Unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji – jak dotąd przyniosła jedynie ograniczone rezultaty

Streszczenie

I

Wartość unijnej pomocy finansowej na rzecz Turcji udzielonej w latach 2007–2020 r. za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) wynosi ponad 9 mld euro. Zamierzeniem Trybunału była ocena koncepcji i skuteczności IPA na rzecz Turcji, którego celem jest dostosowanie państwa kandydującego do acquis oraz wzmocnienie jego zdolności administracyjnych. Trybunał przeanalizował okresy programowania IPA I (lata 2007-2013) i IPA II (lata 2014-2020) oraz skupił się na priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich (tj. polityki edukacyjnej, zatrudnienia i społecznej), na które przeznaczono budżet w wysokości 3,8 mld euro. Z powodu opóźnień we wdrażaniu IPA II Trybunał był w stanie przeanalizować jedynie wdrażanie IPA I, w szczególności za pośrednictwem 15 projektów IPA I o wartości 112 mln euro z kwoty 1,5 mld euro zakontraktowanej na rzecz tych sektorów w ramach IPA I.

II

Trybunał uznał, że cele IPA zostały dobrze opracowane przez Komisję, w szczególności gdyż prawidłowo zidentyfikowała ona wymogi konieczne do zapewnienia postępów na drodze do przystąpienia do UE oraz przeprowadziła rozstrzygające oceny podejścia sektorowego. W praktyce wydatkowane środki finansowe IPA były jednak niewystarczająco ukierunkowane na niektóre z zasadniczych potrzeb w sektorach praworządności i sprawowania rządów, w których nadal nie przeprowadzono pewnych krytycznych reform. W obszarach, w których występowała większa wola polityczna, takich jak cła, zatrudnienie i opodatkowanie, projekty IPA I zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych. Trwałość tych rezultatów jest jednak zagrożona z powodu trudności w wydatkowaniu dostępnych środków finansowych IPA oraz wycofywania się z przeprowadzania reform. Trybunał stwierdza zatem, że skuteczność IPA była jedynie ograniczona.

III

W odniesieniu do koncepcji IPA Trybunał stwierdził, że Komisja ustanowiła cele tego instrumentu w prawidłowy sposób, gdyż były one szczegółowe i zgodne z ramami prawnymi. W ujęciu bardziej szczegółowym cele IPA w zakresie praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne i opierały się na zidentyfikowanych przez Turcję potrzebach w kontekście dostosowania się do acquis i wzmocnienia swoich zdolności administracyjnych.

IV

W rzeczywistości jednak środki finansowe wydatkowane w ramach celów IPA I w bardzo ograniczonym stopniu uwzględniały pewne zasadnicze potrzeby: niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości, walkę z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wolność prasy, zapobieganie konfliktom interesów oraz wzmocnienie kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Komisję, postępy w tych obszarach były niezadowalające od kilku lat, gdyż brakuje woli politycznej ze strony władz tureckich.

V

Komisja postanowiła wdrażać IPA II w oparciu o podejście sektorowe, polegające na tym, że IPA wspierałby reformy sektorowe, a nie pojedyncze projekty. Przed zastosowaniem tego nowego podejścia Komisja oceniła gotowość sektorów do wykorzystania środków finansowych z IPA II. Te oceny sektorowe przewidywały istotne i rozstrzygające analizy na potrzeby określenia, w jakich obszarach możliwe jest wdrażanie IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego. Nie zawsze były one jednak kompleksowe, w szczególności w przypadku trzech z pięciu zastosowanych kryteriów oceny: koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego oraz ram oceny wykonania.

VI

Oprócz środków finansowych UE we wspieraniu procesu reform może pomóc warunkowość IPA. Pomimo utrzymującego się problemu niezadowalających postępów, na który Komisja zwróciła uwagę w swoich sprawozdaniach dotyczących Turcji, Trybunał stwierdził, że Komisja w bardzo ograniczonym stopniu korzystała z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach, w których postępy nie były zadowalające. Komisja rzadko stosowała bowiem takie warunki jak wariant ponownej centralizacji zarządzania projektami IPA lub działania naprawcze w przypadku braku spełnienia warunków projektu. Ponadto możliwość wstrzymania środków finansowych z IPA I w razie braku zgodności z zasadami demokracji i praworządności nie została wyraźnie odzwierciedlona w rozporządzeniach w sprawie IPA II.

VII

Jeżeli chodzi o wdrażanie IPA, projekty poddane kontroli zasadniczo przyniosły zakładane produkty, które zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych, nawet jeśli produkty te były często opóźnione. Trybunał stwierdził, że trwałość tych pozytywnych rezultatów jest zagrożona, głównie z powodu braku woli politycznej, co potęgują zwolnienia na dużą skalę, zawieszenia urzędników publicznych i ograniczenia dotyczące społeczeństwa obywatelskiego.

VIII

Zaobserwowano niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania projektów, na przykład projekty nie zostały wybrane w ramach ROM Komisji, a wskaźniki były czasami niewłaściwe lub niewiarygodne, bądź nie towarzyszył im odpowiedni poziom bazowy.

IX

Kolejnym źródłem obaw było znaczne opóźnienie IPA z uwagi na powszechnie występujące zaległości dotyczące programowania i wdrażania. Opóźnienie to doprowadziło do ograniczenia środków finansowych i czasu dostępnego dla tureckich organów na potrzeby wdrożenia kolejnego budżetu i projektów IPA II oraz przyczyni się do dalszego opóźnienia procedur przetargowych i procedur udzielania zamówień dotyczących projektów. Przyczyny tych opóźnień były znane: niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach w zakresie przygotowywania wniosków projektowych, przejście na podejście sektorowe oraz nadmierna rotacja pracowników w CFCU, która zarządza większością środków finansowych IPA wydatkowanych w Turcji.

X

Sprawozdanie zawiera pięć wymiernych zaleceń dotyczących tego, w jaki sposób usprawnić opracowywanie koncepcji pomocy przedakcesyjnej w Turcji i jej wdrażanie. Ponadto wyniki kontroli zapewnią wkład w przegląd śródokresowy IPA II prowadzony przez Komisję oraz w opracowywanie przyszłych programów pomocy przedakcesyjnej z korzyścią dla krajów objętych procesem rozszerzenia UE.

Wstęp

01

Republika Turcji, położona na granicy Europy i Bliskiego Wschodu (rys. 1), tradycyjnie odgrywa wiodącą rolę w stosunkach międzynarodowych. Jest kluczowym partnerem UE w obszarze obronności, polityki zagranicznej i handlu. W kontekście kryzysu uchodźczego Turcja zyskała jeszcze większe znaczenie dla UE, i vice versa (np. dialog w sprawie liberalizacji reżimu wizowego, Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji o wartości 3 mld euro).

02

Turcja, licząca ponad 80 mln mieszkańców, jest zamieszkiwana przez jedną z największych społeczności muzułmańskich na świecie, duże społeczności kurdyjskie i romskie oraz szereg mniejszości religijnych (chrześcijanie, żydzi).

03

Od lat 50. XX wieku Turcja powoli, lecz konsekwentnie zmierza w kierunku UE; uznaje jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a od 1999 r. jest państwem kandydującym do członkostwa w UE¹. Od czasu wyborów parlamentarnych w 2002 r. partią rządzącą jest konserwatywna Partia Sprawiedliwości i Rozwoju, „AKP”², która rządzi krajem pod przywództwem premiera, a od 2014 r. prezydenta republiki, Recepa Tayyipa Erdoğana.

04

Od tego czasu proces negocjacji w sprawie przystąpienia do UE stał się niezwykle powolny, a do 2017 r. na potrzeby negocjacji w sprawie przystąpienia zostało otwartych tylko 16 z 35 rozdziałów (zaledwie jeden rozdział został zamknięty). W załączniku II przedstawiono status procesu przystąpienia Turcji dla poszczególnych rozdziałów.

05

Procesowi przystąpienia towarzyszy unijna pomoc przedakcesyjna, która obejmuje Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) mający na celu wsparcie państw kandydujących w stopniowym dostosowywaniu się do norm i strategii politycznych UE w perspektywie członkostwa w UE, zwanych powszechnie acquis (zob. ramka 1).

06

W partnerstwie z władzami tureckimi pomoc przedakcesyjna obejmuje projekty finansowane przez Komisję Europejską w różnorodnych obszarach polityki, takich jak praworządność, sprawowanie rządów, rolnictwo, infrastruktura (np. środowisko, transport) oraz rozwój zasobów ludzkich poprzez politykę edukacyjną, zatrudnienia i społeczną. Dzięki zaplanowaniu przydziału środków w ramach IPA I (lata 2007–2013) w wysokości 4,58 mld euro oraz w ramach IPA II (lata 2014–2020) w wysokości 4,49 mld euro (zob. załącznik III) Turcja jest największym beneficjentem unijnej pomocy spoza UE. Komisja zarządza IPA przy pomocy państw członkowskich UE, będących członkami Komitetu IPA II³.

07

Choć Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za zarządzanie IPA, powierzyła tureckim organom odpowiedzialność za zarządzanie dużą częścią IPA na podstawie trybu „zarządzania pośredniego” w ramach zarządzania budżetowego UE. Na podstawie tego trybu zarządzania budżetowego, w ramach swojej odpowiedzialności i zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami Komisja powierzyła zarządzanie budżetowe władzom tureckim⁴. To zdecentralizowane podejście do zarządzania IPA jest podobne do zarządzania dzielonego w przypadku większości funduszy UE, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego czy Europejski Fundusz Społeczny, przez Komisję i państwa członkowskie UE.

08

W przypadku Turcji podejście to wymaga od władz krajowych zajęcia się planowaniem, wdrażaniem, monitorowaniem i kontrolą środków finansowych IPA na podstawie połączonego zbioru przepisów unijnych i krajowych. Podczas gdy krajowy koordynator IPA odpowiada za koordynację między różnymi tureckimi zainteresowanymi stronami, to Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca (CFCU) Skarbu Państwa zarządza 87,2% środków finansowych w ramach IPA I oraz 84,2% środków finansowych w ramach IPA II⁵ pod nadzorem krajowego urzędnika zatwierdzającego.

09

Komisja wdrażała IPA I z wykorzystaniem tradycyjnego podejścia do projektów, podejmując decyzję w sprawie finansowania względem indywidualnych projektów. Podejście sektorowe stanowi strategiczny wybór Komisji na potrzeby wdrażania IPA II. W ramach tego podejścia decyzje w sprawie finansowania są oparte na celach krajowej polityki sektorowej. Celem jest uzupełnienie działań rządu w danym sektorze, a tym samym wzmocnienie synergii i krajowej odpowiedzialności za politykę publiczną i decyzje w sprawie przydziału zasobów w tym sektorze. Finansowanie z IPA koncentrowałoby się zatem na osiągnięciu celów krajowej polityki sektorowej oraz rezultatów istotnych dla przystąpienia⁶. Podejście sektorowe jest stosowane kolejno w odniesieniu do poszczególnych sektorów, po przeprowadzeniu oceny przez Komisję.

10

Od 2013 r. w Turcji wycofuje się z przeprowadzania reform. W szczególności od czasu próby przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r. wprowadzenie przez Turcję stanu wyjątkowego oraz stosowanie zawieszeń, zwolnień i zatrzymań podważyło pozycję Turcji względem UE. Te represyjne działania podjęte w następstwie przewrotu, które według tureckiego rządu stanowiły działania antyterrorystyczne, wywarły wpływ na całe tureckie społeczeństwo: sądownictwo, policję, żandarmerię, wojsko, służbę cywilną, środowisko akademickie, nauczycieli, prawników, media i środowisko biznesu⁷.

11

Sama skala tych działań wpłynęła na zdolności administracyjne Turcji oraz skomplikowała i opóźniła jej dostosowanie do acquis. W ramce 2 zaprezentowano trzy przykłady takich działań w trzech sektorach objętych kontrolą przez Trybunał. W listopadzie 2016 r., w kontekście pogarszających się stosunków politycznych między UE a Turcją, Parlament Europejski wezwał Komisję i państwa członkowskie UE do tymczasowego zamrożenia toczących się negocjacji akcesyjnych z Turcją⁸.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

Zamierzeniem Trybunału była ocena koncepcji i skuteczności wdrażania instrumentu IPA w Turcji, którego celem było dostosowanie państwa kandydującego do acquis i wzmocnienie jego zdolności administracyjnych. Kontrola koncentrowała się na udzieleniu odpowiedzi na następujące pytanie: „czy unijna pomoc przedakcesyjna dla Turcji została dobrze opracowana i była skuteczna?” Pytanie to zostało podzielone na dwa główne pytania:

1. Czy IPA w Turcji został dobrze opracowany przez Komisję?
2. Czy IPA był skuteczny pod względem zapewniania wsparcia w priorytetowych sektorach w Turcji?

13

Ostatnie sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z kontroli pomocy przedakcesyjnej dla Turcji zostało opublikowane w 2009 r.¹². Od tego czasu IPA wdrażano w dwóch kolejnych okresach programowania, a stosunki między UE a Turcją uległy zasadniczej zmianie. Niniejsze sprawozdanie powinno zapewnić wkład w przegląd śródokresowy IPA II prowadzony przez Komisję, a także strategię UE dotyczącą przydziału środków finansowych w ramach pomocy przedakcesyjnej na podstawie IPA II (lata 2014-2020) oraz w następnym okresie programowania.

14

Trybunał skupił się na trzech priorytetowych sektorach określonych przez Radę i ważnych w obydwu okresach programowania IPA I (lata 2007–2013) i IPA II (lata 2014–2020), którym odpowiada łączny przydział środków w wysokości 3,8 mld euro¹³:

1. praworządność, w tym prawa podstawowe, sprawy wewnętrzne i sprawiedliwość w łącznej kwocie 1,2 mld euro;
2. sprawowanie rządów, w tym wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego, reforma administracji publicznej i zarządzanie finansami publicznymi w łącznej kwocie 1,6 mld euro;
3. zasoby ludzkie, w tym kształcenie, zatrudnienie i włączenie społeczne w łącznej kwocie 1 mld euro.

15

W ramach IPA I środki finansowe UE zakontraktowane w tych sektorach wynosiły 1,5 mld euro. Spośród nich Trybunał przeanalizował 15 projektów o łącznej wartości 112 mln euro (7,5%)¹⁴, które stanowiły próbę. Trybunał wybrał te projekty w taki sposób, aby zapewnić zrównoważone uwzględnienie różnych obszarów polityki i regionów geograficznych, które otrzymały pomoc przedakcesyjną w sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich. Trybunał przeanalizował wdrażanie projektów oraz rodzaje partnerów wdrażających (organizacje tureckie lub ONZ).

16

Ważną część prac Trybunału stanowiła ocena osiągnięć programów i projektów UE pod względem rezultatów¹⁵. Trybunał zgromadził dowody w drodze przeglądu dokumentacji i wywiadów z różnymi departamentami Komisji, Delegaturą UE w Ankarze, władzami tureckimi, organizacjami międzynarodowymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego¹⁶. Kontrola obejmowała dwutygodniową wizytę w Turcji w marcu 2017 r. Do jej zakresu nie włączono wsparcia zapewnianego w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji¹⁷.

17

Wszelkie odniesienia do IPA w niniejszym sprawozdaniu obejmują zarówno IPA I, jak i IPA II, chyba że wskazano inaczej. Ze względu na powszechne opóźnienia w programowaniu i wdrażaniu Trybunał nie był w stanie ocenić projektów IPA II w sektorach wybranych do niniejszej kontroli, odpowiadających przydziałowi środków w ramach IPA II w wysokości 2 mld euro.

Uwagi

Komisja opracowała cele IPA w prawidłowy sposób, jednak napotkała trudności we wspieraniu reform sektorowych i korzystała z warunkowości w ograniczonym stopniu

18

W niniejszej części Trybunał ocenił, czy Komisja opracowała IPA w Turcji w odpowiedni sposób, tak aby wesprzeć reformy konieczne do zapewnienia postępów w procesie przystąpienia do UE. Trybunał ocenił w szczególności, czy Komisja:

1. dostosowała swoje cele strategiczne dla Turcji do celów regulacyjnych IPA oraz uwzględniła potrzeby Turcji w sektorach poddanych kontroli;
2. odpowiednio stosowała podejście sektorowe w celu ukierunkowania środków finansowych w ramach IPA II na podstawie istotnych, rozstrzygających i kompleksowych ocen sektorowych IPA;
3. ustanowiła i stosowała odpowiednie warunki w celu wspierania niezbędnych reform w Turcji.

Komisja prawidłowo ustanowiła cele IPA, jednak w praktyce pewne podstawowe potrzeby w sektorach praworządności i sprawowania rządów nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione

19

Komisja ustanowiła szczegółowe cele programowe IPA w swoich dokumentach strategicznych, które obejmują wzmocnienie zdolności Turcji do wypełnienia obowiązków wynikających z członkostwa w UE oraz wsparcie dla reform politycznych, a także rozwój gospodarczy, społeczny i terytorialny¹⁸. Te cele strategiczne IPA zostały uszczegółowione w umowach finansowych zawartych przez Komisję z tureckimi organami. Wszystkie te cele były zgodne z podstawą prawną IPA, która określała cele prawne IPA w odniesieniu do dostosowania państwa kandydującego do acquis, w tym kryteriów kopenhaskich, oraz wzmocnienia jego zdolności administracyjnych¹⁹.

20

Cele IPA dla trzech priorytetowych sektorów praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne, jako że opierały się na potrzebach wyraźnie określonych przez Turcję w planach krajowych dotyczących dostosowania do acquis, wieloletnich planach rozwoju oraz ponad 40 strategiach krajowych opracowywanych od 2007 r. w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych.

21

Trybunał przeanalizował środki finansowe IPA I wykorzystane w trzech wybranych priorytetowych sektorach i stwierdził, że w praktyce nie uwzględniono w wystarczającym stopniu niektórych podstawowych reform w sektorach praworządności i sprawowania rządów, koniecznych dla przystąpienia Turcji do UE²⁰, głównie z uwagi na brak woli politycznej władz tureckich.

W przypadku sektora praworządności nie uwzględniono w wystarczającym stopniu podstawowych potrzeb

22

Wsparcie na rzecz sektora praworządności w ramach IPA miało na celu zbliżenie różnorodnych newralgicznych organów państwowych, takich jak ministerstwa, agencje, siły policyjne i sądownictwo, do acquis, głównie poprzez doradztwo i szkolenie w obszarach wskazanych w planach krajowych Turcji dotyczących dostosowania do acquis, wieloletnich planach dotyczących rozwoju i strategiach krajowych.

23

Jednak tylko 4,4% łącznych środków finansowych IPA I zakontraktowanych w sektorze praworządności dotyczyło następujących obszarów polityki, w których postępy były konsekwentnie uznawane za niezadowalające w rocznych sprawozdaniach Komisji dotyczących Turcji od 2014 r.²¹:

1. niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości²² (zakontraktowana kwota – 7,6 mln euro);
2. walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną²³ (9,5 mln euro);
3. wolność prasy²⁴ (2,7 mln euro; zob. ramka 3).

24

Kolejnym znakiem potwierdzającym, że Komisja i tureckie organy nie zwracały wystarczającej uwagi na te obszary polityki, jest brak wskaźników służących do pomiaru postępów w zapobieganiu konfliktom interesów²⁵ oraz walki z korupcją na wysokim szczeblu²⁶.

W przypadku sektora sprawowania rządów nie uwzględniono w wystarczającym stopniu podstawowych potrzeb

25

W sektorze sprawowania rządów Komisja wspierała szczególne potrzeby pod względem reformy administracji publicznej oraz kilku komponentów cyklu budżetowego, takich jak pobór podatków, kontrola wewnętrzna i statystyka, głównie poprzez doradztwo i szkolenia.

26

Pomimo znaczenia kontroli zewnętrznej i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesie przystąpienia oraz ich roli w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną w IPA nie uwzględniono jednak wzmocnienia kontroli zewnętrznej i w zbyt niewielkim stopniu odniesiono się do zdolności Turcji do angażowania społeczeństwa obywatelskiego²⁷. Mimo skali potrzeb tureckich organizacji społeczeństwa obywatelskiego, której Komisja była świadoma, kwota przydzielonych środków finansowych pozostała niska z powodu ograniczonej zdolności absorpcyjnej władz tureckich (zob. ramka 4).

Pomimo pewnych uchybień oceny podejścia sektorowego przeprowadzone przez Komisję zapewniły istotne informacje na potrzeby określenia obszarów, w których możliwe byłoby wdrożenie podejścia sektorowego

27

Podczas gdy podstawa prawna IPA II nie definiuje jasno podejścia sektorowego (zob. pkt 9) i podejście to nie jest prawnie wiążące dla beneficjenta³⁰, Komisja ujęła je w swojej strategii rozszerzenia³¹. Gotowość kraju do przyjęcia podejścia sektorowego jest określana w drodze ocen sektorowych przeprowadzanych przez Komisję w partnerstwie z tureckimi organami. Według Komisji podejście sektorowe jest „ciągłym procesem, który należy prowadzić w całym cyklu programowania”³². Ocena ta opiera się na pięciu kluczowych kryteriach oceny:

1. dobrze zdefiniowane krajowe strategie sektorowe;
2. struktury instytucjonalne, przywództwo i zdolności do wdrażania strategii sektorowej;
3. koordynacja darczyńców, w tym na poziomie sektorowym³³;
4. wdrażanie polityki na podstawie analizy budżetu sektorowego i realistycznych przydziałów sektorowych;
5. ramy oceny wyników na potrzeby monitorowania uzyskanych wyników.

28

W przypadku sektorów poddanych kontroli oceny sektorowe umożliwiły Komisji stwierdzenie w 2016 r., że tylko sektor zasobów ludzkich oraz, w sektorze praworządności, podsektory sprawiedliwości i spraw wewnętrznych były gotowe do wykorzystania środków finansowych z IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego³⁴. Chociaż oceny sektorowe skutkowały istotną i spójną analizą sektora w oparciu o pięć kluczowych kryteriów, w ramach swojego badania Trybunał zaobserwował następujące uchybienia:

1. w odniesieniu do sektora praworządności ocena Komisji dotycząca spraw wewnętrznych nie była rozstrzygająca pod względem faktycznej gotowości Turcji do przyjęcia podejścia sektorowego;
2. oceny sektorowe Komisji nie uwzględniły w odpowiedni sposób oddziaływania pewnych poważnych uchybień w tureckiej administracji publicznej (zob. ramka 5) na trzy z pięciu kluczowych kryteriów oceny (zob. pkt 27).

29

Ponadto Trybunał stwierdził, że oceny sektorowe Komisji nie mogły jeszcze uwzględniać oddziaływania na tureckie zdolności administracyjne zwolnień i zawieszeń na dużą skalę w następstwie próby przewrotu wojskowego w lipcu 2016 r. (zob. ramka 2).

Komisja korzystała w ograniczonym stopniu z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach

30

Oprócz środków finansowych, strategii i dialogu politycznego Komisja dysponuje warunkowością, będącą dodatkowym środkiem wsparcia reform w priorytetowych sektorach w Turcji. Warunkowość oznacza ustanawianie i stosowanie warunków przed udzieleniem zamówienia lub wypłatą pomocy. W przypadku IPA w opracowywanych przez Komisję kolejnych strategiach rozszerzenia wielokrotnie odnoszono się do „rygorystycznych warunków”, ale określenie to nie zostało konkretnie zdefiniowane³⁹. W ramach IPA warunkowość może być stosowana na poziomie politycznym, w szczególności w ramach początkowych i końcowych wartości odniesienia dotyczących negocjacji w sprawie przystąpienia, a także na poziomie projektu.

31

Trybunał dokonał przeglądu ram prawnych IPA w celu określenia różnych dostępnych rodzajów warunkowości. Zbadał zakres, w jakim Komisja faktycznie stosowała je w Turcji w celu wsparcia procesu reform w priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich.

32

Na poziomie politycznym prawodawca Unii, jako władza budżetowa, posiada uprawnienia do ograniczenia przyszłej pomocy. Oprócz tego, w ramach IPA I, bez konieczności zawieszania negocjacji w sprawie przystąpienia, Rada ma możliwość zawieszenia pomocy IPA, jeśli nie jest zachowana zgodność z zasadami demokracji i praworządności⁴⁰. W ostatnim czasie Parlament Europejski wezwał do zawieszenia wszystkich finansowych środków przedakcesyjnych, jeżeli negocjacje w sprawie akcesji zostaną zawieszone⁴¹. Trybunał zauważył jednak, że w ramach IPA II ustawodawca UE nie przewidział w jasny sposób takiej możliwości⁴².

33

Na podstawie rozporządzeń w sprawie IPA Komisja może zastosować dwa główne rodzaje warunkowości w celu wspierania reform:

1. na koniec 2017 r. i 2020 r. (w przypadku IPA II) może zdecydować o nieudzieleniu nagrody za wyniki krajowi korzystającemu z IPA związanej z postępami w dostosowywaniu się do UE, skutecznym wykorzystaniem IPA i osiągnięciem dobrych rezultatów⁴³;
2. może „ponownie scentralizować” zarządzanie projektami IPA, w ramach którego Komisja może skutecznie przejąć zarządzanie od organów krajowych.

W momencie przeprowadzania kontroli, pomimo ciągłych niezadowalających postępów podkreślonych w sprawozdaniach dotyczących Turcji (zob. pkt 23), Komisja nie podjęła jeszcze działań dotyczących udzielenia nagrody za wyniki. Niemniej jednak postanowiła następnie przejąć zarządzanie kwotą w wysokości 18 mln euro na rzecz projektów dotyczących organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które to zarządzanie pierwotnie planowała powierzyć władzom tureckim⁴⁴.

34

Na poziomie projektu Komisja może ustanowić warunki dotyczące projektu przed udzieleniem zamówienia lub dokonaniem płatności, a w przypadku braku ich spełnienia może podjąć działania naprawcze, takie jak unieważnienie lub ograniczenie zakresu i środków finansowych projektu. Komisja faktycznie ustanowiła warunki dotyczące projektu w czterech z 15 projektów poddanych kontroli; wszystkie z tych czterech projektów były realizowane w sektorze praworządności. Nie ustanowiła warunków⁴⁵ dla jednego projektu w tym sektorze⁴⁶, dla żadnego z pięciu projektów w sektorze sprawowania rządów i dla pięciu projektów dotyczących zasobów ludzkich. Trybunał odnotował trzy projekty, w przypadku których w decyzji Komisji nie ustanowiono warunków dotyczących projektów przed udzieleniem zamówienia, co wpłynęło negatywnie na rezultaty projektów (zob. ramka 6).

Pomimo opóźnień we wdrażaniu projekty IPA zapewniły oczekiwane produkty, jednak ich trwałość jest zagrożona z powodu braku woli politycznej

35

Od 2007 r. IPA jest jedynym instrumentem finansowania UE ustanowionym w celu wsparcia Turcji w dostosowaniu się do acquis i wzmocnienia jej zdolności administracyjnych. Trybunał ocenił skuteczność wdrażania IPA w priorytetowych sektorach praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich oraz zbadał, czy Komisja i tureckie organy:

1. uzyskały oczekiwane produkty projektów i monitowały rezultaty;
2. uzyskały te produkty bez opóźnień lub ograniczyły opóźnienia;
3. zapewniły trwałe rezultaty.

36

Trybunał ocenił 15 projektów IPA I, z których wszystkie były zarządzane w ramach zarządzania pośredniego i których beneficjentami końcowymi były tureckie organizacje publiczne⁴⁹. Stopień wdrożenia 14 projektów w ramach próby umożliwiał ocenę osiągniętych rezultatów⁵⁰.

Dzięki IPA zasadniczo uzyskiwano oczekiwane produkty, lecz były one często opóźnione

37

Prace Trybunału opierały się na analizie wskaźników monitorowania, sprawozdaniach wykonawców, sprawozdaniach z wizyt monitorujących przekazanych przez Delegaturę UE w Ankarze i tureckie organy, protokołach posiedzeń komitetów sterujących lub innych równoważnych organów zarządzających projektami, sprawozdaniach z ROM⁵¹, wizytach na miejscu⁵² oraz wywiadach z Komisją i beneficjentami projektów⁵³.

38

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że w ramach 13 z tych 14 projektów IPA I Komisja i tureckie organy uzyskały założone w umowach produkty projektu. W związku z tym projekty te wzmocniły zdolności administracyjne kraju w odpowiednich sektorach. Osiem z 14 trwających projektów było jednak opóźnionych (zob. załącznik IV).

39

Komisja i władze tureckie monitorowały wprawdzie produkty projektów, lecz w ramach przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu dostępnej dokumentacji dotyczącej monitorowania zidentyfikował następujące niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania:

1. ramy ROM mające zastosowanie w przypadku Turcji nie obejmowały ani zamówień na dostawy, ani zamówień w sektorze zasobów ludzkich⁵⁴,
2. w przypadku sześciu na 15 projektów IPA I poddanych kontroli wskaźniki rezultatu były czasami niejasne i niewiarygodne. Ponadto powiązane wartości wyjściowe tych wskaźników często nie były dostępne, w związku z czym nie można było zmierzyć rezultatów na podstawie wstępnej sytuacji⁵⁵. W ramce 7 przedstawiono przykład takiego projektu.

Projekty IPA na rzecz zasobów ludzkich

40

Aby dostosować Turcję do rozdziału 19 – polityka społeczna i zatrudnienie, IPA wspierał projekty w obszarze kształcenia, zatrudnienia i włączenia społecznego. Miały one na celu budowanie zdolności, jak miało to miejsce w przypadku zwalczania przez turecki Zakład Ubezpieczeń Społecznych pracy nierejestrowanej (zob. projekt nr 13, ramka 6), lub zaspokojenie potrzeb konkretnych grup docelowych w społeczeństwie tureckim (zob. projekty nr 11, 12, 14 i 15). W przypadku tych ostatnich projektów grupy docelowe otrzymały możliwość korzystania ze sprzętu dydaktycznego (np. programów nauczania, sprzętu informatycznego), a także otrzymania doradztwa i szkolenia:

1. kobiety wykonujące pracę nierejestrowaną w regionie Trabzon, gdzie uprawiane są orzechy laskowe (projekt nr 11);
2. młodzi przedsiębiorcy i małe przedsiębiorstwa w stołecznym regionie Ankary (projekty nr 12 i 14);
3. romskie dzieci w całym kraju (projekt nr 15, zob. ramka 7).

41

Pięć projektów poddanych kontroli zostało w pełni zrealizowanych, chociaż trzy z nich były opóźnione o ponad dwa miesiące (projekty nr 11, 13 i 15⁵⁶). Choć opóźnienia te nie miały wpływu na rezultaty projektów, były oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych tureckiego Ministerstwa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).

Projekty IPA na rzecz dobrego rządzenia

42

W tym sektorze za pośrednictwem IPA sfinansowano ograniczoną liczbę dostosowanych do potrzeb projektów, w ramach których tureckie organy pragnęły wykorzystać środki finansowe IPA w celu dostosowania Turcji do acquis⁵⁷ i wzmocnienia jej zdolności administracyjnych. Projekty poddane kontroli miały na celu wzmocnienie współpracy między sektorem publicznym a społeczeństwem obywatelskim (zob. projekt nr 8, ramka 6) lub budowanie zdolności instytucji publicznych, takich jak:

1. krajowy urzędnik zatwierdzający, w zakresie nadzoru nad zarządzaniem IPA w Turcji (projekt nr 6);
2. administracja podatkowa, w zakresie zwalczania uchylania się od opodatkowania poprzez nierejestrowane wynagrodzenie (projekt nr 7, który w momencie przeprowadzania kontroli nie został jeszcze zrealizowany);
3. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, w zakresie wzmocnienia lokalnego planowania (projekt nr 9); oraz
4. turecka administracja celna (projekt nr 10, zob. ramka 8).

43

Projekty nr 6, 9 i 10 wdrażane w sektorze sprawowania rządów zostały zrealizowane na czas. Projekty te zapewniły wkład w dobre rządzenie w obszarze tureckich finansów publicznych oraz w reformy administracji. Jednak w przypadku projektu nr 8 (zob. ramka 6) oddziaływanie opóźnień zostało jedynie złagodzone przez Komisję, która zezwoliła na wprowadzenie zmiany w koncepcji projektu i jego przedłużenie o 18 miesięcy, co było oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych Ministerstwa do Spraw Unii Europejskiej do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).

Projekty IPA na rzecz praworządności

44

W dążeniu do dostosowania Turcji do acquis⁵⁸ i wzmocnienia zdolności administracyjnych w wybranych obszarach praworządności pięć projektów poddanych kontroli miało na celu budowanie zdolności w obszarze:

1. wymiaru sprawiedliwości: ustanowienie sieci rzeczników sądowych (projekt nr 2, zob. ramka 9) oraz zapewnienie wiedzy fachowej i szkolenia dla specjalistów w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (projekt nr 4);
2. spraw wewnętrznych: rozminowywanie i zwiększenie zdolności w zakresie ochrony granic na tureckich granicach wschodnich (projekt nr 1), ustanowienie sieci komitetów nadzoru cywilnego (projekt nr 3) oraz zapewnienie sprzętu informatycznego, wiedzy fachowej i szkoleń na potrzeby przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (projekt nr 5).

45

Podczas gdy cztery z pięciu projektów poddanych kontroli zostały zrealizowane, projekt nr 1 nie został dostarczony zgodnie z oczekiwaniami i nie osiągnął planowanych rezultatów (zob. ramka 10). Ponadto cztery projekty dotyczące praworządności były opóźnione o ponad dwa miesiące (projekty nr 1, 2, 3 i 5)⁵⁹. W jednym przypadku opóźnienie to miało poważny wpływ na rezultaty projektu (projekt nr 1) i wskazywało, że władze tureckie nie były wystarczająco przygotowane do wdrażania projektu. W innym przypadku (projekt nr 5) oddziaływanie opóźnienia mogło być ograniczone dzięki zezwoleniu przez Komisję na pięciomiesięczne przedłużenie. W ujęciu ogólnym opóźnienia te były oznaką niewystarczających zdolności administracyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Sprawiedliwości do terminowego wdrażania projektów IPA (zob. pkt 46).

Programowanie IPA było znacznie opóźnione

46

Oprócz opóźnień we wdrażaniu projektów IPA I wystąpiły znaczne i szkodliwe opóźnienia w programowaniu IPA I, skutkujące ograniczeniem pozostałych środków finansowych oraz czasu dostępnego dla tureckich ministerstw na wdrażanie kolejnego budżetu i projektów IPA II.

47

Na przykład w 2017 r., w ramach umowy finansowej IPA z 2014 r., tureckie organy musiały jeszcze zakontraktować ponad 93% środków (zob. tabela 1), co oznacza znaczne zaległości we wdrażaniu. Zaległości te były już obserwowane na podstawie wielkości umorzeń w odniesieniu do dwóch poprzednich umów finansowych, które wynosiły ponad 110 mln euro⁶⁰.

Tabela 1

Odsetek umorzeń i środków finansowych do zakontraktowania z rocznej puli środków finansowych IPA, według roku programowania

Umowa finansowa	Finansowanie ze środków UE (w EUR)	Umorzona kwota (w EUR)	% umorzeń	% do zakontraktowania
2012	225,749,161	56,437,290	25%	Wygasły
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Wygasły
2014	366,040,000	Jeszcze nieustanowiona	nd.	93%
2015	255,100,000	Jeszcze nieustanowiona	nd.	92%
2016	477,890,000	Jeszcze nieustanowiona	nd.	100%

Źródło: Komisja, wrzesień 2017 r.

48

Czynniki będące powodem tych zaległości nadal występują i są w związku z tym dobrze znane Komisji i tureckim organom⁶¹. W 2017 r. trzy główne powody są następujące:

1. zarówno według CFCU, jak i Delegatury UE, niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach podczas przygotowywania wniosków projektowych, w szczególności procedur otwartych, spowodowały poważne opóźnienia;
2. trudności Turcji w zapewnianiu sprawnego przejścia z IPA I na IPA II, w szczególności podczas przechodzenia na podejście sektorowe oraz przejmowania bardziej wymagających obowiązków przez struktury operacyjne wiodących instytucji, co przedstawiono w załączniku VI, w wyniku czego Turcja musiała zarządzać coraz liczniejszymi projektami o coraz większej złożoności;
3. nadmierna rotacja pracowników w CFCU. Jak przedstawiono na rys. 2, poziom rocznej rotacji pracowników CFCU od 2002 r. często był wyższy niż 20%.

49

Utrzymujące się problemy kadrowe w CFCU stanowią poważne utrudnienie dla wdrażania IPA w przyszłości: poziom rotacji pracowników jest wysoki, a częsta rekrutacja oznacza, że istotną część czasu roboczego trzeba przeznaczyć na coaching i szkolenie nowych pracowników.

50

Podczas gdy krajowy koordynator IPA koordynuje i monitoruje wszystkie programy IPA w celu ułatwienia ich wdrażania, krajowy urzędnik zatwierdzający akredytuje, monitoruje i kontroluje CFCU oraz struktury operacyjne IPA w Turcji⁶². Mimo że krajowy koordynator IPA i krajowy urzędnik zatwierdzający mieli jasno określone uprawnienia do podjęcia działań, nie przyjęli na siebie w odpowiednim czasie odpowiedzialności za powszechne opóźnienia w programowaniu IPA. W związku z tym problemy kadrowe nie zostały rozwiązane. Te trudności w skutecznym rozwiązaniu problemu nadmiernej rotacji pracowników CFCU nadal będą przyczyniać się do opóźnień w procedurach przetargowych dotyczących projektów i udzielaniu na nie zamówień.

51

Dopiero w drugiej połowie 2016 r. Skarb Państwa zaczął przeprowadzać szczegółowe analizy obciążenia pracą oraz strategii rekrutacji i zatrzymywania pracowników dla każdej struktury operacyjnej IPA w celu ograniczenia nagromadzonych zaległości⁶³. W związku z tym jest zbyt wcześnie na ocenę rezultatów tych działań.

Trwałość projektów jest zagrożona z powodu braku woli politycznej

52

Aby zapewnić spełnienie przez IPA celu, jakim jest wzmocnienie zdolności administracyjnych Turcji i dostosowanie kraju do acquis, konieczne jest utrzymanie wraz z upływem czasu pozytywnego wkładu IPA w projekty, jak opisano w pkt 40-44 (np. budowanie zdolności, rozpowszechnianie dobrych praktyk UE). Ma to miejsce na przykład w przypadku wprowadzania reform ustawodawczych lub administracyjnych i przestrzegania wprowadzonych zmian, konsekwentnego stosowania kodeksów postępowania, wytycznych i podręczników oraz zapewniania aktywności przeszkolonych pracowników w obszarze, w którym zostali przeszkoleni.

53

Trybunał ocenił trwałość 15 projektów objętych próbą w drodze dogłębnej analizy dokumentacji projektowej, wizyt na miejscu oraz wywiadów z zainteresowanymi stronami w ramach projektów. W odniesieniu do 14 projektów objętych próbą, które zostały zrealizowane, Trybunał odnotował, że Komisji i tureckim organom w sześciu przypadkach udało się przekształcić produkty projektów w rezultaty, które prawdopodobnie będą mieć trwały charakter. Stało się tak w przypadku jednego projektu w obszarze praworządności, trzech w obszarze sprawowania rządów i dwóch dotyczących zasobów ludzkich⁶⁴.

54

W ramce 11 przedstawiono przykład projektu dotyczącego sprawowania rządów poddanego kontroli oraz wyjaśniono, dlaczego będzie on prawdopodobnie trwały.

55

W przypadku ośmiu z pozostałych 13 zrealizowanych projektów Trybunał stwierdził jednak, że produkty projektu były zagrożone lub prawdopodobnie będą nietrwałe⁶⁵. Powody zostały podsumowane w tabeli 2.

Tabela 2

Wdrożone projekty IPA I w Turcji – powody zagrożenia trwałości

Nr projektu	Brak woli politycznej	Duża rotacja pracowników	Niewystarczające zdolności administracyjne	Brak warunkowości lub niewystarczająca warunkowość
1	✗	✗	✗	−
2	✗	✗	−	−
3	✗	✗	✗	−
4	✗	✗	−	✗
8	✗	−	✗	✗
11	−	−	✗	−
13	✗	−	−	✗
15	✗	✗	−	−

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, wrzesień 2017 r.

56

Trybunał stwierdził, że głównym powodem zagrażającym trwałości tych ośmiu projektów IPA I był brak woli politycznej, który uległ pogłębieniu w kontekście wycofywania się przez Turcję z reform (np. szeroko zakrojone zwolnienia i zawieszenia urzędników publicznych, restrykcje wobec społeczeństwa obywatelskiego). Przykład takiego projektu przedstawiono w ramce 12 i na zdjęciu 3.

57

Ponadto ograniczenie pozostałych środków finansowych oraz terminu wdrożenia przez tureckie ministerstwa projektów IPA (zob. pkt 46-47) zmniejszą ich zdolność ustalania kolejności dalszych zamówień dotyczących tego samego projektu lub zaspokajania potrzeb nieuwzględnionych jeszcze przez IPA lub Turcję. W związku z tym opóźnienia Turcji w programowaniu także bezpośrednio oddziałują na ogólną trwałość projektów IPA.

Wnioski i zalecenia

58

Trybunał uznał, że cele IPA zostały dobrze opracowane przez Komisję, w szczególności gdyż prawidłowo zidentyfikowała ona wymogi konieczne do zapewnienia postępów na drodze do przystąpienia do UE oraz przeprowadziła rozstrzygające oceny podejścia sektorowego. W praktyce wydatkowane środki finansowe IPA były jednak niewystarczająco ukierunkowane na niektóre z zasadniczych potrzeb w sektorach praworządności i sprawowania rządów, w których nadal nie przeprowadzono pewnych krytycznych reform. W obszarach, w których występuje większa wola polityczna, takich jak cła, zatrudnienie i opodatkowanie, projekty IPA I zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych. Trwałość tych rezultatów jest jednak zagrożona z powodu trudności w wydatkowaniu dostępnych środków finansowych IPA oraz wycofywania się z przeprowadzania reform. Trybunał stwierdza zatem, że skuteczność IPA była jedynie ograniczona.

59

W odniesieniu do koncepcji IPA Trybunał stwierdził, że Komisja ustanowiła cele w prawidłowy sposób, gdyż były one szczegółowe i zgodne z ramami prawnymi. W ujęciu bardziej szczegółowym cele IPA w zakresie praworządności, sprawowania rządów i zasobów ludzkich były istotne i opierały się na potrzebach zidentyfikowanych przez Turcję w celu dostosowania się do acquis i wzmocnienia swoich zdolności administracyjnych (pkt 19-20).

60

W rzeczywistości jednak środki finansowe wydatkowane w ramach celów IPA I w bardzo ograniczonym stopniu uwzględniały pewne zasadnicze potrzeby: niezależność i bezstronność wymiaru sprawiedliwości, walkę z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wolność prasy, zapobieganie konfliktom interesów oraz wzmocnienie kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Komisję, postępy w tych obszarach były niezadowalające od kilku lat, gdyż brakuje woli politycznej ze strony władz tureckich (pkt 21-26).

Zalecenie 1 – Lepsze ukierunkowanie środków finansowych IPA w ramach ustalonych celów

Począwszy od programu IPA na 2018 r., Komisja powinna skuteczniej ukierunkowywać środki finansowe IPA na obszary, w których reformy są opóźnione i niezbędne do zapewnienia wiarygodnych postępów w procesie przystąpienia do UE, w szczególności w zakresie niezależności i bezstronności wymiaru sprawiedliwości, walki z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wzmocnienia wolności prasy, zapobiegania konfliktom interesów oraz wzmocnienia kontroli zewnętrznej i społeczeństwa obywatelskiego.

Docelowy termin wdrożenia: począwszy od programu IPA na 2018 r.

61

Komisja postanowiła wdrażać IPA II w oparciu o podejście sektorowe, polegające na tym, że IPA wspierałby reformy sektorowe, a nie pojedyncze projekty. Przed zastosowaniem tego nowego podejścia Komisja oceniła gotowość sektorów do wykorzystania środków finansowych z IPA II. Te oceny sektorowe przewidywały istotne i rozstrzygające analizy na potrzeby określenia, w jakich obszarach możliwe jest wdrażanie IPA II z zastosowaniem podejścia sektorowego. Nie zawsze były one jednak kompleksowe, w szczególności w przypadku trzech z pięciu zastosowanych kryteriów oceny: koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego oraz ram oceny wyników (pkt 27-29).

Zalecenie 2 – Udoskonalenie ocen podejścia sektorowego

W kolejnej aktualizacji ocen podejścia sektorowego Komisja powinna w kompleksowy sposób uwzględnić wszystkie kluczowe cechy koordynacji darczyńców w Turcji, analizy budżetu sektorowego, a w szczególności ramy oceny wyników.

Docelowy termin wdrożenia: 31 marca 2019 r.

62

Oprócz środków finansowych UE we wspieraniu procesu reform może pomóc warunkowość IPA. Pomimo utrzymującego się problemu niezadowalających postępów, na który Komisja zwróciła uwagę w swoich sprawozdaniach dotyczących Turcji, Trybunał stwierdził, że Komisja w bardzo ograniczonym stopniu korzystała z warunkowości IPA w celu wsparcia reform w priorytetowych sektorach, w których postępy nie były zadowalające. Komisja rzadko stosowała bowiem takie warunki jak wariant ponownej centralizacji zarządzania projektami IPA lub działania naprawcze w przypadku braku spełnienia warunków projektu. Ponadto możliwość wstrzymania środków finansowych z IPA I w razie braku zgodności z zasadami demokracji i praworządności nie została wyraźnie odzwierciedlona w rozporządzeniach w sprawie IPA II (pkt 30-34).

63

W odniesieniu do wdrażania IPA projekty poddane kontroli zasadniczo przyniosły zakładane produkty, które zapewniły wkład w dostosowanie Turcji do acquis i wzmocnienie jej zdolności administracyjnych, nawet jeśli były często opóźnione. Trybunał stwierdził, że trwałość tych pozytywnych rezultatów jest zagrożona, głównie z powodu braku woli politycznej, co potęgują szeroko zakrojone zwolnienia, zawieszenia urzędników publicznych i ograniczenia dotyczące społeczeństwa obywatelskiego (pkt 35-38, 40-45 i 52-57).

Zalecenie 3 – Powszechniejsze korzystanie z warunkowości

Biorąc pod uwagę wpływ, jaki wycofywanie się z reform już wywarło na trwałość projektów w Turcji, Komisja powinna wzmocnić stosowanie warunkowości politycznej i projektowej poprzez:

1. przedstawienie Komitetowi IPA II wniosków, by dostosował łączny przydział środków z IPA II na rok „N”, łącznie z przekierowaniem lub ograniczeniem środków z IPA II w celu zaradzenia przypadkom wycofywania się z reform w sektorach praworządności i sprawowania rządów zidentyfikowanych w jego rocznym sprawozdaniu dotyczącym Turcji w roku „N–1”;
2. podjęcie decyzji, na koniec 2017 r. i 2020 r., o ewentualnym przyznaniu Turcji nagrody za wyniki. Decyzja ta powinna prawidłowo odzwierciedlać postępy dokonane w kierunku rozszerzenia, wydajne wdrażanie IPA i osiągnięcie dobrych rezultatów;
3. stopniowe zwiększanie korzystania z trybu zarządzania bezpośredniego w celu uwzględnienia podstawowych potrzeb w przypadku braku woli politycznej, w szczególności w odniesieniu do walki z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną, wzmocnienia wolności prasy, zapobiegania konfliktom interesów oraz wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego;
4. w odniesieniu do nowych projektów i w stosownych przypadkach ustanowienie minimalnych wymogów w celu wsparcia terminowego zapewniania oczekiwanych produktów i trwałości. Brak spełnienia tych warunków powinien prowadzić do podjęcia działań naprawczych (np. wstrzymania płatności, anulowania projektu).

Docelowy termin wdrożenia: a) począwszy od dnia 31 grudnia 2018 r.; b) 31 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2020 r.; c) i d): 31 grudnia 2018 r.

64

Zaobserwowano niedociągnięcia w monitorowaniu wykonania projektów, na przykład projekty nie zostały wybrane w ramach ROM Komisji, a wskaźniki były czasami niewłaściwe lub niewiarygodne bądź nie towarzyszył im odpowiedni poziom bazowy (pkt 39).

Zalecenie 4 – Poprawa monitorowania wyników projektów

Komisja powinna zwiększyć zakres sprawozdań ROM dotyczących finansowanych przez UE działań w Turcji oraz wzmocnić istotność i wiarygodność wskaźników projektów, zapewniając, w stosownych przypadkach, dostępność danych wyjściowych.

Docelowy termin wdrożenia: począwszy od 2018 r.

65

Kolejnym źródłem obaw było znaczne opóźnienie IPA z uwagi na powszechnie występujące zaległości dotyczące programowania i wdrażania. Opóźnienie to doprowadziło do ograniczenia środków finansowych i czasu dostępnego dla tureckich organów na potrzeby wdrożenia kolejnego budżetu i projektów IPA II oraz przyczyni się do dalszego opóźnienia procedur przetargowych i procedur udzielania zamówień dotyczących projektów. Przyczyny tych opóźnień były znane: niewystarczające zdolności administracyjne w niektórych ministerstwach w zakresie przygotowywania wniosków projektowych, przejście na podejście sektorowe oraz nadmierna rotacja pracowników w CFCU, która zarządza większością środków finansowych IPA wydatkowanych w Turcji (pkt 46-51).

Zalecenie 5 – Ograniczenie zaległości przez selektywne stosowanie zarządzania pośredniego

W ramach IPA II Komisja powinna selektywnie stosować zarządzanie pośrednie, biorąc pod uwagę wielkość wykorzystywanych środków finansowych, złożoność projektów przygotowywanych przez tureckie organy i objętych procedurami przetargowymi oraz zdolności CFCU.

Docelowy termin wdrożenia: stopniowo, począwszy od chwili obecnej.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 6 lutego 2018 r.

Wykaz akronimów i skrótów

CFCU: Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca

IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej

ROM: monitorowanie zorientowane na rezultaty

UNDP: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Kontrolą kierowała członek Trybunału Bettina Jakobsen, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Katja Mattfolk, szefowa gabinetu; Kim Storup, attaché; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Dennis Wernerus, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Nicola Berloco, Cyril Messein i Alexandre Tan. Wsparcie językowe zapewniła Fiona Urquhart.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9581-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/860796	QJ-AB-18-006-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9580-4	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/313922	QJ-AB-18-006-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.