A Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás egyelőre csak korlátozottan eredményes

Összefoglalás

I

Az Európai Unió 2007-től 2020-ig több mint 9 milliárd euró összegű pénzügyi támogatás nyújtását tervezi Törökországnak az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (IPA) keresztül. Célunk az volt, hogy értékeljük a Törökország számára – a tagjelölt ország uniós vívmányokhoz való felzárkóztatása és adminisztratív kapacitásának megerősítése céljából – nyújtott IPA-támogatások megtervezését és eredményességét. Az IPA I (2007–2013) és IPA II (2014–2020) programozási időszakok vizsgálata során elsősorban a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások (azaz az oktatás, a foglalkoztatás és a szociálpolitika) kiemelt ágazataira összpontosítottunk, amelyekre 3,8 milliárd eurós költségvetést irányoztak elő. Az IPA II végrehajtása során tapasztalt késedelmek miatt csak az IPA I végrehajtását tudtuk elemezni: ehhez 15 IPA I projektet vettünk górcső alá, amelyek együttesen 112 millió eurót tettek ki az IPA I keretében ezekben az ágazatokban szerződésbe állított 1,5 milliárd euróból.

II

Megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően alakította ki az IPA célkitűzéseit, különösen azért, mert megfelelően meghatározta az uniós csatlakozás felé való előrelépéshez szükséges követelményeket, és meggyőző értékeléseket készített az ágazati megközelítésekről. A gyakorlatban azonban a felhasznált IPA-források nem kezelték kellőképpen a jogállamisági és az irányítási ágazat egyes alapvető szükségleteit, ahol néhány kritikus reform már régóta esedékes lenne. A politikai támogatást élvező területeken (pl. vámügy, foglalkoztatás és adózás) az IPA I projektek hozzájárultak ahhoz, hogy Törökország felzárkózzon az uniós vívmányokhoz és megerősítse adminisztratív kapacitását. A rendelkezésre álló IPA-források elköltésének nehézségei és a reformok visszaszorulása azonban veszélyeztetik az eredmények fenntarthatóságát. Ezért úgy véljük, hogy az IPA eredményessége korlátozott volt.

III

Az IPA kialakítása tekintetében megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, mivel azok specifikusak és összhangban állnak a jogi kerettel. Konkrétabban: az IPA jogállamiságra, kormányzásra és emberi erőforrásokra vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, és azokon a szükségleteken alapultak, amelyeket Törökország az uniós vívmányokhoz való igazodás és adminisztratív kapacitásának megerősítése érdekében azonosított.

IV

A valóságban azonban az IPA I célkitűzéseire fordított források néhány alapvető szükséglet – az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése – terén szinte semmiféle eredményt nem hoztak. A Bizottság saját elemzése szerint e területeken több éve nem történt kielégítő előrelépés, mivel a török hatóságok részéről hiányzik az ehhez szükséges politikai akarat.

V

A Bizottság úgy határozott, hogy az IPA II végrehajtása során az ágazati megközelítést alkalmazza, amely keretében az IPA önálló projektek helyett inkább az ágazati szintű reformokat támogatja. Az új megközelítés alkalmazása előtt a Bizottság értékelte, hogy az ágazatok felkészültek-e az IPA II finanszírozás felhasználására. Ezek az ágazati értékelések releváns és meggyőző elemzést biztosítottak annak megállapításához, hogy az IPA II mely területeken valósítható meg az ágazati megközelítés alkalmazásával. Az értékelések azonban nem mindig voltak átfogó jellegűek, különösen az öt alkalmazott értékelési kritériumból három – a támogatók Törökország általi koordinációja, az ágazati költségvetések elemzése és a török teljesítményértékelési keret – esetében.

VI

Az uniós finanszírozás mellett az IPA feltételei is hozzájárulhatnak a reformfolyamat előmozdításához. Megállapítottuk, hogy bár a Törökországról szóló jelentéseiben folyamatosan elégtelen előrelépésről számol be, a Bizottság nem alkalmazta kellőképpen az IPA feltételrendszerét a reformok ösztönzésére azokban a kiemelt ágazatokban, ahol a haladás nem volt kielégítő. A Bizottság ritkán alkalmazott olyan feltételeket, mint például az IPA-projektek bizottsági irányítás alá történő visszavételének vagy korrekciós intézkedések végrehajtásának lehetősége, amennyiben a projektfeltételek nem teljesülnek. Ezen túlmenően az IPA II rendeletben nem tükröződik kifejezetten, hogy amennyiben nem tartják be a demokrácia és a jogállamiság elveit, lehetőség van az IPA I finanszírozás felfüggesztésére.

VII

Az IPA végrehajtását illetően az ellenőrzött projektek általában megvalósították a tervezett outputokat, ami hozzájárult Törökországnak az uniós vívmányokhoz való felzárkóztatásához és adminisztratív kapacitásának megerősítéséhez, bár a projektek gyakran késedelmet szenvedtek. Megállapítottuk azonban, hogy a politikai támogatás hiánya, amelyet a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása súlyosbított, veszélyezteti e kedvező eredmények fenntarthatóságát.

VIII

Hiányosságok mutatkoztak a projektek teljesítményének nyomon követésében, például egyes projekteket nem a Bizottság eredményorientált monitoringkerete szerint választottak ki, valamint egyes mutatók nem voltak relevánsak vagy megbízhatóak, illetve nem határoztak meg hozzájuk kiinduló referenciaértékeket.

IX

Szintén aggodalomra ad okot az IPA jelentős késedelme, amely széles körű programozási és végrehajtási elmaradásokra vezethető vissza. A késedelem a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló források és idő csökkenését eredményezte, ezáltal még inkább késleltetni fogja a projektpályáztatást és a szerződések megkötését. A késedelmek okai ismertek: néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok előkészítéséhez, az ágazati megközelítésre való áttéréshez és ahhoz, hogy megbirkózzon a Törökországban elköltött IPA-források többségét kezelő CFCU rendkívül magas alkalmazotti fluktuációjával.

X

A jelentés öt mérhető ajánlást fogalmaz meg a Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás kialakításának és végrehajtásának javítása érdekében. A jelentés eredményeit az IPA II félidős bizottsági értékelésének kidolgozása, valamint az uniós csatlakozásra törekvő országok javára végrehajtandó jövőbeni előcsatlakozási támogatási programok kialakítása során is fel lehet majd használni.

Bevezetés

01

Az Európa és a Közel-Kelet találkozási pontjában fekvő Török Köztársaság (1. ábra) hagyományosan vezető szerepet tölt be a nemzetközi kapcsolatokban. Többek között az Európai Uniónak is kulcsfontosságú partnere a védelempolitika, a külpolitika és a külkereskedelem terén. A menekültügyi válság kapcsán Törökország még fontosabbá vált az Unió számára, és ez fordítva is igaz (pl. a vízumliberalizációról folytatott párbeszéd és a törökországi menekülteket támogató hárommilliárd eurós eszköz).

02

Törökország több mint 80 milliós lakosságával a világ egyik legnagyobb muszlim populációja mellett jelentős kurd és roma közösségeket, valamint több vallási kisebbséget (keresztények, zsidók) tudhat magáénak.

03

Az 1950-es évek óta az ország lassan, de biztosan az Unió felé orientálódott: elismeri az Emberi Jogok Európai Bíróságának joghatóságát, és 1999 óta az Unió tagjelölt országa¹. A 2002-es választások óta a konzervatív Igazság és Fejlődés Pártja (AKP)² irányítja az országot, Recep Tayyip Erdoğan – korábban miniszterelnök, majd 2014 óta köztársasági elnök – vezetésével.

04

Időközben az uniós csatlakozási tárgyalások folyamata rendkívüli módon lelassult, és 2017-ig a 35. fejezetből csak 16-at nyitottak meg tárgyalásra (és csak egyetlen fejezetet sikerült lezárni). A II. melléklet fejezetenként mutatja be Törökország csatlakozási folyamatának helyzetét.

05

Az Unió az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) útján előcsatlakozási támogatást nyújt a csatlakozási folyamathoz. Az eszköz célja a tagjelölt országok támogatása az uniós normákhoz és szakpolitikákhoz (az úgynevezett uniós vívmányokhoz vagy acquis-hoz) való fokozatos felzárkózásban, hogy idővel elnyerhessék az uniós tagságot (lásd: 1. háttérmagyarázat).

06

A török hatóságokkal partnerség formájában végrehajtott előcsatlakozási támogatás keretében az Európai Bizottság projekteket finanszíroz különböző szakpolitikai területeken – például a jogállamiság, a kormányzás, a mezőgazdaság, az infrastruktúra (pl. környezetvédelem, közlekedés) területén –, valamint az oktatás, a foglalkoztatás és a szociálpolitika révén segíti az emberi erőforrások fejlesztését. Az IPA I (2007–2013), illetve az IPA II (2014–2020) keretében kapott 4,58, illetve 4,49 milliárd eurós előirányzatával (lásd: III. melléklet) az Unión kívüli országok közül Törökország részesül a legnagyobb összegű uniós támogatásban. Az IPA irányítását a Bizottság végzi az uniós tagállamok – mint az IPA II bizottság³ tagjai – segítségével.

07

Bár az IPA igazgatásáért a Bizottság viseli az általános felelősséget, az intézmény az EU költségvetési gazdálkodásának „közvetett irányítása” keretében a török hatóságokat bízta meg az IPA jelentős részének kezelésével. A költségvetési gazdálkodás e módjának megfelelően – saját felelősségére és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban – a Bizottság a költségvetési irányítást a török hatóságokra ruházta át⁴. Az IPA irányításának decentralizált megközelítése hasonlóan működik, mint a legtöbb más uniós forrás – például az Európai Regionális Fejlesztési Alap vagy az Európai Szociális Alap – Bizottság és uniós tagállamok általi megosztott irányítása.

08

Törökországban ez a megközelítés azt jelenti, hogy a török hatóságoknak uniós és nemzeti szabályok kombinációja alapján kell elvégezniük az IPA-alapok tervezését, végrehajtását, nyomon követését és ellenőrzését. Míg a különböző törökországi szereplők közötti koordinációért a nemzeti IPA-koordinátor (NIPAC) felelős, az IPA I forrásainak 87,2%-át és az IPA II forrásainak 84,2%-át⁵ a Pénzügyminisztérium Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egysége (CFCU) kezeli a nemzeti programengedélyező tisztviselő (NAO) felügyelete alatt.

09

A Bizottság a hagyományos projektmegközelítést alkalmazva – az egyedi projektekre vonatkozó finanszírozási határozatok útján – hajtotta végre az IPA I-et. Az IPA II végrehajtása tekintetében a Bizottság stratégiai választása az ágazati megközelítésre esett. E módszer szerint a finanszírozási döntések a nemzeti ágazati politikai célkitűzéseken alapulnak. A cél az egyes ágazatokban tett kormányzati intézkedések kiegészítése, növelve a szinergiákat, valamint a közpolitikákért és az ágazaton belüli forráselosztásról szóló döntésekért való nemzeti felelősségvállalást. Az IPA-finanszírozás ezért elvileg a nemzeti ágazati politikák csatlakozási szempontból releváns célkitűzéseinek és eredményeinek elérésére összpontosít⁶. Az ágazati megközelítést egyenként alkalmazzák az egyes ágazatokra, a Bizottság értékelését követően.

10

A törökországi reformok terén 2013 óta visszalépés figyelhető meg. A 2016-os katonai puccskísérlet óta különösen megváltozott a helyzet: Törökország szükségállapotot vezetett be, és a számos felfüggesztés, elbocsátás és letartóztatás következtében megromlott az ország viszonya az Unióval. A represszív válaszintézkedések – amelyeket a török kormány terrorellenes intézkedésekként állított be – a török társadalom egészét érintették: az igazságszolgáltatást, a rendőrséget, a hadsereget, a közszolgálatot, a tudományos szférát, a tanárokat, a jogászokat csakúgy, mint a médiát és az üzleti köröket⁷.

11

Az intézkedések már csak nagyságrendjüknél fogva is megterhelték Törökország közigazgatási kapacitását, valamint bonyolultabbá tették és késleltették az uniós vívmányokhoz való felzárkózását. A 2. háttérmagyarázat három példát mutat be ilyen intézkedésekre az ellenőrzésünk által érintett három ágazatban. 2016 novemberében az Unió és Törökország közötti gyengülő politikai kapcsolatokra tekintettel az Európai Parlament felszólította a Bizottságot és az uniós tagállamokat, hogy kezdeményezzék a Törökországgal folyamatban lévő csatlakozási tárgyalások ideiglenes befagyasztását⁸.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

12

Célunk az volt, hogy értékeljük a Törökország számára – a tagjelölt ország uniós vívmányokhoz való felzárkóztatása és adminisztratív kapacitásának megerősítése céljából – nyújtott IPA-támogatások végrehajtásának megtervezését és eredményességét. Az ellenőrzés elsősorban a következő kérdésre kívánt választ adni: „Kielégítő volt-e a Törökországnak nyújtott uniós előcsatlakozási támogatás kialakítása és eredményessége?” Ezt két részkérdésre bontottuk:

1. A Bizottság jól tervezte-e meg az IPA törökországi végrehajtását?
2. Az IPA eredményesen támogatta-e a kiemelt ágazatokat Törökországban?

13

A Számvevőszék 2009-ben tette közzé a Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatásról szóló legutóbbi ellenőrzési jelentését¹². Azóta az IPA végrehajtása már két egymást követő programozási időszakra kiterjedt, az Unió és Törökország közötti kapcsolatok pedig nagy változásokon mentek keresztül. E jelentés eredményeit hasznos lehet beépíteni az IPA II félidős bizottsági értékelésébe, valamint az IPA II (2014–2020) és a következő programozási időszak keretében Törökországnak nyújtandó előcsatlakozási támogatás előirányzataira vonatkozó uniós stratégiába.

14

Ellenőrzésünk során a Tanács által mind az IPA I (2007–2013), mind az IPA II (2014–2020) programozási időszak tekintetében prioritásként kiemelt, összesen 3,8 milliárd eurós előirányzatot képviselő három ágazatra¹³ összpontosítottunk:

1. jogállamiság (beleértve az alapvető jogokat, valamint a bel- és igazságügyet) – összesen 1,2 milliárd euró;
2. kormányzás (beleértve a civil társadalomnak nyújtott támogatást, a közigazgatás reformját és az államháztartási gazdálkodást) – összesen 1,6 milliárd euró;
3. emberi erőforrások (beleértve az oktatást, a foglalkoztatást és a társadalmi befogadást) – összesen 1 milliárd euró.

15

Az IPA I keretében ezekre az ágazatokra előirányzott uniós források 1,5 milliárd eurót tettek ki. Ezen belül 15 projektet vizsgáltunk meg összesen 112 millió euró értékben (7,5%)¹⁴. Mintánkat úgy állítottuk össze, hogy abban kiegyensúlyozottan képviseltessék magukat a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások területén előcsatlakozási támogatásban részesített különböző szakpolitikai területek és földrajzi térségek. Megvizsgáltuk a projektek végrehajtását, valamint a végrehajtó partnerek típusait (török vagy ENSZ-szervezetek).

16

Munkánknak fontos részét képezte annak értékelése, hogy az uniós programok és projektek milyen eredményeket tudtak elérni¹⁵. Ellenőrzésünkhöz a dokumentáció áttekintése, valamint különböző bizottsági szolgálatokkal, az ankarai uniós külképviselettel, a török hatóságokkal, illetve nemzetközi és civil szervezetekkel készített interjúk révén gyűjtöttünk bizonyítékokat¹⁶. Az ellenőrzés magában foglalt egy kéthetes törökországi helyszíni vizsgálatot is 2017 márciusában. Vizsgálatunk hatóköre a „Törökországi menekülteket támogató eszköz”¹⁷ révén nyújtott támogatásra nem terjedt ki.

17

További pontosítás hiányában az „IPA” hivatkozás e jelentés alkalmazásában mind az IPA I-et, mind az IPA II-t magában foglalja. A programozás és a végrehajtás jelentős késedelme miatt nem tudtuk értékelni az ellenőrzés céljára kiválasztott ágazatokban végrehajtott IPA II projekteket, amelyekhez 2 milliárd euró összegű előirányzat tartozik.

Észrevételek

A Bizottság jól határozta meg az IPA célkitűzéseit, de az ágazati reformok támogatása terén nehézségekbe ütközött, és csak korlátozott mértékben alkalmazta a feltételérvényesítés eszközét

18

Ebben a szakaszban azt értékeltük, hogy a Bizottság jól tervezte-e meg az IPA törökországi végrehajtását ahhoz, hogy az támogatni tudja az uniós csatlakozás irányába ható reformokat. Elsősorban azt vizsgáltuk, hogy a Bizottság:

1. Törökországgal kapcsolatos stratégiai célkitűzéseit hozzáigazította-e az IPA szabályozási célkitűzéseihez, és figyelembe vette-e az ország igényeit az ellenőrzött ágazatokban;
2. megfelelően, valamint releváns, döntő és átfogó IPA ágazati értékelések alapján alkalmazta-e az ágazati megközelítést az IPA II útján nyújtott finanszírozás célba juttatására;
3. releváns feltételeket határozott-e meg és alkalmazott-e a szükséges törökországi reformok ösztönzése érdekében.

A Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, de a gyakorlatban nem foglalkoztak kellőképpen a jogállamiság és a kormányzás bizonyos alapvető szükségleteivel

19

A Bizottság stratégiai dokumentumaiban konkrét IPA programcélkitűzéseket határozott meg, nevezetesen Törökország arra való képességének megerősítését, hogy eleget tudjon tenni az uniós tagsággal járó kötelezettségeinek, valamint a politikai reformok és a gazdaság-, társadalom- és területfejlesztés támogatását¹⁸. A Bizottság és a török hatóságok közötti finanszírozási megállapodások tovább részletezték ezeket a stratégiai IPA-célkitűzéseket. Az összes célkitűzés összhangban volt az IPA jogalapjával, amely meghatározza az IPA jogi célkitűzéseit egyrészt a tagjelölt ország uniós vívmányoknak (többek közt a koppenhágai kritériumoknak) való megfelelésének biztosítása, másrészt az ország adminisztratív kapacitásának megerősítése tekintetében¹⁹.

20

Az IPA-nak a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások három prioritást élvező ágazatára vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, mivel azok Törökország uniós vívmányokhoz való igazodásra vonatkozó nemzeti tervében egyértelműen azonosított szükségleteken, többéves fejlesztési terveken és több mint negyven, 2007 óta az ország adminisztratív kapacitásának megerősítésére kidolgozott nemzeti stratégián alapultak.

21

Megvizsgáltuk az IPA I-ből a három kiválasztott prioritást élvező ágazatban felhasznált forrásokat, és megállapítottuk, hogy a gyakorlatban nem fordítottak kellő figyelmet a Törökország csatlakozásához a jogállamiság és a kormányzás terén szükséges bizonyos alapvető reformokra²⁰, mivel a török hatóságok részéről hiányzott ehhez a politikai akarat.

A jogállamiság kapcsán nem foglalkoztak kellőképpen egyes alapvető szükségletekkel

22

A jogállamiság területének szánt IPA-támogatás megtervezésekor az volt a cél, hogy egy sor érzékeny állami szerv – többek közt minisztériumok, ügynökségek, rendőri szervek és az igazságszolgáltatás – esetében javítsák azok összhangját az uniós vívmányokkal, amit elsősorban a Törökország nemzeti felzárkózási terveiben, többéves fejlesztési terveiben és nemzeti stratégiáiban meghatározott területeken nyújtandó tanácsadás és képzés útján terveztek megvalósítani.

23

A jogállamiság területén szerződésekkel lekötött teljes IPA I összegnek azonban csak 4,4%-a irányult az alábbi szakpolitikai területekre, amelyek esetében a Bizottság a Törökországról szóló éves jelentéseiben 2014 óta következetesen elégtelen előrehaladásról számolt be²¹:

1. az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága²² (szerződött összeg: 7,6 millió euró);
2. a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem²³ (9,5 millió euró);
3. sajtószabadság²⁴ (2,7 millió euró – lásd: 3. háttérmagyarázat).

24

Az összeférhetetlenség megelőzése²⁵ és a magas szintű korrupció elleni küzdelem²⁶ terén elért haladás mérésére szolgáló mutatók hiánya szintén arra mutat, hogy a Bizottság és a török hatóságok nem fordítottak kellő figyelmet ezekre a szakpolitikai területekre.

A kormányzás kapcsán nem foglalkoztak kellőképpen egyes alapvető szükségletekkel

25

A kormányzás terén a Bizottság – főként tanácsadás és képzés révén – konkrétan meghatározott szükségleteket támogatott a közigazgatási reform, valamint a költségvetési ciklus néhány összetevője (például az adóbeszedés, a belső ellenőrzés és a statisztika) tekintetében.

26

Ugyanakkor a külső ellenőrzésnek és a civil társadalmi szervezeteknek a csatlakozási folyamatban, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben betöltött fontos szerepe ellenére az IPA nem fordított figyelmet a külső ellenőrzés megerősítésére, és nem foglalkozott eleget azzal, hogy Törökország kellő mértékben be tudja-e vonni a civil társadalmat a kormányzásba²⁷. A török civil társadalmi szervezetek szükségleteinek nagyságrendje ellenére – amelynek a Bizottság is tudatában volt – a török hatóságok korlátozott felvevőképessége miatt alacsony maradt az előirányzott összeg (lásd: 4. háttérmagyarázat).

Néhány hiányosság ellenére a Bizottság ágazati megközelítésre vonatkozó értékelései releváns információkat szolgáltattak annak meghatározásához, hogy hol lehetne végrehajtani ilyen megközelítést

27

Míg az IPA II jogalapja nem határozza meg kifejezetten az ágazati megközelítést (lásd: 9. bekezdés), és ez a megközelítés jogilag nem kötelező a kedvezményezett számára³⁰, a Bizottság belefoglalta azt bővítési stratégiájába³¹. Az ország ágazati megközelítés alkalmazására való felkészültségét a Bizottság által a török hatóságokkal partnerségben végzett ágazati értékelések határozzák meg. A Bizottság szerint az ágazati megközelítés „állandó folyamat, amelyet a programozási ciklus során mindvégig alkalmazni kell”³². Az értékelés öt fő értékelési kritériumon alapul:

1. jól meghatározott nemzeti ágazati stratégiák;
2. az ágazati stratégia végrehajtásához szükséges intézményi háttér, szerepvállalás és kapacitás;
3. a támogatók koordinációja – ágazati szinten is³³;
4. ágazati költségvetési elemzésen és reális ágazati juttatásokon alapuló szakpolitikai végrehajtás;
5. teljesítményértékelési keretek a teljesítmény monitorozására.

28

Az ellenőrzött ágazatok esetében az ágazati értékelések alapján a Bizottság 2016-ban arra a következtetésre jutott, hogy csak a humánerőforrás-ágazat, valamint a jogállamiság területén a bel- és igazságügyi alágazat áll készen arra, hogy ágazati megközelítés keretében használja fel az IPA II finanszírozást³⁴. Bár az ágazati értékelések öt fő kritérium alapján releváns és következetes ágazati elemzést nyújtottak, ellenőrzésünk során a következő hiányosságokat állapítottuk meg:

1. a jogállamiság terén a Bizottság belügyi alágazatról készített értékelése nem volt meggyőző azt illetően, hogy Törökország valóban készen áll-e az ágazati megközelítésre;
2. a Bizottság ágazati értékelései az öt fő értékelési kritérium (lásd: 27. bekezdés) közül három esetében nem terjedtek ki megfelelően a törökországi közigazgatás egyes jelentős hiányosságainak hatásaira (lásd: 5. háttérmagyarázat).

29

Megállapítottuk továbbá, hogy a Bizottság ágazati értékelései még nem vehették figyelembe a 2016. júliusi államcsínykísérletet követő nagyszabású elbocsátások és felfüggesztések által Törökország adminisztratív kapacitására gyakorolt hatást (lásd: 2. háttérmagyarázat).

A Bizottság nem használta fel kellőképpen az IPA-feltételrendszert a prioritást élvező ágazatok reformfolyamatának támogatására

30

A finanszírozás, a szakpolitika és a politikai párbeszéd mellett a Bizottság a feltételérvényesítés eszközét is felhasználhatja a prioritást élvező ágazatokat érintő törökországi reformok támogatására. A feltételérvényesítés azt jelenti, hogy a szerződéskötés vagy a támogatás kifizetése előtt feltételeket határoznak meg és alkalmaznak. Az IPA esetében a Bizottság egymást követő bővítési stratégiái ismételten „szigorú feltételrendszert” említenek, nem határozzák azonban meg, hogy e fogalom konkrétan mit takar³⁹. Az IPA keretében a feltételesség mind politikai szinten – a csatlakozási tárgyalásokra vonatkozó nyitó és záró referenciaértékek formájában –, mind projektszinten alkalmazható.

31

Áttekintettük az IPA jogi keretét, hogy megállapítsuk, milyen típusú feltételrendszerek állnak rendelkezésre. Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság ténylegesen milyen mértékben használta fel ezeket Törökországban a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások prioritást élvező ágazataiban zajló reformfolyamat támogatására.

32

Politikai szinten az uniós jogalkotó – mint költségvetési hatóság – jogosult a támogatás jövőbeni csökkentésére. Ezen túlmenően az IPA I keretében a Tanácsnak lehetősége volt az IPA-támogatás felfüggesztésére (anélkül, hogy ehhez a csatlakozási tárgyalásokat is fel kellett volna függesztenie), ha nem tartották be a demokrácia és a jogállamiság elvét⁴⁰. A közelmúltban az Európai Parlament valamennyi előcsatlakozási alap felfüggesztésére szólított fel, amennyiben felfüggesztik a csatlakozási tárgyalásokat⁴¹. Megállapítottuk azonban, hogy az IPA II keretében az uniós jogalkotó nem rendelkezett kifejezetten ilyen lehetőségről⁴².

33

Az IPA-rendelet értelmében a Bizottság két fő feltételtípust alkalmazhat a reformok előmozdítására:

1. 2017 végén, illetve (az IPA II esetében) 2020-ban úgy dönthet, hogy nem ítéli meg az IPA kedvezményezett országnak a felzárkózás terén való előrehaladásért, az IPA hatékony végrehajtásáért és a különösen jó eredmények eléréséért járó teljesítményjutalmat⁴³; valamint
2. ismét központosíthatja az IPA-projektek irányítását, azaz átveheti azok tényleges irányítását a nemzeti hatóságoktól.

Az ellenőrzés idején a Bizottság még nem hozott intézkedést a teljesítményjutalom kapcsán, bár a Törökországról szóló jelentéseiben továbbra is elégtelen előrelépésről számolt be (lásd: 23. bekezdés). Ezt követően azonban úgy döntött, hogy átveszi az irányítást a civil társadalmi szervezetekkel kapcsolatos projektekre szánt 18 millió euró felett, amelynek irányítását eredetileg a török hatóságokra bízta volna⁴⁴.

34

Projektszinten a Bizottság a szerződéskötést vagy a kifizetést megelőzően feltételeket határozhat meg, és amennyiben ezek nem teljesülnek, korrekciós intézkedéseket hozhat, például törölheti a projektet, vagy csökkentheti annak hatókörét és finanszírozását. A Bizottság a 15 vizsgált projekt közül 4 esetében írt elő projektszintű feltételeket, mind a négy esetben a jogállamiság területén. A Bizottság ebben az ágazatban egy projekt⁴⁵ kapcsán, azon kívül pedig az öt kormányzási és öt humánerőforrás-projekt mindegyike esetében elmulasztotta a feltételek megállapítását⁴⁶. Három olyan projektet találtunk, amelyeknek eredményeit negatívan érintette, hogy a bizottsági határozat nem határozta meg a projektfeltételeket a szerződéskötés előtt (lásd: 6. háttérmagyarázat).

A végrehajtás késedelme ellenére az IPA-projektek elérték a kitűzött célokat, de a politikai akarat hiánya veszélyezteti a fenntarthatóságukat

35

2007-től az IPA az egyetlen olyan uniós finanszírozási eszköz, amelynek célja, hogy segítse Törökországot a vívmányokhoz való igazodásban, és megerősítse igazgatási kapacitását. Értékeltük az IPA végrehajtásának eredményességét a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások kiemelt ágazataiban, és megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és a török hatóságok:

1. megvalósították-e a projektek tervezett outputjait, és monitorozták-e az eredményeket;
2. ezeket az outputokat késedelem nélkül valósították-e meg, illetve enyhítették-e a késedelmeket;
3. fenntartható eredményeket értek-e el.

36

15 IPA I projektet értékeltünk, amelyek mindegyike közvetett irányítás alatt valósult meg, és amelyek végső kedvezményezettjei minden esetben török közszervezetek voltak⁴⁹. Mintánkból 14 projekt valósult meg olyan mértékben, amely lehetővé tette az elért eredmények értékelését⁵⁰.

Az IPA általában megvalósította a kívánt eredményeket, de gyakran csak késedelem árán

37

Munkánk a monitoringmutatók, a vállalkozói jelentések, az Ankarában működő uniós külképviselet és a török hatóságok ellenőrző látogatásairól készült jelentések, az irányítóbizottságok vagy más, ezzel egyenértékű projektirányító testületek jegyzőkönyvei, eredményorientált monitoringjelentések⁵¹, helyszíni látogatások⁵², valamint a Bizottsággal és a projektkedvezményezettekkel készített interjúk⁵³ elemzésén alapult.

38

Összességében megállapítottuk, hogy a Bizottság és a török hatóságok a 14 IPA I projekt közül 13 esetében teljesítették a szerződésben előirányzott projektoutputokat. Ezek a projektek ezért megerősítették az ország adminisztratív kapacitását az érintett ágazatokban. A 14 folyamatban lévő projektből nyolc azonban késedelmet szenvedett (lásd: IV. melléklet).

39

Bár a Bizottság és a török hatóságok nyomon követték a projektek outputjait, a rendelkezésünkre álló nyomonkövetési dokumentáció felülvizsgálata a következő hiányosságokat tárta fel a teljesítményellenőrzés terén:

1. A Törökország esetében alkalmazott EOM-keret nem terjedt ki az áruszállítási és humánerőforrás-ágazathoz kapcsolódó szerződésekre⁵⁴.
2. A 15 ellenőrzött IPA I projekt közül hat esetében néha homályosak és megbízhatatlanok voltak az eredménymutatók. Ráadásul gyakran hiányoztak a mutatók referenciaértékei, így az eredmények nem voltak összehasonlíthatók a kiinduló helyzettel⁵⁵. Egy ilyen projektre a 7. háttérmagyarázat mutat be példát.

Az IPA-ból támogatott humánerőforrás-projektek

40

Törökországnak a 19. fejezet – Szociálpolitika és foglalkoztatás – terén való felzárkózása érdekében az IPA oktatási, foglalkoztatási és társadalmi integrációs projekteket is támogatott. Ezek célja a kapacitásépítés volt: így volt ez a Társadalombiztosítási Intézet esetében is úgy a be nem jelentett munkavállalás (lásd: 13. sz. projekt, 6. háttérmagyarázat) elleni küzdelem, mint a török társadalom egyes konkrét célcsoportjai szükségleteinek kielégítése terén (lásd: 11., 12., 14. és 15. sz. projekt). Az utóbbi projektek kapcsán a célcsoportoknak tanulási eszközök (például tantervek és informatikai berendezések) használatára, valamint tanácsadás és képzés igénybevételére is lehetőséget biztosítottak:

1. a Trabzon mogyorótermelő régióban nem bejelentett munkaviszonyból élő nők (11. sz. projekt);
2. fiatal vállalkozók és kisvállalkozások Ankara fővárosi régióban (12. és 14. sz. projekt);
3. roma gyermekek az egész országban (15. sz. projekt, lásd: 7. háttérmagyarázat).

41

Az öt ellenőrzött projektet teljes mértékben megvalósították, bár hármat (11., 13. és 15. sz. projekt⁵⁶) több mint két hónap késedelemmel. Bár ezek a késedelmek nem voltak hatással a projekteredményekre, arra engednek következtetni, hogy a török Munkaügyi és Társadalombiztosítási Minisztérium nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

Az IPA-ból támogatott kormányzásfejlesztési projektek

42

Ebben az ágazatban az IPA korlátozott számú egyedi projektet finanszírozott, amelyek esetében a török hatóságok hajlandóak voltak IPA-forrásokat felhasználni annak érdekében, hogy az országot felzárkóztassák az uniós vívmányokhoz⁵⁷ és megerősítsék annak igazgatási kapacitását. Az ellenőrzött projektek célja részben az állami szektor és a civil társadalom közötti együttműködés megerősítése (lásd a 8. sz. projektet – 6. háttérmagyarázat), részben pedig a közintézmények kapacitásnövelése volt, például a következőké:

1. NAO – az IPA törökországi igazgatásának felügyelete céljából (6. sz. projekt);
2. Adóhivatal – a be nem vallott jövedelmen keresztüli adóelkerülés elleni küzdelem céljából (7. sz. projekt, amelynek végrehajtása az ellenőrzés idejére még nem zárult le);
3. Belügyminisztérium – a helyi tervezés megerősítése céljából (9. sz. projekt);
4. a török Vámhivatal (10. sz. projekt, lásd: 8. háttérmagyarázat).

43

A kormányzási ágazatban végrehajtott 6., 9. és 10. sz. projekt időben megvalósult. Ezek a projektek hozzájárultak Törökország jó államháztartási gazdálkodásához és a közigazgatás reformjához. A 8. sz. projekt esetében (lásd: 6. háttérmagyarázat) azonban a késedelem hatását csak az enyhítette, hogy a Bizottság projektmódosítást és 18 hónapos hosszabbítást engedélyezett, ami arra enged következtetni, hogy a MEUA nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

Az IPA-ból támogatott jogállamiság-fejlesztési projektek

44

Törökországnak az uniós vívmányokhoz⁵⁸ való felzárkóztatása érdekében az öt ellenőrzött projekt a jogállamisággal összefüggésben a következő kiválasztott területeken törekedett az adminisztratív kapacitás megerősítésére:

1. igazságügy: igazságügyi szóvivők hálózatának létrehozása (2. sz. projekt, lásd: 9. háttérmagyarázat), valamint szaktanácsadás és képzés biztosítása a szakemberek számára a büntető igazságszolgáltatás területén (4. sz. projekt);
2. belügyek: aknamentesítés és a határőrizeti kapacitás növelése Törökország keleti határainál (1. sz. projekt), polgári felügyeleti bizottságok hálózatának létrehozása (3. sz. projekt), valamint informatikai berendezések, szaktanácsadás és képzés biztosítása a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez (5. sz. projekt).

45

Míg az öt ellenőrzött projektből négyet megvalósítottak, a 1. projektet nem sikerült a tervek szerint befejezni, és nem érte el a várt eredményeket (lásd: 10. háttérmagyarázat). Ráadásul négy jogállamisággal összefüggő projekt (az 1., 2., 3. és 5. sz. projekt) több mint két hónap késedelmet szenvedett⁵⁹. A késedelem egy esetben (1. sz. projekt) komolyan befolyásolta a projekteredményeket, és arra enged következtetni, hogy a török hatóságok nem voltak kellőképpen felkészülve az adott projekt végrehajtására. Egy másik esetben (5. sz. projekt) a késedelem hatását enyhítette, hogy a Bizottság öt hónapos hosszabbítást engedélyezett. A késedelmek összességében arra mutatnak, hogy a Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

Az IPA programozása jelentős késedelmet szenvedett

46

Az IPA I projektek végrehajtásának késedelme mellett az IPA I programozása is jelentős késedelmet szenvedett, ami azért volt különösen kedvezőtlen, mert a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló fennmaradó finanszírozás és idő csökkenését eredményezték.

47

A török hatóságoknak például 2017-ben kellett volna megkötniük a 2014-es IPA finanszírozási megállapodás szerinti szerződések több mint 93%-át (lásd: 1. táblázat), ami a végrehajtás jelentős késedelméről tanúskodik. Erre a lemaradásra már a két korábbi finanszírozási megállapodással kapcsolatos kötelezettségvállalás-visszavonások nagyságrendje – több mint 110 millió euró – alapján is következtetni lehetett⁶⁰.

1. táblázat

A visszavonások és az éves IPA-alapokból szerződéskötésre előirányzott pénzeszközök százalékos aránya programozási évenként

Finanszírozási megállapodás	Uniós forrás (euró)	Visszavont kötelezettségvállalás összege (euró)	Visszavont kötelezettségvállalás aránya (%)	Szerződésbe állítandó összeg aránya (%)
2012	225 749 161	56 437 290	25%	Lejárt
2013	236 750 014	53 979 003	23%	Lejárt
2014	366 040 000	Még nem határozták meg	N. a.	93%
2015	255 100 000	Még nem határozták meg	N. a.	92%
2016	477 890 000	Még nem határozták meg	N. a.	100%

Forrás: Európai Bizottság, 2017. szeptember.

48

Az elmaradás okai tartósan fennállnak, így jól ismertek a Bizottság és a török hatóságok számára⁶¹. 2017-ben a három fő ok a következő volt:

1. Mind a CFCU, mind az uniós külképviselet úgy vélekedett, hogy néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok – különösen a nyílt pályázatok – előkészítéséhez, ami jelentős késedelmeket okozott.
2. Törökország nehézségekkel szembesült az IPA I és az IPA II közötti zökkenőmentes átmenet biztosítása terén, különösen az ágazati megközelítés felé történő elmozdulás, valamint a vezető intézmények lebonyolító szervezeteire háruló nagyobb kötelezettségek kezelése terén (lásd: VI. melléklet), ami miatt a Törökország által irányítandó projektek egyre szaporodtak és egyre összetettebbé váltak.
3. A CFCU-nál rendkívül nagy volt a személyzet fluktuációja. Amint a 2. ábrán látható, a CFCU személyi állományának éves szintű fluktuációja 2002 óta gyakran meghaladta a 20%-ot.

49

A CFCU állandó személyzeti problémái kritikus hátráltató tényezőt jelentenek az IPA jövőbeli végrehajtása tekintetében. A személyzet fluktuációja magas, és a gyakori munkaerő-felvétel miatt jelentős munkaidőt kell befektetni az újonnan érkezők betanításába és mentorálásába.

50

A NIPAC a végrehajtás megkönnyítése érdekében koordinálja és nyomon követi az összes IPA-programot, míg a NAO akkreditálja, monitorozza és ellenőrzi a CFCU munkáját, illetve az IPA kezelésével megbízott törökországi struktúrák működését⁶². Bár egyértelmű, hogy mind a NIPAC, mind a NAO képes lett volna fellépni az ügy érdekében, egyik sem vállalta fel kellő időben az IPA széles körű programozási késedelmeivel kapcsolatos feladatokat. A személyzeti problémák ezért továbbra is fennállnak. A CFCU túlzott személyzeti fluktuációjának eredményes kezelése terén fennálló nehézségek még több késedelmet okoznak majd a projektpályáztatás és a szerződéskötések terén.

51

A Pénzügyminisztérium csak 2016 második felében kezdett részletes munkaterhelés-elemzéseket végezni, valamint munkaerő-toborzási és -megtartási stratégiákat kidolgozni az IPA lebonyolító szervezeteire vonatkozóan, hogy csökkenteni tudja a felhalmozott hátralékot⁶³. Egyelőre ezért túl korai lenne értékelni ezeknek az intézkedéseknek a hatását.

A politikai akarat hiánya veszélyezteti a projektek fenntarthatóságát

52

Ahhoz, hogy az IPA teljesíteni tudja a Törökország igazgatási kapacitásának növelésére és az ország uniós vívmányokhoz való közelítésére irányuló célkitűzéseit, szükséges az is, hogy tartósan fennmaradjon a 40–44. bekezdésben ismertetett IPA-projektek kedvező hatása (pl. kapacitásépítés és az uniós bevált gyakorlatok terjesztése). Ez többek között azt jelenti, hogy a végrehajtott jogalkotási vagy közigazgatási reformok hatályban maradnak, a magatartási kódexeket, útmutatókat és kézikönyveket továbbra is felhasználják, a betanított alkalmazottak pedig aktív szolgálatban maradnak a képzésüknek megfelelő területen.

53

15 projektből álló mintánk fenntarthatóságát a projektdokumentáció alapos áttekintése, helyszíni látogatások és a projektekben érdekelt felekkel folytatott interjúk révén értékeltük. Megállapítottuk, hogy a Bizottságnak és a török hatóságoknak a mintában szereplő 14 végrehajtott projekt közül hat – egy jogállamisági, három kormányzási és két humánerőforrás-projekt⁶⁴ – esetében sikerült a projektoutputokat valószínűleg fenntartható eredményekké alakítaniuk.

54

A 11. háttérmagyarázat egy ellenőrzött kormányzási projektre mutat be példát, és kifejti, hogy az várhatóan miért lesz fenntartható.

55

A fennmaradó 13 végrehajtott projekt közül nyolc esetében azonban azt kellett megállapítanunk, hogy a projektoutputok kockázatoknak vannak kitéve, vagy aligha lesznek fenntarthatók⁶⁵. Ennek okait a 2. táblázat foglalja össze.

2. táblázat

Végrehajtott IPA I projektek Törökországban: a fenntarthatóságot fenyegető kockázatok okai

A projekt száma	Politikai akarat hiánya	Magas személyzeti fluktuáció	Elégtelen adminisztratív kapacitás	Hiányzó vagy elégtelen feltételrendszer
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Forrás: Európai Számvevőszék, 2017. szeptember.

56

Elemzésünk szerint e nyolc IPA I projekt eredményeinek fenntarthatósága főként azért forog veszélyben, mert nem élveztek elegendő politikai támogatást, és ez a törökországi helyzet romlása (például a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása) során csak fokozódott. A 12. háttérmagyarázat és a 3. kép egy ilyen projektre mutat be példát.

57

A török minisztériumok emellett az IPA-projektek végrehajtására rendelkezésükre álló fennmaradó finanszírozás és idő csökkenése (lásd: 46–47. bekezdés) miatt még kevesebb kapacitással fognak rendelkezni az egyes projektekhez kapcsolódó későbbi szerződések, illetve az IPA vagy Törökország által még ki nem elégített szükségletek koordinálására. Törökország programozási késedelme ezért közvetlenül befolyásolja az IPA projektek átfogó fenntarthatóságát is.

Következtetések és ajánlások

58

Megállapítottuk, hogy a Bizottság helyesen alakította ki az IPA célkitűzéseit, különösen azért, mert megfelelően meghatározta az uniós csatlakozás felé való előrelépéshez szükséges követelményeket, és meggyőző értékeléseket készített az ágazati megközelítésekről. A gyakorlatban azonban a felhasznált IPA-források nem kezelték kellőképpen a jogállamisági és az irányítási ágazat egyes alapvető szükségleteit, ahol néhány kritikus reform már régóta esedékes lenne. A politikai támogatást élvező területeken (pl. vámügy, foglalkoztatás és adózás) az IPA I projektek hozzájárultak ahhoz, hogy Törökország felzárkózzon az uniós vívmányokhoz és megerősítse adminisztratív kapacitását. A rendelkezésre álló IPA-források elköltésének nehézségei és a reformok visszaszorulása azonban veszélyeztetik az eredmények fenntarthatóságát. Ezért úgy véljük, hogy az IPA eredményessége korlátozott volt.

59

Az IPA kialakítása tekintetében megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, mivel azok specifikusak és összhangban állnak a jogi kerettel. Konkrétabban: az IPA jogállamiságra, kormányzásra és emberi erőforrásokra vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, és azokon a szükségleteken alapultak, amelyeket Törökország az uniós vívmányokhoz való igazodás és adminisztratív kapacitásának megerősítése érdekében azonosított (19–20. bekezdés).

60

A valóságban azonban az IPA I célkitűzéseire fordított források néhány alapvető szükséglet – az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése – terén szinte semmiféle eredményt nem hoztak. A Bizottság saját elemzése szerint e területeken több éve nem történt kielégítő előrelépés, mivel a török hatóságok részéről hiányzik az ehhez szükséges politikai akarat (21–26. bekezdés).

1. ajánlás. Az IPA-források jobb célba juttatása a meghatározott célkitűzéseken belül

A 2018-as IPA-programmal kezdődően a Bizottság célzottabban juttassa el az IPA-forrásokat azokra a területekre, ahol régóta esedékesek az uniós csatlakozás (ezen belül is az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság megerősítése, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése) felé való hiteles előrelépéshez szükséges reformok.

Ajánlott megvalósítási határidő: A 2018-as IPA-programmal kezdődően.

61

A Bizottság úgy határozott, hogy az IPA II végrehajtása során az ágazati megközelítést alkalmazza, amely keretében az IPA önálló projektek helyett inkább az ágazati szintű reformokat támogatja. Az új megközelítés alkalmazása előtt a Bizottság értékelte, hogy az ágazatok felkészültek-e az IPA II finanszírozás felhasználására. Ezek az ágazati értékelések releváns és meggyőző elemzést biztosítottak annak megállapításához, hogy az IPA II mely területeken valósítható meg az ágazati megközelítés alkalmazásával. Az értékelések azonban nem mindig voltak átfogó jellegűek, különösen az öt alkalmazott értékelési kritériumból három – a támogatók Törökország általi koordinációja, az ágazati költségvetések elemzése és a török teljesítményértékelési keret – esetében (27–29. bekezdés).

2. ajánlás. Az ágazati megközelítés értékelésének javítása

Az ágazati megközelítésről készített értékeléseinek következő frissítése során a Bizottság teljes körűen foglalkozzon Törökország támogatói koordinációjának, ágazati költségvetési elemzésének és különösen teljesítményértékelési keretének valamennyi kulcselemével.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. március 31.

62

Az uniós finanszírozás mellett az IPA-hoz kapcsolódó feltételek is hozzájárulhatnak a reformfolyamat előmozdításához. Megállapítottuk, hogy bár a Törökországról szóló jelentéseiben folyamatosan elégtelen előrelépésről számol be, a Bizottság nem alkalmazta kellőképpen az IPA feltételrendszerét a reformok ösztönzésére azokban a kiemelt ágazatokban, ahol a haladás nem volt kielégítő. A Bizottság ritkán alkalmazott olyan feltételeket, mint például az IPA-projektek bizottsági irányítás alá történő visszavételének vagy korrekciós intézkedések végrehajtásának lehetősége, amennyiben a projektfeltételek nem teljesülnek. Ezen túlmenően az IPA II rendeletben nem tükröződik kifejezetten, hogy amennyiben nem tartják be a demokrácia és a jogállamiság elveit, lehetőség van az IPA I finanszírozás felfüggesztésére (30–34. bekezdés).

63

Az IPA végrehajtását illetően az ellenőrzött projektek általában megvalósították a tervezett outputokat, ami hozzájárult Törökországnak az uniós vívmányokhoz való felzárkóztatásához és adminisztratív kapacitásának megerősítéséhez, még akkor is, ha a projektek gyakran késedelmet szenvedtek. Megállapítottuk azonban, hogy a politikai támogatás hiánya, amellett a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása veszélyezteti e kedvező eredmények fenntarthatóságát (35–38., 40–45. és 52–57. bekezdés).

3. ajánlás. A feltételrendszer fokozott alkalmazása

Tekintettel arra, hogy Törökországban a politikai helyzet romlása már most is kihat a projektek fenntarthatóságára, a Bizottság fokozza a politikai és projektfeltételek alkalmazását a következők révén:

1. a Törökországról szóló n-1. évi éves bizottsági jelentésben a jogállamisági és a kormányzati ágazat területén azonosított visszalépések orvoslása érdekében javasolja az IPA II bizottságnak az n. évi átfogó IPA II előirányzat csökkentését, beleértve adott esetben az IPA II források átirányítását vagy csökkentését;
2. 2017 és 2020 végéig döntsön arról, hogy odaítéli-e a teljesítményjutalmat Törökországnak. A döntés objektíven tükrözze a bővítés felé tett előrelépést, az IPA hatékony végrehajtását és a kívánt eredmények elérését;
3. fokozatosan egyre szélesebb körben alkalmazzon közvetlen irányítást azoknak az alapvető szükségleteknek a kielégítése érdekében – ilyen különösen a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság megerősítése, az összeférhetetlenség megelőzése és a civil társadalom megerősítése –, amelyek esetében hiányzik a politikai akarat;
4. az új projektek kapcsán adott esetben írjon elő minimumkövetelményekként meghatározott feltételeket a várható outputok időben történő megvalósításának előmozdítása és a fenntarthatóság ösztönzése érdekében. Ha e feltételek nem teljesülnek, az vezessen korrekciós intézkedések alkalmazásához (pl. a kifizetés felfüggesztése, a projekt törlése).

Ajánlott megvalósítási határidő: a) 2018. december 31-étől kezdődően; b) 2018. december 31. és 2020. december 31.; c) és d) 2018. december 31.

64

Hiányosságok mutatkoztak a projektek teljesítményének nyomon követésében, például egyes projekteket nem a Bizottság eredményorientált monitoringkerete szerint választottak ki, valamint egyes mutatók nem voltak relevánsak vagy megbízhatóak, illetve nem határoztak meg hozzájuk kiinduló referenciaértékeket (39. bekezdés).

4. ajánlás. A projektek teljesítményének eredményesebb figyelemmel kísérése

A Bizottság a Törökországban uniós finanszírozással megvalósuló műveletek tekintetében bővítse EOM jelentéseinek hatókörét, és (adott esetben) kiinduló referenciaértékek meghatározása révén javítsa projektmutatóinak relevanciáját és megbízhatóságát.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018-tól kezdődően.

65

Szintén aggodalomra ad okot az IPA jelentős késedelme, amely széles körű programozási és végrehajtási elmaradásokra vezethető vissza. A késedelem a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló források és idő csökkenését eredményezte, ezáltal még inkább késleltetni fogja a projektpályáztatást és a szerződések megkötését. A késedelmek okai ismertek: néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok előkészítéséhez, az ágazati megközelítésre való áttéréshez és ahhoz, hogy megbirkózzon a Törökországban elköltött IPA-források többségét kezelő CFCU rendkívül magas alkalmazotti fluktuációjával (46–51. bekezdés).

5. ajánlás. A elmaradások csökkentése a közvetett irányítás szelektív alkalmazásával

Az IPA II keretében a Bizottság alkalmazza szelektíven a közvetett irányítást, figyelembe véve az érintett források nagyságrendjét, az előkészítendő és a török hatóságok által pályázatra bocsátandó projektek összetettségét, valamint a CFCU kapacitását.

Ajánlott megvalósítási határidő: Fokozatosan, azonnali kezdéssel.

A jelentést 2018. február 6-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Betűszók és rövidítések

CFCU: Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység

CSO: Civil társadalmi szervezet

EOM: Eredményorientált monitoring

IPA: Előcsatlakozási támogatási eszköz

MEUA: Európai Uniós Ügyek Minisztériuma

NAO: Nemzeti programengedélyező tisztviselő

NIPAC: Nemzeti IPA-koordinátor

PFM: Államháztartási gazdálkodás

UNDP: Az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Bettina Jakobsen számvevőszéki tag vezette Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Dennis Wernerus feladatfelelős, valamint Nicola Berloco, Cyril Messein és Alexandre Tan számvevők támogatásával. A nyelvi támogatást Fiona Urquhart biztosította.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9562-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/314672	QJ-AB-18-006-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-9613-9	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/721396	QJ-AB-18-006-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/home?) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.