Speciaal verslag
nr.07 2018

Pretoetredingssteun van de EU aan Turkije: tot dusver slechts beperkte resultaten

Over het verslag Als belangrijke partner op het gebied van buitenlands beleid en kandidaat voor het EU-lidmaatschap is Turkije het land buiten de EU dat de meeste EU-steun ontvangt. Wij controleerden de doeltreffendheid van 3,8 miljard euro aan pretoetredingssteun op de gebieden rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel. We stelden vast dat de steun over het algemeen goed is opgezet en dat de projecten output opleveren. Met de EU-steun werd echter onvoldoende ingespeeld op enkele fundamentele behoeften en de duurzaamheid van de resultaten loopt vaak gevaar, met name vanwege een gebrek aan politieke wil en omdat de Commissie weinig gebruik had gemaakt van voorwaarden. Wij vinden de financiering dus slechts in beperkte mate doeltreffend en doen een aantal aanbevelingen voor verbeteringen, waaronder een doelgerichter inzet van middelen en meer conditionaliteit.

De publicatie is beschikbaar in 23 talen en in het volgende formaat:
PDF
PDF General Report

Samenvatting

I

De geplande financiële bijstand van de EU voor Turkije door middel van het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA) bedroeg van 2007 tot en met 2020 meer dan 9 miljard euro. Onze doelstelling was het beoordelen van het ontwerp en de doeltreffendheid van het IPA voor Turkije, dat de aanpassing van de kandidaat-lidstaat aan het acquis en de versterking van zijn bestuurlijke capaciteite ten doel heeft. We beoordeelden de programmeringsperioden van IPA I (2007-2013) en IPA II (2014-2020) en richtten ons op de prioritaire sectoren rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel (d.w.z. onderwijs, werkgelegenheid en sociaal beleid), waaraan een begroting van 3,8 miljard euro was toegewezen. Als gevolg van vertragingen bij de uitvoering van IPA II konden we slechts de uitvoering van IPA I beoordelen, met name aan de hand van 15 projecten in het kader van IPA I die goed waren voor 112 miljoen van de 1,5 miljard euro die in het kader van IPA I voor deze sectoren waren gecontracteerd.

II

We stelden vast dat de Commissie de IPA-doelstellingen goed had ontworpen, met name omdat zij de vereisten naar behoren had vastgesteld die noodzakelijk waren om stappen te zetten in de richting van toetreding tot de EU en omdat zij tot sluitende beoordelingen van de sectorale aanpak was gekomen. In de praktijk werd met de bestede IPA-middelen echter onvoldoende ingespeeld op enkele fundamentele behoeften in de sectoren rechtsstatelijkheid en bestuur, waar sommige essentiële hervormingen al hadden moeten worden doorgevoerd. Op gebieden waarop sprake was van meer politieke wil, zoals op het gebied van douane, werkgelegenheid en belastingheffing, droegen projecten in het kader van IPA I bij tot de aanpassing van Turkije aan het acquis en de versterking van de bestuurlijke capaciteit van het land. De duurzaamheid van deze resultaten loopt echter gevaar als gevolg van de problemen bij de besteding van de beschikbare IPA-middelen en de terugval na hervormingen. We zijn daarom van mening dat de doeltreffendheid van het IPA slechts beperkt was.

III

Wat het ontwerp van het IPA betreft, constateerden we dat de Commissie de IPA-doelstellingen naar behoren had vastgesteld, omdat deze specifiek waren en strookten met het wettelijke kader. Meer concreet waren de IPA-doelstellingen voor rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel relevant en gebaseerd op behoeften die Turkije had vastgesteld voor zijn aanpassing aan het acquis en het versterken van zijn bestuurlijke capaciteit.

IV

In werkelijkheid werd met de in het kader van de IPA I-doelstellingen bestede middelen echter nauwelijks ingespeeld op enkele fundamentele behoeften: de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak, de strijd tegen corruptie op hoog niveau en tegen de georganiseerde misdaad, persvrijheid, het voorkomen van belangenconflicten en het versterken van externe controles en het maatschappelijk middenveld. Volgens de analyse van de Commissie zelf was de vooruitgang op deze gebieden al meerdere jaren onbevredigend vanwege een gebrek aan politieke wil bij de Turkse autoriteiten.

V

De Commissie besloot IPA II aan de hand van de sectorale aanpak uit te voeren, waarbij het IPA hervormingen in de gehele sector zou ondersteunen, in plaats van afzonderlijke projecten. Voordat deze nieuwe aanpak werd toegepast, beoordeelde de Commissie of de sector gereed was om de IPA-II-middelen te absorberen. Met deze sectorbeoordelingen werd voorzien in een relevante en sluitende analyse om te bepalen waar IPA II kon worden uitgevoerd aan de hand van de sectorale aanpak. De beoordelingen waren echter niet altijd alomvattend, met name ten aanzien van drie van de vijf gehanteerde beoordelingscriteria: de donorcoördinatie van Turkije, de analyse van de sectorale begroting en het kader voor prestatiebeoordeling.

VI

Naast de EU-middelen kan de IPA-conditionaliteit helpen het hervormingsproces te bevorderen. Ondanks de aanhoudend ontoereikende vooruitgang waarop zij wees in haar verslagen over Turkije constateerden wij dat de Commissie weinig gebruik had gemaakt van de IPA-conditionaliteit om hervormingen te ondersteunen in de prioritaire sectoren waarin de vooruitgang ontoereikend was. Met name maakte de Commissie zelden gebruik van voorwaarden zoals de mogelijkheid om het beheer van IPA-projecten te hercentraliseren of van corrigerende maatregelen wanneer niet aan de projectvoorwaarden was voldaan. Bovendien kwam de mogelijkheid om de IPA I-financiering op te schorten bij niet-naleving van de beginselen van de democratie en rechtsstatelijkheid niet nadrukkelijk aan de orde in de IPA II-verordeningen.

VII

Wat de uitvoering van het IPA betreft, leverden de gecontroleerde projecten over het algemeen de beoogde uitkomsten op, wat bijdroeg tot de aanpassing van Turkije aan het acquis en het versterken van de bestuurlijke capaciteit van het land, ondanks het feit dat deze projecten vaak vertraging opliepen. We stelden vast dat de duurzaamheid van deze positieve resultaten gevaar loopt, met name vanwege een gebrek aan politieke wil, dat nog wordt verergerd door massaontslagen, schorsingen van ambtenaren en het opleggen van beperkingen aan het maatschappelijk middenveld.

VIII

Er was sprake van tekortkomingen bij het monitoren van de prestaties van projecten; zo werden projecten niet geselecteerd voor het RGT-kader van de Commissie en waren de indicatoren soms irrelevant of onbetrouwbaar, of gingen ze niet vergezeld van een relevante uitgangswaarde.

IX

Een andere bron van zorg is dat het IPA aanzienlijke vertraging opliep vanwege grootschalige achterstanden bij de programmering en uitvoering. Dit leidde tot een afname van de middelen en de tijd die de Turkse autoriteiten hadden om de latere begroting en projecten in het kader van IPA II uit te voeren, en zal verder bijdragen tot een vertraging van de aanbesteding en contractering van projecten. De oorzaken van deze vertragingen waren bekend: een zwakke bestuurlijke capaciteit bij enkele ministeries om projectvoorstellen op te stellen, de overgang op de sectorale aanpak en het zeer grote personeelsverloop bij de CFCU, die het merendeel van de IPA-middelen beheert die in Turkije worden besteed.

X

In het verslag worden vijf meetbare aanbevelingen uiteengezet om het ontwerp en de uitvoering van de pretoetredingssteun voor Turkije te verbeteren. Bovendien zullen de controleresultaten input leveren voor de tussentijdse evaluatie van IPA II door de Commissie, evenals voor het ontwerp van toekomstige programma's voor pretoetredingssteun ten behoeve van EU-uitbreidingslanden.

Inleiding

01

Vanwege zijn ligging op het kruispunt van Europa en het Midden-Oosten (zie figuur 1) speelt de Republiek Turkije van oudsher een leidende rol op het gebied van internationale betrekkingen. Het land is een belangrijke partner van de EU op het gebied van defensie, buitenlands beleid en handel. In het kader van de vluchtelingencrisis is Turkije nog belangrijker geworden voor de EU en omgekeerd (bijv. de dialoog over de visumliberalisering en de “Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije”, waarvoor 3 miljard euro is uitgetrokken).

Figuur 1

Kaart van Turkije met de vier steden waar de controlebezoeken plaatsvonden

De op deze kaart aangegeven grenzen en namen en gebruikte aanduidingen houden geen officiële bekrachtiging of aanvaarding door de Europese Unie in.

Bron: Eurostat.

02

Turkije heeft meer dan 80 miljoen inwoners, kent een van de grootste moslimbevolkingen ter wereld, grote Koerdische en Romagemeenschappen en een aantal religieuze minderheden (christenen, joden).

03

Sinds de jaren '50 is Turkije langzaam maar zeker in de richting van de EU toegeschoven; het land erkent de rechtsmacht van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en is sinds 1999 kandidaatland voor EU-lidmaatschap1. Sinds de algemene verkiezingen van 2002 is de conservatieve Partij van Rechtvaardigheid en Ontwikkeling, of AKP2, aan de macht. Deze partij regeert het land onder leiding van minister-president Recep Tayyip Erdoğan die sinds 2014 president van de republiek is.

04

In de tussentijd verlopen de EU-toetredingsonderhandelingen notoir langzaam: voor 2017 werden slechts 16 van de 35 hoofdstukken geopend in de toetredingsonderhandelingen (en werd er slechts één afgesloten). In bijlage II wordt de stand van zaken ten aanzien van het toetredingsproces van Turkije per hoofdstuk weergegeven.

05

Dit toetredingsproces gaat gepaard met pretoetredingssteun van de EU, die bestaat uit het instrument voor pretoetredingssteun (IPA), dat gericht is op de ondersteuning van kandidaat-lidstaten bij hun geleidelijke aanpassing aan de EU-normen en het EU-beleid, gewoonlijk het acquis genoemd, met het oog op het EU-lidmaatschap (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Toetreding tot de EU

De bestaande beginselen, beleidsmaatregelen, wetgeving, praktijken, verplichtingen en doelstellingen van de EU worden binnen de EU-instellingen vaak met de term acquis aangeduid. Het acquis staat centraal bij de toetredingsonderhandelingen en bestaat uit 35 verschillende toetredingshoofdstukken waarover tussen de EU en elke kandidaat-lidstaat, waaronder Turkije, moet worden onderhandeld. Zo heeft hoofdstuk 23 betrekking op de rechterlijke macht en de fundamentele rechten, en hoofdstuk 32 op financiële controle. Daarnaast omvat het acquis de “criteria van Kopenhagen”, die de stabiliteit omvatten van de instellingen die de democratie en de rechtsstatelijkheid, de mensenrechten en bescherming van minderheden waarborgen (zie https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en).

06

De pretoetredingssteun wordt uitgevoerd in samenwerking met de Turkse autoriteiten en houdt in dat de Europese Commissie projecten financiert op een breed scala aan beleidsgebieden zoals dat van rechtsstatelijkheid, bestuur, landbouw, infrastructuur (bijv. milieu, vervoer) en de ontwikkeling van het menselijk potentieel door middel van onderwijs, werkgelegenheid en sociaal beleid. Met beoogde toewijzingen in het kader van IPA I (2007-2013) van 4,58 miljard euro en beoogde toewijzingen in het kader van IPA II (2014-2020) van 4,49 miljard euro (zie bijlage III) is Turkije het land buiten de EU dat de meeste EU-steun ontvangt. De Commissie beheert het IPA en wordt daarbij geassisteerd door de EU-lidstaten, als leden van het IPA II-comité3.

07

Hoewel de Commissie de algemene verantwoordelijkheid draagt voor het IPA-beheer, heeft zij de Turkse autoriteiten de verantwoordelijkheid toevertrouwd voor het beheer van het grootste deel van het IPA in het kader van het indirect beheer van het begrotingsbeheer van de EU. Met deze wijze van begrotingsbeheer heeft de Commissie, onder haar eigen verantwoordelijkheid en in overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer, het begrotingsbeheer aan de Turkse autoriteiten gedelegeerd4. Deze gedecentraliseerde aanpak van het IPA-beheer benadert het gedeelde beheer van de meeste EU-fondsen, zoals het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds, door de Commissie en de EU-lidstaten.

08

In Turkije vereist deze aanpak dat de Turkse autoriteiten zorgen voor de planning, uitvoering, monitoring en controle van de IPA-middelen volgens een gecombineerde reeks van EU- en nationale regels. Hoewel de nationale IPA-coördinator (NIPAC) verantwoordelijk is voor de coördinatie tussen de verschillende Turkse belanghebbenden, beheert de Centrale financierings- en contracteringseenheid (CFCU) van het Ministerie van Financiën 87,2 % van de IPA I-middelen en 84,2 % van de IPA II-middelen5 onder toezicht van een nationale ordonnateur (NAO).

09

De Commissie voerde IPA I uit met gebruikmaking van de traditionele projectaanpak, door financieringsbesluiten te nemen over afzonderlijke projecten. De sectorale aanpak is de strategische keuze van de Commissie voor de uitvoering van IPA II. In het kader van deze aanpak worden financieringsbesluiten gebaseerd op nationale sectorale beleidsdoelstellingen. Het doel hiervan is de inspanningen van de overheid in een sector aan te vullen en zo te zorgen voor meer synergieën en nationale betrokkenheid bij het overheidsbeleid en bij besluiten over de toewijzing van middelen binnen een sector. De IPA-financiering zou derhalve gericht worden op het behalen van nationale sectorale beleidsdoelstellingen en resultaten die relevant zijn voor de toetreding6. De sectorale aanpak wordt per sector toegepast nadat de Commissie een beoordeling heeft uitgevoerd.

10

Sinds 2013 gaan de hervormingen in Turkije gepaard met een terugval. Met name sinds de mislukte militaire staatsgreep in juli 2016 hebben het uitroepen van de noodtoestand en vele schorsingen, ontslagen en inhechtenisnemingen in Turkije de positie van het land ten opzichte van de EU ondermijnd. Deze repressieve maatregelen na de staatsgreep, die door de Turkse regering werden verdedigd als maatregelen ter bestrijding van terrorisme, hadden gevolgen voor de gehele Turkse maatschappij: de rechterlijke macht, de politie, de marechaussee, het leger, het ambtenarenapparaat, de academische wereld, leraren, advocaten, de media en het bedrijfsleven7.

11

Alleen al de omvang van deze maatregelen had een impact op de bestuurlijke capaciteit van Turkije en leidde ertoe dat de aanpassing van het land aan het acquis werd bemoeilijkt en vertraagd. In tekstvak 2 zijn drie voorbeelden opgenomen van dergelijke maatregelen in de drie sectoren waarop deze controle betrekking heeft. In november 2016, tegen de achtergrond van verslechterende politieke betrekkingen tussen de EU en Turkije, verzocht het Europees Parlement de Commissie en de EU-lidstaten de lopende toetredingsonderhandelingen met Turkije tijdelijk te bevriezen8.

Tekstvak 2

Voorbeelden van gemelde maatregelen na de staatsgreep in Turkije

Rechtbanken en het Openbaar Ministerie

Sinds de mislukte staatsgreep in juli 2016 werden meer dan 4 000 rechters en aanklagers ontslagen of geschorst, ongeveer een derde van het totale aantal rechters en aanklagers in Turkije op dat moment. Ongeveer 2 400 van hen werden gevangengenomen, wat gevolgen had voor alle niveaus van de rechterlijke macht, van de rechtbanken van eerste aanleg tot het constitutioneel hof. Over deze massaontslagen en de daaropvolgende grootschalige aanwerving van nieuwe rechters werd gezegd dat zij een ernstige uitdaging vormden voor de prestaties en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht9.

Ambtenarenapparaat: De hoge controle-instantie van Turkije

De Turkse rekenkamer beschikt naast zijn taken op het gebied van externe controle over rechterlijke bevoegdheden en is een belangrijke openbare instelling in het kader van de hoofdstukken 23 en 32. In december 2016 nam zijn controlepersoneel met 17 % af, met 166 personeelsleden, van wie 96 controleurs werden gearresteerd. In de eerste helft van 2017 werden nog eens 41 controleurs geschorst en gearresteerd10.

Scholen en universiteiten

Tot april 2017 werden in het hele land naar schatting 40 000 leraren ontslagen ofwel geschorst. Dit betrof alle onderwijsniveaus, van scholen en jongerenorganisaties tot instellingen voor hoger onderwijs. Deze massaontslagen en schorsingen leidden tot de sluiting van veel instellingen, wat blijvende negatieve gevolgen zal hebben voor het onderwijs, de werkgelegenheid en het sociaal beleid in Turkije11.

Reikwijdte en aanpak van de controle

12

Onze doelstelling was het beoordelen van het ontwerp en de doeltreffendheid van de uitvoering van het IPA in Turkije, dat ten doel had te zorgen voor aanpassing van de kandidaat-lidstaat aan het acquis en zijn bestuurlijke capaciteit te versterken. De controle was gericht op de beantwoording van de volgende vraag: “Was de pretoetredingssteun van de EU voor Turkije goed ontworpen en doeltreffend?” Deze vraag werd opgesplitst in twee hoofdvragen:

  1. Werd het IPA in Turkije goed ontworpen door de Commissie?
  2. Was het IPA doeltreffend in het ondersteunen van de prioritaire sectoren in Turkije?
13

Het laatste controleverslag van de ERK over pretoetredingssteun aan Turkije werd in 2009 gepubliceerd12. Sindsdien is het IPA in twee opeenvolgende programmeringsperioden gebruikt en zijn de betrekkingen tussen de EU en Turkije sterk veranderd. Dit verslag moet input leveren voor de tussentijdse evaluatie van IPA II door de Commissie en voor de strategie van de EU voor toewijzingen van pretoetredingssteun aan Turkije in het kader van IPA II (2014-2020) en de volgende programmeringsperiode.

14

Wij richtten ons op drie prioritaire sectoren, zoals vastgesteld door de Raad, voor de programmeringsperioden voor het IPA I (2007-2013) en IPA II (2014-2020) samen, waaraan in totaal 3,8 miljard euro werd toegewezen13:

  1. rechtsstatelijkheid, met inbegrip van de fundamentele rechten, binnenlandse zaken en justitie, met een totale waarde van 1,2 miljard euro;
  2. bestuur, met inbegrip van steun voor het maatschappelijk middenveld, de hervorming van het overheidsapparaat en het beheer van de overheidsfinanciën (PFM), met een totale waarde van 1,6 miljard euro, en
  3. menselijk potentieel, met inbegrip van onderwijs, werkgelegenheid en sociale inclusie, met een totale waarde van 1 miljard euro.
15

In het kader van IPA I bedroegen de EU-middelen die voor deze sectoren werden gecontracteerd 1,5 miljard euro. Hiervan controleerden wij 15 projecten, met een totale waarde van 112 miljoen euro (7,5 %)14, die onze steekproef vormden. We selecteerden deze projecten om te zorgen voor een evenwichtige dekking van de verschillende beleidsgebieden en geografische regio's die pretoetredingssteun ontvingen in de sectoren rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel. We keken naar de uitvoering van de projecten, alsmede naar de verschillende soorten uitvoerende partners (Turkse of VN-organisaties).

16

Een belangrijk onderdeel van onze werkzaamheden was de beoordeling van de resultaten die waren bereikt met EU-programma's en -projecten15. We verzamelden bewijs door middel van controles van stukken en gesprekken met diverse diensten van de Commissie, de EU-delegatie in Ankara, de Turkse autoriteiten, internationale organisaties en organisaties uit het maatschappelijk middenveld16. Voor de controle werd in maart 2017 ook een bezoek van twee weken gebracht aan Turkije. De controle had geen betrekking op de steun die werd verleend in het kader van de “Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije”17.

17

In dit verslag hebben verwijzingen naar het IPA betrekking op zowel IPA I als IPA II, tenzij anders vermeld. Als gevolg van grootschalige vertragingen bij de programmering en uitvoering konden wij projecten in het kader van IPA II in de voor deze controle geselecteerde sectoren niet beoordelen. Deze projecten waren goed voor 2 miljard euro aan IPA II-toewijzingen.

Opmerkingen

De Commissie had de IPA-doelstellingen goed ontworpen, maar ondervond problemen bij de ondersteuning van sectorbrede hervormingen en maakte weinig gebruik van conditionaliteit

18

In dit deel beoordeelden we of het IPA in Turkije goed was ontworpen door de Commissie om de hervormingen te ondersteunen die nodig waren voor het boeken van vooruitgang op weg naar de toetreding tot de EU. Wij beoordeelden met name of de Commissie:

  1. haar strategische doelstellingen voor Turkije afstemde op de regelgevingsdoelstellingen van het IPA en inspeelde op de behoeften van Turkije in de gecontroleerde sectoren;
  2. de sectorale aanpak op de juiste wijze toepaste om de IPA II-steun te verlenen op basis van relevante, sluitende en uitgebreide sectorbeoordelingen in het kader van het IPA, en
  3. relevante voorwaarden vaststelde en toepaste om de noodzakelijke hervormingen in Turkije te bevorderen.

De Commissie stelde de IPA-doelstellingen naar behoren vast, maar in de praktijk werden enkele fundamentele behoeften in de sectoren rechtsstatelijkheid en bestuur onvoldoende aangepakt

19

De Commissie stelde in haar strategische documenten specifieke IPA-programmadoelstellingen vast die bestonden uit het versterken van het vermogen van Turkije om te voldoen aan de verplichtingen voor EU-lidmaatschap en steun voor politieke hervormingen, evenals economische, sociale en territoriale ontwikkeling18. Deze strategische IPA-doelstellingen werden verder uitgewerkt in de financieringsovereenkomsten die de Commissie met de Turkse autoriteiten sloot. Al deze doelstellingen waren in overeenstemming met de rechtsgrondslag van het IPA, waarin de juridische doelstellingen van het IPA zijn vastgesteld met betrekking tot de aanpassing van de kandidaat-lidstaat aan het acquis, met inbegrip van de criteria van Kopenhagen, en het versterken van zijn bestuurlijke capaciteit19.

20

De doelstellingen van het IPA voor de drie prioritaire sectoren rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel waren relevant, aangezien deze waren gebaseerd op behoeften die duidelijk door Turkije waren aangemerkt in zijn nationale plannen voor de aanpassing aan het acquis, de meerjarenplannen voor ontwikkeling en de ruim veertig nationale strategieën die sinds 2007 werden ontwikkeld om zijn bestuurlijke capaciteit te versterken.

21

We keken naar de IPA I-middelen die werden uitgegeven in de drie geselecteerde prioritaire sectoren en stelden vast dat enkele fundamentele hervormingen in de sectoren rechtsstatelijkheid en bestuur, die nodig waren voor de toetreding van Turkije20, in de praktijk niet voldoende waren aangepakt, met name vanwege het gebrek aan politieke wil bij de Turkse autoriteiten.

Fundamentele behoeften niet voldoende aangepakt in de sector rechtsstatelijkheid
22

De IPA-steun voor de sector rechtsstatelijkheid was bedoeld om een breed scala aan gevoelige overheidsorganen, zoals ministeries, agentschappen, politiediensten en de rechterlijke macht, dichter bij het acquis te brengen, met name door middel van advies en opleiding op gebieden die waren aangegeven in de nationale plannen voor de aanpassing aan het acquis, de meerjarenplannen voor ontwikkeling en de nationale strategieën van Turkije.

23

Slechts 4,4 % van de totale bedragen die in het kader van IPA I werden gecontracteerd in de sector rechtsstatelijkheid had echter betrekking op de volgende beleidsterreinen, waarop de vooruitgang steeds weer als onbevredigend werd aangemerkt in de jaarlijkse verslagen van de Commissie over Turkije sinds 201421:

  1. de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak22 (7,6 miljoen euro gecontracteerd);
  2. de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad23 (9,5 miljoen euro), en
  3. persvrijheid24 (2,7 miljoen euro, zie tekstvak 3).

Tekstvak 3

IPA-middelen ter ondersteuning van de persvrijheid (2007-2016)

Tot eind 2016 werden slechts twee projecten met betrekking tot persvrijheid uitgevoerd met in Turkije gecontracteerde IPA I-middelen, met een totale waarde van 2,7 miljoen euro. In het kader van IPA II werden nog geen projecten met betrekking tot persvrijheid uitgevoerd. Bovendien heeft Turkije in het kader van IPA II de samengestelde indicator van de Commissie voor persvrijheid afgewezen omdat het land deze niet redelijk acht. In de indicator zijn de indicatoren voor persvrijheid samengevoegd van de niet-gouvernementele organisaties Freedom House en Verslaggevers Zonder Grenzen om de jaarlijkse vooruitgang en de plaats op de ranglijst van een bepaald land te meten. In de afgelopen jaren, en met name na de mislukte staatsgreep van juli 2016, maakte de Commissie, net zoals Amnesty International, Freedom House en Verslaggevers Zonder Grenzen, stelselmatig melding van ernstige aanvallen op de persvrijheid in Turkije.

24

Ook het gebrek aan indicatoren voor het meten van de vooruitgang ten aanzien van het voorkomen van belangenconflicten25 en de strijd tegen corruptie op hoog niveau26 is een teken dat de Commissie en de Turkse autoriteiten onvoldoende aandacht besteedden aan deze beleidsterreinen.

Fundamentele behoeften niet voldoende vervuld in de sector bestuur
25

In de sector bestuur ondersteunde de Commissie zeer specifieke behoeften wat betreft de hervorming van het overheidsapparaat en ten aanzien van enkele onderdelen van de begrotingscyclus zoals belastingheffing, interne controles en statistieken, met name door middel van advies en opleiding.

26

Ondanks het belang van externe controles en organisaties uit het maatschappelijk middenveld in het toetredingsproces en hun rol bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad kwam in het kader van het IPA de versterking van de externe controles niet aan de orde en werd er te weinig aandacht besteed aan het vermogen van Turkije tot interactie met het maatschappelijk middenveld27. Ondanks de omvang van de behoeften van Turkse organisaties uit het maatschappelijk middenveld, waarvan de Commissie zich bewust was, bleef het toegewezen bedrag laag vanwege de beperkte absorptiecapaciteit van de Turkse autoriteiten (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

IPA-middelen ter ondersteuning van het Turkse maatschappelijk middenveld (2007-2016)

De behoeften van het maatschappelijk middenveld in Turkije, waar de vrijheid van vergadering en de vrijheid van meningsuiting van organisaties uit het maatschappelijk middenveld ernstig zijn ingeperkt en hun capaciteit is ondermijnd door buitenproportionele bureaucratische beperkingen van hun vrijheid van vergadering en meningsuiting, evenals van hun fondsenwerving, kwamen in geen enkele nationale strategie aan de orde28. Enkele organisaties uit het maatschappelijk middenveld merkten op dat zij niet langer in staat waren om besluiten te beïnvloeden, omdat Turkse ambtenaren volgens hen bang waren om met hen samen te werken, en dat nationale middelen gericht werden op organisaties die de regering ondersteunden.

Tussen 2015 en 2016 nam het aantal leden van Turkse organisaties die zich inzetten voor rechten, waaronder fundamentele rechten, af van 200 096 tot 50 598 (-75 %)29. Tegen deze achtergrond werden in het kader van IPA I voor in totaal 36 miljoen euro (5,5 % van de totale IPA I-bedragen die in de sector bestuur werden gecontracteerd) projecten van organisaties uit het maatschappelijk middenveld ondersteund, waarvan slechts enkele verband hielden met de bestrijding van corruptie en de bescherming van slachtoffers van georganiseerde misdaad.

Ondanks enkele tekortkomingen boden de beoordelingen van de sectorale aanpak van de Commissie relevante informatie om vast te stellen waar de sectorale aanpak kon worden uitgevoerd

27

Hoewel de sectorale aanpak niet nadrukkelijk is gedefinieerd in de rechtsgrondslag van IPA II (zie paragraaf 9) en deze aanpak niet wettelijk bindend is voor de begunstigde30, nam de Commissie deze op in haar uitbreidingsstrategie31. De bereidheid van het land om een sectorale aanpak toe te passen wordt bepaald door middel van sectorbeoordelingen die de Commissie uitvoert in samenwerking met de Turkse autoriteiten. Volgens de Commissie is de sectorale aanpak een continu proces dat gedurende de volledige programmeringscyclus moet worden uitgevoerd32. Deze beoordeling wordt gebaseerd op vijf belangrijke beoordelingscriteria:

  1. goed gedefinieerde nationale sectorale strategieën;
  2. institutioneel kader, leiderschap en capaciteit voor het uitvoeren van de sectorale strategie;
  3. donorcoördinatie, onder meer op sectorniveau33;
  4. beleidsuitvoering op basis van een analyse van de sectorbegroting en realistische sectorale toewijzingen, en
  5. kaders voor prestatiebeoordeling om de prestaties te monitoren.
28

Ten aanzien van de gecontroleerde sectoren kon de Commissie aan de hand van de sectorbeoordelingen in 2016 concluderen dat alleen de sector menselijk potentieel en, binnen de sector rechtsstatelijkheid, de subsectoren justitie en binnenlandse zaken, gereed waren om de IPA II-middelen te absorberen door middel van de sectorale aanpak34. Hoewel de sectorbeoordelingen voorzagen in een relevante en consistente sectoranalyse op basis van vijf hoofdcriteria, stelden wij bij onze beoordeling de volgende tekortkomingen vast:

  1. ten aanzien van de sector rechtsstatelijkheid was de beoordeling van de Commissie betreffende binnenlandse zaken niet sluitend wat betreft de vraag of Turkije daadwerkelijk klaar was voor de sectorale aanpak, en
  2. in de sectorbeoordelingen van de Commissie werd de impact van enkele significante tekortkomingen in het overheidsapparaat van Turkije ten aanzien van drie van de vijf belangrijke beoordelingscriteria (zie paragraaf 27) niet naar behoren behandeld (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5

Tekortkomingen in het Turkse overheidsapparaat (2014-2017) waaraan onvoldoende aandacht werd besteed in de sectorbeoordelingen van de Commissie

Beoordelingscriterium 3: donorcoördinatie

In de beoordelingen van de Commissie werd geen aandacht besteed aan de problemen waarmee het Ministerie van Europese Zaken (MEUA) te maken kreeg, dat verantwoordelijk is voor de donorcoördinatie in het kader van de pretoetredingssteun. De rol van het ministerie omvat duidelijk het verlenen van steun om te zorgen voor de aanpassing van Turkije aan de aanbestedingsregels van de EU35, maar ook de cofinanciering van de voorbereidende fasen van infrastructuurprojecten die door de Europese Investeringsbank worden gefinancierd36. Ondanks de relevantie en het belang van het IPA betrok het staatssecretariaat van Financiën, dat de leiding heeft over de algemene donorcoördinatie van Turkije, het MEUA niet bij zijn vergaderingen met de Bank.

Bovendien had het MEUA op het moment van onze controle geen toegang tot een centrale database van donoren, waardoor het niet op doeltreffende wijze de regie kon voeren over de donorcoördinatie op sectorniveau.

Beoordelingscriterium 4: analyse van de sectorbegroting

De Turkse beleidsuitvoering is gebaseerd op uitgavenplannen voor de middellange termijn die worden opgesteld door het Ministerie van Financiën (voor operationele uitgaven) en het Ministerie van Ontwikkeling (voor uitgaven voor investeringen). In de beoordelingen van de Commissie werd echter het feit buiten beschouwing gelaten dat geen van beide ministeries hun uitgavenplannen voldoende gedetailleerd hadden opgesteld om te kunnen beoordelen of zij de juiste omvang hadden en van het juiste soort waren voor de uitvoering van sectorale beleidsdoelstellingen door Turkije37. Als gevolg hiervan konden de Commissie en andere belanghebbenden geen duidelijk beeld krijgen van de begrotingstoewijzingen van Turkije uit sectoraal oogpunt. Bovendien had Turkije zijn behoeften ten aanzien van de bestuurlijke capaciteit wel begroot tijdens IPA I38, maar heeft het dit niet gedaan sinds het begin van IPA II in 2014. Wanneer de behoeften niet worden begroot en de sectorale uitgavenplannen onduidelijk zijn, kan moeilijk worden gewaarborgd dat IPA-sectoren het passende aandeel van de beperkte beschikbare middelen ontvangen.

Beoordelingscriterium 5: kader voor prestatiebeoordeling

De NIPAC speelt een centrale rol bij het goed financieel beheer van het IPA. In de beoordelingen van de Commissie werden de ernstige tekortkomingen van de NIPAC in verband met de monitoring van de prestaties echter niet weerspiegeld. In 2015 hadden controleurs van de Commissie reeds vastgesteld dat de NIPAC niet over mechanismen of procedures beschikte om gebruik te maken van de monitoringresultaten en het proces slechts als een soort formaliteit beschouwde. Bovendien stelden wij vast dat bij de monitoring van IPA-projecten volledig werd vertrouwd op monitoringbezoeken van de EU-delegatie en het kader voor “resultaatgericht toezicht” (RGT) van de Commissie. Hoewel de monitoringbezoeken die werden uitgevoerd door de Turkse controle-instantie voor het IPA en het kantoor van de NAO gericht waren op de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven, kan met behulp van het RGT-kader, dat uitsluitend dankzij EU-middelen en -expertise bestaat, elk jaar slechts een deel van de IPA-projecten worden gemonitord. Bovendien is de NIPAC nog niet in staat het RGT-kader aan te vullen bij het beoordelen van de projectprestaties.

29

We stelden bovendien vast dat in de sectorbeoordelingen van de Commissie nog geen rekening kon worden gehouden met de gevolgen van de ontslagen en schorsingen op grote schaal na de mislukte staatsgreep van juli 2016 voor de bestuurlijke capaciteit van Turkije (zie tekstvak 2).

De Commissie maakte weinig gebruik van de IPA-conditionaliteit om het hervormingsproces in de prioritaire sectoren te ondersteunen

30

Naast financiering, beleid en de politieke dialoog kan de Commissie gebruikmaken van conditionaliteit om hervormingen in prioritaire sectoren in Turkije te ondersteunen. Conditionaliteit is het vaststellen en gebruiken van voorwaarden voorafgaande aan het contracteren of uitbetalen van steun. In het geval van het IPA werd in de opeenvolgende uitbreidingsstrategieën van de Commissie herhaaldelijk verwezen naar strikte conditionaliteit, maar werd niet voorzien in een specifieke definitie van deze term39. In het kader van IPA kan conditionaliteit op politiek niveau worden gebruikt, met name door middel van benchmarks voor het openen en afsluiten in verband met de toetredingsonderhandelingen, evenals op projectniveau.

31

We hebben het wettelijk kader van het IPA beoordeeld om vast te stellen welke soorten conditionaliteit beschikbaar zijn. We beoordeelden de mate waarin de Commissie deze daadwerkelijk had gebruikt in Turkije om het hervormingsproces te ondersteunen in de prioritaire sectoren rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel.

32

Op politiek niveau beschikt de EU-wetgever, in zijn hoedanigheid als begrotingsautoriteit, over de bevoegdheid om toekomstige steun te beperken. Daarnaast had de Raad in het kader van IPA I de mogelijkheid om de IPA-steun op te schorten bij niet-naleving van de beginselen van democratie en rechtsstatelijkheid, zonder de toetredingsonderhandelingen te hoeven opschorten40. Het Europees Parlement verzocht onlangs om de opschorting van alle pretoetredingsmiddelen wanneer de toetredingsonderhandelingen worden opgeschort41. We stelden echter vast dat de EU-wetgever in het kader van IPA II niet expliciet in een dergelijke mogelijkheid had voorzien42.

33

Uit hoofde van de IPA-verordeningen kan de Commissie twee belangrijke vormen van conditionaliteit gebruiken om hervormingen te bevorderen:

  1. aan het einde van 2017 en 2020 (voor IPA II) kon zij besluiten de prestatiebeloning niet toe te kennen aan het door IPA begunstigde land, die wordt toegekend voor vorderingen bij de aanpassing aan de EU, een efficiënt gebruik van het IPA en het behalen van goede resultaten43, en
  2. Zij kon het beheer va IPA-projecten “hercentraliseren”, waarbij de Commissie in feite het beheer overneemt van de nationale autoriteiten.

Op het moment van de controle had de Commissie, ondanks de voortdurende ontoereikende vooruitgang waarop zij in haar verslagen over Turkije wees (zie paragraaf 23), nog geen maatregelen genomen met betrekking tot de prestatiebeloning. Daarna heeft zij echter besloten het beheer van 18 miljoen euro voor projecten voor organisaties uit het maatschappelijk middenveld over te nemen, die volgens het oorspronkelijke plan van de Commissie door de Turkse autoriteiten zouden worden beheerd44.

34

Op projectniveau kan de Commissie projectvoorwaarden vaststellen voorafgaand aan het contracteren of betalen en kan zij, wanneer niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, corrigerende maatregelen nemen zoals het annuleren van het project of het beperken van de omvang en de financiering daarvan. De Commissie heeft bij 4 van de 15 gecontroleerde projecten daadwerkelijk projectvoorwaarden vastgesteld; deze vier projecten behoorden alle vier tot de sector rechtsstatelijkheid. De Commissie stelde geen voorwaarden45 vast voor één project in deze sector46, noch voor enige van de vijf projecten in de sectoren bestuur en de vijf projecten in de sector menselijk potentieel. We troffen drie projecten aan waarbij de Commissie in haar besluit geen projectvoorwaarden vaststelde voorafgaande aan het contracteren en dit negatieve gevolgen had voor de projectresultaten (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Projecten waarbij het ontbreken van projectvoorwaarden de projectresultaten negatief beïnvloedde

Verbeterde doelmatigheid van het Turkse strafrechtstelsel (project nr. 4)

Dit project, dat in 2009 werd ontworpen om de doelmatigheid van het Turkse strafrechtstelsel te verbeteren, was gericht op de opleiding van rechters, aanklagers, griffiers, advocaten en ambtenaren van het Ministerie van Justitie. Het project werd uitgevoerd tussen maart 2012 en december 2014 en omvatte met name het voorzien in een opleidingsprogramma, evenals de opleiding van meer dan 300 personen die werkzaam waren op het gebied van het strafrecht en de internationale justitiële samenwerking. Het project was er bovendien op gericht een grote pool van opleiders te creëren voor de rechtsacademie. De projectvoorwaarden omvatten geen minimale termijn gedurende welke de cursisten in functie moesten blijven om toe te passen wat zij hadden geleerd of om hun collega's op te leiden. Dit was spijtig gezien het feit dat het hoge personeelsverloop binnen het Turkse gerechtelijke apparaat een structureel probleem is dat is verergerd door de maatregelen die na de staatsgreep werden genomen47.

Bovendien konden de Commissie en de Turkse autoriteiten ons geen informatie verstrekken over het behoud van deze opgeleide beoefenaars van juridische beroepen. Het is daarom niet bekend of de cursisten op dit moment nog in actieve dienst zijn en zich in een positie bevinden om hun collega's op te leiden.

Het versterken van het Turkse maatschappelijk middenveld en zijn dialoog met de publieke sector (project nr. 8)

Het doel van het project was het bevorderen van een actieve betrokkenheid van organisaties uit het maatschappelijk middenveld bij het stimuleren van pluralisme en de waarden van de Europese integratie, evenals de samenwerking met de Turkse publieke sector. Dit omvatte de aanneming van een gedragscode die moest worden gebruikt door de overheid bij haar dialoog met het maatschappelijk middenveld. Het contract voor dit project met het Ministerie van Europese Zaken (MEUA) werd vier keer gewijzigd; het project zelf werd met 18 maanden verlengd. Het droeg uiteindelijk weinig bij tot de samenwerking tussen organisaties uit het maatschappelijk middenveld en de publieke sector, omdat de Commissie niet van de Turkse autoriteiten vereiste dat zij een nationale strategie voor organisaties uit het maatschappelijk middenveld en de gedragscode aannamen of dat zij enkele van de administratieve beperkingen wegnamen waarmee organisaties uit het maatschappelijk middenveld te maken kregen. Omdat deze beperkingen onder de verantwoordelijkheid van het kabinet van de minister-president (bijv. de raadpleging van organisaties uit het maatschappelijk middenveld in het kader van goed bestuur, de zeggenschap over stichtingen) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken (bijv. wetten inzake terreurbestrijding, de zeggenschap over verenigingen, wetshandhaving) vallen, hadden de projectvoorwaarden ook betrekking moeten hebben op deze ministeries. Gezien de moeilijke omgeving waarin organisaties uit het maatschappelijk middenveld opereren (zie tekstvak 4), zal de IPA-financiering daarvan bovendien waarschijnlijk sterk afhankelijk blijven van donoren.

Het bevorderen van geregistreerd werk (project nr. 13)

In het kader van de strijd van Turkije tegen zijn grote informele economie was de doelstelling van het project het bevorderen van geregistreerd werk door het versterken van de capaciteit voor begeleiding en inspectie van het socialezekerheidsorgaan in de Turkse context, waarin lonen vaak in contanten worden uitbetaald. Aangezien het socialezekerheidsorgaan zijn controles beperkt tot gevallen die onder zijn aandacht zijn gebracht door middel van klachten, in plaats van deze uit te voeren op basis van een risicobeoordeling, is zijn vermogen om doeltreffend op te treden tegen zwart werk beperkt48. Ondanks dit feit was het overgaan van een op klachten gebaseerd inspectiemodel op een inspectiemodel op basis van risico's geen voorwaarde.

Ondanks vertragingen bij de uitvoering leverden de IPA-projecten de beoogde outputs op, maar de duurzaamheid ervan loopt gevaar vanwege een gebrek aan politieke wil

35

Vanaf 2007 was het IPA het enige financieringsinstrument van de EU dat werd ingesteld om Turkije te helpen bij zijn aanpassing aan het acquis en om zijn bestuurlijke capaciteit te versterken. We beoordeelden de doeltreffendheid van de uitvoering van het IPA in de prioritaire sectoren rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel, en bekeken of de Commissie en de Turkse autoriteiten:

  1. de beoogde projectuitkomsten hadden gerealiseerd en de resultaten hadden gemonitord;
  2. deze uitkomsten zonder vertragingen hadden gerealiseerd of de vertragingen hadden beperkt, en
  3. duurzame resultaten hadden voortgebracht.
36

We beoordeelden 15 projecten in het kader van IPA I, die alle onder indirect beheer vielen en waarvan de eindbegunstigden Turkse overheidsorganisaties waren49. 14 projecten uit onze steekproef waren zover uitgevoerd dat de behaalde resultaten konden worden beoordeeld50.

Het IPA leverde over het algemeen de beoogde output op, maar vaak met vertraging

37

Onze werkzaamheden waren gebaseerd op onze analyse van indicatoren voor monitoring, verslagen van contractanten, verslagen van monitoringbezoeken van de EU-delegatie in Ankara en de Turkse autoriteiten, notulen van de stuurcomités of andere gelijkwaardige organen voor projectbeheer, RGT-verslagen51, bezoeken ter plaatse52, en gesprekken met de Commissie en begunstigden van projecten53.

38

Over het algemeen stelden we vast dat de Commissie en de Turkse autoriteiten bij 13 van deze 14 projecten in het kader van IPA I de contractueel geplande projectoutput hadden gerealiseerd. Deze projecten droegen dus bij tot de versterking van de bestuurlijke capaciteit van het land in de relevante sectoren. 8 van de 14 lopende projecten ondervonden echter vertraging (zie bijlage IV).

39

Hoewel de Commissie en de Turkse autoriteiten de projectuitkomsten hadden gemonitord, stelden wij bij onze beoordeling van de beschikbare monitoringdocumenten de volgende tekortkomingen vast bij de monitoring van de prestaties:

  1. Het RGT-kader, zoals toegepast voor Turkije, omvatte noch leveringscontracten, noch contracten in de sector menselijk potentieel54.
  2. Bij 6 van de 15 gecontroleerde projecten in het kader van IPA I waren de resultaatindicatoren soms vaag en onbetrouwbaar. Bovendien ontbraken de bijbehorende uitgangswaarden van deze indicatoren vaak, zodat de resultaten niet konden worden vergeleken met de oorspronkelijke situatie55. In tekstvak 7 is een voorbeeld opgenomen van een dergelijk project.

Tekstvak 7

Bevorderen van sociale inclusie in gebieden waar veel Roma wonen (project nr. 15): een voorbeeld van zwakke monitoring van de prestaties

In 2016 en 2017 voerde het Turkse Ministerie van Gezinszaken en Sociaal Beleid dit project, met een waarde van 8,4 miljoen euro, in het hele land uit. Het bestond uit technische bijstand, de oprichting van eenheden voor sociale coördinatie en het leveren van kantoor- en IT-uitrusting, muziekinstrumenten, sportuitrusting, kantoorartikelen, speelgoed en containers (zie afbeelding 1).

De participatie van de Roma moet aan de hand van 21 indicatoren worden gerapporteerd. Omdat betrouwbare statistieken over Turkse Roma-burgers echter ontbreken, is geen van de indicatoren specifiek voor dit deel van de bevolking. Hoewel enkele van de indicatoren relevant zijn, zoals de afname van het schoolverzuim in basisscholen van de proef met 30 % en de toename van het schoolbezoek op kleuterscholen in de doeldistricten met 10 %, waren andere indicatoren vaag, zoals het te ontwikkelen model voor de coördinatie van de sociale diensten, het opstellen en actieve gebruik van een modulaire handleiding voor sociale inclusie, en toename van de kennis van 1 200 personeelsleden van ngo's die in de doelprovincies werkzaam zijn over het leveren van betere diensten aan de doelgroep door middel van opleiding en seminars. Bovendien hadden slechts vier prestatie-indicatoren uitgangswaarden bij het begin van het project en waren geen van deze uitgangswaarden beschikbaar.

Afbeelding 1

De school Cevatpașa in Bayrampașa, Istanbul, heeft haar onderwijsaanbod voor Roma-kinderen ontwikkeld in een container op haar speelplaats (project nr. 15)

Bron: Europese Rekenkamer.

IPA-projecten voor menselijk potentieel
40

Met het oog op de aanpassing van Turkije aan hoofdstuk 19 – Sociaal beleid en werkgelegenheid ondersteunde het IPA projecten voor onderwijs, werkgelegenheid en sociale inclusie. Deze projecten waren gericht op capaciteitsopbouw, zoals het geval was bij het socialezekerheidsorgaan bij zijn strijd tegen zwart werk (zie project nr. 13, tekstvak 6), of om te voorzien in de behoeften van specifieke doelgroepen onder de Turkse bevolking (zie de projecten nrs. 11, 12, 14 en 15). In het geval van de laatstgenoemde projecten kregen de doelgroepen de kans om gebruik te maken van leermiddelen (bijv. leerplannen, IT-uitrusting) en om advies en opleiding te ontvangen:

  1. vrouwen die afhankelijk waren van zwart werk in Trabzon, waar hazelnoten worden geteeld (project nr. 11);
  2. jonge ondernemers en kleine ondernemingen in de hoofdstad Ankara (projecten nrs. 12 en 14), en
  3. Romakinderen in het gehele land (project nr. 15, zie tekstvak 7).
41

De vijf gecontroleerde projecten werden volledig uitgevoerd, hoewel drie projecten een vertraging van meer dan twee maanden opliepen (de projecten nrs. 11, 13 en 1556). Hoewel deze vertragingen geen gevolgen hadden voor de projectresultaten, waren deze tekenend voor de zwakke bestuurlijke capaciteit van het Turkse Ministerie van Arbeid en Sociale Zekerheid om IPA-projecten tijdig uit te voeren (zie paragraaf 46).

IPA-projecten voor goed bestuur
42

In deze sector werd in het kader van het IPA een beperkt aantal projecten op maat gefinancierd waarbij de Turkse autoriteiten bereid waren de IPA-middelen te gebruiken om te zorgen voor de aanpassing van Turkije aan het acquis57 en het versterken van zijn bestuurlijke capaciteit. De gecontroleerde projecten waren gericht op het versterken van de samenwerking tussen de publieke sector en het maatschappelijk middenveld (zie project nr. 8, tekstvak 6) of op het opbouwen van de capaciteit van openbare instellingen, zoals:

  1. de NAO, voor het toezicht op het IPA-beheer in Turkije (project nr. 6);
  2. de belastingdienst, voor de bestrijding van belastingontduiking door middel van niet-aangegeven lonen (project nr. 7, dat op het moment van de controle nog niet was uitgevoerd);
  3. het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor het versterken van de lokale planning (project nr. 9), en
  4. de Turkse douaneadministratie (project nr. 10, zie tekstvak 8).
43

De projecten nrs. 6, 9 en 10 in de sector bestuur werden op tijd uitgevoerd. Deze projecten droegen bij tot een goed bestuur ten aanzien van het Turkse beheer van de overheidsfinanciën (PFM) en tot hervormingen binnen het bestuur. In het geval van project nr. 8 (zie tekstvak 6) werden de gevolgen van de vertraging echter slechts verzacht door de goedkeuring van wijziging van het projectontwerp en van een verlenging ervan met 18 maanden door de Commissie, wat tekenend is voor de zwakke bestuurlijke capaciteit van het MEUA om IPA-projecten tijdig uit te voeren (zie paragraaf 46).

Tekstvak 8

Modernisering van de Turkse douaneadministratie (project nr. 10)

Dit project ter waarde van 7 miljoen euro, het laatste van een reeks van zeven EU-douaneprojecten in Turkije, ging feitelijk in 2015 van start en moet vóór februari 2018 volledig worden afgerond. Het doel ervan is het uitbreiden van de administratieve, technische en toezichthoudende capaciteit van de Turkse douaneadministratie, overeenkomstig hoofdstuk 29 (Douane-unie). Met het oog hierop omvatte het project de voorbereiding van de harmonisatie van de Turkse douanewetgeving, de capaciteitsopbouw bij de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten aan de grens, de verbetering van kwaliteitsnormen bij de douanelaboratoria, een organisatorische herstructurering van het bestuur en de levering van mobiele-inspectiesystemen aan de internationale grenzen van Turkije (zie afbeelding 2).

Op het moment van de controle liep één onderdeel (en lag het op schema) en waren vijf andere onderdelen op tijd afgerond en werden ze gemeten aan de hand van relevante outputindicatoren. Bijvoorbeeld in het geval van de herziening van de secundaire wetgeving inzake de invordering, terugbetaling en kwijtschelding van douanerechten en de analyse van de behoeften met betrekking tot de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten door de douane meldden de autoriteiten dat de beoordelingen van tekortkomingen in de Turkse wetgeving waren afgerond en vastgesteld.

Afbeelding 2

Een in het kader van het IPA gefinancierd voertuig voor mobiele inspectie in gebruik bij de internationale luchthaven Ankara Esenboğa voor de controle van bagage uit het ruim van een vliegtuig (project nr. 10)

Bron: Europese Rekenkamer.

IPA-projecten voor rechtsstatelijkheid
44

Met het oog op de aanpassing van Turkije aan het acquis58 en het versterken van zijn bestuurlijke capaciteit op geselecteerde gebieden op het terrein van de rechtsstatelijkheid waren de vijf gecontroleerde projecten gericht op capaciteitsopbouw op het gebied van:

  1. justitie: het opzetten van een netwerk van juridische woordvoerders (project nr. 2, zie tekstvak 9) en het voorzien in expertise en opleiding voor deskundigen op het gebied van het strafrecht (project nr. 4);
  2. binnenlandse zaken: het opruimen van mijnen en het uitbreiden van de grensbewakingscapaciteit aan de oostelijke grenzen van Turkije (project nr. 1), het opzetten van een netwerk van civiele toezichtscomités (project nr. 3) en het voorzien in IT-uitrusting, kennis en opleiding voor de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (project nr. 5).

Tekstvak 9

Verbeterde relaties tussen de massamedia en de rechterlijke macht (project nr. 2)

Dit project, dat van 2013 tot 2015 werd uitgevoerd bij het Ministerie van Justitie, had twee belangrijke uitkomsten, namelijk het creëren van een goed en functionerend woordvoerderschap voor de Turkse rechtbanken en het zorgen voor een goed functionerende relatie tussen de rechterlijke macht en de onafhankelijke media. Volgens de RGT-verslagen van de Commissie werden de outputs gerealiseerd, wat leidde tot een algemene beoordeling van de projectprestaties als “goed” (score B), ook met betrekking tot de duurzaamheid. In het kader van het project werd in feite een netwerk opgericht van juridische mediacentra, met inbegrip van opgeleide juridisch woordvoerders, in vijf proefprovincies, en, na afloop van het project, in het hele land.

Aangezien in de RGT-verslagen echter geen rekening werd gehouden met de cruciale voorwaarde van de onafhankelijkheid van de media, en bij de score het structurele personeelsverloop bij het Ministerie van Justitie en de afhankelijkheid van donoren niet in aanmerking werden genomen, zijn wij van mening dat dit project waarschijnlijk niet duurzaam zal zijn.

45

Hoewel vier van de vijf gecontroleerde projecten werden afgerond, werd project nr. 1 niet zoals beoogd uitgevoerd en werden de verwachte resultaten niet gerealiseerd (zie tekstvak 10). Bovendien liepen vier projecten op het gebied van rechtsstatelijkheid een vertraging van meer dan twee maanden op (de projecten nrs. 1, 2, 3 en 5)59. In één geval had deze vertraging ernstige gevolgen voor de projectresultaten (project nr. 1) en duidde dit erop dat de Turkse autoriteiten onvoldoende voorbereid waren om het project uit te voeren. In een ander geval (project nr. 5) konden de gevolgen van de vertraging worden verzacht doordat de Commissie een verlenging met vijf maanden goedkeurde. Over het algemeen waren deze vertragingen tekenend voor de zwakke administratieve capaciteit van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie om IPA-projecten tijdig uit te voeren (zie paragraaf 46).

Tekstvak 10

Project voor mijnopruiming aan de oostelijke grenzen van Turkije (project nr. 1)

In december 2014 ging de eerste fase van dit project van start, dat werd uitgevoerd door het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) aan de Turkse grenzen met Armenië en Iran. Het bestond in een grootschalige humanitaire mijnenruiming die een dusdanig ernstige vertraging opliep dat in maart 2017 minder dan 15 % van het geplande gebied was ontmijnd en de tweede fase van het project, die moest plaatsvinden aan de grenzen met Iran en Irak, en met 21 maanden werd vertraagd, niet van start kon gaan. Ondanks een verlenging van de eerste fase met 7,5 maanden zal het onmogelijk zijn om het project binnen de uiterste termijnen voor het definitief contracteren en betalen, voor eind 2017 respectievelijk 2018, af te ronden. Per september 2017 is reeds meer dan 43 miljoen euro betaald.

De gebreken van het project waren hoofdzakelijk te wijten aan het gebrek aan administratieve capaciteit bij het Ministerie van Defensie om tijdig betrouwbare en volledige gegevens over mijnen te verstrekken en aan het hoge personeelsverloop van het project. Bovendien veroorzaakte het ministerie verdere vertragingen door de “TURMAC”, de Turkse autoriteit voor mijnopruiming, te laat op te zetten.

De IPA-programmering liep aanzienlijke vertraging op

46

Naast de vertragingen bij de projectuitvoering in het kader van IPA I waren de vertragingen bij de programmering in het kader van IPA I aanzienlijk en schadelijk, omdat zij leidden tot beperkingen van de resterende financiering en tijd waarover de Turkse ministeries konden beschikken om de daaropvolgende begroting en projecten in het kader van IPA II uit te voeren.

47

In 2017 moesten de Turkse autoriteiten bijvoorbeeld in het kader van de IPA-financieringsovereenkomst van 2014 nog steeds meer dan 93 % (zie tabel 1) contracteren, wat wijst op een aanzienlijke achterstand bij de uitvoering. Deze achterstand was reeds zichtbaar op basis van de omvang van de vrijmakingen ten aanzien van de twee voorgaande financieringsovereenkomsten, die meer dan 110 miljoen euro bedroegen60.

Tabel 1

Percentages vrijmakingen en middelen die moeten worden gecontracteerd van de jaarlijkse IPA-middelen, per programmeringsjaar

Financieringsovereenkomst EU-financiering
(euro)
Vrijgemaakt bedrag
(euro)
% vrijmakingen % te contracteren
2012 225 749 161 56 437 290 25 % Vervallen
2013 236 750 014 53 979 003 23 % Vervallen
2014 366 040 000 Nog niet vastgesteld N.v.t. 93 %
2015 255 100 000 Nog niet vastgesteld N.v.t. 92 %
2016 477 890 000 Nog niet vastgesteld N.v.t. 100 %

Bron: Commissie, september 2017.

48

De redenen voor deze achterstand zijn blijvend en derhalve welbekend bij de Commissie en de Turkse autoriteiten61. In 2017 waren de drie belangrijkste redenen de volgende:

  1. volgens zowel de CFCU als de EU-delegatie, de zwakke administratieve capaciteit van enkele ministeries bij het voorbereiden van projectvoorstellen, en met name van openbare aanbestedingen, die aanzienlijke vertragingen veroorzaakte;
  2. de problemen van Turkije bij het waarborgen van een soepele overgang van IPA I op IPA II, met name bij het overgaan op een sectorale aanpak en het omgaan met veeleisender verantwoordelijkheden voor de operationele structuren van de leidende instellingen, zoals getoond in bijlage VI, zodat Turkije projecten moest beheren die steeds complexer en talrijker waren;
  3. het buitensporige personeelsverloop bij de CFCU. Zoals getoond in figuur 2, bedroeg het jaarlijkse personeelsverloop van de CFCU sinds 2002 vaak meer dan 20 %.

Figuur 2

Het personeelsbestand en personeelsverloop van de CFCU per jaar sinds de oprichting

Bron: Analyse van de Rekenkamer, op basis van gegevens van de CFCU (maart 2017).

49

De aanhoudende personeelsproblemen van de CFCU zijn een ernstig knelpunt bij de toekomstige uitvoering van het IPA: het personeelsverloop is groot en de regelmatige werving betekent dat veel werktijd moet worden geïnvesteerd in het coachen en opleiden van nieuwkomers.

50

Hoewel de NIPAC alle IPA-programma's coördineert en monitort ter vergemakkelijking van de uitvoering, erkent, monitort en controleert de NAO de CFCU, evenals de operationele structuren van het IPA in Turkije62. Ondanks het feit dat zij duidelijk in een positie verkeerden om op te treden, namen noch de NIPAC, noch de NAO tijdig verantwoordelijkheid voor de grootschalige vertragingen bij de programmering van het IPA. Derhalve bleven de personeelsproblemen bestaan. Deze problemen bij het aanpakken van het buitensporige personeelsverloop van de CFCU zullen in feite bijdragen tot verdere vertragingen bij de aanbesteding en contractering van projecten.

51

Pas in de tweede helft van 2016 begon het Ministerie van Financiën met het uitvoeren van gedetailleerde analyses van de werklast en met strategieën voor het werven en behouden van personeel voor elk van de operationele structuren van het IPA, met het oog op het wegwerken van de opgelopen achterstand63. Het is daarom te vroeg voor een beoordeling van de resultaten van deze maatregelen.

De duurzaamheid van projecten loopt gevaar vanwege een gebrek aan politieke wil

52

Het is noodzakelijk dat de positieve bijdragen van IPA-projecten, zoals beschreven in de paragrafen 40-44 (bijv. capaciteitsopbouw en de verspreiding van goede praktijken van de EU) duurzaam zijn om ervoor te zorgen dat het IPA zijn doelstellingen kan verwezenlijken om de administratieve capaciteit van Turkije te versterken en te zorgen dat het land zich aanpast aan het acquis. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer wetgevende of administratieve hervormingen worden doorgevoerd en in stand worden gehouden, gedragscodes, richtsnoeren en handboeken in gebruik blijven en het opgeleide personeel in actieve dienst blijft op het gebied waarvoor zij zijn opgeleid.

53

We beoordeelden de duurzaamheid van de 15 projecten van onze steekproef door middel van een diepgaande evaluatie van de projectdocumentatie, bezoeken ter plaatse en gesprekken met belanghebbenden van de projecten. We stelden vast dat de Commissie en de Turkse autoriteiten er bij 6 van de 14 uitgevoerde projecten van de steekproef in waren geslaagd om de projectoutput om te zetten in resultaten die waarschijnlijk duurzaam zullen zijn: één project op het gebied van de rechtsstatelijkheid, drie projecten op het gebied van bestuur en twee projecten op het gebied van menselijk potentieel64.

54

In tekstvak 11 wordt een voorbeeld gegeven van een gecontroleerd project op het gebied van bestuur en uitgelegd waarom dit waarschijnlijk duurzaam zal zijn.

Tekstvak 11

Lokale capaciteit voor investeringsplanning (project nr. 9) zal waarschijnlijk duurzaam zijn

In 2015 en 2016 werd in het kader van dit proefproject ter waarde van 2 miljoen euro de capaciteit voor investeringsplanning en coördinatie van de Turkse provinciale overheden verbeterd door hun capaciteit te analyseren en lokale investeringsvoorstellen te promoten. Het project voorzag met name in een gids voor lokale investeringsplanning en in opleiding voor 231 provinciale planningsdeskundigen.

Het is zeer waarschijnlijk dat het project duurzaam zal zijn: op het moment van het controlebezoek (maart 2017) werd de gids voor lokale investeringsplanning nog steeds gebruikt en waren de meeste provinciale planningsdeskundigen in actieve dienst. Volgens een enquête van een onafhankelijk adviseur was de overgrote meerderheid van de respondenten (85,5 %) van mening dat hun ervaringen in heel Turkije navolging konden vinden. Essentieel voor de duurzaamheid van het project was het feit dat het project baat had bij veel politieke wil, aangezien de minister van Binnenlandse Zaken het project nadrukkelijk had aangemoedigd.

55

Bij 8 van de overige 13 uitgevoerde projecten stelden we echter vast dat de projectoutput in gevaar was of waarschijnlijk niet duurzaam zou zijn65. De redenen hiervoor zijn samengevat in tabel 2.

Tabel 2

Uitgevoerde projecten in het kader van IPA I in Turkije: redenen waarom de duurzaamheid in gevaar is

Projectnr. Gebrek aan politieke wil Groot personeelsverloop Zwakke administratieve capaciteit Gebrek aan of onvoldoende conditionaliteit
1
2
3
4
8
11
13
15

Bron: ERK, september 2017.

56

We stelden vast dat de belangrijkste reden dat deze acht projecten in het kader van IPA I het risico liepen niet duurzaam te zijn het gebrek aan politieke wil was, dat verergerde in de context van de terugval van Turkije (bijv. ontslagen en schorsingen van ambtenaren op grote schaal, opleggen van beperkingen aan het maatschappelijk middenveld). Een voorbeeld van een dergelijk project is opgenomen in tekstvak 12 en afbeelding 3.

Tekstvak 12

Verbetering van het civiele toezicht (project nr. 3)

De doelstelling van dit project op het gebied van de rechtsstatelijkheid was het voorbereiden van wetgevende veranderingen, evenals organisatorische veranderingen (lokale veiligheidscommissies) en het voorzien in opleidingsmateriaal op maat (zie afbeelding 3). Het UNDP voerde dit project ter waarde van 3,5 miljoen euro uit voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het ministerie had een verlenging van acht maanden nodig om het project af te ronden, voornamelijk als gevolg van tekortkomingen in zijn administratieve capaciteit, zoals een gebrek aan een goed begrip van het concept van civiel toezicht, een beperkte participatie van de marechaussee, het verloop van belangrijk personeel en administratieve veranderingen. Het project zal om twee belangrijke redenen waarschijnlijk niet duurzaam zijn.

De lokale veiligheidscommissies zijn cruciaal voor dit project, waarbij het maatschappelijk middenveld betrokken moet zijn om de civiele controle van de binnenlandse veiligheidsdiensten (politie, kustwacht en marechaussee) te verbeteren. Het recente gebruik van tijdelijke discretionaire bevoegdheden door de Turkse binnenlandse veiligheidsdiensten, zonder adequaat civiel toezicht66, heeft het civiele toezicht op deze diensten in de praktijk echter verzwakt.

Hoewel in het kader van twee opvolgende IPA-projecten (2008-2010 en dit project, in de periode 2012-2015) aandacht werd besteed aan het doel van het project, zijn volgens het eindverslag van het project verdere middelen cruciaal om de duurzaamheid te waarborgen. Aangezien in het kader van IPA II (IPA 2014) een derde fase is gepland, duidt dit erop dat het project sterk afhankelijk is van donoren.

57

Daarnaast zullen de beperkingen van de resterende financiering en tijd waarover de Turkse ministeries beschikken om IPA-projecten uit te voeren (zie de paragrafen 46 en 47) hun capaciteit beperken om te zorgen dat volgende contracten die gerelateerd zijn aan hetzelfde project dit project opvolgen of om te voorzien in de behoeften die nog niet door het IPA of Turkije zijn aangepakt. De vertragingen van Turkije bij de programmering hebben derhalve ook directe gevolgen voor de algemene duurzaamheid van IPA-projecten.

Afbeelding 3

Kopieën van in het kader van het IPA gefinancierde studies van deskundigen voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken ter verbetering van het civiele toezicht op de binnenlandse veiligheidsdiensten van Turkije

Bron: Europese Rekenkamer.

Conclusies en aanbevelingen

58

We stelden vast dat de Commissie de IPA-doelstellingen goed had ontworpen, met name omdat zij de vereisten naar behoren had vastgesteld die noodzakelijk waren om stappen te zetten in de richting van toetreding tot de EU en omdat zij sluitende beoordelingen had uitgevoerd van de sectorale aanpak. In de praktijk werd met de bestede IPA-middelen echter onvoldoende ingespeeld op enkele fundamentele behoeften in de sectoren rechtsstatelijkheid en bestuur, waar sommige essentiële hervormingen al hadden moeten worden doorgevoerd. Op gebieden waarop sprake was van meer politieke wil, zoals op het gebied van douane, werkgelegenheid en belastingheffing, droegen projecten in het kader van IPA I bij tot de aanpassing van Turkije aan het acquis en het versterken van de administratieve capaciteit van het land. De duurzaamheid van deze resultaten loopt echter gevaar als gevolg van de problemen bij de besteding van de beschikbare IPA-middelen en de terugval na hervormingen. We zijn daarom van mening dat de doeltreffendheid van het IPA slechts beperkt was.

59

Wat het ontwerp van het IPA betreft, constateerden we dat de Commissie de IPA-doelstellingen naar behoren had vastgesteld, omdat deze specifiek waren en strookten met het wettelijk kader. Meer concreet waren de IPA-doelstellingen voor rechtsstatelijkheid, bestuur en menselijk potentieel relevant en gebaseerd op behoeften die Turkije had vastgesteld voor de aanpassing aan het acquis en het versterken van zijn administratieve capaciteit (zie de paragrafen 19 en 20).

60

In werkelijkheid werd met de in het kader van de IPA I-doelstellingen bestede middelen echter nauwelijks ingespeeld op enkele fundamentele behoeften: de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak, de strijd tegen corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad, persvrijheid, het voorkomen van belangenconflicten en het versterken van externe controles en het maatschappelijk middenveld. Volgens de analyse van de Commissie zelf was de vooruitgang op deze gebieden al meerdere jaren onbevredigend vanwege een gebrek aan politieke wil bij de Turkse autoriteiten (zie de paragrafen 21-26).

Aanbeveling 1 – Wend de IPA-middelen doelgerichter aan in het kader van de vastgestelde doelstellingen

Vanaf het IPA-programma voor 2018 moet de Commissie de IPA-middelen doelgerichter aanwenden op gebieden waarop hervormingen al lang hadden moeten plaatsvinden en noodzakelijk zijn voor geloofwaardige vooruitgang op weg naar EU-toetreding, met name ten aanzien van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak, de strijd tegen corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad, de versterking van de persvrijheid, het voorkomen van belangenconflicten en het versterken van de externe controle en het maatschappelijk middenveld.

Streefdatum voor uitvoering: vanaf het IPA-programma voor 2018.

61

De Commissie besloot IPA II aan de hand van de sectorale aanpak uit te voeren, waarbij het IPA hervormingen in de gehele sector zou ondersteunen, in plaats van afzonderlijke projecten. Voordat deze nieuwe aanpak werd toegepast, beoordeelde de Commissie of de sectoren klaar waren om de IPA-II-middelen te absorberen. Met deze sectorbeoordelingen werd voorzien in een relevante en sluitende analyse om te bepalen waar IPA II kon worden uitgevoerd aan de hand van de sectorale aanpak. De beoordelingen waren echter niet altijd alomvattend, met name in het geval van drie van de vijf gehanteerde beoordelingscriteria: de donorcoördinatie van Turkije, de analyse van de sectorbegroting en het kader voor prestatiebeoordeling (zie de paragrafen 27-29).

Aanbeveling 2 – Verbeter de beoordelingen van de sectorale aanpak

Bij haar volgende actualisering van haar beoordelingen van de sectorale aanpak moet de Commissie alle belangrijke kenmerken van de donorcoördinatie van Turkije, de analyse van de sectorbegroting en met name haar kader voor prestatiebeoordeling behandelen.

Streefdatum voor uitvoering: 31 maart 2019.

62

Naast EU-middelen kan de IPA-conditionaliteit hulp bieden om het hervormingsproces te bevorderen. Ondanks de aanhoudend ontoereikende vooruitgang waarop zij wees in haar verslagen over Turkije constateerden wij dat de Commissie weinig gebruik had gemaakt van de IPA-conditionaliteit om hervormingen te ondersteunen in de prioritaire sectoren waarin de vooruitgang ontoereikend was. In het bijzonder maakte de Commissie zelden gebruik van voorwaarden zoals de mogelijkheid om het beheer van projecten in het kader van het IPA te hercentraliseren of corrigerende maatregelen wanneer niet aan de projectvoorwaarden was voldaan. Bovendien werd de mogelijkheid om de IPA I-financiering op te schorten bij niet-naleving van de beginselen van de democratie en rechtsstatelijkheid niet nadrukkelijk genoemd in de IPA II-verordeningen (zie de paragrafen 30-34).

63

Wat de uitvoering van het IPA betreft, leverden de gecontroleerde projecten over het algemeen de beoogde uitkomsten op, wat bijdroeg tot de aanpassing van Turkije aan het acquis en het versterken van de administratieve capaciteit van het land, ondanks het feit dat deze projecten vaak vertraging opliepen. We stelden vast dat de duurzaamheid van deze positieve resultaten gevaar loopt, met name vanwege een gebrek aan politieke wil, dat nog wordt verergerd door massaontslagen, schorsingen van ambtenaren en het opleggen van beperkingen aan het maatschappelijk middenveld (zie de paragrafen 35-38, 40-45 en 52-57).

Aanbeveling 3 – Verbeter het gebruik van conditionaliteit

Gezien de gevolgen die de terugval reeds heeft voor de duurzaamheid van projecten in Turkije, moet de Commissie haar gebruik van politieke en projectvoorwaarden uitbreiden door:

  1. het IPA II-comité voorstellen voor te leggen om de totale IPA II-toewijzingen voor jaar N aan te passen, waarbij IPA II-middelen geheroriënteerd of verminderd kunnen worden om gevallen van achteruitgang in de sectoren rechtsstatelijkheid en bestuur aan te pakken die werden geconstateerd in het jaarlijks verslag van de Commissie over Turkije in het jaar N-1;
  2. eind 2017 en 2020 een beslissing te nemen over het al dan niet toekennen van de prestatiebeloning aan Turkije. Deze beslissing moet nauwkeurig weergeven welke vooruitgang is geboekt ten aanzien van de uitbreiding, een doelmatige uitvoering van het IPA en de verwezenlijking van goede resultaten;
  3. geleidelijk meer gebruik te maken van direct beheer om fundamentele behoeften aan te pakken wanneer sprake is van een gebrek aan politieke wil, met name bij de strijd tegen corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad, het versterken van de persvrijheid, het voorkomen van belangenconflicten en het versterken van het maatschappelijk middenveld;
  4. voor nieuwe projecten, en indien van toepassing, voorwaarden vast te stellen in de vorm van minimumeisen ter ondersteuning van de tijdige realisatie van de verwachte output en duurzaamheid. Wanneer niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, moet dit leiden tot corrigerende maatregelen (bijv. de opschorting van betalingen of de annulering van een project).

Streefdatum voor uitvoering: a) vanaf 31 december 2018; b) 31 december 2018 en 31 december 2020; c) en d) 31 december 2018.

64

Er was sprake van tekortkomingen bij het monitoren van de prestaties van projecten; zo werden projecten niet geselecteerd voor het RGT-kader van de Commissie en waren de indicatoren soms irrelevant of onbetrouwbaar, of gingen ze niet vergezeld van een relevante uitgangswaarde (zie paragraaf 39).

Aanbeveling 4 – Verbeter de monitoring van de projectprestaties

De Commissie moet de reikwijdte van haar RGT-verslagen over de door de EU gefinancierde activiteiten in Turkije uitbreiden en de relevantie en betrouwbaarheid van haar projectindicatoren verbeteren door, indien van toepassing, te zorgen voor de beschikbaarheid van uitgangswaarden.

Streefdatum voor uitvoering: vanaf 2018.

65

Een andere bron van zorg is dat het IPA aanzienlijke vertraging opliep vanwege grootschalige achterstanden bij de programmering en uitvoering. Dit leidde tot een afname van de middelen en de tijd die de Turkse autoriteiten hadden om de latere begroting en projecten in het kader van IPA II uit te voeren, en zal verder bijdragen tot een vertraging van de aanbesteding en contractering van projecten. De oorzaken van deze vertragingen waren bekend: een zwakke administratieve capaciteit bij enkele ministeries om projectvoorstellen op te stellen, de overgang op de sectorale aanpak en het zeer grote personeelsverloop bij de CFCU, die het merendeel van de IPA-middelen beheert die in Turkije worden besteed (zie de paragrafen 46-51).

Aanbeveling 5 – Beperk de achterstand door selectief gebruik te maken van indirect beheer

De Commissie moet in het kader van IPA II indirect beheer selectief toepassen, rekening houdend met de omvang van de betrokken middelen, de complexiteit van de projecten die moeten worden voorbereid en aanbesteed door de Turkse autoriteiten en de capaciteit van de CFCU.

Streefdatum voor uitvoering: geleidelijk, waarbij onmiddellijk wordt begonnen.

Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 6 februari 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlagen

Bijlage I

Belangrijke gebeurtenissen voor inzicht in de betrekkingen tussen de EU en Turkije

1950 13 april – Turkije wordt lid van de Raad van Europa
1954 18 mei – Turkije ratificeert het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
1959 31 juli – Turkije vraagt associatie aan met de Europese Economische Gemeenschap
1963 12 september – Turkije ondertekent associatieovereenkomst met de Europese Economische Gemeenschap, die Turkije toegang verleent tot programma's van de Gemeenschap (en later van de Unie)
1987 14 april – Turkije vraagt lidmaatschap aan van de Europese Economische Gemeenschap
1995 31 december – De overeenkomst inzake de douane-unie tussen de EU en Turkije treedt in werking
1999 12 december – De Raad bevestigt de status van Turkije als kandidaat-lidstaat
2001 24 maart – De Raad keurt het eerste toetredingspartnerschap met Turkije goed; het laatste zal op 18 februari 2008 worden goedgekeurd
2005 3 oktober – De toetredingsonderhandelingen met Turkije gaan formeel van start
2006 12 juni – Het eerste hoofdstuk van Turkije wordt geopend voor onderhandelingen (25 – Wetenschap en onderzoek)
2010 September – Het Turkse parlement wijzigt de grondwet om te zorgen voor een grotere verantwoordingsplicht van het leger ten opzichte van civiele rechtbanken en om de bevoegdheden van de wetgever uit te breiden om rechters aan te wijzen. Tegenstanders van het referendum bekritiseerden dit als beperking van de onafhankelijkheid van het leger en de rechterlijke macht
2011 December – Aangezien sinds 2006 slechts 13 hoofdstukken werden geopend, keurt de Raad de positieve agenda goed die nieuwe stimulansen moet bieden voor de toetredingsonderhandelingen
2013 Mei – Protesten in het Gezi-park in Istanbul leiden tot de arrestatie van veel Turkse burgers op verdenking van lidmaatschap van een terroristische organisatie
17 en 25 december – Vier ministers, familieleden van leden van het kabinet en diverse ambtenaren en zakenmensen worden beschuldigd van corruptie op hoog niveau; veelvoorkomende overplaatsingen en ontslagen van aanklagers, rechters en politie-officieren volgen
2014 14 december – Na gezamenlijke rechtshandhavingsacties worden bekende Turkse journalisten en vertegenwoordigers van de media gearresteerd
2016 30 juni – Het 16e hoofdstuk wordt geopend voor onderhandelingen (33 – Financiële en budgettaire bepalingen)
15 juli – Een militaire staatsgreep leidt tot de dood van 241 mensen en 2 196 gewonden Turkije houdt de Gülenbeweging, die het als terroristische organisatie beschouwt, verantwoordelijk voor de mislukte staatsgreep
9 en 10 december 2016 – De Commissie van Venetië neemt adviezen aan waarin ernstige zorgen worden geuit ten aanzien van het wijdverbreide gebruik van noodwetten
2017 10 en 11 maart – De Commissie van Venetië neemt adviezen aan waarin het ernstige zorgen uit over de wijziging van de grondwet om bevoegdheden aan de president van de republiek toe te kennen, evenals over het wijdverbreide gebruik van noodwetten met betrekking tot de mediavrijheid
16 april – Een referendum over de nieuwe grondwet leverde een meerderheid op voor de omvorming van Turkije van een parlementaire democratie tot een presidentieel stelsel

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Europese Commissie.

Bijlage II

Stand van zaken met betrekking tot de EU-toetredingsonderhandelingen met Turkije

Hoofdstuk Titel Status toetredingsonderhandelingen
1 Vrij verkeer van goederen Niet geopend
2 Vrij verkeer van werknemers Niet geopend
3 Recht van vestiging en vrij verrichten van diensten Niet geopend
4 Vrij verkeer van kapitaal Geopend
5 Overheidsopdrachten Niet geopend
6 Vennootschapsrecht Geopend
7 Recht inzake intellectuele eigendom Geopend
8 Mededingingsbeleid Niet geopend
9 Financiële diensten Niet geopend
10 Informatiemaatschappij en media Geopend
11 Landbouw en plattelandsontwikkeling Niet geopend
12 Voedselveiligheid, veterinair en fytosanitair beleid Geopend
13 Visserij Niet geopend
14 Vervoersbeleid Niet geopend
15 Energie Niet geopend
16 Belastingen Geopend
17 Economisch en monetair beleid Geopend
18 Statistieken Geopend
19 Sociaal beleid en werkgelegenheid Niet geopend
20 Ondernemings- en industriebeleid Geopend
21 Trans-Europese netwerken Geopend
22 Regionaal beleid en coördinatie van structurele middelen Geopend
23 Rechterlijke macht en fundamentele rechten Niet geopend
24 Justitie, vrijheid en veiligheid Niet geopend
25 Wetenschap en onderzoek Afgesloten
26 Onderwijs en cultuur Niet geopend
27 Milieu en klimaatverandering Geopend
28 Consumentenbescherming en bescherming van de gezondheid Geopend
29 Douane-unie Niet geopend
30 Externe betrekkingen Niet geopend
31 Buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid Niet geopend
32 Financiële controle Geopend
33 Financiële en budgettaire bepalingen Geopend
34 Instellingen Niet geopend
35 Overige punten Niet geopend

Bron: Europese Commissie, 2017.

Bijlage III

IPA-sectoren in Turkije met toewijzingen, percentages van de totale toewijzing en, voor de geselecteerde prioritaire sectoren, gecontracteerde bedragen

IPA I (2007-2013)

(in euro)

Onderdeel Toegewezen % toegewezen Gecontracteerd
Steun voor overgang en institutionele opbouw (I) Rechtsstaat 548 702 551 11,98 % 452 341 541
Bestuur 681 747 546 14,88 % 649 386 948
Overig 388 179 777 8,47 %
Regionale en grensoverschrijdende samenwerking (II) 7 000 000 0,15 %
Regionale ontwikkeling (III) 1 626 891 869 35,51 %
Ontwikkeling van het menselijk potentieel (IV) 455 055 077 9,93 % 395 641 762
Plattelandsontwikkeling (V) 873 890 000 19,07 %
Totaal-generaal 4 581 466 820 100 %
IPA II (2014-2020)

(in euro)

Sectoren Toegewezen % toegewezen Gecontracteerd
Rechtsstatelijkheid en grondrechten 624 900 000 13,91 % 44 793 588
Bestuur en democratie 956 500 000 21,30 % 170 771 646
Energie 93 500 000 2,08 %
Landbouw 912 200 000 20,31 %
Vervoer 442 800 000 9,86 %
Milieu 644 600 000 14,35 %
Concurrentievermogen en innovatie 344 400 000 7,67 %
Onderwijs, werkgelegenheid en sociaal beleid 435 000 000 9,69 % 0
Territoriale en regionale samenwerking 36 995 265 0,82 %
Totaal-generaal 4 490 895 265 100 %

Opmerking: De voor deze controle geselecteerde sectoren worden weergegeven met een groene achtergrond.

Bron: Europese Commissie, gegevens per 31.9.2017.

Bijlage IV

Overzicht van de gecontroleerde projecten in het kader van IPA I

Nr. Project Gecontracteerd bedrag (euro) Uitbetaald bedrag (euro) % geabsorbeerd (uitbetaald/gecontracteerd) Sector Onderdeel Begindatum project Geplande einddatum Verlengd tot Daadwerkelijke einddatum Output Vertragingen Duurzaamheid Vertraging (K-I) Project periode % vertraging
1 Sociaaleconomische ontwikkeling door middel van ontmijning en uitbreiding van de grensbewakingscapaciteit aan de oostelijke grenzen van Turkije – fasen I en II 65 481 515 43 452 609 66 % Rechtsstatelijkheid Fase I 29.5.15 29.5.17 15.12.17 196 720 27 %
Fase II 10.12.15 15.3.17 31.12.18 645 455 142 %
2 Verbeterde betrekkingen tussen de massamedia en de rechterlijke macht 1 615 000 1 453 500 90 % Rechtsstatelijkheid 7.5.13 15.2.15 30.10.15 255 638 40 %
3 Verbetering van het civiel toezicht in Turkije – fase II 3 800 000 3 433 935 90 % Rechtsstatelijkheid 27.7.12 27.7.14 27.3.15 240 720 33 %
4 Verbeterde doelmatigheid van het Turkse strafrechtstelsel 3 220 000 2 534 872 79 % Rechtsstatelijkheid 12.3.12 12.12.14 12.12.14 0 990 NA
5 Doelmatigheid van de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme 2 493 879 2 341 879 94 % Rechtsstatelijkheid Twinning 2.3.15 2.3.17 1.8.17 1.8.17 149 720 21 %
Levering 16.12.15 30.7.16 30.7.16 0 224 NA
Totaal rechtsstatelijkheid 76 610 394 53 216 795 69 %
6 Versterking van de institutionele capaciteit van het kantoor van de NAO in Turkije bij het uitvoeren van zijn taken ten aanzien van de uitvoering van het IPA 220 607 192 506 87 % Bestuur 21.1.16 7.9.16 7.9.16 0 226 0 %
7 Strijd tegen de informele economie en verbetering van de bestuurlijke capaciteit van de Turkse belastingdienst 2 569 950 1 027 980 40 % Bestuur 21.3.16 21.2.18 NA NA NA
NA NA NA
8 Versterking van de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld en de samenwerking tussen het maatschappelijk middenveld en de openbare sector in Turkije (onderdeel I) 3 757 500 3 473 908 92 % Bestuur 1.6.12 26.11.14 1.12.15 1.12.15 365 895 41 %
9 Lokale capaciteit voor investeringsplanning 1 714 500 1 714 500 100 % Bestuur 1.11.14 3.11.16 3.11.16 0 722 0 %
10 Modernisering van de Turkse douaneadministratie VIII 7 083 015 4 856 998 69 % Bestuur Twinning 1 21.12.15 16.6.16 16.6.16 0 175 0 %
Twinning 2 21.12.15 20.9.17 20.11.17 NA 629 NA
Twinning 3 8.12.15 8.6.16 8.6.16 0 180 0 %
Dienst 1 8.2.16 8.2.18 NA 720 NA
Dienst 2 7.3.16 6.9.17 6.9.17 0 539 0 %
Levering 7.9.15 17.9.16 17.9.16 0 370 0 %
Totaal bestuur 15 345 572 11 265 892 73 %
11 Initiatief voor opleiding op het gebied van kleding en ondernemerschap 2 517 049 1 482 684 59 % Menselijk potentieel Dienst 20.1.16 19.9.17 19.9.17 0 599 0 %
Levering 31.5.16 27.9.16 16.1.17 109 117 93 %
12 Het ecosysteem voor ondernemerschap in Ankara uitbreiden en bevorderen om te zorgen voor meer banen voor jongeren 2 086 710 1 059 219 51 % Menselijk potentieel Dienst 27.6.16 27.10.17 27.10.17 0 480 0 %
Levering 11.1.16 29.3.17 15.5.17 46 438 11 %
13 Bevordering van geregistreerde werkgelegenheid door middel van een betere begeleiding en inspectie 4 179 877 4 094 551 98 % Menselijk potentieel Dienst 16.9.14 15.9.16 15.10.16 30 719 4 %
Levering 26.3.14 26.7.14 13.11.14 107 120 89 %
14 Ontwikkeling van de capaciteiten van werknemers en werkgevers aan de hand van informatie- en communicatietechnologieën 2 392 321 964 321 40 % Menselijk potentieel Dienst 17.12.15 17.8.17 17.10.17 17.10.17 60 600 10 %
Levering 22.6.16 20.10.16 15.12.16 55 118 47 %
15 Bevordering van sociale inclusie in gebieden waar veel Roma wonen 8 440 644 3 912 423 46 % Menselijk potentieel Dienst 9.11.15 8.11.17 719 0 %
Levering 20.10.15 1.4.16 2.11.16 211 161 131 %
Totaal menselijk potentieel 19 616 600 11 513 198 59 %
Totaal-generaal 111 572 566 75 995 885 68 %

Bron: Analyse van de ERK op basis van gegevens en cijfers van de Europese Commissie per 30.9.2017.

Output Vertragingen Duurzaamheid
Geleverd Twee maanden of minder Waarschijnlijk
Gedeeltelijk geleverd Meer dan twee maanden, maar beperkt In gevaar
Niet geleverd Meer dan twee maanden, niet beperkt Onwaarschijnlijk
De fase van uitvoering maakte geen beoordeling mogelijk

Daadwerkelijke einddatum: Contractuele einddatum (datum van afronding, verval of verwachte afronding).

Bijlage V

Lijst van controlegesprekken die in 2017 in Turkije werden gevoerd

Bezoeken Naam van bezochte entiteit
13 maart EU-delegatie, de ambassadeur en diverse eenheden
14 maart Ministerie van Europese Zaken, de ambassadeur/nationale IPA-coördinator en het directoraat voor Financiële Samenwerking
14 maart Turkse rekenkamer, de voorzitter
15 maart Ministerie van Binnenlandse Zaken, afdeling EU-zaken en Buitenlandse Betrekkingen
15 maart Ministerie van Binnenlandse Zaken (Bureau voor grensbeheer, Turks actiecentrum voor mijnen), met vertegenwoordigers van het Ministerie van Defensie
15 maart UNDP (projectbureau)
15 maart Ministerie van Europese Zaken, team maatschappelijk middenveld
15 maart Ministerie van Binnenlandse Zaken, afdeling strategieontwikkeling
16 maart Ministerie van Justitie (diverse afdelingen)
16 maart Raad van Europa (projectbureau)
16 maart Ministerie van Financiën, belastingdienst
16 maart Raad van schatkistbeheerders, IPA-controle-instantie
17 maart Staatssecretariaat van Financiën, Centrale financierings- en contracteringseenheid voor het IPA
17 maart Team van hoge adviseurs van de steun voor de verbetering van bestuur en beheer (SIGMA) die Turkije beoordelen
17 maart Staatssecretariaat van Financiën, nationaal ordonnateur voor het IPA
20 maart Raad van inspectie van de eerste minister, coördinatiedienst voor fraudebestrijding
20 maart Ministerie van Douane en Handel, directoraat-generaal voor de EU en Externe Betrekkingen en directoraat-generaal voor Douanehandhaving
20 maart Ministerie van Arbeid en Sociale Zekerheid, directoraat voor EU- en financiële bijstand
20 maart Ankara Development Agency
21 maart Wereldbank
21 maart Instelling voor sociale zekerheid
21 maart Technische Universiteit van het Midden-Oosten
21 maart Ministerie van Gezinszaken en Sociaal Beleid
21 maart Ministerie van Financiën (dienst recherche financiële criminaliteit), met vertegenwoordigers van het agentschap voor bankregelgeving en bankentoezicht van Turkije
22 maart East Black Sea Development Agency in Trabzon
22 maart Centrum voor openbaar onderwijs in Giresun
22 maart Ministerie van Ontwikkeling
22 maart EU-delegatie
23 maart Centrum voor sociale diensten in Istanbul

Bron: ERK. Tenzij anders vermeld, vonden alle bezoeken in Ankara plaats.

Bijlage VI

Indirect beheer in het kader van IPA I

IPA I

 

Indirect beheer in het kader van IPA II

IPA II

Antwoorden van de Commissie en van de EDEO

Opmerkingen

Tekstvak 3 – IPA-middelen ter ondersteuning van de persvrijheid (2007-2016)

De Commissie wijst erop dat in het kader van IPA-II 35% van de indicatieve toewijzing voor 2014-2020 bestemd is voor steun aan de democratie en de rechtsstaat. De grondrechten met inbegrip van de persvrijheid zijn duidelijk een prioritair gebied. Door de algemene vertraging met het opstarten van de tenuitvoerlegging van IPA-II zijn deze projecten nog niet aangevat. De Commissie wenst te onderstrepen dat IPA-II niet het enige instrument is ter ondersteuning van de persvrijheid; het Europees instrument voor de democratie en de mensenrechten en de faciliteit voor het maatschappelijk middenveld met meerdere landen zijn aanvullende instrumenten. In het kader van het Europees instrument voor de democratie en de mensenrechten waren bijvoorbeeld 7 mediaprojecten gericht op Turkije in de periode 2013-2016.

Tekstvak 9 – Verbeterde relaties tussen de massamedia en de rechterlijke macht (project nr. 2)

De Commissie wijst erop dat de ROM-verslagen een momentopname bieden van de vooruitgang van de tenuitvoerlegging van een project op een specifiek moment.

Conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 1 – Wend de IPA-middelen doelgerichter aan in het kader van de vastgestelde doelstellingen

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De Commissie neemt nota van de streefdatum voor uitvoering en overweegt een heroriëntering van de prioriteiten in de programmering voor 2018 overeenkomstig de beleidsrichtlijnen.

De Commissie wijst erop dat vooruitgang op dergelijke gevoelige gebieden niet alleen afhankelijk is van de toewijzing van IPA-middelen, maar in de eerste plaats van de politieke wil van de Turkse autoriteiten.

Aanbeveling 2 – Verbeter de beoordelingen van de sectorale aanpak

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 3 – Verbeter het gebruik van conditionaliteit

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 4 – Verbeter de monitoring van de projectprestaties

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 5 – Beperk de achterstand door selectief gebruik te maken van indirect beheer

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Acroniemen en afkortingen

CFCU: Centrale financierings- en contracteringseenheid (Central Finance and Contracts Unit)

CSO: Organisatie uit het maatschappelijk middenveld (Civil Society Organisation)

IPA: Instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession Assistance)

MEUA: Ministerie van Europese Zaken (Ministry for EU Affairs)

NAO: Nationaal ordonnateur (National Authorising Officer)

NIPAC: Nationaal IPA-coördinator (National IPA Coordinator)

PFM: Beheer van de overheidsfinanciën (Public finance management)

RGT: Resultaatgericht toezicht

UNDP: Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (United Nations Development Program)

Voetnoten

1 In bijlage I zijn belangrijke gebeurtenissen inzake de betrekkingen tussen de EU en Turkije opgenomen.

2 In het Turks: “Adalet ve Kalkınma Partisi”.

3 Het IPA II-comité, dat wordt voorgezeten door de Commissie, is ingesteld bij artikel 13 van Verordening (EU) nr. 231/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA II). Het heeft de taken overgenomen van het “IPA-comité” in het kader van IPA I, dat was ingesteld bij artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA).

4 In het kader van indirect beheer worden taken in verband met de uitvoering van de begroting gedelegeerd aan en uitgevoerd door entiteiten waaraan de Commissie deze taken toevertrouwt (bijv. de begunstigde van IPA II, een door de begunstigde aangewezen entiteit of internationale organisaties). Zie artikel 188 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1) (Financieel Reglement). Voorheen, in het kader van IPA I, werd de wijze van begrotingsbeheer, zoals overgedragen aan de Turkse autoriteiten, aangeduid als het “systeem voor gedecentraliseerde uitvoering” ofwel DIS. Zie bijlage VI voor een grafisch overzicht van indirect beheer.

5 Percentages gebaseerd op gegevens van de Commissie (2017).

6 “Evaluation of Sector approach under IPA II assistance”, stappenplan, directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen, november 2016, en “Mapping of Sector Strategies”, eindverslag, 28 februari 2014.

7 Zie het jaarverslag van de Commissie over Turkije, 2016, blz. 9.

8 Resolutie van het Europees Parlement van 24 november 2016 over de betrekkingen tussen de EU en Turkije, paragraaf 1.

9 Verslag van de Commissie over Turkije 2016, blz. 18 en 19, en “Turkey says purge of judiciary over after sacking 4 000”, 26 mei 2017 (zie https://www.ft.com).

10 Analyse door de ERK van het personeel van de Turkse rekenkamer tussen december 2015 en december 2016; de verantwoordingsverslagen van de Turkse rekenkamer zijn beschikbaar in het Turks op www.sayistay.gov.tr. Zie nieuwsbericht https://www.haberler.com/sayistay-da-feto-operasyonu-8692128-haberi/ (in het Turks) van 11 augustus 2016 en “Detention warrants issued for 41 Court of Accounts employees over Gülen links”, 4 april 2017 (https://stockholmcf.org) voor de persberichten.

11 Verslag van de Commissie over Turkije 2016, blz. 86, en “Turkey in turmoil and chaos since purge aimed at dissenters”, 12 april 2017 (zie https://www.nytimes.com/2017/04/12/ world/europe/turkey-erdogan-purge.html?_r=1).

12 In haar Speciaal verslag nr. 16/2009 “Het beheer door de Europese Commissie van pretoetredingssteun aan Turkije” behandelde de ERK de regeling voor pretoetredingssteun voor Turkije (de voorloper van het IPA) en controleerde zij een steekproef van projecten van de nationale programma's van de periode 2002-2004.

13 In de bijlage bij het Besluit van de Raad van 18 februari 2008 over de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Turkije zijn de volgende kortetermijnprioriteiten opgenomen, waarbij de “bestuurlijke capaciteit” een horizontale doelstelling is: democratie en rechtsstaat, mensenrechten en de bescherming van minderheden, evenals hoofdstuk 5 – overheidsopdrachten, hoofdstuk 16 – belastingen, hoofdstuk 19 – sociaal beleid en werkgelegenheid, hoofdstuk 23 – rechterlijke macht en fundamentele rechten, hoofdstuk 24 – recht, vrijheid en veiligheid, hoofdstuk 29 – douane-unie en hoofdstuk 32 – financiële controle.

14 In bijlage III is een lijst opgenomen met de toewijzingen in het kader van IPA I en IPA II. Bijlage IV bevat de volledige lijst van deze gecontroleerde projecten.

15 Zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 236/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de tenuitvoerlegging van de instrumenten van de Unie ter financiering van extern optreden, twaalfde overweging en artikel 12 (PB L 77 van 15.3.2014, blz. 95).

16 Bijlage V bevat een lijst van alle overheidsinstanties in Turkije waarmee wij gesprekken voerden. Daarnaast hebben we drie focusgroepvergaderingen georganiseerd in Turkije, met meer dan tien verschillende organisaties uit het maatschappelijk middenveld.

17 Deze faciliteit zal in 2018 worden onderworpen aan een doelmatigheidscontrole van de ERK.

18 Voor IPA I, het meerjarenplan (2011-2013) en voor IPA II, het indicatieve strategiedocument voor Turkije (2014-2020).

19 Zie Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), artikelen 1 en 2 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 82); bijlage bij Besluit 2008/157/EG van de Raad van 18 februari 2008 over de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Turkije (PB L 51 van 26.2.2008, blz. 4); Verordening (EU) nr. 231/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA II), artikelen 1 en 2 (PB L 77 van 15.3.2014, blz. 11).

20 Zie tekstvak 1 en COM(2012) 600 final van 10 oktober 2012, “Uitbreidingsstrategie en voornaamste uitdagingen 2012-2013”, blz. 2-4.

21 Deze verslagen zijn beschikbaar op: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/package_en

22 De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak vormt een integraal onderdeel van hoofdstuk 23 – rechterlijke macht en fundamentele rechten. In dit verband merkte de Commissie in haar verslag over Turkije van 2014 op (zie blz. 63) dat de wetgeving die op het gebied van de rechterlijke macht is aangenomen, aanleiding gaf tot ernstige zorgen wat betreft de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak, de scheiding van de machten en de rechtsstatelijkheid, en dat het institutioneel kader voor de mensenrechten verder moest worden versterkt en resultaten moest opleveren.

23 Inzake de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad, die ook verband houdt met hoofdstuk 23, merkte de Commissie in haar verslag over Turkije van 2014 (blz. 14) op dat er behoefte bestaat aan een grotere politieke wil en betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld om in de praktijk resultaten te behalen teneinde te zorgen voor een goede staat van dienst ten aanzien van onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen.

24 Persvrijheid is een mensenrecht dat is opgenomen in de criteria van Kopenhagen (zie tekstvak 1). In 2015 stelde de Commissie ten aanzien van de vrijheid van meningsuiting, de media en het internet in haar verslag over Turkije (blz. 22) dat na enkele jaren van vooruitgang in de afgelopen twee jaar sprake was van ernstige achteruitgang.

25 Zie het verslag van Greco van oktober 2015 over Turkije waarin de ethische principes, gedragsregels en belangenconflicten van rechters aan de orde kwamen (zie de paragrafen 125 en 160-163).

26 Zie het verslag van Transparency International van 2016 over de Westelijke Balkan en Turkije, waarin het met betrekking tot Turkije stelde dat het land een zeer slechte staat van dienst heeft wat betreft het vervolgen van corruptie, met name onder hooggeplaatste ambtenaren.

27 De externe controle vormt een integraal onderdeel van hoofdstuk 32 – Financiële controle. Wat organisaties uit het maatschappelijk middenveld betreft, is een actief maatschappelijk middenveld een teken van doeltreffend pluralisme, wat duidt op de eerbiediging van fundamentele rechten en vrijheden, de rechtsstatelijkheid en de mogelijkheid van maatschappelijke en politieke verandering. Activiteiten van het maatschappelijk middenveld kunnen de ruimte voor dialoogvoering en samenwerking op het gebied van kwesties van openbaar belang, waaronder het proces voor toetreding tot de EU, bevorderen en uitbreiden. Turkije heeft met name behoefte aan meer inclusieve benaderingen voor het formuleren van beleid en het nemen van besluiten van openbaar belang. (Indicatief strategiedocument voor Turkije (2014-2020), blz. 11 en 12).

28 “Thematic Evaluation of EU’s Support to civil society in the Western Balkans and Turkey”, IBF Consulting, april 2012; het “Civil Society Needs Assessment Report”, TACSO, februari 2014; de verslagen van de Commissie over Turkije van 2015 en 2016 (2.4); de bijdrage van TÜSEV’s aan het “State of Civil Society Report” van Civicus van 2015, blz. 96-98.

29 Analyse van de ERK op basis van gegevens die werden verstrekt door het Turkse ministerie van Binnenlandse Zaken, 24 maart 2017.

30 Artikel 4 van Verordening (EU) nr. 231/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA II); Uitvoeringsverordening (EU) nr. 447/2014 van de Commissie betreffende nadere bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EU) nr. 231/2014; Kaderovereenkomst van 11 februari 2015 inzake IPA II tussen de Republiek Turkije en de Europese Commissie.

31 COM(2013) 700 final van 16 oktober 2013 “Uitbreidingsstrategie en belangrijke uitdagingen 2013-2014”, blz. 3, 7 en 16.

32 “Mapping of Sector Strategies”, eindverslag, 28 februari 2014, blz. 3.

33 Volgens de “Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp” (2005), die Turkije heeft ondertekend, moet het begunstigde land realistische streefcijfers vaststellen in een klein aantal sectoren en overlapping van donorsteun voorkomen. Deze beginselen zijn ook van toepassing op het IPA.

34 SPD (strategisch planningsdocument) maatschappelijk middenveld, blz. 20. SPD justitie en fundamentele rechten, blz. 14. SPD fundamentele rechten, blz. 11. SPD binnenlandse zaken, blz. 23. SOP, blz. 30.

35 Ten aanzien van de aanpassing van Turkije aan hoofdstuk 5 blijven volgens de Commissie belangrijke tekortkomingen bestaan bij de aanpassing aan de EU-aanbestedingsregels (bijv. de transparantie van het aanbestedingsproces, de vele wettelijke uitzonderingen op het acquis) (jaarlijks verslag van de Commissie over Turkije 2016, blz. 20, 21, 43-45).

36 De Europese Investeringsbank is een van de voornaamste verstrekkers van EU-leningen aan Turkije; deze leningen hebben een waarde van meer dan drie keer de IPA-middelen voor Turkije (zie https://euaidexplorer.ec.europa.eu/DevelopmentAtlas.do).

37 Zie PFMC-wet nr. 5018 van augustus 2012 (officiële Engelse vertaling), blz. 6 en 11. Jaarlijkse investeringsprogramma's in het Turks (“Yili Yatirim Programi”) voor de jaren 2009-2017.

38 Zie voor IPA I het nationaal plan voor de aanneming van het acquis (2008); voor IPA II het tiende nationale ontwikkelingsplan (2014-2018), de opeenvolgende nationale actieplannen voor toetreding tot de EU (2014-2019) en het programma voor economische hervormingen ter voorbereiding van de toetreding (2017).

39 Volgens de uitbreidingsstrategie van de Commissie voor de periode 2011-2012 zijn “inzet, naleving van de voorwaarden en geloofwaardigheid […] kernelementen van het toetredingsproces en het succes daarvan” (blz. 2) en zijn de voorwaarden streng en strikt (blz. 18 en 23). In haar uitbreidingsstrategie voor de periode 2012-2013 werd verwezen naar strenge voorwaarden (blz. 2, 3, 16 en 22), net zoals in haar uitbreidingsstrategie voor 2014 (blz. 2 en 19) en haar uitbreidingsstrategie voor 2015 (blz. 12).

40 Artikel 21 van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad inzake opschorting van de steun: “Wanneer een begunstigd land in gebreke blijft bij de naleving van deze beginselen [inzake democratie, rechtsstatelijkheid, de mensenrechten en rechten van minderheden en fundamentele vrijheden] of van de verbintenissen van het desbetreffende partnerschap met de Europese Unie of wanneer de vooruitgang bij het vervullen van de criteria voor toetreding onvoldoende is, kan de Raad, met eenparigheid van stemmen en op voorstel van de Commissie, passende stappen nemen met betrekking tot de steun die uit hoofde van deze verordening wordt verleend.”

41 Resolutie van het Europees Parlement van 6 juli 2017 over het verslag van de Commissie 2016 over Turkije (paragraaf 25).

42 Zie de verklaring van het Europees Parlement op blz. 25 bij Verordening (EU) nr. 231/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA II) (PB L 77 van 15.3.2014, blz. 11).

43 In artikel 14 van Verordening (EU) nr. 231/2014 wordt verwezen naar “bijzondere vorderingen bij het voldoen aan de lidmaatschapscriteria; en/of een efficiënt gebruik van pretoetredingssteun, dat blijkt uit het bereiken van bijzonder goede resultaten”.

44 Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 30 november 2017 tot wijziging van “Commission implementing decision C(2016) 4889 final of 20 July 2016 adopting a Civil Society Facility and Media Programme for the years 2016-2017 under IPA II”.

45 Zie bijlage IV, project nr. 4 en de projecten nrs. 7-15.

46 Project nr. 4, met het Ministerie van Justitie.

47 Blijkens een analyse door de ERK van gegevens van het Ministerie van Justitie was het aantal overgeplaatste rechters en aanklagers in 2013 2 072 en nam het gestaag toe tot 2 517 (2014) en tot 3 746 voor de staatsgreep van juli 2016. Hoewel het Ministerie van Justitie stelde dat deze verplichte roulatie van rechters en aanklagers plaatsvond op grond van de specifieke geografische kenmerken van het land en de noodzaak te voorzien in juridische diensten in afgelegen gebieden, is de manier waarop deze roulatie wordt toegepast niet gebaseerd op objectieve criteria. Zie: International Association of Judges, “Resolution on the Situation of the Judiciary”, 8 oktober 2015; Commissie van Venetië, “Interim Opinion on the Draft Law on Judges and Prosecutors of Turkey”, (CDL-AD(2011)004), 29 maart 2011, paragrafen 47-49; “Turkey: the Judicial System in Peril”, Internationale Commissie van Juristen, 2016, blz. 17.

48 Zie “Technical assistance for promoting registered employment through better guidance and inspection”, inceptierapport voor het Ministerie van Arbeid en Sociale Zekerheid, februari 2015, en met name blz. 6.

49 De CFCU van Turkije ondertekende alle contractuele verplichtingen voor 14 projecten, met uitzondering van project nr. 3. Vanwege de politieke gevoeligheid ervan werd dit project met betrekking tot het civiele toezicht op de binnenlandse veiligheidsdiensten ondertekend door de EU-delegatie in Ankara, in plaats van door de CFCU.

50 Project nr. 7 moet uiterlijk in februari 2018 worden afgerond.

51 Van de 15 gecontroleerde projecten vielen er zes onder het RGT. Resultaatgericht toezicht (RGT) is een onafhankelijke controle van door de EU gefinancierd extern optreden door middel van beoordelingen ter plaatse. Bij de methode, waarbij vijf evaluatiecriteria worden gebruikt (relevantie, doelmatigheid, doeltreffendheid, impact en duurzaamheid), worden scores toegekend van A (zeer goed) tot D (ernstige tekortkomingen) en wordt de vergelijkbaarheid gewaarborgd van de verzamelde gegevens over lopende projecten. Zie https://europa.eu/capacity4dev/rom/blog/what-results-oriented-monitoring-rom

52 Voor alle toepasselijke projecten, met uitzondering van project nr. 1 (om veiligheidsredenen). Vanwege tijdsdruk werden de bezoeken voor de projecten nrs. 11 en 15 beperkt tot enkele locaties.

53 Zie bijlage V.

54 Deze tekortkoming bestond bij 7 van de 15 gecontroleerde projecten.

55 Dit was het geval voor de projecten nrs. 2 en 3 in de sector rechtsstatelijkheid, de projecten nrs. 6, 7 en 8 in de sector bestuur en project nr. 15 in de sector menselijk potentieel.

56 De uitvoering van de leveringscontracten bij de projecten nrs. 11 en 13 duurde acht in plaats van vier maanden, en die van het leveringscontract bij project nr. 15 twaalf in plaats van vijf maanden. Zie bijlage IV.

57 Het voldoen aan de politieke criteria van Kopenhagen (stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en de bescherming van minderheden waarborgen), die werden vastgesteld tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in Kopenhagen in juni 1993 (project nr. 8), hoofdstuk 16 – Belastingen (project nr. 7) en hoofdstuk 29 – Douane-unie (project nr. 10).

58 Naleving van de politieke criteria van Kopenhagen (projecten nrs. 1-5), hoofdstuk 23 – Rechterlijke macht en fundamentele rechten (projecten nrs. 2 en 4) en hoofdstuk 24 – Recht, vrijheid en veiligheid (projecten nrs. 1, 3 en 5).

59 Project nr. 1 (fase 1) duurde 30,5 in plaats van 24 maanden, beide fasen ervan zijn nog niet afgerond; project nr. 2 duurde 29,5 in plaats van 21 maanden; project nr. 3 duurde 33 in plaats van 24 maanden; project nr. 5 (twinningcomponent) duurde 29 in plaats van 24 maanden. Zie bijlage IV.

60 Zie http://www.cfcu.gov.tr/FinancialAgreements

61 In 2009 wees de ERK reeds op het onvoldoende gekwalificeerde en goed opgeleid personeel om de omvang van de begroting en projecten te verwerken op het niveau van de Turkse autoriteiten. Zie Speciaal verslag nr. 16/2009 van de Rekenkamer, paragraaf 38.

62 De taken en verantwoordelijkheden van de NIPAC en de NAO zijn vastgesteld in de artikelen 22 en 25 van Verordening (EG) nr. 718/2007 van de Commissie tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (PB L 170 van 29.6.2007, blz. 1) en in de artikelen 4, 8 en 9 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 447/2014 van de Commissie van 2 mei 2014 betreffende nadere bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EU) nr. 231/2014 van het Europees Parlement en de Raad tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (PB L 132 van 3.5.2014, blz. 32).

63 Deze taken werden voornamelijk uitgevoerd dankzij het gecontroleerde IPA-project nr. 6 op het gebied van bestuur.

64 Projecten nrs. 5, 6, 9, 10, 12 en 14 (zie bijlage IV).

65 In het geval van project nr. 7 konden we geen beoordeling uitvoeren met betrekking tot de duurzaamheid van dit project op het gebied van bestuur, omdat er onvoldoende tijd was verstreken na het einde van het project.

66 Zie de verslagen van de Commissie over Turkije van respectievelijk 2015 en 2016, hoofdstuk 24, blz. 5.

Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan ("APM")/begin van de controle 17.1.2017
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 7.12.2017
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 6.2.2018
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) 8.3.2018

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten. Deze controle werd geleid door ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door Katja Mattfolk, kabinetschef, en Kim Storup, kabinetsattaché; Alejandro Ballester Gallardo, hoofdmanager; Dennis Wernerus, taakleider; Nicola Berloco, Cyril Messein en Alexandre Tan, controleurs. Fiona Urquhart verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Dennis Wernerus, Cyril Messein, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Katja Mattfolk.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF ISBN 978-92-872-9563-7 ISSN 1977-575X doi:10.2865/51309 QJ-AB-18-006-NL-N
HTML ISBN 978-92-872-9594-1 ISSN 1977-575X doi:10.2865/50605 QJ-AB-18-006-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

  • te bellen naar het gratis telefoonnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (sommige mobieletelefoonoperatoren brengen verbindingen met deze nummers in rekening);
  • te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
  • een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/web/general-publications/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/home?) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.