Assistência de pré-adesão prestada pela UE à Turquia: poucos resultados até à data

Síntese

I

A assistência financeira da UE à Turquia prevista para o período de 2007 a 2020 através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) eleva-se a mais de 9 mil milhões de euros. O objetivo da auditoria foi o de avaliar a criação e a eficácia do IPA na Turquia, cuja finalidade é alinhar o país candidato com o acervo e reforçar as suas capacidades administrativas. O Tribunal analisou os períodos de programação do IPA I (2007-2013) e do IPA II (2014-2020) e centrou-se nos setores prioritários do Estado de direito, da governação e dos recursos humanos (ou seja, educação, emprego e políticas sociais), que dispuseram de uma dotação orçamental de 3,8 mil milhões de euros. Devido a atrasos na execução do IPA II, apenas foi possível analisar a execução do IPA I. Em concreto, foram examinados 15 projetos deste último que representaram 112 milhões de euros do montante total de 1,5 mil milhões de euros concedido a estes setores no âmbito do IPA I.

II

O Tribunal concluiu que os objetivos do IPA foram bem concebidos pela Comissão, sobretudo porque esta identificou devidamente os requisitos necessários ao avanço rumo à adesão à UE e realizou avaliações conclusivas da abordagem setorial. Na prática, contudo, os fundos despendidos no âmbito deste instrumento supriram de forma insatisfatória algumas das necessidades fundamentais nos setores do Estado de direito e da governação, em que algumas reformas essenciais estão em atraso. Nos domínios em que existiu maior vontade política, por exemplo nas alfândegas, no emprego e na fiscalidade, os projetos do IPA I contribuíram para o alinhamento da Turquia com o acervo e para o reforço das suas capacidades administrativas. Contudo, a sustentabilidade destes resultados está em risco devido a dificuldades em despender os fundos disponíveis no âmbito deste instrumento e a retrocessos nas reformas. O Tribunal considera, pois, que a eficácia do IPA não foi mais que limitada.

III

No que concerne à criação do IPA, o TCE constatou que a Comissão fixou objetivos apropriados para este instrumento, uma vez que eram específicos e coerentes com o quadro jurídico. Mais concretamente, os objetivos do IPA relativos ao Estado de direito, à governação e aos recursos humanos eram pertinentes e baseados em necessidades identificadas pela Turquia a fim de se alinhar com o acervo e de reforçar as suas capacidades administrativas.

IV

Porém, na realidade, os fundos despendidos no âmbito dos objetivos do IPA I praticamente não supriram algumas necessidades fundamentais: a independência e a imparcialidade da justiça, a luta contra a corrupção de alto nível e a criminalidade organizada, a liberdade de imprensa, a prevenção de conflitos de interesse e o reforço da auditoria externa e da sociedade civil. De acordo com a análise da própria Comissão, os progressos nestes dois domínios têm sido insatisfatórios desde há vários anos, pois não existe vontade política nesse sentido por parte das autoridades turcas.

V

A Comissão decidiu executar o IPA II através de uma abordagem setorial, ao abrigo da qual o IPA apoiaria reformas ao nível do setor em vez de projetos isolados. Antes de aplicar a nova abordagem, a Comissão avaliou a preparação dos setores para absorver o financiamento do IPA II. Estas avaliações setoriais geraram uma análise relevante e conclusiva para identificar os domínios em que seria possível executar o IPA II através da abordagem setorial. No entanto, nem sempre foram exaustivas, designadamente no caso de três dos cinco critérios de avaliação utilizados: a coordenação dos doadores da Turquia, a análise orçamental setorial e o seu quadro de avaliação do desempenho.

VI

Além do financiamento da UE, a condicionalidade do IPA pode contribuir para estimular o processo de reforma. Apesar dos progressos continuamente insatisfatórios salientados nos relatórios da Comissão sobre a Turquia, o Tribunal constatou que aquela raramente recorreu à condicionalidade do IPA para apoiar as reformas nos setores prioritários em que os progressos não eram satisfatórios. Em especial, a Comissão quase nunca utilizou condições como a opção de reconcentração da gestão dos projetos deste instrumento ou medidas corretivas se as condições do projeto não fossem cumpridas. Acresce que a possibilidade de suspender o financiamento do IPA I se os princípios da democracia e do Estado de direito não fossem cumpridos não foi expressamente prevista nos regulamentos do IPA II.

VII

No que se refere à execução do IPA, os projetos auditados produziram, em geral, as realizações esperadas, o que contribuiu para o alinhamento da Turquia com o acervo e para o reforço das suas capacidades administrativas, apesar dos frequentes atrasos. O Tribunal constatou que a sustentabilidade destes resultados positivos está em risco, sobretudo devido à falta de vontade política, e é agravada ainda pela vaga generalizada de despedimentos e suspensões de funcionários públicos e de restrições à sociedade civil.

VIII

Verificaram-se insuficiências no acompanhamento do desempenho dos projetos, tais como a não inclusão dos mesmos no quadro da Comissão de acompanhamento orientado para os resultados e indicadores por vezes irrelevantes, não fiáveis ou não associados a valores de referência pertinentes.

IX

A demora registada no IPA, resultante dos atrasos acumulados generalizados na programação e execução, constitui outro motivo de preocupação. Esta situação levou a reduções no financiamento e tempo disponíveis para que as autoridades turcas executassem o orçamento e os projetos subsequentes no âmbito do IPA II, e irá contribuir para criar ainda mais atrasos nos concursos e na adjudicação de contratos relativos a futuros projetos. As razões dos referidos atrasos eram conhecidas: as fracas capacidades administrativas de alguns ministérios durante a elaboração das propostas, a transição para a abordagem setorial e a excessiva rotação do pessoal da Unidade Central de Financiamento e Contratação, que gere a maior parte dos fundos do IPA na Turquia.

X

O relatório apresenta cinco recomendações mensuráveis tendentes a melhorar a criação e execução da assistência de pré-adesão à Turquia. Além disso, os resultados da auditoria serão tidos em conta pela Comissão na revisão intercalar do IPA II, bem como na criação de futuros programas de assistência de pré-adesão a favor dos países candidatos e potenciais candidatos à adesão.

Introdução

01

Situada na confluência da Europa com o Médio Oriente (figura 1), a República da Turquia tem tradicionalmente desempenhado um papel de destaque nas relações internacionais. É um parceiro essencial da UE nos domínios da defesa, da política externa e do comércio. No contexto da crise dos refugiados, a Turquia e a UE tornaram-se mutuamente ainda mais importantes (por exemplo, o diálogo para a liberalização de vistos ou o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, dotado com três mil milhões de euros).

02

Com mais de 80 milhões de habitantes, a Turquia tem uma das maiores populações muçulmanas do mundo, além de grandes comunidades curdas e ciganas e de várias religiões minoritárias (por exemplo, cristianismo e judaísmo).

03

Desde a década de 1950, a Turquia tem-se aproximado, lenta mas constantemente, da UE. O país reconhece a jurisdição do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos e é, desde 1999, um país candidato à adesão à UE¹. Desde as eleições gerais de 2002, o partido no poder é o "Partido da Justiça e Desenvolvimento", ou AKP, conservador², que governa o país sob a liderança de Recep Tayyip Erdoğan, Primeiro-Ministro até 2014 e Presidente da República desde essa data.

04

O processo das negociações de adesão à UE tem, entretanto, sido extremamente lento. Até 2017, apenas 16 de 35 capítulos tinham sido abertos no âmbito das negociações de adesão e apenas um capítulo tinha sido fechado. O anexo II apresenta o estado do processo de adesão da Turquia por capítulo.

05

A assistência de pré-adesão da UE acompanha este processo de adesão através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), que visa apoiar os países candidatos no seu alinhamento progressivo com as normas e políticas da UE, um conjunto geralmente designado por acervo, tendo em vista a adesão à União (ver a caixa 1).

06

A assistência de pré-adesão, disponibilizada em parceria com as autoridades turcas, consiste no financiamento de projetos pela Comissão Europeia numa vasta gama de domínios de intervenção, tais como o Estado de direito, a governação, a agricultura, as infraestruturas (por exemplo, ambientais ou de transportes) e o desenvolvimento dos recursos humanos através do ensino, do emprego e das políticas sociais. Considerando o planeamento das dotações do IPA I (2007-2013), no montante de 4,58 mil milhões de euros, e do IPA II (2014-2020), de 4,49 mil milhões de euros (ver o anexo III), a Turquia é o país terceiro que mais beneficia da ajuda da UE. A gestão do IPA cabe à Comissão, que é assistida pelos Estados-Membros enquanto partes do Comité IPA II³.

07

Embora a Comissão assuma a responsabilidade global pela gestão do IPA, confiou às autoridades turcas a responsabilidade de gerir a maior parte deste instrumento, ao abrigo da modalidade de gestão orçamental da UE denominada "gestão indireta". Desta forma, sob a sua própria responsabilidade e de acordo com o princípio da boa gestão financeira, a Comissão delegou a gestão orçamental nas autoridades turcas⁴. Esta abordagem descentralizada da gestão do IPA é semelhante à da gestão partilhada da maior parte dos fundos da UE entre a Comissão e os Estados-Membros, aplicável, por exemplo, ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao Fundo Social Europeu.

08

Na Turquia, esta abordagem requer que as autoridades turcas se encarreguem do planeamento, execução, acompanhamento e auditoria dos fundos do IPA, ao abrigo de uma combinação de regras nacionais e da UE. Embora o coordenador nacional do IPA seja o responsável pela articulação entre as diferentes partes interessadas turcas, cabe à Unidade Central de Financiamento e Contratação do Tesouro a gestão de 87,2% dos fundos ao abrigo do IPA I e de 84,2% daqueles ao abrigo do IPA II⁵, sob a supervisão do gestor orçamental nacional.

09

A Comissão executou o IPA I com recurso à abordagem tradicional por projeto, isto é, tomando decisões de financiamento sobre cada um deles. A escolha estratégica da Comissão para a execução do IPA II é a abordagem setorial, no âmbito da qual as decisões de financiamento se baseiam nos objetivos nacionais das políticas setoriais. A finalidade é a de complementar os esforços do Governo num setor, intensificando assim as sinergias e a apropriação nacional das políticas e decisões públicas sobre a atribuição de recursos a esse setor. Desta forma, o financiamento do IPA centra-se na realização de objetivos e resultados das políticas setoriais a nível nacional que sejam relevantes para a adesão⁶. A abordagem setorial é aplicada setor a setor após uma avaliação realizada pela Comissão.

10

Desde 2013 que as reformas na Turquia têm sofrido retrocessos. A posição da Turquia face à UE tem-se deteriorado, em especial desde a tentativa de golpe de Estado militar de julho de 2016 e o recurso ao estado de emergência e a detenções, suspensões e despedimentos generalizados. Estas medidas repressivas tomadas na sequência do golpe, defendidas pelo Governo turco como disposições na luta contra o terrorismo, repercutiram-se em toda a sociedade turca, desde o sistema judicial aos serviços policiais, exército, função pública, universidades, professores, advogados, meios de comunicação social e comunidade empresarial⁷.

11

A grande dimensão destas medidas prejudicou as capacidades administrativas da Turquia e causou complicações e atrasos no seu alinhamento com o acervo. A caixa 2 apresenta três exemplos de tais medidas nos três setores abrangidos pela presente auditoria. Em novembro de 2016, num contexto de deterioração das relações políticas entre a UE e a Turquia, o Parlamento Europeu instou a Comissão e os Estados-Membros a iniciarem um congelamento temporário das negociações de adesão em curso com a Turquia⁸.

Âmbito e método da auditoria

12

O objetivo da auditoria foi o de avaliar a criação e a eficácia da execução do IPA na Turquia, cuja finalidade era alinhar o país candidato com o acervo e reforçar as suas capacidades administrativas. A auditoria centrou-se na resposta à seguinte pergunta: "a assistência de pré-adesão da UE à Turquia foi bem concebida e eficaz?", que foi dividida em duas questões principais:

1. o IPA na Turquia foi bem concebido pela Comissão?
2. o IPA foi eficaz no apoio aos setores prioritários definidos na Turquia?

13

O último relatório de auditoria do TCE sobre a assistência de pré-adesão à Turquia foi publicado em 2009¹². Desde então, o IPA foi mobilizado em dois períodos de programação consecutivos e as relações UE-Turquia conheceram alterações significativas. O presente relatório deve ser tido em conta na revisão intercalar do IPA II realizada pela Comissão, bem como na estratégia da UE para as dotações da assistência de pré-adesão à Turquia no âmbito do IPA II (2014-2020) e do próximo período de programação.

14

O Tribunal concentrou-se em três dos setores prioritários definidos pelo Conselho e válidos para a combinação dos períodos de programação do IPA I (2007-2013) e do IPA II (2014-2020), e representando uma dotação total de 3,8 mil milhões de euros¹³:

1. o Estado de direito, incluindo os direitos fundamentais, os assuntos internos e a justiça, num montante total de 1,2 mil milhões de euros;
2. a governação, incluindo o apoio à sociedade civil, à reforma da administração pública e à gestão das finanças públicas, num montante total de 1,6 mil milhões de euros;
3. os recursos humanos, incluindo a educação, o emprego e a inclusão social, num montante total de mil milhões de euros.

15

Os fundos da UE contratualizados nestes setores ao abrigo do IPA I ascenderam a 1,5 mil milhões de euros, e, a partir deles, o Tribunal constituiu uma amostra de 15 projetos a examinar, com um valor total de 112 milhões de euros (7,5%)¹⁴. Estes projetos foram escolhidos de forma a garantir uma cobertura equilibrada dos diferentes domínios de intervenção e das regiões que receberam assistência de pré-adesão nos setores do Estado de direito, da governação e dos recursos humanos. Foi analisada a execução do projeto, bem como os tipos de parceiros responsáveis pela execução (organizações turcas ou das Nações Unidas).

16

Uma parte importante do trabalho do Tribunal consistiu em avaliar os programas e projetos da UE em termos dos resultados alcançados¹⁵. No âmbito da auditoria, foram recolhidas provas através de análise documental e de entrevistas com vários serviços da Comissão, a delegação da UE em Ancara, as autoridades turcas, organizações internacionais e organizações da sociedade civil¹⁶, tendo ainda sido realizada uma visita de duas semanas à Turquia, em março de 2017. A auditoria não contemplou a assistência disponibilizada através do "Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia"¹⁷.

17

Qualquer referência ao IPA no presente relatório engloba tanto o IPA I como o IPA II, salvo especificação em contrário. Devido aos atrasos generalizados na programação e execução, não foi possível avaliar projetos do IPA II nos setores escolhidos para esta auditoria, que representam 2 mil milhões de euros em dotações do mesmo.

Observações

Os objetivos do IPA foram bem concebidos pela Comissão, mas esta deparou-se com dificuldades no apoio às reformas a nível setorial e recorreu pouco à condicionalidade

18

Nesta secção, o Tribunal analisou se o IPA na Turquia tinha sido bem concebido pela Comissão no sentido de apoiar as reformas necessárias aos progressos tendentes à adesão à UE. Em especial, o Tribunal avaliou se a Comissão:

1. alinhou os seus objetivos estratégicos para a Turquia com os estipulados na regulamentação do IPA e respondeu às necessidades da Turquia nos setores auditados;
2. aplicou devidamente a abordagem setorial ao canalizar o financiamento do IPA II, com base em avaliações pertinentes, conclusivas e exaustivas dos setores do IPA;
3. definiu e aplicou condições pertinentes a fim de promover as reformas necessárias na Turquia.

A Comissão fixou objetivos adequados para o IPA, mas, na prática, algumas das necessidades fundamentais nos setores do Estado de direito e da governação não foram suficientemente atendidas

19

Nos seus documentos estratégicos, a Comissão fixou objetivos específicos para o programa do IPA, que consistiam no reforço da capacidade da Turquia para cumprir as obrigações decorrentes da adesão à UE e no apoio às reformas políticas e ao desenvolvimento económico, social e territorial¹⁸. Estes objetivos estratégicos do IPA foram mais pormenorizados nos acordos de financiamento da Comissão com as autoridades turcas e todos eram conformes com a base jurídica deste instrumento, que define os seus objetivos legais no que respeita ao alinhamento do país candidato com o acervo, incluindo os critérios de Copenhaga, e ao reforço das capacidades administrativas¹⁹.

20

Os objetivos do IPA para os três setores prioritários relativos ao Estado de direito, à governação e aos recursos humanos eram relevantes, pois baseavam-se em necessidades que a Turquia tinha claramente identificado nos seus planos nacionais para o alinhamento com o acervo, nos planos de desenvolvimento plurianuais e em mais de 40 estratégias nacionais desenvolvidas desde 2007 para reforçar as suas capacidades administrativas.

21

O Tribunal analisou os fundos do IPA I despendidos nos três setores prioritários escolhidos, tendo constatado que, na prática, algumas das reformas fundamentais nos setores do Estado de direito e da governação e necessárias à adesão da Turquia²⁰ não foram suficientemente abordadas, sobretudo porque não existia vontade política nesse sentido por parte das autoridades turcas.

Necessidades fundamentais insuficientemente atendidas no setor do Estado de direito

22

O apoio do IPA ao Estado de direito foi concebido para aproximar do acervo um grupo alargado de organismos estatais sensíveis, tais como ministérios, agências, forças policiais e o sistema judicial, principalmente através de aconselhamento e formação em domínios identificados nos planos nacionais da Turquia para o alinhamento com o acervo, nos planos de desenvolvimento plurianuais e nas estratégias nacionais.

23

No entanto, apenas 4,4% do total dos montantes do IPA I contratualizados no âmbito do Estado de direito abordaram os seguintes domínios de intervenção, cujo progresso tem sido constantemente apontado como insatisfatório nos relatórios anuais da Comissão sobre a Turquia desde 2014²¹:

1. a independência e a imparcialidade da justiça²² (7,6 milhões de euros contratualizados);
2. a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada²³ (9,5 milhões de euros);
3. a liberdade de imprensa²⁴ (2,7 milhões de euros; ver a caixa 3).

24

Outro sinal de que a Comissão e as autoridades turcas não deram suficiente atenção a estes domínios de intervenção é a ausência de indicadores de avaliação dos progressos alcançados na prevenção de conflitos de interesse²⁵ e na luta contra a corrupção de alto nível²⁶.

Necessidades fundamentais insuficientemente atendidas no setor da governação

25

No setor da governação, a Comissão apoiou necessidades muito específicas em termos de reforma da administração pública e em alguns componentes do ciclo orçamental, tais como a cobrança das receitas fiscais, a auditoria interna e as estatísticas, principalmente através de aconselhamento e de formação.

26

No entanto, apesar da importância da auditoria externa e das organizações da sociedade civil no processo de adesão e do papel destas na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, o IPA não abordou o reforço da auditoria externa e fê-lo de forma muito limitada no que concerne à capacidade da Turquia para dialogar com a sociedade civil²⁷. Não obstante as avultadas necessidades das organizações da sociedade civil turca, que eram do conhecimento da Comissão, o montante atribuído manteve-se baixo devido à limitada capacidade de absorção por parte das autoridades turcas (ver a caixa 4).

Apesar de algumas insuficiências, as avaliações da Comissão à abordagem setorial produziram informações relevantes para identificar as situações em que essa abordagem poderia ser aplicada

27

Embora a base jurídica do IPA II não defina explicitamente a abordagem setorial (ver o ponto 9) e esta não seja juridicamente vinculativa para o beneficiário³⁰, a Comissão integrou-a na sua estratégia de alargamento³¹. O estado de preparação do país para adotar uma abordagem setorial é determinado através de avaliações por setor realizadas pela Comissão em parceria com as autoridades turcas. Segundo a Comissão, a abordagem setorial é um processo contínuo que é necessário desenvolver ao longo de todo o ciclo de programação³². As referidas avaliações baseiam-se em cinco critérios de avaliação principais:

1. estratégias setoriais nacionais bem definidas;
2. quadro, liderança e capacidade de execução da estratégia setorial a nível institucional;
3. coordenação dos doadores, incluindo ao nível dos setores³³;
4. execução das políticas com base em análises orçamentais dos setores e em dotações setoriais realistas;
5. quadros de avaliação para o controlo do desempenho.

28

No caso dos setores auditados, as avaliações setoriais permitiram à Comissão, em 2016, concluir que apenas aquele relativo aos recursos humanos e, dentro do setor relativo ao Estado de direito, os subsetores da justiça e dos assuntos internos estavam preparados para absorver o financiamento do IPA II através da adoção da abordagem setorial³⁴. Embora as avaliações setoriais tenham produzido análises pertinentes e coerentes baseadas nos cinco critérios principais, o exame realizado pelo Tribunal constatou as seguintes insuficiências:

1. no setor do Estado de direito, a avaliação da Comissão no domínio dos assuntos internos não foi conclusiva quanto à questão de saber se a Turquia estava de facto preparada para a adoção da abordagem setorial;
2. as avaliações setoriais da Comissão não levaram em conta de forma adequada o impacto de algumas insuficiências significativas na administração pública da Turquia (ver a caixa 5) em três dos referidos cinco critérios (ver o ponto 27).

29

Além disso, as avaliações setoriais da Comissão não podiam ainda ter em conta o efeito das suspensões e despedimentos generalizados, que se seguiram à tentativa de golpe de Estado de julho de 2016, sobre as capacidades administrativas da Turquia (ver a caixa 2).

A Comissão raramente recorreu à condicionalidade do IPA para apoiar o processo de reformas nos setores prioritários

30

Além do financiamento e do diálogo estratégico e político, outro meio à disposição da Comissão para apoiar as reformas nos setores prioritários na Turquia é a condicionalidade, ou seja, o estabelecimento e aplicação de condições antes da celebração de contratos ou do desembolso de assistência. No que concerne ao IPA, as sucessivas estratégias de alargamento da Comissão referiram-se repetidamente à "condicionalidade rigorosa", sem que o termo fosse especificamente definido³⁹. Ao abrigo deste instrumento, a condicionalidade pode ser utilizada a nível político, nomeadamente através de marcos de referência de abertura e de encerramento no que se refere às negociações de adesão, bem como a nível dos projetos.

31

O Tribunal realizou uma análise do quadro jurídico do IPA a fim de identificar os diferentes tipos de condicionalidade disponíveis, tendo examinado em que medida a Comissão os utilizou de facto na Turquia a fim de apoiar o processo de reforma nos setores prioritários do Estado de direito, da governação e dos recursos humanos.

32

A nível político, o legislador da UE, na qualidade de autoridade orçamental, tem o poder de reduzir a assistência futura. Além disso, ao abrigo do IPA I o Conselho tinha a possibilidade de suspender a assistência do IPA, sem que para isso fosse necessário interromper as negociações de adesão, se os princípios da democracia e do Estado de direito não fossem respeitados⁴⁰. Recentemente, o Parlamento Europeu apelou à suspensão de todos os fundos de pré-adesão se as negociações de adesão forem interrompidas⁴¹. O TCE constatou, porém, que ao abrigo do IPA II o legislador da União não tinha previsto expressamente tal possibilidade⁴².

33

Nos termos dos regulamentos do IPA, a Comissão pode utilizar dois tipos principais de condicionalidade para promover as reformas:

1. no final de 2017 e de 2020 (no caso do IPA II), pode decidir não atribuir aos países beneficiários o prémio de desempenho pelos progressos realizados ao nível do alinhamento com a UE, pela eficiente execução do instrumento e pela obtenção de bons resultados⁴³;
2. pode "reconcentrar" a gestão dos projetos do IPA e, desta forma, substituir de facto as autoridades nacionais na sua gestão.

Apesar dos progressos continuamente insatisfatórios salientados nos seus relatórios sobre a Turquia (ver o ponto 23), à data da auditoria a Comissão não tinha ainda tomado medidas quanto ao prémio de desempenho. Porém, decidiu posteriormente assumir a gestão de 18 milhões de euros relativos a projetos das organizações da sociedade civil que deveriam originalmente ser geridos pelas autoridades turcas⁴⁴.

34

A nível dos projetos, a Comissão pode fixar condições prévias de contratação ou pagamento e, se estas não forem cumpridas, pode tomar medidas corretivas, tais como a anulação ou a redução do âmbito e financiamento de um projeto. Na prática, a Comissão estabeleceu condições em 4 dos 15 projetos auditados, todos no setor relativo ao Estado de direito. A Comissão não fixou condições⁴⁵ para um projeto neste setor⁴⁶ nem para qualquer dos cinco projetos relativos à governação ou os cinco outros relativos aos recursos humanos. O Tribunal detetou três casos em que a decisão da Comissão não fixou condições prévias à celebração do contrato, o que teve um efeito negativo sobre os resultados do mesmo (ver a caixa 6).

Apesar dos atrasos na execução, os projetos do IPA produziram as realizações pretendidas, mas a sua sustentabilidade está em risco devido à falta de vontade política

35

Desde 2007, o IPA foi o único instrumento de financiamento da UE criado para prestar assistência à Turquia no alinhamento com o acervo e reforçar as suas capacidades administrativas. O Tribunal avaliou a eficácia da execução do IPA nos setores prioritários do Estado de direito, da governação e dos recursos humanos, e examinou se a Comissão e as autoridades turcas tinham:

1. obtido as realizações pretendidas para os projetos e controlado os seus resultados;
2. obtido essas realizações sem atrasos ou atenuado os atrasos;
3. apresentado resultados sustentáveis.

36

O TCE avaliou 15 projetos do IPA I, todos geridos em regime de gestão indireta e com instituições públicas turcas como beneficiários finais⁴⁹. Desta amostra, 14 tinham sido executados até um ponto em que era possível avaliar os resultados alcançados⁵⁰.

Em termos gerais, o IPA produziu as realizações pretendidas, mas estas sofreram frequentemente atrasos

37

Os trabalhos de auditoria basearam-se na análise pelo TCE de indicadores de acompanhamento, relatórios de contratantes, relatórios de visitas de acompanhamento realizadas pela delegação da UE em Ancara e pelas autoridades turcas, atas dos comités diretivos ou de outros organismos de gestão de projetos equivalentes, relatórios de acompanhamento orientado para os resultados⁵¹, visitas no local⁵² e entrevistas com a Comissão e com os beneficiários do projeto⁵³.

38

Em termos globais, o Tribunal constatou que, em 13 destes 14 projetos do IPA I, a Comissão e as autoridades turcas tinham obtido as realizações contratualmente previstas. Assim, estes projetos reforçaram as capacidades administrativas do país nos setores pertinentes. No entanto, 8 dos 14 projetos em curso registavam atrasos (ver o anexo IV).

39

Embora a Comissão e as autoridades turcas tivessem acompanhado as realizações dos projetos, a análise pelo TCE da documentação de controlo disponível identificou as seguintes lacunas no acompanhamento do desempenho:

1. a aplicação na Turquia do quadro de acompanhamento orientado para os resultados não incluiu os contratos de fornecimento nem aqueles no setor dos recursos humanos⁵⁴;
2. em 6 dos 15 projetos do IPA I auditados, os indicadores de resultados eram por vezes vagos e pouco fiáveis. Além disso, os valores de referência relativos a estes indicadores eram frequentemente inexistentes, pelo que não era possível medir os resultados em relação à situação inicial⁵⁵. A caixa 7 apresenta um exemplo de um desses projetos.

Projetos do IPA relativos aos recursos humanos

40

A fim de alinhar a Turquia com o capítulo 19 – Política social e emprego, o IPA apoiou projetos no âmbito da educação, da inclusão social e do emprego que visavam o reforço das capacidades. Foi o caso da luta contra o trabalho não declarado (ver o projeto nº 13, caixa 6) desenvolvida pela instituição responsável pelo sistema de segurança social ou da satisfação das necessidades de grupos-alvo específicos da população turca (ver os projetos nº 11, 12, 14 e 15). Nestes últimos, os grupos-alvo tiveram a oportunidade de utilizar equipamentos educativos (tais como programas curriculares e equipamento informático) e de receber aconselhamento e formação:

1. mulheres dependentes de trabalho não declarado na região produtora de avelãs de Trabzon (projeto nº 11);
2. jovens empresários e pequenas empresas na região da capital, Ancara (projetos nº 12 e nº 14);
3. crianças ciganas em todo o país (projeto nº 15, ver a caixa 7).

41

Os cinco projetos auditados foram integralmente realizados, apesar de três terem sofrido atrasos superiores a dois meses (projetos nº 11, 13 e 15⁵⁶). Embora estes atrasos não tenham tido qualquer impacto sobre os resultados dos projetos, são sintomáticos da fraca capacidade administrativa do Ministério do Trabalho e da Segurança Social da Turquia no que concerne à execução atempada de projetos do IPA (ver o ponto 46).

Projetos do IPA relativos à boa governação

42

Neste setor, o IPA financiou um pequeno número de projetos à medida nos quais as autoridades turcas se dispuseram a utilizar fundos deste instrumento a fim de alinhar a Turquia com o acervo⁵⁷ e reforçar as suas capacidades administrativas. Os projetos auditados visavam o fortalecimento da cooperação entre a sociedade civil e o setor público (ver o projeto nº 8, caixa 6) ou o reforço das capacidades de instituições públicas como, por exemplo:

1. o gestor orçamental nacional, para efeitos da supervisão da gestão do IPA na Turquia (projeto nº 6);
2. a administração fiscal, no respeitante à luta contra a evasão fiscal através de salários não declarados (projeto nº 7, que ainda não tinha sido executado à data da auditoria);
3. o Ministério do Interior, no que se refere ao reforço do planeamento local (projeto nº 9);
4. a administração aduaneira turca (projeto nº 10, ver a caixa 8).

43

Os projetos nº 6, 9 e 10, executados no setor da governação, foram realizados dentro do prazo, tendo contribuído para a boa governação no respeitante às finanças públicas da Turquia e às reformas na sua administração. Contudo, no caso do projeto nº 8 (ver a caixa 6), o impacto do atraso apenas foi atenuado pela autorização por parte da Comissão de uma alteração na conceção do projeto e de uma prorrogação de 18 meses, o que é esclarecedor quanto à fraca capacidade administrativa do Ministério dos Assuntos Europeus para executar os projetos do IPA dentro do prazo (ver o ponto 46).

Projetos do IPA relativos ao Estado de direito

44

Com vista ao alinhamento da Turquia com o acervo⁵⁸ e ao reforço das capacidades administrativas em determinados domínios no âmbito do Estado de direito, os cinco projetos auditados destinavam-se a criar capacidades:

1. no sistema judicial: criação de uma rede de porta-vozes judiciais (projeto nº 2, ver a caixa 9) e disponibilização de conhecimentos especializados e formação aos profissionais no domínio da justiça penal (projeto nº 4);
2. nos assuntos internos: desminagem e aumento da capacidade de vigilância nas fronteiras orientais da Turquia (projeto nº 1), criação de uma rede de comités de controlo civil (projeto nº 3) e disponibilização de equipamento informático, conhecimentos especializados e formação em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo (projeto nº 5).

45

Não obstante quatro dos cinco projetos auditados terem sido realizados, o projeto nº 1 não o foi como previsto e não alcançou os resultados esperados (ver a caixa 10). Acresce que também quatro dos projetos relativos ao Estado de direito sofreram atrasos superiores a dois meses (projetos nº 1, 2, 3 e 5)⁵⁹. Num dos casos (projeto nº 1), este atraso teve um impacto grave sobre os resultados e mostrou que as autoridades turcas não estavam suficientemente preparadas para executar o projeto. Noutro caso (projeto nº 5), foi possível atenuar o impacto do atraso graças à autorização pela Comissão de uma prorrogação de cinco meses. De um modo geral, estes atrasos foram reveladores das fracas capacidades administrativas do Ministério do Interior e do Ministério da Justiça na execução atempada dos projetos do IPA (ver o ponto 46).

A programação do IPA sofreu atrasos significativos

46

Além dos atrasos na execução dos projetos do IPA I, também a programação deste instrumento sofreu atrasos significativos que foram prejudiciais na medida em que levaram a reduções no financiamento e tempo disponíveis aos ministérios turcos para executar o orçamento e projetos subsequentes no âmbito do IPA II.

47

Por exemplo, em 2017 as autoridades turcas ainda tinham por contratualizar mais de 93% do acordo de financiamento do IPA relativo a 2014 (ver o quadro 1), o que é revelador de um atraso acumulado significativo na execução. Este atraso já era visível na dimensão das anulações relativas aos dois acordos de financiamento anteriores, que se elevaram a mais de 110 milhões de euros⁶⁰.

Quadro 1

Percentagens de anulações e fundos a contratualizar em relação aos fundos anuais do IPA, por ano de programação

Acordo de financiamento	Financiamento da EU (euros)	Montante anulado (euros)	% anulações	% por contratualizar
2012	225,749,161	56,437,290	25%	Expirado
2013	236,750,014	53,979,003	23%	Expirado
2014	366,040,000	Por determinar	n.a.	93%
2015	255,100,000	Por determinar	n.a.	92%
2016	477,890,000	Por determinar	n.a.	100%

Fonte: Comissão, setembro de 2017.

48

As razões subjacentes ao referido atraso persistem e são, por isso, bem conhecidas da Comissão e das autoridades turcas⁶¹. Em 2017, as três principais razões foram as seguintes:

1. segundo a Unidade Central de Financiamento e Contratação e a Delegação da UE, as fracas capacidades administrativas em alguns ministérios durante a elaboração das propostas de projetos, em especial concursos públicos, o que causou grandes atrasos;
2. as dificuldades da Turquia em garantir uma transição harmoniosa do IPA I para o IPA II, sobretudo no que concerne à mudança para uma abordagem setorial e à atribuição de responsabilidades de maior exigência às estruturas operacionais das principais instituições indicadas no anexo VI, tendo em conta que a Turquia teve de gerir projetos cada vez mais complexos e numerosos;
3. a rotação excessiva do pessoal na Unidade Central de Financiamento e Contratação: como ilustrado na figura 2, a rotação anual do pessoal nesta unidade desde 2002 foi frequentemente superior a 20%.

49

Os persistentes problemas de pessoal da Unidade Central de Financiamento e Contratação constituem um importante obstáculo à execução futura do IPA: a rotação do pessoal é elevada e o recrutamento frequente implica um investimento de tempo de trabalho considerável na orientação e formação dos recém-chegados.

50

O coordenador nacional do IPA coordena e acompanha todos os programas do instrumento a fim de agilizar a sua execução, enquanto o gestor orçamental nacional trata da acreditação, controlo e supervisão tanto da Unidade Central de Financiamento e Contratação como das estruturas operacionais do IPA na Turquia⁶². Embora estivessem claramente em posição de agir, nem o coordenador nacional do IPA nem o gestor orçamental nacional se ocuparam oportunamente dos atrasos generalizados registados na programação deste instrumento, pelo que os problemas de pessoal se mantêm. Estas dificuldades em lidar eficazmente com a excessiva rotação de pessoal da Unidade Central de Financiamento e Contratação contribuirão para criar ainda mais atrasos nos concursos e na adjudicação de contratos relativos a futuros projetos.

51

Foi apenas no segundo semestre de 2016 que o Tesouro começou a realizar análises pormenorizadas sobre o volume de trabalho, bem como a elaborar estratégias de recrutamento e de retenção do pessoal para cada uma das estruturas operacionais do IPA, com vista à redução dos atrasos acumulados⁶³. É, por isso, demasiado cedo para avaliar o impacto destas medidas.

A sustentabilidade dos projetos está em risco devido à falta de vontade política

52

Para que o IPA cumpra os seus objetivos de reforço das capacidades administrativas da Turquia e de alinhamento do país com o acervo, é necessário que os contributos positivos dos projetos deste instrumento, tais como descritos nos pontos 40 a 44 (por exemplo, o reforço das capacidades ou a divulgação de boas práticas da UE), sejam sustentados ao longo do tempo. É o caso, por exemplo, quando se realizam e mantêm reformas legislativas ou administrativas, quando continuam a ser utilizados códigos de conduta, guias e manuais e quando o pessoal formado permanece em funções no domínio para o qual recebeu formação.

53

O Tribunal avaliou a sustentabilidade da sua amostra de 15 projetos através de uma análise aprofundada da sua documentação, de visitas no local e de entrevistas com as partes interessadas nos mesmos. Entre os 14 projetos da amostra que tinham sido executados, o TCE constatou que a Comissão e as autoridades turcas tinham, em seis casos, conseguido converter as realizações dos projetos em resultados que deverão ser sustentáveis: um projeto relativo ao Estado de direito, três à governação e dois aos recursos humanos⁶⁴.

54

A caixa 11 apresenta um exemplo de um projeto auditado relativo à governação e explica por que motivo deverá ser sustentável.

55

Não obstante, em 8 dos restantes 13 projetos executados o Tribunal constatou que as realizações estavam em risco ou que não deveriam ser sustentáveis⁶⁵. O quadro 2 apresenta uma síntese dos motivos.

Quadro 2

Projetos do IPA I executados na Turquia: motivos de risco para a sustentabilidade

Projeto nº	Falta de vontade política	Elevada rotação do pessoal	Fracas capacidades administrativas	Condicionalidade inexistente ou insuficiente
1	✗	✗	✗	−
2	✗	✗	−	−
3	✗	✗	✗	−
4	✗	✗	−	✗
8	✗	−	✗	✗
11	−	−	✗	−
13	✗	−	−	✗
15	✗	✗	−	−

Fonte: TCE, setembro de 2017.

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O Tribunal constatou que o principal motivo pelo qual estes oito projetos do IPA I estavam em risco de não serem sustentáveis era a falta de vontade política, que se deteriorou no contexto dos retrocessos registados na Turquia (por exemplo, suspensões e despedimentos generalizados de funcionários públicos e restrições à sociedade civil). A caixa 12 e a imagem 3 apresentam um exemplo de um desses projetos.

57

Além disso, as reduções do financiamento e tempo disponíveis para que os ministérios turcos executem os projetos do IPA (ver os pontos 46 e 47) diminuirão a sua capacidade de realizar contratos posteriores relativos ao mesmo projeto ou de satisfazer necessidades ainda não supridas pelo IPA ou pela Turquia. Por conseguinte, os atrasos de programação neste país prejudicam também diretamente a sustentabilidade global dos projetos deste instrumento.

Conclusões e recomendações

58

O Tribunal concluiu que os objetivos do IPA foram bem concebidos pela Comissão, sobretudo porque esta identificou devidamente os requisitos necessários ao avanço rumo à adesão à UE e realizou avaliações conclusivas da abordagem setorial. Na prática, contudo, os fundos despendidos no âmbito deste instrumento supriram de forma insatisfatória algumas das necessidades fundamentais nos setores do Estado de direito e da governação, em que algumas reformas essenciais estão em atraso. Nos domínios em que existiu maior vontade política, por exemplo nas alfândegas, no emprego e na fiscalidade, os projetos do IPA I contribuíram para o alinhamento da Turquia com o acervo e para o reforço das suas capacidades administrativas. Contudo, a sustentabilidade destes resultados está em risco devido a dificuldades em despender os fundos disponíveis no âmbito deste instrumento e a retrocessos nas reformas. O Tribunal considera, pois, que a eficácia do IPA não foi mais que limitada.

59

No que concerne à criação do IPA, o TCE constatou que a Comissão fixou objetivos apropriados para este instrumento, uma vez que eram específicos e coerentes com o quadro jurídico. Mais concretamente, os objetivos do IPA relativos ao Estado de direito, à governação e aos recursos humanos eram pertinentes e baseados em necessidades identificadas pela Turquia a fim de se alinhar com o acervo e de reforçar as suas capacidades administrativas (ver os pontos 19 a 20).

60

Porém, na realidade, os fundos despendidos no âmbito dos objetivos do IPA I praticamente não supriram algumas necessidades fundamentais: a independência e a imparcialidade da justiça, a luta contra a corrupção de alto nível e a criminalidade organizada, a liberdade de imprensa, a prevenção de conflitos de interesse e o reforço da auditoria externa e da sociedade civil. De acordo com a análise da própria Comissão, os progressos nestes dois domínios têm sido insatisfatórios desde há vários anos, pois não existe vontade política nesse sentido por parte das autoridades turcas (ver os pontos 21 a 26).

Recomendação 1 – Orientar melhor os fundos do IPA conforme os objetivos fixados

A partir do programa do IPA de 2018, a Comissão deve orientar melhor os fundos deste instrumento nos domínios em que as reformas necessárias ao progresso credível no sentido da adesão à UE estão em atraso. Deve fazê-lo, em especial, no que se refere à independência e imparcialidade da justiça, à luta contra a corrupção de alto nível e a criminalidade organizada, ao reforço da liberdade de imprensa, à prevenção de conflitos de interesse e ao reforço da auditoria externa e da sociedade civil.

Prazo de execução: A partir do programa do IPA de 2018.

61

A Comissão decidiu executar o IPA II através de uma abordagem setorial, ao abrigo da qual o IPA apoiaria reformas ao nível do setor em vez de projetos isolados. Antes de aplicar a nova abordagem, a Comissão avaliou a preparação dos setores para absorver o financiamento do IPA II. Estas avaliações setoriais geraram uma análise relevante e conclusiva para identificar os domínios em que seria possível executar o IPA II através da abordagem setorial. No entanto, nem sempre foram exaustivas, designadamente no caso de três dos cinco critérios de avaliação utilizados: a coordenação dos doadores da Turquia, a análise orçamental setorial e o seu quadro de avaliação do desempenho (ver os pontos 27 a 29).

Recomendação 2 – Melhorar as avaliações da abordagem setorial

Na próxima atualização das suas avaliações da abordagem setorial, a Comissão deve abranger exaustivamente todas as principais características da coordenação dos doadores da Turquia, da análise orçamental setorial e, em particular, do seu quadro de avaliação do desempenho.

Prazo de execução: 31 de março de 2019.

62

Além do financiamento da UE, a condicionalidade do IPA pode contribuir para estimular o processo de reforma. Apesar dos progressos continuamente insatisfatórios salientados nos relatórios da Comissão sobre a Turquia, o Tribunal constatou que aquela raramente recorreu à condicionalidade do IPA para apoiar as reformas nos setores prioritários em que os progressos não eram satisfatórios. Em especial, a Comissão quase nunca utilizou condições como a opção de reconcentração da gestão dos projetos deste instrumento ou medidas corretivas se as condições do projeto não fossem cumpridas. Acresce que a possibilidade de suspender o financiamento do IPA I se os princípios da democracia e do Estado de direito não fossem cumpridos não foi expressamente prevista nos regulamentos do IPA II (ver os pontos 30 a 34).

63

No que se refere à execução do IPA, os projetos auditados produziram, em geral, as realizações esperadas, o que contribuiu para o alinhamento da Turquia com o acervo e para o reforço das suas capacidades administrativas, apesar dos frequentes atrasos. O Tribunal constatou que a sustentabilidade destes resultados positivos está em risco, sobretudo devido à falta de vontade política, e é agravada ainda pela vaga generalizada de despedimentos e suspensões de funcionários públicos e de restrições à sociedade civil (ver os pontos 35 a 38, 40 a 45 e 52 a 57).

Recomendação 3 – Aumentar o recurso à condicionalidade

Tendo em conta o impacto que os retrocessos já estão a ter sobre a sustentabilidade dos projetos na Turquia, a Comissão deve aumentar a utilização da condicionalidade a nível político e dos projetos através das seguintes medidas:

1. fazer propostas ao Comité IPA II no sentido de adaptar as dotações totais do IPA II relativas ao ano "N", designadamente reorientar ou reduzir os fundos deste instrumento como resposta aos casos de retrocesso nos domínios do Estado de direito e da governação que forem identificados no relatório anual sobre a Turquia no ano "N-1";
2. decidir, no final de 2017 e de 2020, se atribui o prémio de desempenho à Turquia. Esta decisão deve espelhar com precisão os progressos rumo à adesão, a execução eficiente do IPA e a obtenção de bons resultados;
3. crescente utilização da modalidade de gestão direta a fim de dar resposta às necessidades fundamentais nos casos em que existe falta de vontade política, em especial no que concerne à luta contra a corrupção de alto nível e a criminalidade organizada, ao reforço da liberdade de imprensa, à prevenção de conflitos de interesse e ao fortalecimento da sociedade civil;
4. em relação a novos projetos e sempre que aplicável, fixar condições sob a forma de requisitos mínimos de forma a apoiar a concretização atempada das realizações esperadas e a sustentabilidade. Se essas condições não forem cumpridas, devem ser introduzidas medidas corretivas (por exemplo, suspensão de pagamentos, cancelamento do projeto).

Prazo de execução: a): a partir de 31 de dezembro de 2018; b): 31 de dezembro de 2018 e 31 de dezembro de 2020; c) e d): 31 de dezembro de 2018.

64

Verificaram-se insuficiências no acompanhamento do desempenho dos projetos, tais como a não inclusão dos mesmos no quadro da Comissão de acompanhamento orientado para os resultados e indicadores por vezes irrelevantes, não fiáveis ou não associados a valores de referência pertinentes (ver o ponto 39).

Recomendação 4 – Melhorar o acompanhamento do desempenho dos projetos

A Comissão deve alargar o âmbito dos relatórios de acompanhamento orientado para os resultados no que se refere às operações financiadas pela UE na Turquia, bem como melhorar a relevância e a fiabilidade dos seus indicadores relativos aos projetos através, quando aplicável, da disponibilização de valores de referência.

Prazo de execução: A partir de 2018.

65

A demora registada no IPA, resultante dos atrasos acumulados generalizados na programação e execução, constitui outro motivo de preocupação. Esta situação levou a reduções no financiamento e tempo disponíveis para que as autoridades turcas executassem o orçamento e os projetos subsequentes no âmbito do IPA II, e irá contribuir para criar ainda mais atrasos nos concursos e na adjudicação de contratos relativos a futuros projetos. As razões do referido atraso na programação eram conhecidas: as fracas capacidades administrativas de alguns ministérios durante a elaboração das propostas, a transição para a abordagem setorial e a excessiva rotação do pessoal da Unidade Central de Financiamento e Contratação, que gere a maior parte dos fundos do IPA na Turquia (ver os pontos 46 a 51).

Recomendação 5 – Reduzir os atrasos acumulados através da aplicação seletiva da gestão indireta

Ao abrigo do IPA II, a Comissão deve aplicar a gestão indireta de forma seletiva, tendo em conta o volume dos fundos em causa, a complexidade dos projetos que as autoridades turcas devem preparar e submeter a concurso público, bem como a capacidade da Unidade Central de Financiamento e Contratação.

Prazo de execução: Progressivamente, com início imediato.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 de fevereiro de 2018.

Abreviaturas, siglas e acrónimos

IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão

PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

UCFC: Unidade Central de Financiamento e Contratação

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III, responsável pela auditoria às despesas das ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Karel Pinxten. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade de Bettina Jakobsen, Membro do TCE, com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal; Dennis Wernerus, responsável de tarefa; e Nicola Berloco, Cyril Messein e Alexandre Tan, auditores. Foi prestada assistência linguística por Fiona Urquhart.

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