különjelentés
07 sz.2018

A Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás egyelőre csak korlátozottan eredményes

A jelentés bemutatása Törökország – az Unió kulcsfontosságú szakpolitikai partnereként és uniós tagjelölt országként – az Unión kívüli országoknak nyújtott uniós támogatások legfőbb kedvezményezettje. Ellenőrzésünk a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások területén nyújtott 3,8 milliárd euró értékű előcsatlakozási támogatás eredményességét vizsgálta. Megállapítottuk, hogy a támogatást összességében jól tervezték meg, és a projektek révén megvalósultak bizonyos eredmények. Mindazonáltal kellő politikai akarat hiányában és mert a Bizottság nem használta ki a feltételrendszer biztosította lehetőségeket, az uniós támogatás nem kezelt megfelelően bizonyos alapvető szükségleteket, és gyakran veszélyben forog az eredmények fenntarthatósága. Ezért úgy véljük, hogy a finanszírozás csak részben volt eredményes, és ajánlásokat teszünk a helyzet javítására, többek között a források jobb célirányosítására és a feltételérvényesítés fokozott kihasználására.

A kiadvány 23 nyelven és a következő formátumban érhető el:
PDF
PDF General Report

Összefoglalás

I

Az Európai Unió 2007-től 2020-ig több mint 9 milliárd euró összegű pénzügyi támogatás nyújtását tervezi Törökországnak az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (IPA) keresztül. Célunk az volt, hogy értékeljük a Törökország számára – a tagjelölt ország uniós vívmányokhoz való felzárkóztatása és adminisztratív kapacitásának megerősítése céljából – nyújtott IPA-támogatások megtervezését és eredményességét. Az IPA I (2007–2013) és IPA II (2014–2020) programozási időszakok vizsgálata során elsősorban a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások (azaz az oktatás, a foglalkoztatás és a szociálpolitika) kiemelt ágazataira összpontosítottunk, amelyekre 3,8 milliárd eurós költségvetést irányoztak elő. Az IPA II végrehajtása során tapasztalt késedelmek miatt csak az IPA I végrehajtását tudtuk elemezni: ehhez 15 IPA I projektet vettünk górcső alá, amelyek együttesen 112 millió eurót tettek ki az IPA I keretében ezekben az ágazatokban szerződésbe állított 1,5 milliárd euróból.

II

Megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően alakította ki az IPA célkitűzéseit, különösen azért, mert megfelelően meghatározta az uniós csatlakozás felé való előrelépéshez szükséges követelményeket, és meggyőző értékeléseket készített az ágazati megközelítésekről. A gyakorlatban azonban a felhasznált IPA-források nem kezelték kellőképpen a jogállamisági és az irányítási ágazat egyes alapvető szükségleteit, ahol néhány kritikus reform már régóta esedékes lenne. A politikai támogatást élvező területeken (pl. vámügy, foglalkoztatás és adózás) az IPA I projektek hozzájárultak ahhoz, hogy Törökország felzárkózzon az uniós vívmányokhoz és megerősítse adminisztratív kapacitását. A rendelkezésre álló IPA-források elköltésének nehézségei és a reformok visszaszorulása azonban veszélyeztetik az eredmények fenntarthatóságát. Ezért úgy véljük, hogy az IPA eredményessége korlátozott volt.

III

Az IPA kialakítása tekintetében megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, mivel azok specifikusak és összhangban állnak a jogi kerettel. Konkrétabban: az IPA jogállamiságra, kormányzásra és emberi erőforrásokra vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, és azokon a szükségleteken alapultak, amelyeket Törökország az uniós vívmányokhoz való igazodás és adminisztratív kapacitásának megerősítése érdekében azonosított.

IV

A valóságban azonban az IPA I célkitűzéseire fordított források néhány alapvető szükséglet – az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése – terén szinte semmiféle eredményt nem hoztak. A Bizottság saját elemzése szerint e területeken több éve nem történt kielégítő előrelépés, mivel a török hatóságok részéről hiányzik az ehhez szükséges politikai akarat.

V

A Bizottság úgy határozott, hogy az IPA II végrehajtása során az ágazati megközelítést alkalmazza, amely keretében az IPA önálló projektek helyett inkább az ágazati szintű reformokat támogatja. Az új megközelítés alkalmazása előtt a Bizottság értékelte, hogy az ágazatok felkészültek-e az IPA II finanszírozás felhasználására. Ezek az ágazati értékelések releváns és meggyőző elemzést biztosítottak annak megállapításához, hogy az IPA II mely területeken valósítható meg az ágazati megközelítés alkalmazásával. Az értékelések azonban nem mindig voltak átfogó jellegűek, különösen az öt alkalmazott értékelési kritériumból három – a támogatók Törökország általi koordinációja, az ágazati költségvetések elemzése és a török teljesítményértékelési keret – esetében.

VI

Az uniós finanszírozás mellett az IPA feltételei is hozzájárulhatnak a reformfolyamat előmozdításához. Megállapítottuk, hogy bár a Törökországról szóló jelentéseiben folyamatosan elégtelen előrelépésről számol be, a Bizottság nem alkalmazta kellőképpen az IPA feltételrendszerét a reformok ösztönzésére azokban a kiemelt ágazatokban, ahol a haladás nem volt kielégítő. A Bizottság ritkán alkalmazott olyan feltételeket, mint például az IPA-projektek bizottsági irányítás alá történő visszavételének vagy korrekciós intézkedések végrehajtásának lehetősége, amennyiben a projektfeltételek nem teljesülnek. Ezen túlmenően az IPA II rendeletben nem tükröződik kifejezetten, hogy amennyiben nem tartják be a demokrácia és a jogállamiság elveit, lehetőség van az IPA I finanszírozás felfüggesztésére.

VII

Az IPA végrehajtását illetően az ellenőrzött projektek általában megvalósították a tervezett outputokat, ami hozzájárult Törökországnak az uniós vívmányokhoz való felzárkóztatásához és adminisztratív kapacitásának megerősítéséhez, bár a projektek gyakran késedelmet szenvedtek. Megállapítottuk azonban, hogy a politikai támogatás hiánya, amelyet a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása súlyosbított, veszélyezteti e kedvező eredmények fenntarthatóságát.

VIII

Hiányosságok mutatkoztak a projektek teljesítményének nyomon követésében, például egyes projekteket nem a Bizottság eredményorientált monitoringkerete szerint választottak ki, valamint egyes mutatók nem voltak relevánsak vagy megbízhatóak, illetve nem határoztak meg hozzájuk kiinduló referenciaértékeket.

IX

Szintén aggodalomra ad okot az IPA jelentős késedelme, amely széles körű programozási és végrehajtási elmaradásokra vezethető vissza. A késedelem a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló források és idő csökkenését eredményezte, ezáltal még inkább késleltetni fogja a projektpályáztatást és a szerződések megkötését. A késedelmek okai ismertek: néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok előkészítéséhez, az ágazati megközelítésre való áttéréshez és ahhoz, hogy megbirkózzon a Törökországban elköltött IPA-források többségét kezelő CFCU rendkívül magas alkalmazotti fluktuációjával.

X

A jelentés öt mérhető ajánlást fogalmaz meg a Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás kialakításának és végrehajtásának javítása érdekében. A jelentés eredményeit az IPA II félidős bizottsági értékelésének kidolgozása, valamint az uniós csatlakozásra törekvő országok javára végrehajtandó jövőbeni előcsatlakozási támogatási programok kialakítása során is fel lehet majd használni.

Bevezetés

01

Az Európa és a Közel-Kelet találkozási pontjában fekvő Török Köztársaság (1. ábra) hagyományosan vezető szerepet tölt be a nemzetközi kapcsolatokban. Többek között az Európai Uniónak is kulcsfontosságú partnere a védelempolitika, a külpolitika és a külkereskedelem terén. A menekültügyi válság kapcsán Törökország még fontosabbá vált az Unió számára, és ez fordítva is igaz (pl. a vízumliberalizációról folytatott párbeszéd és a törökországi menekülteket támogató hárommilliárd eurós eszköz).

1. ábra

Törökország térképe és a négy felkeresett város

Az ezen a térképen szereplő határvonalak, nevek és megnevezések nem feltétlenül az Európai Unió által hivatalosan jóváhagyottak vagy elfogadottak.

Forrás: Eurostat.

02

Törökország több mint 80 milliós lakosságával a világ egyik legnagyobb muszlim populációja mellett jelentős kurd és roma közösségeket, valamint több vallási kisebbséget (keresztények, zsidók) tudhat magáénak.

03

Az 1950-es évek óta az ország lassan, de biztosan az Unió felé orientálódott: elismeri az Emberi Jogok Európai Bíróságának joghatóságát, és 1999 óta az Unió tagjelölt országa1. A 2002-es választások óta a konzervatív Igazság és Fejlődés Pártja (AKP)2 irányítja az országot, Recep Tayyip Erdoğan – korábban miniszterelnök, majd 2014 óta köztársasági elnök – vezetésével.

04

Időközben az uniós csatlakozási tárgyalások folyamata rendkívüli módon lelassult, és 2017-ig a 35. fejezetből csak 16-at nyitottak meg tárgyalásra (és csak egyetlen fejezetet sikerült lezárni). A II. melléklet fejezetenként mutatja be Törökország csatlakozási folyamatának helyzetét.

05

Az Unió az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) útján előcsatlakozási támogatást nyújt a csatlakozási folyamathoz. Az eszköz célja a tagjelölt országok támogatása az uniós normákhoz és szakpolitikákhoz (az úgynevezett uniós vívmányokhoz vagy acquis-hoz) való fokozatos felzárkózásban, hogy idővel elnyerhessék az uniós tagságot (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. háttérmagyarázat

Csatlakozás az Unióhoz

Az uniós intézményeknél a fennálló uniós elveket, politikákat, jogszabályokat, gyakorlatokat, kötelezettségeket és célkitűzéseket gyakran uniós vívmányokként (acquis) említik. Ezek állnak a csatlakozási tárgyalások középpontjában, mégpedig 35 csatlakozási fejezetre bontva, amelyeket az Unió végigtárgyal az egyes tagjelölt országokkal, így Törökországgal is. A 23. fejezet például az igazságszolgáltatást és az alapvető jogokat öleli fel, míg a 32. fejezet a pénzügyi kontrollt és az ellenőrzéseket tárgyalja. Ezen túlmenően az uniós vívmányok magukban foglalják az úgynevezett koppenhágai kritériumokat, amelyek többek között a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat és a kisebbségek védelmét garantáló intézmények stabilitását is szabályozzák (lásd: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en).

06

A török hatóságokkal partnerség formájában végrehajtott előcsatlakozási támogatás keretében az Európai Bizottság projekteket finanszíroz különböző szakpolitikai területeken – például a jogállamiság, a kormányzás, a mezőgazdaság, az infrastruktúra (pl. környezetvédelem, közlekedés) területén –, valamint az oktatás, a foglalkoztatás és a szociálpolitika révén segíti az emberi erőforrások fejlesztését. Az IPA I (2007–2013), illetve az IPA II (2014–2020) keretében kapott 4,58, illetve 4,49 milliárd eurós előirányzatával (lásd: III. melléklet) az Unión kívüli országok közül Törökország részesül a legnagyobb összegű uniós támogatásban. Az IPA irányítását a Bizottság végzi az uniós tagállamok – mint az IPA II bizottság3 tagjai – segítségével.

07

Bár az IPA igazgatásáért a Bizottság viseli az általános felelősséget, az intézmény az EU költségvetési gazdálkodásának „közvetett irányítása” keretében a török hatóságokat bízta meg az IPA jelentős részének kezelésével. A költségvetési gazdálkodás e módjának megfelelően – saját felelősségére és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban – a Bizottság a költségvetési irányítást a török hatóságokra ruházta át4. Az IPA irányításának decentralizált megközelítése hasonlóan működik, mint a legtöbb más uniós forrás – például az Európai Regionális Fejlesztési Alap vagy az Európai Szociális Alap – Bizottság és uniós tagállamok általi megosztott irányítása.

08

Törökországban ez a megközelítés azt jelenti, hogy a török hatóságoknak uniós és nemzeti szabályok kombinációja alapján kell elvégezniük az IPA-alapok tervezését, végrehajtását, nyomon követését és ellenőrzését. Míg a különböző törökországi szereplők közötti koordinációért a nemzeti IPA-koordinátor (NIPAC) felelős, az IPA I forrásainak 87,2%-át és az IPA II forrásainak 84,2%-át5 a Pénzügyminisztérium Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egysége (CFCU) kezeli a nemzeti programengedélyező tisztviselő (NAO) felügyelete alatt.

09

A Bizottság a hagyományos projektmegközelítést alkalmazva – az egyedi projektekre vonatkozó finanszírozási határozatok útján – hajtotta végre az IPA I-et. Az IPA II végrehajtása tekintetében a Bizottság stratégiai választása az ágazati megközelítésre esett. E módszer szerint a finanszírozási döntések a nemzeti ágazati politikai célkitűzéseken alapulnak. A cél az egyes ágazatokban tett kormányzati intézkedések kiegészítése, növelve a szinergiákat, valamint a közpolitikákért és az ágazaton belüli forráselosztásról szóló döntésekért való nemzeti felelősségvállalást. Az IPA-finanszírozás ezért elvileg a nemzeti ágazati politikák csatlakozási szempontból releváns célkitűzéseinek és eredményeinek elérésére összpontosít6. Az ágazati megközelítést egyenként alkalmazzák az egyes ágazatokra, a Bizottság értékelését követően.

10

A törökországi reformok terén 2013 óta visszalépés figyelhető meg. A 2016-os katonai puccskísérlet óta különösen megváltozott a helyzet: Törökország szükségállapotot vezetett be, és a számos felfüggesztés, elbocsátás és letartóztatás következtében megromlott az ország viszonya az Unióval. A represszív válaszintézkedések – amelyeket a török kormány terrorellenes intézkedésekként állított be – a török társadalom egészét érintették: az igazságszolgáltatást, a rendőrséget, a hadsereget, a közszolgálatot, a tudományos szférát, a tanárokat, a jogászokat csakúgy, mint a médiát és az üzleti köröket7.

11

Az intézkedések már csak nagyságrendjüknél fogva is megterhelték Törökország közigazgatási kapacitását, valamint bonyolultabbá tették és késleltették az uniós vívmányokhoz való felzárkózását. A 2. háttérmagyarázat három példát mutat be ilyen intézkedésekre az ellenőrzésünk által érintett három ágazatban. 2016 novemberében az Unió és Törökország közötti gyengülő politikai kapcsolatokra tekintettel az Európai Parlament felszólította a Bizottságot és az uniós tagállamokat, hogy kezdeményezzék a Törökországgal folyamatban lévő csatlakozási tárgyalások ideiglenes befagyasztását8.

2. háttérmagyarázat

Példák az államcsínykísérlet utáni törökországi intézkedésekre

Bíróságok és ügyészségek

A 2016. júliusi puccskísérlet óta több mint 4000 bírót és ügyészt bocsátottak el vagy függesztettek fel, ami a törökországi bírák és ügyészek teljes akkori számának körülbelül egyharmadát teszi ki. Mintegy 2400-at közülük az igazságszolgáltatás összes szintjéről szabadságvesztésre ítéltek, az elsőfokú bíróságoktól az alkotmánybíróságig. Ezek a nagyszabású elbocsátások és később az új bírák tömeges toborzása állítólag komoly kihívást jelentett a bírói kar teljesítményének és függetlenségének szempontjából9.

Közszolgálat: Törökország legfőbb ellenőrző intézménye

A török számvevőszék, amely külső ellenőri funkciói mellett bírói hatáskörrel is rendelkezik, a 23. és 32. fejezet szempontjából kulcsfontosságú közintézmény. 2016 decemberében 17%-kal – 166 fővel, köztük 96 letartóztatott számvevővel – csökkent az ellenőri állománya. 2017 első félévében 41 további ellenőrt függesztettek fel és vettek őrizetbe10.

Iskolák és egyetemek

2017 áprilisáig becslések szerint 40 000 tanárt bocsátottak el vagy függesztettek fel az országban. Ez az oktatás valamennyi szintjét érintette az iskoláktól az ifjúsági szervezeteken át a felsőoktatási intézményekig. A nagyarányú elbocsátások és felfüggesztések számos intézmény bezárásához vezettek, ami tartósan káros hatást fog gyakorolni a török oktatásra, foglalkoztatásra és szociálpolitikára11.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

12

Célunk az volt, hogy értékeljük a Törökország számára – a tagjelölt ország uniós vívmányokhoz való felzárkóztatása és adminisztratív kapacitásának megerősítése céljából – nyújtott IPA-támogatások végrehajtásának megtervezését és eredményességét. Az ellenőrzés elsősorban a következő kérdésre kívánt választ adni: „Kielégítő volt-e a Törökországnak nyújtott uniós előcsatlakozási támogatás kialakítása és eredményessége?” Ezt két részkérdésre bontottuk:

  1. A Bizottság jól tervezte-e meg az IPA törökországi végrehajtását?
  2. Az IPA eredményesen támogatta-e a kiemelt ágazatokat Törökországban?
13

A Számvevőszék 2009-ben tette közzé a Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatásról szóló legutóbbi ellenőrzési jelentését12. Azóta az IPA végrehajtása már két egymást követő programozási időszakra kiterjedt, az Unió és Törökország közötti kapcsolatok pedig nagy változásokon mentek keresztül. E jelentés eredményeit hasznos lehet beépíteni az IPA II félidős bizottsági értékelésébe, valamint az IPA II (2014–2020) és a következő programozási időszak keretében Törökországnak nyújtandó előcsatlakozási támogatás előirányzataira vonatkozó uniós stratégiába.

14

Ellenőrzésünk során a Tanács által mind az IPA I (2007–2013), mind az IPA II (2014–2020) programozási időszak tekintetében prioritásként kiemelt, összesen 3,8 milliárd eurós előirányzatot képviselő három ágazatra13 összpontosítottunk:

  1. jogállamiság (beleértve az alapvető jogokat, valamint a bel- és igazságügyet) – összesen 1,2 milliárd euró;
  2. kormányzás (beleértve a civil társadalomnak nyújtott támogatást, a közigazgatás reformját és az államháztartási gazdálkodást) – összesen 1,6 milliárd euró;
  3. emberi erőforrások (beleértve az oktatást, a foglalkoztatást és a társadalmi befogadást) – összesen 1 milliárd euró.
15

Az IPA I keretében ezekre az ágazatokra előirányzott uniós források 1,5 milliárd eurót tettek ki. Ezen belül 15 projektet vizsgáltunk meg összesen 112 millió euró értékben (7,5%)14. Mintánkat úgy állítottuk össze, hogy abban kiegyensúlyozottan képviseltessék magukat a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások területén előcsatlakozási támogatásban részesített különböző szakpolitikai területek és földrajzi térségek. Megvizsgáltuk a projektek végrehajtását, valamint a végrehajtó partnerek típusait (török vagy ENSZ-szervezetek).

16

Munkánknak fontos részét képezte annak értékelése, hogy az uniós programok és projektek milyen eredményeket tudtak elérni15. Ellenőrzésünkhöz a dokumentáció áttekintése, valamint különböző bizottsági szolgálatokkal, az ankarai uniós külképviselettel, a török hatóságokkal, illetve nemzetközi és civil szervezetekkel készített interjúk révén gyűjtöttünk bizonyítékokat16. Az ellenőrzés magában foglalt egy kéthetes törökországi helyszíni vizsgálatot is 2017 márciusában. Vizsgálatunk hatóköre a „Törökországi menekülteket támogató eszköz”17 révén nyújtott támogatásra nem terjedt ki.

17

További pontosítás hiányában az „IPA” hivatkozás e jelentés alkalmazásában mind az IPA I-et, mind az IPA II-t magában foglalja. A programozás és a végrehajtás jelentős késedelme miatt nem tudtuk értékelni az ellenőrzés céljára kiválasztott ágazatokban végrehajtott IPA II projekteket, amelyekhez 2 milliárd euró összegű előirányzat tartozik.

Észrevételek

A Bizottság jól határozta meg az IPA célkitűzéseit, de az ágazati reformok támogatása terén nehézségekbe ütközött, és csak korlátozott mértékben alkalmazta a feltételérvényesítés eszközét

18

Ebben a szakaszban azt értékeltük, hogy a Bizottság jól tervezte-e meg az IPA törökországi végrehajtását ahhoz, hogy az támogatni tudja az uniós csatlakozás irányába ható reformokat. Elsősorban azt vizsgáltuk, hogy a Bizottság:

  1. Törökországgal kapcsolatos stratégiai célkitűzéseit hozzáigazította-e az IPA szabályozási célkitűzéseihez, és figyelembe vette-e az ország igényeit az ellenőrzött ágazatokban;
  2. megfelelően, valamint releváns, döntő és átfogó IPA ágazati értékelések alapján alkalmazta-e az ágazati megközelítést az IPA II útján nyújtott finanszírozás célba juttatására;
  3. releváns feltételeket határozott-e meg és alkalmazott-e a szükséges törökországi reformok ösztönzése érdekében.

A Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, de a gyakorlatban nem foglalkoztak kellőképpen a jogállamiság és a kormányzás bizonyos alapvető szükségleteivel

19

A Bizottság stratégiai dokumentumaiban konkrét IPA programcélkitűzéseket határozott meg, nevezetesen Törökország arra való képességének megerősítését, hogy eleget tudjon tenni az uniós tagsággal járó kötelezettségeinek, valamint a politikai reformok és a gazdaság-, társadalom- és területfejlesztés támogatását18. A Bizottság és a török hatóságok közötti finanszírozási megállapodások tovább részletezték ezeket a stratégiai IPA-célkitűzéseket. Az összes célkitűzés összhangban volt az IPA jogalapjával, amely meghatározza az IPA jogi célkitűzéseit egyrészt a tagjelölt ország uniós vívmányoknak (többek közt a koppenhágai kritériumoknak) való megfelelésének biztosítása, másrészt az ország adminisztratív kapacitásának megerősítése tekintetében19.

20

Az IPA-nak a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások három prioritást élvező ágazatára vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, mivel azok Törökország uniós vívmányokhoz való igazodásra vonatkozó nemzeti tervében egyértelműen azonosított szükségleteken, többéves fejlesztési terveken és több mint negyven, 2007 óta az ország adminisztratív kapacitásának megerősítésére kidolgozott nemzeti stratégián alapultak.

21

Megvizsgáltuk az IPA I-ből a három kiválasztott prioritást élvező ágazatban felhasznált forrásokat, és megállapítottuk, hogy a gyakorlatban nem fordítottak kellő figyelmet a Törökország csatlakozásához a jogállamiság és a kormányzás terén szükséges bizonyos alapvető reformokra20, mivel a török hatóságok részéről hiányzott ehhez a politikai akarat.

A jogállamiság kapcsán nem foglalkoztak kellőképpen egyes alapvető szükségletekkel
22

A jogállamiság területének szánt IPA-támogatás megtervezésekor az volt a cél, hogy egy sor érzékeny állami szerv – többek közt minisztériumok, ügynökségek, rendőri szervek és az igazságszolgáltatás – esetében javítsák azok összhangját az uniós vívmányokkal, amit elsősorban a Törökország nemzeti felzárkózási terveiben, többéves fejlesztési terveiben és nemzeti stratégiáiban meghatározott területeken nyújtandó tanácsadás és képzés útján terveztek megvalósítani.

23

A jogállamiság területén szerződésekkel lekötött teljes IPA I összegnek azonban csak 4,4%-a irányult az alábbi szakpolitikai területekre, amelyek esetében a Bizottság a Törökországról szóló éves jelentéseiben 2014 óta következetesen elégtelen előrehaladásról számolt be21:

  1. az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága22 (szerződött összeg: 7,6 millió euró);
  2. a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem23 (9,5 millió euró);
  3. sajtószabadság24 (2,7 millió euró – lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

A sajtószabadság támogatására nyújtott IPA-finanszírozás (2007–2016)

2016 végéig csak két sajtószabadsággal kapcsolatos projekt valósult meg az IPA I keretében nyújtott finanszírozással Törökországban, összesen 2,7 millió euró értékben. Az IPA II keretében mindeddig egyetlen sajtószabadságra irányuló projektet sem hajtottak végre. Az IPA II keretében továbbá Törökország elutasította a Bizottság összevont sajtószabadság-mutatóját, amely szerinte „nem volt észszerű”. Ez a mutató a Freedom House és a Riporterek Határok Nélkül nem kormányzati szervezetek sajtószabadság-mutatóinak összevonásával méri az adott ország éves előrehaladását és rangsorolását. Az elmúlt években és különösen a 2016. júliusi államcsínykísérlet után az Amnesty International, a Freedom House és a Riporterek Határok Nélkül mellett a Bizottság is rendszeresen beszámolt a sajtószabadság elleni súlyos támadásokról Törökországban.

24

Az összeférhetetlenség megelőzése25 és a magas szintű korrupció elleni küzdelem26 terén elért haladás mérésére szolgáló mutatók hiánya szintén arra mutat, hogy a Bizottság és a török hatóságok nem fordítottak kellő figyelmet ezekre a szakpolitikai területekre.

A kormányzás kapcsán nem foglalkoztak kellőképpen egyes alapvető szükségletekkel
25

A kormányzás terén a Bizottság – főként tanácsadás és képzés révén – konkrétan meghatározott szükségleteket támogatott a közigazgatási reform, valamint a költségvetési ciklus néhány összetevője (például az adóbeszedés, a belső ellenőrzés és a statisztika) tekintetében.

26

Ugyanakkor a külső ellenőrzésnek és a civil társadalmi szervezeteknek a csatlakozási folyamatban, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben betöltött fontos szerepe ellenére az IPA nem fordított figyelmet a külső ellenőrzés megerősítésére, és nem foglalkozott eleget azzal, hogy Törökország kellő mértékben be tudja-e vonni a civil társadalmat a kormányzásba27. A török civil társadalmi szervezetek szükségleteinek nagyságrendje ellenére – amelynek a Bizottság is tudatában volt – a török hatóságok korlátozott felvevőképessége miatt alacsony maradt az előirányzott összeg (lásd: 4. háttérmagyarázat).

4. háttérmagyarázat

A török civil társadalom támogatására nyújtott IPA-finanszírozás (2007–2016)

Törökország egyik nemzeti stratégiája sem foglalkozott a civil társadalom szükségleteivel, holott az országban súlyosan korlátozták a civil társadalmi szervezetek gyülekezési szabadságát és szólásszabadságát, ráadásul rengeteg kapacitásukat lefoglalták a gyülekezési és szólásszabadságukra, valamint a pénzgyűjtésre vonatkozó aránytalan bürokratikus korlátozások28. Egyes civil társadalmi szervezetek elmondták, hogy már nem tudnak hatást gyakorolni a döntéshozatali folyamatokra, mivel a török köztisztviselők félnek szóba állni velük, és a nemzeti forrásokat a kormányt támogató szervezetek felé irányítják.

2015 és 2016 között a jogvédelmi, köztük az alapvető jogok mellett kiálló török egyesületek tagjainak száma 200 096-ról 50 598-ra (–75%) esett vissza29. Ilyen körülmények között az IPA I keretében összesen 36 millió euró értékben (az IPA I-ből a kormányzati ágazatban szerződésbe állított teljes támogatási összeg 5,5%-a) finanszíroztak civil társadalmi szervezetekre irányuló projekteket, amelyek közül kevés kapcsolódott a korrupció elleni küzdelemhez és a szervezett bűnözés áldozatainak védelméhez.

Néhány hiányosság ellenére a Bizottság ágazati megközelítésre vonatkozó értékelései releváns információkat szolgáltattak annak meghatározásához, hogy hol lehetne végrehajtani ilyen megközelítést

27

Míg az IPA II jogalapja nem határozza meg kifejezetten az ágazati megközelítést (lásd: 9. bekezdés), és ez a megközelítés jogilag nem kötelező a kedvezményezett számára30, a Bizottság belefoglalta azt bővítési stratégiájába31. Az ország ágazati megközelítés alkalmazására való felkészültségét a Bizottság által a török hatóságokkal partnerségben végzett ágazati értékelések határozzák meg. A Bizottság szerint az ágazati megközelítés „állandó folyamat, amelyet a programozási ciklus során mindvégig alkalmazni kell”32. Az értékelés öt fő értékelési kritériumon alapul:

  1. jól meghatározott nemzeti ágazati stratégiák;
  2. az ágazati stratégia végrehajtásához szükséges intézményi háttér, szerepvállalás és kapacitás;
  3. a támogatók koordinációja – ágazati szinten is33;
  4. ágazati költségvetési elemzésen és reális ágazati juttatásokon alapuló szakpolitikai végrehajtás;
  5. teljesítményértékelési keretek a teljesítmény monitorozására.
28

Az ellenőrzött ágazatok esetében az ágazati értékelések alapján a Bizottság 2016-ban arra a következtetésre jutott, hogy csak a humánerőforrás-ágazat, valamint a jogállamiság területén a bel- és igazságügyi alágazat áll készen arra, hogy ágazati megközelítés keretében használja fel az IPA II finanszírozást34. Bár az ágazati értékelések öt fő kritérium alapján releváns és következetes ágazati elemzést nyújtottak, ellenőrzésünk során a következő hiányosságokat állapítottuk meg:

  1. a jogállamiság terén a Bizottság belügyi alágazatról készített értékelése nem volt meggyőző azt illetően, hogy Törökország valóban készen áll-e az ágazati megközelítésre;
  2. a Bizottság ágazati értékelései az öt fő értékelési kritérium (lásd: 27. bekezdés) közül három esetében nem terjedtek ki megfelelően a törökországi közigazgatás egyes jelentős hiányosságainak hatásaira (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat

Törökország közigazgatásának hiányosságai (2014–2017), amelyekkel a Bizottság ágazati értékelése nem foglalkozott kellő részletességgel

3. értékelési kritérium: a támogatók koordinációja

A Bizottság értékelése nem terjedt ki az előcsatlakozási támogatás kapcsán a támogatók koordinációjáért felelős Európai Uniós Ügyek Minisztériuma (MEUA) által tapasztalt nehézségekre. A török közbeszerzési szabályok uniós normákhoz való igazításának támogatása35 mellett a minisztérium feladatkörébe tartozik az Európai Beruházási Bank által finanszírozott infrastrukturális projektek előkészítő szakaszainak társfinanszírozása36 is. Az IPA fontossága ellenére a Pénzügyminisztérium támogatói koordinációért felelős államtitkársága nem hívta meg a MEUA-t a bankkal rendezett találkozóira.

Ezen túlmenően helyszíni vizsgálatunk idején a MEUA nem rendelkezett hozzáféréssel egy központi támogatói adatbázishoz, emiatt nem tudta eredményesen végezni az ágazati szintű támogatói koordináció irányítását.

4. értékelési kritérium: az ágazati költségvetés elemzése

Törökországban a szakpolitikai intézkedések végrehajtása a Pénzügyminisztérium (működési kiadások) és a Fejlesztési Minisztérium (beruházási kiadások) által készített középtávú kiadási terveken alapul. A Bizottság értékelése azonban nem tért ki arra, hogy egyik minisztérium sem készítette el a kiadási terveket kellő részletességgel ahhoz, hogy értékelni lehessen, hogy azok hatóköre és típusa megfelelő lenne-e a törökországi ágazati politikai célkitűzések megvalósításához37. A Bizottság és a többi érdekelt fél így nem kapott egyértelmű áttekintést Törökország ágazatonkénti költségvetési előirányzatairól. Ezenfelül Törökország az IPA II kezdete (2014) óta nem állította költségvetésbe adminisztratív kapacitással kapcsolatos szükségleteit, holott az IPA I során megtette azt38. Számszerűsített finanszírozási szükségletek és egyértelmű ágazati kiadási tervek nélkül nehezen biztosítható, hogy az IPA által érintett ágazatok megkapják a méltányos részüket a rendelkezésre álló korlátozott támogatásból.

5. értékelési kritérium: a teljesítményértékelési keret

A NIPAC központi szerepet játszik az IPA hatékony és eredményes pénzgazdálkodásában. A Bizottság értékelései azonban nem tükrözték a NIPAC súlyos hiányosságait a teljesítmény monitorozása terén. 2015-ben a Bizottság ellenőrei már megjegyezték, hogy a NIPAC nem rendelkezik a monitoringeredmények felhasználását szolgáló mechanizmusokkal vagy eljárásokkal, csupán egyfajta formalitásként tekintenek a folyamatra. Megállapítottuk továbbá, hogy az IPA projektmonitoringja teljes mértékben az uniós külképviselet monitoringcélú helyszíni ellenőrzéseire és a Bizottság eredményorientált monitoringjára (EOM) támaszkodott. A Törökország IPA-ellenőrző hatósága és a NAO iroda által végzett ellenőrző látogatások a kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére összpontosítottak, és az eredményorientált monitoring keret – amely kizárólag az uniós finanszírozásnak és szakértelemnek köszönhetően létezik – csak az IPA-projektek töredékét tudja megvizsgálni minden évben. A NIPAC ezenfelül még nem rendelkezik kellő kapacitással ahhoz, hogy kiegészítse az eredményorientált monitoring keretet a projektek teljesítményének értékelése terén.

29

Megállapítottuk továbbá, hogy a Bizottság ágazati értékelései még nem vehették figyelembe a 2016. júliusi államcsínykísérletet követő nagyszabású elbocsátások és felfüggesztések által Törökország adminisztratív kapacitására gyakorolt hatást (lásd: 2. háttérmagyarázat).

A Bizottság nem használta fel kellőképpen az IPA-feltételrendszert a prioritást élvező ágazatok reformfolyamatának támogatására

30

A finanszírozás, a szakpolitika és a politikai párbeszéd mellett a Bizottság a feltételérvényesítés eszközét is felhasználhatja a prioritást élvező ágazatokat érintő törökországi reformok támogatására. A feltételérvényesítés azt jelenti, hogy a szerződéskötés vagy a támogatás kifizetése előtt feltételeket határoznak meg és alkalmaznak. Az IPA esetében a Bizottság egymást követő bővítési stratégiái ismételten „szigorú feltételrendszert” említenek, nem határozzák azonban meg, hogy e fogalom konkrétan mit takar39. Az IPA keretében a feltételesség mind politikai szinten – a csatlakozási tárgyalásokra vonatkozó nyitó és záró referenciaértékek formájában –, mind projektszinten alkalmazható.

31

Áttekintettük az IPA jogi keretét, hogy megállapítsuk, milyen típusú feltételrendszerek állnak rendelkezésre. Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság ténylegesen milyen mértékben használta fel ezeket Törökországban a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások prioritást élvező ágazataiban zajló reformfolyamat támogatására.

32

Politikai szinten az uniós jogalkotó – mint költségvetési hatóság – jogosult a támogatás jövőbeni csökkentésére. Ezen túlmenően az IPA I keretében a Tanácsnak lehetősége volt az IPA-támogatás felfüggesztésére (anélkül, hogy ehhez a csatlakozási tárgyalásokat is fel kellett volna függesztenie), ha nem tartották be a demokrácia és a jogállamiság elvét40. A közelmúltban az Európai Parlament valamennyi előcsatlakozási alap felfüggesztésére szólított fel, amennyiben felfüggesztik a csatlakozási tárgyalásokat41. Megállapítottuk azonban, hogy az IPA II keretében az uniós jogalkotó nem rendelkezett kifejezetten ilyen lehetőségről42.

33

Az IPA-rendelet értelmében a Bizottság két fő feltételtípust alkalmazhat a reformok előmozdítására:

  1. 2017 végén, illetve (az IPA II esetében) 2020-ban úgy dönthet, hogy nem ítéli meg az IPA kedvezményezett országnak a felzárkózás terén való előrehaladásért, az IPA hatékony végrehajtásáért és a különösen jó eredmények eléréséért járó teljesítményjutalmat43; valamint
  2. ismét központosíthatja az IPA-projektek irányítását, azaz átveheti azok tényleges irányítását a nemzeti hatóságoktól.

Az ellenőrzés idején a Bizottság még nem hozott intézkedést a teljesítményjutalom kapcsán, bár a Törökországról szóló jelentéseiben továbbra is elégtelen előrelépésről számolt be (lásd: 23. bekezdés). Ezt követően azonban úgy döntött, hogy átveszi az irányítást a civil társadalmi szervezetekkel kapcsolatos projektekre szánt 18 millió euró felett, amelynek irányítását eredetileg a török hatóságokra bízta volna44.

34

Projektszinten a Bizottság a szerződéskötést vagy a kifizetést megelőzően feltételeket határozhat meg, és amennyiben ezek nem teljesülnek, korrekciós intézkedéseket hozhat, például törölheti a projektet, vagy csökkentheti annak hatókörét és finanszírozását. A Bizottság a 15 vizsgált projekt közül 4 esetében írt elő projektszintű feltételeket, mind a négy esetben a jogállamiság területén. A Bizottság ebben az ágazatban egy projekt45 kapcsán, azon kívül pedig az öt kormányzási és öt humánerőforrás-projekt mindegyike esetében elmulasztotta a feltételek megállapítását46. Három olyan projektet találtunk, amelyeknek eredményeit negatívan érintette, hogy a bizottsági határozat nem határozta meg a projektfeltételeket a szerződéskötés előtt (lásd: 6. háttérmagyarázat).

6. háttérmagyarázat

Olyan projektek, amelyek eredményeit negatívan érintette a feltételek hiánya

A török büntető igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának javítása (4. sz. projekt)

A török büntető igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának javítására 2009-ben kidolgozott projekt célja a bírák, ügyészek, bírósági titkárok, ügyvédek és igazságügyminisztériumi tisztviselők képzése volt. A 2012. március és 2014. december között végrehajtott projekt keretében képzési tanterv kidolgozására, valamint több mint 300 fő képzésére került sor a büntetőjog és a nemzetközi igazságügyi együttműködés területén. A projekt célja volt emellett jelentős létszámú oktató képzése az Igazságügyi Akadémia számára. A projekt feltételei nem rendelkeztek olyan minimális időszakról, amely során a képzésben részesülőknek munkahelyükön kell maradniuk, hogy hasznosítsák a tanultakat, illetve továbbképezzék társaikat. Ez nem volt szerencsés, mert a törökországi igazságszolgáltatás magas fluktuációja már azelőtt is strukturális problémát jelentett, mielőtt azt a puccsellenes intézkedések tovább súlyosbították volna47.

A Bizottság és a török hatóságok nem tudtak tájékoztatást adni a továbbképzett jogi szakemberek megtartásáról. Ezért nem lehet tudni, hogy azok még ma is aktív szolgálatban állnak-e és tovább tudják-e képezni kollégáikat.

A török civil társadalom megerősítése és a közszférával folytatott párbeszéde (8. sz. projekt)

A projekt célja az volt, hogy előmozdítsa a civil társadalmi szervezetek török közszférával való együttműködését, valamint a pluralizmus és az európai integráció értékeinek népszerűsítésében való aktív részvételét. Ennek részét képezte egy, a közigazgatás által a civil társadalommal folytatott párbeszéd során alkalmazandó magatartási kódex elfogadása is. Az Európai Uniós Ügyek Minisztériumával (MEUA) közösen végrehajtott projekt szerződését négy alkalommal módosították és 18 hónappal meghosszabbították. A projekt végül nem is járult hozzá érdemben a civil társadalmi szervezetekkel való együttműködéshez, mivel a Bizottság nem írta elő a török hatóságok számára a civil társadalmi szervezetekre irányuló nemzeti stratégia és a magatartási kódex elfogadását, illetve a civil társadalmi szervezeteket érintő bürokratikus korlátozások legalább részleges megszüntetését. Mivel ezek a korlátozások részben a Miniszterelnöki Hivatal (pl. a jó kormányzás terén a civil társadalmi szervezetekkel folytatott konzultációk és az alapítványok ellenőrzése), részben a Belügyminisztérium (pl. a terrorellenes jogszabályok, az egyesületek ellenőrzése és a bűnüldözés) hatáskörébe tartoznak, a projektfeltételeknek ezekre a minisztériumokra is vonatkozniuk kellett volna. Ezenfelül tekintettel a civil társadalmi szervezetek nehéz működési körülményeire (lásd: 4. háttérmagyarázat), a civil társadalmi szervezetek IPA-finanszírozása valószínűleg továbbra is elsősorban a támogatókon múlik majd.

A regisztrált foglalkoztatás ösztönzése (13. sz. projekt)

A kiterjedt török informális gazdaság elleni küzdelem keretében végrehajtott projekt célja a hivatalos foglalkoztatás előmozdítása volt. Ezt a Társadalombiztosítási Intézet az iránymutatási és ellenőrzési kapacitásának növelése útján kívánta megvalósítani, amely feladatot tovább nehezítette, hogy Törökországban még gyakran készpénzben fizetik ki a béreket. A Társadalombiztosítási Intézet kockázatértékelés helyett a benyújtott panaszok alapján választja ki az ellenőrizendő eseteket, ami nagyban csökkenti az illegális foglalkoztatás elleni érdemi küzdelemre való képességét48. Ennek ellenére a feltételek között nem szerepelt a panaszalapú ellenőrzési modellről a kockázatalapú rendszerre való átállás.

A végrehajtás késedelme ellenére az IPA-projektek elérték a kitűzött célokat, de a politikai akarat hiánya veszélyezteti a fenntarthatóságukat

35

2007-től az IPA az egyetlen olyan uniós finanszírozási eszköz, amelynek célja, hogy segítse Törökországot a vívmányokhoz való igazodásban, és megerősítse igazgatási kapacitását. Értékeltük az IPA végrehajtásának eredményességét a jogállamiság, a kormányzás és az emberi erőforrások kiemelt ágazataiban, és megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és a török hatóságok:

  1. megvalósították-e a projektek tervezett outputjait, és monitorozták-e az eredményeket;
  2. ezeket az outputokat késedelem nélkül valósították-e meg, illetve enyhítették-e a késedelmeket;
  3. fenntartható eredményeket értek-e el.
36

15 IPA I projektet értékeltünk, amelyek mindegyike közvetett irányítás alatt valósult meg, és amelyek végső kedvezményezettjei minden esetben török közszervezetek voltak49. Mintánkból 14 projekt valósult meg olyan mértékben, amely lehetővé tette az elért eredmények értékelését50.

Az IPA általában megvalósította a kívánt eredményeket, de gyakran csak késedelem árán

37

Munkánk a monitoringmutatók, a vállalkozói jelentések, az Ankarában működő uniós külképviselet és a török hatóságok ellenőrző látogatásairól készült jelentések, az irányítóbizottságok vagy más, ezzel egyenértékű projektirányító testületek jegyzőkönyvei, eredményorientált monitoringjelentések51, helyszíni látogatások52, valamint a Bizottsággal és a projektkedvezményezettekkel készített interjúk53 elemzésén alapult.

38

Összességében megállapítottuk, hogy a Bizottság és a török hatóságok a 14 IPA I projekt közül 13 esetében teljesítették a szerződésben előirányzott projektoutputokat. Ezek a projektek ezért megerősítették az ország adminisztratív kapacitását az érintett ágazatokban. A 14 folyamatban lévő projektből nyolc azonban késedelmet szenvedett (lásd: IV. melléklet).

39

Bár a Bizottság és a török hatóságok nyomon követték a projektek outputjait, a rendelkezésünkre álló nyomonkövetési dokumentáció felülvizsgálata a következő hiányosságokat tárta fel a teljesítményellenőrzés terén:

  1. A Törökország esetében alkalmazott EOM-keret nem terjedt ki az áruszállítási és humánerőforrás-ágazathoz kapcsolódó szerződésekre54.
  2. A 15 ellenőrzött IPA I projekt közül hat esetében néha homályosak és megbízhatatlanok voltak az eredménymutatók. Ráadásul gyakran hiányoztak a mutatók referenciaértékei, így az eredmények nem voltak összehasonlíthatók a kiinduló helyzettel55. Egy ilyen projektre a 7. háttérmagyarázat mutat be példát.

7. háttérmagyarázat

A társadalmi befogadás előmozdítása romák által sűrűn lakott területeken (15. sz. projekt): példa az elégtelen teljesítménymonitoringra

2016-ban és 2017-ben Törökország Családügyi és Szociálpolitikai Minisztériuma hajtotta végre ezt az ország egészére kiterjedő 8,4 millió eurós projektet. A projekt célja technikai segítségnyújtás, szociális koordinációs egységek létrehozása, valamint irodai és informatikai berendezések, hangszerek, sportfelszerelések, írószerek, gyermekjátékok és konténerek biztosítása volt (lásd: 1. kép).

A romák részvételét 21 mutató segítségével kell ismertetni. Mivel azonban nem állnak rendelkezésre megbízható statisztikák a roma származású török állampolgárokról, egyik mutató sem tekinthető úgy, hogy az kifejezetten a lakosság e szegmensét jellemezné. Néhány mutató ugyan releváns (például „a kísérleti általános iskolákban 30%-kal csökken a távolmaradási arány” vagy „a célzott körzetekben 10%-kal nő az óvodalátogatás aránya”), mások azonban nem elég egyértelműek: ezekre példa a „szociális szolgáltatási koordinációs modell kifejlesztése”, a „moduláris társadalmi befogadási útmutató kézikönyv kidolgozása és aktív használata”, valamint „a célzott tartományokban dolgozó 1200 civil szervezeti munkatárs szolgáltatásnyújtási ismereteinek elmélyítése képzés és szemináriumok útján” elnevezésű mutató. A projekt indításakor ráadásul csak négy teljesítménymutató esetében tervezték a kiinduló referenciaérték meghatározását, és ezek közül egyetlen érték sem áll rendelkezésre.

1. kép

Az Isztambul Bayrampașa kerületében működő Cevatpașa iskola továbbfejlesztette a játszóterén felállított konténerben a roma gyerekeknek nyújtott oktatási kínálatát (15. projekt).

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az IPA-ból támogatott humánerőforrás-projektek
40

Törökországnak a 19. fejezet – Szociálpolitika és foglalkoztatás – terén való felzárkózása érdekében az IPA oktatási, foglalkoztatási és társadalmi integrációs projekteket is támogatott. Ezek célja a kapacitásépítés volt: így volt ez a Társadalombiztosítási Intézet esetében is úgy a be nem jelentett munkavállalás (lásd: 13. sz. projekt, 6. háttérmagyarázat) elleni küzdelem, mint a török társadalom egyes konkrét célcsoportjai szükségleteinek kielégítése terén (lásd: 11., 12., 14. és 15. sz. projekt). Az utóbbi projektek kapcsán a célcsoportoknak tanulási eszközök (például tantervek és informatikai berendezések) használatára, valamint tanácsadás és képzés igénybevételére is lehetőséget biztosítottak:

  1. a Trabzon mogyorótermelő régióban nem bejelentett munkaviszonyból élő nők (11. sz. projekt);
  2. fiatal vállalkozók és kisvállalkozások Ankara fővárosi régióban (12. és 14. sz. projekt);
  3. roma gyermekek az egész országban (15. sz. projekt, lásd: 7. háttérmagyarázat).
41

Az öt ellenőrzött projektet teljes mértékben megvalósították, bár hármat (11., 13. és 15. sz. projekt56) több mint két hónap késedelemmel. Bár ezek a késedelmek nem voltak hatással a projekteredményekre, arra engednek következtetni, hogy a török Munkaügyi és Társadalombiztosítási Minisztérium nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

Az IPA-ból támogatott kormányzásfejlesztési projektek
42

Ebben az ágazatban az IPA korlátozott számú egyedi projektet finanszírozott, amelyek esetében a török hatóságok hajlandóak voltak IPA-forrásokat felhasználni annak érdekében, hogy az országot felzárkóztassák az uniós vívmányokhoz57 és megerősítsék annak igazgatási kapacitását. Az ellenőrzött projektek célja részben az állami szektor és a civil társadalom közötti együttműködés megerősítése (lásd a 8. sz. projektet – 6. háttérmagyarázat), részben pedig a közintézmények kapacitásnövelése volt, például a következőké:

  1. NAO – az IPA törökországi igazgatásának felügyelete céljából (6. sz. projekt);
  2. Adóhivatal – a be nem vallott jövedelmen keresztüli adóelkerülés elleni küzdelem céljából (7. sz. projekt, amelynek végrehajtása az ellenőrzés idejére még nem zárult le);
  3. Belügyminisztérium – a helyi tervezés megerősítése céljából (9. sz. projekt);
  4. a török Vámhivatal (10. sz. projekt, lásd: 8. háttérmagyarázat).
43

A kormányzási ágazatban végrehajtott 6., 9. és 10. sz. projekt időben megvalósult. Ezek a projektek hozzájárultak Törökország jó államháztartási gazdálkodásához és a közigazgatás reformjához. A 8. sz. projekt esetében (lásd: 6. háttérmagyarázat) azonban a késedelem hatását csak az enyhítette, hogy a Bizottság projektmódosítást és 18 hónapos hosszabbítást engedélyezett, ami arra enged következtetni, hogy a MEUA nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

8. háttérmagyarázat

A török Vámhivatal korszerűsítése (10. sz. projekt)

Ez a hét uniós vámprojektből álló sorozat utolsó elemeként végrehajtott, 7 millió eurós projekt 2015-ben kezdődött meg ténylegesen, és teljes megvalósítása 2018. februárra várható. Célja a török Vámhivatal adminisztratív, technikai és felügyeleti kapacitásának növelése, összhangban a 29. fejezettel (Vámunió). A projekt ennek érdekében a török vámjogszabályok harmonizációjának előkészítésére, a szellemi tulajdonjogok határokon átnyúló érvényesítéséhez kapcsolódó kapacitásbővítésre, a vámlaboratóriumok minőségi előírásainak javítására, a Hivatal szervezeti átalakítására, valamint Törökország nemzetközi határain alkalmazott mobil ellenőrzési rendszerek biztosítására (lásd: 2. kép) törekedett.

Az ellenőrzés idején az egyik projektösszetevő még folyamatban volt (méghozzá az ütemtervnek megfelelően), az öt másik összetevőt pedig időben leszállították, és értékelésüket a vonatkozó outputmutatók alapján elvégezték. Például „A vámok beszedésére visszafizetésére és elengedésére vonatkozó másodlagos jogszabályok átdolgozása” és „A szellemi tulajdonjogok vámhatósági érvényesítésére vonatkozó szükségletelemzés” összetevők esetében a hatóságok arról számoltak be, hogy a török jogszabályok hiányosságainak megállapítására szolgáló értékelések lezárultak és azok jóváhagyása is megtörtént.

2. kép

Az Ankarai Esenboğa nemzetközi repülőtéren a repülőgépekről lerakodott csomagok vizsgálatára használt, IPA által finanszírozott mobil ellenőrző jármű (10. számú projekt)

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az IPA-ból támogatott jogállamiság-fejlesztési projektek
44

Törökországnak az uniós vívmányokhoz58 való felzárkóztatása érdekében az öt ellenőrzött projekt a jogállamisággal összefüggésben a következő kiválasztott területeken törekedett az adminisztratív kapacitás megerősítésére:

  1. igazságügy: igazságügyi szóvivők hálózatának létrehozása (2. sz. projekt, lásd: 9. háttérmagyarázat), valamint szaktanácsadás és képzés biztosítása a szakemberek számára a büntető igazságszolgáltatás területén (4. sz. projekt);
  2. belügyek: aknamentesítés és a határőrizeti kapacitás növelése Törökország keleti határainál (1. sz. projekt), polgári felügyeleti bizottságok hálózatának létrehozása (3. sz. projekt), valamint informatikai berendezések, szaktanácsadás és képzés biztosítása a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez (5. sz. projekt).

9. háttérmagyarázat

A tömegtájékoztatási eszközök és az igazságszolgáltatás közötti kapcsolatok javítása (2. sz. projekt)

Az Igazságügyi Minisztériumban 2013-tól 2015-ig végrehajtott projekt két fő outputja „megbízhatóan működő bírói karok” létrehozása volt a török bíróságok számára, valamint „jól működő kapcsolat kiépítése az igazságszolgáltatás és a független média között”. A Bizottság EOM-jelentései szerint az outputok megvalósultak, ezért a projekt átfogó teljesítménye „jó” minősítést („B” pontszám) kapott, mégpedig a fenntarthatóság tekintetében is. A projekt a kísérletben résztvevő öt tartományban – majd a projekt lezárulását követően országszerte is – ténylegesen létrehozta az igazságügyi médiaközpontok hálózatát, amelyben képzett igazságügyi szóvivők működtek közre.

Mivel azonban az EOM-jelentések figyelmen kívül hagyták a média függetlenségének alapvető feltételét, valamint a pontozás során nem vették figyelembe az Igazságügyi Minisztérium strukturális személyzeti fluktuációját és a donorfüggőséget, véleményünk szerint ez a projekt aligha lesz fenntartható.

45

Míg az öt ellenőrzött projektből négyet megvalósítottak, a 1. projektet nem sikerült a tervek szerint befejezni, és nem érte el a várt eredményeket (lásd: 10. háttérmagyarázat). Ráadásul négy jogállamisággal összefüggő projekt (az 1., 2., 3. és 5. sz. projekt) több mint két hónap késedelmet szenvedett59. A késedelem egy esetben (1. sz. projekt) komolyan befolyásolta a projekteredményeket, és arra enged következtetni, hogy a török hatóságok nem voltak kellőképpen felkészülve az adott projekt végrehajtására. Egy másik esetben (5. sz. projekt) a késedelem hatását enyhítette, hogy a Bizottság öt hónapos hosszabbítást engedélyezett. A késedelmek összességében arra mutatnak, hogy a Belügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium nem rendelkezik elégséges adminisztratív kapacitással az IPA-projektek időben történő végrehajtásához (lásd: 46. bekezdés).

10. háttérmagyarázat

Aknamentesítési projekt Törökország keleti határainál (1. sz. projekt)

2014. decemberében kezdetét vette az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja (UNDP) által Törökország Örményországgal és Iránnal közös határain végrehajtott projekt első szakasza. Egy nagyszabású humanitárius aknamentesítési műveletről volt szó, amely olyan mértékű késedelmet szenvedett, hogy 2017 márciusáig a tervezett terület kevesebb mint 15%-át sikerült aknamentesíteni, és nem lehetett megkezdeni a projektnek az Iránnal és Irakkal közös határszakaszra tervezett második szakaszát, amely esetében a késedelem ekkorra elérte a 21 hónapot. Bár az első szakaszt 7,5 hónappal meghosszabbították, lehetetlen lesz a projektet az IPA program végső szerződéskötési, illetve kifizetési határidején belül – azaz 2017 végéig, illetve 2018 végéig – befejezni. 2017 szeptemberéig több mint 43 millió euró kifizetésére került sor.

A projekt kudarca főként a nagy munkaerő-fluktuációnak és annak tudható be, hogy a Védelmi Minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással ahhoz, hogy időben és teljes körűen biztosítani tudja az aknákra vonatkozó megbízható nyilvántartásokat. Ezenkívül a minisztérium a TURMAC török aknamentesítő hatóság késedelmes létrehozása révén is további késést okozott a projektben.

Az IPA programozása jelentős késedelmet szenvedett

46

Az IPA I projektek végrehajtásának késedelme mellett az IPA I programozása is jelentős késedelmet szenvedett, ami azért volt különösen kedvezőtlen, mert a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló fennmaradó finanszírozás és idő csökkenését eredményezték.

47

A török hatóságoknak például 2017-ben kellett volna megkötniük a 2014-es IPA finanszírozási megállapodás szerinti szerződések több mint 93%-át (lásd: 1. táblázat), ami a végrehajtás jelentős késedelméről tanúskodik. Erre a lemaradásra már a két korábbi finanszírozási megállapodással kapcsolatos kötelezettségvállalás-visszavonások nagyságrendje – több mint 110 millió euró – alapján is következtetni lehetett60.

1. táblázat

A visszavonások és az éves IPA-alapokból szerződéskötésre előirányzott pénzeszközök százalékos aránya programozási évenként

Finanszírozási megállapodás Uniós forrás
(euró)
Visszavont kötelezettségvállalás összege
(euró)
Visszavont kötelezettségvállalás aránya (%) Szerződésbe állítandó összeg aránya (%)
2012 225 749 161 56 437 290 25% Lejárt
2013 236 750 014 53 979 003 23% Lejárt
2014 366 040 000 Még nem határozták meg N. a. 93%
2015 255 100 000 Még nem határozták meg N. a. 92%
2016 477 890 000 Még nem határozták meg N. a. 100%

Forrás: Európai Bizottság, 2017. szeptember.

48

Az elmaradás okai tartósan fennállnak, így jól ismertek a Bizottság és a török hatóságok számára61. 2017-ben a három fő ok a következő volt:

  1. Mind a CFCU, mind az uniós külképviselet úgy vélekedett, hogy néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok – különösen a nyílt pályázatok – előkészítéséhez, ami jelentős késedelmeket okozott.
  2. Törökország nehézségekkel szembesült az IPA I és az IPA II közötti zökkenőmentes átmenet biztosítása terén, különösen az ágazati megközelítés felé történő elmozdulás, valamint a vezető intézmények lebonyolító szervezeteire háruló nagyobb kötelezettségek kezelése terén (lásd: VI. melléklet), ami miatt a Törökország által irányítandó projektek egyre szaporodtak és egyre összetettebbé váltak.
  3. A CFCU-nál rendkívül nagy volt a személyzet fluktuációja. Amint a 2. ábrán látható, a CFCU személyi állományának éves szintű fluktuációja 2002 óta gyakran meghaladta a 20%-ot.

2. ábra

A CFCU létszáma és személyi állományának éves fluktuációja az alapítás óta

Forrás: az Európai Számvevőszék elemzése a CFCU adatai alapján (2017. március).

49

A CFCU állandó személyzeti problémái kritikus hátráltató tényezőt jelentenek az IPA jövőbeli végrehajtása tekintetében. A személyzet fluktuációja magas, és a gyakori munkaerő-felvétel miatt jelentős munkaidőt kell befektetni az újonnan érkezők betanításába és mentorálásába.

50

A NIPAC a végrehajtás megkönnyítése érdekében koordinálja és nyomon követi az összes IPA-programot, míg a NAO akkreditálja, monitorozza és ellenőrzi a CFCU munkáját, illetve az IPA kezelésével megbízott törökországi struktúrák működését62. Bár egyértelmű, hogy mind a NIPAC, mind a NAO képes lett volna fellépni az ügy érdekében, egyik sem vállalta fel kellő időben az IPA széles körű programozási késedelmeivel kapcsolatos feladatokat. A személyzeti problémák ezért továbbra is fennállnak. A CFCU túlzott személyzeti fluktuációjának eredményes kezelése terén fennálló nehézségek még több késedelmet okoznak majd a projektpályáztatás és a szerződéskötések terén.

51

A Pénzügyminisztérium csak 2016 második felében kezdett részletes munkaterhelés-elemzéseket végezni, valamint munkaerő-toborzási és -megtartási stratégiákat kidolgozni az IPA lebonyolító szervezeteire vonatkozóan, hogy csökkenteni tudja a felhalmozott hátralékot63. Egyelőre ezért túl korai lenne értékelni ezeknek az intézkedéseknek a hatását.

A politikai akarat hiánya veszélyezteti a projektek fenntarthatóságát

52

Ahhoz, hogy az IPA teljesíteni tudja a Törökország igazgatási kapacitásának növelésére és az ország uniós vívmányokhoz való közelítésére irányuló célkitűzéseit, szükséges az is, hogy tartósan fennmaradjon a 4044. bekezdésben ismertetett IPA-projektek kedvező hatása (pl. kapacitásépítés és az uniós bevált gyakorlatok terjesztése). Ez többek között azt jelenti, hogy a végrehajtott jogalkotási vagy közigazgatási reformok hatályban maradnak, a magatartási kódexeket, útmutatókat és kézikönyveket továbbra is felhasználják, a betanított alkalmazottak pedig aktív szolgálatban maradnak a képzésüknek megfelelő területen.

53

15 projektből álló mintánk fenntarthatóságát a projektdokumentáció alapos áttekintése, helyszíni látogatások és a projektekben érdekelt felekkel folytatott interjúk révén értékeltük. Megállapítottuk, hogy a Bizottságnak és a török hatóságoknak a mintában szereplő 14 végrehajtott projekt közül hat – egy jogállamisági, három kormányzási és két humánerőforrás-projekt64 – esetében sikerült a projektoutputokat valószínűleg fenntartható eredményekké alakítaniuk.

54

A 11. háttérmagyarázat egy ellenőrzött kormányzási projektre mutat be példát, és kifejti, hogy az várhatóan miért lesz fenntartható.

11. háttérmagyarázat

A „Helyi beruházástervezési kapacitás” elnevezésű (9. számú) projekt valószínűleg fenntartható lesz

Ez a 2 millió eurós kísérleti projekt 2015-ben és 2016-ban javította a török tartományi közigazgatás beruházástervezési és koordinációs – konkrétan a helyi beruházási javaslatok elemzésére és előmozdítására irányuló – kapacitását. A projekt keretében egy helyi beruházástervezési útmutató kidolgozására és 231 tartományi tervezési szakértő képzésére került sor.

A projekt jó eséllyel fenntarthatónak fog bizonyulni: az ellenőrző látogatás idején (2017. március) még használatban volt a helyi beruházástervezési útmutató, és a tartományi tervező szakértők nagy része aktív szolgálatban volt. Egy független tanácsadó cég által készített felmérés szerint a válaszadók túlnyomó többsége (85,5%) úgy gondolta, hogy a projektet érdemes lenne egész Törökországban alkalmazni. A projekt fenntarthatóságának kulcsa az volt, hogy erős volt mögötte a politikai szándék: a belügyminiszter kifejezetten támogatásáról biztosította a projektet.

55

A fennmaradó 13 végrehajtott projekt közül nyolc esetében azonban azt kellett megállapítanunk, hogy a projektoutputok kockázatoknak vannak kitéve, vagy aligha lesznek fenntarthatók65. Ennek okait a 2. táblázat foglalja össze.

2. táblázat

Végrehajtott IPA I projektek Törökországban: a fenntarthatóságot fenyegető kockázatok okai

A projekt száma Politikai akarat hiánya Magas személyzeti fluktuáció Elégtelen adminisztratív kapacitás Hiányzó vagy elégtelen feltételrendszer
1 -
2 - -
3 -
4 -
8 -
11 - - -
13 - -
15 - -

Forrás: Európai Számvevőszék, 2017. szeptember.

56

Elemzésünk szerint e nyolc IPA I projekt eredményeinek fenntarthatósága főként azért forog veszélyben, mert nem élveztek elegendő politikai támogatást, és ez a törökországi helyzet romlása (például a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása) során csak fokozódott. A 12. háttérmagyarázat és a 3. kép egy ilyen projektre mutat be példát.

12. háttérmagyarázat

A társadalmi felügyelet megerősítése (3. projekt)

E jogállamisági projekt célja jogszabályi és szervezeti változások (helyi rendvédelmi bizottságok) előkészítése, valamint személyre szabott képzési anyagok (lásd: 3. kép) biztosítása volt. A 3,5 millió eurós projektet az UNDP hajtotta végre a Belügyminisztérium számára. A minisztériumnak nyolc hónapos hosszabbításra volt szüksége a projekt befejezéséhez, elsősorban az adminisztratív kapacitással kapcsolatos hiányosságok – például a társadalmi felügyelet fogalmának egyértelmű tisztázása, a csendőrség alacsony részvétele, a kulcsszemélyzet fluktuációja és adminisztratív változások – miatt. A projekt valószínűleg nem lesz fenntartható, ami két okra vezethető vissza.

A helyi rendvédelmi bizottságok alapvető fontosságúak e projekt szempontjából, mivel azokban a belső biztonsági erők (rendőrség, parti őrség és csendőrség) feletti társadalmi felügyelet javítása érdekében a civil társadalom is közreműködne. Ugyanakkor a török belső biztonsági erők a közelmúltban megfelelő társadalmi felügyelet nélkül alkalmazták ideiglenes mérlegelési jogkörüket66, ami gyengítette ezeknek az erőknek a társadalmi felügyeletét.

Bár e célkitűzést két egymást követő (egy 2008–2010-es és a szóban forgó 2012–2015-ös) IPA-projekt is megpróbálta megvalósítani, a projekt zárójelentése szerint feltétlenül további forrásokra lenne szükség a fenntarthatóság biztosításához. Mivel az IPA II keretében harmadik szakaszt is terveznek (IPA 2014), ez azt mutatja, hogy a projekt erősen függ a támogatóktól.

57

A török minisztériumok emellett az IPA-projektek végrehajtására rendelkezésükre álló fennmaradó finanszírozás és idő csökkenése (lásd: 4647. bekezdés) miatt még kevesebb kapacitással fognak rendelkezni az egyes projektekhez kapcsolódó későbbi szerződések, illetve az IPA vagy Törökország által még ki nem elégített szükségletek koordinálására. Törökország programozási késedelme ezért közvetlenül befolyásolja az IPA projektek átfogó fenntarthatóságát is.

3. kép

Törökország belső biztonsági erői polgári felügyeletének javítása érdekében a Belügyminisztérium számára IPA-finanszírozással készített szakértői tanulmányok példányai

Forrás: Európai Számvevőszék.

Következtetések és ajánlások

58

Megállapítottuk, hogy a Bizottság helyesen alakította ki az IPA célkitűzéseit, különösen azért, mert megfelelően meghatározta az uniós csatlakozás felé való előrelépéshez szükséges követelményeket, és meggyőző értékeléseket készített az ágazati megközelítésekről. A gyakorlatban azonban a felhasznált IPA-források nem kezelték kellőképpen a jogállamisági és az irányítási ágazat egyes alapvető szükségleteit, ahol néhány kritikus reform már régóta esedékes lenne. A politikai támogatást élvező területeken (pl. vámügy, foglalkoztatás és adózás) az IPA I projektek hozzájárultak ahhoz, hogy Törökország felzárkózzon az uniós vívmányokhoz és megerősítse adminisztratív kapacitását. A rendelkezésre álló IPA-források elköltésének nehézségei és a reformok visszaszorulása azonban veszélyeztetik az eredmények fenntarthatóságát. Ezért úgy véljük, hogy az IPA eredményessége korlátozott volt.

59

Az IPA kialakítása tekintetében megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően határozta meg az IPA célkitűzéseit, mivel azok specifikusak és összhangban állnak a jogi kerettel. Konkrétabban: az IPA jogállamiságra, kormányzásra és emberi erőforrásokra vonatkozó célkitűzései relevánsak voltak, és azokon a szükségleteken alapultak, amelyeket Törökország az uniós vívmányokhoz való igazodás és adminisztratív kapacitásának megerősítése érdekében azonosított (1920. bekezdés).

60

A valóságban azonban az IPA I célkitűzéseire fordított források néhány alapvető szükséglet – az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése – terén szinte semmiféle eredményt nem hoztak. A Bizottság saját elemzése szerint e területeken több éve nem történt kielégítő előrelépés, mivel a török hatóságok részéről hiányzik az ehhez szükséges politikai akarat (2126. bekezdés).

1. ajánlás. Az IPA-források jobb célba juttatása a meghatározott célkitűzéseken belül

A 2018-as IPA-programmal kezdődően a Bizottság célzottabban juttassa el az IPA-forrásokat azokra a területekre, ahol régóta esedékesek az uniós csatlakozás (ezen belül is az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság megerősítése, az összeférhetetlenség megelőzése, valamint a külső ellenőrzés és a civil társadalom megerősítése) felé való hiteles előrelépéshez szükséges reformok.

Ajánlott megvalósítási határidő: A 2018-as IPA-programmal kezdődően.

61

A Bizottság úgy határozott, hogy az IPA II végrehajtása során az ágazati megközelítést alkalmazza, amely keretében az IPA önálló projektek helyett inkább az ágazati szintű reformokat támogatja. Az új megközelítés alkalmazása előtt a Bizottság értékelte, hogy az ágazatok felkészültek-e az IPA II finanszírozás felhasználására. Ezek az ágazati értékelések releváns és meggyőző elemzést biztosítottak annak megállapításához, hogy az IPA II mely területeken valósítható meg az ágazati megközelítés alkalmazásával. Az értékelések azonban nem mindig voltak átfogó jellegűek, különösen az öt alkalmazott értékelési kritériumból három – a támogatók Törökország általi koordinációja, az ágazati költségvetések elemzése és a török teljesítményértékelési keret – esetében (2729. bekezdés).

2. ajánlás. Az ágazati megközelítés értékelésének javítása

Az ágazati megközelítésről készített értékeléseinek következő frissítése során a Bizottság teljes körűen foglalkozzon Törökország támogatói koordinációjának, ágazati költségvetési elemzésének és különösen teljesítményértékelési keretének valamennyi kulcselemével.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019. március 31.

62

Az uniós finanszírozás mellett az IPA-hoz kapcsolódó feltételek is hozzájárulhatnak a reformfolyamat előmozdításához. Megállapítottuk, hogy bár a Törökországról szóló jelentéseiben folyamatosan elégtelen előrelépésről számol be, a Bizottság nem alkalmazta kellőképpen az IPA feltételrendszerét a reformok ösztönzésére azokban a kiemelt ágazatokban, ahol a haladás nem volt kielégítő. A Bizottság ritkán alkalmazott olyan feltételeket, mint például az IPA-projektek bizottsági irányítás alá történő visszavételének vagy korrekciós intézkedések végrehajtásának lehetősége, amennyiben a projektfeltételek nem teljesülnek. Ezen túlmenően az IPA II rendeletben nem tükröződik kifejezetten, hogy amennyiben nem tartják be a demokrácia és a jogállamiság elveit, lehetőség van az IPA I finanszírozás felfüggesztésére (3034. bekezdés).

63

Az IPA végrehajtását illetően az ellenőrzött projektek általában megvalósították a tervezett outputokat, ami hozzájárult Törökországnak az uniós vívmányokhoz való felzárkóztatásához és adminisztratív kapacitásának megerősítéséhez, még akkor is, ha a projektek gyakran késedelmet szenvedtek. Megállapítottuk azonban, hogy a politikai támogatás hiánya, amellett a köztisztviselők nagyléptékű elbocsátása és felfüggesztése, illetve a civil társadalom részvételének korlátozása veszélyezteti e kedvező eredmények fenntarthatóságát (3538., 4045. és 5257. bekezdés).

3. ajánlás. A feltételrendszer fokozott alkalmazása

Tekintettel arra, hogy Törökországban a politikai helyzet romlása már most is kihat a projektek fenntarthatóságára, a Bizottság fokozza a politikai és projektfeltételek alkalmazását a következők révén:

  1. a Törökországról szóló n-1. évi éves bizottsági jelentésben a jogállamisági és a kormányzati ágazat területén azonosított visszalépések orvoslása érdekében javasolja az IPA II bizottságnak az n. évi átfogó IPA II előirányzat csökkentését, beleértve adott esetben az IPA II források átirányítását vagy csökkentését;
  2. 2017 és 2020 végéig döntsön arról, hogy odaítéli-e a teljesítményjutalmat Törökországnak. A döntés objektíven tükrözze a bővítés felé tett előrelépést, az IPA hatékony végrehajtását és a kívánt eredmények elérését;
  3. fokozatosan egyre szélesebb körben alkalmazzon közvetlen irányítást azoknak az alapvető szükségleteknek a kielégítése érdekében – ilyen különösen a magas szintű korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a sajtószabadság megerősítése, az összeférhetetlenség megelőzése és a civil társadalom megerősítése –, amelyek esetében hiányzik a politikai akarat;
  4. az új projektek kapcsán adott esetben írjon elő minimumkövetelményekként meghatározott feltételeket a várható outputok időben történő megvalósításának előmozdítása és a fenntarthatóság ösztönzése érdekében. Ha e feltételek nem teljesülnek, az vezessen korrekciós intézkedések alkalmazásához (pl. a kifizetés felfüggesztése, a projekt törlése).

Ajánlott megvalósítási határidő: a) 2018. december 31-étől kezdődően; b) 2018. december 31. és 2020. december 31.; c) és d) 2018. december 31.

64

Hiányosságok mutatkoztak a projektek teljesítményének nyomon követésében, például egyes projekteket nem a Bizottság eredményorientált monitoringkerete szerint választottak ki, valamint egyes mutatók nem voltak relevánsak vagy megbízhatóak, illetve nem határoztak meg hozzájuk kiinduló referenciaértékeket (39. bekezdés).

4. ajánlás. A projektek teljesítményének eredményesebb figyelemmel kísérése

A Bizottság a Törökországban uniós finanszírozással megvalósuló műveletek tekintetében bővítse EOM jelentéseinek hatókörét, és (adott esetben) kiinduló referenciaértékek meghatározása révén javítsa projektmutatóinak relevanciáját és megbízhatóságát.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018-tól kezdődően.

65

Szintén aggodalomra ad okot az IPA jelentős késedelme, amely széles körű programozási és végrehajtási elmaradásokra vezethető vissza. A késedelem a török minisztériumok számára a következő IPA II költségvetés és projektek végrehajtására rendelkezésre álló források és idő csökkenését eredményezte, ezáltal még inkább késleltetni fogja a projektpályáztatást és a szerződések megkötését. A késedelmek okai ismertek: néhány minisztérium nem rendelkezett elegendő adminisztratív kapacitással a projektjavaslatok előkészítéséhez, az ágazati megközelítésre való áttéréshez és ahhoz, hogy megbirkózzon a Törökországban elköltött IPA-források többségét kezelő CFCU rendkívül magas alkalmazotti fluktuációjával (4651. bekezdés).

5. ajánlás. A elmaradások csökkentése a közvetett irányítás szelektív alkalmazásával

Az IPA II keretében a Bizottság alkalmazza szelektíven a közvetett irányítást, figyelembe véve az érintett források nagyságrendjét, az előkészítendő és a török hatóságok által pályázatra bocsátandó projektek összetettségét, valamint a CFCU kapacitását.

Ajánlott megvalósítási határidő: Fokozatosan, azonnali kezdéssel.

A jelentést 2018. február 6-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Mellékletek

I. melléklet

Az EU–Törökország kapcsolatok megértése szempontjából fontos események

1950 április 13. – Törökország tagságot szerez az Európa Tanácsban.
1954 május 18. – Törökország ratifikálja az emberi jogok európai egyezményét.
1959 július 31. – Törökország társult tagságért folyamodik az Európai Gazdasági Közösségben.
1963 szeptember 12. – Törökország társulási megállapodást ír alá az Európai Gazdasági Közösséggel, amely hozzáférést biztosít az országnak a közösségi (illetve később uniós) programokhoz.
1987 április 14. – Törökország tagságért folyamodik az Európai Gazdasági Közösségben.
1995 december 31. – Hatályba lép az EU–Törökország vámunió-megállapodás.
1999 december 12. – A Tanács megerősíti Törökország tagjelölti státuszát.
2001 március 24. – A Tanács elfogadja az első csatlakozási partnerséget Törökországgal (az utolsót 2008. február 18-án).
2005 október 3. – Hivatalosan megkezdődnek Törökország csatlakozási tárgyalásai.
2006 június 12. – Megnyitják az első fejezetet (25. fejezet – Tudomány és kutatás) a Törökországgal való tárgyalásra.
2010 szeptember – A török parlament módosítja az alkotmányt annak érdekében, hogy a hadsereg a polgári bíróságok felé jobban elszámoltathatóvá váljon, és hogy növelje a törvényhozás bírák kinevezésére való hatáskörét. A népszavazás ellenzői szerint ez csökkentette a hadsereg és a bírói kar függetlenségét.
2011 december – Mivel 2006 óta csak 13. fejezet megnyitására került sor, a Tanács jóváhagyja az eredményközpontú programot, amelynek célja, hogy új lendületet adjon a csatlakozási tárgyalásoknak.
2013 május – Az isztambuli Gezi parki tüntetések nyomán számos török állampolgárt tartóztatnak le terrorszervezetben való tagság gyanújával.
december 17. és 25. – Négy minisztert, kabinettagok rokonait, valamint számos köztisztviselőt és üzletembert vádolnak meg magas szintű korrupcióval, amit ügyészek, bírák és rendőrtisztek széles körű áthelyezése és elbocsátása követ.
2014 december 14. – Összehangolt bűnüldözési fellépés keretében közismert török újságírókat és médiaképviselőket tartóztatnak le.
2016 június 30. – Megnyitják a tizenhatodik fejezetet (33. fejezet – Pénzügyi és költségvetési rendelkezések) a Törökországgal való tárgyalásra.
július 15. – Katonai puccskísérlet, 241 halott és 2196 sebesült. Törökország az általa terrorszervezetnek minősített Gülen-mozgalomnak tulajdonítja az elbukott államcsínykísérletet.
2016. december 9–10. – A Velencei Bizottság által elfogadott vélemények komoly aggályokat vetnek fel a rendkívüli törvényerejű rendeletek széles körű alkalmazásával kapcsolatban.
2017 március 10–11. – A Velencei Bizottság által elfogadott vélemények komoly aggályokat vetnek fel a köztársasági elnökre újabb hatásköröket ruházó alkotmánymódosítással kapcsolatban, valamint a médiaszabadság rendkívüli törvényerejű rendeletek útján való gyakori korlátozása tekintetében.
április 16. – Az új alkotmányról szóló népszavazás során a többség a török parlamenti demokráciáról az elnöki rendszerre való áttérést támogatja.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatai alapján.

II. melléklet

Törökország uniós csatlakozási tárgyalásainak állása

Fejezet Cím A csatlakozási tárgyalások állása
1 Az áruk szabad mozgása Nincs megnyitva
2 A munkavállalók szabad mozgása Nincs megnyitva
3 A letelepedés joga és a szolgáltatásnyújtás szabadsága Nincs megnyitva
4 A tőke szabad mozgása Megnyitva
5 Közbeszerzés Nincs megnyitva
6 Társasági jog Megnyitva
7 Szellemi alkotások joga Megnyitva
8 Versenypolitika Nincs megnyitva
9 Pénzügyi szolgáltatások Nincs megnyitva
10 Információs társadalom és média Megnyitva
11 Mezőgazdaság és vidékfejlesztés Nincs megnyitva
12 Élelmiszerbiztonság, állat- és növényegészségügyi politika Megnyitva
13 Halászat Nincs megnyitva
14 Közlekedéspolitika Nincs megnyitva
15 Energia Nincs megnyitva
16 Adózás Megnyitva
17 Gazdaság- és monetáris politika Megnyitva
18 Statisztika Megnyitva
19 Szociálpolitika és foglalkoztatás Nincs megnyitva
20 Vállalkozás- és iparpolitika Megnyitva
21 Transzeurópai hálózatok Megnyitva
22 Regionális politika és a strukturális eszközök koordinációja Megnyitva
23 Igazságszolgáltatás és alapvető jogok Nincs megnyitva
24 A jog érvényesülése, szabadság és biztonság Nincs megnyitva
25 Tudomány és kutatás Lezárva
26 Oktatás és kultúra Nincs megnyitva
27 Környezetvédelem és éghajlatváltozás Megnyitva
28 Egészségügy és fogyasztóvédelem Megnyitva
29 Vámunió Nincs megnyitva
30 Külkapcsolatok Nincs megnyitva
31 Kül-, biztonság- és védelempolitika Nincs megnyitva
32 Pénzügyi kontroll Megnyitva
33 Pénzügyi és költségvetési rendelkezések Megnyitva
34 Intézmények Nincs megnyitva
35 Egyéb témakörök Nincs megnyitva

Forrás: Európai Bizottság, 2017.

III. melléklet

Törökországi IPA-ágazatok előirányzatokkal, a teljes előirányzat százalékában, valamint a kiválasztott kiemelt ágazatok esetében a szerződéses összegekkel

IPA I (2007–2013)

(euró)

Összetevő Előirányzott összeg Előirányzott összeg aránya (%) Szerződésbe vett összeg
Átmeneti támogatás és intézményfejlesztés (I) Jogállamiság 548 702 551 11,98% 452 341 541
Kormányzás 681 747 546 14,88% 649 386 948
Egyéb 388 179 777 8,47%
Regionális és határokon átnyúló együttműködés (II) 7 000 000 0,15%
Regionális fejlesztés (III) 1 626 891 869 35,51%
Humánerőforrás-fejlesztés (IV) 455 055 077 9,93% 395 641 762
Vidékfejlesztés (V) 873 890 000 19,07%
Mindösszesen 4 581 466 820 100%
IPA II (2014–2020)

(euró)

Ágazat Előirányzott összeg Előirányzott összeg aránya (%) Szerződésbe vett összeg
Jogállamiság és alapvető jogok 624 900 000 13,91% 44 793 588
Kormányzás és demokrácia 956 500 000 21,30% 170 771 646
Energia 93 500 000 2,08%
Mezőgazdaság 912 200 000 20,31%
Közlekedés 442 800 000 9,86%
Környezetvédelem 644 600 000 14,35%
Versenyképesség és innováció 344 400 000 7,67%
Oktatás, foglalkoztatás és szociálpolitika 435 000 000 9,69% 0
Területi és regionális együttműködés 36 995 265 0,82%
Mindösszesen 4 490 895 265 100%

Megjegyzés: Az ellenőrzésre kiválasztott ágazatok zöld háttérrel jelennek meg.

Forrás: Európai Bizottság, 2017. szeptember 30-i adatok.

IV. melléklet

Az ellenőrzött IPA I projektek áttekintése

Sorszám Projekt Szerződésbe vett összeg (euró) Kifizetett összeg (euró) Felhasználás aránya (%) (kifizetett / szerződésbe vett) Ágazat Összetevő Projekt kezdete Projekt befejezése (tervezett) Projekt befejezése (hosszabbítással) Projekt befejezése (tényleges) Outputok Késedelem Fenntarthatóság Késedelem (K-I) Projekt időtartama % Késedelem aránya
1 Társadalmi-gazdasági fejlődés Törökország keleti határainak aknamentesítése és határőrizeti kapacitásának növelése révén – I. és II. ütem 65 481 515 43 452 609 66% Jogállamiság I. ütem 29.05.15 29.05.17 15.12.17 196 720 27%
II. ütem 10.12.15 15.03.17 31.12.18 645 455 142%
2 A tömegtájékoztatási eszközök és az igazságszolgáltatás közötti kapcsolatok javítása 1 615 000 1 453 500 90% Jogállamiság 07.05.13 15.02.15 30.10.15 255 638 40%
3 A társadalmi felügyelet előmozdítása Törökországban – II. ütem 3 800 000 3 433 935 90% Jogállamiság 27.07.12 27.07.14 27.03.15 240 720 33%
4 A török büntető igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának javítása 3 220 000 2 534 872 79% Jogállamiság 12.03.12 12.12.14 12.12.14 0 990 NA
5 A pénzmosás megelőzése és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem hatékonysága 2 493 879 2 341 879 94% Jogállamiság Ikerintézményi kapcsolatok 02.03.15 02.03.17 01.08.17 01.08.17 149 720 21%
Szállítás 16.12.15 30.07.16 30.07.16 0 224 NA
Jogállamiság összesen 76 610 394 53 216 795 69%
6 A törökországi NAO intézményi kapacitásának megerősítése az IPA-val kapcsolatos feladatainak végrehajtásához 220 607 192 506 87% Kormányzás 21.01.16 07.09.16 07.09.16 0 226 0%
7 Az informális gazdaság elleni küzdelem és a török adóhivatal adminisztratív kapacitásának megerősítése 2 569 950 1 027 980 40% Kormányzás 21.03.16 21.02.18 NA NA NA
NA NA NA
8 A civil társadalom fejlődésének és a közszektorral való együttműködésének megerősítése Törökországban (I. összetevő) 3 757 500 3 473 908 92% Kormányzás 01.06.12 26.11.14 01.12.15 01.12.15 365 895 41%
9 Helyi beruházástervezési kapacitás 1 714 500 1 714 500 100% Kormányzás 01.11.14 03.11.16 03.11.16 0 722 0%
10 A török vámhivatal korszerűsítése (VIII.) 7 083 015 4 856 998 69% Kormányzás Ikerintézményi kapcsolatok 1. 21.12.15 16.06.16 16.06.16 0 175 0%
Ikerintézményi kapcsolatok 2. 21.12.15 20.09.17 20.11.17 NA 629 NA
Ikerintézményi kapcsolatok 3. 08.12.15 08.06.16 08.06.16 0 180 0%
Szolgáltatás 1. 08.02.16 08.02.18 NA 720 NA
Szolgáltatás 2. 07.03.16 06.09.17 06.09.17 0 539 0%
Szállítás 07.09.15 17.09.16 17.09.16 0 370 0%
Kormányzás összesen 15 345 572 11 265 892 73%
11 Ruhaipari képzési és vállalkozási kezdeményezés 2 517 049 1 482 684 59% Emberi erőforrások Szolgáltatás 20.01.16 19.09.17 19.09.17 0 599 0%
Szállítás 31.05.16 27.09.16 16.01.17 109 117 93%
12 Az ankarai vállalkozói ökoszisztéma bővítése és fellendítése az ifjúsági foglalkoztatás növeléséért 2 086 710 1 059 219 51% Emberi erőforrások Szolgáltatás 27.06.16 27.10.17 27.10.17 0 480 0%
Szállítás 11.01.16 29.03.17 15.05.17 46 438 11%
13 A regisztrált foglalkoztatás előmozdítása jobb iránymutatás és ellenőrzés révén 4 179 877 4 094 551 98% Emberi erőforrások Szolgáltatás 16.09.14 15.09.16 15.10.16 30 719 4%
Szállítás 26.03.14 26.07.14 13.11.14 107 120 89%
14 Munkavállalók és munkáltatók kapacitásfejlesztése információs és kommunikációs technológiákkal 2 392 321 964 321 40% Emberi erőforrások Szolgáltatás 17.12.15 17.08.17 17.10.17 17.10.17 60 600 10%
Szállítás 22.06.16 20.10.16 15.12.16 55 118 47%
15 A társadalmi befogadás előmozdítása romák által sűrűn lakott területeken 8 440 644 3 912 423 46% Emberi erőforrások Szolgáltatás 09.11.15 08.11.17 719 0%
Szállítás 20.10.15 01.04.16 02.11.16 211 161 131%
Emberi erőforrások összesen 19 616 600 11 513 198 59%
Mindösszesen 111 572 566 75 995 885 68%

Forrás: az Európai Számvevőszék elemzése az Európai Bizottság 2017. szeptember 30-i dátumai és számadatai alapján.

Outputok Késedelem Fenntarthatóság
Megvalósult Legfeljebb 2 hónap Valószínűleg
Részben megvalósult Több mint két hónap, de csökkentették a hatását Veszélyben
Nem valósult meg Több mint két hónap, nem csökkentették a hatását Valószínűtlen
A végrehajtási szakaszt még nem lehetett értékelni

Projekt befejezése (tényleges) Szerződés szerinti befejezési dátum (befejezés, lejárat vagy várható befejezés dátuma).

V. melléklet

A Törökországban 2017-ben készített ellenőrzési interjúk jegyzéke

Látogatás Felkeresett szervezet neve
Március 13. Uniós külképviselet, nagykövet és különböző egységek
Március 14. Uniós ügyekért felelős minisztérium, nagykövet/nemzeti IPA-koordinátor és a Pénzügyi Együttműködési Igazgatóság
Március 14. Török Számvevőszék, elnök
Március 15. Belügyminisztérium, Uniós ügyekkel és külkapcsolatokkal foglalkozó főosztály
Március 15. Belügyminisztérium (Határigazgatási Iroda, Török Aknamentesítési Központ), a Védelmi Minisztérium küldötteivel
Március 15. UNDP (projekthivatal)
Március 15. Uniós ügyekért felelős minisztérium, civil társadalmi csoport
Március 15. Belügyminisztérium, Stratégiafejlesztési Főosztály
Március 16. Igazságügyi Minisztérium (különböző szervezeti egységek)
Március 16. Európa Tanács (projektiroda)
Március 16. Pénzügyminisztérium, Adóhivatal
Március 16. Államkincstári Kontrollerek Tanácsa, az IPA ellenőrző hatósága
Március 17. A pénzügyi államtitkár-helyettes hivatala, az IPA Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egysége
Március 17. A kormányzás- és vezetésfejlesztési támogatási program (SIGMA) Törökország értékeléséért felelős vezető tanácsadói csoportja
Március 17. A pénzügyi államtitkár-helyettes hivatala, az IPA nemzeti programengedélyező tisztviselője
Március 20. A Miniszterelnöki Hivatal Ellenőrzési Bizottsága, Csalás Elleni Koordinációs Szolgálat
Március 20. Vámügyi és Kereskedelmi Minisztérium, az Uniós És Külkapcsolatokért Felelős Főigazgatóság, valamint a Vámrendészeti Főigazgatóság
Március 20. Munkaügyi és Szociális Biztonsági Minisztérium, Európai Uniós és Pénzügyi Támogatások Igazgatósága
Március 20. Ankarai Fejlesztési Ügynökség
Március 21. Világbank
Március 21. Társadalombiztosítási Intézet
Március 21. Közel-keleti Technológiai Egyetem
Március 21. Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium
Március 21. Pénzügyminisztérium (a pénzügyi bűncselekményeket vizsgáló bizottság), a török Bankszabályozási és -felügyeleti Ügynökség küldötteivel
Március 22. Kelet-fekete-tengeri Fejlesztési Ügynökség (Trabzon)
Március 22. Közoktatási Központ (Giresun)
Március 22. Fejlesztési Minisztérium
Március 22. Uniós külképviselet
Március 23. Szociális Szolgáltató Központ (Isztambul)

Forrás: Európai Számvevőszék. Ahol másképp nem jelezzük, a látogatás helyszíne Ankara volt.

VI. melléklet

Közvetett irányítás az IPA I keretében

IPA I

 

Közvetett irányítás az IPA II keretében

IPA II

A Bizottság válaszai

Észrevételek

3. háttérmagyarázat. A sajtószabadság támogatására nyújtott IPA-finanszírozás (2007–2016)

A Bizottság megjegyzi, hogy az IPA II 2014–2020-as indikatív költségvetési juttatásának 35 %-a a demokrácia és a jogállamiság támogatására szolgál. Az alapvető jogok, köztük a sajtó szabadsága egyértelműen kiemelt terület. Az IPA II megkezdésének általános késedelme miatt az ilyen projektek végrehajtása még nem kezdődött el. A Bizottság hangsúlyozni szeretné, hogy az IPA nem az egyetlen sajtószabadságot támogató eszköz; azt kiegészíti a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze, valamint a több országra kiterjedő Szomszédságpolitikai Civil Társadalmi Eszköz. A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze keretében például 7 médiával kapcsolatos projekt irányult Törökországra 2013 és 2016 között.

9. háttérmagyarázat. „A tömegtájékoztatási eszközök és az igazságszolgáltatás közötti kapcsolatok javítása” (2. sz. projekt)

A Bizottság megjegyzi, hogy az EOM-jelentések egy adott időpontra jellemző pillanatképet adnak az adott projekt végrehajtásának előrehaladásáról.

Következtetések és ajánlások

1. ajánlás. Az IPA-források jobb célba juttatása a meghatározott célkitűzéseken belül

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

A Bizottság tudomásul veszi az ajánlott megvalósítási határidőt, és a 2018-as programozás során hangsúlyáthelyezést végez, a szakpolitikai iránymutatások keretén belül maradva.

A Bizottság megjegyzi, hogy az ilyen érzékeny területeken az előrehaladás nem csupán a juttatott IPA-forrásoktól függ, hanem ami még ennél is fontosabb, a török hatóságok politikai akaratától.

2. ajánlás. Az ágazati megközelítés értékelésének javítása

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

3. ajánlás. A feltételrendszer fokozott alkalmazása

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

4. ajánlás. A projektek teljesítményének eredményesebb figyelemmel kísérése

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

5. ajánlás. A elmaradások csökkentése a közvetett irányítás szelektív alkalmazásával

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást.

Betűszók és rövidítések

CFCU: Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység

CSO: Civil társadalmi szervezet

EOM: Eredményorientált monitoring

IPA: Előcsatlakozási támogatási eszköz

MEUA: Európai Uniós Ügyek Minisztériuma

NAO: Nemzeti programengedélyező tisztviselő

NIPAC: Nemzeti IPA-koordinátor

PFM: Államháztartási gazdálkodás

UNDP: Az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja

Végjegyzetek

1 Az Unió és Törökország közötti kapcsolatok legfontosabb eseményeit az I. melléklet sorolja fel.

2 Törökül: „Adalet ve Kalkınma Partisi’.

3 A Bizottság elnökletével működő IPA II bizottságot az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA II) létrehozásáról szóló, 2014. március 11-i 231/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 13. cikke hozta létre. A bizottság az IPA I-gyel foglalkozó, az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) létrehozásáról szóló, 2006. július 17-i 1085/2006/EK tanácsi rendelet 14. cikkével létrehozott IPA-bizottság feladatait vette át.

4 Közvetett irányítás esetén a költségvetés-végrehajtási feladatokat a Bizottság által megbízott szervezetek (pl. az IPA II kedvezményezett vagy az általa kijelölt jogalany, illetve nemzetközi szervezetek) végzik el. Lásd az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (költségvetési rendelet) (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 188. cikkét. Korábban az IPA I keretében a török hatóságokra ruházott költségvetés-irányítási mód az úgynevezett decentralizált végrehajtási rendszer (DIS) volt. A közvetett irányítást bemutató ábra a VI. mellékletben található.

5 A Bizottság adatain alapuló százalékos arányok (2017).

6 Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága: Evaluation of Sector approach under IPA II assistance (Az IPA II támogatás szerinti ágazati megközelítés értékelése) – ütemterv, 2016. november, valamint Mapping of Sector Strategies (Az ágazati stratégiák feltérképezése) – zárójelentés, 2014. február 28.

7 Lásd: a Bizottság 2016-os éves jelentése Törökországról, 9. o.

8 Az EU és Törökország közötti kapcsolatokról szóló, 2016. november 24-i európai parlamenti állásfoglalás 1. pontja.

9 A Bizottság Törökországról szóló 2016-os jelentése, 18–19. o., valamint a „Turkey says purge of judiciary over after sacking 4 000” (Törökország szerint véget ért a bírói kar tisztogatása – 4000 elbocsátás) című cikk, 2017. május 26. (lásd: https://www.ft.com).

10 Az Európai Számvevőszék elemzése a török számvevőszék 2015. december és 2016. december közötti alkalmazottilétszám-változásairól. A török számvevőszék elszámoltathatósági jelentései a www.sayistay.gov.tr weboldalon érhetők el. Sajtócikkek: 2016. augusztus 11. (török nyelven) – https://www.haberler.com/sayistay-da-feto-operasyonu-8 692 128-haberi/, valamint „Detention warrants issued for 41 Court of Accounts employees over Gülen links” (Letartóztatási parancs 41 számvevőszéki alkalmazott ellen a Gülennel fenntartott kapcsolatokra hivatkozva) – https://stockholmcf.org.

11 A Bizottság Törökországról szóló 2016-os jelentése, 86. o., valamint a „Turkey in turmoil and chaos since purge aimed at dissenters” (Bizonytalanság és káosz Törökországban a másként gondolkodók körében végzett tisztogatás óta) című cikk, 2017. április 12. (lásd: https://www.nytimes.com/2017/04/12/world/europe/turkey-erdogan-purge.html?_r=1).

12 „A Törökországnak nyújtott előcsatlakozási támogatás Európai Bizottság általi irányítása” című, 16/2009. sz. különjelentésében a Számvevőszék a Törökország előcsatlakozását segítő támogatási rendszert (az IPA elődjét) vizsgálta, és elvégezte a 2002–2004 közötti nemzeti programok projektjeiből vett minta ellenőrzését.

13 A Török Köztársasággal létrejött csatlakozási partnerség elveiről, prioritásairól és feltételeiről szóló, 2008. február 18-i tanácsi határozat melléklete szerint a rövid távú prioritások közül a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és a kisebbségek védelme, a fejezetek közül pedig az 5. (Közbeszerzés), 16. (Adózás), 19. (Szociálpolitika és foglalkoztatás), 23. (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok), 24. (Jogérvényesülés, szabadság és biztonság), 29. (Vámunió) és 32. (Pénzügyi kontroll) fejezet határozza meg az adminisztratív kapacitás fejlesztését horizontális célkitűzésként.

14 A III. melléklet felsorolja az IPA I és az IPA II előirányzatait. A IV. melléklet tartalmazza az ellenőrzött projektek teljes felsorolását.

15 A meghatározást lásd a külső tevékenységek finanszírozására vonatkozó uniós eszközök végrehajtására vonatkozó közös szabályok és eljárások megállapításáról szóló, 2014. március 11-i 236/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 77., 2014.3.15., 95. o.) (12) preambulumbekezdésében és 12. cikkében.

16 Az V. melléklet felsorolja a Törökországban megkérdezett valamennyi közjogi szervezetet. Emellett három fókuszcsoport-ülést is szerveztünk Törökországban több mint tíz különböző civil társadalmi szervezettel.

17 Ez az eszköz egy 2018-as számvevőszéki teljesítményellenőrzés tárgyát képezi majd.

18 Az IPA I esetében a többéves tervezési dokumentum (2011–2013), az IPA II esetében pedig a Törökországra vonatkozó indikatív stratégiai dokumentum (2014–2020).

19 Lásd: az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) létrehozásáról szóló, 2006. július 17-i 1085/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 82. o.) 1. és 2. cikke; a Török Köztársasággal létrejött csatlakozási partnerség elveiről, prioritásairól és feltételeiről szóló, 2008. február 18-i tanácsi határozat (HL L 51., 2008.2.26., 4. o.) melléklete; az IPA II Előcsatlakozási Támogatási Eszköz létrehozásáról szóló, 2014. március 11-i 231/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 77., 2014.3.15., 11. o.) 1. és 2. cikke.

20 Lásd: az 1. háttérmagyarázat, valamint a 2012. október 10-i COM(2012) 600 final közlemény: „Bővítési stratégia és a legfontosabb kihívások 2012–2013”, 2. o.

21 A jelentések itt olvashatók: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/package_en

22 Az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága a 23. fejezet (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok) szerves része. Ezzel összefüggésben a Bizottság a Törökországról szóló 2014-es jelentésében (63. o.) megjegyezte, hogy „az igazságszolgáltatás területén elfogadott jogszabályok komoly aggályokat vetettek fel az igazságszolgáltatás függetlenségével és pártatlanságával, a hatalmi ágak szétválasztásával és a jogállamisággal kapcsolatban”, valamint hogy „az emberi jogok intézményi keretét tovább kell erősíteni, és rögzíteni kell annak előrehaladását.”

23 A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem tekintetében, valamint a 23. fejezetre vonatkozóan a Bizottság a Törökországról szóló 2014-es jelentésében (14. o.) megállapította, hogy „nagyobb politikai akaratra és a civil társadalom fokozott bevonására van szükség ahhoz, hogy eredményeket lehessen elérni a nyomozások, vádemelések és ítéletek nyilvántartásának elkészítése terén”.

24 A sajtószabadság a koppenhágai kritériumokban foglalt emberi jog (lásd: 1. háttérmagyarázat). 2015-ben „a véleménynyilvánítás szabadsága, a média és az internet szabadsága” tekintetében a Bizottság Törökországról szóló jelentésében (22. o.) megállapította, hogy „több év előrehaladást követően az elmúlt két évben komoly visszaesést” tapasztalt.

25 Lásd: a Törökországról szóló 2015-ös GRECO-jelentés, amely a bírák etikai elveivel, magatartási szabályaival és összeférhetetlenségeivel foglalkozott (lásd: 125. és 160–163. bekezdés).

26 Lásd: a Transparency International Nyugat-Balkánról és Törökországról szóló 2016-os jelentése, amely Törökország kapcsán kijelentette, hogy „nagyon gyenge eredményeket ért el a korrupció üldözése terén, különösen a magas szintű köztisztviselők körében.”

27 A külső ellenőrzés a 32. fejezet (Pénzügyi ellenőrzés) szerves része. Ami a civil társadalmi szervezeteket illeti, az aktív civil társadalom olyan tényleges pluralizmus meglétét jelzi, amely tiszteletben tartja az alapvető jogokat és szabadságokat és a jogállamiságot, és nem utasítja el a társadalmi és politikai változásokat. A civil társadalmi tevékenységek serkenthetik és tágabb síkra helyezhetik a közérdekű kérdésekkel – így többek között az uniós csatlakozási folyamattal – kapcsolatos párbeszédet és együttműködést. (…) Törökországnak elsősorban inkluzívabb megközelítésre van szüksége a szakpolitikák kidolgozása és a közérdekű döntések meghozatala terén.” (A Törökországról szóló indikatív országstratégiai dokumentum (2014–2020), 11–12. o.).

28 Thematic Evaluation of EU’s Support to civil society in the Western Balkans and Turkey (A nyugat-balkáni és török civil társadalomnak nyújtott uniós támogatás tematikus értékelése), IBF Consulting, 2012. április; Civil Society Needs Assessment Report (Értékelő jelentés a civil társadalom szükségleteiről), TACSO, 2014. február; a Bizottság 2015-ös és 2016-os jelentése Törökországról (2.4.); a TÜSEV megállapításai a Civicus State of Civil Society Report (A civil társadalom helyzete) című 2015-ös jelentésében, 96–98. o.

29 Az Európai Számvevőszék elemzése a török belügyminisztérium által rendelkezésre bocsátott adatok alapján, 2017. március 24.

30 Az IPA II Előcsatlakozási Támogatási Eszköz létrehozásáról szóló, 2014. március 11-i 231/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikke; a Bizottság 447/2014/EU végrehajtási rendelete a 231/2014/EU rendelet végrehajtásának egyedi szabályairól; a Török Köztársaság és az Európai Bizottság közötti 2015. február 11-i keretmegállapodás az IPA II-ről.

31 A 2013. október 16-i COM(2013) 700 végleges közlemény: „Bővítési stratégia és a legfontosabb kihívások 2013–2014”, 3., 7. és 16. o.

32 „Az ágazati stratégiák feltérképezése” című zárójelentés, 2014. február 28., 3. o.

33 A Párizsi Nyilatkozat a Segélyhatékonyságról című dokumentum (2005) értelmében, amelyet Törökország is aláírt, minden kedvezményezett országnak ágazatok szűk körére vonatkozóan kell reális célokat kitűznie, és el kell kerülni, hogy a támogatóktól kapott segélyek átfedésben legyenek egymással. Ezek az elvek az IPA-ra is vonatkoznak.

34 A civil társadalomról szóló stratégiai tervezési dokumentum, 20. o. Az igazságszolgáltatásról és alapvető jogokról szóló stratégiai tervezési dokumentum, 14. o. Az alapvető jogokról szóló stratégiai tervezési dokumentum, 11. o. A belügyekről szóló stratégiai tervezési dokumentum, 23. o. SOP, 30. o.

35 Törökországnak az 5. fejezet terén való felzárkózása kapcsán a Bizottság Törökországról szóló éves jelentése (2016, 20., 21. és 43–45. o.) szerint „továbbra is jelentős hiányosságok tapasztalhatók” az uniós közbeszerzési szabályokhoz való közelítés terén (pl. a pályázati eljárás átláthatósága, az uniós vívmányok alóli számos jogszabályban rögzített kivétel).

36 Az Európai Beruházási Bank egyike azoknak az intézményeknek, amelyek a legnagyobb – az IPA-támogatás háromszorosát meghaladó – összegű hitelt nyújtják Törökországnak (lásd: https://euaidexplorer.ec.europa.eu/DevelopmentAtlas.do).

37 Lásd: az államháztartás igazgatásáról és ellenőrzéséről szóló, 2012. augusztusi 5018. törvény (hivatalos angol fordítás), 6. és 11. o. Éves beruházási programok („Yili Yatirim Programi”) a 2009 és 2017 közötti időszakra (török nyelven).

38 Lásd: az IPA I esetében a vívmányok elfogadásáról szóló nemzeti terv (2008); az IPA II esetében a 10. nemzeti fejlesztési terv (2014–2018), az egymást követő nemzeti uniós csatlakozási cselekvési tervek (2014–2019) és az előcsatlakozási gazdasági reformprogram (2017).

39 A Bizottság 2011–2012-es bővítési stratégiája szerint „a csatlakozási folyamat és annak sikere szempontjából központi jelentőséggel bírt az elkötelezettség, a feltételesség és a hitelesség” (2. o.), a feltételrendszer pedig szigorú és ambiciózus lesz (18. és 23. o.). A Bizottság 2012–2013-as (2., 3., 16. és 22. o.), 2014-es (2. és 19. o.) és 2015-ös bővítési stratégiája (12. o.) szintén szigorú feltételrendszert említ.

40 Az 1085/2006/EK tanácsi rendelet 21. cikke a támogatás felfüggesztéséről: „Amennyiben a kedvezményezett ország nem tartja tiszteletben ezeket az elveket [tudniillik a demokrácia, a jogállamiság, az emberi és kisebbségi jogok és az alapvető szabadságok elvét] vagy az EU-val létesült releváns partnerségben foglalt kötelezettségvállalásokat, vagy amennyiben nem elégséges a haladás a csatlakozási követelmények teljesítése irányában, úgy a Tanács a Bizottság javaslata alapján minősített többséggel határoz a megfelelő lépések megtételéről az ezen rendelet értelmében nyújtott támogatás tekintetében.”

41 Az Európai Parlament 2017. július 6-i állásfoglalása a Bizottság Törökországról szóló 2016. évi jelentéséről (25. pont).

42 Lásd: az Európai Parlamentnek az IPA-II Előcsatlakozási Támogatási Eszköz létrehozásáról szóló, 2014. március 11-i 231/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelethez (HL L 77., 2014.3.15., 11. o.) csatolt nyilatkozata (25. o.).

43 A 231/2014/EU rendelet 14. cikkének megfogalmazásában „határozott előrehaladást ért el a tagsági kritériumoknak való megfelelés tekintetében és/vagy hatékonyan használta fel az előcsatlakozási támogatást”, és ennek során „különösen jó eredményeket ért el”.

44 A Bizottság 2017. november 30-i végrehajtási határozata a 2016. július 20-i C(2016) 4889 final bizottsági végrehajtási határozat (Adopting a Civil Society Facility and Media Programme for the years 2016–2017 under IPA II – Az IPA II Civil Társadalmi Eszközének és Médiaprogramjának elfogadása a 2016–2017. évekre) módosításáról.

45 Az Igazságügyi Minisztériummal folytatott 4. sz. projekt.

46 Lásd: IV. melléklet, 4. és 7–15. sz. projekt.

47 Az Igazságügyi Minisztériumtól kapott adatok számvevőszéki elemzése szerint 2013-ban 2072 bírót és ügyészt helyeztek át, és ez a szám folyamatosan emelkedett (2014: 2517 fő), míg a 2016. júliusi államcsínykísérlet idejére elérte a 3746 főt. Az Igazságügyi Minisztérium érvelése szerint a bírák és ügyészek e kötelező mobilitása az ország földrajzi sajátosságaira és arra vezethető vissza, hogy a távoli térségekben is biztosítani kell az igazságügyi szolgáltatásokat, azonban az áthelyezések alkalmazási módja nem alapul objektív kritériumokon. Lásd: International Association of Judges: Resolution on the Situation of the Judiciary in Turkey (Állásfoglalás a törökországi igazságszolgáltatás helyzetéről), 2015. október 8.; Velencei Bizottság: Interim Opinion on the Draft Law on Judges and Prosecutors of Turkey (Időközi vélemény a törökországi bírákról és ügyészekről szóló törvénytervezetről) (CDL-AD(2011)004), 2011. március 29., 47–49. bekezdés; Nemzetközi Jogászbizottság: Turkey: the Judicial System in Peril (Törökország: veszélyben az igazságügyi rendszer), 2016, 17. o.

48 Lásd: Technical assistance for promoting registered employment through better guidance and inspection (Technikai segítségnyújtás a regisztrált foglalkoztatás jobb iránymutatás és ellenőrzés révén történő előmozdítása érdekében) – a Munkaügyi és Szociális Biztonsági Minisztérium bevezető jelentése, 2015. február, különösen 6. o.

49 A török CFCU a 3. sz. projekt kivételével mind a 14 fennmaradó projekt tekintetében aláírta a szerződési kötelezettségvállalásokat. A belső biztonsági erők civil társadalmi felügyeletére irányuló 3. sz. projektet – annak politikai érzékenysége miatt – nem a CFCU, hanem az ankarai uniós külképviselet írta alá.

50 A 7. sz. projekt várhatóan 2018. februárban zárul le.

51 A 15 ellenőrzött projektből hat képezte eredményorientált monitoring tárgyát. Az eredményorientált monitoring (EOM) az Unió által finanszírozott külső fellépések helyszíni ellenőrzések formájában történő független felülvizsgálatát jelenti. Az öt értékelési kritériumon (relevancia, hatékonyság, eredményesség, hatás és fenntarthatóság) alapuló módszertan A-tól („nagyon jó”) D-ig („súlyos hiányosságok”) terjedő értékelést ad, így biztosítja a folyamatban lévő projektekről gyűjtött adatok összehasonlíthatóságát. Lásd: https://europa.eu/capacity4dev/rom/blog/what-results-oriented-monitoring-rom

52 Minden vonatkozó projekt esetében, kivéve a 1. sz. projektet (biztonsági okok miatt). Az időbeli korlátok miatt a 11. és a 15. sz. projektekre irányuló helyszíni látogatások csak néhány helyszínre korlátozódtak.

53 Lásd: V. melléklet.

54 Ezt a hiányosságot a 15 ellenőrzött projektből hét esetében tapasztaltuk.

55 Ez volt a helyzet a 2. és 3. sz. jogállamisági projekt, a 6., 7. és 8. sz. kormányzási projekt, valamint a 15. sz. humánerőforrás-projekt esetében.

56 A 11. és 13. sz. projekt szállítási szerződéseinek végrehajtása négy helyett nyolc hónapot, a 15. sz. projekt szállítási szerződéséé pedig öt helyett tizenkét hónapot vett igénybe. Lásd: IV. melléklet.

57 Az Európai Tanács 1993. júniusi koppenhágai ülésén megállapított koppenhágai politikai kritériumoknak (a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek tiszteletben tartását és védelmét garantáló intézmények stabilitása) (8. sz. projekt), illetve a 16. fejezetnek (Adózás) (7. sz. projekt) és a 29. fejezetnek (Vámunió) (10. sz. projekt) való megfelelés.

58 A koppenhágai politikai kritériumoknak (1–5. sz. projekt), illetve a 23. fejezetnek (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok) (2. és 4. sz. projekt) és a 24. fejezetnek (A jog érvényesülése, szabadság és biztonság) (1., 3. és 5. sz. projekt) való megfelelés.

59 Az 1. sz. projekt (1. szakasz) 24 helyett 30,5 hónapot vett igénybe, mindkét szakasza a mai napig lezáratlan; a 2. sz. projekt 21 helyett 29,5 hónapig, a 3. sz. projekt 24 helyett 33 hónapig, az 5. sz. projekt ikerintézményi összetevője pedig 24 helyett 29 hónapig húzódott. Lásd: IV. melléklet.

60 Lásd: http://www.cfcu.gov.tr/FinancialAgreements

61 2009-ben a Számvevőszék már rámutatott arra, hogy a török hatóságok „nem rendelkeztek elegendő képzett és megfelelő szakmai képzésben részesült munkaerővel ahhoz, hogy képesek legyenek feldolgozni a nagy költségvetési és projektvolument”. Lásd: az Európai Számvevőszék 16/2009. sz. különjelentése, 38. bekezdés.

62 A NIPAC és a NAO feladatairól és felelősségeiről az előcsatlakozási támogatási eszköz (IPA) létrehozásáról szóló 1085/2006/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 718/2007/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 2007.6.29., 1. o.) 22. és 25. cikke, valamint az IPA II Előcsatlakozási Támogatási Eszköz létrehozásáról szóló 231/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtásának egyedi szabályairól szóló, 2014. május 2-i 447/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL L 132., 2014.5.3., 32. o.) 4., 8. és 9. cikke rendelkezik.

63 Ezeket a feladatokat főként az ellenőrzésünk tárgyát képező 6. sz. IPA kormányzási projektnek köszönhetően végezték el.

64 Az 5., 6., 9., 10., 12. és 14. sz. projekt (lásd: IV. melléklet).

65 A 7. sz. kormányzási projekt lezárása óta még nem telt el elég idő, ezért nem tudtuk értékelni annak fenntarthatóságát.

66 Lásd: a Bizottság Törökországról szóló 2015-ös és 2016-os éves jelentései, 24. fejezet, illetve 5. o.

Esemény Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése 2017.1.17
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek) 2017.12.7
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után 2018.2.6
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven 2018.3.8

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Bettina Jakobsen számvevőszéki tag vezette Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Dennis Wernerus feladatfelelős, valamint Nicola Berloco, Cyril Messein és Alexandre Tan számvevők támogatásával. A nyelvi támogatást Fiona Urquhart biztosította.

Balról jobbra: Dennis Wernerus, Cyril Messein, Bettina Jakobsen, Kim Storup, Katja Mattfolk.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF ISBN 978-92-872-9562-0 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/314672 QJ-AB-18-006-HU-N
HTML ISBN 978-92-872-9613-9 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/721396 QJ-AB-18-006-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

  • az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
  • a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
  • e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/home?) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.