της ΕΕ να «παγώσουν» προσωρινά τις υπό εξέλιξη ενταξιακές διαπραγματεύσεις με την Τουρκία⁸.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

12

Στόχος μας ήταν να αξιολογήσουμε τον σχεδιασμό και την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής του ΜΠΒ στην Τουρκία, σκοπός του οποίου ήταν η ευθυγράμμιση της υποψήφιας χώρας με το κεκτημένο και η ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Στο πλαίσιο του ελέγχου επιδιώχθηκε να απαντηθεί το ακόλουθο ερώτημα: «Ήταν η προενταξιακή βοήθεια της ΕΕ προς την Τουρκία ορθά σχεδιασμένη και αποτελεσματική;» Το ερώτημα αυτό αναλύθηκε σε δύο βασικά υποερωτήματα:

1. Είχε σχεδιαστεί ορθά από την Επιτροπή ο ΜΠΒ στην Τουρκία;
2. Ήταν ο ΜΠΒ αποτελεσματικός όσον αφορά την υποστήριξη των τομέων προτεραιότητας στην Τουρκία;

13

Η πλέον πρόσφατη έκθεση ελέγχου του ΕΕΣ σχετικά με την προενταξιακή βοήθεια προς την Τουρκία είχε δημοσιευθεί το 2009¹². Έκτοτε, ο ΜΠΒ εφαρμόστηκε σε δύο διαδοχικές περιόδους προγραμματισμού, οι δε σχέσεις ΕΕ-Τουρκίας έχουν εξελιχθεί σημαντικά. Η παρούσα έκθεση θα ληφθεί υπόψη από την Επιτροπή κατά την ενδιάμεση αναθεώρηση του ΜΠΒ ΙΙ, καθώς και στη στρατηγική της ΕΕ όσον αφορά τα κονδύλια προενταξιακής βοήθειας προς την Τουρκία στο πλαίσιο του ΜΠΒ ΙΙ (2014-2020) και της προσεχούς περιόδου προγραμματισμού.

14

Επικεντρωθήκαμε στους τρεις τομείς προτεραιότητας που έχει ορίσει το Συμβούλιο για αμφότερες τις περιόδους προγραμματισμού, του ΜΠΒ I (2007-2013) και ΜΠΒ II (2014-2020), τα κονδύλια των οποίων ανέρχονται συνολικά σε 3,8 δισεκατομμύρια ευρώ¹³:

1. κράτος δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των θεμελιωδών δικαιωμάτων, των εσωτερικών υποθέσεων και της δικαιοσύνης, ύψους 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ,
2. διακυβέρνηση, συμπεριλαμβανομένης της υποστήριξης της κοινωνίας των πολιτών, της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης και της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών (ΔΔΟ), ύψους 1,6 δισεκατομμυρίων ευρώ και
3. ανθρώπινοι πόροι, συμπεριλαμβανομένης της εκπαίδευσης, της απασχόλησης και της κοινωνικής ένταξης, ύψους 1 δισεκατομμυρίου ευρώ.

15

Στο πλαίσιο του ΜΠΒ Ι, τα κονδύλια της ΕΕ που προβλέπονταν για τους τομείς αυτούς ανέρχονταν σε 1,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Από αυτά, εξετάσαμε 15 έργα συνολικής αξίας 112 εκατομμυρίων ευρώ (7,5%)¹⁴, τα οποία και αποτέλεσαν το δείγμα μας. Επιλέξαμε τα έργα αυτά ώστε να υπάρχει ισορροπημένη κάλυψη των διαφόρων τομέων πολιτικής και γεωγραφικών περιοχών που έλαβαν προενταξιακή βοήθεια σχετικά με τους τομείς του κράτους δικαίου, της διακυβέρνησης και των ανθρώπινων πόρων. Εξετάσαμε την υλοποίηση των έργων, καθώς και τα είδη των εταίρων υλοποίησης (τουρκικές οργανώσεις ή οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών).

16

Σημαντικό τμήμα των εργασιών μας ήταν να αξιολογήσουμε τα επιτεύγματα των προγραμμάτων και των έργων της ΕΕ από την άποψη των αποτελεσμάτων¹⁵. Συγκεντρώσαμε αποδεικτικά στοιχεία, μέσω εξέτασης εγγράφων και συνεντεύξεων που πραγματοποιήσαμε σε διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής, στην αντιπροσωπεία της ΕΕ στην Άγκυρα, στις τουρκικές αρχές, σε διεθνείς οργανισμούς και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών (ΟΚΠ)¹⁶. Στο πλαίσιο του ελέγχου, πραγματοποιήθηκε επίσης επίσκεψη δύο εβδομάδων στην Τουρκία τον Μάρτιο του 2017, η οποία δεν περιελάμβανε τη στήριξη μέσω της «Διευκόλυνσης για τους Πρόσφυγες στην Τουρκία»¹⁷.

17

Οποιαδήποτε αναφορά στον ΜΠΒ στην παρούσα έκθεση καλύπτει και τον ΜΠΒ Ι και τον ΜΠΒ II, εκτός αν ορίζεται διαφορετικά. Εξαιτίας των εκτεταμένων καθυστερήσεων στον προγραμματισμό και την υλοποίηση, δεν μπορέσαμε να αξιολογήσουμε έργα του ΜΠΒ ΙΙ στους τομείς που είχαν επιλεγεί για τον συγκεκριμένο έλεγχο, οι οποίοι αφορούν κονδύλια του ΜΠΒ II ύψους 2 δισεκατομμυρίων ευρώ.

Παρατηρήσεις

Η Επιτροπή σχεδίασε ορθά τους στόχους του ΜΠΒ, ωστόσο αντιμετώπισε δυσκολίες στην υποστήριξη των τομεακών μεταρρυθμίσεων και χρησιμοποίησε σε περιορισμένο βαθμό τις προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας

18

Σε αυτήν την ενότητα, αξιολογήσαμε κατά πόσον ο ΜΠΒ στην Τουρκία είχε σχεδιαστεί ορθά από την Επιτροπή προκειμένου να υποστηρίξει τις μεταρρυθμίσεις που είναι αναγκαίες για την επίτευξη προόδου στην πορεία προς την ένταξη στην ΕΕ. Συγκεκριμένα, αξιολογήσαμε κατά πόσον η Επιτροπή:

1. ευθυγράμμισε τους στρατηγικούς στόχους της για την Τουρκία με τους κανονιστικούς στόχους του ΜΠΒ και αντιμετώπισε τις ανάγκες της Τουρκίας στους ελεγχθέντες τομείς,
2. εφάρμοσε κατάλληλα την τομεακή προσέγγιση για τη διοχέτευση της χρηματοδότησης του ΜΠΒ II, βάσει σχετικών, συνεκτικών και ολοκληρωμένων τομεακών εκτιμήσεων του ΜΠΒ και
3. καθόρισε και υλοποίησε τις κατάλληλες συνθήκες για την ενθάρρυνση των αναγκαίων μεταρρυθμίσεων στην Τουρκία.

Η Επιτροπή έθεσε τους στόχους του ΜΠΒ με τον κατάλληλο τρόπο, όμως, στην πράξη, δεν εξετάσθηκαν επαρκώς ορισμένες θεμελιώδεις ανάγκες στους τομείς του κράτους δικαίου και της διακυβέρνησης

19

Η Επιτροπή καθόρισε τους συγκεκριμένους στόχους του προγράμματος ΜΠΒ στα στρατηγικά της έγγραφα, οι οποίοι συνίστανται στην ενίσχυση της ικανότητας της Τουρκίας να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις ένταξης στην ΕΕ, στην υποστήριξη πολιτικών μεταρρυθμίσεων, καθώς και της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής ανάπτυξης¹⁸. Οι εν λόγω στρατηγικοί στόχοι του ΜΠΒ αναλύθηκαν περαιτέρω στις χρηματοδοτικές συμφωνίες της Επιτροπής με τις τουρκικές αρχές. Όλοι αυτοί οι στόχοι συνάδουν με τη νομική βάση του ΜΠΒ, η οποία καθορίζει τους νομικούς στόχους του ΜΠΒ σε σχέση με την ευθυγράμμιση της υποψήφιας χώρας με το κεκτημένο, συμπεριλαμβανομένων των κριτηρίων της Κοπεγχάγης, καθώς και με την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της¹⁹.

20

Οι στόχοι του ΜΠΒ για τους τρεις τομείς προτεραιότητας του κράτους δικαίου, της διακυβέρνησης και των ανθρώπινων πόρων ήταν σχετικοί, δεδομένου ότι βασίζονταν στις ανάγκες τις οποίες η Τουρκία είχε προσδιορίσει σαφώς στα εθνικά σχέδιά της για την ευθυγράμμιση με το κεκτημένο, στα πολυετή σχέδια ανάπτυξης και σε περισσότερες από 40 εθνικές στρατηγικές που αναπτύχθηκαν από το 2007 προς ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της.

21

Εξετάσαμε τους πόρους του ΜΠΒ Ι που αναλώθηκαν στους τρεις επιλεγμένους τομείς προτεραιότητας και διαπιστώσαμε ότι στην πράξη δεν έλαβαν την απαιτούμενη προσοχή, λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης των τουρκικών αρχών, ορισμένες θεμελιώδεις μεταρρυθμίσεις στον τομέα του κράτους δικαίου και της διακυβέρνησης, οι οποίες είναι απαραίτητες για την ένταξη της Τουρκίας στην ΕΕ²⁰.

Θεμελιώδεις ανάγκες που δεν ελήφθησαν επαρκώς υπόψη στον τομέα του κράτους δικαίου

22

Η στήριξη του ΜΠΒ για τον τομέα του κράτους δικαίου σχεδιάστηκε με στόχο να προσεγγίσει ευρύ φάσμα ευαίσθητων κρατικών φορέων, όπως υπουργεία, υπηρεσίες, τις αστυνομικές δυνάμεις και το δικαστικό σώμα, με το κεκτημένο, κυρίως μέσω συμβουλών και κατάρτισης σε τομείς που προσδιορίζονται στα εθνικά σχέδια της Τουρκίας για την ευθυγράμμιση με το κεκτημένο, σε πολυετή σχέδια ανάπτυξης και σε εθνικές στρατηγικές.

23

Ωστόσο, μόνο το 4,4% του συνόλου των ποσών του ΜΠΒ Ι που αποτέλεσαν αντικείμενο συμβάσεων στον τομέα του κράτους δικαίου αφορούσε τους ακόλουθους τομείς πολιτικής, η πρόοδος των οποίων επισημαίνεται παγίως ως μη ικανοποιητική στις ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής για την Τουρκία από το 2014²¹:

1. ανεξαρτησία και αμεροληψία της δικαιοσύνης²² (είχαν προβλεφθεί 7,6 εκατομμύρια ευρώ)
2. καταπολέμηση της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος²³ (9,5 εκατομμύρια ευρώ) και
3. ελευθερία του Τύπου²⁴ (2,7 εκατομμύρια ευρώ, βλέπε πλαίσιο 3).

24

Πρόσθετη ένδειξη για το γεγονός ότι η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές δεν έδωσαν αρκετή προσοχή στους συγκεκριμένους τομείς πολιτικής αποτελεί η απουσία δεικτών για τη μέτρηση της προόδου στον τομέα της πρόληψης των συγκρούσεων συμφερόντων²⁵, καθώς και της καταπολέμησης της διαφθοράς υψηλού επιπέδου²⁶.

Θεμελιώδεις ανάγκες που δεν εξετάσθηκαν επαρκώς στον τομέα της διακυβέρνησης

25

Στον τομέα της διακυβέρνησης, η Επιτροπή υποστήριξε πολύ συγκεκριμένες ανάγκες όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και ορισμένες συνιστώσες του κύκλου του προϋπολογισμού, όπως η είσπραξη των φόρων, ο εσωτερικός έλεγχος και τα στατιστικά στοιχεία, κυρίως μέσω της παροχής συμβουλών και κατάρτισης.

26

Ωστόσο, παρά τη σημασία του εξωτερικού ελέγχου και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στη διαδικασία ένταξης, καθώς και τον ρόλο τους στην καταπολέμηση της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος, ο ΜΠΒ δεν ασχολήθηκε με την ενίσχυση του εξωτερικού ελέγχου και εξέτασε ελάχιστα την ικανότητα συνεργασίας της Τουρκίας με την κοινωνία των πολιτών²⁷. Παρά τις μεγάλες ανάγκες των τουρκικών ΟΚΠ, τις οποίες γνώριζε η Επιτροπή, το ποσό που χορηγήθηκε ήταν μικρό, λόγω της περιορισμένης ικανότητας απορρόφησης των τουρκικών αρχών (βλέπε πλαίσιο 4).

Παρά ορισμένες αδυναμίες, οι αξιολογήσεις τομεακής προσέγγισης της Επιτροπής παρείχαν σχετικές πληροφορίες για τον εντοπισμό σημείων όπου θα μπορούσε να εφαρμοστεί η τομεακή προσέγγιση

27

Αν και η νομική βάση του ΜΠΒ II δεν καθορίζει ρητά την τομεακή προσέγγιση (βλέπε σημείο 9) και η προσέγγιση αυτή δεν είναι νομικά δεσμευτική για τον δικαιούχο³⁰, η Επιτροπή την περιέλαβε στη στρατηγική της για τη διεύρυνση³¹. Η ετοιμότητα της χώρας να υιοθετήσει την τομεακή προσέγγιση καθορίζεται από τις τομεακές εκτιμήσεις που διενεργεί η Επιτροπή σε συνεργασία με τις τουρκικές αρχές. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η τομεακή προσέγγιση είναι μια συνεχής διαδικασία που πρέπει να εφαρμόζεται καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου προγραμματισμού³². Η εκτίμηση αυτή βασίζεται σε πέντε βασικά κριτήρια αξιολόγησης:

1. καλά καθορισμένες εθνικές τομεακές στρατηγικές,
2. θεσμικό πλαίσιο, ηγεσία και ικανότητα εφαρμογής της τομεακής στρατηγικής,
3. συντονισμός των χορηγών βοήθειας, μεταξύ άλλων σε τομεακό επίπεδο³³,
4. υλοποίηση της πολιτικής βάσει ανάλυσης ανά τομέα του προϋπολογισμού και ρεαλιστικά κονδύλια ανά τομέα και
5. πλαίσια αξιολόγησης των επιδόσεων για την παρακολούθηση της επιδόσεων.

28

Όσον αφορά τους ελεγχθέντες τομείς, οι τομεακές αξιολογήσεις επέτρεψαν στην Επιτροπή να καταλήξει το 2016 στο συμπέρασμα ότι μόνον ο τομέας των ανθρώπινων πόρων και, στο πλαίσιο του τομέα του κράτους δικαίου, οι υποτομείς δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις ήταν έτοιμοι να απορροφήσουν τη χρηματοδότηση του ΜΠΒ II μέσω της τομεακής προσέγγισης³⁴. Παρά το γεγονός ότι οι τομεακές αξιολογήσεις έδωσαν μια σχετική και συνεπή τομεακή ανάλυση βασισμένη σε πέντε κύρια κριτήρια, διαπιστώσαμε στο πλαίσιο της επισκόπησής μας τις ακόλουθες αδυναμίες:

1. όσον αφορά τον τομέα του κράτους δικαίου, η αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τις εσωτερικές υποθέσεις δεν ήταν οριστική σχετικά με το κατά πόσον η Τουρκία ήταν πραγματικά έτοιμη για την τομεακή προσέγγιση και
2. οι τομεακές αξιολογήσεις της Επιτροπής δεν έλαβαν υπόψη με τον κατάλληλο τρόπο τις επιπτώσεις ορισμένων σημαντικών αδυναμιών της δημόσιας διοίκησης της Τουρκίας (βλέπε πλαίσιο 5) σε τρία από τα πέντε κύρια κριτήρια αξιολόγησης (βλέπε σημείο 27).

29

Επιπλέον, διαπιστώσαμε ότι οι τομεακές αξιολογήσεις της Επιτροπής δεν μπορούσαν ακόμη να λάβουν υπόψη τον αντίκτυπο στις διοικητικές ικανότητες της Τουρκίας των μεγάλης κλίμακας απολύσεων και θέσης σε διαθεσιμότητα που ακολούθησαν την απόπειρα πραξικοπήματος του Ιουλίου 2016 (βλέπε πλαίσιο 2).

Η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε επαρκώς τις προϋποθέσεις του ΜΠΒ για την υποστήριξη της διαδικασίας μεταρρύθμισης στους τομείς προτεραιότητας

30

Εκτός από τη χρηματοδότηση, την πολιτική και τον πολιτικό διάλογο, ένα άλλο μέσο στη διάθεση της Επιτροπής για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων σε τομείς προτεραιότητας στην Τουρκία είναι οι προϋποθέσεις παροχής βοήθειας. Οι προϋποθέσεις συνίστανται στον καθορισμό και τη χρήση όρων πριν από την υπογραφή των συμβάσεων για την παροχή βοήθειας ή την καταβολή της εν λόγω βοήθειας. Στην περίπτωση του ΜΠΒ, οι διαδοχικές στρατηγικές για τη διεύρυνση που χάρασσε η Επιτροπή αναφέρονταν επανειλημμένα στην αυστηρή τήρηση προϋποθέσεων χωρίς, ωστόσο, να παρέχονται συγκεκριμένοι ορισμοί³⁹. Στο πλαίσιο του ΜΠΒ, οι προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε πολιτικό επίπεδο, κυρίως μέσω κριτηρίων έναρξης και περάτωσης σχετικά με τις ενταξιακές διαπραγματεύσεις, καθώς και σε επίπεδο έργου.

31

Επιθεωρήσαμε το νομικό πλαίσιο του ΜΠΒ για τον προσδιορισμό των διαφορετικών ειδών διαθέσιμων προϋποθέσεων. Εξετάσαμε τον βαθμό στον οποίο η Επιτροπή τις χρησιμοποίησε πραγματικά στην Τουρκία προκειμένου να στηρίξει τη διαδικασία των μεταρρυθμίσεων στους τομείς προτεραιότητας του κράτους δικαίου, της διακυβέρνησης και των ανθρώπινων πόρων.

32

Σε πολιτικό επίπεδο, ο νομοθέτης της ΕΕ, ως αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, έχει την εξουσία να μειώσει τη μελλοντική βοήθεια. Εκτός αυτού, στο πλαίσιο του ΜΠΒ I και χωρίς να απαιτείται να διακοπούν οι ενταξιακές διαπραγματεύσεις, το Συμβούλιο είχε τη δυνατότητα να αναστείλει τη βοήθεια του ΜΠΒ εάν δεν είχαν τηρηθεί οι αρχές της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου⁴⁰. Πρόσφατα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε την αναστολή όλων των προενταξιακών κονδυλίων σε περίπτωση που ανασταλούν οι ενταξιακές διαπραγματεύσεις⁴¹. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι, στο πλαίσιο του ΜΠΒ II, ο νομοθέτης της ΕΕ δεν είχε προβλέψει ρητά τη δυνατότητα αυτή⁴².

33

Στο πλαίσιο των κανονισμών για τον ΜΠΒ, η Επιτροπή μπορεί να χρησιμοποιήσει δύο βασικά είδη προϋποθέσεων για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων:

1. στα τέλη του 2017 και του 2020 (για τον ΜΠΒ ΙΙ), θα μπορούσε να αποφασίσει να μην προβεί σε επιβράβευση των επιδόσεων στη δικαιούχο χώρα του ΜΠΒ, για την πρόοδο που σημειώθηκε όσον αφορά την ευθυγράμμιση με την ΕΕ, την αποτελεσματική εφαρμογή του ΜΠΒ και την επίτευξη θετικών αποτελεσμάτων⁴³ και
2. θα μπορούσε να προσφύγει στην επιλογή της κεντρικής ανάθεσης της διαχείρισης των έργων ΜΠΒ, ώστε η Επιτροπή να είναι σε θέση να αναλάβει αποτελεσματικά τη διαχείρισή τους από τις εθνικές αρχές.

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, παρά τη συνεχιζόμενη μη ικανοποιητική πρόοδο που επισήμανε στις εκθέσεις της για την Τουρκία (βλέπε σημείο 23), η Επιτροπή δεν είχε αναλάβει ακόμη δράση για την επιβράβευση των επιδόσεων. Ωστόσο, αποφάσισε στη συνέχεια να αναλάβει η ίδια τη διαχείριση των 18 εκατομμυρίων ευρώ που θα διατίθεντο σε έργα ΟΚΠ, τη διαχείριση των οποίων, σύμφωνα με τον αρχικό σχεδιασμό, θα αναλάμβαναν οι τουρκικές αρχές⁴⁴.

34

Σε επίπεδο έργου, η Επιτροπή μπορεί να καθορίσει όρους έργου πριν από τη σύναψη της σύμβασης ή την πληρωμή και, σε περίπτωση που δεν πληρούνται, μπορεί να λάβει διορθωτικά μέτρα, όπως την ακύρωση του έργου ή τη μείωση της εμβέλειας και της σχετικής χρηματοδότησής του. Η Επιτροπή είχε πράγματι θέσει όρους έργου σε τέσσερα από τα 15 ελεγχθέντα έργα. Και τα τέσσερα αυτά έργα αφορούσαν τον τομέα του κράτους δικαίου. Η Επιτροπή δεν καθόρισε όρους⁴⁵ για ένα έργο στον τομέα αυτό⁴⁶, ούτε για κανένα από τα πέντε έργα διακυβέρνησης ή τα πέντε έργα ανθρώπινων πόρων. Εντοπίσαμε τρία έργα για τα οποία η απόφαση της Επιτροπής δεν έθετε όρους έργου πριν από τη σύναψη της σύμβασης και αυτό επηρέασε αρνητικά τα αποτελέσματα του έργου (βλέπε πλαίσιο 6).

Παρά τις καθυστερήσεις στην υλοποίηση, τα έργα ΜΠΒ παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές τους, όμως η βιωσιμότητά τους κινδυνεύει λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης

35

Από το 2007 και μετά, ο ΜΠΒ ήταν το μοναδικό χρηματοδοτικό μέσο της ΕΕ που δημιουργήθηκε για τη συνδρομή της Τουρκίας στην ευθυγράμμισή της με το κεκτημένο και για την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Αξιολογήσαμε την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής του ΜΠΒ στους τομείς προτεραιότητας του κράτους δικαίου, της διακυβέρνησης και των ανθρώπινων πόρων και εξετάσαμε κατά πόσον η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές είχαν:

1. παραγάγει τις προβλεπόμενες εκροές του έργου και παρακολουθήσει τα αποτελέσματα
2. παραγάγει τις εν λόγω εκροές χωρίς καθυστέρηση ή είχαν μετριάσει τις καθυστερήσεις και
3. παραγάγει βιώσιμα αποτελέσματα.

36

Αξιολογήσαμε 15 έργα του ΜΠΒ I, όλα υπό έμμεση διαχείριση και με τελικούς δικαιούχους τουρκικούς δημόσιους οργανισμούς⁴⁹. Από το δείγμα μας, 14 είχαν υλοποιηθεί σε σημείο όπου ήταν δυνατή η εκτίμηση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων⁵⁰.

Ο ΜΠΒ παρήγαγε γενικώς τις προβλεπόμενες εκροές, όμως αυτές συχνά καθυστέρησαν

37

Οι εργασίες μας βασίστηκαν στην ανάλυση δεικτών παρακολούθησης, σε εκθέσεις αναδόχων, εκθέσεις επισκέψεων παρακολούθησης από την αντιπροσωπεία της ΕΕ στην Άγκυρα και τις τουρκικές αρχές, πρακτικά συντονιστικών επιτροπών ή άλλων ισοδύναμων οργάνων διαχείρισης έργων, εκθέσεις ΠΒΑ⁵¹, επιτόπιες επισκέψεις⁵² και συνεντεύξεις με την Επιτροπή και τους δικαιούχους έργων⁵³.

38

Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι στα 13 από τα 14 αυτά έργα του ΜΠΒ I, η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές είχαν παραγάγει τις συμβατικά προβλεπόμενες εκροές του έργου. Ως εκ τούτου, τα έργα αυτά ενίσχυσαν τις διοικητικές ικανότητες της χώρας στους σχετικούς τομείς. Ωστόσο, οκτώ από αυτά τα 14 έργα παρουσίασαν καθυστερήσεις (βλέπε παράρτημα IV).

39

Ενώ η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές είχαν παρακολουθήσει τις εκροές των έργων, από την επισκόπηση που πραγματοποιήσαμε στα διαθέσιμα έγγραφα παρακολούθησης εντοπίσαμε τις ακόλουθες ελλείψεις στην παρακολούθηση των επιδόσεων:

1. Το πλαίσιο ΠΒΑ, όπως εφαρμόστηκε για την Τουρκία, δεν περιλάμβανε συμβάσεις προμηθειών ούτε συμβάσεις στον τομέα των ανθρώπινων πόρων⁵⁴·
2. Σε έξι από τα 15 ελεγχθέντα έργα του ΜΠΒ Ι, οι δείκτες αποτελεσμάτων ήταν μερικές φορές αόριστοι και αναξιόπιστοι. Επιπλέον, οι σχετικές τιμές αναφοράς των δεικτών αυτών συχνά έλειπαν, ως εκ τούτου τα αποτελέσματα δεν μπορούσαν να μετρηθούν σε σχέση με την αρχική κατάσταση⁵⁵. Στο πλαίσιο 7 παρατίθεται παράδειγμα ενός τέτοιου είδους έργου.

Έργα του ΜΠΒ σχετικά με τους ανθρώπινους πόρους

40

Για να ευθυγραμμιστεί η Τουρκία με το κεφάλαιο 19 – Κοινωνική πολιτική και απασχόληση, ο ΜΠΒ στήριξε έργα εκπαίδευσης, απασχόλησης και κοινωνικής ένταξης. Τα έργα αυτά αποσκοπούσαν στη δημιουργία ικανοτήτων, όπως συνέβαινε με το Ίδρυμα Κοινωνικής Ασφάλισης στον αγώνα του κατά της μη καταγεγραμμένης εργασίας (βλέπε έργο αριθ. 13, πλαίσιο 6) για την ικανοποίηση των αναγκών συγκεκριμένων ομάδων-στόχου εντός του τουρκικού πληθυσμού (βλέπε έργα αριθ. 11, 12, 14 και 15). Στην περίπτωση των τελευταίων έργων, δόθηκε στις ομάδες-στόχο η δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν μαθησιακό εξοπλισμό (π.χ. προγράμματα σπουδών, εξοπλισμό πληροφορικής), καθώς και να λάβουν συμβουλές και κατάρτιση:

1. Γυναίκες που εξαρτώνται από τη μη καταγεγραμμένη εργασία στην περιοχή της Τραπεζούντας, στην οποία υπάρχουν καλλιέργειες φουντουκιών (έργο αριθ. 11)
2. Νέοι επιχειρηματίες και μικρές επιχειρήσεις στην περιφέρεια της πρωτεύουσας Άγκυρας (έργα αριθ. 12 και 14) και
3. Παιδιά Ρομά σε ολόκληρη τη χώρα (έργο αριθ. 15, βλέπε πλαίσιο 7).

41

Τα πέντε ελεγχθέντα έργα υλοποιήθηκαν πλήρως, αν και τα τρία καθυστέρησαν για περισσότερο από δύο μήνες (έργα αριθ. 11, 13 και 15⁵⁶). Μολονότι οι καθυστερήσεις αυτές δεν είχαν αντίκτυπο στα αποτελέσματα των έργων, ήταν ενδεικτικές των περιορισμένων διοικητικών ικανοτήτων του τουρκικού Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης να υλοποιήσει εγκαίρως έργα του ΜΠΒ (βλέπε σημείο 46).

Έργα του ΜΠΒ σχετικά με τη χρηστή διακυβέρνηση

42

Στον τομέα αυτό, ο ΜΠΒ χρηματοδότησε περιορισμένο αριθμό ειδικά προσαρμοσμένων έργων, για τα οποία οι τουρκικές αρχές ήταν πρόθυμες να χρησιμοποιήσουν τα κονδύλια του ΜΠΒ προκειμένου να ευθυγραμμίσουν την Τουρκία με το κεκτημένο⁵⁷ και να ενισχύσουν τις διοικητικές ικανότητές της. Τα ελεγχθέντα έργα αποσκοπούσαν είτε στην ενίσχυση της συνεργασίας του δημόσιου τομέα με την κοινωνία των πολιτών (βλέπε έργο αριθ. 8, πλαίσιο 6), είτε στη δημιουργία ικανοτήτων σε δημόσιους φορείς, όπως:

1. ο εθνικός διατάκτης, για την εποπτεία της διαχείρισης του ΜΠΒ στην Τουρκία (έργο αριθ. 6),
2. η φορολογική διοίκηση, για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής μέσω των αδήλωτων αμοιβών (έργο αριθ. 7, το οποίο δεν είχε ακόμη υλοποιηθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου),
3. το Υπουργείο Εσωτερικών για την ενίσχυση του τοπικού σχεδιασμού (έργο αριθ. 9) και
4. η τουρκική τελωνειακή διοίκηση (έργο αριθ. 10, βλέπε πλαίσιο 8).

43

Τα έργα αριθ. 6, 9 και 10, τα οποία υλοποιήθηκαν στον τομέα της διακυβέρνησης, ολοκληρώθηκαν εγκαίρως. Τα έργα αυτά συνέβαλαν στη χρηστή διακυβέρνηση των δημόσιων οικονομικών της Τουρκίας (ΔΔΟ) και στις μεταρρυθμίσεις που πραγματοποίησε στη διοίκησή της. Ωστόσο, στην περίπτωση του έργου αριθ. 8 (βλέπε πλαίσιο 6), ο αντίκτυπος της καθυστέρησης μετριάστηκε μόνο με την έγκριση από την Επιτροπή τροποποίησης του σχεδιασμού του έργου και 18μηνης παράτασης, γεγονός ενδεικτικό των περιορισμένων διοικητικών ικανοτήτων του ΥΕΥ να υλοποιήσει εγκαίρως έργα του ΜΠΒ (βλέπε σημείο 46).

Έργα ΜΠΒ σχετικά με το κράτος δικαίου

44

Για να ευθυγραμμιστεί η Τουρκία με το κεκτημένο⁵⁸ και να ενισχυθούν οι διοικητικές ικανότητές της σε επιλεγμένες πτυχές του τομέα του κράτους δικαίου, τα πέντε ελεγχθέντα έργα αποσκοπούσαν στη δημιουργία ικανοτήτων στους εξής τομείς:

1. Δικαιοσύνη: Δημιουργία δικτύου δικαστικών εκπροσώπων (έργο αριθ. 2, βλέπε πλαίσιο 9) και παροχή εμπειρογνωσίας και κατάρτισης σε επαγγελματίες στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης (έργο αριθ. 4)
2. Εσωτερικές υποθέσεις: Εκκαθάριση ναρκών και αύξηση της ικανότητας επιτήρησης των συνόρων στα ανατολικά σύνορα της Τουρκίας (έργο αριθ. 1), δημιουργία δικτύου επιτροπών πολιτικής επιτήρησης (έργο αριθ. 3) και παροχή εξοπλισμού ΤΠ, εμπειρογνωσίας και κατάρτισης για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (έργο αριθ. 5).

45

Ενώ τα τέσσερα από τα πέντε ελεγχθέντα έργα υλοποιήθηκαν, το έργο αριθ. 1 δεν υλοποιήθηκε όπως είχε προβλεφθεί ούτε παρήγαγε τα αναμενόμενα αποτελέσματά του (βλέπε πλαίσιο 10). Επιπλέον, τέσσερα έργα σχετικά με το κράτος δικαίου καθυστέρησαν για περισσότερο από δύο μήνες (έργα αριθ. 1, 2, 3 και 5)⁵⁹. Σε μία περίπτωση, η καθυστέρηση αυτή είχε σοβαρό αντίκτυπο στα αποτελέσματα του έργου (έργο αριθ. 1) και αποδείχθηκε ότι οι τουρκικές αρχές δεν ήταν επαρκώς προετοιμασμένες για την υλοποίηση του έργου. Σε μια άλλη περίπτωση (έργο αριθ. 5), ο αντίκτυπος της καθυστέρησης μπόρεσε να μετριαστεί με την έγκριση πεντάμηνης παράτασης από την Επιτροπή. Συνολικά, οι καθυστερήσεις αυτές ήταν ενδεικτικές των περιορισμένων διοικητικών ικανοτήτων του Υπουργείου Εσωτερικών και του Υπουργείου Δικαιοσύνης να υλοποιήσουν εγκαίρως έργα του ΜΠΒ (βλέπε σημείο 46).

Ο προγραμματισμός του ΜΠΒ καθυστέρησε σημαντικά

46

Εκτός από τις καθυστερήσεις στην υλοποίηση των έργων του ΜΠΒ Ι, οι καθυστερήσεις στον προγραμματισμό του ΜΠΒ Ι ήταν σημαντικές και επιζήμιες, επειδή προκάλεσαν μείωση της υπόλοιπης χρηματοδότησης, αλλά και του χρόνου που διέθεταν τα τουρκικά υπουργεία για να εφαρμόσουν τον μεταγενέστερο προϋπολογισμό και έργα του ΜΠΒ II.

47

Παραδείγματος χάριν, το 2017, βάσει της συμφωνίας χρηματοδότησης του ΜΠΒ για το 2014, οι τουρκικές αρχές έπρεπε ακόμη να συνάψουν συμβάσεις έργων για ποσοστό άνω του 93 % (βλέπε πίνακα 1), γεγονός το οποίο υποδηλώνει σημαντική καθυστέρηση στην υλοποίηση. Η καθυστέρηση αυτή ήταν ήδη εμφανής, βάσει του μεγέθους των αποδεσμεύσεων όσον αφορά τις δύο προηγούμενες συμφωνίες χρηματοδότησης, οι οποίες ανήλθαν σε περισσότερα από 110 εκατομμύρια ευρώ⁶⁰.

Πίνακας 1

Ποσοστά αποδεσμεύσεων και κονδύλια που απομένει ακόμη να αποτελέσουν αντικείμενο σύμβασης από το σύνολο των ετησίων κονδυλίων του ΜΠΒ, ανά έτος προγραμματισμού

Συμφωνία χρηματοδότησης	Χρηματοδότηση της ΕΕ (σε ευρώ)	Αποδεσμευθείσες πιστώσεις (σε ευρώ)	% αποδεσμεύσεων	% προς σύναψη
2012	225 749 161	56 437 290	25 %	Έληξε
2013	236 750 014	53 979 003	23 %	Έληξε
2014	366 040 000	Δεν έχει ακόμη καθοριστεί	ά.α.	93 %
2015	255 100 000	Δεν έχει ακόμη καθοριστεί	ά.α.	92 %
2016	477 890 000	Δεν έχει ακόμη καθοριστεί	Ά.α.	100 %

Πηγή: Επιτροπή, Σεπτέμβριος 2017.

48

Οι λόγοι για αυτό το ανεκτέλεστο υπόλοιπο είναι διαρκείς και επομένως πολύ γνωστοί στην Επιτροπή και τις τουρκικές αρχές⁶¹. Το 2017, οι τρεις κύριοι λόγοι είναι οι εξής:

1. σύμφωνα με τη CFCU και την αντιπροσωπεία της ΕΕ, οι περιορισμένες διοικητικές ικανότητες σε ορισμένα υπουργεία κατά την εκπόνηση προτάσεων έργων, ιδιαίτερα ανοιχτών διαγωνισμών, προκάλεσε μεγάλες καθυστερήσεις,
2. οι δυσκολίες της Τουρκίας να διασφαλίσει την ομαλή μετάβαση από τον ΜΠΒ I στον ΜΠΒ ΙΙ, ιδίως κατά τη μετάβαση στην τομεακή προσέγγιση και την αντιμετώπιση περισσότερο απαιτητικών ευθυνών στις λειτουργικές δομές των επικεφαλής ιδρυμάτων που παρουσιάζονται στο παράρτημα VI, έτσι ώστε η Τουρκία έπρεπε να διαχειρίζεται έργα που ήταν όλο και πιο πολύπλοκα και πολυάριθμα,
3. η υπερβολική εναλλαγή προσωπικού στη CFCU. Όπως φαίνεται στο γράφημα 2, η ετήσια εναλλαγή προσωπικού στη CFCU από το 2002 και μετά έφθανε συχνά σε ποσοστό άνω του 20%.

49

Τα συνεχή προβλήματα στελέχωσης της CFCU αποτελούν κρίσιμο εμπόδιο στη μελλοντική εφαρμογή του ΜΠΒ: Ο ρυθμός εναλλαγής του προσωπικού είναι υψηλός και οι συχνές προσλήψεις συνεπάγονται ότι πρέπει να επενδυθεί σημαντικός χρόνος εργασίας για την καθοδήγηση και την κατάρτιση των νεοπροσληφθέντων.

50

Ενώ ο ΕΣΜΠΒ συντονίζει και παρακολουθεί όλα τα προγράμματα του ΜΠΒ με σκοπό τη διευκόλυνση της υλοποίησης, ο εθνικός διατάκτης πιστοποιεί, παρακολουθεί και ελέγχει τη CFCU, καθώς και τις επιχειρησιακές δομές του ΜΠΒ στην Τουρκία⁶². Μολονότι ήταν σαφώς σε θέση να ενεργήσουν, ούτε ο ΕΣΜΠΒ ούτε ο εθνικός διατάκτης δεν έλαβαν εγκαίρως την ευθύνη για τις εκτεταμένες καθυστερήσεις στον προγραμματισμό του ΜΠΒ. Ως εκ τούτου, τα προβλήματα στελέχωσης παρέμειναν. Αυτές οι δυσκολίες στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της υπερβολικής εναλλαγής προσωπικού της CFCU θα συντείνουν περαιτέρω στις καθυστερήσεις ως προς την προκήρυξη και τη σύναψη των συμβάσεων των έργων.

51

Μόλις κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2016 το Υπουργείο Οικονομικών άρχισε να εκπονεί λεπτομερείς αναλύσεις φόρτου εργασίας, καθώς και στρατηγικές πρόσληψης και διατήρησης προσωπικού για καθεμία από τις επιχειρησιακές δομές του ΜΠΒ, με στόχο τη μείωση των συσσωρευμένων καθυστερήσεων⁶³. Ως εκ τούτου, είναι πολύ νωρίς για να αξιολογηθούν τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών.

Η βιωσιμότητα των έργων κινδυνεύει λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης

52

Για να εκπληρώσει ο ΜΠΒ τους στόχους του όσον αφορά την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της Τουρκίας και την ευθυγράμμιση της χώρας με το κεκτημένο, είναι απαραίτητο οι θετικές συνεισφορές των έργων του ΜΠΒ, όπως περιγράφονται στα σημεία 40 έως 44 (π.χ. δημιουργία ικανοτήτων, διάδοση ορθών πρακτικών της ΕΕ) να διατηρηθούν με την πάροδο του χρόνου. Παραδείγματος χάριν, αυτό συμβαίνει όταν θεσπίζονται και διατηρούνται νομοθετικές ή διοικητικές μεταρρυθμίσεις, όταν κώδικες δεοντολογίας, οδηγοί και εγχειρίδια παραμένουν σε χρήση και το καταρτισμένο προσωπικό παραμένει σε ενεργό υπηρεσία στον κλάδο για τον οποίο εκπαιδεύτηκε.

53

Αξιολογήσαμε τη βιωσιμότητα του δείγματος των 15 έργων μέσω εμπεριστατωμένης επισκόπησης της τεκμηρίωσης του έργου, επιτόπιων επισκέψεων και συνεντεύξεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη του έργου. Μεταξύ των 14 έργων του δείγματος που είχαν υλοποιηθεί, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή και οι τουρκικές αρχές κατάφεραν σε έξι περιπτώσεις να μετατρέψουν τις εκροές των έργων σε αποτελέσματα που είναι πιθανόν να είναι βιώσιμα: Ένα έργο αφορούσε τον τομέα του κράτους δικαίου, τρία τον τομέα της διακυβέρνησης και δύο εκείνον του ανθρώπινου δυναμικού⁶⁴.

54

Στο πλαίσιο 11 παρατίθεται παράδειγμα ενός ελεγχθέντος έργου στον τομέα της διακυβέρνησης και διευκρινίζεται γιατί είναι πιθανόν να είναι βιώσιμο.

55

Ωστόσο, όσον αφορά οκτώ από τα υπόλοιπα 13 έργα που υλοποιήθηκαν, διαπιστώσαμε ότι οι εκροές του έργου βρίσκονταν σε κίνδυνο ή ήταν απίθανο να είναι βιώσιμες⁶⁵. Τα αποτελέσματα συνοψίζονται στον πίνακα 2.

Πίνακας 2

Υλοποιηθέντα έργα του ΜΠΒ I στην Τουρκία: Λόγοι κινδύνου της βιωσιμότητας

Έργο αριθ.:	Έλλειψη πολιτικής βούλησης	Υψηλή εναλλαγή προσωπικού	Περιορισμένες διοικητικές ικανότητες	Απουσία ή ανεπάρκεια προϋποθέσεων
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Πηγή: ΕΕΣ, Σεπτέμβριος 2017.

56

Διαπιστώσαμε ότι ο κύριος λόγος για τον οποίο τα οκτώ αυτά έργα του ΜΠΒ I κινδύνευαν να μην είναι βιώσιμα ήταν η έλλειψη πολιτικής βούλησης, η οποία επιδεινώθηκε στο πλαίσιο της οπισθοδρόμησης της Τουρκίας (π.χ. απολύσεις μεγάλης κλίμακας και θέση δημοσίων υπαλλήλων σε διαθεσιμότητα, περιορισμοί στην κοινωνία των πολιτών). Ένα παράδειγμα τέτοιου έργου παρουσιάζεται στο πλαίσιο 12 και στην εικόνα 3.

57

Επιπλέον, οι μειώσεις στην υπόλοιπη χρηματοδότηση και στον χρόνο που διαθέτουν τα τουρκικά υπουργεία για να υλοποιήσουν τα έργα του ΜΠΒ (βλέπε σημεία 46 και 47) θα αποδυναμώσουν την ικανότητά τους να προχωρήσουν στις επόμενες συμβάσεις που σχετίζονται με το ίδιο έργο ή να ικανοποιήσουν ανάγκες που δεν έχει αντιμετωπίσει ακόμη ο ΜΠΒ ή η Τουρκία. Ως εκ τούτου, οι καθυστερήσεις της Τουρκίας όσον αφορά τον προγραμματισμό επηρεάζουν επίσης άμεσα τη συνολική βιωσιμότητα των έργων του ΜΠΒ.

Συμπεράσματα και συστάσεις

58

Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι οι στόχοι του ΜΠΒ είχαν σχεδιαστεί ορθά από την Επιτροπή, ιδίως επειδή διέγνωσε ορθά τις απαιτήσεις που είναι αναγκαίες για την πρόοδο προς την ένταξη στην ΕΕ και προέβη σε πειστικές αξιολογήσεις βάσει της τομεακής προσέγγισης. Στην πράξη, ωστόσο, οι αναλωθέντες πόροι του ΜΠΒ δεν ανταποκρίθηκαν επαρκώς σε ορισμένες θεμελιώδεις ανάγκες στους τομείς του κράτους δικαίου και της διακυβέρνησης, στους οποίους παρουσιάζεται καθυστέρηση στην υλοποίηση κάποιων κρίσιμων μεταρρυθμίσεων. Σε τομείς με ισχυρότερη πολιτική βούληση, όπως τα τελωνεία, η απασχόληση και η φορολογία, τα έργα του ΜΠΒ I συνέβαλαν στην ευθυγράμμιση της Τουρκίας με το κεκτημένο και στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Ωστόσο, η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων αυτών τίθεται σε κίνδυνο, λόγω των δυσκολιών στην ανάλωση των διαθέσιμων πόρων του ΜΠΒ και των υπαναχωρήσεων όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις. Κατά συνέπεια, θεωρούμε την αποτελεσματικότητα του ΜΠΒ απλώς περιορισμένη.

59

Όσον αφορά τον σχεδιασμό του ΜΠΒ, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή έθεσε ορθά τους στόχους του, διότι ήταν συγκεκριμένοι και συναφείς με το νομικό πλαίσιο. Πιο συγκεκριμένα, οι στόχοι του ΜΠΒ για το κράτος δικαίου, τη διακυβέρνηση και τους ανθρώπινους πόρους ήταν συναφείς και βασίζονταν στις ανάγκες που είχε προσδιορίσει η Τουρκία, προκειμένου να ευθυγραμμιστεί με το κεκτημένο και να ενισχύσει τις διοικητικές ικανότητές της (σημεία 19 έως 20).

60

Ωστόσο, στην πραγματικότητα, οι πόροι που δαπανήθηκαν στο πλαίσιο των στόχων του ΜΠΒ I ανταποκρίθηκαν ελάχιστα σε ορισμένες θεμελιώδεις ανάγκες όπως η ανεξαρτησία και η αμεροληψία της δικαιοσύνης, η καταπολέμηση της διαφθοράς υψηλού επιπέδου και του οργανωμένου εγκλήματος, η ελευθερία του Τύπου, η πρόληψη των συγκρούσεων συμφερόντων και η ενίσχυση του εξωτερικού ελέγχου και της κοινωνίας των πολιτών. Σύμφωνα με την ανάλυση της ίδιας της Επιτροπής, η πρόοδος σε αυτούς τους τομείς δεν είναι ικανοποιητική εδώ και αρκετά χρόνια, λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης των τουρκικών αρχών (σημεία 21 έως 26).

Σύσταση 1 – Βελτίωση της στόχευσης των κονδυλίων του ΜΠΒ στο πλαίσιο των καθορισμένων στόχων

Από το πρόγραμμα του ΜΠΒ για το 2018 και μετά, η Επιτροπή θα πρέπει να στοχεύσει καλύτερα τους πόρους του ΜΠΒ σε τομείς όπου οι μεταρρυθμίσεις καθυστερούν αλλά είναι απαραίτητες για την αξιόπιστη πρόοδο προς την ένταξη στην ΕΕ, ιδίως όσον αφορά την ανεξαρτησία και την αμεροληψία της δικαιοσύνης, την καταπολέμηση της διαφθοράς υψηλού επιπέδου και του οργανωμένου εγκλήματος, την ενίσχυση της ελευθερίας του Τύπου, την πρόληψη των συγκρούσεων συμφερόντων και την ενίσχυση του εξωτερικού ελέγχου και της κοινωνίας των πολιτών.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Από το πρόγραμμα του ΜΠΒ για το 2018 και μετά.

61

Η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει τον ΜΠΒ ΙΙ μέσω της τομεακής προσέγγισης, βάσει της οποίας ο ΜΠΒ θα στηρίζει μεταρρυθμίσεις σε τομεακή κλίμακα και όχι αυτόνομα έργα. Πριν από την εφαρμογή της νέας αυτής προσέγγισης, η Επιτροπή αξιολόγησε την ετοιμότητα των τομέων να απορροφήσουν τη χρηματοδότηση του ΜΠΒ ΙΙ. Οι τομεακές αξιολογήσεις παρείχαν μια σχετική και πειστική ανάλυση για τον εντοπισμό των τομέων στους οποίους θα μπορούσε να εφαρμοστεί ο ΜΠΒ II βάσει της τομεακής προσέγγισης. Ωστόσο, δεν ήταν πάντοτε πλήρεις, ιδίως όσον αφορά τρία από τα πέντε κριτήρια αξιολόγησης που χρησιμοποιήθηκαν: τον συντονισμό των χορηγών βοήθειας προς την Τουρκία, την ανάλυση ανά τομέα του προϋπολογισμού και το πλαίσιο αξιολόγησης των επιδόσεών του (σημεία 27 έως 29).

Σύσταση 2 – Βελτίωση των αξιολογήσεων τομεακής προσέγγισης

Κατά την επόμενη επικαιροποίηση των αξιολογήσεων τομεακής προσέγγισης, η Επιτροπή θα πρέπει να καλύψει εκτενώς όλα τα βασικά χαρακτηριστικά του συντονισμού των χορηγών βοήθειας της Τουρκίας, την ανάλυση ανά τομέα του προϋπολογισμού και, ειδικότερα, το πλαίσιο αξιολόγησης των επιδόσεών του.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: 31 Μαρτίου 2019.

62

Εκτός από τη χρηματοδότηση της ΕΕ, και οι προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας του ΜΠΒ μπορούν να συμβάλουν στην προώθηση της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας. Παρά τη συνεχιζόμενη μη ικανοποιητική πρόοδο που τονιζόταν στις εκθέσεις της Επιτροπής για την Τουρκία, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή δεν είχε χρησιμοποιήσει επαρκώς τις προϋποθέσεις για την παροχή βοήθειας του ΜΠΒ για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων στους τομείς προτεραιότητας όπου η πρόοδος δεν ήταν ικανοποιητική. Ειδικότερα, η Επιτροπή χρησιμοποίησε σπάνια όρους όπως η επιλογή κεντρικής ανάθεσης της διαχείρισης των έργων του ΜΠΒ ή διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση που δεν πληρούνταν οι όροι του έργου. Επιπλέον, η δυνατότητα αναστολής της χρηματοδότησης του ΜΠΒ Ι σε περίπτωση που δεν τηρούνταν οι αρχές της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου δεν αντικατοπτριζόταν σαφώς στους κανονισμούς του ΜΠΒ II (σημεία 30 έως 34).

63

Όσον αφορά την εφαρμογή του ΜΠΒ, τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν γενικώς τις προβλεπόμενες εκροές τους, έστω και αν συχνά καθυστέρησαν, γεγονός που συνέβαλε στην ευθυγράμμιση της Τουρκίας με το κεκτημένο και στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων της. Διαπιστώσαμε ότι η βιωσιμότητα αυτών των θετικών αποτελεσμάτων κινδυνεύει, κυρίως λόγω της έλλειψης πολιτικής βούλησης, επιδεινούμενης από τις απολύσεις μεγάλης κλίμακας, τη θέση δημοσίων υπαλλήλων σε διαθεσιμότητα και τους περιορισμούς που επιβάλλονται στην κοινωνία των πολιτών (σημεία 35 έως 38, 40 έως 45 και 52 έως 57).

Σύσταση 3 – Αύξηση της χρήσης των προϋποθέσεων για την παροχή βοήθειας

Δεδομένου του αντικτύπου που έχει ήδη η οπισθοδρόμηση επί της βιωσιμότητας των έργων στην Τουρκία, η Επιτροπή θα πρέπει να αυξήσει τη χρήση πολιτικών προϋποθέσεων, καθώς και προϋποθέσεων ανά έργο:

1. Διατυπώνοντας προτάσεις στην επιτροπή ΜΠΒ ΙΙ για την προσαρμογή των συνολικών κονδυλίων του ΜΠΒ II για το έτος «N», συμπεριλαμβανομένης της επαναδιοχέτευσης ή της μείωσης των πόρων του ΜΠΒ II, ώστε να αντιμετωπιστούν περιπτώσεις οπισθοδρόμησης ως προς τις μεταρρυθμίσεις στους τομείς του κράτους δικαίου και της διακυβέρνησης, τις οποίες διαπίστωσε στην ετήσια έκθεσή της για την Τουρκία το έτος «N-1».
2. Αποφασίζοντας, μέχρι το τέλος του 2017 και του 2020, εάν θα προβεί σε επιβράβευση των επιδόσεων στην Τουρκία. Η απόφαση αυτή θα πρέπει να αντικατοπτρίζει με ακρίβεια την πρόοδο που έχει επιτευχθεί προς την κατεύθυνση της διεύρυνσης, της αποτελεσματικής εφαρμογής του ΜΠΒ και της επίτευξης θετικών αποτελεσμάτων.
3. Αξιοποιώντας περισσότερο τη μέθοδο της άμεσης διαχείρισης για την αντιμετώπιση θεμελιωδών αναγκών στους τομείς όπου υπάρχει έλλειψη πολιτικής βούλησης, ιδίως για την καταπολέμηση της διαφθοράς υψηλού επιπέδου και του οργανωμένου εγκλήματος, την ενίσχυση της ελευθερίας του Τύπου, την πρόληψη των συγκρούσεων συμφερόντων και την ενίσχυση της κοινωνίας των πολιτών.
4. Για τα νέα έργα, και όταν είναι εφικτό, θέτοντας όρους υπό μορφή ελάχιστων απαιτήσεων για την υποστήριξη της έγκαιρης ολοκλήρωσης των αναμενόμενων εκροών και της βιωσιμότητας. Όταν δεν πληρούνται οι εν λόγω όροι, αυτό θα πρέπει να οδηγεί σε διορθωτικά μέτρα (π.χ. αναστολή πληρωμής, ακύρωση έργου).

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: α) Από 31 Δεκεμβρίου 2018 και μετά, β): 31 Δεκεμβρίου 2018 και 31 Δεκεμβρίου 2020, γ) και δ): 31 Δεκεμβρίου 2018.

64

Παρατηρήθηκαν αδυναμίες στην παρακολούθηση των επιδόσεων των έργων, όπως σε έργα που δεν καλύπτονται από το πλαίσιο ΠΒΑ της Επιτροπής, καθώς και δείκτες που μερικές φορές ήταν άνευ σημασίας ή αναξιόπιστοι, ή δεν συνοδεύονταν από τη σχετική βάση αναφοράς (σημείο 39).

Σύσταση 4 – Βελτίωση της παρακολούθησης των επιδόσεων του έργου

Η Επιτροπή θα πρέπει να διευρύνει την κάλυψη των εκθέσεων ΠΒΑ που αφορούν τις χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ πράξεις στην Τουρκία και να βελτιώσει τη συνάφεια και την αξιοπιστία των δεικτών έργου, συμπεριλαμβάνοντας διαθέσιμα στοιχεία αναφοράς, εφόσον υπάρχουν.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Από το 2018 και εξής.

65

Μια άλλη πηγή ανησυχίας είναι η μεγάλη καθυστέρηση του ΜΠΒ, εξαιτίας καθυστερήσεων στον προγραμματισμό και την υλοποίηση. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση της χρηματοδότησης, καθώς και του χρόνου που διέθεταν εν συνεχεία οι τουρκικές αρχές για την εκτέλεση του προϋπολογισμού και την υλοποίηση των έργων του ΜΠΒ II, θα συμβάλουν δε σε περαιτέρω καθυστέρηση στην προκήρυξη των έργων και τη σύναψη των σχετικών συμβάσεων. Οι λόγοι για τις καθυστερήσεις αυτές ήταν γνωστοί: περιορισμένες διοικητικές ικανότητες σε ορισμένα υπουργεία ως προς την εκπόνηση προτάσεων έργων, η μετάβαση στην τομεακή προσέγγιση, αλλά και η υπερβολική εναλλαγή προσωπικού στη CFCU, η οποία διαχειρίζεται το μεγαλύτερο μέρος των κονδυλίων του ΜΠΒ που δαπανώνται στην Τουρκία (σημεία 46 έως 51).

Σύσταση 5 – Μείωση των καθυστερήσεων με την επιλεκτική εφαρμογή της έμμεσης διαχείρισης

Στο πλαίσιο του ΜΠΒ ΙΙ, η Επιτροπή θα πρέπει να εφαρμόσει επιλεκτικά την έμμεση διαχείριση, λαμβάνοντας υπόψη τον όγκο των σχετικών κονδυλίων, την πολυπλοκότητα των έργων που καταρτίζονται και προκηρύσσονται από τις τουρκικές αρχές, καθώς και την ικανότητα της CFCU.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Σταδιακά, αρχίζοντας άμεσα.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα ΙΙI, του οποίου προεδρεύει ο Karel PINXTEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 6ης Φεβρουαρίου 2018.

Ακρωνύμια και συντομογραφίες

ΔΔΟ: Διαχείριση των δημόσιων οικονομικών

ΕΣΜΠΒ: Εθνικός συντονιστής του ΜΠΒ

ΜΠΒ: Μηχανισμός προενταξιακής βοήθειας

ΟΚΠ: Οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών

ΠΒΑ: Παρακολούθηση βάσει αποτελεσμάτων

ΥΕΥ: Υπουργείο Ευρωπαϊκών Υποθέσεων

CFCU: Κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων

UNDP: Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για την Ανάπτυξη

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O παρών έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα IΙΙ του ΕΕΣ, του οποίου προεδρεύει ο Karel Pinxten, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των δαπανών που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις, την ασφάλεια και τη δικαιοσύνη. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η Bettina Jakobsen, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενη από τους Katja Mattfolk, προϊσταμένη του ιδιαίτερου γραφείου της, Kim Storup, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο της, Alejandro Ballester Gallardo, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Dennis Wernerus, υπεύθυνο έργου και Nicola Berloco, Cyril Messein και Alexandre Tan, ελεγκτές. Η Fiona Urquhart παρείχε γλωσσική υποστήριξη.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9579-8	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/307282	QJ-AB-18-006-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9617-7	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/43509	QJ-AB-18-006-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://publications.europa.eu/el/web/general-publications/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/home?) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.