Предприсъединителна помощ от ЕС за Турция – до момента са постигнати само ограничени резултати

Кратко изложение

I

Планираната финансова помощ от ЕС за Турция от 2007 г. до 2020 г. чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) възлиза на повече от 9 млрд. евро. Целта на Сметната палата беше да оцени структурата и ефективността на ИПП за Турция, чиято цел е да приведе държавата кандидатка в съответствие с достиженията на правото на ЕС („acquis“) и да укрепи административния ѝ капацитет. Сметната палата провери програмните периоди на ИПП І (2007 – 2013 г.) и ИПП ІІ (2014 – 2020 г.) и се съсредоточи върху приоритетните сектори върховенство на закона, управление и човешки ресурси (т.е. образование, заетост и социални политики), за които е отпуснат бюджет в размер на 3,8 млрд. евро. Поради закъснения в изпълнението на ИПП ІІ Сметната палата успя да провери само прилагането на ИПП І, по-специално чрез 15 проекта по ИПП І, които възлизат на 112 млн. от 1,5 млрд. евро, договорени в рамките на ИПП І за тези сектори.

II

Сметната палата стигна до заключението, че целите на ИПП са били добре планирани от Комисията, по-специално защото тя правилно е определила необходимите изисквания за постигане на напредък по присъединяването към ЕС и е направила окончателни оценки на секторния подход. На практика обаче изразходваните средства по ИПП не са отговорили в достатъчна степен на някои основни нужди на секторите на върховенството на закона и на управлението, където някои важни реформи са закъснели. В областите, в които е имало по-голяма политическа воля, като например митници, заетост и данъчно облагане, проектите по ИПП І са допринесли за привеждането на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет. Устойчивостта на тези резултати обаче е изложена на риск заради трудностите при изразходването на предоставените средства по ИПП и отстъплението от реформите. Ето защо Сметната палата счита, че ефективността на ИПП е била ограничена.

III

По отношение на проектирането на ИПП, Сметната палата установи, че Комисията е определила правилно целите на ИПП, тъй като те са били конкретни и в съответствие с правната рамка. По-конкретно целите на ИПП за върховенството на закона, управлението и човешките ресурси са били подходящи и основани на нуждите, които Турция е определила за своето привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет.

IV

В действителност обаче изразходваните средства за целите на ИПП І почти не са отговорили на някои основни нужди: независимостта и безпристрастността на съдебната система, борбата срещу корупцията по високите етажи и организираната престъпност, свободата на печата, предотвратяването на конфликти на интереси и засилването на ролята на външните одити и гражданското общество. Съгласно собствения анализ на Комисията, напредъкът в тези области от няколко години е бил незадоволителен, тъй като липсва политическа воля от страна на турските органи.

V

Комисията е решила да приложи ИПП ІІ чрез секторния подход, съгласно който ИПП да подпомага секторни реформи, а не самостоятелни проекти. Преди да приложи този нов подход, Комисията е оценила готовността на секторите да усвоят финансирането от ИПП ІІ. Тези секторни оценки са предвиждали подходящ и убедителен анализ, чрез който да се определи къде може да се приложи ИПП ІІ с използване на секторния подход. Те обаче невинаги са били изчерпателни, по-специално в случая на три от петте използвани критерия за оценка: координация на донорите в Турция, анализ на секторния бюджет и неговата рамка за оценка на изпълнението.

VI

В допълнение към финансирането от ЕС, за насърчаване на процеса на реформи може да допринесе и обвързаността с условия в рамките на ИПП. Въпреки продължаващия незадоволителен напредък, изтъкнат в докладите ѝ относно Турция, Сметната палата установи, че Комисията не е използвала активно обвързаността с условия в рамките на ИПП за подпомагане на реформите в приоритетните сектори, в които напредъкът е бил незадоволителен. По-специално Комисията рядко е използвала такива условия, като например възможността отново да се централизира управлението на проектите по ИПП или корективни мерки, ако условията по проекта не са изпълнени. Освен това възможността за преустановяване на финансирането по ИПП І, ако не са спазени принципите на демокрация и върховенство на закона, не е отразена изрично в регламентите за ИПП ІІ.

VII

По отношение на изпълнението на ИПП, като цяло одитираните проекти са постигнали планираните крайни резултати, което е допринесло за привеждането на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет, въпреки че те често са имали закъснения. Сметната палата установи, че устойчивостта на тези положителни резултати е застрашена главно поради липсата на политическа воля, както и поради масовите уволнения, временното отстраняване на държавни служители и ограниченията по отношение на гражданското общество.

VIII

Наблюдавани са недостатъци при мониторинга на изпълнението на проектите – например някои проекти не са били избрани от рамката на Комисията за ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ), а показателите понякога са били неподходящи или ненадеждни, или не са били придружени от съответна базова стойност.

IX

Друг източник на безпокойство е, че поради широко разпространените закъснения при програмирането и изпълнението, ИПП е бил значително забавен. Това е довело до намаляване на финансирането и на времето, с което турските органи са разполагали за изпълнението на последващия бюджет на ИПП ІІ и на проектите, и допълнително ще допринесе за забавяне на провеждането на тръжни процедури и възлагането на договори за проектите. Причините за тези закъснения са били известни — слабият административен капацитет в някои министерства за изготвяне на предложения за проекти, преходът към секторния подход и прекомерното текучество на персонала в ЦЗФД, което управлява по-голямата част от средствата по ИПП, изразходвани в Турция.

X

В доклада се посочват пет измерими препоръки за подобряване на планирането и прилагането на предприсъединителната помощ за Турция. Освен това резултатите от одита ще бъдат включени в средносрочния преглед на ИПП ІІ от Комисията, както и при разработването на бъдещи програми за предприсъединителна помощ в полза на държавите, обхванати от процеса на разширяване на ЕС.

Въведение

01

Тъй като се намира на кръстопътя на Европа и Близкия изток (фигура 1), Република Турция традиционно играе водеща роля в международните отношения. Тя е ключов партньор на ЕС в областта на отбраната, външната политика и търговията. В контекста на бежанската криза Турция придоби още по-голямо значение за ЕС и обратно (например диалогът за либерализирането на визовия режим, „Механизмът за бежанците в Турция“ на стойност три милиарда евро).

02

Със своите над 80 млн. жители Турция е държавата с едно от най-големите мюсюлмански населения в света, както и с големи кюрдски и ромски общности и с редица религиозни малцинства (християни, евреи).

03

От 50-те години на ХХ в. Турция бавно, но последователно се придвижва към ЕС. Тя признава юрисдикцията на Европейския съд по правата на човека и от 1999 г. е страна кандидатка за членство в ЕС¹. След общите избори през 2002 г. управляваща партия е консервативната „Партия на справедливостта и развитието“ или „ПСР“², която управлява държавата под ръководството на министър-председателя, а от 2014 г. – президент на републиката, Реджеп Таип Ердоган.

04

Междувременно процесът на преговорите за присъединяване към ЕС е пословично бавен и до 2017 г. са били отворени едва 16 от 35 глави от преговорите за присъединяване (затворена е само една глава). В приложение ІІ е представено състоянието на процеса на присъединяване на Турция по глави.

05

Предприсъединителната помощ от ЕС съпътства този процес на присъединяване и се състои от Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), чиято цел е да подпомага държавите кандидатки в тяхното постепенно привеждане в съответствие със стандартите и политиките на ЕС с оглед на членството им в ЕС – наричани най-общо „достижения на правото на ЕС“ (вж. каре 1).

06

В партньорство с турските органи предприсъединителната помощ включва финансиране от Европейската комисия на проекти в широк кръг от области на политиката, като например върховенство на закона, управление, селско стопанство, инфраструктура (например екологична, транспортна) и развитие на човешките ресурси чрез образование, заетост и социални политики. С планирането на отпуснатите средства по ИПП І (2007 – 2013 г.) в размер на 4,58 млрд. евро и средствата по ИПП ІІ (2014 – 2020 г.) в размер на 4,49 млрд. евро (вж. приложение ІІІ), Турция е водеща държава бенефициент на помощ от ЕС извън Съюза. Комисията управлява ИПП с помощта на държавите членки на ЕС, като членове на Комитета за ИПП II³.

07

Въпреки че Комисията носи цялостната отговорност за управлението на ИПП, тя е възложила на турските органи отговорността да управляват основната част от ИПП при режима на „непряко управление“ от управлението на бюджета на ЕС. С този режим на управление на бюджета – на своя собствена отговорност и в съответствие с принципа на добро финансово управление – Комисията е делегирала управлението на бюджета на турските органи⁴. Този децентрализиран подход към управлението на ИПП е сходен със споделеното управление от Комисията и държавите членки на ЕС, на по-голямата част от фондовете на ЕС, като например Европейския фонд за регионално развитие или Европейския социален фонд.

08

С този подход от турските органи се изисква да извършват планирането, изпълнението, мониторинга и одита на средствата по ИПП чрез комбиниран набор от правила на ЕС и национални правила. Докато националният координатор по ИПП (НКИПП) отговаря за координацията между различните заинтересовани страни от Турция, централното звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД) към Министерството на финансите управлява 87,2 % от средствата по ИПП І и 84,2 % от средствата по ИПП ІІ⁵ под надзора на национален разпоредител с бюджетни кредити (НРБК).

09

Комисията е осъществявала проектите по ИПП І, като е използвала традиционен подход – чрез вземане на решения за финансиране относно отделните проекти. Секторният подход е стратегическият избор на Комисията за прилагането на ИПП ІІ. При този подход решенията за финансиране се основават на национални цели на секторната политика. Целта е да се допълнят усилията на правителството в даден сектор, като по този начин се увеличи полезното взаимодействие и националната ангажираност по отношение на публичната политика и решенията за разпределяне на средствата в рамките на сектора. Ето защо финансирането по ИПП ще бъде насочено към постигането на националните цели на секторната политика и на резултатите, които са от значение за присъединяването⁶. Секторният подход се прилага въз основа на отделните сектори след оценка от страна на Комисията.

10

От 2013 г. насам в Турция се наблюдава отстъпление от реформите. По-специално след опита за военен преврат през юли 2016 г., прибягването до извънредно положение от страна на Турция и масовите отстранявания от длъжност, уволнения и задържания подкопаха позицията на Турция пред ЕС. Тези репресивни мерки след преврата, които турското правителство оправда като антитерористични мерки, засегнаха целия спектър на турското общество — Съдебната система, полицията, жандармерията, армията, държавните служители, академичните среди, учителите, адвокатите, медиите и бизнес общността⁷.

11

Самият мащаб на тези мерки се отрази върху административния капацитет на Турция, като същевременно усложни и забави нейното привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС. В каре 2 са посочени три примера за такива мерки в трите сектора, обхванати от настоящия одит. През ноември 2016 г., в контекста на влошаващите се политически отношения между ЕС и Турция, Европейският парламент призова Комисията и държавите – членки на ЕС, да пристъпят към временно замразяване на преговорите за присъединяване с Турция⁸.

Обхват и подход на одита

12

Целта на Сметната палата беше да оцени структурата и ефективността на прилагането на ИПП за Турция, предназначен да приведе държавата кандидатка в съответствие с достиженията на правото на ЕС („acquis“) и да укрепи административния ѝ капацитет. При одита беше потърсен отговор на следния въпрос: „Добре планирана и ефективна ли е била предприсъединителната помощ от ЕС за Турция?“ Този въпрос беше разделен на два основни въпроса:

1. Добре ли е бил планиран от страна на Комисията ИПП в Турция?
2. Бил ли е ефективен ИПП в подпомагането на неговите приоритетни сектори в Турция?

13

Последният одитен доклад на ЕСП относно предприсъединителната помощ за Турция беше публикуван през 2009 г.¹² Оттогава ИПП беше приложен в два последователни програмни периода, а отношенията между ЕС и Турция претърпяха значително развитие. Настоящият доклад следва да бъде включен в средносрочния преглед на ИПП ІІ, както и в стратегията на ЕС относно отпуснатите средства за предприсъединителна помощ за Турция в рамките на ИПП ІІ (2014 – 2020 г.) и на предстоящия програмен период.

14

Сметната палата се съсредоточи върху приоритетните сектори, определени от Съвета и валидни за двата програмни периода на ИПП І (2007–2013 г.) и ИПП ІІ (2014–2020 г.), което представлява общо отпуснати средства в размер на 3,8 млрд. евро¹³:

1. върховенството на закона, включително основните права, вътрешните работи и правосъдието, възлизат общо на 1,2 млрд. евро;
2. управлението, включително подкрепата за гражданското общество, реформата на публичната администрация и управлението на публичните финанси (УПФ) възлизат общо на 1,6 млрд. евро; както и
3. човешките ресурси, включително образованието, заетостта и социалното приобщаване, възлизат общо на 1 млрд. евро.

15

Договорените средства от ЕС по ИПП І за тези сектори възлизат на 1,5 млрд. евро. От тях Сметната палата провери 15 проекта на обща стойност 112 млн. евро (7,5 %)¹⁴, от които беше съставена извадката. Тези проекти бяха подбрани така, че да има балансирано покритие на различните области на политиката и географските региони, които са получили предприсъединителна помощ в секторите върховенство на закона, управление и човешки ресурси. Сметната палата разгледа изпълнението на проектите, както и видовете партньори по изпълнението (турски организации или организации на ООН).

16

Важна част от нашата работа беше да оценим какво са постигнали като резултати програмите и проектите на ЕС¹⁵. Сметната палата събра данни чрез документна проверка и събеседвания с различни отдели на Комисията, делегацията на ЕС в Анкара, турските органи, международни организации и организации на гражданското общество (ОГО)¹⁶. Одитът включи двуседмично посещение в Турция през март 2017 г. В него не беше включена предоставената подкрепа чрез „Механизма за бежанците в Турция“¹⁷.

17

Всички позовавания на ИПП в настоящия доклад обхващат ИПП І и ИПП ІІ, освен ако не е посочено друго. Поради широко разпространените закъснения в програмирането и изпълнението, Сметната палата не можа да оцени проектите по ИПП ІІ в избраните сектори за настоящия одит, които представляват отпуснати средства по ИПП ІІ в размер на 2 млрд. евро.

Констатации и оценки

Комисията е планирала добре целите на ИПП, но е срещнала трудности при подпомагането на секторните реформи и е използвала в ограничена степен обвързаността с условия

18

В този раздел Сметната палата анализира дали ИПП в Турция е бил добре планиран от Комисията с цел подпомагане на необходимите реформи за постигане на напредък по присъединяването към ЕС. По-специално Сметната палата анализира дали Комисията:

1. е съгласувала стратегическите си цели за Турция с регулаторните цели на ИПП и дали е отговорила на нуждите на Турция в одитираните сектори;
2. е приложила по подходящ начин секторния подход, за да насочи финансирането по ИПП ІІ въз основа на подходящи, убедителни и изчерпателни оценки на секторите по ИПП; и
3. е определила и приложила подходящи условия с цел насърчаване на необходимите реформи в Турция.

Комисията е определила правилно целите на ИПП, но на практика не е отговорено в достатъчна степен на някои основни нужди в секторите върховенство на закона и управление

19

В своите стратегически документи Комисията е определила конкретни цели на програмите по ИПП, които се състоят в укрепване на способността на Турция да изпълни задълженията си във връзка с членството в ЕС и подкрепа за политическите реформи, както и за икономическото, социалното и териториалното развитие¹⁸. Тези стратегически цели на ИПП са описани по-подробно в споразуменията за финансиране между Комисията и турските органи. Всички тези цели са били в съответствие с правното основание за ИПП, което определя правните цели на ИПП по отношение на привеждането на държавата кандидатка в съответствие с достиженията на правото на ЕС, включително с критериите от Копенхаген, и на укрепването на нейния административен капацитет¹⁹.

20

Целите на ИПП за трите приоритетни сектора – върховенство на закона, управление и човешки ресурси – са били подходящи, тъй като са били основани на нуждите, които Турция е определила ясно в своите национални планове за привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС, в многогодишните планове за развитие и в повече от 40 национални стратегии, разработени след 2007 г. с цел укрепване на нейния административен капацитет.

21

Сметната палата разгледа изразходваните средства по ИПП І в трите избрани приоритетни сектора и установи, че на практика не е обърнато достатъчно внимание на някои основни реформи в секторите върховенство на закона и управление, необходими за присъединяването на Турция²⁰, главно поради липсата на политическа воля от страна на турските органи.

Не е отговорено в достатъчна степен на основните нужди в сектора на върховенството на закона

22

Подкрепата по ИПП за сектора на върховенството на закона е имала за цел да доближи до достиженията на правото на ЕС широк кръг от чувствителни държавни органи като министерства, агенции, полицейски органи и съдебната система, главно чрез консултации и обучение в областите, посочени в националните планове на Турция за привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС, многогодишните планове за развитие и националните стратегии.

23

Въпреки това, само 4,4 % от общо договорените суми по ИПП І в сектора на върховенството на закона са били насочени към следните области на политиката, чийто напредък многократно е изтъкван като незадоволителен в годишните доклади на Комисията относно Турция от 2014 г. нататък²¹:

1. независимост и безпристрастност на съдебната система²² (договорени 7,6 млн. евро);
2. борба с корупцията и организираната престъпност²³ (9,5 млн. евро); и
3. свобода на печата²⁴ (2,7 млн. евро; вж. каре 3).

24

Допълнителен знак, че Комисията и турските органи не са обърнали достатъчно внимание на тези области на политиката, е липсата на показатели за измерване на напредъка при предотвратяването на конфликти на интереси²⁵ и борбата срещу корупцията по високите етажи²⁶.

Не е отговорено в достатъчна степен на основните нужди в сектора на управлението

25

В сектора на управлението Комисията е подпомагала главно чрез консултации и обучение много специфични нужди по отношение на реформата на публичната администрация и в няколко компонента на бюджетния цикъл, като например събиране на данъци, вътрешен одит и статистика.

26

Въпреки значението на външния одит и организациите на гражданското общество в процеса на присъединяване и ролята им в борбата с корупцията и организираната престъпност обаче в ИПП не е разгледано засилването на външния одит и е обърнато твърде малко внимание на капацитета на Турция да се ангажира с гражданското общество²⁷. Въпреки мащаба на нуждите на турските ОГО, които са били добре известни на Комисията, размерът на отпуснатите суми е останал нисък поради ограничения капацитет на турските органи за усвояване на средства (вж. каре 4).

Въпреки някои слабости, оценките на секторния подход на Комисията са предоставили подходяща информация, за да се определи къде може да бъде приложен секторният подход

27

Въпреки че правното основание за ИПП ІІ не определя изрично секторния подход (вж. точка 9) и този подход не е правно обвързващ за бенефициента³⁰, Комисията го е включила в стратегията си за разширяване³¹. Готовността на държавата да възприеме секторен подход се определя чрез секторни оценки, извършвани от Комисията в партньорство с турските органи. Според Комисията секторният подход е непрекъснат процес, който трябва да се извършва през целия цикъл на програмиране³². Тази оценка се основава на пет ключови критерия за оценка:

1. Добре определени национални секторни стратегии;
2. Институционална уредба, ръководство и капацитет за прилагане на секторната стратегия;
3. Координация на донорите, включително на секторно равнище³³;
4. Изпълнение на политиката въз основа на анализ на секторния бюджет и реалистични средства за секторите; и
5. Рамки за оценка на изпълнението с цел наблюдение на изпълнението.

28

За одитираните сектори, секторните оценки са дали възможност на Комисията да заключи през 2016 г., че само секторът на човешките ресурси и – в рамките на сектора на върховенството на закона – подсекторите правосъдие и вътрешни работи са били готови да усвоят финансирането по ИПП ІІ чрез секторния подход³⁴. Въпреки че секторните оценки са предоставили подходящ и последователен секторен анализ, основан на пет ключови критерия, при своя преглед Сметната палата установи следните слабости:

1. За сектора на върховенството на закона оценката на вътрешните работи от страна на Комисията не е била убедителна по отношение на това дали Турция действително е готова за секторния подход; и
2. Секторните оценки на Комисията не са обхванали по подходящ начин въздействието на някои значителни слабости в публичната администрация на Турция (вж. каре 5) по три от петте ключови критерия за оценка (вж. точка 27).

29

Освен това Сметната палата установи, че секторните оценки на Комисията все още не са успели да отчетат въздействието върху административния капацитет на Турция на мащабните уволнения и временни отстранявания от длъжност, които са последвали опита за преврат от юли 2016 г. (вж. каре 2).

Комисията не е използвала активно обвързаността с условия по ИПП за подпомагане на процеса на реформи в приоритетните сектори

30

Освен финансирането, политиката и политическия диалог, друго средство, с което Комисията разполага за подпомагане на реформите в приоритетните сектори в Турция, е обвързаността с условия. Обвързаността с условия е определянето и използването на условия преди договарянето или изплащането на помощ. В случая на ИПП в своите последователни стратегии за разширяване Комисията неколкократно се е позовавала на „строго обвързване с условия“, но без да дава конкретно определение на това понятие³⁹. В рамките на ИПП обвързаността с условия може да се използва на политическо равнище, по-специално чрез показатели за отварянето и затварянето на преговорните глави във връзка с преговорите за присъединяване, както и на равнището на проектите.

31

Сметната палата извърши преглед на правната рамка на ИПП, за да установи различните налични видове условия. Проверихме степента, до която Комисията действително ги е използвала в Турция, за да подпомогне процеса на реформи в приоритетните сектори на върховенството на закона, управлението и човешките ресурси.

32

На политическо равнище законодателят на ЕС, в качеството си на бюджетен орган, има правомощието да намалява бъдещата помощ. Освен това в рамките на ИПП І, без да е необходимо да преустановява преговорите за присъединяване, Съветът е имал възможност да прекрати помощта по ИПП, ако не са били спазени принципите на демокрацията и правовата държава⁴⁰. Неотдавна Европейският парламент призова за спиране на всички средства по предприсъединителните фондове, ако преговорите за присъединяване бъдат преустановени⁴¹. Сметната палата обаче установи, че в рамките на ИПП ІІ законодателят на ЕС не е предвидил изрично такава възможност⁴².

33

Съгласно регламентите за ИПП, Комисията може да използва два основни вида обвързаност с условия за насърчаване на реформите:

1. В края на 2017 г. и на 2020 г. (за ИПП ІІ) тя може да реши да не отпусне възнаграждение за резултатите на държава бенефициент по ИПП за постигнат напредък по привеждането в съответствие със законодателството на ЕС, ефективно прилагане на ИПП и постигане на добри резултати⁴³; и
2. Тя може да „централизира отново“ управлението на проектите по ИПП, чрез което Комисията може ефективно да поеме управлението им от националните органи.

Към момента на извършване на одита, въпреки продължаващия незадоволителен напредък, изтъкнат в докладите ѝ относно Турция (вж. точка 23), Комисията все още не беше предприела действия във връзка с награждаването за постигнати добри резултати. Тя обаче впоследствие е решила да поеме управлението на 18 млн. евро за проекти на ОГО, които първоначално е планирала да възложи а управление на турските органи⁴⁴.

34

На равнището на проектите Комисията може да определи условията по проекта преди договарянето или плащането и ако те не бъдат изпълнени, тя може да предприеме корективни мерки, като например отмяна на проекта или намаляване на обхвата и финансирането му. Комисията наистина е определила условия по проектите в четири от 15-те одитирани проекта; и четирите проекта са в сектора на върховенството на закона. Тя обаче не е определила условия⁴⁵ за един проект в този сектор⁴⁶, нито за някой от петте проекта в областта на управлението и петте проекта в областта на човешките ресурси. Сметната палата установи три проекта, при които в решението на Комисията преди договарянето не са определени условия по проекта и това се е отразило неблагоприятно върху резултатите от проектите (вж. каре 6).

Въпреки закъсненията в изпълнението, проектите по ИПП са постигнали планираните крайни резултати, но тяхната устойчивост е изложена на риск поради липсата на политическа воля

35

От 2007 г. нататък ИПП е единственият инструмент за финансиране от ЕС, създаден с цел да подпомогне Турция за нейното привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на административния ѝ капацитет. Сметната палата оцени ефективността на прилагането на ИПП в приоритетните сектори на върховенството на закона, управлението и човешките ресурси и проучи дали Комисията и турските органи:

1. са постигнали планираните крайни резултати от проектите и са наблюдавали резултатите;
2. са постигнали тези крайни резултати без закъснения или са намалили закъсненията; и
3. са постигнали устойчиви резултати.

36

Сметната палата оцени 15 проекта по ИПП I, които са управлявани при непряко управление и чиито крайни бенефициенти са били публични организации в Турция⁴⁹. От извадката на Сметната палата 14 проекта са били осъществени до етап, в който беше възможно да се направи оценка на постигнатите резултати⁵⁰.

Като цяло ИПП е постигнал планираните крайни резултати, но често със закъснение

37

Дейността на Сметната палата се основава на анализа на показателите за мониторинг, докладите на изпълнителите, докладите от посещенията за мониторинг от делегацията на ЕС в Анкара и турските органи, протоколите на ръководните комитети или други еквивалентни органи за управление на проекти, доклади от ОРМ⁵¹, посещения на място⁵² и събеседвания с Комисията и бенефициентите по проектите⁵³.

38

Като цяло Сметната палата установи, че при 13 от тези 14 проекта по ИПП І Комисията и турските органи са постигнали планираните по договор крайни резултати от проектите. Следователно тези проекти са укрепили административния капацитет на държавата в съответните сектори. Осем от 14-те текущи проекта обаче са били забавени (вж. приложение ІV).

39

Въпреки че Комисията и турските органи са извършвали мониторинг на крайните резултати от проектите, при прегледа на Сметната палата на съответната предоставена документация бяха установени следните недостатъци при мониторинга на изпълнението:

1. Рамката за ОРМ, така, както се прилага за Турция, не включва договори за доставка, нито договори в сектора на човешките ресурси⁵⁴;
2. При шест от 15-те одитирани проекта по ИПП І показателите за резултатите понякога са били неясни и ненадеждни. Освен това често са липсвали свързани с тези показатели базови стойности, така че резултатите не са могли да бъдат измерени спрямо първоначалната ситуация⁵⁵. В каре 7 е представен пример за такъв проект.

Проекти по ИПП в областта на човешките ресурси

40

С цел привеждане на Турция в съответствие с глава 19 – Социална политика и заетост, по ИПП са подпомагани проекти в областта на образованието, заетостта и социалното приобщаване. Те са били насочени към изграждането на капацитет, какъвто е бил случаят на социалноосигурителната институция и борбата ѝ с недекларирания труд (вж. проект № 13, каре 6), или за да се отговори на нуждите на конкретни целеви групи от населението на Турция (вж. проекти № 11, 12, 14 и 15). В случая на последните проекти, на целевите групи е предоставена възможност да използват оборудване за обучение (например учебни програми, ИТ оборудване), както и да получат консултации и обучение:

1. Жени, които зависят от недеклариран труд в региона за отглеждане на лешници Трабзон (проект № 11);
2. Млади предприемачи и малки предприятия в столичния регион Анкара (проекти № 12 и 14); и
3. Ромски деца в цялата държава (проект № 15, вж. каре 7).

41

Петте одитирани проекта са изпълнени изцяло, въпреки че три от тях са забавени с повече от два месеца (проекти № 11, 13 и 15⁵⁶). Въпреки че тези закъснения не са имали отражение върху резултатите от проектите, те са показателни за слабия административен капацитет на Министерството на труда и социалната сигурност на Турция за навременно осъществяване на проекти по ИПП (вж. точка 46).

Проекти по ИПП в областта на доброто управление

42

В този сектор по ИПП са финансирани ограничен брой специализирани проекти, в които турските органи са били склонни да използват средствата по ИПП за привеждане на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС⁵⁷ и за укрепване на нейния административен капацитет. Одитираните проекти са били насочени към засилване на сътрудничеството между публичния сектор и гражданското общество (вж. проект № 8, каре 6) или към изграждане на капацитет в публични институции като:

1. НРБК, за надзор на управлението на ИПП в Турция (проект № 6);
2. Приходната администрация, за борба с данъчните измами чрез недекларирани възнаграждения (проект № 7, който към момента на извършване на одита все още не беше осъществен);
3. Министерството на вътрешните работи, за засилване на местното планиране (проект № 9); и
4. Митническата администрация на Турция (проект № 10, вж. каре 8).

43

Проекти № 6, 9 и 10, осъществени в сектора на управлението, са били реализирани навреме. Тези проекти са допринесли за доброто управление на публичните финанси (УПФ) на Турция и за реформите на нейната администрация. В случая на проект № 8 обаче (вж. каре 6) въздействието на закъснението е било намалено едва след като Комисията е разрешила изменение в разработването на проектите и удължаване на срока с 18 месеца, което е показателно за слабия административен капацитет на МЕВ за навременно изпълнение на проектите по ИПП (вж. точка 46).

Проекти по ИПП в областта на върховенството на закона

44

С цел привеждане на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС⁵⁸ и укрепване на административния капацитет в избрани области на върховенството на закона, петте одитирани проекта бяха насочени към изграждане на капацитет в:

1. Правосъдие: Създаване на мрежа от съдебни говорители (проект № 2, вж. каре 9) и предоставяне на експертен опит и обучение на специалисти в областта на наказателното правосъдие (проект № 4);
2. Вътрешни работи: Разминиране и повишаване на капацитета за наблюдение на границите по източните граници на Турция (проект № 1), създаване на мрежа от комитети за граждански контрол (проект № 3) и предоставяне на ИТ оборудване, експертен опит и обучение за борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма (проект № 5).

45

Въпреки че четири от петте одитирани проекта са били осъществени, проект № 1 не е бил осъществен съгласно плана и не е постигнал очакваните резултати (вж. каре 10). Освен това, четири одитирани проекта в областта на върховенството на закона са били забавени с повече от два месеца (проекти № 1, 2, 3 и 5)⁵⁹. В един случай това закъснение е оказало сериозно въздействие върху резултатите от проекта (проект № 1) и е показало, че турските органи не са били достатъчно подготвени да осъществят проекта. В друг случай (проект № 5) въздействието от закъснението е било намалено поради факта, че Комисията е разрешила удължаване с пет месеца. Като цяло тези закъснения са били показателни за слабия административен капацитет на Министерството на вътрешните работи и Министерството на правосъдието за навременно изпълнение на проектите по ИПП (вж. точка 46).

Програмирането на ИПП е било значително забавено

46

Освен закъсненията при изпълнението на проектите по ИПП І, закъсненията в програмирането на ИПП І са били значителни и неблагоприятни, тъй като са довели до намаляване на оставащото финансиране и на времето, с което са разполагали турските министерства, за да изпълнят следващия бюджет и проекти по ИПП ІІ.

47

Например през 2017 г. турските органи все още е трябвало да сключат договори в размер на повече от 93 % в рамките на споразумението за финансиране по ИПП от 2014 г. (вж. таблица 1), което показва значително забавяне на изпълнението. Това забавяне вече е било видимо поради размера на отменените бюджетни кредити по отношение на двете предходни споразумения за финансиране, който е възлизал на повече от 110 млн. евро⁶⁰.

Таблица 1

Процент на отменените бюджетни кредити и средства, които да бъдат договорени от годишните средства по ИПП, по програмни години

Споразумение за финансиране	Финансиране от ЕС (в евро)	Отменена сума (в евро)	% отменени бюджетни кредити	% суми, които да бъдат договорени
2012	225,749,161	56,437,290	25%	Изтекли
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Изтекли
2014	366,040,000	Все още не са определени	Няма данни	93%
2015	255,100,000	Все още не са определени	Няма данни	92%
2016	477,890,000	Все още не са определени	Няма данни	100%

Източник: Европейска комисия, септември 2017 г.

48

Причините за това забавяне са трайни и поради това са добре известни на Комисията и на турските органи⁶¹. През 2017 г. трите основни причини са следните:

1. Според ЦЗФД и делегацията на ЕС, слабият административен капацитет в някои министерства при изготвянето на предложения за проекти, особено за открити тръжни процедури, е довел до големи забавяния;
2. Трудностите на Турция при осигуряването на плавен преход от ИПП І към ИПП ІІ, по-специално при преминаването към секторен подход и справянето с по-строги отговорности за оперативните структури на водещите институции, представени в приложение VІ, поради което Турция е трябвало да управлява проекти, които са били все по-сложни и многобройни;
3. Прекомерното текучество на персонал в ЦЗФД. Както е представено на фигура 2, годишното текучество на персонал в ЦЗФД след 2002 г. често е било над 20 %.

49

Трайните проблеми с персонала на ЦЗФД са съществено затруднение за бъдещето изпълнение на ИПП: Текучеството на персонала е голямо и честото наемане на персонал означава, че значителна част от работното време трябва да се инвестира за наставничество и обучение на новопостъпилите служители.

50

Докато НКИПП координира и наблюдава всички програми по ИПП с цел улесняване на изпълнението, НРБК акредитира, наблюдава и контролира ЦЗФД, както и оперативните структури на ИПП в Турция⁶². Въпреки че очевидно са били в състояние да предприемат действия, нито НКИПП, нито НРБК своевременно са поели отговорност за широкоразпространените закъснения при програмирането на ИПП. Ето защо проблемите с персонала са продължили да съществуват. Тези трудности при ефективното справяне с прекомерното текучество на персонала на ЦЗФД ще допринесат допълнително за забавяния на провеждането на тръжни процедури и възлагането на договори за проектите.

51

Едва през втората половина на 2016 г. Министерството на финансите е започнало да извършва подробни анализи на работното натоварване, както и да прилага стратегии за набиране и задържане на персонала за всяка от оперативните структури на ИПП с цел намаляване на натрупаните закъснения⁶³. Следователно е твърде рано за оценка на резултатите от тези мерки.

Устойчивостта на проектите е застрашена поради липсата на политическа воля

52

За да може ИПП да изпълни целите си за укрепване на административния капацитет на Турция и привеждане на държавата в съответствие с достиженията на правото на ЕС, е необходимо положителният принос на проектите по ИПП, описан в точки 40—44 (например изграждане на капацитет, разпространение на добри практики), да бъде запазен във времето. Например това се отнася за осъществяването и поддържането на законодателни или административни реформи, използването на кодекси на поведение, наръчници и ръководства, и когато обученият персонал продължава да работи активно в областта, за която е бил обучен.

53

Сметната палата оцени устойчивостта на извадката от 15 проекта чрез задълбочен преглед на проектната документация, посещения на място и събеседвания със заинтересованите страни по проектите. Сред 14-те проекта от извадката, които са били осъществени, Сметната палата установи, че в шест случая Комисията и турските органи са успели да превърнат крайните продукти от проекта в резултати, които е вероятно да бъдат устойчиви: Един проект в областта на върховенството на закона, три в областта на управлението и два в областта на човешките ресурси⁶⁴.

54

В каре 11 е показан пример за одитиран проект в областта на управлението и е обяснено защо има вероятност той да бъде устойчив.

55

За осем от останалите 13 осъществени проекта обаче Сметната палата установи, че крайните резултати по проектите са били застрашени или не е имало вероятност да бъдат устойчиви⁶⁵. Причините за това са обобщени в таблица 2.

Таблица 2

Осъществени проекти по ИПП І в Турция: Причини, поради които устойчивостта е застрашена

Проект №	Липса на политическа воля	Голямо текучество на персонала	Слаб административен капацитет	Липса на или недостатъчна обвързаност с условия
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Източник: ЕСП, септември 2017 г.

56

Сметната палата установи, че основната причина, поради която тези осем проекта по ИПП І са били изложени на риск от неустойчивост, е била липсата на политическа воля, която се е влошила в контекста на отстъплението от реформите от страна на Турция (например масови уволнения и временни отстранявания от длъжност на държавни служители, ограничения на гражданското общество). В каре 12 и на снимка 3 е представен пример за такъв проект.

57

Освен това намаляването на оставащото финансиране и на предоставеното време на турските министерства за изпълнение на проектите по ИПП (вж. точки 46 и 47) ще намали капацитета им за съгласуване на следващите договори във връзка със същия проект или за отговаряне на нуждите, върху които ИПП или Турция все още не са се фокусирали. Следователно закъсненията при програмирането от страна на Турция се отразяват и върху цялостната устойчивост на проектите по ИПП.

Заключения и препоръки

58

Сметната палата стигна до заключението, че целите на ИПП са били добре планирани от Комисията, по-специално защото тя правилно е определила необходимите изисквания за постигане на напредък по присъединяването към ЕС и е направила окончателни оценки на секторния подход. На практика обаче изразходваните средства по ИПП не са отговорили в достатъчна степен на някои основни нужди на секторите на върховенството на закона и на управлението, където някои важни реформи са закъснели. В областите, в които е имало по-голяма политическа воля, като например митници, заетост и данъчно облагане, проектите по ИПП І са допринесли за привеждането на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет. Устойчивостта на тези резултати обаче е изложена на риск заради трудностите при изразходването на предоставените средства по ИПП и отстъплението от реформите. Ето защо Сметната палата счита, че ефективността на ИПП е била ограничена.

59

По отношение на проектирането на ИПП, Сметната палата установи, че Комисията е определила правилно целите на ИПП, тъй като те са били конкретни и в съответствие с правната рамка. По-конкретно целите на ИПП за върховенството на закона, управлението и човешките ресурси са били подходящи и основани на нуждите, които Турция е определила за своето привеждане в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет (точки 19—20).

60

В действителност обаче изразходваните средства за целите на ИПП І почти не са отговорили на някои основни нужди: независимостта и безпристрастността на съдебната система, борбата срещу корупцията по високите етажи и организираната престъпност, свободата на печата, предотвратяването на конфликти на интереси и засилването на ролята на външните одити и гражданското общество. Съгласно собствения анализ на Комисията, напредъкът в тези области от няколко години е бил незадоволителен, тъй като липсва политическа воля от страна на турските органи (точки 21—26).

Препоръка 1 – По-добро насочване на средствата по ИПП съгласно определените цели

От началото на програмата по ИПП за 2018 г. нататък Комисията следва да насочва по-добре средствата по ИПП в областите, в които реформите са закъснели и са необходими за надеждния напредък по присъединяването към ЕС, по-специално за независимост и безпристрастност на съдебната система, борба срещу корупцията по високите етажи и организираната престъпност, засилване на свободата на печата, предотвратяване на конфликти на интереси и засилване на ролята на външните одити и гражданското общество.

Целева дата на изпълнение: От началото на програмата по ИПП за 2018 г. нататък.

61

Комисията е решила да приложи ИПП ІІ чрез секторния подход, съгласно който ИПП да подпомага секторни реформи, а не самостоятелни проекти. Преди да приложи този нов подход, Комисията е оценила готовността на секторите да усвоят финансирането от ИПП ІІ. Тези секторни оценки са предвиждали подходящ и убедителен анализ, чрез който да се определи къде може да се приложи ИПП ІІ с използване на секторния подход. Те обаче невинаги са били изчерпателни, по-специално в случая на три от петте използвани критерия за оценка: координация на донорите в Турция, анализ на секторния бюджет и неговата рамка за оценка на изпълнението (точки 27—29).

Препоръка 2 – Подобряване на оценките на секторния подход

При следващата актуализация на своите оценки на секторния подход Комисията следва да обхване напълно всички основни характеристики на координацията на донорите в Турция, анализа на секторния бюджет и по-специално неговата рамка за оценка на изпълнението.

Целева дата на изпълнение: 31 март 2019 г.

62

В допълнение към финансирането от ЕС, за насърчаване на процеса на реформи може да допринесе и обвързаността с условия в рамките на ИПП. Въпреки продължаващия незадоволителен напредък, изтъкнат в докладите ѝ относно Турция, Сметната палата установи, че Комисията не е използвала активно обвързаността с условия в рамките на ИПП за подпомагане на реформите в приоритетните сектори, в които напредъкът е бил незадоволителен. По-специално Комисията рядко е използвала такива условия, като например възможността отново да се централизира управлението на проектите по ИПП или корективни мерки, ако условията по проекта не са изпълнени. Освен това възможността за преустановяване на финансирането по ИПП І, ако не са спазени принципите на демокрация и върховенство на закона, не е отразена изрично в регламентите за ИПП ІІ (точки 30 – 34).

63

По отношение на изпълнението на ИПП, като цяло одитираните проекти са постигнали планираните крайни резултати, което е допринесло за привеждането на Турция в съответствие с достиженията на правото на ЕС и за укрепването на нейния административен капацитет, въпреки че те често са имали закъснения. Сметната палата установи, че устойчивостта на тези положителни резултати е застрашена главно поради липсата на политическа воля, както и поради масовите уволнения, временното отстраняване на държавни служители и ограниченията по отношение на гражданското общество (точки 35—38, 40—45 и 52—57).

Препоръка 3 – По-голямо използване на обвързаност с условия

Като се има предвид въздействието, което отстъплението от реформите вече има върху устойчивостта на проектите в Турция, Комисията следва да увеличи използването на обвързаност с условия на политиката и проектите, като:

1. Отправи предложение към Комитета за ИПП II да измени общия размер на отпуснатите средства по ИПП ІІ за година „N“, включително чрез пренасочване или намаляване на средствата по ИПП ІІ, с цел да се справи със случаи на изоставане в секторите на върховенството на закона и управлението, установени в нейния годишен доклад относно Турция през година „N-1“;
2. До края на 2017 г. и 2020 г. реши дали да отпусне на Турция възнаграждение за резултатите. Това решение следва да отразява точно постигнатия напредък по разширяването, прилагането на ИПП и постигането на добри резултати;
3. Използва във все по-голяма степен режима на пряко управление, за да отговори на основните нужди при липса на политическа воля, по-специално за борба с корупцията по високите етажи и организираната престъпност, засилване на свободата на печата, предотвратяване на конфликти на интереси и засилване на ролята на гражданското общество.
4. За новите проекти и когато е приложимо, определи условия под формата на минимални изисквания за подпомагане на навременното постигане на очакваните крайни резултати и устойчивост. Когато тези условия не са изпълнени, това следва да доведе до корективни мерки (например преустановяване на плащането, отмяна на проекта).

Целева дата на изпълнение: а) от 31 декември 2018 г. нататък; б): 31 декември 2018 г. и 31 декември 2020 г.; в) и г): 31 декември 2018 г.

64

Установени са недостатъци при мониторинга на изпълнението на проектите – например проектите не са избрани от рамката на Комисията за ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ), а показателите понякога са били неподходящи или ненадеждни, или не са били придружени от подходяща базова стойност (точка 39).

Препоръка 4 – Подобряване на мониторинга на изпълнението на проектите

Комисията следва да разшири обхвата на своите доклади от ОРМ във връзка с финансираните от ЕС операции в Турция и да подобри уместността и надеждността на показателите по проектите, като включи наличието на базови данни, когато е приложимо.

Целева дата на изпълнение: От 2018 г. нататък.

65

Друг източник на безпокойство е, че поради широко разпространените закъснения при програмирането и изпълнението, ИПП е бил значително забавен. Това е довело до намаляване на финансирането и на времето, с което турските органи са разполагали за изпълнението на последващия бюджет на ИПП ІІ и на проектите, и допълнително ще допринесе за забавяне на провеждането на тръжни процедури и възлагането на договори за проектите. Причините за тези забавяния са били известни — слабият административен капацитет в някои министерства за изготвяне на предложения за проекти, преходът към секторния подход и прекомерното текучество на персонала в ЦЗФД, което управлява по-голямата част от средствата по ИПП, изразходвани в Турция (точки 46—51).

Препоръка 5 – Намаляване на забавянията чрез селективно прилагане на непрякото управление

В рамките на ИПП ІІ Комисията следва да прилага селективно непрякото управление, като взема предвид обема на участващите средства, сложността на проектите, които ще бъдат изготвени и за които ще бъдат обявени тръжни процедури от турските органи, както и капацитета на ЦЗФД.

Целева дата на изпълнение: Постепенно, като се започне незабавно.

Настоящият доклад е приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, на заседанието му от 6 февруари 2018 г. в Люксембург.

Акроними и съкращения

ИПП — Инструмент за предприсъединителна помощ

МЕВ — Министерство по европейските въпроси

НКИПП — Национален координатор по ИПП

НРБК — Национален разпоредител с бюджетни кредити

ОГО — Организация на гражданското общество

ОРМ — Ориентиран към резултатите мониторинг

ПРООН — Програма на ООН за развитие

УПФ — Управление на публичните финанси

ЦЗФД — Централно звено за финансиране и договаряне

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Карел Пинкстън — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Бетина Якобсен, със съдействието на Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет и Kim Storup — аташе в кабинета; Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител; Dennis Wernerus — ръководител на задача; Nicola Berloco, Cyril Messein и Alexandre Tan — одитори. Fiona Urquhart предостави езикова подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-872-9567-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/311884	QJ-AB-18-006-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9573-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/69794	QJ-AB-18-006-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/web/general-publications/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.