Asistența pentru preaderare acordată Turciei de către Uniunea Europeană: doar rezultate limitate până în prezent

Sinteză

I

Asistența financiară din partea UE planificată pentru Turcia pentru perioada 2007-2020 prin intermediul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA) se ridică la peste 9 miliarde de euro. Obiectivul acestui audit al Curții a fost de a evalua concepția și eficacitatea instrumentului IPA pentru Turcia, al cărui scop este de a alinia țara candidată la acquis-ul UE și de a consolida capacitatea administrativă a acesteia. Curtea a analizat perioadele de programare IPA I (2007-2013) și IPA II (2014-2020) și s-a axat pe trei sectoare prioritare – statul de drept, guvernanța și resurse umane (educație, ocuparea forței de muncă și politicile sociale) – pentru care fusese alocat un buget de 3,8 miliarde de euro. Din cauza întârzierilor în implementarea IPA II, Curtea a fost nevoită să se limiteze la analiza implementării IPA I și s-a concentrat în acest scop pe 15 proiecte IPA I, reprezentând 112 milioane de euro din cei 1,5 miliarde contractați în cadrul IPA I pentru sectoarele selectate.

II

Curtea a ajuns la concluzia că obiectivele IPA au fost bine concepute de către Comisie, în special deoarece aceasta a identificat în mod corespunzător cerințele necesare pentru a se înregistra progrese în procesul de aderare la UE și a realizat evaluări concludente în vederea unei eventuale abordări sectoriale. În practică însă, fondurile IPA cheltuite nu au abordat în mod suficient unele nevoi fundamentale din sectoarele statului de drept și guvernanței, unde o serie de reforme critice se lasă așteptate. În domeniile în care exista o voință politică mai puternică, precum domeniul vamal, ocuparea forței de muncă și fiscalitatea, proiectele finanțate prin IPA I au contribuit la alinierea Turciei la acquis-ul UE și la consolidarea capacității administrative a acestei țări. Sustenabilitatea acestor rezultate este însă pusă în pericol din cauza dificultăților întâmpinate la cheltuirea fondurilor IPA disponibile, precum și din cauza regreselor observate în ceea ce privește reformele. Prin urmare, Curtea consideră că eficacitatea IPA a fost doar una limitată.

III

În ceea ce privește modul de concepție a IPA, Curtea a constatat că obiectivele instrumentului fuseseră stabilite în mod corespunzător de către Comisie, acestea fiind precise și în concordanță cu cadrul legal. Mai concret spus, obiectivele IPA pentru statul de drept, guvernanță și resursele umane erau relevante și se bazau pe nevoile pe care Turcia le identificase în vederea alinierii la acquis și a consolidării capacității sale administrative.

IV

Cu toate acestea, în realitate, fondurile cheltuite în cadrul obiectivelor IPA I nu au abordat decât într-o foarte mică măsură unele nevoi fundamentale, și anume independența și imparțialitatea justiției, lupta împotriva corupției la nivel înalt și a criminalității organizate, libertatea presei, prevenirea conflictelor de interese și consolidarea auditului extern și a societății civile. Analiza proprie a Comisiei a arătat că progresul în aceste domenii a fost nesatisfăcător timp de mai mulți ani, dată fiind o anumită lipsă de voință politică din partea autorităților turce.

V

Comisia a decis să implementeze IPA II pe baza unei abordări sectoriale, în temeiul căreia instrumentul urma să sprijine reforme sectoriale mai degrabă decât proiecte individuale. Înainte de a aplica noua abordare, Comisia a evaluat dacă sectoarele respective erau pregătite să absoarbă fondurile IPA II. Aceste evaluări sectoriale au pus la dispoziție o analiză pertinentă și concludentă pentru a se identifica domeniile în care instrumentul IPA II putea fi implementat pe baza abordării sectoriale. Trebuie precizat însă că evaluările nu au fost întotdeauna exhaustive, în special în cazul a trei dintre cele cinci criterii de evaluare utilizate: coordonarea donatorilor în Turcia, analiza bugetară sectorială și cadrul utilizat pentru evaluarea performanțelor.

VI

În plus față de finanțarea propriu-zisă acordată de UE, condiționalitatea IPA poate contribui la rândul său la încurajarea procesului de reformă. S-a constatat că, în pofida progreselor nesatisfăcătoare subliniate în propriile sale rapoarte referitoare la Turcia, Comisia a utilizat într-o foarte mică măsură condiționalitatea IPA pentru a sprijini reformele în sectoarele prioritare în care progresele erau sub așteptări. De exemplu, Comisia a utilizat rareori condiții precum opțiunea de a recentraliza gestionarea proiectelor IPA sau măsurile corective care puteau fi aplicate în cazul în care condițiile aferente proiectelor nu erau respectate. În plus, posibilitatea de a suspenda finanțarea din cadrul IPA I în cazul nerespectării principiilor democrației și ale statului de drept nu a fost reflectată în mod explicit în regulamentele privind IPA II.

VII

În ceea ce privește implementarea IPA, proiectele auditate au obținut în general realizările preconizate, ceea ce a contribuit la alinierea Turciei la acquis și la consolidarea capacității sale administrative, chiar dacă aceste realizări au fost adesea întârziate. Curtea a constatat că sustenabilitatea acestor rezultate pozitive este în pericol, în principal din cauza lipsei de voință politică, situația fiind agravată de concedierile și de suspendările pe scară largă ale funcționarilor publici, precum și de restricțiile impuse asupra societății civile.

VIII

Au fost constatate unele neajunsuri și în ceea ce privește monitorizarea performanței proiectelor, de exemplu cazuri de proiecte care nu au fost selectate pentru a fi incluse în cadrul ROM al Comisiei sau cazuri de indicatori care erau uneori lipsiți de relevanță sau nefiabili ori nu erau însoțiți de valori de referință pertinente.

IX

O altă sursă de preocupare este reprezentată de faptul că, din cauza unor restanțe generalizate în materie de programare și implementare, IPA a cunoscut întârzieri importante. Acest lucru a antrenat reduceri ale fondurilor și ale timpului aflat la dispoziția autorităților turce pentru a pune în aplicare bugetul și proiectele ulterioare aferente IPA II și, în plus, va avea ca efect întârzierea procedurilor de ofertare și de contractare aferente proiectelor. Cauzele acestor întârzieri erau cunoscute: slaba capacitate administrativă din cadrul anumitor ministere în ceea ce privește elaborarea propunerilor de proiecte, trecerea la abordarea sectorială și rata excesivă de rotație a personalului în cadrul CFCU, care gestionează cea mai mare parte a fondurilor IPA cheltuite în Turcia.

X

Raportul conține cinci recomandări măsurabile care vizează îmbunătățirea concepției și a implementării asistenței pentru preaderare acordate Turciei. În plus, rezultatele auditului vor contribui la evaluarea intermediară realizată de Comisie cu privire la IPA II, precum și la conceperea viitoarelor programe de asistență pentru preaderare destinate țărilor implicate în procesul de aderare la UE.

Introducere

01

Situată la răscrucea dintre Europa și Orientul Mijlociu (figura 1), Republica Turcia a jucat dintotdeauna un rol de prim-plan în relațiile internaționale. Turcia este un partener-cheie al UE în domeniul apărării, al politicii externe și al comerțului. În contextul crizei refugiaților, Turcia și UE au dobândit o importanță reciprocă și mai mare (a se vedea dialogul referitor la liberalizarea regimului vizelor, de exemplu, sau instrumentul în valoare de trei miliarde de euro pentru refugiații din Turcia).

02

Cu peste 80 de milioane de locuitori, Turcia are una dintre cele mai importante populații musulmane din lume, o comunitate kurdă și o comunitate romă de mari dimensiuni, precum și un număr de minorități religioase (creștini, evrei).

03

Începând cu anii ’50, Turcia s-a îndreptat încet, dar în mod sistematic, către UE; a recunoscut jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului și, începând din 1999, este o țară candidată la aderarea la UE¹. De la alegerile generale din 2002, partidul aflat la putere este partidul conservator „AKP”² (Partidul Justiției și Dezvoltării). Acesta guvernează țara sub conducerea lui Recep Tayyip Erdoğan, care a fost mai întâi prim-ministru, devenind apoi, în 2014, președinte al republicii.

04

Între timp, procesul de negociere a aderării la UE a fost extrem de lent, astfel că, până în 2017, fuseseră deschise doar 16 dintre cele 35 de capitole de negociere (un singur capitol a fost închis). Anexa II indică stadiul procesului de aderare a Turciei, pe capitole.

05

Asistența pentru preaderare acordată de UE însoțește acest proces și se concretizează prin Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA – Instrument for Pre-accession Assistance), care are ca scop sprijinirea țărilor candidate în alinierea progresivă a acestora la standardele și la politicile UE (acquis-ul) în vederea aderării la Uniune (a se vedea caseta 1).

06

În parteneriat cu autoritățile turce, asistența pentru preaderare constă în finanțarea de către Comisia Europeană a unor proiecte dintr-o gamă largă de domenii de politici, cum ar fi statul de drept, guvernanța, agricultura, infrastructura (de mediu ori de transport, de exemplu) sau dezvoltarea resurselor umane prin intermediul educației, al ocupării forței de muncă și al politicilor sociale. Cu alocări planificate de 4,58 miliarde de euro în cadrul IPA I (2007-2013) și de 4,49 miliarde de euro în cadrul IPA II (2014-2020) (a se vedea anexa III), Turcia este cel mai mare beneficiar al ajutorului extern acordat de UE. Comisia gestionează IPA cu asistența statelor membre, în calitatea acestora de membri ai Comitetului IPA II³.

07

Responsabilitatea generală pentru gestionarea IPA revine Comisiei, dar aceasta a încredințat autorităților turce responsabilitatea de a gestiona cea mai mare parte a fondurilor IPA în cadrul așa-numitei „gestiuni indirecte”, una dintre metodele de gestiune bugetară a UE. În cadrul acestei metode, Comisia a delegat sarcina de gestiune bugetară autorităților turce, însă sub responsabilitatea sa și în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare⁴. Această abordare descentralizată utilizată pentru IPA este asemănătoare cu metoda de gestiune partajată între Comisie și statele membre ale UE, metodă care se aplică majorității fondurilor UE, cum ar fi Fondul european de dezvoltare regională sau Fondul social european.

08

În cazul Turciei, această abordare încredințează autorităților turce sarcinile de planificare, implementare, monitorizare și audit al fondurilor IPA, în temeiul unui set de norme care combină reglementări ale UE și reglementări naționale. Coordonatorul IPA de la nivel național este responsabil de coordonarea dintre diferitele părți turce, iar Unitatea centrală de plăți și contractare (CFCU) din cadrul Trezoreriei gestionează 87,2 % din fondurile IPA I și 84,2 % din fondurile IPA II⁵ sub supravegherea unui ordonator de credite la nivel național.

09

Comisia a implementat IPA I utilizând abordarea tradițională bazată pe proiecte, care constă în adoptarea unor decizii de finanțare privind proiecte individuale. Abordarea sectorială este alegerea strategică a Comisiei pentru implementarea IPA II. În cadrul acesteia, deciziile de finanțare se bazează pe obiectivele politicilor sectoriale naționale. Obiectivul este de a se completa eforturile depuse de guvern într-un anumit sector, consolidând astfel sinergiile și asumarea la nivel național a politicilor publice și a deciziilor privind alocarea de resurse în sectorul respectiv. Prin urmare, finanțarea IPA ar urma să se concentreze pe atingerea acelor obiective și rezultate ale politicilor sectoriale naționale care sunt relevante pentru aderare⁶. Abordarea sectorială se aplică pentru fiecare sector în parte, după o evaluare realizată de Comisie.

10

Începând din 2013, reformele din Turcia au suferit anumite regrese. În special după tentativa de lovitură de stat militară din iulie 2016, instalarea stării de urgență și valul de suspendări, concedieri și arestări care a urmat au subminat poziția Turciei în raport cu UE. Aceste măsuri represive luate în urma tentativei de lovitură de stat – și considerate de guvernul turc a fi măsuri antiteroriste – au afectat întregul spectru al societății turce: sistemul judiciar, poliția, jandarmeria, armata, funcția publică, mediul academic, profesorii, avocații, mass-media și comunitatea de afaceri⁷.

11

Amploarea deosebită a acestor măsuri a afectat capacitatea administrativă a Turciei, complicând și întârziind în același timp procesul de aliniere la acquis. În caseta 2 sunt prezentate trei exemple de astfel de măsuri în cele trei sectoare vizate de auditul Curții. În noiembrie 2016, pe fondul degradării relațiilor politice între UE și Turcia, Parlamentul European a invitat Comisia și statele membre să suspende temporar negocierile în curs privind aderarea Turciei⁸.

Sfera și abordarea auditului

12

Curtea și-a propus să evalueze concepția și eficacitatea implementării instrumentului IPA în Turcia, al cărui scop este de a alinia țara candidată la acquis-ul UE și de a-i consolida capacitatea administrativă. Curtea și-a propus să răspundă la următoarea întrebare: „A fost asistența pentru preaderare acordată de UE Turciei bine concepută și este ea eficace?”. Această întrebare a fost subdivizată în două întrebări principale:

1. Instrumentul IPA în Turcia a fost bine conceput de către Comisie?
2. Instrumentul IPA a fost eficace în sprijinirea sectoarelor sale prioritare în Turcia?

13

Cel mai recent raport de audit al Curții referitor la asistența pentru preaderare acordată Turciei a fost publicat în 2009¹². De la acea dată, instrumentul IPA a fost pus în aplicare în două perioade de programare succesive, iar relațiile dintre UE și Turcia au cunoscut între timp evoluții importante. Prezentul raport ar trebui să contribuie la evaluarea intermediară realizată de Comisie cu privire la IPA II, precum și la strategia UE referitoare la alocările asistenței pentru preaderare destinate Turciei în cadrul IPA II (2014-2020) și în cadrul viitoarei perioade de programare.

14

În contextul prezentului audit, Curtea s-a axat pe trei sectoare prioritare definite de Consiliu și valabile atât pentru perioada de programare IPA I (2007-2013), cât și pentru perioada de programare IPA II (2014-2020), reprezentând o alocare totală de 3,8 miliarde de euro¹³:

1. statul de drept, inclusiv drepturile fundamentale, afacerile interne și justiția, cu un total de 1,2 miliarde de euro;
2. guvernanța, inclusiv sprijinul pentru societatea civilă, reforma administrației publice și gestiunea finanțelor publice, cu un total de 1,6 miliarde de euro;
3. resurse umane, inclusiv educația, ocuparea forței de muncă și incluziunea socială, cu un total de 1 miliard de euro.

15

În cadrul IPA I, fondurile UE contractate pentru aceste sectoare s-au ridicat la 1,5 miliarde de euro. Din acest total, Curtea a examinat 15 proiecte în valoare cumulată de 112 milioane de euro (7,5 %)¹⁴, care au constituit eșantionul selectat în vederea auditului său. Proiectele au fost selectate astfel încât să asigure o acoperire echilibrată a diferitelor domenii de politică și regiuni geografice care au beneficiat de asistență pentru preaderare în domeniul statului de drept, al guvernanței și al resurselor umane. Curtea a analizat implementarea proiectelor, precum și tipurile de parteneri de implementare (parteneri turci sau organizații ale ONU).

16

O parte importantă a activității de audit a constat în evaluarea rezultatelor¹⁵ obținute de programele și proiectele UE. Curtea a colectat probe prin intermediul analizelor documentare și în urma interviurilor desfășurate cu diferite servicii ale Comisiei și cu reprezentanți ai delegației UE de la Ankara, ai autorităților turce, ai organizațiilor internaționale și ai organizațiilor societății civile¹⁶. Auditul a inclus o vizită de două săptămâni în Turcia în martie 2017. Sprijinul acordat în cadrul Instrumentului pentru refugiații din Turcia nu a făcut obiectul acestui audit¹⁷.

17

Orice trimitere la IPA în prezentul raport trebuie înțeleasă ca acoperind atât IPA I, cât și IPA II, cu excepția cazului în care se precizează altfel. Din cauza întârzierilor generalizate de la nivelul programării și al implementării, Curtea nu a putut evalua proiectele IPA II din sectoarele selectate în vederea auditului, pentru care fondurile alocate în cadrul acestui instrument se ridicau la 2 miliarde de euro.

Observații

Comisia a conceput în mod corespunzător obiectivele instrumentului IPA, dar a întâmpinat anumite dificultăți în sprijinirea reformelor sectoriale, iar condiționalitatea a fost utilizată doar într-o măsură limitată

18

În această secțiune, Curtea a analizat dacă instrumentul IPA în Turcia a fost bine conceput de către Comisie, astfel încât să sprijine reformele necesare pentru a se realiza progrese în direcția aderării la UE. În special, Curtea a analizat dacă Comisia:

1. și-a aliniat obiectivele strategice pentru Turcia la obiectivele IPA prevăzute de legislație și a abordat nevoile Turciei în sectoarele auditate;
2. a aplicat în mod adecvat abordarea sectorială pentru a canaliza finanțarea disponibilă în cadrul IPA II, pe baza unor evaluări sectoriale pertinente, concludente și exhaustive;
3. a stabilit și a aplicat condiții pertinente pentru a încuraja reformele necesare în Turcia.

Comisia a stabilit în mod adecvat obiectivele IPA, dar, în practică, anumite nevoi fundamentale din sectorul statului de drept și din sectorul guvernanței nu au fost abordate în mod suficient

19

Comisia a stabilit obiective specifice pentru programele din cadrul IPA în documentele sale strategice: acestea prevăd consolidarea capacității Turciei de a îndeplini obligațiile aferente aderării la UE, precum și sprijinirea reformelor politice și a dezvoltării economice, sociale și teritoriale¹⁸. Aceste obiective strategice ale IPA au fost detaliate în acordurile de finanțare încheiate de Comisie cu autoritățile turce. Toate obiectivele menționate erau conforme cu temeiul juridic al IPA, care stabilește obiectivele normative ale acestui instrument în ceea ce privește atât alinierea țării candidate la acquis-ul UE, inclusiv la criteriile de la Copenhaga, cât și consolidarea capacității sale administrative¹⁹.

20

Obiectivele IPA pentru cele trei sectoare prioritare selectate – statul de drept, guvernanța și resursele umane – erau relevante, întrucât se bazau pe nevoi pe care Turcia le identificase în mod clar în planurile sale naționale pentru alinierea la acquis-ul UE, în planurile de dezvoltare multianuale și în peste 40 de strategii naționale elaborate începând din 2007 în vederea consolidării capacității sale administrative.

21

Curtea a analizat fondurile IPA I cheltuite în aceste trei sectoare prioritare selectate și a constatat că, în practică, anumite reforme fundamentale în sectoarele statului de drept și guvernanței, necesare pentru aderarea Turciei²⁰, nu fuseseră abordate în mod suficient, în principal din cauza lipsei de voință politică din partea autorităților turce.

Nevoile fundamentale nu au fost abordate în mod suficient în sectorul statului de drept

22

Sprijinul acordat de IPA în sectorul statului de drept a fost conceput pentru a încuraja o gamă largă de organisme de stat extrem de importante, cum ar fi ministere, agenții, forțe de poliție și sistemul judiciar, să se alinieze la acquis-ul UE, în principal prin intermediul consilierii și al formării profesionale în domeniile identificate în planurile naționale ale Turciei pentru alinierea la acquis, în planurile sale de dezvoltare multianuală și în strategiile naționale.

23

Cu toate acestea, doar 4,4 % din totalul sumelor contractate în cadrul IPA I în domeniul statului de drept au abordat domeniile de politică enumerate în continuare, progresele din cadrul acestora fiind constant semnalate ca nesatisfăcătoare în rapoartele anuale ale Comisiei privind Turcia, începând din 2014²¹:

1. independența și imparțialitatea justiției²² (7,6 milioane de euro contractați);
2. lupta împotriva corupției și a criminalității organizate²³ (9,5 milioane de euro) și;
3. libertatea presei²⁴ (2,7 milioane de euro; a se vedea caseta 3).

24

Un indiciu suplimentar care arată că autoritățile turce și Comisia nu au acordat o atenție suficientă acestor domenii de politică este lipsa de indicatori care să măsoare progresul în domeniul prevenirii conflictelor de interese²⁵ și al luptei împotriva corupției la nivel înalt²⁶.

Nevoile fundamentale nu au fost abordate în mod suficient în sectorul guvernanței

25

În sectorul guvernanței, Comisia a sprijinit nevoi foarte specifice legate de reforma administrației publice și de câteva componente ale ciclului bugetar, cum ar fi colectarea impozitelor, auditul intern și statisticile, în principal prin consiliere și formare profesională.

26

Cu toate acestea, în ciuda importanței auditului extern și a organizațiilor societății civile în procesul de aderare și în pofida rolului acestor două elemente în lupta împotriva corupției și a criminalității organizate, IPA nu a abordat consolidarea auditului extern, iar capacitatea Turciei de a colabora cu societatea civilă a fost tratată în prea mică măsură²⁷. În pofida amplorii nevoilor organizațiilor societății civile turce, de care Comisia era conștientă, cuantumul alocat a rămas la un nivel scăzut din cauza capacității limitate de absorbție din partea autorităților turce (a se vedea caseta 4).

În pofida câtorva deficiențe, evaluările realizate de Comisie în cadrul abordării sectoriale au furnizat informații relevante pentru identificarea domeniilor în care putea fi pusă în aplicare această abordare

27

Deși temeiul juridic al IPA II nu definește în mod explicit abordarea sectorială (a se vedea punctul 9) și această abordare nu este obligatorie din punct de vedere juridic pentru beneficiar³⁰, Comisia a inclus-o totuși în strategia sa de extindere³¹. Gradul de pregătire al țării în vederea adoptării unei abordări sectoriale este determinat prin evaluări sectoriale realizate de Comisie în parteneriat cu autoritățile turce. În opinia Comisiei, abordarea sectorială este un „proces continuu care trebuie derulat pe tot parcursul ciclului de programare”³². Această evaluare se bazează pe cinci criterii principale:

1. strategii sectoriale naționale bine definite;
2. cadrul instituțional, leadership-ul și capacitatea instituțională de a pune în aplicare a strategiei sectoriale;
3. coordonarea donatorilor, inclusiv la nivel sectorial³³;
4. punerea în aplicare a politicilor pe baza analizelor bugetare sectoriale și pe baza alocării unor sume realiste; și
5. existența unor cadre de evaluare care să permită monitorizarea performanței.

28

În ceea ce privește sectoarele auditate, evaluările realizate i-au permis Comisiei să concluzioneze în 2016 că numai sectorul resurselor umane și, în domeniul statului de drept, numai subsectoarele justiției și afacerilor interne erau pregătite să absoarbă fondurile IPA II prin intermediul abordării sectoriale³⁴. Deși evaluările sectoriale au permis obținerea unei analize pertinente și coerente pentru fiecare sector pe baza a cinci criterii principale, Curtea a constatat totuși, în urma examinării desfășurate, o serie de deficiențe:

1. în sectorul statului de drept, evaluarea Comisiei cu privire la afacerile interne nu a fost concludentă în ceea ce privește gradul efectiv de pregătire al Turciei pentru abordarea sectorială;
2. evaluările sectoriale realizate de Comisie nu acopereau în mod corespunzător impactul anumitor deficiențe semnificative din administrația publică a Turciei (a se vedea caseta 5) asupra a trei dintre cele cinci criterii principale de evaluare (a se vedea punctul 27).

29

În plus, Curtea a constatat că evaluările sectoriale ale Comisiei nu puteau lua deocamdată în calcul impactul produs asupra capacității administrative naționale de valul de concedieri și suspendări care a urmat tentativei de lovitură de stat din iulie 2016 (a se vedea caseta 2).

Comisia a utilizat doar în mod limitat condiționalitatea IPA pentru a sprijini procesul de reformă în sectoarele prioritare

30

Pe lângă finanțare, dialog politic și dialog în materie de politici specifice, un alt mijloc aflat la dispoziția Comisiei pentru a sprijini reformele în sectoare prioritare în Turcia este reprezentat de așa-numita „condiționalitate”. Aceasta constă în stabilirea și utilizarea anumitor condiții anterior contractării sau plății sumelor alocate sub formă de asistență. În cazul IPA, strategiile de extindere succesive ale Comisiei au făcut referire în mod repetat la o „condiționalitate strictă”, dar fără a defini termenul în mod exact³⁹. În cadrul IPA, condiționalitatea poate fi utilizată atât la nivel politic, în special prin indicatorii de deschidere și de închidere a negocierilor de aderare, cât și la nivel de proiect.

31

Curtea a examinat cadrul legal al IPA pentru a identifica diferitele tipuri de condiționalitate disponibile. A fost examinată măsura în care Comisia a utilizat efectiv aceste instrumente în Turcia pentru a susține procesul de reformă în sectoarele prioritare ale statului de drept, guvernanței și resurselor umane.

32

La nivel politic, legiuitorul UE, în calitate de autoritate bugetară, deține competența de a reduce asistența viitoare. În plus, în cadrul IPA I, Consiliul avea posibilitatea de a suspenda asistența IPA în cazul în care principiile democrației și statului de drept nu erau respectate, fără a suspenda însă și negocierile de aderare⁴⁰. Parlamentul European a solicitat recent o suspendare a tuturor fondurilor de preaderare în cazul în care se suspendă negocierile de aderare⁴¹. Curtea a constatat însă că, în cadrul IPA II, legiuitorul UE nu a prevăzut în mod explicit o astfel de posibilitate⁴².

33

În temeiul regulamentelor IPA, Comisia poate utiliza două tipuri majore de condiționalitate pentru a încuraja reformele:

1. la sfârșitul anului 2017 și la sfârșitul anului 2020 (pentru IPA II), Comisia poate decide să nu aloce recompensa pentru performanțele țării beneficiare care este prevăzută în cazul în care se înregistrează progrese în direcția alinierii la UE, în cazul în care se asigură o implementare eficientă a IPA și în cazul în care se obțin rezultate bune⁴³; și
2. Comisia poate „recentraliza” gestionarea proiectelor IPA, preluând efectiv această sarcină de la autoritățile naționale.

La momentul auditului, Comisia nu luase încă măsuri în legătură cu recompensa pentru performanță, în pofida progreselor nesatisfăcătoare persistente subliniate în rapoartele sale referitoare la Turcia (a se vedea punctul 23). Ulterior însă, Comisia a decis să preia gestionarea a 18 milioane de euro pentru proiectele legate de organizațiile societății civile, sumă care, conform planificării inițiale, urma să fie gestionată de autoritățile turce⁴⁴.

34

La nivelul proiectelor, Comisia poate stabili condiții legate de acestea înainte de contractare sau înainte de efectuarea plății și, dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite, ea poate lua măsuri corective, cum ar fi anularea proiectului sau reducerea sferei și a finanțării acestuia. De altfel, Comisia a stabilit astfel de condiții în cazul a patru dintre cele 15 proiecte auditate. Toate aceste patru proiecte s-au desfășurat în sectorul statului de drept. Comisia nu a stabilit condiții⁴⁵ pentru un proiect din acest sector⁴⁶ și nici pentru cele cinci proiecte din sectorul guvernanței sau pentru cele cinci proiecte din domeniul resurselor umane. Curtea a identificat trei proiecte pentru care decizia Comisiei nu a fixat condiții prealabile contractării, lucru care a afectat în mod negativ rezultatele acestora (a se vedea caseta 6).

În pofida unor întârzieri în implementare, proiectele IPA au obținut realizările preconizate, dar sustenabilitatea lor este în pericol din cauza lipsei de voință politică

35

Începând din 2007, IPA este singurul instrument de finanțare al UE instituit pentru a asista Turcia în procesul de aliniere la acquis-ul UE și pentru a contribui la consolidarea capacității administrative a acestei țări. Curtea a evaluat eficacitatea implementării IPA în sectoarele prioritare ale statului de drept, guvernanței și resurselor umane și a analizat dacă Comisia și autoritățile turce:

1. au obținut realizările preconizate în cadrul proiectelor și au monitorizat rezultatele;
2. au obținut aceste realizări fără întârzieri sau au atenuat întârzierile; și
3. au produs rezultate durabile.

36

Curtea a evaluat 15 proiecte desfășurate în cadrul IPA I. Toate aceste proiecte au făcut obiectul gestiunii indirecte și beneficiarii lor finali erau organizații publice din Turcia⁴⁹. Din acest eșantion, 14 proiecte se aflau deja într-un stadiu de implementare care a permis evaluarea rezultatelor obținute⁵⁰.

IPA a condus în general la obținerea realizărilor preconizate, dar acestea au fost adesea întârziate

37

Activitatea Curții s-a bazat pe analiza indicatorilor de monitorizare, a rapoartelor contractanților, a rapoartelor întocmite în urma vizitelor de monitorizare de către Delegația UE la Ankara și de autoritățile turce, a proceselor-verbale ale comitetelor de coordonare sau ale altor organisme echivalente de gestionare a proiectelor și a rapoartelor ROM⁵¹, precum și pe vizitele la fața locului⁵² și pe interviurile desfășurate cu Comisia și cu beneficiarii proiectelor⁵³.

38

Per ansamblu, Curtea a constatat că, în cazul a 13 dintre aceste 14 proiecte desfășurate în cadrul IPA I, Comisia și autoritățile turce au obținut realizările prevăzute prin contract pentru proiectele respective. Prin urmare, aceste proiecte au contribuit la consolidarea capacității administrative a țării în sectoarele relevante. Opt dintre cele 14 proiecte în curs de desfășurare au fost însă afectate de întârzieri (a se vedea anexa IV).

39

Comisia și autoritățile turce monitorizaseră realizările proiectelor, însă analiza Curții cu privire la documentele de monitorizare disponibile a identificat următoarele neajunsuri în ceea ce privește monitorizarea performanței:

1. cadrul ROM, așa cum a fost aplicat pentru Turcia, nu includea nici contractele de furnizare de bunuri și nici contractele din sectorul resurselor umane⁵⁴;
2. în cazul a șase dintre cele 15 proiecte IPA I auditate, indicatorii de rezultat erau uneori vagi și lipsiți de fiabilitate. În plus, acești indicatori nu erau însoțiți întotdeauna de valori de referință, ceea ce înseamnă că rezultatele nu au putut fi măsurate în raport cu situația inițială⁵⁵. În caseta 7 este prezentat un astfel de exemplu de proiect.

Proiectele IPA în domeniul resurselor umane

40

În vederea alinierii Turciei la capitolul 19 – Politică socială și ocuparea forței de muncă, IPA a sprijinit proiecte legate de educație, de ocuparea forței de muncă și de incluziunea socială. Acestea au avut drept scop consolidarea capacităților, cum este cazul Instituției de Securitate Socială în lupta sa împotriva muncii nedeclarate (a se vedea proiectul nr. 13 descris în caseta 6), sau urmăreau să răspundă nevoilor anumitor grupuri-țintă din cadrul populației turce (a se vedea proiectele nr. 11, 12, 14 și 15). În cazul acestor proiecte din urmă, grupurilor-țintă li s-a oferit posibilitatea de a utiliza materiale educaționale (cum ar fi o programă sau echipamente informatice) și de a beneficia de consiliere și formare. Grupurile-țintă erau reprezentate de:

1. femei dependente de munca nedeclarată în Trabzon, regiune producătoare de alune (proiectul nr. 11);
2. tineri întreprinzători și mici întreprinderi din regiunea capitalei Ankara (proiectele nr. 12 și 14); și
3. copiii romi din întreaga țară (proiectul nr. 15 descris în caseta 7).

41

Cele cinci proiecte auditate au fost livrate în integralitate, deși trei dintre ele suferiseră întârzieri de peste două luni (proiectele nr. 11, 13 și 15⁵⁶). Chiar dacă aceste întârzieri nu au avut niciun impact asupra rezultatelor proiectelor, ele sunt simptome care indică slaba capacitate administrativă a Ministerului Muncii și Securității Sociale de a implementa proiectele IPA la timp (a se vedea punctul 46).

Proiectele IPA în domeniul bunei guvernanțe

42

În acest sector, IPA a finanțat un număr limitat de proiecte personalizate, în cadrul cărora autoritățile turce doreau să utilizeze fonduri IPA în vederea alinierii la acquis⁵⁷ și a consolidării capacității administrative. Proiectele auditate vizau fie consolidarea cooperării dintre sectorul public și societatea civilă (a se vedea proiectul nr. 8 descris în caseta 6), fie consolidarea capacităților în cadrul unor instituții publice, cum ar fi:

1. ordonatorul de credite la nivel național, pentru asigurarea supravegherii gestionării IPA în Turcia (proiectul nr. 6);
2. Administrația Veniturilor, pentru combaterea evaziunii fiscale prin salarii nedeclarate (proiectul nr. 7, care nu era încă implementat la momentul auditului);
3. Ministerul de Interne, pentru a consolida planificarea locală (proiectul nr. 9); și
4. administrația vamală turcă (proiectul nr. 10 descris în caseta 8).

43

Proiectele nr. 6, 9 și 10 implementate în sectorul guvernanței au fost livrate la timp. Ele au contribuit la buna guvernanță în domeniul finanțelor publice și la reforma administrației turce. Cu toate acestea, în cazul proiectului nr. 8 (a se vedea caseta 6), impactul întârzierii a fost atenuat numai prin autorizarea de către Comisie a unei modificări la nivelul conceptului de proiect și a unei prelungiri de 18 luni, ceea ce poate fi considerat un simptom al slabei capacități administrative a Ministerului Afacerilor Europene din Turcia de a implementa în timp util proiectele IPA (a se vedea punctul 46).

Proiectele IPA în domeniul statului de drept

44

În vederea alinierii Turciei la acquis⁵⁸ și în scopul consolidării capacității administrative în anumite domenii ale statului de drept, cinci proiecte auditate vizau consolidarea capacităților în ceea ce privește:

1. justiția: înființarea unei rețele de purtători de cuvânt ai sistemului judiciar (proiectul nr. 2 descris în caseta 9) și furnizarea de expertiză și de formare pentru specialiștii din domeniul justiției penale (proiectul nr. 4);
2. afacerile interne: deminarea și creșterea capacității de supraveghere a frontierelor la frontierele estice ale Turciei (proiectul nr. 1), crearea unei rețele de comitete de control civil (proiectul nr. 3) și furnizarea de echipamente IT și de expertiză și formare în domeniul combaterii spălării banilor și a finanțării terorismului (proiectul nr. 5).

45

În timp ce patru dintre cele cinci proiecte auditate au fost livrate, proiectul nr. 1 nu a fost finalizat conform planificării și nu a obținut rezultatele scontate (a se vedea caseta 10). Mai mult, patru proiecte din domeniul statului de drept suferiseră întârzieri de peste două luni (proiectele nr. 1, 2, 3 și 5)⁵⁹. Într-un caz, această întârziere a avut un impact grav asupra rezultatelor proiectului (proiectul nr. 1) și indica faptul că autoritățile turce nu erau suficient de pregătite pentru implementarea acestuia. Într-un alt caz (proiectul nr. 5), impactul întârzierii a putut fi atenuat printr-o prelungire cu cinci luni autorizată de Comisie. Per ansamblu, aceste întârzieri erau simptomatice pentru slaba capacitate administrativă a Ministerului de Interne și a Ministerului Justiției de a implementa la timp proiectele IPA (a se vedea punctul 46).

Programarea IPA a suferit întârzieri importante

46

În afară de întârzierile intervenite în implementarea proiectelor IPA I, au existat întârzieri și în programarea instrumentului. Acestea erau considerabile și au avut efecte negative deoarece au determinat reducerea fondurilor rămase și a timpului pe care ministerele turce îl aveau la dispoziție pentru implementarea bugetului și a proiectelor IPA II ulterioare.

47

De exemplu, în 2017, în baza acordului de finanțare pentru IPA din 2014, autoritățile turce trebuiau încă să contracteze peste 93 % din suma disponibilă (a se vedea tabelul 1), ceea ce indică restanțe considerabile în punerea în aplicare. Aceste restanțe acumulate erau deja vizibile pe baza cuantumului dezangajărilor care priveau cele două acorduri de finanțare precedente, cuantum de peste 110 milioane de euro⁶⁰.

Tabelul 1

Procentajul dezangajărilor și al fondurilor care nu fuseseră încă contractate din finanțarea anuală din cadrul IPA, per an de programare

Acord de finanțare	Finanțarea din partea UE (euro)	Suma dezangajată (euro)	Procentaj dezangajat	Procentaj care trebuie contractat
2012	225 749 161	56 437 290	25 %	Termen expirat
2013	236 750 014	53 979 003	23 %	Termen expirat
2014	366 040 000	Nu a fost încă stabilită	Nu se aplică	93 %
2015	255 100 000	Nu a fost încă stabilită	Nu se aplică	92 %
2016	477 890 000	Nu a fost încă stabilită	Nu se aplică	100 %

Sursa: Comisia Europeană, septembrie 2017.

48

Motivele acestor restanțe sunt persistente și, prin urmare, sunt bine cunoscute de către Comisie și de către autoritățile turce⁶¹. În 2017, principalele trei motive ale acestei stări de fapt au fost următoarele:

1. potrivit CFCU și Delegației UE, unul dintre motive era capacitatea administrativă slabă din cadrul anumitor ministere în ceea ce privește elaborarea propunerilor de proiect, în special în ceea ce privește licitațiile deschise, ceea ce a provocat întârzieri majore;
2. dificultățile întâmpinate de Turcia în asigurarea unei tranziții fără probleme de la IPA I la IPA II, în special în ceea ce privește trecerea la o abordare sectorială și gestionarea unor responsabilități mai importante în cazul structurilor operaționale ale instituțiilor coordonatoare prezentate în anexa VI: ca rezultat, Turcia a trebuit să gestioneze proiecte care au devenit din ce în ce mai numeroase și mai complexe;
3. rata excesivă de rotație a personalului în cadrul CFCU. După cum se arată în figura 2, începând cu anul 2002, rata anuală de rotație a personalului CFCU s-a situat adesea la peste 20 %.

49

Problemele persistente de personal ale CFCU reprezintă un obstacol major în implementarea viitoare a IPA: rata de rotație a personalului este ridicată, iar recrutările frecvente presupun investirea unui timp de lucru important în formarea și îndrumarea profesională a nou-veniților.

50

Coordonatorul IPA de la nivel național coordonează și monitorizează toate programele IPA pentru a facilita implementarea, iar ordonatorul de credite național acreditează, monitorizează și controlează activitatea CFCU, precum și structurile de execuție ale instrumentului IPA în Turcia⁶². Deși erau în mod evident în măsură să acționeze, nici coordonatorul și nici ordonatorul de credite de la nivel național nu au reacționat în timp util la problema întârzierilor generalizate care au afectat procesul de programare al IPA. Prin urmare, problemele de personal au persistat. Aceste dificultăți legate de rata de rotație excesiv de ridicată a personalului CFCU vor contribui și în continuare la întârzieri în procesul de ofertare și de contractare în cadrul proiectelor.

51

Trezoreria a început abia în cea de a doua jumătate a anului 2016 să analizeze în mod detaliat volumul de muncă, precum și strategiile de recrutare și de menținere a personalului fiecăreia dintre structurile de execuție ale IPA, în vederea reducerii restanțelor acumulate⁶³. Prin urmare, este prea devreme să se procedeze la o evaluare a rezultatelor acestor măsuri.

Sustenabilitatea proiectelor este pusă în pericol din cauza lipsei de voință politică

52

Pentru ca IPA să își poată îndeplini obiectivele de consolidare a capacității administrative a Turciei și de aliniere a acestei țări la acquis, este necesar să se asigure menținerea în timp a contribuțiilor pozitive ale proiectelor IPA, astfel cum sunt descrise la punctele 40-44 (consolidarea capacităților sau diseminarea de bune practici ale UE, de exemplu). Acesta este cazul, de exemplu, atunci când sunt instituite și menținute reforme legislative sau administrative, atunci când codurile de conduită, ghidurile și manualele elaborate continuă să fie utilizate și atunci când personalul format rămâne în serviciu activ în domeniul pentru care a fost instruit.

53

Curtea a evaluat sustenabilitatea eșantionului său de 15 proiecte prin intermediul unei analize aprofundate a documentației aferente proiectelor, prin vizite la fața locului și prin interviuri cu părțile interesate de la nivelul proiectelor. Dintre cele 14 proiecte din eșantion care fuseseră puse în aplicare, Curtea a constatat că, în șase cazuri, Comisia și autoritățile turce reușiseră să transforme realizările proiectelor în rezultate care aveau potențialul de a se menține în timp: este vorba de un proiect din domeniul statului de drept, de trei proiecte din domeniul guvernanței și de două proiecte din domeniul resurselor umane⁶⁴.

54

În caseta 11 este prezentat un exemplu de proiect auditat din domeniul guvernanței și se explică de ce este probabil ca acesta să fie sustenabil.

55

Cu toate acestea, în ceea ce privește opt din restul de 13 proiecte implementate, Curtea a constatat că realizările obținute în cadrul proiectelor erau în pericol sau era puțin probabil ca ele să se mențină în timp⁶⁵. Motivele de la baza acestei situații sunt rezumate în tabelul 2.

Tabelul 2

Factorii care pun în pericol sustenabilitatea proiectelor IPA I implementate în Turcia

Proiectul nr.	Lipsa de voință politică	Rata ridicată de rotație a personalului	Capacitatea administrativă slabă	Condiționalitate absentă sau insuficientă
1	✗	✗	✗	−
2	✗	✗	−	−
3	✗	✗	✗	−
4	✗	✗	−	✗
8	✗	−	✗	✗
11	−	−	✗	−
13	✗	−	−	✗
15	✗	✗	−	−

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, septembrie 2017.

56

Curtea a constatat că principalul motiv care punea în pericol sustenabilitatea acestor opt proiecte IPA I consta în lipsa de voință politică. Această problemă s-a înrăutățit în contextul regreselor observate în Turcia (de exemplu, concedierile și suspendările pe scară largă ale funcționarilor publici sau restricțiile impuse asupra societății civile). Un exemplu de un astfel de proiect este descris în caseta 12 și în fotografia 3.

57

În plus, reducerile antrenate la nivelul fondurilor și al timpului pe care ministerele turce îl mai au la dispoziție pentru a implementa proiecte IPA (a se vedea punctele 46 și 47) vor diminua capacitatea acestora de a programa secvențial contractele ulterioare referitoare la unul și același proiect sau de a răspunde nevoilor care nu au fost încă abordate de IPA sau de autoritățile turce. Prin urmare, întârzierile de programare de la nivel național afectează și ele în mod direct sustenabilitatea proiectelor IPA în ansamblu.

Concluzii și recomandări

58

Curtea a ajuns la concluzia că obiectivele IPA au fost bine concepute de către Comisie, în special deoarece aceasta a identificat în mod corespunzător cerințele necesare pentru a se înregistra progrese în procesul de aderare la UE și a realizat evaluări concludente în vederea unei eventuale abordări sectoriale. În practică însă, fondurile IPA cheltuite nu au abordat în mod suficient unele nevoi fundamentale din sectoarele statului de drept și guvernanței, unde o serie de reforme indispensabile se lasă așteptate. În domeniile în care exista o voință politică mai puternică, precum domeniul vamal, ocuparea forței de muncă și fiscalitatea, proiectele finanțate prin IPA I au contribuit la alinierea Turciei la acquis-ul UE și la consolidarea capacității administrative a acestei țări. Sustenabilitatea acestor rezultate este însă pusă în pericol din cauza dificultăților întâmpinate la cheltuirea fondurilor IPA disponibile, precum și din cauza regreselor observate în ceea ce privește reformele. Prin urmare, Curtea consideră că eficacitatea IPA a fost doar una limitată.

59

În ceea ce privește modul de concepție a IPA, Curtea a constatat că obiectivele instrumentului fuseseră stabilite în mod corespunzător de către Comisia Europeană, acestea fiind precise și în concordanță cu cadrul legal. Mai concret spus, obiectivele IPA pentru statul de drept, guvernanță și resursele umane erau relevante și se bazau pe nevoile pe care Turcia le identificase în vederea alinierii la acquis și a consolidării capacității sale administrative (punctele 19-20).

60

Cu toate acestea, în realitate, fondurile cheltuite în cadrul obiectivelor IPA I nu au abordat decât într-o foarte mică măsură unele nevoi fundamentale, și anume independența și imparțialitatea justiției, lupta împotriva corupției la nivel înalt și a criminalității organizate, libertatea presei, prevenirea conflictelor de interese și consolidarea auditului extern și a societății civile. Analiza proprie a Comisiei a arătat că progresul în aceste domenii a fost nesatisfăcător timp de mai mulți ani, dată fiind o anumită lipsă de voință politică din partea autorităților turce (punctele 21-26).

Recomandarea 1 – O mai bună direcționare a fondurilor IPA în cadrul obiectivelor stabilite

Începând cu programul IPA din 2018, Comisia ar trebui să direcționeze mai bine fondurile IPA în domenii în care reformele sunt demult așteptate și necesare pentru progrese credibile în vederea aderării la UE, în special în ceea ce privește independența și imparțialitatea justiției, lupta împotriva corupției la nivel înalt și a criminalității organizate, consolidarea libertății presei, prevenirea conflictelor de interese și consolidarea auditului extern și a societății civile.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând cu programul IPA 2018.

61

Comisia a decis să implementeze IPA II pe baza unei abordări sectoriale, în temeiul căreia instrumentul urma să sprijine reforme sectoriale mai degrabă decât proiecte individuale. Înainte de a aplica această nouă abordare, Comisia a evaluat dacă sectoarele respective erau pregătite să absoarbă fondurile IPA II. Aceste evaluări sectoriale au pus la dispoziție o analiză pertinentă și concludentă pentru a se identifica domeniile în care instrumentul IPA II putea fi implementat pe baza abordării sectoriale. Trebuie precizat însă că evaluările nu au fost întotdeauna exhaustive, în special în cazul a trei dintre cele cinci criterii de evaluare utilizate: coordonarea donatorilor în Turcia, analiza bugetară sectorială și cadrul utilizat pentru evaluarea performanțelor (a se vedea punctele 27-29).

Recomandarea 2 – Îmbunătățirea evaluărilor din cadrul abordării sectoriale

În următoarea sa actualizare a evaluărilor din cadrul abordării sectoriale, Comisia ar trebui să acopere în mod cuprinzător toate elementele principale legate de coordonarea donatorilor în Turcia, de analizele bugetare sectoriale și, în special, de cadrul utilizat pentru evaluarea performanței.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 31 martie 2019.

62

În plus față de finanțarea propriu-zisă acordată de UE, condiționalitatea IPA poate contribui la rândul său la încurajarea procesului de reformă. S-a constatat că, în pofida progreselor nesatisfăcătoare subliniate în propriile sale rapoarte referitoare la Turcia, Comisia a utilizat într-o foarte mică măsură condiționalitatea IPA pentru a sprijini reformele în sectoarele prioritare în care progresele erau sub așteptări. De exemplu, Comisia a utilizat rareori condiții precum opțiunea de a recentraliza gestionarea proiectelor IPA sau măsurile corective care puteau fi aplicate în cazul în care condițiile aferente proiectelor nu erau respectate. În plus, posibilitatea de a suspenda finanțarea din cadrul IPA I în cazul nerespectării principiilor democrației și ale statului de drept nu a fost reflectată în mod explicit în regulamentele IPA II (a se vedea punctele 30-34).

63

În ceea ce privește implementarea IPA, proiectele auditate au obținut în general realizările preconizate, ceea ce a contribuit la alinierea Turciei la acquis și la consolidarea capacității sale administrative, chiar dacă aceste realizări au fost adesea întârziate. Curtea a constatat că sustenabilitatea acestor rezultate pozitive este în pericol, în principal din cauza lipsei de voință politică, situația fiind agravată de concedierile pe scară largă, de suspendările funcționarilor publici și de restricțiile impuse asupra societății civile (a se vedea punctele 35-38, 40-45 și 52-57).

Recomandarea 3 – O utilizare mai intensă a condiționalității

Având în vedere impactul pe care regresul reformelor îl are deja asupra sustenabilității proiectelor în Turcia, Comisia ar trebui să intensifice utilizarea condiționalității la nivel politic și la nivel de proiect după cum urmează:

1. propunând Comitetului IPA II să ajusteze alocările totale din cadrul IPA II pentru anul „N”, inclusiv redirecționarea sau reducerea fondurilor IPA II pentru a aborda situațiile de regres identificate în raportul său anual referitor la Turcia în anul „N-1” în sectoarele statului de drept și guvernanței;
2. hotărând, până la sfârșitul lui 2017 și, respectiv, până la sfârșitul lui 2020, dacă este cazul să acorde Turciei recompensa de performanță. Această decizie ar trebui să reflecte cu exactitate progresele realizate în direcția extinderii și în ceea ce privește implementarea eficientă a IPA și obținerea de rezultate bune;
3. utilizând progresiv în mai mare măsură gestiunea directă pentru a răspunde nevoilor fundamentale în cazul în care se observă o lipsă de voință politică, în special în ceea ce privește lupta împotriva corupției la nivel înalt și a criminalității organizate, consolidarea libertății presei, prevenirea conflictelor de interese și consolidarea societății civile;
4. în cazul proiectelor noi și în alte situații, după caz, stabilind condiții sub forma unor cerințe minime care să încurajeze atât livrarea la timp a realizărilor preconizate, cât și sustenabilitatea. În cazul în care condițiile respective nu sunt îndeplinite, ar trebui să se ia măsuri corective (suspendarea plăților sau anularea proiectului, de exemplu).

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: (a) începând cu data de 31 decembrie 2018; (b): 31 decembrie 2018 și 31 decembrie 2020; (c) și (d): 31 decembrie 2018.

64

Au fost constatate unele neajunsuri în ceea ce privește monitorizarea performanței proiectelor, de exemplu cazuri de proiecte care nu au fost selectate pentru a fi incluse în cadrul ROM al Comisiei sau cazuri de indicatori care erau uneori lipsiți de relevanță sau nefiabili ori nu erau însoțiți de valori de referință pertinente (punctul 39).

Recomandarea 4 – Îmbunătățirea monitorizării performanței proiectelor

Comisia ar trebui să extindă gradul de cuprindere al rapoartelor sale de monitorizare axată pe rezultate referitoare la operațiunile finanțate de UE în Turcia și să îmbunătățească relevanța și fiabilitatea indicatorilor de proiect utilizați, ținând seama de disponibilitatea datelor de referință, acolo unde este cazul.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând cu 2018.

65

O altă sursă de preocupare este reprezentată de faptul că, din cauza unor restanțe generalizate în materie de programare și implementare, IPA a cunoscut întârzieri importante. Acest lucru a antrenat reduceri ale fondurilor și ale timpului aflat la dispoziția autorităților turce pentru a pune în aplicare bugetul și proiectele ulterioare aferente IPA II și, în plus, va avea ca efect întârzierea procedurilor de ofertare și de contractare aferente proiectelor. Cauzele acestor întârzieri sunt cunoscute: slaba capacitate administrativă din cadrul anumitor ministere în ceea ce privește elaborarea propunerilor de proiecte, trecerea la abordarea sectorială și rata excesivă de rotație a personalului în cadrul CFCU, care gestionează cea mai mare parte a fondurilor IPA cheltuite în Turcia (a se vedea punctele 46-51).

Recomandarea 5 – Reducerea restanțelor prin aplicarea selectivă a metodei de gestiune indirectă

În cadrul IPA II, Comisia ar trebui să opteze pentru metoda gestiunii indirecte în mod selectiv, ținând seama de volumul fondurilor implicate, de complexitatea proiectelor care trebuie să fie pregătite și supuse procedurii de ofertare de către autoritățile turce, precum și de capacitatea CFCU.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: progresiv, cu începere imediată.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 6 februarie 2018.

Acronime

CFCU: Unitatea centrală de plăți și contractare (Central Finance and Contracts Unit)

IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare (Instrument for Pre-accession Assistance)

PNUD: Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

ROM: Monitorizare axată pe rezultate (results-oriented monitoring)

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe/Securitate și justiție, condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Katja Mattfolk, șefă de cabinet, și Kim Storup, atașat în cadrul cabinetului; Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; Dennis Wernerus, coordonator; Nicola Berloco, Cyril Messein și Alexandre Tan, auditori. Fiona Urquhart a asigurat sprijinul lingvistic.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9586-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/156105	QJ-AB-18-006-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-9587-3	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/231222	QJ-AB-18-006-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.