Liittymistä valmisteleva EU:n tuki Turkille: tähän mennessä vähäisiä tuloksia

Tiivistelmä

I

EU:n suunnittelema rahoitustuki Turkille vuosina 2007–2020 liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA) on yli yhdeksän miljardia euroa. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida Turkille myönnetyn IPA-tuen suunnittelu ja vaikuttavuus. Tuen tarkoituksena on ehdokasmaan mukauttaminen unionin säännöstöön ja ehdokasmaan hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi IPA I:n (2007–2013) ja IPA II:n (2014–2020) ohjelmakausiin ja keskittyi seuraaviin painopistealoihin: oikeusvaltioperiaate, hallinto ja henkilöstöresurssit (eli koulutus, työllisyys ja sosiaalipolitiikka). Niiden määrärahojen suuruus oli 3,8 miljardia euroa. IPA II:n täytäntöönpanoon liittyvien viivästysten vuoksi voitiin tutkia ainoastaan IPA I:n täytäntöönpanoa ja sen osalta erityisesti 15 IPA I -hanketta, joita varten oli osoitettu 112 miljoonaa euroa IPA I:n puitteissa näiden alojen osalta sovitusta 1,5 miljardista eurosta.

II

Tilintarkastustuomioistuin tuli siihen johtopäätökseen, että komissio oli suunnitellut IPA-tavoitteet hyvin. Tämä oli erityisesti sen ansiota, että komissio oli määritellyt asianmukaisella tavalla EU:hun liittymisessä edistymistä varten tarvittavat vaatimukset ja laatinut tyhjentäviä alakohtaista lähestymistapaa koskevia arviointeja. Käytettyjen IPA-varojen avulla ei kuitenkaan käytännössä puututtu riittävällä tavalla joihinkin keskeisiin tarpeisiin oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon aloilla, joilla jotkin ehdottoman tärkeät uudistukset ovat myöhässä. Aloilla, joilla oli enemmän poliittista tahtoa, kuten tullin, työllisyyden ja verotuksen aloilla, IPA I -hankkeet ovat auttaneet Turkkia mukautumaan unionin säännöstöön ja vahvistamaan hallinnollisia valmiuksiaan. Näiden tulosten kestävyys on kuitenkin uhattuna saatavilla olevien IPA-varojen käyttövaikeuksien ja uudistuksissa otetun takapakin vuoksi. Siksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että IPA:n vaikuttavuus oli vain rajallinen.

III

IPA:n suunnittelun osalta havaittiin, että komissio oli määritellyt IPA-tavoitteet asianmukaisella tavalla, sillä ne olivat täsmällisiä ja sopusoinnussa oikeudellisen kehyksen kanssa. Konkreettisemmin voidaan todeta, että oikeusvaltioperiaatetta, hallintoa ja henkilöstöresursseja koskevat IPA-tavoitteet olivat asiaankuuluvia ja perustuivat Turkin määrittelemiin tarpeisiin, jotka liittyivät maan mukauttamiseen unionin säännöstöön ja maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen.

IV

Todellisuudessa IPA I -tavoitteiden mukaisesti käytettyjen varojen avulla ei kuitenkaan juuri puututtu joihinkin keskeisiin tarpeisiin, kuten oikeusjärjestelmän riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen, korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, lehdistönvapauteen, eturistiriitojen ehkäisemiseen ja ulkoisten tarkastusten sekä kansalaisyhteiskunnan vahvistamiseen. Komission oman arvioinnin mukaan näillä aloilla saavutettu edistys ei ole ollut tyydyttävää useaan vuoteen, sillä Turkin viranomaisilta puuttuu poliittista tahtoa.

V

Komissio päätti panna täytäntöön IPA II:n alakohtaisen lähestymistavan avulla. Sen yhteydessä IPA:n avulla tuettaisiin erillisten hankkeiden sijasta koko alan laajuisia uudistuksia. Ennen tämän uuden lähestymistavan soveltamista komissio arvioi, miten hyvin eri alat ovat valmiita hyödyntämään IPA II -rahoitusta. Näiden alakohtaisten arviointien muodostaman asiaankuuluvan ja tyhjentävän analyysin avulla voitiin määritellä alat, joilla IPA II voitaisiin panna täytäntöön käyttämällä alakohtaista lähestymistapaa. Nämä arvioinnit eivät kuitenkaan olleet aina kattavia. Tämä puute koski käytetyistä viidestä arviointiperusteesta erityisesti seuraavia kolmea perustetta: Turkin rahoittajien koordinointi, alakohtainen talousarvioanalyysi ja sen tuloksellisuuden arviointikehys.

VI

EU:n rahoituksen lisäksi uudistusprosessin edistämistä voisi auttaa IPA:n ehdollisuus. Vaikka Turkkia koskevissa kertomuksissa on korostettu jatkuvasti edistymisen olevan riittämätöntä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut juuri hyödyntänyt IPA:n ehdollisuutta uudistusten tukemiseksi niillä painopistealoilla, joilla edistyminen oli riittämätöntä. Komissio hyödynsi harvoin ehtoja, kuten mahdollisuutta uudelleenkeskittää IPA-hankkeiden hallinta, tai korjaavia toimenpiteitä, jos hankkeiden vaatimuksia ei täytetty. IPA II -asetuksissa ei ollut myöskään käsitelty nimenomaisesti mahdollisuutta keskeyttää IPA I -rahoitus, jos demokratiaa koskevaa periaatetta ja oikeusvaltioperiaatetta ei noudateta.

VII

Mitä IPA:n täytäntöönpanoon tulee, tarkastetut hankkeet tuottivat yleisesti ottaen tavoitellut tuotokset, jotka auttoivat Turkkia mukautumaan unionin säännöstöön ja vahvistamaan hallinnollisia valmiuksiaan, vaikkakin nämä tuotokset usein viivästyivät. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näiden myönteisten tulosten kestävyys on vaarassa, mikä on pääasiassa seurausta poliittisen tahdon puutteesta. Tilannetta ovat pahentaneet entisestään laajamittaiset irtisanomiset, virkamiesten pidättämiset virantoimituksesta ja kansalaisyhteiskunnalle määrätyt rajoitukset.

VIII

Hankkeiden tuloksellisuuden seurannassa oli puutteita, kuten esimerkiksi se, että komission tulosperusteiseen seurantajärjestelmään ei valittu kaikkia hankkeita. Lisäksi seurannassa käytettiin indikaattoreita, jotka olivat toisinaan merkityksettömiä tai epäluotettavia tai joiden osalta ei ollut määritelty asiaankuuluvaa viitetasoa.

IX

Huolenaiheena oli myös IPA:n huomattava viivästyminen, joka johtui ohjelmasuunnitteluun ja täytäntöönpanoon liittyneestä laaja-alaisesta tehtävien kasaantumisesta. Tämä johti rahoituksen leikkaamiseen ja lyhensi Turkin viranomaisten seuraavan IPA II -talousarvion ja -hankkeiden täytäntöönpanoa varten käytettävissä olevaa aikaa, mikä viivästyttää osaltaan edelleen hankkeiden tarjouskilpailuja ja sopimusten tekemistä. Näiden viivästysten syyt olivat tiedossa. Niitä olivat joidenkin ministeriöiden heikot hallinnolliset valmiudet valmistella hanke-ehdotuksia, siirtyminen alakohtaiseen lähestymistapaan ja kohtuuton vaihtuvuus varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön henkilöstössä, joka hallinnoi suurinta osaa Turkissa käytetyistä IPA-varoista.

X

Tässä kertomuksessa esitetään viisi mitattavissa olevaa suositusta, joiden avulla on tarkoitus parantaa Turkille annettavan liittymistä valmistelevan tuen suunnittelua ja täytäntöönpanoa. Lisäksi tarkastuksen tuloksia hyödynnetään, kun komissio laatii IPA II:n väliarvioinnin ja kun suunnitellaan tulevia liittymistä valmistelevia tukiohjelmia EU:n laajentumismaita varten.

Johdanto

01

Euroopan ja Lähi-idän risteyskohdassa sijaitsevalla (kaavio 1) Turkin tasavallalla on ollut perinteisesti johtava rooli kansainvälisissä suhteissa. Se on EU:n keskeinen kumppani puolustuksen, ulkopolitiikan ja kaupankäynnin aloilla. Turkin ja EU:n merkitys toisilleen on kasvanut entisestään pakolaiskriisin yhteydessä (esim. viisumivapautta koskeva vuoropuhelu ja kolmen miljardin euron arvoinen Turkin-pakolaisavun koordinointiväline).

02

Yli 80 miljoonan asukkaan Turkissa on yksi maailman suurimmista muslimiväestöistä, suuria kurdi- ja romaniyhteisöjä ja useita uskonnollisia vähemmistöjä (kristityt, juutalaiset).

03

Turkki on edennyt 1950-luvulta alkaen hitaasti mutta johdonmukaisesti kohti EU:ta; maa tunnustaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan ja on ollut vuodesta 1999 alkaen EU:n ehdokasvaltio¹. Turkkia on hallinnut vuoden 2002 parlamenttivaaleista alkaen konservatiivinen Oikeus ja kehitys -puolue eli AKP², joka on johtanut maata ensin pääministerinä toimineen ja sittemmin vuodesta 2014 alkaen tasavallan presidenttinä toimivan Recep Tayyip Erdoğanin johdolla.

04

Samaan aikaan edistyminen EU-jäsenyysneuvotteluissa on ollut tunnetusti hidasta, ja vuoteen 2017 mennessä vain 16 yhteensä 35 luvusta on avattu liittymisneuvotteluja varten (vain yhden luvun käsittely on saatu päätökseen). Liitteessä II esitellään Turkin liittymisprosessin tilanne kunkin luvun osalta.

05

Tämän liittymisprosessin yhteydessä annetaan liittymistä valmistelevaa EU:n tukea, joka koostuu liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA), jonka avulla on tarkoitus tukea ehdokasmaita niiden mukautumisessa asteittain EU:n standardeihin ja politiikkoihin EU:n jäsenyyden saavuttamista varten. Näihin standardeihin ja politiikkoihin viitataan yleisesti unionin säännöstönä (ks. laatikko 1).

06

Yhteistyössä Turkin viranomaisten kanssa toteutettava liittymistä valmisteleva tuki koostuu Euroopan komission rahoittamista hankkeista eri toimintalohkoilla, joita ovat esimerkiksi oikeusvaltioperiaate, hallinto, maatalous, infrastruktuuri (esim. ympäristö ja liikenne) ja henkilöstöresurssien kehittäminen koulutus-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkojen avulla. Turkki on eniten EU:n tukea saava EU:n ulkopuolinen maa, sillä suunniteltujen IPA I -määrärahojen (2007–2013) suuruus on 4,58 miljardia euroa ja IPA II -määrärahojen (2014–2020) suuruus 4,49 miljardia euroa (ks. liite III). Komissio hallinnoi IPA-välinettä jäsenvaltioiden tuella. Jäsenvaltiot kuuluvat IPA II -komiteaan³.

07

Vaikka komissiolla on yleinen vastuu IPA:n hallinnasta, se on antanut Turkin viranomaisten tehtäväksi hallita suurinta osaa IPA:sta EU:n talousarvion hallinnointiin kuuluvan välillisen hallinnoinnin nojalla. Tässä talousarvion hallinnointitavassa komissio on delegoinut talousarvion hallinnoinnin Turkin viranomaisille omalla vastuullaan ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti⁴. Tämä hajautettu IPA:n hallinnoinnin lähestymistapa liittyy läheisesti jaettuun hallinnointiin, jota komissio ja EU:n jäsenvaltiot soveltavat suurimpaan osaan EU:n rahastoista, kuten Euroopan aluekehitysrahastoon ja Euroopan sosiaalirahastoon.

08

Turkissa tämä lähestymistapa edellyttää, että Turkin viranomaiset vastaavat IPA-varojen suunnittelusta, täytäntöönpanosta, seurannasta ja tarkastamisesta määriteltyjen EU:n ja kansallisten sääntöjen mukaisesti. Turkin eri sidosryhmien välisestä koordinoinnista vastaa kansallinen IPA-koordinaattori, kun taas Turkin valtionkassan alainen varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö hallinnoi kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän valvonnassa 87,2:ta prosenttia IPA I -varoista ja 84,2:ta prosenttia IPA II -varoista⁵.

09

Komissio pani IPA I:n täytäntöön käyttämällä perinteistä hankekohtaista lähestymistapaa eli tekemällä rahoituspäätökset yksittäisistä hankkeista. IPA II:n täytäntöönpanoa varten komissio on valinnut strategiakseen alakohtaisen lähestymistavan. Tässä lähestymistavassa rahoituspäätökset perustuvat kansallisen tason alakohtaisiin poliittisiin tavoitteisiin. Tavoitteena on täydentää hallituksen ponnisteluja kyseessä olevilla aloilla ja lisätä tällä tavoin synergiaetuja ja kansallista vastuuntuntoa julkisesta politiikasta ja määrärahoja koskevista päätöksistä alan sisällä. IPA-rahoituksessa keskitytään siten kansallisen tason alakohtaisten poliittisten tavoitteiden ja liittymisen kannalta merkityksellisten tulosten saavuttamiseen⁶. Alakohtaista lähestymistapaa sovelletaan alakohtaisesti komission arvioinnin mukaisesti.

10

Vuoden 2013 jälkeen Turkin uudistuksissa on otettu takapakkia. Erityisesti vuoden 2016 heinäkuussa tapahtuneen sotilasvallankaappausyrityksen jälkeen Turkin asemaa EU:hun nähden ovat heikentäneet Turkin turvautuminen hätätilaan ja laajoihin virantoimituksesta pidättämisiin, erottamisiin ja pidätyksiin. Nämä kaappausyrityksen jälkeiset tukahduttamistoimenpiteet, joita Turkin hallitus on puolustanut terrorismin vastaisina toimenpiteinä, ovat vaikuttaneet Turkin koko yhteiskuntaan: oikeuslaitokseen, poliisiin, santarmistoon, armeijaan, virkamieskuntaan, tiedeyhteisöön, opettajiin, asianajajiin, tiedotusvälineisiin ja liike-elämään⁷.

11

Yksistään näiden toimenpiteiden laajuus on vaikuttanut Turkin hallinnollisiin valmiuksiin ja vaikeuttanut sekä viivästyttänyt maan mukautumista unionin säännöstöön. Laatikossa 2 on esitelty kolme esimerkkiä tällaisista toimenpiteistä kolmella tämän tarkastuksen kattamalla alalla. Marraskuussa 2016 EU:n ja Turkin välisten poliittisten suhteiden heikentyessä Euroopan parlamentti kehotti komissiota ja EU:n jäsenvaltioita jäädyttämään tilapäisesti Turkin kanssa käynnissä olleet liittymisneuvottelut⁸.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

12

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida Turkille myönnetyn IPA-tuen suunnittelua ja vaikuttavuutta. Tuen tarkoituksena on ollut ehdokasmaan mukauttaminen unionin säännöstöön ja ehdokasmaan hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen. Tarkastuksessa keskityttiin vastaamaan seuraavaan kysymykseen: Onko Turkille annettu liittymistä valmisteleva EU:n tuki ollut hyvin suunniteltua ja vaikuttavaa? Tämä kysymys jaettiin seuraaviin kahteen pääkysymykseen:

1. Suunnitteliko komissio hyvin IPA-välineen Turkin osalta?
2. Tuettiinko IPA-välineellä vaikuttavasti sen painopistealoja Turkissa?

13

Tilintarkastustuomioistuimen edellinen tarkastuskertomus Turkille myönnettävästä liittymistä valmistelevasta EU:n tuesta julkaistiin vuonna 2009¹². Sen jälkeen IPA-väline on otettu käyttöön kahdella peräkkäisellä ohjelmakaudella, ja EU:n ja Turkin väliset suhteet ovat kehittyneet huomattavasti. Tämän kertomuksen on tarkoitus toimia pohjana komission väliarvioinnille IPA II:sta sekä EU:n strategialle, joka koskee Turkille IPA II:n (2014–2020) puitteissa ja seuraavalla ohjelmakaudella myönnettävän liittymistä valmistelevan tuen määrärahoja.

14

Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin kolmeen neuvoston määrittelemään ja sekä IPA I:n (2007–2013) että IPA II:n (2014–2020) ohjelmakaudella voimassa olleeseen painopistealaan, joiden kokonaismäärärahat olivat yhteensä 3,8 miljardia euroa¹³:

1. oikeusvaltioperiaate, mukaan lukien perusoikeudet, sisäasiat ja oikeus – yhteensä 1,2 miljardia euroa
2. hallinto, mukaan lukien kansalaisyhteiskunnan tuki, julkishallinnon uudistus ja julkinen varainhoito – yhteensä 1,6 miljardia euroa
3. henkilöstöresurssit, mukaan lukien koulutus, työllisyys ja sosiaalinen osallisuus – yhteensä miljardi euroa.

15

IPA I:n puitteissa sopimusten mukainen EU:n varojen määrä oli näillä aloilla 1,5 miljardia euroa. Näihin liittyen tarkastettiin otoksen muodostavat 15 hanketta, joiden arvo on yhteensä 112 miljoonaa euroa (7,5 prosenttia kokonaismäärärahoista)¹⁴. Hankkeet valittiin siten, että tarkastus kattaa tasapainoisesti eri toimintalohkot ja maantieteelliset alueet, jotka ovat saaneet liittymistä valmistelevaa tukea oikeusvaltioperiaatteen, hallinnon ja henkilöstöresurssien aloilla. Tarkastuksessa selvitettiin hankkeiden täytäntöönpanoa ja täytäntöönpanokumppanien tyyppejä (turkkilaiset tai YK:n järjestöt).

16

Tärkeä osa tarkastustyötä oli arvioida, millaisia tuloksia EU:n ohjelmissa ja hankkeissa on saavutettu¹⁵. Evidenssiä kerättiin tekemällä asiakirjatarkastuksia ja haastatteluja komission eri osastoissa, EU:n Ankaran-edustustossa, Turkin viranomaisten toimipaikoissa, kansainvälisissä järjestöissä ja kansalaisjärjestöissä¹⁶. Tarkastukseen sisältyi kahden viikon mittainen tarkastuskäynti Turkkiin maaliskuussa 2017. Tarkastus ei kattanut Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen kautta annettavaa tukea¹⁷.

17

Termi IPA kattaa tässä kertomuksessa sekä IPA I:n että IPA II:n, jollei toisin ole täsmennetty. Laajamittaisten ohjelmasuunnittelu- ja täytäntöönpanoviiveiden vuoksi tarkastuksessa ei voitu arvioida tätä tarkastusta varten valittujen alojen IPA II -hankkeita, joiden osuus IPA II -määrärahoista on kaksi miljardia euroa.

Huomautukset

Komissio suunnitteli IPA-tavoitteet hyvin, mutta kohtasi vaikeuksia alakohtaisten uudistusten tukemisessa ja hyödynsi vain rajallisesti ehdollisuutta

18

Tässä jaksossa arvioidaan, oliko komissio suunnitellut Turkissa toteutetun IPA-välineen hyvin EU:hun liittymisessä edistymistä varten tarvittavien uudistusten tukemista varten. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio

1. mukauttanut strategiset Turkkia koskevat tavoitteensa IPA:n sääntömääräisiin tavoitteisiin ja käsitellyt Turkin tarpeita tarkastetuilla aloilla
2. soveltanut asianmukaisella tavalla alakohtaista lähestymistapaa IPA II -rahoituksen ohjaamiseksi asiaankuuluvien, perusteellisten ja kattavien IPA-alojen arviointien perusteella
3. määritellyt asiaankuuluvat vaatimukset tarvittavien uudistusten edistämiseksi Turkissa ja soveltanut niitä.

Komissio määritteli IPA-tavoitteet asianmukaisella tavalla, mutta käytännössä joitakin keskeisiä tarpeita ei käsitelty riittävästi oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon aloilla

19

Komissio asetti strategisissa asiakirjoissaan erityiset IPA-ohjelman tavoitteet, jotka koostuvat Turkin EU-jäsenyysvelvoitteiden täyttämistä koskevien valmiuksien vahvistamisesta ja poliittisten uudistusten sekä taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen kehityksen tukemisesta¹⁸. Nämä strategiset IPA-tavoitteet esitettiin vielä yksityiskohtaisemmin komission Turkin viranomaisten kanssa tekemissä rahoitussopimuksissa. Nämä kaikki tavoitteet noudattivat IPA:n oikeusperustaa, joka määrittelee IPA:n oikeudelliset tavoitteet ehdokasvaltion mukauttamisesta unionin säännöstöön, mukaan lukien Kööpenhaminan arviointiperusteet, ja ehdokasvaltion hallinnollisten valmiuksien vahvistamisesta¹⁹.

20

IPA:n tavoitteet oikeusvaltioperiaatteen, hallinnon ja henkilöstöresurssien muodostaman kolmen painopistealan osalta olivat asiaankuuluvia, sillä ne perustuivat tarpeisiin, jotka Turkki oli selvästi määritellyt kansallisissa suunnitelmissaan unionin säännöstöön mukautumista varten, monivuotisissa kehityssuunnitelmissa ja yli 40 kansallisessa strategiassa, joita on laadittu vuodesta 2007 alkaen maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseksi.

21

Tilintarkastustuomioistuin tutki kolmella valitulla painopistealalla käytettyjä IPA I -varoja ja havaitsi, että käytännössä joitakin Turkin jäseneksi liittymisen kannalta tarpeellisia oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon alojen erittäin tärkeitä uudistuksia²⁰ ei ollut käsitelty riittävästi. Ensisijaisena syynä tähän oli poliittisen tahdon puuttuminen Turkin viranomaisilta.

Keskeisiä tarpeita ei käsitelty riittävästi oikeusvaltioperiaatteen alalla

22

Oikeusvaltioperiaatteen alaa koskeva IPA-tuki oli suunniteltu monien erilaisten arkaluontoisten valtion elinten, kuten ministeriöiden, virastojen, poliisivoimien ja oikeuslaitoksen, lähentämiseksi unionin säännöstöön pääasiassa tarjoamalla neuvontaa ja koulutusta aloilla, jotka oli määritelty Turkin unionin säännöstöön mukautumista koskevissa kansallisissa suunnitelmissa, monivuotisissa kehityssuunnitelmissa ja kansallisissa strategioissa.

23

Kuitenkin vain 4,4 prosenttia kaikista sopimusten mukaisista IPA I:n määrärahoista oikeusvaltioperiaatteen alalla koski seuraavia toimintalohkoja, joiden osalta edistymisen on toistuvasti korostettu olevan riittämätöntä Turkkia koskevissa komission vuotuisissa kertomuksissa vuodesta 2014 alkaen²¹:

1. oikeuslaitoksen riippumattomuus ja puolueettomuus²² (sopimukset tehty 7,6 miljoonasta eurosta)
2. korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta²³ (9,5 miljoonaa euroa)
3. lehdistönvapaus²⁴ (2,7 miljoonaa euroa; ks. laatikko 3).

24

Lisäosoitus siitä, että komissio ja Turkin viranomaiset eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota näihin toimintalohkoihin, on sellaisten indikaattoreiden puuttuminen, joilla voitaisiin mitata edistymistä eturistiriitatilanteiden ehkäisemisessä²⁵ ja korkean tason korruption torjunnassa²⁶.

Keskeisiä tarpeita ei käsitelty riittävästi hallinnon alalla

25

Komissio tuki hallinnon alalla hyvin erityisiä tarpeita julkishallinnon uudistamisessa ja talousarviosyklin muutamilla osa-alueilla, kuten veronkannossa, sisäisissä tarkastuksissa ja tilastoissa, pääasiassa tarjoamalla neuvontaa ja koulutusta.

26

Vaikka ulkoiset tarkastukset ja kansalaisjärjestöt ovat tärkeitä liittymisprosessissa ja vaikka niillä on roolinsa korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, IPA-välineessä ei kuitenkaan käsitelty ulkoisten tarkastusten vahvistamista, ja siinä käsiteltiin liian vähän Turkin valmiuksia kansalaisyhteiskunnan osallistamisessa²⁷. Komissio oli tietoinen turkkilaisten kansalaisjärjestöjen mittavista tarpeista. Tästä huolimatta niille osoitettu varamäärä jäi pieneksi. Syynä olivat Turkin viranomaisten heikot valmiudet varojen hyödyntämiseen (ks. laatikko 4).

Joistakin heikkouksista huolimatta komission alakohtaista lähestymistapaa koskevat arvioinnit tarjosivat tärkeitä tietoja sen määrittelemiseksi, millä aloilla alakohtainen lähestymistapa voitaisiin panna täytäntöön

27

Vaikka IPA II:n oikeusperustassa ei ole määritelty nimenomaisesti alakohtaista lähestymistapaa (ks. kohta 9) ja vaikka tämä lähestymistapa ei sido oikeudellisesti avunsaajaa³⁰, komissio sisällytti sen osaksi laajentumisstrategiaansa³¹. Maan valmius ottaa käyttöön alakohtainen lähestymistapa määritellään alakohtaisissa arvioinneissa, jotka komissio suorittaa yhteistyössä Turkin viranomaisten kanssa. Komission mukaan alakohtainen lähestymistapa on jatkuva prosessi, jonka suorittamista on jatkettava koko ohjelmasyklin ajan³². Tämä arviointi perustuu seuraaviin viiteen keskeiseen arviointiperusteeseen:

1. hyvin määritellyt kansalliset alakohtaiset strategiat
2. institutionaaliset puitteet, johtajuus ja valmiudet panna täytäntöön alakohtainen strategia
3. rahoittajien koordinointi, myös alakohtaisella tasolla³³
4. politiikan täytäntöönpano alakohtaisen talousarvioanalyysin ja realististen alakohtaisten määrärahojen perusteella
5. tuloksellisuuden arviointikehykset tuloksellisuuden seurantaa varten.

28

Tarkastettujen alojen osalta alakohtaiset arvioinnit mahdollistivat sen, että komissio pystyi vuonna 2016 toteamaan, että ainoastaan henkilöstöresursseja koskeva ala ja oikeusvaltioperiaatteen alan sisällä oikeus- ja sisäasioiden alasektorit olivat valmiita ottamaan vastaan IPA II -rahoitusta alakohtaisen lähestymistavan välityksellä³⁴. Vaikka alakohtaiset arvioinnit tarjosivat asiaankuuluvan ja yhdenmukaisen alakohtaisen analyysin viiden keskeisen arviointiperusteen pohjalta, tarkastuksen aikana havaittiin seuraavat heikkoudet:

1. Oikeusvaltioperiaatteen alalla komission arviointi sisäasioista ei ollut tyhjentävä siltä osin, oliko Turkki todella valmis alakohtaiseen lähestymistapaan.
2. Komission alakohtaiset arvioinnit eivät kattaneet asianmukaisella tavalla sitä, millainen vaikutus oli joillakin merkittävillä Turkin julkishallinnon heikkouksilla (ks. laatikko 5), jotka liittyivät kolmeen viidestä keskeisestä arviointiperusteesta (ks. kohta 27).

29

Lisäksi havaittiin, että komission alakohtaisissa arvioinneissa ei voitu ottaa vielä huomioon heinäkuun 2016 vallankaappausyrityksestä seuranneiden laajamittaisten erottamisten ja virantoimituksesta pidättämisten vaikutusta Turkin hallinnollisiin valmiuksiin (ks. laatikko 2).

Komissio ei juuri hyödyntänyt IPA:n ehdollisuutta uudistusprosessin tukemiseksi painopistealoilla

30

Rahoituksen, toimintapolitiikan ja poliittisen vuoropuhelun lisäksi komission käytössä oleva keino tukea uudistuksia painopistealoilla Turkissa on ehdollisuus. Ehdollisuus tarkoittaa ehtojen asettamista ja käyttöä ennen sopimuksen tekemistä tai tuen maksamista. IPA:n tapauksessa komission peräkkäisissä laajentumisstrategioissa viitattiin toistuvasti ”tiukkoihin ehtoihin” määrittelemättä kuitenkaan kyseistä termiä tarkemmin³⁹. IPA-välineessä ehdollisuutta voidaan käyttää poliittisella tasolla erityisesti avaamalla ja sulkemalla liittymisneuvotteluihin liittyviä tarkistuskohtia. Tämän lisäksi ehdollisuutta voidaan käyttää myös hanketasolla.

31

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti IPA-välineen oikeudellisen kehyksen erilaisten käytettävissä olevien ehdollisuuden muotojen määrittelemiseksi. Se tutki, missä määrin komissio todellisuudessa käytti näitä muotoja Turkissa tukemaan uudistusprosessia oikeusvaltioperiaatteen, hallinnon ja henkilöstöresurssien muodostamilla painopistealoilla.

32

Poliittisella tasolla unionin lainsäätäjällä on budjettivallan käyttäjänä valtuudet leikata tulevaa tukea. Tämän lisäksi neuvostolla oli IPA I:n puitteissa mahdollisuus keskeyttää IPA-tuki ilman, että sen olisi tarvinnut keskeyttää liittymisneuvotteluja, jos demokratia- ja oikeusvaltioperiaatetta ei ole noudatettu⁴⁰. Euroopan parlamentti kehotti hiljattain keskeyttämään kaikkien liittymistä valmistelevien varojen myöntämisen, jos liittymisneuvottelut keskeytetään⁴¹. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin pani merkille, että unionin lainsäätäjä ei ollut säätänyt nimenomaisesti tällaista mahdollisuutta IPA II:n puitteissa⁴².

33

IPA-asetusten nojalla komissio voi käyttää kahta merkittävää ehdollisuuden muotoa uudistusten edistämiseksi:

1. Se voi päättää vuoden 2017 lopussa ja vuoden 2020 lopussa (IPA II) olla palkitsematta IPA-edunsaajamaata suoritustason saavuttamisesta edistymisessä kohti EU:hun mukautumista, tehokkaassa IPA:n täytäntöönpanossa ja hyvien tulosten saavuttamisessa⁴³.
2. Se voi ”uudelleenkeskittää” IPA-hankkeiden hallinnan, missä tapauksessa komissio voi käytännössä siirtää hankkeiden hallinnan itselleen kansallisilta viranomaisilta.

Tarkastuksen suorittamisen ajankohtana komissio ei ollut vielä ryhtynyt tuloksellisuuden palkitsemisjärjestelmää koskeviin toimenpiteisiin huolimatta siitä, että sen Turkkia koskevissa kertomuksissa oli toistuvasti korostettu Turkin edistymisen olevan riittämätöntä (ks. kohta 23). Se on kuitenkin sittemmin päättänyt ottaa vastuulleen 18 miljoonan euron suuruisten kansalaisjärjestöjen hankkeiden hallinnoinnin, josta Turkin viranomaisten oli alun perin määrä vastata⁴⁴.

34

Komissio voi asettaa hanketasolla hanke-ehtoja ennen sopimuksen tekemistä tai maksujen suorittamista, ja jos näitä ehtoja ei noudateta, komissio voi ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin, joita ovat esimerkiksi hankkeen peruuttaminen tai sen soveltamisalan ja rahoituksen supistaminen. Todellisuudessa komissio oli määritellyt hanke-ehtoja neljässä hankkeessa tarkastetuista 15 hankkeesta; nämä kaikki neljä hanketta liittyivät oikeusvaltioperiaatteen alaan. Komissio ei asettanut ehtoja⁴⁵ yhdelle tämän alan hankkeelle⁴⁶, eikä yhdellekään viidestä hallintoalan hankkeesta tai viidestä henkilöstöresursseja koskevasta hankkeesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme hanketta, joita koskevassa komission päätöksessä ei asetettu hanke-ehtoja ennen sopimuksen tekemistä, mikä vaikutti kielteisesti hanketuloksiin (ks. laatikko 6).

Täytäntöönpanoon liittyneistä viivästyksistä huolimatta IPA-hankkeet tuottivat tarkoitetut tuotokset, mutta niiden kestävyys on vaarassa poliittisen tahdon puutteen vuoksi

35

Vuodesta 2007 alkaen IPA on ollut ainoa EU:n rahoitusväline, jonka tarkoituksena on tukea Turkkia sen mukautumisessa unionin säännöstöön ja vahvistaa maan hallinnollisia valmiuksia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi IPA:n täytäntöönpanon vaikuttavuutta oikeusvaltioperiaatteen, hallinnon ja henkilöstöresurssien muodostamilla painopistealoilla ja pohti, olivatko komissio ja Turkin viranomaiset

1. saaneet aikaan hankkeiden suunnitellut tuotokset ja seuranneet tuloksia
2. saaneet aikaan nämä tuotokset ilman viivästyksiä tai vähentäneet viivästysten vaikutuksia
3. tuottaneet kestäviä tuloksia.

36

Tässä yhteydessä arvioitiin 15 IPA I -hanketta, joita kaikkia hallinnoitiin välillisesti ja joiden lopullisia edunsaajia olivat Turkin julkiset organisaatiot⁴⁹. Otoksesta 14 hanketta oli pantu täytäntöön siinä määrin, että niissä saavutettujen tulosten arvioiminen oli mahdollista⁵⁰.

IPA:n avulla saatiin yleisesti ottaen aikaan suunnitellut tuotokset, mutta ne viivästyivät monessa tapauksessa

37

Tarkastustyö perustui seurannan indikaattoreiden, toimeksisaajien raporttien, EU:n Ankaran-edustuston ja Turkin viranomaisten seurantakäyntien raporttien, ohjauskomiteoiden ja muiden vastaavien hankehallinnon elinten pöytäkirjojen, tulosperusteisen seurantajärjestelmän raporttien⁵¹ ja tarkastuskäyntien⁵² analyysiin ja komission sekä hankkeiden edunsaajien haastatteluihin⁵³.

38

Tarkastetuista 14 IPA I -hankkeesta 13:ssa havaittiin, että komissio ja Turkin viranomaiset olivat saaneet aikaan sopimuksissa suunnitellut hanketuotokset. Näillä hankkeilla vahvistettiin näin ollen maan hallinnollisia valmiuksia asiaankuuluvilla aloilla. Kuitenkin 14:stä käynnissä olevasta hankkeesta kahdeksan oli viivästynyt (ks. liite IV).

39

Vaikka komissio ja Turkin viranomaiset olivat seuranneet hankkeiden tuotoksia, saatavilla olevien seuranta-asiakirjojen tarkastuksessa havaittiin seuraavat tuloksellisuuden seurantaan liittyvät puutteet:

1. Turkin kohdalla sovellettu tulosperusteinen seurantajärjestelmä ei kattanut tavarahankintasopimuksia eikä henkilöstöresurssien alaan liittyvät sopimuksia⁵⁴
2. Tarkastetuista 15 IPA I -hankkeesta kuudessa tulosindikaattorit olivat toisinaan epämääräisiä ja epäluotettavia. Lisäksi näihin indikaattoreihin liittyvät viitearvot puuttuivat usein, minkä vuoksi tuloksia ei voitu verrata lähtötilanteeseen⁵⁵. Laatikossa 7 annetaan esimerkki tällaisesta hankkeesta.

Henkilöstöresursseja koskevat IPA-hankkeet

40

Turkin mukauttamiseksi lukuun 19 (sosiaalipolitiikka ja työllisyys) IPA-välineen avulla tuettiin koulutusta, työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevia hankkeita. Näiden hankkeiden tavoitteena oli valmiuksien kehittäminen. Esimerkiksi Turkin sosiaaliturvalaitos pyrki torjumaan rekisteröimätöntä työtä (ks. hanke nro 13, laatikko 6). Hankkeiden avulla pyrittiin myös vastaamaan Turkin väestöön kuuluvien tiettyjen kohderyhmien tarpeisiin (ks. hankkeet nro 11, 12, 14 ja 15). Viimeksi mainituissa hankkeissa seuraaville kohderyhmille annettiin mahdollisuus käyttää oppimisvälineitä (esim. opinto-ohjelmia ja atk-laitteita) sekä saada neuvontaa ja koulutusta:

1. rekisteröimättömästä työstä riippuvaiset naiset Trabzonin hasselpähkinöiden kasvatusalueella (hanke nro 11)
2. Ankaran pääkaupunkialueen nuoret yrittäjät ja pienet yritykset (hankkeet nro 12 ja 14)
3. romanilapset koko maassa (hanke nro 15, ks. laatikko 7).

41

Tarkastetut viisi hanketta toteutettiin kokonaan, vaikka niistä kolme viivästyi yli kaksi kuukautta (hankkeet nro 11, 13 ja 15⁵⁶). Vaikka nämä viivästykset eivät vaikuttaneet hankkeen tuloksiin, viivästykset olivat osoitus Turkin työ- ja sosiaaliturvaministeriön heikoista hallinnollisista valmiuksista panna täytäntöön IPA-hankkeet ajallaan (ks. kohta 46).

Hyvää hallintoa koskevat IPA-hankkeet

42

IPA-välineestä rahoitettiin tällä alalla rajattu määrä sopimusperusteisia hankkeita, joissa Turkin viranomaiset olivat halukkaita käyttämään IPA-varoja Turkin mukauttamiseen unionin säännöstöön⁵⁷ ja maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen. Tarkastettujen hankkeiden tavoitteena oli joko vahvistaa julkisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan välistä yhteistyötä (ks. hanke nro 8, laatikko 6) tai kehittää muun muassa seuraavien julkisten instituutioiden valmiuksia:

1. kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä – IPA:n hallinnan valvomiseksi Turkissa (hanke nro 6)
2. tulojen hallinnoija – pimeän työn avulla tehtävien veropetosten torjumiseksi (hanke nro 7, jota ei ollut vielä pantu täytäntöön tarkastuksen aikana)
3. Turkin sisäministeriö – paikallisen suunnittelun vahvistamista varten (hanke nro 9)
4. Turkin tullihallinto (hanke nro 10, ks. laatikko 8).

43

Hallinnon alalla toteutetut hankkeet nro 6, 9 ja 10 suoritettiin ajallaan. Näillä hankkeilla edistettiin hyvää hallintoa Turkin julkisessa taloudessa ja sen hallintoon liittyviä uudistuksia. Kuitenkin hankkeessa nro 8 (ks. laatikko 6) viivästymisen vaikutusta hillitsi vain komissio hyväksymällä hankkeen suunnittelua koskevan muutoksen ja 18 kuukauden pituisen jatkoajan, mikä on tyypillinen osoitus EU-asioiden ministeriön heikoista hallinnollisista valmiuksista panna IPA-hankkeet täytäntöön ajallaan (ks. kohta 46).

Oikeusvaltioperiaatetta koskevat IPA-hankkeet

44

Jotta Turkki voitaisiin mukauttaa unionin säännöstöön⁵⁸ ja jotta voitaisiin vahvistaa hallinnollisia valmiuksia valituilla oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvillä aloilla, tarkastetuissa viidessä hankkeessa pyrittiin kehittämään valmiuksia seuraavasti:

1. Oikeus: Oikeudellisten tiedottajien verkoston perustaminen (hanke nro 2, ks. laatikko 9) ja asiantuntemuksen sekä koulutuksen tarjoaminen rikosoikeuden alan ammattilaisille (hanke nro 4).
2. Sisäasiat: Miinanraivaus ja rajavalvontavalmiuksien kehittäminen Turkin itärajoilla (hanke nro 1), siviilivalvontakomiteoiden verkoston perustaminen (hanke nro 3) ja tietoteknisten laitteiden, asiantuntemuksen ja koulutuksen tarjoaminen rahanpesun ja terroristien rahoituksen torjuntaa varten (hanke nro 5).

45

Vaikka tarkastetuista viidestä hankkeesta neljä toteutettiin, hanketta nro 1 ei kuitenkaan toteutettu tarkoitetulla tavalla, eikä siinä saavutettu hankkeelta odotettuja tuloksia (ks. laatikko 10). Lisäksi neljä oikeusvaltioperiaatetta koskevaa hanketta viivästyi yli kahdella kuukaudella (hankkeet nro 1, 2, 3 ja 5)⁵⁹. Yhdessä tapauksessa tällä viivästyksellä oli vakavia vaikutuksia hankkeen tuloksiin (hanke nro 1), ja viivästyminen osoitti, että Turkin viranomaiset eivät olleet riittävän valmiita hankkeen täytäntöönpanoon. Toisessa tapauksessa (hanke nro 5) viivästyksen vaikutusta saattoi hillitä komission hyväksymä viiden kuukauden jatkoaika. Yleisesti ottaen nämä viivästykset olivat osoitus Turkin sisäministeriön ja oikeusministeriön heikoista hallinnollisista valmiuksista panna IPA-hankkeet täytäntöön ajallaan (ks. kohta 46).

IPA:n ohjelmasuunnittelu viivästyi huomattavasti

46

IPA I -hankkeiden täytäntöönpanoon liittyvien viivästysten lisäksi IPA I:n ohjelmasuunnittelun viivästykset olivat huomattavia ja haitallisia, koska niiden vuoksi jouduttiin leikkaamaan jäljellä olevia varoja ja Turkin ministeriöiden käytössä olevaa aikaa panna täytäntöön myöhempi IPA II:n talousarvio ja hankkeet.

47

Esimerkiksi vuonna 2017 vuoden 2014 IPA-välineeseen liittyvän rahoitussopimuksen nojalla Turkin viranomaisilla oli vielä sopimus tekemättä yli 93 prosentista varoista (ks. taulukko 1), mikä on osoitus huomattavasta täytäntöönpanosumasta. Tämä suma oli jo nähtävissä sen perusteella, että kahteen aikaisempaan rahoitussopimukseen liittyneitä määrärahoja vapautettiin suuri määrä – yli 110 miljoonaa euroa⁶⁰.

Taulukko 1

Vapautettujen ja vuotuisista IPA-varoista vielä sopimatta olevien määrärahojen osuudet ohjelmavuosittain

Rahoitussopimus	EU:n rahoitus (euroa)	Vapautettu määrä (euroa)	% vapautettu	% sopimatta
2012	225,749,161	56,437,290	25%	V:oimassaolo päättynyt
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Voimassaolo päättynyt
2014	366,040,000	Ei vielä määritelty	–	93%
2015	255,100,000	Ei vielä määritelty	–	92%
2016	477,890,000	Ei vielä määritelty	–	100%

Lähde: Euroopan komissio, syyskuu 2017.

48

Syyt tälle sumalle ovat edelleen olemassa ja siten hyvin komission ja Turkin viranomaisten tiedossa⁶¹. Vuonna 2017 kolme pääsyytä olivat seuraavat:

1. Sekä varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön että EU:n edustuston mukaan joillakin ministeriöillä oli heikot hallinnolliset valmiudet hanke-ehdotusten ja erityisesti avointen tarjouskilpailujen valmistelussa, mikä aiheutti huomattavia viivästyksiä.
2. Turkilla oli vaikeuksia varmistaa sujuva siirtyminen IPA I -välineestä IPA II -välineeseen. Tämä koski erityisesti tilannetta, jossa siirryttiin alakohtaiseen lähestymistapaan ja jossa liitteessä VI esitellyille johtavien instituutioiden toimintarakenteille annettiin haastavampia vastuualueita, minkä seurauksena Turkin oli hallinnoitava hankkeita, jotka olivat entistä monimutkaisempia ja suurilukuisempia.
3. Varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön henkilöstön kohtuuttoman suuri vaihtuvuus. Kuten kaaviossa 2 on esitetty, varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön vuotuinen henkilöstön vaihtuvuus on ollut vuoden 2002 jälkeen usein yli 20 prosenttia.

49

Varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön jatkuvat henkilöstöön liittyvät ongelmat ovat kriittinen pullonkaula IPA:n tulevassa täytäntöönpanossa: Henkilöstön vaihtuvuus on suurta, ja säännöllinen henkilöstön palkkaaminen tarkoittaa, että merkittävästi työaikaa on käytettävä uusien tulokkaiden valmentamiseen ja kouluttamiseen.

50

Kansallinen IPA-koordinaattori koordinoi ja valvoo kaikkia IPA-ohjelmia täytäntöönpanon helpottamiseksi, kun taas kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä seuraa ja valvoo varainhoidosta ja sopimuksista vastaavaa keskusyksikköä sekä IPA:n toimintarakenteita Turkissa⁶². Vaikka ne kykenivät selvästi toimimaan, kansallinen IPA-koordinaattori tai kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä eivät ottaneet riittävän ajoissa aikatauluvastuuta IPA:n laajalle levinneistä ohjelmasuunnittelun viivästyksistä. Siksi henkilöstöön liittyviä ongelmia ei ratkaistu. Nämä vaikeudet vaikuttavassa puuttumisessa varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön kohtuuttoman suureen henkilöstön vaihtuvuuteen aiheuttavat osaltaan lisää hankkeiden tarjouskilpailuihin ja sopimusmenettelyihin liittyviä viivästyksiä.

51

Turkin valtionkassa aloitti yksityiskohtaisten arviointien suorittamisen työmäärästä ja henkilöstön rekrytointi- ja työssäpitämisstrategioista kunkin IPA:n toimintarakenteen osalta vasta vuoden 2016 jälkimmäisellä puoliskolla. Tavoitteena oli selvittää kerääntynyttä tehtävien sumaa⁶³. Siksi on vielä liian aikaista arvioida näiden toimenpiteiden tuloksia.

Hankkeiden kestävyys on vaarassa poliittisen tahdon puuttumisen vuoksi

52

Jotta IPA voisi saavuttaa tavoitteensa Turkin hallinnollisten valmiuksien vahvistamisesta ja maan mukauttamisesta unionin säännöstöön, kohdissa 40–44 kuvattujen IPA-hankkeiden myönteisten vaikutusten (esim. valmiuksien kehittäminen ja EU:n hyvien käytäntöjen levittäminen) on jatkuttava ajan kuluessa. Tällainen tilanne vallitsee esimerkiksi silloin, kun oikeudellisia tai hallinnollisia uudistuksia toteutetaan ja pidetään yllä, menettelysäännöt, oppaat ja käsikirjat pidetään käytössä ja koulutettu henkilöstö pysyy toimessaan alalla, jota varten henkilöstö on koulutettu.

53

Otokseen kuuluvien 15 hankkeen kestävyyttä arvioitiin suorittamalla perusteellinen arviointi hankeasiakirjoista, järjestämällä tarkastuskäyntejä ja haastattelemalla hankkeiden sidosryhmiä. Otoksen 14 täytäntöönpannun hankkeen osalta havaittiin, että komissio ja Turkin viranomaiset olivat onnistuneet muuntamaan hankkeen tuotokset todennäköisesti kestäviksi tuloksiksi kuudessa tapauksessa, joista yksi koski oikeusvaltioperiaatteeseen, kolme hallintoon ja kaksi henkilöstöresursseihin liittyvää hanketta⁶⁴.

54

Laatikossa 11 annetaan esimerkki tarkastetusta hallinnon alan hankkeesta ja selitetään, miksi se on todennäköisesti kestävä.

55

Muista 13 täytäntöönpannusta hankkeesta kahdeksan osalta kuitenkin havaittiin, että hankkeiden tuotokset olivat vaarassa tai eivät olleet todennäköisesti kestäviä⁶⁵. Syistä esitetään yhteenveto taulukossa 2.

Taulukko 2

Turkissa täytäntöönpannut IPA I -hankkeet: Kestävyyden vaarantumisen syyt

Hankkeen nro	Poliittisen tahdon puute	Suuri henkilöstön vaihtuvuus	Heikot hallinnolliset valmiudet	Ehdollisuuden puuttuminen tai riittämättömyys
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, syyskuu 2017.

56

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tärkein syy näiden kahdeksan IPA I -hankkeen kestävyyden vaarantumiselle oli poliittisen tahdon puute, joka on lisääntynyt Turkin otettua kehityksessään takapakkia (esim. laajamittaiset virkamiesten erottamiset ja virantoimituksesta pidättämiset sekä kansalaisyhteiskuntaa koskevat rajoitukset). Esimerkki tällaisesta hankkeesta annetaan laatikossa 12 ja kuvassa 3.

57

Lisäksi jäljellä olevaan rahoitukseen ja Turkin ministeriöiden IPA-hankkeiden täytäntöönpanoa varten käytettävissä olevaan aikaan tehdyt leikkaukset (ks. kohdat 46 ja 47) heikentävät niiden valmiuksia tehdä samaan hankkeeseen liittyviä myöhempiä sopimuksia tai täyttää tarpeet, joita ei ole vielä ratkaistu IPA-välineen tai Turkin toimien avulla. Näin ollen Turkin ohjelmasuunnitteluun liittyvät viivästykset vaikuttavat myös suoraan IPA-hankkeiden yleiseen kestävyyteen.

Johtopäätökset ja suositukset

58

Tilintarkastustuomioistuin tuli siihen johtopäätökseen, että komissio oli suunnitellut IPA-tavoitteet hyvin. Tämä oli erityisesti sen ansiota, että komissio oli määritellyt asianmukaisella tavalla EU:hun liittymisessä edistymistä varten tarvittavat vaatimukset ja laatinut tyhjentäviä alakohtaista lähestymistapaa koskevia arviointeja. Käytettyjen IPA-varojen avulla ei kuitenkaan käytännössä puututtu riittävällä tavalla joihinkin keskeisiin tarpeisiin oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon aloilla, joilla jotkin ehdottoman tärkeät uudistukset ovat myöhässä. Aloilla, joilla oli enemmän poliittista tahtoa, kuten tullin, työllisyyden ja verotuksen aloilla, IPA I -hankkeet ovat auttaneet Turkkia mukautumaan unionin säännöstöön ja vahvistamaan hallinnollisia valmiuksiaan. Näiden tulosten kestävyys on kuitenkin uhattuna saatavilla olevien IPA-varojen käyttövaikeuksien ja uudistuksissa otetun takapakin vuoksi. Siksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että IPA:n vaikuttavuus oli vain rajallinen.

59

IPA:n suunnittelun osalta havaittiin, että komissio oli määritellyt IPA-tavoitteet asianmukaisella tavalla, sillä ne olivat täsmällisiä ja sopusoinnussa oikeudellisen kehyksen kanssa. Konkreettisemmin voidaan todeta, että oikeusvaltioperiaatetta, hallintoa ja henkilöstöresursseja koskevat IPA-tavoitteet olivat asiaankuuluvia ja perustuivat Turkin määrittelemiin tarpeisiin maan mukauttamiseksi unionin säännöstöön ja maan hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseksi (kohdat 19–20).

60

Todellisuudessa IPA I -tavoitteiden mukaisesti käytettyjen varojen avulla ei kuitenkaan juuri puututtu joihinkin keskeisiin tarpeisiin, kuten oikeusjärjestelmän riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen, korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, lehdistönvapauteen, eturistiriitojen ehkäisemiseen ja ulkoisten tarkastusten sekä kansalaisyhteiskunnan vahvistamiseen. Komission oman arvioinnin mukaan näillä aloilla saavutettu edistys ei ole ollut tyydyttävää useaan vuoteen, sillä Turkin viranomaisilta puuttuu poliittista tahtoa (kohdat 21–26).

Suositus 1: IPA-varat kohdennetaan paremmin asetettujen tavoitteiden mukaisesti

Komission olisi vuoden 2018 IPA-ohjelmasta alkaen kohdennettava paremmin IPA-varat aloilla, joilla uudistukset ovat myöhässä ja tarpeen, jotta edistyminen kohti EU:n jäsenyyttä olisi uskottavaa. Tämä koskee erityisesti oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja puolueettomuutta, korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa, lehdistönvapauden vahvistamista, eturistiriitatilanteiden ehkäisemistä ja ulkoisten tarkastusten sekä kansalaisyhteiskunnan vahvistamista.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuoden 2018 IPA-ohjelmasta alkaen.

61

Komissio päätti panna täytäntöön IPA II:n alakohtaisen lähestymistavan avulla. Sen mukaan IPA:n avulla tuettaisiin erillisten hankkeiden sijasta koko alan laajuisia uudistuksia. Ennen tämän uuden lähestymistavan soveltamista komissio arvioi, miten hyvin eri alat ovat valmiita hyödyntämään IPA II -rahoitusta. Näiden alakohtaisten arviointien muodostaman asiaankuuluvan ja tyhjentävän analyysin avulla voitiin määritellä alat, joilla IPA II voitaisiin panna täytäntöön käyttämällä alakohtaista lähestymistapaa. Arvioinnit eivät kuitenkaan olleet aina kattavia. Tämä puute koski käytetyistä viidestä arviointiperusteesta erityisesti seuraavia kolmea perustetta: Turkin rahoittajien koordinointi, alakohtainen talousarvioanalyysi ja tuloksellisuuden arviointikehys (kohdat 27–29).

Suositus 2: Alakohtaisen lähestymistavan arviointeja parannetaan

Komission olisi katettava alakohtaisen lähestymistavan arviointiensa seuraavassa päivityksessä perusteellisesti kaikki keskeiset asiat, jotka liittyvät Turkin rahoittajien väliseen koordinointiin, alakohtaiseen talousarvioanalyysiin ja erityisesti tuloksellisuuden arviointikehykseen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 31. maaliskuuta 2019.

62

EU:n rahoituksen lisäksi uudistusprosessin edistämistä voisi auttaa IPA:n ehdollisuus. Vaikka Turkkia koskevissa kertomuksissa on korostettu jatkuvasti edistymisen olevan riittämätöntä, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut juuri hyödyntänyt IPA:n ehdollisuutta uudistusten tukemiseksi niillä painopistealoilla, joilla edistyminen oli riittämätöntä. Komissio esimerkiksi hyödynsi harvoin ehtoja, kuten mahdollisuutta uudelleenkeskittää IPA-hankkeiden hallinta, tai korjaavia toimenpiteitä, jos hankkeiden ehtoja ei täytetty. IPA II -asetuksissa ei ollut myöskään käsitelty nimenomaisesti mahdollisuutta keskeyttää IPA I -rahoitus, jos demokratiaa koskevaa periaatetta ja oikeusvaltioperiaatetta ei noudateta (kohdat 30–34).

63

Mitä IPA:n täytäntöönpanoon tulee, tarkastetut hankkeet tuottivat yleisesti ottaen tavoitellut tuotokset, jotka auttoivat Turkkia mukautumaan unionin säännöstöön ja vahvistamaan hallinnollisia valmiuksiaan, vaikka nämä tuotokset usein viivästyivät. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näiden myönteisten tulosten kestävyys on vaarassa, mikä on pääasiassa seurausta poliittisen tahdon puutteesta. Tilannetta ovat pahentaneet entisestään laajamittaiset irtisanomiset, virkamiesten pidättämiset virantoimituksesta ja kansalaisyhteiskunnalle määrätyt rajoitukset (kohdat 35–38, 40–45 ja 52–57).

Suositus 3 – Ehdollisuuden käyttöä lisätään

Kun otetaan huomioon, mitä vaikutuksia otetulla takapakilla on jo hankkeiden kestävyydelle Turkissa, komission olisi käytettävä enemmän poliittista ja hankkeisiin liittyvää ehdollisuutta

1. ehdottamalla IPA II -komitealle vuotta N koskevien IPA II -määrärahojen kokonaismäärän mukauttamista ja IPA II -varojen uudelleenohjaamista tai niiden määrän vähentämistä siten, että kyetään puuttumaan oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon aloilla ilmenneeseen, Turkkia koskevassa vuoden N-1 kertomuksessa esiin tuotuun takapakkiin
2. päättämällä vuoden 2017 ja 2020 loppuun mennessä, palkitseeko se Turkkia suoritustason saavuttamisesta; tämän päätöksen olisi vastattava tarkasti edistymistä kohti laajentumista, tehokasta IPA-välineen täytäntöönpanoa ja hyvien tulosten saavuttamista
3. hyödyntämällä asteittain enemmän suoran hallinnoinnin mallia keskeisten tarpeiden ratkaisemiseksi tilanteissa, joissa on puutetta poliittisesta tahdosta, erityisesti korkean tason korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, lehdistönvapauden vahvistamisessa, eturistiriitatilanteiden ehkäisemisessä ja kansalaisyhteiskunnan vahvistamisessa
4. asettamalla uusien hankkeiden yhteydessä ja tarpeen mukaan ehtoja vähimmäisvaatimusten muodossa tukemaan kestävyyttä ja odotettujen tuotosten saavuttamista oikeaan aikaan; jos näitä ehtoja ei noudateta, olisi ryhdyttävä korjaaviin toimenpiteisiin (esim. maksujen keskeyttäminen, hankkeen peruuttaminen).

Toteuttamisen tavoiteajankohta: a) alkaen 31. joulukuuta 2018; b) 31. joulukuuta 2018 ja 31. joulukuuta 2020; c) ja d) 31. joulukuuta 2018.

64

Hankkeiden tuloksellisuuden seurannassa oli puutteita, kuten esimerkiksi se, että komission tulosperusteiseen seurantajärjestelmään ei valittu kaikkia hankkeita. Lisäksi seurannassa käytettiin indikaattoreita, jotka olivat toisinaan merkityksettömiä tai epäluotettavia tai joiden osalta ei ollut määritelty asiaankuuluvaa viitetasoa (kohta 39).

Suositus 4: Hankkeiden tuloksellisuuden seurantaa parannetaan

Komission olisi laajennettava EU:n Turkissa rahoittamia toimia koskevien tulosperusteisen seurantajärjestelmänsä raporttien kattavuutta ja parannettava hankeindikaattoreiden merkityksellisyyttä ja luotettavuutta sisällyttämällä niihin tarvittaessa viitearvojen saatavuus.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Vuodesta 2018 alkaen.

65

Huolenaiheena oli myös IPA:n huomattava viivästyminen, joka johtui ohjelmasuunnitteluun ja täytäntöönpanoon liittyneestä laaja-alaisesta tehtävien kasaantumisesta. Tämä johti rahoituksen leikkaamiseen ja lyhensi Turkin viranomaisten seuraavan IPA II -talousarvion ja -hankkeiden täytäntöönpanoa varten käytettävissä olevaa aikaa, mikä viivästyttää osaltaan edelleen hankkeiden tarjouskilpailuja ja sopimusten tekemistä. Näiden viivästysten syyt olivat tiedossa. Niitä olivat joidenkin ministeriöiden heikot hallinnolliset valmiudet valmistella hanke-ehdotuksia, siirtyminen alakohtaiseen lähestymistapaan ja kohtuuton vaihtuvuus varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön henkilöstössä, joka hallinnoi suurinta osaa Turkissa käytetyistä IPA-varoista (kohdat 46–51).

Suositus 5: Sumaa vähennetään soveltamalla välillistä hallinnointia valikoidusti

Komission olisi sovellettava IPA II:n puitteissa välillistä hallinnointia valikoidusti ottamalla huomioon kyseessä olevien varojen määrä, Turkin viranomaisten valmisteltavana ja kilpailutettavana olevien hankkeiden monimutkaisuus sekä varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön valmiudet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: Asteittain siten, että toimet aloitetaan välittömästi.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 6. helmikuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline

UNDP: Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Katja Mattfolk ja kabinettiavustaja Kim Storup, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Dennis Wernerus sekä tarkastajat Nicola Berloco, Cyril Messein ja Alexandre Tan. Kielellisissä kysymyksissä avusti Fiona Urquhart.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9572-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/75105	QJ-AB-18-006-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-9610-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/351668	QJ-AB-18-006-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.