Heranführungshilfe der EU für die Türkei: bislang nur begrenzte Ergebnisse

Zusammenfassung

I

Im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) sollen der Türkei für den Zeitraum 2007-2020 EU-Finanzhilfen von über 9 Milliarden Euro bereitgestellt werden. Das Ziel des Hofes bestand darin, die Konzeption und Wirksamkeit des IPA für die Türkei zu bewerten. Zweck des Instruments ist es, in dem Bewerberland eine Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand zu erreichen und die Verwaltungskapazitäten des Landes auszubauen. Der Hof untersuchte die Programmplanungszeiträume des IPA I (2007-2013) und des IPA II (2014-2020) und konzentrierte sich dabei auf die vorrangigen Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen (d. h. Bildung, Beschäftigung und Sozialpolitik), denen Finanzmittel in Höhe von 3,8 Milliarden Euro zugewiesen worden waren. Aufgrund von Verzögerungen bei der Durchführung des IPA II konnte der Hof nur die Durchführung des IPA I analysieren. Hierzu prüfte er 15 IPA-I-Projekte, auf die 112 Millionen Euro der insgesamt 1,5 Milliarden Euro entfielen, die im Rahmen des IPA I in diesen Sektoren vertraglich gebunden worden waren.

II

Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Kommission die Ziele des IPA gut konzipiert hat, da sie insbesondere die für Fortschritte beim EU-Beitrittsprozess notwendigen Voraussetzungen richtig ermittelt und schlüssige Bewertungen hinsichtlich der Anwendung eines sektorbezogenen Ansatzes vorgenommen hat. In der Praxis waren die verwendeten IPA-Mittel jedoch nicht ausreichend auf einige grundlegende Erfordernisse in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit und Regierungsführung, in denen wesentliche Reformen überfällig sind, ausgerichtet. In Bereichen, in denen der politische Wille stärker war, etwa Zoll, Beschäftigung und Steuerwesen, haben IPA-I-Projekte zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands durch die Türkei und zum Ausbau der Verwaltungskapazitäten des Landes beigetragen. Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Ausschöpfung der verfügbaren IPA-Mittel und angesichts von Rückschritten bei Reformen ist jedoch die Nachhaltigkeit dieser Ergebnisse gefährdet. Der Hof vertritt daher die Ansicht, dass das IPA nur begrenzt wirksam war.

III

Was die Konzeption des IPA anbelangt, stellte der Hof fest, dass die Kommission die IPA-Ziele richtig festgelegt hat, da diese spezifisch waren und mit dem rechtlichen Rahmen im Einklang standen. Konkret heißt das, dass die IPA-Ziele für die Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen relevant waren und auf einem Bedarf basierten, den die Türkei mit Blick auf die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand und den Ausbau ihrer Verwaltungskapazitäten ermittelt hatte.

IV

In Wirklichkeit jedoch wurde bei der Verwendung der Mittel im Rahmen der IPA-I-Ziele auf einige grundlegende Erfordernisse kaum eingegangen, nämlich Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz, Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene und von organisiertem Verbrechen, Pressefreiheit, Vermeidung von Interessenkonflikten und Stärkung der externen Prüfung und der Zivilgesellschaft. Laut eigener Analyse der Kommission sind die Fortschritte in diesen Bereichen seit mehreren Jahren unbefriedigend, da es den türkischen Behörden an politischem Willen mangelt.

V

Die Kommission entschied sich für eine Durchführung des IPA II anhand des sektorbezogenen Ansatzes, bei dem das IPA sektorweite Reformen anstelle von Einzelprojekten unterstützt. Vor der Anwendung dieses neuen Ansatzes bewertete die Kommission, inwieweit die Sektoren für die Aufnahme von IPA-II-Mitteln bereit waren. Diese Sektorbewertungen lieferten eine relevante und schlüssige Analyse zur Ermittlung der Bereiche, in denen das IPA II mithilfe des sektorbezogenen Ansatzes durchgeführt werden konnte. Allerdings waren die Bewertungen nicht immer umfassend, insbesondere im Falle von drei der fünf verwendeten Bewertungskriterien, nämlich im Hinblick auf die Geberkoordinierung, die sektorbezogenen Budgetanalysen und den Leistungsbewertungsrahmen der Türkei.

VI

Neben den Finanzmitteln der EU kann auch die Konditionalität des IPA dazu beitragen, den Reformprozess zu fördern. Der Hof stellte fest, dass die Kommission trotz der weiterhin unbefriedigenden Fortschritte, auf die sie in ihren Türkei-Berichten hinwies, von der Konditionalität des IPA kaum Gebrauch gemacht hatte, um Reformen in den vorrangigen Sektoren, in denen die Fortschritte unbefriedigend waren, zu unterstützen. Insbesondere griff die Kommission nur selten auf die Option der Rezentralisierung der Verwaltung von IPA-Projekten oder Korrekturmaßnahmen zurück, wenn Projektbedingungen nicht erfüllt wurden. Darüber hinaus war die Möglichkeit der Aussetzung der IPA-I-Finanzierung für den Fall, dass die Grundsätze der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nicht eingehalten werden, in den IPA-II-Verordnungen nicht ausdrücklich vorgesehen.

VII

Was die Durchführung des IPA anbelangt, so erbrachten die geprüften Projekte im Allgemeinen die angestrebten Outputs. Dies trug zur Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand und zum Ausbau der Verwaltungskapazitäten der Türkei bei, wenn auch häufig mit Verzögerung. Der Hof stellte fest, dass die Nachhaltigkeit dieser positiven Ergebnisse - hauptsächlich aufgrund mangelnden politischen Willens - gefährdet ist, wobei sich die Lage durch die umfangreichen Entlassungen und Suspendierungen von Beamten und die Einschränkungen für die Zivilgesellschaft weiter verschlechtert hat.

VIII

Bei der Überwachung der Projektleistung gab es Unzulänglichkeiten. So wurden etwa Projekte nicht vom ROM-Rahmen der Kommission erfasst, und Indikatoren waren bisweilen nicht relevant oder unzuverlässig oder aber nicht mit relevanten Ausgangswerten versehen.

IX

Weiteren Anlass zur Sorge gibt die Tatsache, dass sich das IPA aufgrund von Rückständen bei der Programmplanung und der Durchführung erheblich verzögerte. Dadurch standen den türkischen Behörden weniger Zeit und Mittel zur Verfügung, um den Haushalt und die Projekte des nachfolgenden IPA II auszuführen. Zudem wird dies zu weiteren Verzögerungen bei Projektausschreibungen und bei der Auftragsvergabe führen. Die Gründe für diese Verzögerungen waren bekannt: unzureichende Verwaltungskapazitäten zur Ausarbeitung von Projektvorschlägen in einigen Ministerien, Umstellung auf den sektorbezogenen Ansatz sowie übermäßige Mitarbeiterfluktuation in der CFCU, die einen Großteil der in der Türkei ausgegebenen IPA-Mittel verwaltet.

X

In diesem Bericht werden fünf messbare Empfehlungen zur Verbesserung der Konzeption und Umsetzung der Heranführungshilfe für die Türkei ausgesprochen. Darüber hinaus werden die Prüfungsergebnisse in die Halbzeitüberprüfung des IPA II durch die Kommission einfließen und Erkenntnisse für die Konzeption künftiger Programme der Heranführungshilfe für EU-Erweiterungsländer liefern.

Einleitung

01

Die an der Schnittstelle zwischen Europa und dem Nahen Osten (Abbildung 1) gelegene Republik Türkei nimmt seit jeher eine führende Rolle in den internationalen Beziehungen ein. Das Land ist ein bedeutender Partner der EU in den Bereichen Verteidigung, Außenpolitik und Handel. Vor dem Hintergrund der Flüchtlingskrise hat die Türkei für die EU - aber auch die EU für die Türkei - noch weiter an Bedeutung gewonnen (z. B. durch den Dialog über die Visaliberalisierung oder die "Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei" in Höhe von drei Milliarden Euro).

02

In der Türkei, die über 80 Millionen Einwohner zählt, leben eine der größten muslimischen Gemeinschaften weltweit sowie große kurdische und Roma-Gemeinschaften und einige religiöse Minderheiten (Christen, Juden).

03

Seit den 1950er-Jahren hat sich die Türkei langsam, aber stetig in Richtung EU bewegt; das Land erkennt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte an und ist seit 1999 Bewerberland für den EU-Beitritt¹. Führende Partei ist seit den Parlamentswahlen im Jahr 2002 die konservative "Partei für Gerechtigkeit und Entwicklung" oder "AKP"², die das Land unter der Führung des Premierministers und - seit 2014 - Präsidenten der Republik Recep Tayyip Erdoğan regiert.

04

Unterdessen verlief der Prozess der EU-Beitrittsverhandlungen notorisch langsam: Bis 2017 waren gerade einmal 16 von 35 Kapiteln der Beitrittsverhandlungen eröffnet worden (nur ein Kapitel war geschlossen worden). In Anhang II ist der Stand des Beitrittsprozesses der Türkei nach Kapiteln dargestellt.

05

Begleitet wird dieser Beitrittsprozess durch die Heranführungshilfe der EU, die aus dem Instrument für Heranführungshilfe (IPA) besteht, das Bewerberländer bei der schrittweisen Angleichung an die Standards und die Politik der EU - gemeinhin als gemeinschaftlicher Besitzstand bezeichnet (siehe Kasten 1) - mit Blick auf eine künftige EU-Mitgliedschaft unterstützen soll.

06

Bei der Heranführungshilfe, die in Partnerschaft mit den türkischen Behörden umgesetzt wird, finanziert die Europäische Kommission Projekte in den verschiedensten Politikbereichen, etwa in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung, Landwirtschaft, Infrastruktur (z. B. Umwelt, Verkehr) sowie Entwicklung der Humanressourcen durch Bildung, Beschäftigung und Sozialpolitik. Mit geplanten IPA-I-Zuweisungen (2007-2013) in Höhe von 4,58 Milliarden Euro und IPA-II-Zuweisungen (2014-2020) in Höhe von 4,49 Milliarden Euro (siehe Anhang III) steht die Türkei an der Spitze der Empfängerländer von EU-Hilfen außerhalb der EU. Die Kommission verwaltet das IPA mit Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten, welche als Mitglieder im Ausschuss für das Instrument für Heranführungshilfe³ vertreten sind.

07

Die Kommission trägt zwar die Gesamtverantwortung für die Verwaltung des IPA, hat jedoch die türkischen Behörden damit betraut, einen Großteil des IPA im Rahmen der "indirekten Mittelverwaltung", einer der Methoden für die Ausführung des EU-Haushalts, zu verwalten. Durch diese Methode der Mittelverwaltung hat die Kommission in eigener Verantwortung und entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung die Mittelverwaltung den türkischen Behörden übertragen⁴. Dieser dezentrale Ansatz der IPA-Verwaltung ähnelt der geteilten Mittelverwaltung bei den meisten EU-Fonds, etwa beim Europäischen Fonds für regionale Entwicklung oder beim Europäischen Sozialfonds, durch die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten.

08

In der Türkei erfordert dieser Ansatz, dass die türkischen Behörden Planung, Ausführung, Überwachung und Prüfung von IPA-Mitteln gemäß einer Kombination aus EU-Vorschriften und nationalen Vorschriften durchführen. Während der nationale IPA-Koordinator (NIPAC) für die Koordinierung zwischen den verschiedenen türkischen Interessenträgern zuständig ist, verwaltet die Zentrale Finanzierungs- und Vergabestelle (CFCU) des Schatzamts 87,2 % der IPA-I-Mittel und 84,2 % der IPA-II-Mittel⁵ unter der Aufsicht eines nationalen Anweisungsbefugten (NAO).

09

Die Kommission führte das IPA I anhand des herkömmlichen Projektansatzes durch, indem sie Finanzierungsentscheidungen zu Einzelprojekten traf. Für die Durchführung des IPA II traf die Kommission die strategische Entscheidung, den sektorbezogenen Ansatz anzuwenden. Bei diesem Ansatz beruhen die Finanzierungsentscheidungen auf nationalen sektorspezifischen politischen Zielen. Ziel ist es, die Bemühungen der Regierung in einem Sektor zu ergänzen und dadurch die Synergien und die nationale Verantwortung für die Politik sowie für Entscheidungen über Mittelzuweisungen innerhalb eines Sektors zu stärken. Bei der Finanzierung mit IPA-Mitteln steht damit das Erreichen nationaler, sektorspezifischer politischer Ziele und Ergebnisse, die für den Beitritt von Bedeutung sind, im Mittelpunkt⁶. Der sektorspezifische Ansatz wird nach einer Bewertung angewendet, die die Kommission für jeden Sektor einzeln vornimmt.

10

Seit 2013 sind die Reformen in der Türkei im Rückschritt begriffen. Insbesondere seit dem Versuch eines Militärputsches im Juli 2016 haben die Verhängung des Ausnahmezustands sowie umfangreiche Suspendierungen, Entlassungen und Verhaftungen die Position der Türkei gegenüber der EU geschwächt. Die repressiven Maßnahmen nach dem Putschversuch, die die türkische Regierung als Anti-Terror-Maßnahmen rechtfertigte, betrafen das gesamte Spektrum der türkischen Gesellschaft: Justiz, Polizei, Gendarmerie, Armee, öffentlicher Dienst, akademische Kreise, Lehrkräfte, Anwälte, Medien und Unternehmen⁷.

11

Das schiere Ausmaß dieser Maßnahmen hat die Verwaltungskapazitäten der Türkei beeinträchtigt und die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand verkompliziert und verzögert. Kasten 2 enthält drei Beispiele solcher Maßnahmen in den drei Sektoren, die Gegenstand dieser Prüfung waren. Vor dem Hintergrund einer Verschlechterung der politischen Beziehungen zwischen der EU und der Türkei forderte das Europäische Parlament die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten im November 2016 auf, die laufenden Beitrittsverhandlungen mit der Türkei vorübergehend auszusetzen⁸.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

12

Das Ziel des Hofes bestand darin, die Konzeption und Wirksamkeit der Umsetzung des IPA in der Türkei zu bewerten. Zweck dieses Instruments ist es, in dem Bewerberland eine Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand zu erreichen und die Verwaltungskapazitäten des Landes auszubauen. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Beantwortung der folgenden Frage: "War die Heranführungshilfe der EU für die Türkei gut konzipiert und wirksam?" Diese Frage wurde in zwei Hauptfragen untergliedert:

1. Hat die Kommission das IPA in der Türkei gut konzipiert?
2. Wurden die vorrangigen Sektoren in der Türkei durch das IPA wirksam unterstützt?

13

Der letzte Prüfungsbericht des Hofes über die Heranführungshilfe für die Türkei wurde im Jahr 2009 veröffentlicht¹². Seither wurde das IPA in zwei aufeinanderfolgenden Programmplanungszeiträumen eingesetzt und haben sich die Beziehungen zwischen der EU und der Türkei erheblich weiterentwickelt. Die Erkenntnisse des vorliegenden Berichts sollten sowohl in die Halbzeitüberprüfung des IPA II durch die Kommission einfließen als auch in die Strategie der EU bezüglich der Zuweisung von Mitteln für die Heranführungshilfe für die Türkei im Rahmen des IPA II (2014-2020) und im folgenden Programmplanungszeitraum.

14

Der Hof konzentrierte sich auf drei vorrangige Sektoren, die der Rat sowohl für den Programmplanungszeitraum des IPA I (2007-2013) als auch für den des IPA II (2014-2020) festlegte und auf die insgesamt Mittelzuweisungen in Höhe von 3,8 Milliarden Euro entfielen¹³:

1. Rechtsstaatlichkeit, einschließlich Grundrechte, Inneres und Justiz, mit Mittelzuweisungen von insgesamt 1,2 Milliarden Euro;
2. Regierungsführung, einschließlich Unterstützung der Zivilgesellschaft, Reform der öffentlichen Verwaltung und öffentliches Finanzmanagement (PFM), mit Mittelzuweisungen von insgesamt 1,6 Milliarden Euro;
3. Humanressourcen, einschließlich Bildung, Beschäftigung und soziale Inklusion, mit Mittelzuweisungen von insgesamt 1 Milliarde Euro.

15

Im Rahmen des IPA I beliefen sich die EU-Mittel, die in diesen Sektoren vertraglich gebunden wurden, auf 1,5 Milliarden Euro. Diesbezüglich prüfte der Hof 15 Projekte mit einem Gesamtwert von 112 Millionen Euro (7,5 %)¹⁴, die die Stichprobe des Hofes bildeten. Der Hof wählte diese Projekte so aus, dass eine ausgewogene Abdeckung der verschiedenen Politikbereiche und geografischen Regionen, die in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen Heranführungshilfe erhielten, gegeben war. Untersucht wurden die Projektdurchführung sowie die Arten von Durchführungspartnern (türkische oder UN-Organisationen).

16

Ein wichtiger Teil der Arbeit des Hofes bestand darin, zu bewerten, inwieweit mit den EU-Programmen und -Projekten Ergebnisse¹⁵ erzielt worden waren. Nachweise holte der Hof durch Aktenprüfungen sowie Gespräche mit verschiedenen Dienststellen der Kommission, der EU-Delegation in Ankara, türkischen Behörden, internationalen Organisationen und zivilgesellschaftlichen Organisationen¹⁶ ein. Die Prüfung umfasste auch einen zweiwöchigen Besuch in der Türkei im März 2017. Die im Rahmen der "Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei" bereitgestellte Unterstützung war nicht Gegenstand der Prüfung¹⁷.

17

Die im vorliegenden Bericht enthaltenen Verweise auf das IPA beziehen sich sowohl auf das IPA I als auch auf das IPA II, sofern nichts anderes angegeben ist. Aufgrund umfangreicher Verzögerungen bei der Programmplanung und der Durchführung war es dem Hof nicht möglich, IPA-II-Projekte in den für diese Prüfung ausgewählten Sektoren zu bewerten, auf die Mittelzuweisungen des IPA II in Höhe von 2 Milliarden Euro entfallen.

Bemerkungen

Die Kommission hat die IPA-Ziele gut konzipiert, hatte jedoch Schwierigkeiten bei der Unterstützung sektorweiter Reformen und wendete den Grundsatz der Konditionalität nur in begrenztem Umfang an

18

In diesem Abschnitt wird untersucht, ob die Kommission das IPA in der Türkei gut konzipiert hat, um die für Fortschritte beim EU-Beitrittsprozess erforderlichen Reformen zu unterstützen. Insbesondere bewertete der Hof, ob die Kommission

1. ihre strategischen Ziele für die Türkei mit den verordnungsrechtlichen Zielen des IPA in Einklang gebracht hat und auf den Bedarf der Türkei in den geprüften Sektoren eingegangen ist;
2. den sektorbezogenen Ansatz auf der Grundlage von relevanten, schlüssigen und umfassenden IPA-Sektorbewertungen angemessen angewendet hat, um IPA-II-Mittel gezielt einzusetzen;
3. relevante Bedingungen zur Förderung der notwendigen Reformen in der Türkei festgelegt und angewendet hat.

Die Kommission hat die IPA-Ziele richtig festgelegt, doch auf einige grundlegende Erfordernisse in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit und Regierungsführung wurde in der Praxis nicht ausreichend eingegangen

19

Die Kommission hat in ihren Strategiepapieren spezifische IPA-Programmziele festgelegt; diese umfassen die Stärkung der Fähigkeit der Türkei, die Verpflichtungen für die EU-Mitgliedschaft zu erfüllen, und die Unterstützung politischer Reformen sowie die wirtschaftliche, soziale und territoriale Entwicklung¹⁸. Diese strategischen IPA-Ziele wurden in den Finanzierungsvereinbarungen der Kommission mit den türkischen Behörden näher ausgeführt. All diese Ziele waren mit der Rechtsgrundlage des IPA vereinbar, in der die rechtlichen Ziele des IPA festgelegt sind, wonach eine Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand erfolgen soll, einschließlich der Kopenhagener Kriterien, und die Verwaltungskapazitäten des Bewerberlandes ausgebaut werden sollen¹⁹.

20

Die für die drei vorrangigen Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen festgelegten IPA-Ziele waren relevant, da sie auf einem Bedarf basierten, den die Türkei in ihren nationalen Plänen für die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand, in ihren mehrjährigen Entwicklungsplänen und in den mehr als 40 seit 2007 entwickelten nationalen Strategien zum Ausbau ihrer Verwaltungskapazitäten eindeutig bestimmt hatte.

21

Der Hof analysierte die IPA-I-Mittel, die in den drei ausgewählten vorrangigen Sektoren ausgegeben wurden, und stellte fest, dass einige grundlegende, für den Beitritt der Türkei erforderliche Reformen in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit und Regierungsführung²⁰ in der Praxis nicht ausreichend angegangen worden waren, was hauptsächlich auf den mangelnden politischen Willen der türkischen Behörden zurückzuführen war.

Auf grundlegende Erfordernisse im Sektor Rechtsstaatlichkeit wurde nicht ausreichend eingegangen

22

Die IPA-Unterstützung für den Sektor Rechtsstaatlichkeit zielte darauf ab, eine breite Palette von sensiblen staatlichen Organen, wie Ministerien, Agenturen, Polizeibehörden und Justiz, näher an den gemeinschaftlichen Besitzstand heranzuführen, hauptsächlich durch Beratung und Schulung in Bereichen, die in den nationalen Plänen der Türkei für die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand, in den mehrjährigen Entwicklungsplänen und den nationalen Strategien bestimmt worden waren.

23

Allerdings bezogen sich nur 4,4 % aller IPA-I-Mittel, die im Sektor Rechtsstaatlichkeit vertraglich gebunden wurden, auf die folgenden Politikbereiche, deren Fortschritte in den jährlichen Berichten der Kommission über die Türkei seit 2014 durchgängig für unbefriedigend erachtet wurden²¹:

1. Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz²² (Verträge im Wert von 7,6 Millionen Euro);
2. Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen²³ (9,5 Millionen Euro);
3. Pressefreiheit²⁴ (2,7 Millionen Euro; siehe Kasten 3).

24

Ein weiteres Zeichen dafür, dass die Kommission und die türkischen Behörden diesen Politikbereichen nicht genügend Aufmerksamkeit widmeten, ist das Fehlen von Indikatoren zur Messung der Fortschritte bei der Vermeidung von Interessenkonflikten²⁵ und der Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene²⁶.

Auf grundlegende Erfordernisse im Sektor Regierungsführung wurde nicht ausreichend eingegangen

25

Innerhalb des Sektors Regierungsführung leistete die Kommission - insbesondere durch Beratung und Schulung - Unterstützung für sehr spezifische Erfordernisse bezüglich der Reform der öffentlichen Verwaltung und einiger Komponenten des Haushaltszyklus wie Steuererhebung, interne Revision und Statistik.

26

Trotz der Bedeutung der externen Prüfung und zivilgesellschaftlicher Organisationen für den Beitrittsprozess und deren Rolle bei der Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen wurde im Rahmen des IPA jedoch überhaupt nicht auf die Stärkung der externen Prüfung und nicht ausreichend auf die Fähigkeit der Türkei zur Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft eingegangen²⁷. Trotz des großen Bedarfs der türkischen zivilgesellschaftlichen Organisationen, welcher der Kommission bewusst war, blieb die Mittelzuweisung aufgrund der begrenzten Aufnahmekapazität der türkischen Behörden gering (siehe Kasten 4).

Trotz einiger Mängel lieferten die Bewertungen der Kommission hinsichtlich der Anwendung eines sektorbezogenen Ansatzes relevante Informationen zur Ermittlung der Bereiche, in denen dieser Ansatz umgesetzt werden konnte

27

Der sektorbezogene Ansatz ist zwar in der Rechtsgrundlage des IPA II nicht ausdrücklich definiert (Ziffer 9) und für den Begünstigten rechtlich nicht bindend³⁰, die Kommission hat ihn jedoch in ihre Erweiterungsstrategie einbezogen³¹. Inwieweit das Land für die Einführung eines sektorbezogenen Ansatzes bereit ist, wird durch Sektorbewertungen ermittelt, welche die Kommission in Partnerschaft mit den türkischen Behörden vornimmt. Laut Kommission handelt es sich beim sektorbezogenen Ansatz um einen kontinuierlichen Prozess, der während des gesamten Programmplanungszyklus umgesetzt werden muss³². Diese Bewertung beruht auf fünf wesentlichen Bewertungskriterien:

1. klar definierte nationale Sektorstrategien;
2. institutionelle Rahmenbedingungen, Führung und Kapazitäten für die Umsetzung der Sektorstrategie;
3. Geberkoordinierung, unter anderem auf Sektorebene³³;
4. Politikumsetzung auf der Grundlage sektorbezogener Budgetanalysen und realistischer sektorbezogener Mittelzuweisungen;
5. Leistungsbewertungsrahmen zur Überwachung der Leistung.

28

Für die geprüften Sektoren gelangte die Kommission aufgrund der Sektorbewertungen 2016 zu dem Schluss, dass lediglich der Sektor Humanressourcen und innerhalb des Sektors Rechtsstaatlichkeit die Untersektoren Justiz und Inneres dafür bereit seien, IPA-II-Mittel im Rahmen des sektorbezogenen Ansatzes aufzunehmen³⁴. Die Sektorbewertungen lieferten zwar eine relevante und kohärente sektorbezogene Analyse, die sich auf fünf wesentliche Kriterien stützte, der Hof ermittelte jedoch im Rahmen seiner Überprüfung folgende Mängel:

1. Für den Sektor Rechtsstaatlichkeit gab die Bewertung der Kommission zum Bereich Inneres keinen Aufschluss darüber, ob die Türkei tatsächlich für den sektorbezogenen Ansatz bereit war.
2. Die Auswirkungen einiger signifikanter Mängel in der öffentlichen Verwaltung der Türkei (siehe Kasten 5) auf drei der fünf wesentlichen Bewertungskriterien (Ziffer 27) wurden in den Sektorbewertungen der Kommission nicht ausreichend behandelt.

29

Des Weiteren stellte der Hof fest, dass in den Sektorbewertungen der Kommission noch nicht berücksichtigt werden konnte, wie sich die umfangreichen Entlassungen und Suspendierungen infolge des Putschversuchs im Juli 2016 (siehe Kasten 2) auf die Verwaltungskapazitäten der Türkei auswirkten.

Die Kommission machte kaum Gebrauch von der Konditionalität des IPA, um den Reformprozess in vorrangigen Sektoren zu unterstützen

30

Neben Finanzmitteln sowie dem strategischen und politischen Dialog ist die Konditionalität ein weiteres Mittel, das der Kommission zur Unterstützung von Reformen in vorrangigen Sektoren in der Türkei zur Verfügung steht. Konditionalität ist die Festlegung und Anwendung von Bedingungen, bevor Hilfen vertraglich vergeben oder ausgezahlt werden. Im Falle des IPA ist in den aufeinanderfolgenden Erweiterungsstrategien der Kommission wiederholt von "strikter Konditionalität" die Rede. Allerdings wird dieser Begriff dort nicht konkret definiert³⁹. Im Rahmen des IPA kann die Konditionalität auf politischer Ebene - insbesondere durch Benchmarks für die Eröffnung und den Abschluss von Beitrittsverhandlungen - sowie auf Projektebene eingesetzt werden.

31

Der Hof überprüfte den rechtlichen Rahmen des IPA, um die verschiedenen Arten von Konditionalität, die zur Verfügung stehen, zu bestimmen. Der Hof analysierte, inwieweit die Kommission diese in der Türkei tatsächlich nutzte, um den Reformprozess in den vorrangigen Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen zu unterstützen.

32

Auf politischer Ebene besitzt der EU-Gesetzgeber als Haushaltsbehörde die Befugnis, künftige Hilfen zu reduzieren. Darüber hinaus hatte der Rat beim IPA I die Möglichkeit, die IPA-Unterstützung auszusetzen, wenn die Grundsätze der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nicht eingehalten worden waren, ohne dass hierfür die Beitrittsverhandlungen ausgesetzt werden mussten⁴⁰. Unlängst forderte das Europäische Parlament, sämtliche Mittel für Heranführungshilfe auszusetzen, wenn die Beitrittsverhandlungen ausgesetzt werden sollten⁴¹. Der Hof stellte jedoch fest, dass der EU-Gesetzgeber diese Möglichkeit beim IPA II nicht ausdrücklich vorgesehen hat⁴².

33

Gemäß den IPA-Verordnungen kann die Kommission zwei wesentliche Arten von Konditionalität zur Förderung von Reformen anwenden:

1. Ende 2017 und 2020 (für das IPA II) könnte sie beschließen, dem IPA-Empfängerland die Belohnung für Fortschritte bei der Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand, eine effiziente Umsetzung des IPA und das Erreichen guter Ergebnisse nicht zu gewähren⁴³.
2. Sie kann die Verwaltung von IPA-Projekten "rezentralisieren" und dadurch effektiv die Verwaltung dieser Projekte von den nationalen Behörden übernehmen.

Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission trotz der weiterhin unbefriedigenden Fortschritte, auf die sie in ihren Türkei-Berichten hingewiesen hatte (Ziffer 23), noch keine Maßnahmen hinsichtlich der Leistungsbelohnung ergriffen. In der Folge beschloss die Kommission jedoch, selbst die Verwaltung von Mitteln in Höhe von 18 Millionen Euro für Projekte zivilgesellschaftlicher Organisationen zu übernehmen, die sie ursprünglich den türkischen Behörden übertragen wollte⁴⁴.

34

Auf Projektebene kann die Kommission vor der vertraglichen Bindung oder Auszahlung von Mitteln Projektbedingungen festlegen und, falls diese nicht erfüllt werden, Korrekturmaßnahmen ergreifen. So kann sie beispielsweise ein Projekt streichen oder dessen Umfang und finanzielle Mittel verringern. Tatsächlich hat die Kommission für vier der 15 geprüften Projekte Projektbedingungen festgelegt; diese vier Projekte wurden alle im Sektor Rechtsstaatlichkeit durchgeführt. Für ein Projekt in diesem Sektor⁴⁵ und auch für die jeweils fünf Projekte in den Sektoren Regierungsführung und Humanressourcen legte die Kommission keine Bedingungen⁴⁶ fest. Der Hof ermittelte drei Projekte, für die im Kommissionsbeschluss keine Projektbedingungen vor der vertraglichen Bindung festgelegt worden waren, was sich negativ auf die Projektergebnisse auswirkte (siehe Kasten 6).

Trotz Verzögerungen bei der Durchführung haben die IPA-Projekte die angestrebten Outputs erbracht, doch ihre Nachhaltigkeit ist gefährdet, da es an politischem Willen mangelt

35

Seit 2007 ist das IPA das einzige EU-Finanzierungsinstrument zur Unterstützung der Türkei bei der Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand und dem Ausbau der Verwaltungskapazitäten. Der Hof bewertete die Wirksamkeit der Durchführung des IPA in den vorrangigen Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen und prüfte, ob die Kommission und die türkischen Behörden

1. die angestrebten Projektoutputs erbracht und die Ergebnisse überwacht hatten;
2. diese Outputs ohne Verzögerungen erbracht oder die Verzögerungen abgemildert hatten;
3. nachhaltige Ergebnisse erzielt hatten.

36

Hierfür wurden 15 IPA-I-Projekte bewertet, die allesamt im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung verwaltet wurden und deren Endbegünstigte türkische öffentliche Organisationen waren⁴⁹. Von den in der Stichprobe des Hofes enthaltenen Projekten waren 14 so weit umgesetzt, dass eine Bewertung der erzielten Ergebnisse möglich war⁵⁰.

Das IPA hat die angestrebten Outputs im Allgemeinen erbracht, allerdings oftmals mit Verzögerungen

37

Die Grundlage für die Arbeit des Hofes bildeten seine Analysen von Überwachungsindikatoren, Berichten von Auftragnehmern, Berichten über Überwachungsbesuche der EU-Delegation in Ankara und der türkischen Behörden, Protokollen von Lenkungsausschüssen oder vergleichbaren Projektmanagementgremien und ROM-Berichten⁵¹ sowie Besuche vor Ort⁵² und Gespräche mit der Kommission und den Projektbegünstigten⁵³.

38

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Kommission und die türkischen Behörden bei 13 dieser 14 IPA-I-Projekte die vertraglich geplanten Projektoutputs erzielt hatten. Folglich trugen diese Projekte zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten des Landes in den jeweiligen Sektoren bei. Allerdings kam es bei acht der 14 laufenden Projekte zu Verzögerungen (siehe Anhang IV).

39

Die Kommission und die türkischen Behörden hatten zwar die Projektoutputs überwacht, bei der Überprüfung der verfügbaren Monitoring-Unterlagen stellte der Hof jedoch die folgenden Unzulänglichkeiten bezüglich der Leistungsüberwachung fest:

1. Der ROM-Rahmen bezog sich, in der für die Türkei angewandten Form, weder auf Lieferverträge noch auf Verträge im Sektor Humanressourcen⁵⁴;
2. Bei sechs der 15 geprüften IPA-I-Projekte waren die Ergebnisindikatoren mitunter vage und nicht zuverlässig. Zudem fehlten oftmals die zugehörigen Ausgangswerte dieser Indikatoren, sodass Ergebnisse nicht anhand eines Vergleichs mit der Ausgangssituation gemessen werden konnten⁵⁵. Kasten 7 enthält ein Beispiel für ein solches Projekt.

IPA-Projekte im Sektor Humanressourcen

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Für eine Angleichung an den Besitzstand im Rahmen von Kapitel 19 (Sozialpolitik und Beschäftigung) unterstützte das IPA Projekte in den Bereichen Bildung, Beschäftigung und soziale Inklusion. Ziel dieser Projekte war der Aufbau von Kapazitäten, wie im Falle der Bekämpfung der inoffiziellen Beschäftigung durch den Sozialversicherungsträger (siehe Projekt Nr. 13, Kasten 6), oder die Deckung des Bedarfs spezifischer Zielgruppen innerhalb der türkischen Bevölkerung (siehe Projekte Nr. 11, 12, 14 und 15). Bei letzteren Projekten erhielten die Zielgruppen die Möglichkeit, Lehrmaterialien (z. B. Lehrpläne, IT-Ausrüstung) sowie Beratungs- und Schulungsangebote zu nutzen:

1. von inoffizieller Beschäftigung abhängige Frauen in der Haselnussanbauregion Trabzon (Projekt Nr. 11);
2. junge Unternehmer und kleine Unternehmen in der Hauptstadtregion Ankara (Projekte Nr. 12 und 14);
3. Roma-Kinder im gesamten Land (Projekt Nr. 15, siehe Kasten 7).

41

Die fünf geprüften Projekte wurden vollständig abgeschlossen, wenngleich bei drei von ihnen Verzögerungen um mehr als zwei Monate auftraten (Projekte Nr. 11, 13 und 15⁵⁶). Diese Verzögerungen hatten zwar keine Auswirkungen auf die Projektergebnisse, waren jedoch symptomatisch dafür, dass die Verwaltungskapazitäten des türkischen Ministeriums für Arbeit und Soziale Sicherheit nicht ausreichen, um IPA-Projekte fristgerecht umzusetzen (Ziffer 46).

IPA-Projekte im Sektor gute Regierungsführung

42

In diesem Sektor finanzierte das IPA eine begrenzte Anzahl maßgeschneiderter Projekte, bei denen die türkischen Behörden gewillt waren, IPA-Mittel einzusetzen, um die Türkei an den gemeinschaftlichen Besitzstand anzupassen⁵⁷ und ihre Verwaltungskapazitäten auszubauen. Die geprüften Projekte zielten entweder auf die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen Sektor und der Zivilgesellschaft (siehe Projekt Nr. 8, Kasten 6) oder den Aufbau von Kapazitäten in öffentlichen Einrichtungen ab, darunter

1. der nationale Anweisungsbefugte (NAO) - für die Aufsicht über die IPA-Verwaltung in der Türkei (Projekt Nr. 6);
2. die Steuerverwaltung - für die Bekämpfung der Steuerhinterziehung durch Schwarzarbeit (Projekt Nr. 7, das zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht durchgeführt wurde);
3. das Innenministerium - für die Stärkung der lokalen Planung (Projekt Nr. 9);
4. die türkische Zollverwaltung (Projekt Nr. 10, siehe Kasten 8).

43

Die im Sektor Regierungsführung durchgeführten Projekte Nr. 6, 9 und 10 wurden fristgerecht abgeschlossen. Diese Projekte trugen zu einer guten Verwaltung der öffentlichen Finanzen der Türkei und zu den Reformen des Landes im Bereich der Verwaltung bei. Im Falle des Projekts Nr. 8 (siehe Kasten 6) konnten die Auswirkungen der Verzögerung jedoch nur dadurch abgemildert werden, dass die Kommission eine Änderung der Projektkonzeption und eine Verlängerung um 18 Monate gewährte, was symptomatisch dafür ist, dass die Verwaltungskapazitäten des MEUA nicht ausreichen, um IPA-Projekte fristgerecht umzusetzen (Ziffer 46).

IPA-Projekte im Sektor Rechtsstaatlichkeit

44

Mit Blick auf die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand⁵⁸ und den Ausbau der Verwaltungskapazitäten in ausgewählten Bereichen der Rechtsstaatlichkeit zielten die fünf geprüften Projekte auf den Aufbau von Kapazitäten ab:

1. Bereich Justiz: Aufbau eines Netzes von Gerichtssprechern (Projekt Nr. 2, siehe Kasten 9) und Bereitstellung von Fachwissen und Schulungen für Fachleute im Bereich Strafrecht (Projekt Nr. 4);
2. Bereich Inneres: Minenräumung und Verbesserung der Grenzüberwachungskapazitäten an den östlichen Grenzen der Türkei (Projekt Nr. 1), Aufbau eines Netzes von zivilen Aufsichtsgremien (Projekt Nr. 3) und Bereitstellung von IT-Ausrüstung, Fachwissen und Schulungen für den Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (Projekt Nr. 5).

45

Während vier der fünf geprüften Projekte abgeschlossen wurden, wurde Projekt Nr. 1 nicht plangemäß abgeschlossen und erzielte nicht die erwarteten Ergebnisse (siehe Kasten 10). Darüber hinaus traten bei vier Projekten im Sektor Rechtsstaatlichkeit Verzögerungen um mehr als zwei Monate auf (Projekte Nr. 1, 2, 3 und 5)⁵⁹. In einem Fall hatte diese Verzögerung ernsthafte Auswirkungen auf die Projektergebnisse (Projekt Nr. 1) und ließ darauf schließen, dass die türkischen Behörden nicht ausreichend auf die Durchführung des Projekts vorbereitet waren. In einem anderen Fall (Projekt Nr. 5) konnten die Auswirkungen der Verzögerung dadurch abgemildert werden, dass die Kommission eine Verlängerung um fünf Monate gewährte. Insgesamt waren diese Verzögerungen symptomatisch dafür, dass die Verwaltungskapazitäten des Innenministeriums und des Justizministeriums nicht ausreichen, um IPA-Projekte fristgerecht umzusetzen (Ziffer 46).

Die Programmplanung des IPA verzögerte sich erheblich

46

Neben den Verzögerungen bei der Durchführung von Projekten des IPA I waren auch die Verzögerungen bei der Programmplanung des IPA I erheblich. Dies hatte nachteilige Auswirkungen, denn dadurch stehen den türkischen Ministerien nun weniger Zeit und Mittel zur Verfügung, um den Haushalt und die Projekte des nachfolgenden IPA II auszuführen.

47

Im Jahr 2017 beispielsweise mussten die türkischen Behörden im Rahmen der IPA-Finanzierungsvereinbarung 2014 noch mehr als 93 % der Mittel vertraglich binden (siehe Tabelle 1), was auf einen erheblichen Rückstand bei der Durchführung schließen lässt. Dieser Rückstand wurde bereits anhand des Umfangs der aufgehobenen Mittelbindungen im Zusammenhang mit den beiden früheren Finanzierungsvereinbarungen deutlich, die sich auf mehr als 110 Millionen Euro beliefen⁶⁰.

Tabelle 1

Anteil der aufgehobenen Mittelbindungen und der vertraglich zu bindenden Mittel an den jährlichen IPA-Mitteln, nach Programmplanungsjahr

Finanzierungs-vereinbarung	EU-Finanzmittel (in Euro)	Aufgehobene Mittelbindungen (in Euro)	Aufgehobene Mittelbindungen in %	Vertraglich zu bindende Mittel in %
2012	225 749 161	56 437 290	25 %	abgelaufen
2013	236 750 014	53 979 003	23 %	abgelaufen
2014	366 040 000	noch nicht festgelegt	n. z.	93 %
2015	255 100 000	noch nicht festgelegt	n. z.	92 %
2016	477 890 000	noch nicht festgelegt	n. z.	100 %

Quelle: Europäische Kommission, September 2017.

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Die Gründe für diesen Rückstand sind anhaltend und somit der Kommission sowie den türkischen Behörden wohlbekannt⁶¹. Im Jahr 2017 sind folgende drei Hauptgründe festzustellen:

1. laut Angaben sowohl der CFCU als auch der EU-Delegation: unzureichende Verwaltungskapazitäten einiger Ministerien bei der Ausarbeitung von Projektvorschlägen, insbesondere bei offenen Ausschreibungen, was zu erheblichen Verzögerungen führte;
2. Schwierigkeiten der Türkei, einen reibungslosen Übergang vom IPA I zum IPA II sicherzustellen, insbesondere bei der Umstellung auf einen sektorbezogenen Ansatz und der Wahrnehmung anspruchsvollerer Aufgaben durch die operativen Strukturen der federführenden Einrichtungen (siehe Anhang VI), sodass die Türkei zunehmend komplexe und zahlreiche Projekte verwalten musste;
3. übermäßige Mitarbeiterfluktuation in der CFCU. Wie aus Abbildung 2 hervorgeht, betrug die jährliche Mitarbeiterfluktuation der CFCU seit 2002 häufig über 20 %.

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Die anhaltenden Probleme der CFCU bezüglich der Personalausstattung stellen für die künftige Umsetzung des IPA einen kritischen Engpass dar: Die Mitarbeiterfluktuation ist hoch, und häufige Neueinstellungen bedeuten, dass erhebliche Arbeitszeit für die Betreuung und Ausbildung neuer Mitarbeiter aufgewendet werden muss.

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Während der NIPAC alle IPA-Programme koordiniert und überwacht, um die Durchführung zu erleichtern, akkreditiert, überwacht und kontrolliert der NAO die CFCU sowie die operativen Strukturen des IPA in der Türkei⁶². Obwohl sie eindeutig in der Lage waren zu handeln, übernahmen weder der NIPAC noch der NAO rechtzeitig Verantwortung für die weitreichenden Verzögerungen bei der Programmplanung des IPA. Daher dauerten die Probleme bei der Personalausstattung an. Diese Schwierigkeiten, die übermäßige Mitarbeiterfluktuation der CFCU wirksam in den Griff zu bekommen, werden zu weiteren Verzögerungen bei Projektausschreibungen und bei der Auftragsvergabe führen.

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Erst in der zweiten Jahreshälfte 2016 begann das Schatzamt, für jede der operativen Strukturen des IPA ausführliche Analysen zur Arbeitsbelastung durchzuführen und Strategien zur Personaleinstellung und -bindung umzusetzen, um die akkumulierten Rückstände abzubauen⁶³. Daher ist es für eine Beurteilung der Ergebnisse dieser Maßnahmen noch zu früh.

Aufgrund mangelnden politischen Willens ist die Nachhaltigkeit von Projekten gefährdet

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Damit das IPA seine Ziele hinsichtlich des Ausbaus der Verwaltungskapazitäten der Türkei und der Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand erreichen kann, müssen die positiven Beiträge der IPA-Projekte, wie in den Ziffern 40-44 beschrieben (z. B. Kapazitätsaufbau, Verbreitung bewährter EU-Verfahren), dauerhaft Bestand haben. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn legislative oder administrative Reformen durchgeführt und beibehalten werden, Verhaltenskodizes, Leitlinien und Handbücher weiterhin verwendet werden und geschulte Mitarbeiter weiter in dem Bereich im aktiven Dienst bleiben, in dem sie geschult wurden.

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Der Hof bewertete die Nachhaltigkeit seiner Stichprobe von 15 Projekten mittels einer eingehenden Überprüfung der Projektdokumentation, Besuchen vor Ort und Gesprächen mit Projektbeteiligten. Bei den 14 Projekten der Stichprobe, die umgesetzt worden waren, stellte der Hof fest, dass die Kommission und die türkischen Behörden in sechs Fällen die Projektoutputs in Ergebnisse umwandeln konnten, die wahrscheinlich nachhaltig sind: bei einem Projekt im Sektor Rechtsstaatlichkeit, drei Projekten im Sektor Regierungsführung und zwei Projekten im Sektor Humanressourcen⁶⁴.

54

In Kasten 11 wird ein Beispiel für ein geprüftes Projekt im Sektor Regierungsführung beschrieben und erläutert, weshalb es wahrscheinlich nachhaltig ist.

55

Bei acht der übrigen 13 umgesetzten Projekte stellte der Hof jedoch fest, dass die Projektoutputs gefährdet oder wahrscheinlich nicht nachhaltig waren⁶⁵. Die Gründe dafür sind in Tabelle 2 zusammengefasst.

Tabelle 2

In der Türkei umgesetzte IPA-I-Projekte: Gründe für eine Gefährdung der Nachhaltigkeit

Projekt Nr.	Mangelnder politischer Wille	Hohe Mitarbeiter-fluktuation	Unzureichende Verwaltungs-kapazitäten	Keine oder unzureichende Konditionalität
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Quelle: Europäischer Rechnungshof, September 2017.

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Der Hof stellte fest, dass der Hauptgrund dafür, dass die Nachhaltigkeit dieser acht IPA-I-Projekte gefährdet war, im mangelnden politischen Willen lag, wobei sich die Lage vor dem Hintergrund der Rückschritte der Türkei (z. B. umfangreiche Entlassungen und Suspendierungen von Beamten, Einschränkungen für die Zivilgesellschaft) weiter verschlechtert hat. Ein Beispiel für ein solches Projekt ist in Kasten 12 angeführt und in Foto 3 veranschaulicht.

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Darüber hinaus wird die Tatsache, dass den türkischen Ministerien nunmehr weniger Mittel verbleiben und weniger Zeit zur Durchführung von IPA-Projekten zur Verfügung steht (Ziffern 46-47), deren Fähigkeit beeinträchtigen, mögliche Folgeaufträge zu einem Projekt auf den Weg zu bringen oder Erfordernissen gerecht zu werden, auf die das IPA oder die Türkei noch nicht eingegangen sind. Somit haben die Verzögerungen der Türkei bei der Programmplanung auch unmittelbare Auswirkungen auf die allgemeine Nachhaltigkeit von IPA-Projekten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

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Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die Kommission die Ziele des IPA gut konzipiert hat, da sie insbesondere die für Fortschritte beim EU-Beitrittsprozess notwendigen Voraussetzungen richtig ermittelt und schlüssige Bewertungen hinsichtlich der Anwendung eines sektorbezogenen Ansatzes vorgenommen hat. In der Praxis waren die verwendeten IPA-Mittel jedoch nicht ausreichend auf einige grundlegende Erfordernisse in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit und Regierungsführung, in denen wesentliche Reformen überfällig sind, ausgerichtet. In Bereichen, in denen der politische Wille stärker war, etwa Zoll, Beschäftigung und Steuerwesen, haben IPA-I-Projekte zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands durch die Türkei und zum Ausbau der Verwaltungskapazitäten des Landes beigetragen. Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Ausschöpfung der verfügbaren IPA-Mittel und angesichts von Rückschritten bei Reformen ist jedoch die Nachhaltigkeit dieser Ergebnisse gefährdet. Der Hof vertritt daher die Ansicht, dass das IPA nur begrenzt wirksam war.

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Was die Konzeption des IPA anbelangt, stellte der Hof fest, dass die Kommission die IPA-Ziele richtig festgelegt hat, da diese spezifisch waren und mit dem rechtlichen Rahmen im Einklang standen. Konkret heißt das, dass die IPA-Ziele für die Sektoren Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung und Humanressourcen relevant waren und auf einem Bedarf basierten, den die Türkei mit Blick auf die Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand und den Ausbau ihrer Verwaltungskapazitäten ermittelt hatte (Ziffern 19-20).

60

In Wirklichkeit jedoch wurde bei der Verwendung der Mittel im Rahmen der IPA-I-Ziele auf einige grundlegende Erfordernisse kaum eingegangen, nämlich Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz, Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene und von organisiertem Verbrechen, Pressefreiheit, Vermeidung von Interessenkonflikten und Stärkung der externen Prüfung und der Zivilgesellschaft. Laut eigener Analyse der Kommission sind die Fortschritte in diesen Bereichen seit mehreren Jahren unbefriedigend, da es den türkischen Behörden an politischem Willen mangelt (Ziffern 21-26).

Empfehlung 1 - Gezielterer Einsatz von IPA-Mitteln im Rahmen der festgelegten Ziele

Ab dem IPA-Programm 2018 sollte die Kommission IPA-Mittel gezielter in den Bereichen einsetzen, in denen Reformen überfällig und für glaubhafte Fortschritte auf dem Weg zum EU-Beitritt erforderlich sind, insbesondere in den Bereichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz, Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene und von organisiertem Verbrechen, Unterstützung der Pressefreiheit, Vermeidung von Interessenkonflikten und Stärkung der externen Prüfung und der Zivilgesellschaft.

Zieldatum für die Umsetzung: ab dem IPA-Programm 2018.

61

Die Kommission entschied sich für eine Durchführung des IPA II anhand des sektorbezogenen Ansatzes, bei dem das IPA sektorweite Reformen anstelle von Einzelprojekten unterstützt. Vor der Anwendung dieses neuen Ansatzes bewertete die Kommission, ob die Sektoren für die Aufnahme von IPA-II-Mitteln bereit waren. Diese Sektorbewertungen lieferten eine relevante und schlüssige Analyse zur Ermittlung der Bereiche, in denen das IPA II mithilfe des sektorbezogenen Ansatzes durchgeführt werden konnte. Allerdings waren die Bewertungen nicht immer umfassend, insbesondere im Falle von drei der fünf verwendeten Bewertungskriterien, nämlich im Hinblick auf die Geberkoordinierung, die sektorbezogenen Budgetanalysen und den Leistungsbewertungsrahmen der Türkei (Ziffern 27-29).

Empfehlung 2 - Verbesserung der Bewertungen hinsichtlich der Anwendung eines sektorbezogenen Ansatzes

Bei der nächsten Aktualisierung ihrer Bewertungen hinsichtlich der Anwendung eines sektorbezogenen Ansatzes sollte die Kommission alle wesentlichen Aspekte der Geberkoordinierung, der sektorbezogenen Budgetanalysen sowie insbesondere des Leistungsbewertungsrahmens der Türkei berücksichtigen.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. März 2019.

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Neben den Finanzmitteln der EU kann auch die Konditionalität des IPA dazu beitragen, den Reformprozess zu fördern. Der Hof stellte fest, dass die Kommission trotz der weiterhin unbefriedigenden Fortschritte, auf die sie in ihren Türkei-Berichten hinwies, von der Konditionalität des IPA kaum Gebrauch gemacht hatte, um Reformen in den vorrangigen Sektoren, in denen die Fortschritte unbefriedigend waren, zu unterstützen. Insbesondere griff die Kommission nur selten auf die Option der Rezentralisierung der Verwaltung von IPA-Projekten oder Korrekturmaßnahmen zurück, wenn Projektbedingungen nicht erfüllt wurden. Darüber hinaus war die Möglichkeit der Aussetzung der IPA-I-Finanzierung für den Fall, dass die Grundsätze der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nicht eingehalten werden, in den IPA-II-Verordnungen nicht ausdrücklich vorgesehen (Ziffern 30-34).

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Was die Durchführung des IPA anbelangt, so erbrachten die geprüften Projekte im Allgemeinen die angestrebten Outputs. Dies trug zur Angleichung an den gemeinschaftlichen Besitzstand und zum Ausbau der Verwaltungskapazitäten der Türkei bei, wenn auch häufig mit Verzögerung. Der Hof stellte fest, dass die Nachhaltigkeit dieser positiven Ergebnisse - hauptsächlich aufgrund mangelnden politischen Willens - gefährdet ist, wobei sich die Lage durch die umfangreichen Entlassungen und Suspendierungen von Beamten und die Einschränkungen für die Zivilgesellschaft weiter verschlechtert hat (Ziffern 35-38, 40-45 und 52-57).

Empfehlung 3 - Verstärkter Einsatz der Konditionalität

Da die Rückschritte bereits erhebliche Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit von Projekten in der Türkei haben, sollte die Kommission verstärkt politische und projektbezogene Konditionalität einsetzen, indem sie

1. dem Ausschuss für das Instrument für Heranführungshilfe vorschlägt, die Gesamtzuweisungen im Rahmen des IPA II für das Jahr "n" anzupassen, unter anderem indem IPA II-Mittel umverteilt oder gekürzt werden, um auf Fälle von Rückschritten in den Sektoren Rechtsstaatlichkeit und Regierungsführung zu reagieren, die im jährlichen Türkei-Bericht der Kommission für das Jahr "n-1" festgestellt wurden;
2. bis Ende 2017 und 2020 entscheidet, ob der Türkei die Belohnung von Leistungen gewährt werden soll. Bei dieser Entscheidung sollten die Fortschritte auf dem Weg zur Erweiterung, bei der effizienten Umsetzung des IPA und beim Erreichen guter Ergebnisse genau berücksichtigt werden;
3. zunehmend auf die direkte Mittelverwaltung zurückgreift, um auf grundlegende Erfordernisse in Bereichen, in denen es an politischem Willen mangelt, einzugehen, insbesondere im Hinblick auf die Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene und von organisiertem Verbrechen, die Unterstützung der Pressefreiheit, die Vermeidung von Interessenkonflikten und die Stärkung der Zivilgesellschaft;
4. für neue Projekte und wann immer es angemessen ist, Bedingungen in Form von Mindestanforderungen festlegt, um die fristgerechte Erbringung erwarteter Outputs und die Nachhaltigkeit zu fördern. Werden diese Bedingungen nicht erfüllt, sollten Korrekturmaßnahmen ergriffen werden (z. B. Aussetzung von Zahlungen oder Streichung von Projekten).

Zieldatum für die Umsetzung: a): ab dem 31. Dezember 2018; b): 31. Dezember 2018 und 31. Dezember 2020; c) und d): 31. Dezember 2018.

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Bei der Überwachung der Projektleistung gab es Unzulänglichkeiten. So wurden etwa Projekte nicht vom ROM-Rahmen der Kommission erfasst, und Indikatoren waren bisweilen nicht relevant oder unzuverlässig oder aber nicht mit relevanten Ausgangswerten versehen (Ziffer 39).

Empfehlung 4 - Bessere Überwachung der Projektleistung

Die Kommission sollte den Erfassungsbereich ihrer ROM-Berichte über EU-finanzierte Vorhaben in der Türkei erweitern und Relevanz und Zuverlässigkeit ihrer Projektindikatoren verbessern, indem sie die Verfügbarkeit von Ausgangswerten - sofern vorhanden - berücksichtigt.

Zieldatum für die Umsetzung: ab 2018.

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Weiteren Anlass zur Sorge gibt die Tatsache, dass sich das IPA aufgrund von Rückständen bei der Programmplanung und der Durchführung erheblich verzögerte. Dadurch standen den türkischen Behörden weniger Zeit und Mittel zur Verfügung, um den Haushalt und die Projekte des nachfolgenden IPA II auszuführen. Zudem wird dies zu weiteren Verzögerungen bei Projektausschreibungen und bei der Auftragsvergabe führen. Die Gründe für diese Verzögerungen waren bekannt: unzureichende Verwaltungskapazitäten zur Ausarbeitung von Projektvorschlägen in einigen Ministerien, Umstellung auf den sektorbezogenen Ansatz sowie übermäßige Mitarbeiterfluktuation in der CFCU, die einen Großteil der in der Türkei ausgegebenen IPA-Mittel verwaltet (Ziffern 46-51).

Empfehlung 5 - Abbau von Rückständen durch selektive Anwendung der indirekten Mittelverwaltung

Im Rahmen des IPA II sollte die Kommission die indirekte Mittelverwaltung selektiv anwenden und dabei den Umfang der eingesetzten Mittel, die Komplexität der von den türkischen Behörden vorzubereitenden und auszuschreibenden Projekte und die Kapazitäten der CFCU berücksichtigen.

Zieldatum für die Umsetzung: schrittweise ab sofort.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 6. Februar 2018 in Luxemburg angenommen.

Akronyme und Abkürzungen

CFCU: Central Finance and Contracts Unit (Zentrale Finanzierungs- und Vergabestelle)

IPA: Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument für Heranführungshilfe)

MEUA: Ministry for EU Affairs (Ministerium für EU-Angelegenheiten)

NAO: National Authorising Officer (nationaler Anweisungsbefugter)

NIPAC: National IPA Coordinator (nationaler IPA-Koordinator)

PFM: Public Finance Management (öffentliches Finanzmanagement)

ROM: Results-Oriented Monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)

UNDP: United Nations Development Programme (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes. Frau Jakobsen wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katja Mattfolk, dem Attaché Kim Storup, dem Leitenden Manager Alejandro Ballester Gallardo und dem Aufgabenleiter Dennis Wernerus. Zum Prüferteam gehörten außerdem Nicola Berloco, Cyril Messein und Alexandre Tan. Fiona Urquhart leistete sprachliche Unterstützung.

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HTML	ISBN 978-92-872-9595-8	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/97278	QJ-AB-18-006-DE-Q

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