Pretpristupna pomoć EU-a Turskoj: dosad su postignuti tek ograničeni rezultati

Sažetak

I

Za financijsku pomoć EU-a Turskoj u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) za razdoblje 2007. – 2020. planiran je iznos od preko 9 milijardi eura. Svrha je IPA-e omogućiti usklađivanje zakonodavstva zemlje kandidatkinje s pravnom stečevinom i jačanje njezinih administrativnih kapaciteta. Cilj Suda u tom je kontekstu bio procijeniti osmišljavanje i djelotvornost IPA-e za Tursku. Sud je ispitao programsko razdoblje za IPA-u I (2007. – 2013.) i IPA-u II (2014. – 2020.) i usmjerio se na prioritetne sektore vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala (tj. obrazovanje, zapošljavanje i socijalne politike), za koje je dodijeljen proračun od 3,8 milijardi eura. Zbog kašnjenja u provedbi IPA-e II Sud je mogao ispitati samo provedbu IPA-e I, i to na temelju 15 projekata IPA-e I u vrijednosti od 112 milijuna eura od ukupno 1,5 milijardi eura ugovorenih za te sektore u okviru IPA-e I.

II

Sud je zaključio da je Komisija dobro osmislila ciljeve IPA-e, osobito jer je primjereno utvrdila zahtjeve potrebne za napredak prema pristupanju EU-u i izradila pouzdane procjene u pogledu sektorskog pristupa. Međutim, u praksi su financijskim sredstvima utrošenima u okviru IPA-e u nedovoljnoj mjeri uzete u obzir neke temeljne potrebe u sektorima vladavine prava i upravljanja, u kojima pojedine ključne reforme kasne. U područjima u kojima je bilo više političke volje, kao što su carina, zapošljavanje i oporezivanje, projekti IPA-e I doprinijeli su usklađivanju zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom i jačanju njezinih administrativnih kapaciteta. Međutim, održivost tih rezultata ugrožena je zbog poteškoća u trošenju dostupnih financijskih sredstava u okviru IPA-e i nazadovanja u pogledu reformi. Sud stoga smatra da je djelotvornost IPA-e bila tek ograničena.

III

Kad je riječ o osmišljavanju IPA-e, Sud je utvrdio da je Komisija primjereno odredila ciljeve IPA-e jer su bili specifični i usklađeni s pravnim okvirom. Konkretnije, ciljevi IPA-e u pogledu vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala bili su relevantni i temeljili su se na potrebama koje je Turska utvrdila kako bi svoje zakonodavstvo uskladila s pravnom stečevinom i ojačala svoje administrativne kapacitete.

IV

Međutim, u stvarnosti su se financijskim sredstvima utrošenima u okviru IPA-e I tek u neznatnoj mjeri uzele u obzir neke temeljne potrebe: neovisnost i nepristranost pravosuđa, borba protiv korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala, sloboda medija, sprječavanje sukoba interesa te jačanje vanjske revizije i civilnog društva. Prema analizi koju je provela Komisija, napredak u tim područjima nezadovoljavajući je već nekoliko godina zbog nedostatka političke volje turskih tijela.

V

Za provedbu IPA-e II Komisija je odlučila primijeniti sektorski pristup, pri čemu se IPA-om podupiru reforme na razini sektora, a ne samostalni projekti. Komisija je prije primjene tog novog pristupa procijenila spremnost sektora da iskoriste financijska sredstva u okviru IPA-e II. Te sektorske procjene omogućile su relevantnu i pouzdanu analizu za utvrđivanje područja u kojima bi se IPA II mogla provoditi primjenom sektorskog pristupa. Međutim, te procjene u nekim slučajevima nisu bile sveobuhvatne, ponajprije to vrijedi za sljedeća tri od pet upotrijebljenih kriterija za procjenjivanje: koordinaciju donatora Turskoj, sektorsku analizu proračuna i okvir za procjenjivanje uspješnosti.

VI

Osim financijskim sredstvima EU-a poticanje procesa reformi može se poduprijeti i primjenom uvjetovanosti u okviru IPA-e. Sud je utvrdio da se Komisija, unatoč tome što je u svojim izvješćima o Turskoj naglašavala kontinuirani nezadovoljavajući napredak, u maloj mjeri koristila uvjetovanošću u okviru IPA-e za potporu reformama u prioritetnim sektorima u kojima je napredak bio nezadovoljavajući. Ponajprije, Komisija se rijetko koristila uvjetima kao što su mogućnost ponovne centralizacije upravljanja projektima IPA-e ili korektivne mjere ako projektni uvjeti nisu bili ispunjeni. Nadalje, u propisima o IPA-i II mogućnost suspendiranja financiranja u okviru IPA-e I u slučajevima nepoštovanja načela demokracije i vladavine prava nije bila izričito navedena.

VII

Kad je riječ o provedbi IPA-e, projektima obuhvaćenima revizijom općenito su postignuta planirana ostvarenja, što je doprinijelo usklađivanju zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom i jačanju njezinih administrativnih kapaciteta, čak i ako je pritom često bilo kašnjenja. Sud je utvrdio da je održivost tih pozitivnih rezultata ugrožena, uglavnom zbog nedostatka političke volje, pri čemu je stanje pogoršano masovnim otkazima, suspenzijama javnih službenika i ograničenjima koja se nameću civilnom društvu.

VIII

Postojali su nedostatci u praćenju uspješnosti projekata, npr. neki projekti nisu bili uvršteni u okvir za praćenje usmjereno na rezultate koji je uspostavila Komisija, a neki pokazatelji ponekad nisu bili relevantni ili pouzdani, ili uz njih nisu bile navedene relevantne polazne vrijednosti.

IX

Osim toga, zabrinjava i činjenica da je IPA znatno kasnila zbog čestih zastoja u izradi i provedbi programa. To je dovelo do smanjenja iznosa financijskih sredstava i skraćivanja vremena koje turskim tijelima stoji na raspolaganju za izvršenje proračuna i provedbu projekata IPA-e II te će dodatno doprinijeti kašnjenju u provedbi projektnih natječaja i sklapanju ugovora o projektima. Razlozi za ta kašnjenja bili su poznati: nedostatni administrativni kapaciteti za pripremu projektnih prijedloga u nekim ministarstvima, prijelaz na sektorski pristup i prekomjerne fluktuacije osoblja u SUFU-u, koji upravlja većinom financijskih sredstava u okviru IPA-e u Turskoj.

X

U ovom se izvješću iznosi pet mjerljivih preporuka za bolje osmišljavanje i provedbu pretpristupne pomoći Turskoj. Nadalje, rezultati revizije poslužit će kao izvor informacija za preispitivanje IPA-e II koje će Komisija obaviti u sredini programskog razdoblja te u osmišljavanju budućih programa pretpristupne pomoći u korist zemalja kandidatkinja za članstvo u EU-u.

Uvod

01

Zbog svojeg položaja na raskrižju Europe i Bliskog istoka (slika 1.) Republika Turska tradicionalno ima vodeću ulogu u međunarodnim odnosima. Riječ je o ključnom partneru EU-a u područjima obrane, vanjske politike i trgovine. Turska je dobila još veću važnost za EU (i obratno) u kontekstu izbjegličke krize (npr. dijalog o liberalizaciji viznog režima, „Instrument za izbjeglice u Turskoj” s proračunom od tri milijarde eura).

02

Turska ima više od 80 milijuna stanovnika i u njoj živi jedna od najvećih muslimanskih zajednica u svijetu, kao i velike kurdske i romske zajednice te niz vjerskih manjina (kršćanska, židovska).

03

Od pedesetih godina 20. stoljeća Turska se sporo, ali postojano, približava EU-u. Priznaje sudsku nadležnost Europskog suda za ljudska prava, a od 1999. godine ima status zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u¹. Od općih izbora 2002. godine na vlasti je konzervativna „Stranka pravde i razvoja” ili „AKP”², koja upravlja zemljom pod vodstvom predsjednika Vlade, a od 2014. godine predsjednika Republike, Recepa Tayyipa Erdoğana.

04

U međuvremenu se proces pregovora o pristupanju EU-u odvijao izrazito sporo, a do 2017. godine od 35 poglavlja pristupnih pregovora otvoreno je tek njih 16 (zatvoreno je samo jedno poglavlje). U prilogu II. prikazano je stanje procesa pristupanja Turske po poglavljima.

05

Proces pristupanja odvija se uz pretpristupnu pomoć EU-a koja se sastoji od Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), čija je svrha podržati zemlje kandidatkinje u njihovu postupnom usklađivanju sa standardima i politikama EU-a, koji se uobičajeno nazivaju pravnom stečevinom (vidi okvir 1.), s ciljem njihova članstva u EU-u.

06

Europska komisija pruža pretpristupnu pomoć u partnerstvu s turskim tijelima financiranjem projekata u cijelom nizu područja politika, kao što su vladavina prava, upravljanje, poljoprivreda, infrastruktura (npr. okoliš, promet) te razvoj ljudskih potencijala s pomoću obrazovanja, zapošljavanja i socijalnih politika. Turska je najveći korisnik pomoći EU-a među zemljama izvan EU-a, pri čemu planirana dodijeljena sredstva u okviru IPA-e I (2007. – 2013.) iznose 4,58 milijardi eura, a u okviru IPA-e II (2014. – 2020.) 4,49 milijardi eura (vidi prilog III.). Komisija upravlja IPA-om uz pomoć država članica EU-a u svojstvu članica Odbora IPA-e II³.

07

Iako Komisija snosi cjelokupnu odgovornost za upravljanje IPA-om, turskim tijelima povjerila je odgovornost za upravljanje velikim dijelom IPA-e u okviru „neizravnog upravljanja” kao načina upravljanja proračunom EU-a. U okviru tog načina upravljanja proračunom Komisija je na vlastitu odgovornost i u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja turskim tijelima delegirala upravljanje proračunom⁴. Taj decentralizirani pristup upravljanju IPA-om sličan je podijeljenom upravljanju koje Komisija i države članice EU-a provode za većinu fondova EU-a, primjerice Europski fond za regionalni razvoj ili Europski socijalni fond.

08

Kad je riječ o Turskoj, u skladu s tim pristupom tamošnja su tijela zadužena za planiranje, provedbu, praćenje i reviziju fondova IPA-e u okviru zajedničkog skupa pravila EU-a i nacionalnih pravila. Nacionalni koordinator IPA-e (NIPAC) odgovoran je za koordinaciju među različitim turskim dionicima, a Središnji ured za financiranje i ugovaranje (SUFU) u okviru Podtajništva za riznicu upravlja s 87,2 % financijskih sredstava u okviru IPA-e I i 84,2 % financijskih sredstava u okviru IPA-e II⁵ pod nadzorom nacionalnog dužnosnika za ovjeravanje (NDO).

09

IPA-u I Komisija je provela primjenjujući tradicionalni projektni pristup, pri čemu je odluke o financiranju donosila na razini pojedinačnih projekata. Sektorski pristup strateški je izbor Komisije za provedbu IPA-e II. Odluke o financiranju donose se u okviru tog pristupa na temelju ciljeva nacionalnih sektorskih politika. Cilj je dopuniti napore vlade u određenom sektoru te time povećati sinergiju i preuzimanje odgovornosti na nacionalnoj razini za javnu politiku i odluke o dodjeli resursa unutar sektora. Financiranje u okviru IPA-e stoga se usmjerava na postizanje ciljeva i rezultata nacionalnih sektorskih politika relevantnih za pristupanje⁶. Sektorski pristup primjenjuje se za svaki sektor zasebno, nakon procjene koju provodi Komisija.

10

Od 2013. godine reforme u Turskoj nazaduju. Položaj Turske u odnosu na EU osobito je doveden u pitanje nakon pokušaja vojnog udara u srpnju 2016. i turskog pribjegavanja proglašenju izvanrednog stanja i uvođenju brojnih suspenzija, otkaza i pritvaranja. Te represivne mjere, koje su uslijedile nakon udara i koje turska vlada brani uz obrazloženje da je riječ o protuterorističkim mjerama, utječu na čitav spektar turskog društva: pravosuđe, policiju, žandarmeriju, vojsku, državne službe, akademsku zajednicu, učitelje i nastavnike, odvjetnike, medije i poslovnu zajednicu⁷.

11

Opseg tih mjera utjecao je na administrativne kapacitete Turske i otežao usklađivanje turskog zakonodavstva s pravnom stečevinom te izazvao kašnjenja u tom procesu. U okviru 2. navedena su tri primjera takvih mjera u trima sektorima obuhvaćenima ovom revizijom. U studenome 2016., u kontekstu zahlađenja političkih odnosa između EU-a i Turske, Europski parlament pozvao je Komisiju i države članice EU-a da pokrenu privremeno zamrzavanje tekućih pregovora o pristupanju s Turskom⁸.

Opseg revizije i revizijski pristup

12

Cilj Suda bio je procijeniti osmišljavanje i djelotvornost provedbe IPA-e u Turskoj, čija je svrha omogućiti usklađivanje zakonodavstva zemlje kandidatkinje s pravnom stečevinom i jačanje njezinih administrativnih kapaciteta. U reviziji je naglasak bio na pružanju odgovora na sljedeće pitanje: „Je li pretpristupna pomoć EU-a Turskoj dobro osmišljena i djelotvorna?” To je pitanje podijeljeno na dva glavna potpitanja:

1. Je li Komisija dobro osmislila IPA-u u Turskoj?
2. Je li IPA bila djelotvorna u podupiranju svojih prioritetnih sektora u Turskoj?

13

Posljednje izvješće Suda o reviziji pretpristupne pomoći Turskoj objavljeno je 2009. godine¹². Otada je IPA upotrijebljena u dva uzastopna programska razdoblja, a međusobni odnosi EU-a i Turske znatno su se izmijenili. Ovo bi izvješće trebalo poslužiti kao izvor informacija za preispitivanje IPA-e II koje će Komisija obaviti u sredini programskog razdoblja, kao i za strategiju EU-a u pogledu dodjele pretpristupne pomoći Turskoj u okviru IPA-e II (2014. – 2020.) i sljedeće programsko razdoblje.

14

Sud se usmjerio na tri prioritetna sektora koja je utvrdilo Vijeće i koji vrijede i za programsko razdoblje IPA-e I (2007. – 2013.) i za programsko razdoblje IPA-e II (2014. – 2020.), pri čemu ukupno dodijeljena sredstva iznose 3,8 milijardi eura¹³:

1. vladavinu prava, uključujući temeljna prava, unutarnje poslove i pravosuđe, u ukupnom iznosu od 1,2 milijarde eura
2. upravljanje, uključujući potporu civilnom društvu, reformu javne uprave i upravljanje javnim financijama, u ukupnom iznosu od 1,6 milijardi eura i
3. ljudske potencijale, uključujući obrazovanje, zapošljavanje i socijalnu uključenost, u ukupnom iznosu od 1 milijarde eura.

15

Financijska sredstva EU-a ugovorena u tim sektorima u okviru IPA-e I iznosila su 1,5 milijardi eura. U okviru tih sektora Sud je ispitao uzorak od 15 projekata u ukupnoj vrijednosti od 112 milijuna eura (7,5 %)¹⁴. Te je projekte Sud odabrao kako bi se postigla uravnotežena pokrivenost različitih područja politika i zemljopisnih regija koje su dobile pretpristupnu pomoć u sektorima vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala. Sud je razmotrio provedbu projekata, kao i vrste provedbenih partnera (turske organizacije ili organizacije UN-a).

16

Važan dio rada Suda bio je procijeniti rezultate koji su postignuti programima i projektima EU-a¹⁵. Sud je prikupio dokaze pregledom dokumentacije i obavljanjem razgovora s predstavnicima različitih odjela Komisije, delegacije EU-a u Ankari, turskih tijela, međunarodnih organizacija i organizacija civilnog društva (OCD)¹⁶. Revizija je uključivala dvotjedni posjet Turskoj u ožujku 2017. Nije uključivala potporu pruženu „Instrumentom za izbjeglice u Turskoj”¹⁷.

17

Svako upućivanje na IPA-u u ovom izvješću obuhvaća i IPA-u I i IPA-u II, osim ako je drukčije navedeno. Zbog čestih kašnjenja u izradi i provedbi programa Sud nije mogao procijeniti projekte IPA-e II u sektorima koji su odabrani za ovu reviziju, čija vrijednost iznosi 2 milijarde eura u okviru dodijeljenih sredstava IPA-e II.

Opažanja

Komisija je dobro osmislila ciljeve IPA-e, no suočila se s poteškoćama u pružanju potpore reformama na razini sektora i u ograničenoj se mjeri koristila uvjetovanošću

18

U ovom je odjeljku Sud procijenio je li Komisija dobro osmislila IPA-u u Turskoj kako bi pružila potporu reformama potrebnima za njezin napredak prema pristupanju EU-u. Sud je ponajprije procijenio je li Komisija:

1. uskladila svoje strateške ciljeve za Tursku s regulatornim ciljevima IPA-e i uzela u obzir potrebe Turske u sektorima obuhvaćenima revizijom
2. primjereno primijenila sektorski pristup kako bi usmjerila financiranje u okviru IPA-e II, na temelju relevantnih, pouzdanih i sveobuhvatnih sektorskih procjena u sklopu IPA-e
3. uspostavila i primijenila relevantne uvjete kako bi se potaknule potrebne reforme u Turskoj.

Komisija je prikladno postavila ciljeve u okviru IPA-e, ali neke temeljne potrebe u sektorima vladavine prava i upravljanja nisu u dovoljnoj mjeri uzete u obzir u praksi

19

Komisija je u svojim strateškim dokumentima postavila posebne ciljeve programa IPA-e, koji obuhvaćaju jačanje sposobnosti Turske za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz članstva u EU-u i potporu političkim reformama, kao i gospodarskom, socijalnom i teritorijalnom razvoju¹⁸. Ti strateški ciljevi IPA-e potom su detaljno razrađeni u sporazumima o financiranju koje je Komisija sklopila s turskim tijelima. Svi ti ciljevi bili su u skladu s pravnom osnovom IPA-e, u kojoj su izneseni pravni ciljevi IPA-e u pogledu usklađivanja zakonodavstva države kandidatkinje s pravnom stečevinom, uključujući kriterije iz Kopenhagena i jačanje njezinih administrativnih sposobnosti¹⁹.

20

Ciljevi IPA-e za tri prioritetna sektora vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala bili su relevantni jer su se temeljili na potrebama koje je Turska jasno naznačila u svojim nacionalnim planovima za usklađivanje zakonodavstva s pravnom stečevinom, višegodišnjim planovima razvoja i više od 40 nacionalnih strategija izrađenih od 2007. radi jačanja tamošnjih administrativnih kapaciteta.

21

Sud je razmotrio potrošnju financijskih sredstava u okviru IPA-e I u trima odabranima prioritetnim sektorima i utvrdio da neke temeljne reforme u sektorima vladavine prava i upravljanja potrebne za pristupanje Turske EU-u²⁰ nisu u dovoljnoj mjeri uzete u obzir u praksi, i to uglavnom zbog nedostatka političke volje turskih tijela.

Temeljne potrebe u sektoru vladavine prava nisu u dovoljnoj mjeri uzete u obzir

22

Potpora sektoru vladavine prava osmišljena je u okviru IPA-e kako bi se različita osjetljiva državna tijela, kao što su ministarstva, agencije, policijska i pravosudna tijela, približilo pravnoj stečevini, i to uglavnom pružanjem usluga savjetovanja i osposobljavanja u područjima utvrđenima u turskim nacionalnim planovima za usklađivanje zakonodavstva s pravnom stečevinom, kao i u višegodišnjim planovima razvoja i nacionalnim strategijama.

23

Međutim, od ukupnih financijskih sredstava u okviru IPA-e I koja su ugovorena u sektoru vladavine prava tek je 4,4 % bilo usmjereno na sljedeća područja politika (čiji je napredak u godišnjim izvješćima Komisije o Turskoj neprekidno od 2014. godine naglašavan kao nezadovoljavajući²¹):

1. neovisnost i nepristranost pravosuđa²² (ugovoren je iznos od 7,6 milijuna eura)
2. borba protiv korupcije i organiziranog kriminala²³ (9,5 milijuna eura)
3. sloboda medija²⁴ (2,7 milijuna eura, vidi okvir 3.).

24

Na činjenicu da Komisija i turska tijela nisu posvećivali dovoljno pozornosti tim područjima politika upućuje i nepostojanje pokazatelja za mjerenje napretka u sprječavanju sukoba interesa²⁵ i borbi protiv korupcije na visokoj razini²⁶.

Temeljne potrebe u sektoru upravljanja nisu u dovoljnoj mjeri uzete u obzir

25

Kad je riječ o sektoru upravljanja, Komisija je podupirala vrlo specifične potrebe u pogledu reforme javne uprave te u nekoliko dijelova proračunskog ciklusa, kao što su ubiranje poreza, unutarnja revizija i statistika, i to uglavnom pružanjem usluga savjetovanja i osposobljavanja.

26

Međutim, unatoč važnosti vanjske revizije i organizacija civilnog društva u procesu pristupanja i njihovoj ulozi u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala, u okviru IPA-e nije se bavilo jačanjem vanjske revizije i nije dovoljno učinjeno u pogledu turskih kapaciteta za suradnju s civilnim društvom²⁷. Unatoč velikim potrebama turskih OCD-a, koje su Komisiji bile poznate, dodijeljeni iznosi i dalje su bili mali jer su turska tijela imala ograničene kapacitete za iskorištavanje financijskih sredstava (vidi okvir 4.).

Unatoč nekim nedostatcima, procjene koje je Komisija izradila u pogledu sektorskog pristupa pružile su relevantne informacije za utvrđivanje područja u kojima se može primijeniti sektorski pristup

27

Iako sektorski pristup nije izričito definiran u pravnoj osnovi IPA-e II (vidi odlomak 9.) i iako taj pristup nije pravno obvezujući za korisnika³⁰, Komisija ga je uvrstila u svoju strategiju proširenja³¹. Spremnost države za prihvaćanje sektorskog pristupa utvrđuje se s pomoću sektorskih procjena koje provodi Komisija u suradnji s turskim tijelima. Prema Komisiji sektorski pristup „kontinuirani je proces koji treba provoditi tijekom cjelokupnog programskog ciklusa”³². Ta se procjena temelji na pet ključnih kriterija procjenjivanja:

1. jasno definiranim sektorskim strategijama na nacionalnoj razini
2. institucijskom okruženju, vodstvu i kapacitetima za provedbu sektorske strategije
3. koordinaciji donatora, među ostalim i na sektorskoj razini³³
4. provedbi politika na temelju sektorske analize proračuna i realistične dodjele sredstava u okviru sektora
5. okvirima za procjenjivanje uspješnosti s ciljem praćenja uspješnosti.

28

Kad je riječ o sektorima obuhvaćenima revizijom, Komisija je na temelju sektorskih procjena zaključila da su 2016. godine samo sektor ljudskih potencijala te, u sektoru vladavine prava, podsektori pravosuđa i unutarnjih poslova bili spremni iskoristiti financijska sredstva u okviru IPA-e II primjenom sektorskog pristupa³⁴. Iako su sektorske procjene pružile relevantnu i dosljednu analizu sektora utemeljenu na pet ključnih kriterija, Sud je pregledom utvrdio sljedeće nedostatke:

1. u sektoru vladavine prava, procjena Komisije o unutarnjim poslovima nije bila pouzdana kad je riječ o tome je li Turska zaista bila spremna za sektorski pristup
2. sektorskim procjenama Komisija nije na odgovarajući način obuhvatila učinak nekih znatnih nedostataka u turskoj javnoj upravi (vidi okvir 5.) u vezi s trima od pet ključnih kriterija procjenjivanja (vidi odlomak 27.).

29

Osim toga, Sud je utvrdio da se sektorskim procjenama koje je obavila Komisija još nije mogao uzeti u obzir učinak koji su na administrativne kapacitete Turske imali masovni otkazi i suspenzije do kojih je došlo nakon pokušaja državnog udara u srpnju 2016. (vidi okvir 2.).

Komisija se za potporu procesa reformi u prioritetnim sektorima u maloj mjeri koristila uvjetovanošću u okviru IPA-e

30

Kako bi podržala reforme u prioritetnim sektorima u Turskoj, Komisiji uz financiranje, dijalog o politikama i politički dijalog na raspolaganju stoji i uvjetovanost. Riječ je o uspostavljanju i primjeni uvjeta prije sklapanja ugovora ili isplate pomoći. U slučaju IPA-e Komisija je u svojim uzastopnim strategijama proširenja opetovano spominjala „strogu uvjetovanost”, ali taj pojam nije bio konkretno definiran³⁹. Uvjetovanost se u okviru IPA-e može upotrebljavati na političkoj razini, konkretno otvaranjem i zatvaranjem referentnih vrijednosti u pogledu pregovora o pristupanju, kao i na projektnoj razini.

31

Sud je pregledao pravni okvir IPA-e kako bi utvrdio različite vrste uvjetovanosti koje su bile dostupne. Sud je ispitao u kojoj se mjeri Komisija stvarno koristila uvjetovanošću u Turskoj kako bi se podržao proces reformi u prioritetnim sektorima vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala.

32

Na političkoj razini, zakonodavac EU-a, kao proračunsko tijelo, ima ovlast smanjiti buduću pomoć. Osim toga, Vijeće je u okviru IPA-e I imalo mogućnost suspendirati pomoć u okviru IPA-e, bez potrebe za obustavljanjem pregovora o pristupanju, u slučaju nepoštovanja načela demokracije i vladavine prava⁴⁰. Europski parlament nedavno je pozvao na suspenziju svih pretpristupnih fondova ako se obustave pregovori o pristupanju⁴¹. Međutim, Sud je utvrdio da u okviru IPA-e II zakonodavac EU-a nije izričito predvidio takvu mogućnost⁴².

33

Na temelju uredbi o IPA-i Komisija može upotrijebiti dvije glavne vrste uvjetovanosti kako bi poticala reforme:

1. na kraju 2017. i 2020. (za IPA-u II) može odlučiti da ne dodijeli nagrade za uspješnost zemlji korisnici IPA-e za napredak prema usklađivanju s EU-om, učinkovitu provedbu IPA-e i postizanje dobrih rezultata⁴³ i
2. može ponovno centralizirati upravljanje projektima IPA-e, pri čemu Komisija od nacionalnih tijela može preuzeti stvarno upravljanje tim projektima.

U vrijeme revizije, unatoč tome što je u svojim izvješćima o Turskoj isticala kontinuirani nezadovoljavajući napredak (vidi odlomak 23.), Komisija još uvijek nije poduzela mjere u vezi s nagradom za uspješnost. Međutim, kasnije je odlučila preuzeti upravljanje sredstvima u visini od 18 milijuna eura za projekte OCD-a, kojima su prema prvotnom planu Komisije trebala upravljati turska tijela⁴⁴.

34

Na projektnoj razini Komisija može odrediti projektne uvjete prije sklapanja ugovora ili isplate te, ako ti uvjeti nisu ispunjeni, može poduzeti korektivne mjere, kao što je ukidanje projekta ili smanjenje njegova opsega i financiranja. Od 15 projekata obuhvaćenih revizijom, Komisija je odredila projektne uvjete u njih četiri. Sva četiri projekta bila su u sektoru vladavine prava. Komisija nije odredila uvjete⁴⁵ u jednom projektu u sektoru vladavine prava⁴⁶, kao ni u jednom od pet projekata u sektoru upravljanja i pet projekata u sektoru ljudskih potencijala. Sud je utvrdio da se u trima projektima u kojima u odluci Komisije nisu bili određeni projektni uvjeti prije sklapanja ugovora to negativno odrazilo na projektne rezultate (vidi okvir 6.).

Unatoč kašnjenjima u provedbi, projektima IPA-e postignuta su planirana ostvarenja, no njihova je održivost ugrožena zbog nedostatka političke volje

35

Od 2007. godine nadalje IPA je jedini instrument EU-a za financiranje koji je uspostavljen za pomoć Turskoj u usklađivanju njezina zakonodavstva s pravnom stečevinom i jačanju njezinih administrativnih kapaciteta. Sud je procijenio djelotvornost provedbe IPA-e u prioritetnim sektorima vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala te je razmotrio jesu li Komisija i turska tijela:

1. postigli planirana projektna ostvarenja i pratili rezultate
2. postigli ta ostvarenja bez kašnjenja ili ublažili kašnjenja
3. postigli održive rezultate.

36

Sud je procijenio 15 projekata IPA-e I, od kojih su svi bili pod neizravnim upravljanjem i u kojima su krajnji korisnici projekata bile turske javne organizacije⁴⁹. Od projekata u uzorku koji je sastavio Sud njih 14 provedeno je do točke u kojoj je bilo moguće procijeniti postignute rezultate⁵⁰.

IPA-om su općenito postignuta planirana ostvarenja, no uz česta kašnjenja

37

Sud je temeljio svoju analizu na pokazateljima praćenja, izvješćima ugovaratelja, izvješćima o posjetima u svrhu praćenja koje su dostavili delegacija EU-a u Ankari i turska tijela, zapisnicima upravljačkih odbora ili drugih odgovarajućih tijela za upravljanje projektima, izvješćima o praćenju usmjerenom na rezultate⁵¹, terenskim posjetima⁵² i razgovorima s predstavnicima Komisije i korisnicima projekata⁵³.

38

Od tih 14 projekata IPA-e I u njih 13 Komisija i turska tijela u cjelini su postigli planirana projektna ostvarenja u skladu s ugovorima. Stoga su tim projektima ojačani administrativni kapaciteti zemlje u relevantnim sektorima. Međutim, od 14 projekata koji su bili u tijeku u njih osam bilo je kašnjenja (vidi prilog IV.).

39

Iako su Komisija i turska tijela pratili projektna ostvarenja, Sud je pregledom dostupne dokumentacije o praćenju utvrdio sljedeće nedostatke u praćenju uspješnosti:

1. okvirom ROM-a, kako je primijenjen u Turskoj, nisu obuhvaćeni ni ugovori o nabavi ni ugovori u sektoru ljudskih potencijala⁵⁴
2. u šest od 15 projekata IPA-e I obuhvaćenih revizijom pokazatelji rezultata bili su ponekad nejasni i nepouzdani. Osim toga, često su nedostajale povezane polazne vrijednosti tih pokazatelja, tako da nije bilo moguće mjeriti rezultate u odnosu na početno stanje⁵⁵. U okviru 7. iznosi se primjer takvog projekta.

Projekti IPA-e u sektoru ljudskih potencijala

40

Kako bi se Turska uskladila s poglavljem 19. – Socijalna politika i zapošljavanje, IPA-om su podupirani projekti u području obrazovanja, zapošljavanja i socijalne uključenosti. Njihova je svrha bila izgraditi kapacitete, kao što je to bio slučaj s institucijom za socijalnu sigurnost u njezinoj borbi protiv neregistriranog rada (vidi projekt br. 13., okvir 6.) ili zadovoljiti potrebe posebnih ciljnih skupina u okviru turskog stanovništva (vidi projekte br. 11, 12, 14 i 15). U okviru tih potonjih projekata ciljne skupine dobile su priliku za korištenje nastavnim sadržajima i opremom (npr. programima osposobljavanja, informatičkom opremom itd.), kao i za dobivanje usluga savjetovanja i osposobljavanja:

1. žene ovisne o neregistriranom radu u regiji u kojoj se uzgaja lješnjak, u Trabzonu (projekt br. 11)
2. mladi poduzetnici i mala poduzeća u regiji glavnoga grada Ankare (projekti br. 12 i 14)
3. romska djeca diljem zemlje (projekt br. 15, vidi okvir 7.).

41

Tih pet projekata obuhvaćenih revizijom bilo je u potpunosti provedeno, ali u trima od njih kašnjenja su iznosila više od dva mjeseca (projekti br. 11, 13 i 15⁵⁶). Iako ta kašnjenja nisu imala nikakav učinak na projektne rezultate, ona upućuju na nedostatne administrativne kapacitete turskog Ministarstva rada i socijalne sigurnosti za pravodobnu provedbu projekata IPA-e (vidi odlomak 46.).

Projekti IPA-e u sektoru dobrog upravljanja

42

U tom je sektoru IPA-om financiran ograničen broj prilagođenih projekata za koje su turska tijela bila voljna upotrijebiti financijska sredstva u okviru IPA-e za usklađivanje zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom⁵⁷ i jačanje njezinih administrativnih kapaciteta. Projekti obuhvaćeni revizijom bili su usmjereni ili na jačanje suradnje između javnog sektora i civilnog društva (vidi projekt br. 8., okvir 6.) ili na izgradnju kapaciteta u javnim institucijama, kao što su:

1. nacionalni dužnosnik za odobravanje, za nadzor nad upravljanjem IPA-om u Turskoj (projekt br. 6)
2. uprava prihoda, za borbu protiv utaje poreza uzrokovane neprijavljivanjem plaća (projekt br. 7, koji u vrijeme revizije još nije bio proveden)
3. Ministarstvo unutarnjih poslova, za jačanje planiranja na lokalnoj razini (projekt br. 9)
4. turska carinska uprava (projekt br. 10, vidi okvir 8.).

43

Projekti br. 6, 9 i 10 u sektoru upravljanja provedeni su na vrijeme. Ti projekti doprinijeli su dobrom upravljanju turskim javnim financijama i reformi njezine uprave. Međutim, u slučaju projekta br. 8 (vidi okvir 6.) učinak kašnjenja bio je ublažen jedino time što je Komisija odobrila izmjenu u načinu na koji je projekt bio osmišljen i njegovo produljenje od 18 mjeseci, što upućuje na nedostatne administrativne kapacitete Ministarstva za europske poslove za pravodobnu provedbu projekata IPA-e (vidi odlomak 46.).

Projekti IPA-e u sektoru vladavine prava

44

S ciljem usklađivanja zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom⁵⁸ i jačanja administrativnih kapaciteta u odabranim područjima u okviru vladavine prava, pet projekata obuhvaćenih revizijom bilo je usmjereno na izgradnju kapaciteta u sljedećim područjima:

1. pravosuđe: uspostava mreže pravosudnih glasnogovornika (projekt br. 2, vidi okvir 9.) i pružanje stručnog znanja i usluga osposobljavanja za stručnjake u području kaznenog pravosuđa (projekt br. 4)
2. unutarnji poslovi: razminiranje i povećanje kapaciteta za granični nadzor na istočnim granicama Turske (projekt br. 1), uspostava mreže civilnih nadzornih odbora (projekt br. 3), isporuka informatičke opreme te pružanje stručnog znanja i usluga osposobljavanja za borbu protiv pranja novca i financiranja terorizma (projekt br. 5).

45

Iako su od pet projekata obuhvaćenih revizijom njih četiri bila provedena, projekt br. 1 nije proveden prema planu i njime se nisu postigli očekivani rezultati (vidi okvir 10.). Nadalje, četiri projekta u sektoru vladavine prava kasnila su više od dva mjeseca (projekti br. 1, 2, 3 i 5)⁵⁹. U jednom je slučaju to kašnjenje imalo ozbiljan učinak na projektne rezultate (projekt br. 1), što pokazuje da turska tijela nisu bila dovoljno pripremljena za provedbu projekta. U drugom je slučaju (projekt br. 5) bilo moguće ublažiti učinak kašnjenja jer je Komisija odobrila produljenje od pet mjeseci. Općenito uzevši, ta kašnjenja upućuju na nedostatne administrativne kapacitete Ministarstva unutarnjih poslova i Ministarstva pravosuđa za pravodobnu provedbu projekata IPA-e (vidi odlomak 46.).

Izrada programa u okviru IPA-e znatno je kasnila

46

Kašnjenja u izradi programa u okviru IPA-e I, uz kašnjenja u provedbi projekata IPA-e I, bila su znatna i imala su nepovoljne posljedice jer su uzrokovala smanjenje iznosa preostalih financijskih sredstava i skraćivanje vremena dostupnog turskim ministarstvima za izvršenje proračuna IPA-e II i provedbu projekata IPA-e II.

47

Na primjer, 2017. godine, u okviru sporazuma o financiranju sredstvima IPA-e iz 2014. turska tijela još nisu bila sklopila ugovore za više od 93 % financijskih sredstava (vidi tablicu 1.), što upućuje na znatan zaostatak u provedbi. Taj zaostatak već je bio vidljiv na temelju veličine iznosa opozvanih sredstava u odnosu na dva prethodna sporazuma o financiranju, koji je prelazio 110 milijuna eura⁶⁰.

Tablica 1

Postotak opozvanih sredstava i sredstava za koja je tek trebalo sklopiti ugovor u odnosu na godišnja financijska sredstava u okviru IPA-e, po programskoj godini

Sporazum o financiranju	Sredstva EU-a (u eurima)	Iznos opozvanih odobrenih sredstava (u eurima)	% opoziva sredstava	% koji treba ugovoriti
2012	225,749,161	56,437,290	25%	Isteklo
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Isteklo
2014	366,040,000	Još nije utvrđeno	—	93%
2015	255,100,000	Još nije utvrđeno	—	92%
2016	477,890,000	Još nije utvrđeno	—	100%

Izvor: Komisija, rujan 2017.

48

Razlozi za taj zaostatak kontinuirano su prisutni i stoga su dobro poznati Komisiji i turskim tijelima⁶¹. Tri glavna razloga 2017. godine bila su sljedeća:

1. prema SUFU-u i delegaciji EU-a neka ministarstva nemaju dostatne administrativne kapacitete za pripremu projektnih prijedloga, posebno otvorenih natječaja, što je uzrokovalo velika kašnjenja
2. poteškoće s kojima se Turska susreće u jamčenju neometanog prijelaza iz IPA-e I u IPA-u II, posebno pri prelasku na sektorski pristup i preuzimanju zahtjevnijih odgovornosti na razini operativnih struktura vodećih institucija prikazanih u prilogu VI., zbog čega je Turska morala upravljati sve složenijim i brojnijim projektima
3. prekomjerna fluktuacija osoblja SUFU-a. Kako je prikazano na slici 2., stopa godišnje fluktuacije osoblja SUFU-a od 2002. godine nadalje često je bila iznad 20 %.

49

Stalni kadrovski problemi SUFU-a kritično su usko grlo za buduću provedbu IPA-e: velika fluktuacija osoblja i učestalo zapošljavanje pokazuju da se znatna količina radnog vremena mora uložiti u podučavanje i osposobljavanje novih djelatnika.

50

Dok nacionalni koordinator IPA-e koordinira i prati sve programe IPA-e s ciljem olakšavanja njihove provedbe, nacionalni dužnosnik za ovjeravanje akreditira, prati i nadzire SUFU, kao i operativne strukture IPA-e u Turskoj⁶². Iako su i nacionalni koordinator IPA-e i nacionalni dužnosnik za ovjeravanje nedvojbeno imali mogućnost reagiranja, nijedan od njih nije pravodobno poduzeo mjere u pogledu kašnjenja u izradi programa IPA-e. Stoga kadrovski problemi nisu otklonjeni. Poteškoće u rješavanju problema prekomjerne fluktuacije osoblja SUFU-a dodatno će doprinijeti kašnjenjima u provedbi projektnih natječaja i sklapanju ugovora o projektima.

51

Podtajništvo za riznicu tek je u drugoj polovici 2016. počelo provoditi detaljne analize radnog opterećenja, kao i strategije za zapošljavanje i zadržavanje osoblja za svaku od operativnih struktura IPA-e, kako bi se smanjili akumulirani zaostatci⁶³. Stoga je prerano za procjenjivanje rezultata tih mjera.

Održivost projekata ugrožena je zbog nedostatka političke volje

52

Kako bi IPA ispunila svoje ciljeve jačanja administrativnih kapaciteta Turske i usklađivanja njezina zakonodavstva s pravnom stečevinom, neophodno je da se tijekom vremena održe pozitivni doprinosi projekata IPA-e opisani u odlomcima 40. – 44. (npr. izgradnja kapaciteta, širenje dobre prakse EU-a). Na primjer, održivost se postiže uspostavom i održavanjem zakonodavnih ili administrativnih reformi, postojanom uporabom kodeksa ponašanja, vodiča i priručnika, zadržavanjem osposobljenih članova osoblja u aktivnoj službi u područjima za koja su prošli osposobljavanje.

53

Sud je procijenio održivost u okviru uzorka od 15 projekata, i to detaljnim pregledom projektne dokumentacije, terenskim posjetima i razgovorima s projektnim dionicima. Od 14 projekata iz uzorka koji su provedeni, Sud je utvrdio da su Komisija i turska tijela u njih šest uspjeli prenijeti projektna ostvarenja u rezultate koji će vjerojatno biti održivi: u jednom projektu u sektoru vladavine prava, tri projekta u sektoru upravljanja i dva projekta u sektoru ljudskih potencijala⁶⁴.

54

U okviru 11. iznosi se primjer projekta obuhvaćenog revizijom u sektoru upravljanja i pruženo je objašnjenje zašto je vjerojatno da će projekt biti održiv.

55

Međutim, za osam od preostalih 13 provedenih projekata Sud je utvrdio da su projektna ostvarenja izložena riziku ili nije vjerojatno da će biti održiva⁶⁵. Razlozi za to sažeti su u tablici 2.

Tablica 2

Provedeni projekti IPA-e I u Turskoj: Razlozi za ugroženost održivosti

Projekt br.	Nedostatak političke volje	Velika fluktuacija osoblja	Nedostatni administrativni kapaciteti	Izostanak uvjetovanosti ili nedostatna uvjetovanost
1	✗	✗	✗	-
2	✗	✗	-	-
3	✗	✗	✗	-
4	✗	✗	-	✗
8	✗	-	✗	✗
11	-	-	✗	-
13	✗	-	-	✗
15	✗	✗	-	-

Izvor: Sud, rujan 2017.

56

Sud je utvrdio da je nedostatak političke volje bio glavni razlog za ugroženost održivosti tih osam projekata IPA-e I, pri čemu se stanje pogoršalo u kontekstu nazadovanja u Turskoj (npr. masovna otpuštanja i suspenzije javnih dužnosnika, ograničenja za civilno društvo). Primjer takvog projekta iznosi se u okviru 12. i na fotografiji 3.

57

Osim toga, smanjenjem iznosa preostalih financijskih sredstava i skraćivanjem vremena koje stoji na raspolaganju turskim ministarstvima za provedbu projekata IPA-e (vidi odlomke 46. i 47.) smanjit će se njihov kapacitet za sklapanje budućih ugovora koji se odnose na isti projekt ili za ispunjenje potreba koje još nisu uzete u obzir u okviru IPA-e ili na razini turskih tijela. Stoga kašnjenja u izradi programa u Turskoj izravno utječu i na sveukupnu održivost projekata IPA-e.

Zaključci i preporuke

58

Sud je zaključio da je Komisija dobro osmislila ciljeve IPA-e, osobito jer je primjereno utvrdila zahtjeve potrebne za napredak prema pristupanju EU-u i izradila pouzdane procjene u pogledu sektorskog pristupa. Međutim, u praksi su financijskim sredstvima utrošenima u okviru IPA-e u nedovoljnoj mjeri uzete u obzir neke temeljne potrebe u sektorima vladavine prava i upravljanja, u kojima pojedine ključne reforme kasne. U područjima u kojima je bilo više političke volje, kao što su carina, zapošljavanje i oporezivanje, projekti IPA-e I doprinijeli su usklađivanju zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom i jačanju njezinih administrativnih kapaciteta. Međutim, održivost tih rezultata ugrožena je zbog poteškoća u trošenju dostupnih financijskih sredstava u okviru IPA-e i nazadovanja u pogledu reformi. Sud stoga smatra da je djelotvornost IPA-e bila tek ograničena.

59

Kad je riječ o osmišljavanju IPA-e, Sud je utvrdio da je Komisija primjereno odredila ciljeve IPA-e jer su bili specifični i usklađeni s pravnim okvirom. Konkretnije, ciljevi IPA-e u pogledu vladavine prava, upravljanja i ljudskih potencijala bili su relevantni i temeljili su se na potrebama koje je Turska utvrdila kako bi svoje zakonodavstvo uskladila s pravnom stečevinom i ojačala svoje administrativne kapacitete (odlomci 19. i 20.).

60

Međutim, u stvarnosti su se financijskim sredstvima utrošenima u okviru IPA-e I tek u neznatnoj mjeri uzele u obzir neke temeljne potrebe: neovisnost i nepristranost pravosuđa, borba protiv korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala, sloboda medija, sprječavanje sukoba interesa te jačanje vanjske revizije i civilnog društva. Prema analizi koju je provela Komisija, napredak u tim područjima nezadovoljavajući je već nekoliko godina zbog nedostatka političke volje turskih tijela (odlomci 21. – 26.).

1. preporuka – Poboljšati usmjeravanje financijskih sredstava u okviru IPA-e u skladu s postavljenim ciljevima

U okviru programa IPA-e od 2018. godine nadalje Komisija bi trebala bolje usmjeriti financijska sredstva iz IPA-e u područjima u kojima je došlo do kašnjenja reformi neophodnih za uvjerljiv napredak prema pristupanju EU-u, posebno u pogledu neovisnosti i nepristranosti pravosuđa, borbe protiv korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala, jačanja slobode medija, sprječavanja sukoba interesa i jačanja vanjske revizije i civilnog društva.

Ciljni rok provedbe: u okviru programa IPA-e od 2018. godine nadalje.

61

Za provedbu IPA-e II Komisija je odlučila primijeniti sektorski pristup, pri čemu se IPA-om podupiru reforme na razini sektora, a ne samostalni projekti. Komisija je prije primjene tog novog pristupa procijenila spremnost sektora da iskoriste financijska sredstva u okviru IPA-e II. Te sektorske procjene omogućile su relevantnu i pouzdanu analizu za utvrđivanje područja u kojima bi se IPA II mogla provoditi primjenom sektorskog pristupa. Međutim, te procjene u nekim slučajevima nisu bile sveobuhvatne, ponajprije to vrijedi za sljedeća tri od pet upotrijebljenih kriterija za procjenjivanje: koordinaciju donatora Turskoj, sektorsku analizu proračuna i okvir za procjenjivanje uspješnosti (odlomci 27. – 29.).

2. preporuka – Poboljšati procjene u pogledu sektorskog pristupa

Pri sljedećem ažuriranju procjena u pogledu sektorskog pristupa Komisija bi trebala obuhvatiti sve ključne značajke koordinacije donatora u Turskoj, sektorske analize proračuna i, posebno, svojeg okvira za procjenu uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: 31. ožujka 2019.

62

Osim financijskim sredstvima EU-a poticanje procesa reformi može se poduprijeti i primjenom uvjetovanosti u okviru IPA-e. Sud je utvrdio da se Komisija, unatoč tome što je u svojim izvješćima o Turskoj naglašavala kontinuirani nezadovoljavajući napredak, u maloj mjeri koristila uvjetovanošću u okviru IPA-e za potporu reformama u prioritetnim sektorima u kojima je napredak bio nezadovoljavajući. Ponajprije, Komisija se rijetko koristila uvjetima kao što su mogućnost ponovne centralizacije upravljanja projektima IPA-e ili korektivne mjere ako projektni uvjeti nisu bili ispunjeni. Nadalje, u propisima o IPA-i II mogućnost suspendiranja financiranja u okviru IPA-e I u slučajevima nepoštovanja načela demokracije i vladavine prava nije bila izričito navedena (odlomci 30. – 34.).

63

Kad je riječ o provedbi IPA-e, projektima obuhvaćenima revizijom općenito su postignuta planirana ostvarenja, što je doprinijelo usklađivanju zakonodavstva Turske s pravnom stečevinom i jačanju njezinih administrativnih kapaciteta, čak i ako je pritom često bilo kašnjenja. Sud je utvrdio da je održivost tih pozitivnih rezultata ugrožena, uglavnom zbog nedostatka političke volje, pri čemu je stanje pogoršano masovnim otkazima, suspenzijama javnih službenika i ograničenjima koja se nameću civilnom društvu (odlomci 35. – 38., 40. – 45. i 52. – 57.).

3. preporuka – Povećati primjenu uvjetovanosti

Uzimajući u obzir učinak koji nazadovanje već ima na održivost projekata u Turskoj, Komisija bi trebala povećati primjenu političke i projektne uvjetovanosti, i to:

1. podnošenjem prijedloga Odboru IPA-e II o prilagodbi iznosa ukupnih financijskih sredstava dodijeljenih u okviru IPA-e II za godinu „N”, uključujući preusmjeravanje ili smanjenje iznosa financijskih sredstava u okviru IPA-e II kako bi se uzeli u obzir slučajevi nazadovanja u sektorima vladavine prava i upravljanja utvrđeni u godišnjem izvješću Komisije o Turskoj u godini „N-1”
2. donošenjem odluke, na kraju 2017. i 2020., o tome hoće li Turskoj dodijeliti nagradu za uspješnost. Ta bi se odluka trebala u potpunosti temeljiti na ostvarenom napretku na putu prema pristupanju, učinkovitoj provedbi IPA-e i postizanju dobrih rezultata
3. postupnim povećanjem primjene izravnog upravljanja kako bi se uzele u obzir temeljne potrebe u slučajevima u kojima postoji nedostatak političke volje, posebno za borbu protiv korupcije na visokoj razini i organiziranog kriminala, jačanje slobode medija, sprječavanje sukoba interesa i jačanje civilnog društva
4. postavljanjem uvjeta u obliku minimalnih zahtjeva za nove projekte, u slučajevima u kojima je to relevantno, s ciljem podupiranja pravodobnog postizanja očekivanih ostvarenja i održivosti. Ako ti uvjeti nisu ispunjeni, to bi trebalo dovesti do korektivnih mjera (npr. suspenzije plaćanja, otkazivanja projekata).

Ciljni rok provedbe: (a) od 31. prosinca 2018. nadalje; (b): 31. prosinca 2018. i 31. prosinca 2020.; (c) i (d): 31. prosinca 2018.

64

Postojali su nedostatci u praćenju uspješnosti projekata, npr. neki projekti nisu bili uvršteni u okvir za praćenje usmjereno na rezultate koji je uspostavila Komisija, a neki pokazatelji ponekad nisu bili relevantni ili pouzdani, ili uz njih nisu bile navedene relevantne polazne vrijednosti (odlomak 39.).

4. preporuka – Poboljšati praćenje uspješnosti projekata

Komisija bi trebala proširiti opseg svojih izvješća o praćenju usmjerenom na rezultate u vezi s aktivnostima koje EU financira u Turskoj te povećati relevantnost i pouzdanost projektnih pokazatelja uključivanjem polaznih podataka, kad je to primjenjivo.

Ciljni rok provedbe: od 2018. nadalje.

65

Osim toga, zabrinjava i činjenica da je IPA znatno kasnila zbog čestih zastoja u izradi i provedbi programa. To je dovelo do smanjenja iznosa financijskih sredstava i skraćivanja vremena koje turskim tijelima stoji na raspolaganju za izvršenje proračuna i provedbu projekata IPA-e II te će dodatno doprinijeti kašnjenju u provedbi projektnih natječaja i sklapanju ugovora o projektima. Razlozi za ta kašnjenja bili su poznati: nedostatni administrativni kapaciteti za pripremu projektnih prijedloga u nekim ministarstvima, prijelaz na sektorski pristup i prekomjerne fluktuacije osoblja u SUFU-u, koji upravlja većinom financijskih sredstava u okviru IPA-e u Turskoj (odlomci 46. – 51.).

5. preporuka – Smanjiti zaostatke selektivnom primjenom neizravnog upravljanja

Komisija bi u okviru IPA-e II trebala selektivno primjenjivati neizravno upravljanje, uzimajući u obzir iznos upotrijebljenih financijskih sredstava, složenost projekata koje će turska tijela pripremiti i za koje će provesti javne natječaje, kao i kapacitete SUFU-a.

Ciljni rok provedbe: postupno, počevši odmah.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 6. veljače 2018.

Pokrate

IPA: Instrument pretpristupne pomoći

MEP: Ministarstvo za europske poslove

NDO: Nacionalni dužnosnik za ovjeravanje

NIPAC: Nacionalni koordinator IPA-e (engl. National IPA Coordinator)

OCD: Organizacija civilnog društva

PFM: Upravljanje javnim financijama (engl. Public Finance Management)

ROM: Praćenje usmjereno na rezultate (engl. Result-oriented Monitoring)

SUFU: Središnji ured za financiranje i ugovaranje

UNDP: Program Ujedinjenih naroda za razvoj (engl. United Nations Development Program)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, zaduženo za područje vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten. Reviziju je predvodila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Kim Storup, glavni rukovoditelj Alejandro Ballester Gallardo, voditelj radnog zadatka Dennis Wernerus te revizori Nicola Berloco, Cyril Messein i Alexandre Tan. Jezičnu podršku pružala je Fiona Urquhart.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9615-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/641029	QJ-AB-18-006-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-9564-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/56413	QJ-AB-18-006-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/home?) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.