Programmi spaziali dell’UE Galileo e Copernicus: i servizi sono operativi, ma occorre promuoverne ulteriormente la diffusione

Sintesi

Il sistema globale di navigazione satellitare Galileo e il programma di osservazione della Terra Copernicus sono due elementi faro della politica spaziale dell’UE. Consentono una navigazione e una misurazione del tempo più precise, forniscono dati preziosi sulla Terra e contribuiscono a monitorare l’ambiente, la terra e gli oceani. Tali programmi comportano per il bilancio dell’UE costi significativi e di lungo periodo che, alla fine del 2020, ammontavano a circa 18 miliardi di euro.

Con la strategia spaziale per l’Europa del 2016, la Commissione si è impegnata a sfruttare meglio il potenziale dei programmi spaziali dell’UE, massimizzandone i benefici per la società e l’economia dell’UE. Ha istituito e finanziato azioni specifiche per incoraggiare l’uso di servizi, dati e applicazioni spaziali e si è impegnata a far sì che la legislazione dell’UE sostenesse la diffusione dei servizi spaziali, ove giustificato e vantaggioso.

L’audit della Corte ha valutato le misure adottate dalla Commissione dal 2014 per promuovere la diffusione dei servizi offerti dai programmi spaziali dell’UE Galileo e Copernicus, al fine di conseguire i benefici economici e sociali attesi. Ha esaminato se la Commissione a) abbia sviluppato una strategia completa e proiettata verso il futuro per promuovere la diffusione dei servizi, che includesse tutti i soggetti interessati; b) abbia istituito sistemi per valutare i benefici di tali servizi e monitorare il conseguimento degli obiettivi strategici dei programmi; c) abbia finanziato azioni che hanno contribuito efficacemente all’utilizzo quantificato dei servizi e d) abbia adottato misure adeguate per porre in essere un quadro normativo che favorisse la diffusione dei servizi spaziali.

Il presente audit ha inteso valutare l’efficacia delle misure adottate dalla Commissione per promuovere la diffusione dei servizi spaziali. La Corte si attende che risultati del presente audit e le raccomandazioni da esso scaturite forniscano un valore aggiunto aiutando la Commissione a promuovere efficacemente, nel nuovo quadro finanziario pluriennale 2021‑2027, la diffusione dei servizi spaziali dell’UE e a monitorare meglio il conseguimento dei relativi obiettivi dei programmi.

La conclusione generale raggiunta dalla Corte è che i programmi spaziali dell’UE Galileo e Copernicus forniscono servizi e dati preziosi, che la Commissione li ha promossi in vari modi, ma non a sufficienza per sfruttarne appieno le potenzialità e capitalizzare i significativi investimenti realizzati per ottenere i benefici attesi.

I servizi di Galileo migliorano già la precisione della navigazione e i dati di Copernicus vengono utilmente utilizzati per il monitoraggio di alcune politiche dell’UE, ma la Commissione non dispone ancora di una strategia d’insieme per promuovere la diffusione dei programmi spaziali dell’UE che includa tutti gli attori e le entità coinvolte a livello dell’UE e degli Stati membri. Inoltre, gli approcci della Commissione per promuoverne l’utilizzo sono solo in parte collegati a obiettivi strategici specifici, misurabili, accettati, realistici e corredati di un termine che indichino chiaramente cosa si dovrebbe conseguire.

La Commissione non ha affrontato il problema della frammentazione della struttura dei mercati dei servizi spaziali nel suo approccio e ha ricevuto solo poche informazioni sulle strategie e sugli approcci fortemente divergenti degli Stati membri per quanto riguarda la gestione dei servizi e il sostegno alla loro diffusione.

Nell’UE non esiste un quadro concettuale statistico generalmente riconosciuto per stimare i benefici dei servizi spaziali e le stime eseguite dalla Commissione presentano carenze in termini di metodologia e di copertura. È quindi difficile stimare in modo affidabile tali benefici dei programmi. Gli indicatori chiave di performance presentano solo informazioni molto basilari e non misurano il conseguimento dei principali obiettivi dei programmi.

Le azioni della Commissione miravano a sostenere lo sviluppo di nuove tecnologie per la navigazione, l’accesso ai dati di Copernicus e il loro utilizzo, sensibilizzare in merito ai programmi e accrescerne l’utilizzo. Tuttavia, gli obiettivi e l’impatto di numerose azioni fondamentali non erano chiari e le potenziali sinergie non sono ancora state sfruttate. Inoltre, funzionalità fondamentali di Galileo non sono ancora disponibili, il che potrebbe ostacolare la sua capacità di conquistare i mercati per questi servizi.

La Commissione ha adottato regolamenti in materia di sicurezza stradale e servizi di emergenza per facilitare la diffusione di Galileo, ma vi sono ancora poche azioni in altri settori o segmenti di mercato. Inoltre, non è ancora stata condotta un’analisi esaustiva per individuare i settori in cui la legislazione dell’UE potrebbe promuovere meglio l’uso di Copernicus. La Commissione e gli Stati membri non dispongono neppure di una visione d’insieme sistematica delle barriere normative o amministrative che potrebbero ostacolare l’uso dei servizi spaziali.

Per sfruttare meglio le potenzialità dei programmi spaziali dell’UE, la Commissione dovrebbe:

1. elaborare una strategia d’insieme per sostenere la diffusione dei servizi spaziali dell’UE;
2. sviluppare un quadro concettuale per stimare i benefici dei programmi spaziali dell’UE e migliorare la misurazione della performance;
3. garantire la piena disponibilità di Galileo e un’azione più mirata per la diffusione dei servizi spaziali dell’UE e
4. utilizzare meglio il quadro normativo per sostenere la diffusione dei servizi spaziali dell’UE.

Introduzione

I programmi spaziali dell’UE

Negli anni novanta, l’Unione europea ha iniziato a partecipare allo sviluppo di programmi spaziali. L’obiettivo di tale iniziativa era inizialmente di fornire assistenza satellitare alla radionavigazione per le reti transeuropee di trasporto. Inoltre, vi era la necessità di un sistema satellitare globale di osservazione della Terra che fornisse informazioni sull’ambiente, per capire e limitare gli effetti dei cambiamenti climatici e garantire la sicurezza civile.

Attualmente, l’UE dispone di tre programmi spaziali-faro:

• Galileo è un sistema globale di navigazione satellitare (GNSS) civile europeo. Avviato nel 1999, il programma mira a fornire segnali di navigazione e di sincronizzazione oraria molto precisi, indipendenti da altri sistemi esistenti. Attualmente vi sono 26 satelliti in orbita. Dal 2016, Galileo fornisce i servizi iniziali: un segnale di servizio aperto per applicazioni di radionavigazione satellitare di massa, come la navigazione di veicoli a motore o servizi di telefonia mobile, un “servizio pubblico regolamentato” (public regulated service – PRS) per utenti governativi nel settore della sicurezza e della difesa, un servizio di ricerca e salvataggio, che contribuisce a localizzare e salvare più rapidamente persone in situazioni di emergenza. Più servizi dovrebbero essere disponibili nei prossimi anni, una seconda generazione di Galileo con nuove funzionalità è già in corso di preparazione e i primi satelliti dovrebbero essere lanciati a partire dal 2024.
• EGNOS, il Servizio europeo di copertura per la navigazione geostazionaria, fornisce dal 2009 servizi di navigazione agli utenti nei settori dell’aviazione, marittimo e terrestre, migliorando la precisione dei dati provenienti dal sistema di posizionamento globale (GPS) americano. EGNOS consiste di tre satelliti geostazionari e 40 stazioni terrestri¹.
• Copernicus mira a fornire informazioni precise ed attendibili di osservazione della Terra nei settori dell’ambiente, dell’agricoltura, del clima, della sicurezza, della sorveglianza marittima e di altri settori d’intervento dell’UE. Costituisce il più vasto programma mondiale di questo tipo ed il contributo dell’UE al Sistema di sistemi per l’osservazione globale della Terra (GEOSS)². Copernicus è diventato operativo con il lancio del suo primo satellite nel 2014. Attualmente dispone di otto satelliti (“Sentinels”) in orbita, e altri Sentinels che saranno lanciati in futuro.

Il dispiegamento ed il funzionamento dei sistemi satellitari dell’UE comporta costi significativi e a lungo termine per il bilancio dell’UE. Dall’avvio dei programmi fino alla fine del 2020, la spesa totale dell’UE è ammontata a oltre 18 miliardi di euro. Galileo ed EGNOS sono interamente finanziati dal bilancio dell’UE³. Il programma Copernicus è finanziato per circa due terzi dal bilancio dell’UE, mentre il resto dei costi sono sostenuti dall’Agenzia spaziale europea (ESA) e altre terze parti.

Il funzionamento dei sistemi satellitari e il dispiegamento di nuovi satelliti comporteranno anche in futuro significativi costi per il bilancio dell’UE. Il nuovo programma spaziale unico che verrà avviato nel 2021, che integra i programmi faro esistenti, comporterà un bilancio di oltre 14 miliardi di euro per finanziare il funzionamento di Galileo, EGNOS e Copernicus e la loro ulteriore evoluzione fino al 2027⁴.

La catena del valore dei programmi spaziali dell’UE

Tutti e tre i programmi faro sono giustificati primariamente dalla necessità che l’UE disponga di un accesso indipendente a servizi spaziali che forniscono informazioni per la navigazione, la misurazione del tempo e dati di osservazione della Terra. I servizi forniti da questi programmi dovrebbero inoltre promuovere la crescita dei mercati per il GNSS e le applicazioni e i servizi di osservazione della Terra all’interno e all’esterno del mercato interno dell’UE. Questo dovrebbe creare inoltre nuove opportunità di mercato e sostenere la strategia Europa 2020 e i suoi obiettivi di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva⁵.

Nella catena del valore per le attività spaziali si distingue generalmente tra:

• il settore a monte (upstream), che comprende attività che portano allo sviluppo di infrastrutture spaziali, alla produzione di satelliti e stazioni terrestri, al dispiegamento dei satelliti nello spazio e al loro funzionamento e
• il settore a valle (downstream), che comprende l’acquisizione e la conservazione di dati satellitari, lo sviluppo di prodotti o servizi che utilizzano segnali o dati di immagini satellitari (utenti intermedi) e gli utenti finali che utilizzano servizi di navigazione, misurazione del tempo o applicazioni di osservazione della Terra per attività di lavoro o nella vita quotidiana⁶.

La figura 1 mostra questa catena del valore per i programmi spaziali dell’UE.

Fonte: Corte dei conti europea.

La strategia spaziale per l’Europa della Commissione del 2016

Per fornire una visione di lungo periodo ad una politica spaziale europea⁷, nel 2016 la Commissione ha adottato la strategia spaziale per l’Europa. Considerando i significativi investimenti realizzati nelle infrastrutture spaziali e i notevoli costi di esercizio che queste richiedono, uno dei quattro obiettivi strategici definiti nella strategia era di sfruttare meglio le potenzialità dei programmi spaziali dell’UE massimizzando i benefici che questi comportano per la società e l’economia dell’UE. Sulla base del quadro già esistente per i programmi spaziali dell’UE, nella sua strategia la Commissione si impegnava ad incoraggiare l’uso di servizi, dati e applicazioni spaziali nelle politiche dell’UE ogniqualvolta essi forniscono soluzioni efficaci⁸. Si impegnava inoltre a fare in modo che la legislazione dell’UE sostenesse l’utilizzo di tali servizi ove giustificato e vantaggioso, in linea con le misure di accompagnamento a livello nazionale e regionale. Il Parlamento europeo ha sostenuto tali impegni in due risoluzioni⁹.

I finanziamenti specifici dell’UE destinati a sostenere tale sviluppo sono stati resi disponibili nel quadro dei programmi spaziali o nell’ambito del programma quadro di ricerca e innovazione dell’UE Orizzonte 2020¹⁰. In totale, per il periodo 2014‑2020, la Commissione, l’Agenzia del GNSS europeo (GSA) e le entità delegate di Copernicus hanno impegnato circa 565 milioni di euro. La figura 2 mostra la ripartizione di tale importo per entità e programma.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione (importi impegnati al 30.6.2020).

Gestione dei programmi spaziali dell’UE

La Commissione, l’ESA e varie altre entità dell’UE e di paesi terzi partecipano congiuntamente alla gestione dei programmi spaziali dell’UE in cooperazione con gli Stati membri.

Il ruolo della Commissione

La Commissione ha la responsabilità generale dei programmi spaziali dell’UE, ne sorveglia l’attuazione e prepara i programmi di lavoro annuali di Galileo e Copernicus. Gestisce inoltre direttamente alcune delle azioni a sostegno della diffusione dei servizi di Galileo e Copernicus.

Per entrambi i programmi, la Commissione presiede un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri e delegati delle entità direttamente coinvolte nei programmi, al fine di garantirne il coordinamento. Per Copernicus, un gruppo di lavoro specifico (il “forum degli utenti”) aiuta il comitato ad individuare le esigenze degli utenti, verificare la conformità dei servizi e coordinare gli utenti del settore pubblico.

Ruolo dell’Agenzia spaziale europea

L’ESA è un’organizzazione intergovernativa istituita nel 1975 con ampie competenze nel settore spaziale¹¹. Pur non essendo un organismo dell’UE, svolge un ruolo essenziale nei programmi dell’UE, mettendo a disposizione le proprie competenze in materia di coordinamento tecnico dei programmi nonché di progettazione, sviluppo, appalto e funzionamento dei sistemi satellitari¹². Parallelamente, l’ESA segue i propri programmi che sostengono lo sviluppo di tecnologie di posizionamento, navigazione e misurazione del tempo che utilizzano segnali GNSS e promuovono l’uso dell’osservazione della Terra in applicazioni scientifiche o commerciali.

Ruolo dell’Agenzia del GNSS europeo

La GSA, un’agenzia dell’UE, è responsabile della supervisione delle infrastrutture, della fornitura dei servizi e del monitoraggio e sviluppo dei mercati di Galileo ed EGNOS. Gestiva inoltre il programma Elementi fondamentali che sosteneva lo sviluppo di chipset, antenne e ricevitori pronti per il mercato utilizzati per Galileo e EGNOS nonché progetti nel quadro del programma dell’UE Orizzonte 2020 per questi due sistemi. Nell’ambito del nuovo programma spaziale, una nuova Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale (EUSPA) succederà alla GSA e la sostituirà. Tra le sue responsabilità vi è la promozione della diffusione dei servizi di Galileo, EGNOS e Copernicus.

Le entità delegate di Copernicus e i loro servizi

Il programma Copernicus prevede tre componenti la cui gestione è stata affidata a varie entità dell’UE e di paesi terzi (cfr. figura 3):

• il coordinamento tecnico, il funzionamento dei satelliti Sentinel e delle missioni partecipanti degli Stati membri dell’ESA o di altri partner internazionali (“componente spaziale”) e la messa a disposizione di dati grezzi. Questa componente è condivisa tra l’ESA e l’Organizzazione europea per l’esercizio dei satelliti meteorologici (EUMETSAT), un’altra organizzazione extra-UE. EUMETSAT gestirà anche le future missioni Sentinel 4, 5 e 6;
• la fornitura dei servizi Copernicus (“componente di servizi”) e
• la raccolta di dati complementari provenienti dai sistemi di monitoraggio terrestri, marittimi o aerei (“componente in situ”) di cui sono responsabili gli Stati membri o che sono fornite da contribuenti volontari.

Fonte: Commissione europea.

I servizi di Copernicus sono prodotti di dati o applicazioni che riguardano l’ambiente terrestre e marino, il monitoraggio dell’atmosfera e dei cambiamenti climatici, la gestione delle emergenze, e le applicazioni di sicurezza. Sono una combinazione di dati grezzi provenienti dai satelliti Sentinel e dagli altri satelliti e dati complementari. Esistono oltre 500 di prodotti di questo tipo e il loro numero è in costante evoluzione (cfr. esempi nel riquadro 1). Gli utenti dei dati grezzi e dei prodotti sono principalmente esperti che li combinano con altri dati, li utilizzano a fini di ricerca o li trasformano in applicazioni per gli utenti finali, quali autorità pubbliche, imprese o consumatori. I dati e i servizi di Copernicus sono finanziati dal programma, ma sono forniti gratuitamente e dovrebbero, di norma, non interferire con le offerte di servizi commerciali.

Riquadro 1

Esempi di prodotti Copernicus

CORINE Land Cover

L’inventario CORINE Land Cover (CLC) fornisce informazioni armonizzate sulla copertura e sull’uso del suolo per tutti gli Stati membri. I dati del CLC sono utilizzati, ad esempio, per sviluppare applicazioni o analisi per la pianificazione territoriale e dell’ambiente urbano o per prodotti geospaziali come i software di navigazione.

Analisi e previsione delle onde del Mar Mediterraneo

Questo prodotto fornisce analisi e previsioni delle onde del Mar Mediterraneo. I dati sono usati, ad esempio, per applicazioni destinate alle autorità portuali, alle missioni di ricerca e salvataggio o ad operatori di navi commerciali.

Fonti: Servizio di monitoraggio del territorio di Copernicus, Servizio di monitoraggio dell’ambiente marino di Copernicus.

Ruolo degli Stati membri

Gli Stati membri svolgono un ruolo importante nella diffusione dei servizi spaziali dell’UE. Lavorano in partenariato con l’UE e le altre entità, ma possono adottare strategie o programmi spaziali propri e condurre proprie azioni per sostenere la diffusione dei servizi forniti dai programmi spaziali dell’UE, senza essere tenuti a coordinarle con la Commissione. Il PRS di Galileo (cfr. paragrafo 02) risponde direttamente alle necessità delle autorità nazionali. Insieme alle istituzioni e agli organi dell’UE o internazionali, “gli utenti Copernicus di base” sono le autorità europee, nazionali, regionali o locali competenti ai fini della definizione, dell’attuazione, dell’esecuzione o del monitoraggio del servizio pubblico o della politica¹³.

Estensione e approccio dell’audit

L’audit ha inteso valutare l’efficacia delle misure adottate dalla Commissione per promuovere la diffusione dei servizi offerti dai programmi spaziali dell’UE, al fine di conseguire i benefici economici e sociali attesi da tali servizi.

In particolare, la Corte ha verificato se la Commissione:

1. abbia sviluppato una strategia completa e proiettata verso il futuro per promuovere la diffusione dei servizi forniti dai programmi spaziali dell’UE, che includesse tutti i soggetti interessati;
2. abbia istituito sistemi per valutare i benefici forniti dai programmi spaziali dell’UE e monitorare il conseguimento degli obiettivi strategici;
3. abbia intrapreso azioni efficaci per accrescere la diffusione dei servizi e
4. abbia adottato misure adeguate per creare un quadro normativo che favorisse la diffusione dei servizi forniti da Copernicus e Galileo.

I risultati del presente audit e le raccomandazioni da esso scaturite forniranno un valore aggiunto aiutando la Commissione a promuovere più efficacemente, nel nuovo quadro finanziario pluriennale 2021‑2027, la diffusione dei servizi spaziali forniti dai programmi spaziali Galileo e Copernicus e a monitorare meglio il conseguimento dei relativi obiettivi dei programmi.

In tale contesto, la Corte ha esaminato gli approcci e le azioni adottati dalla Commissione, dalla GSA e dalle entità delegate di Copernicus, al fine di sostenere la diffusione dei servizi forniti dai programmi spaziali Galileo e Copernicus.

La Corte ha sottoposto ad audit 30 azioni finanziate a partire dal 2014. Questo campione includeva le azioni fondamentali intraprese dalla Commissione e dalle altre entità al fine di migliorare in modo significativo la diffusione dei servizi spaziali dell’UE e le sovvenzioni relative ai progetti nell’ambito del programma Orizzonte 2020 dell’UE. Inoltre, la Corte si è avvalsa dei servizi di esperti esterni per valutare la qualità dei progetti e per ricevere sostegno tecnico.

Ha incontrato inoltre i rappresentanti degli enti responsabili del coordinamento e dell’attuazione della politica spaziale in Cechia, Germania, Francia e Italia. La Corte ha selezionato questi Stati membri tra quei paesi che avevano adottato strategie o piani propri per sostenere la diffusione dei servizi spaziali forniti dai programmi spaziali dell’UE. Sono stati inoltre consultate varie organizzazioni di portatori di interessi rappresentanti le industrie europee dei settori a valle¹⁴.

In considerazione dell’ambito di applicazione molto specifico e della sua limitata entità finanziaria, la Corte non ha incluso EGNOS nell’ambito dell’audit né le azioni connesse alla diffusione del PRS Galileo, che è soggetto a disposizioni e azioni specifiche.

Osservazioni

Deve ancora essere elaborata una strategia completa dell’UE per la diffusione dei servizi spaziali

Alcuni degli obiettivi relativi alla diffusione dei servizi spaziali dell’UE non erano sufficientemente definiti

Come indicato in precedenza (cfr. paragrafo 05), entrambi i programmi spaziali dell’UE sono strettamente associati all’obiettivo di promuovere la crescita dei mercati delle applicazioni e dei servizi del GNSS e di osservazione della Terra e contribuiscono quindi al conseguimento degli obiettivi strategici generali di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Tuttavia, poiché il quadro giuridico che disciplina i programmi definisce questi obiettivi solo in modo molto generico, la Corte ha esaminato se la Commissione avesse elaborato una strategia completa e rivolta al futuro per promuovere la diffusione dei servizi tenendo conto di tutti i soggetti coinvolti e se avesse definito valori-obiettivo e risultati realistici.

La strategia spaziale del 2016 (cfr. paragrafo 07) descrive in termini molto generali gli obiettivi e le azioni per favorire la diffusione dei servizi Galileo e Copernicus: la Commissione intendeva massimizzare i benefici forniti dai programmi spaziali dell’UE, collegare meglio il settore spaziale ad altri ambiti d’intervento e settori economici a livello dell’UE e in tutti gli Stati membri ed ottimizzare i benefici che lo spazio apporta alla società e all’economia dell’UE¹⁵. menzionava inoltre alcune azioni generali per conseguire tale obiettivo, come introdurre Galileo in mercati specifici o condurre campagne di sensibilizzazione, e creare reti di sostegno agli utenti di Copernicus e migliorare l’accesso ai dati Copernicus¹⁶.

Nella strategia, la Commissione non ha definito i benefici da conseguire e non ha stabilito valori-obiettivo e priorità chiare, spiegando cosa intendesse realisticamente conseguire “massimizzando” i benefici. Non ha stabilito neppure quando tali benefici avrebbero dovuto concretizzarsi, né definito indicatori adeguati che consentissero di monitorare se i benefici in questione erano stati ottenuti. Di conseguenza, è stato sin dall’inizio difficile valutare se le azioni intraprese avessero raggiunto gli obiettivi strategici e conseguito i risultati auspicati.

L’approccio della Commissione per promuovere la diffusione di Galileo e Copernicus prevede solo in parte obiettivi misurabili

Per entrambi i programmi spaziali, la Commissione elabora programmi di lavoro annuali (PLA), comprendenti piani di attuazione che indicano nel dettaglio le azioni e le relative dotazioni finanziarie¹⁷. I PLA hanno lo scopo di consentire il finanziamento delle azioni e il monitoraggio delle attività intraprese nell’ambito dei programmi dalla Commissione, dal GSE e dalle entità delegate di Copernicus.

Per Galileo, la Commissione non ha ancora elaborato una strategia completa per favorirne la diffusione. Inoltre, anche se il PLA menziona obiettivi generali, come “sensibilizzare” o “rafforzare la diffusione sul mercato, e norme”, e definisce le principali azioni e tappe intermedie, non fornisce obiettivi misurabili per molte azioni e i risultati da conseguire non sono chiari né corredati di un termine preciso. Ad esempio, nel PLA per il 2018 la Commissione intendeva promuovere la diffusione sul mercato dei servizi Galileo ed EGNOS al di fuori dell’UE attraverso specifici progetti applicativi e attività di sensibilizzazione o garantire che Galileo ed EGNOS fossero adeguatamente previsti nei documenti strategici e integrati nelle attività di ricerca e sviluppo nel settore dei veicoli a guida autonoma. Tuttavia, il PLA non chiariva del tutto quali fossero i risultati precisi attesi in termini di diffusione sul mercato, né quando la Commissione prevedesse di raggiungerli.

La GSA ha adottato una strategia di sviluppo del mercato e ha definito nei documenti di programmazione pluriennale, nell’ambito del proprio quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione quale agenzia dell’UE, obiettivi strategici specifici, misurabili, accettati, realistici e corredati di un termine. Ha inoltre definito valori-obiettivo e risultati chiari per le sue attività. Dato il ruolo da essa svolto nel programma Galileo, la strategia era incentrata sullo sviluppo di mercati per i servizi GNSS in Europa, che è solo una parte del mercato potenziale.

Per Copernicus, la Commissione non ha ancora elaborato una strategia completa per favorirne la diffusione. Tuttavia, per integrare le attività delle entità delegate di Copernicus, e sulla base di un’analisi delle carenze e delle necessità di intervento¹⁸, nel 2016 la Commissione ha creato un quadro di riferimento per le attività volte a diffondere l’uso Copernicus tra gli utenti, al fine di I) sensibilizzare, II) facilitare l’accesso ai dati e ai servizi Copernicus, III) sostenere i soggetti a valle e IV) esercitare un effetto leva sulle azioni della Commissione nei confronti degli Stati membri e delle entità delegate di Copernicus, e ha definito una serie di azioni fondamentali per favorire la diffusione¹⁹. La maggior parte di queste azioni è stata poi inclusa nel PLA di Copernicus. Per molte di queste azioni, però, il PLA definiva le realizzazioni attese solo in termini vaghi, come “maggiore sensibilizzazione” o “migliore visibilità”. La Commissione non ha preparato altri documenti di programmazione che spiegassero cosa intendesse conseguire attraverso la collaborazione con i portatori di interesse a livello nazionale, regionale o locale, o la promozione della dimensione intersettoriale di Copernicus (cfr. tabella 1).

Nel 2018, la Commissione ha istituito l’InnovFin Space Equity Pilot (ISEP) nell’ambito dello strumento finanziario unico di capitale dell’UE per incoraggiare gli investimenti in fondi di capitale le cui strategie sono incentrate sulle tecnologie spaziali a monte e a valle, sulla commercializzazione e sulla diffusione sul mercato. I progetti spaziali potrebbero anche essere ammissibili nel quadro del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) (tale fondo però, al momento in cui la Corte ha ultimato il presente audit, sosteneva solo progetti nell’industria spaziale a monte), oppure nell’ambito del programma dell’UE per la competitività delle imprese e delle piccole e medie imprese (COSME)²⁰ e, nel quadro delle strategie nazionali di specializzazione intelligente, del Fondo europeo di sviluppo regionale²¹. Tuttavia, poiché questi strumenti non erano specificamente concepiti per promuovere la diffusione dei servizi spaziali dell’UE, non sono oggetto di un monitoraggio a tal fine, per cui non si conosce il contributo da essi fornito alla diffusione di tali servizi.

La Commissione utilizza in modo soddisfacente i dati di Copernicus nel monitoraggio delle politiche, ma non ha ancora elaborato una strategia complessiva per promuoverne ulteriormente l’utilizzo

Nel 2015 la Commissione ha condotto un esercizio di mappatura per individuare come i dati di Copernicus potessero essere potenzialmente utilizzati all’interno della Commissione, ad esempio per le strategie di monitoraggio o per promuovere l’uso dell’osservazione della Terra nei testi legislativi dell’UE.

Nel 2019, una valutazione interna condotta dal Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione ha rilevato che molti servizi della Commissione, pur riconoscendo i benefici del monitoraggio globale e utilizzando i dati per le analisi, non sfruttavano appieno i dati e le informazioni di Copernicus e relative all’osservazione della Terra²². A tale valutazione, che non aveva tenuto contro delle agenzie o degli altri organi dell’UE, non ha fino ad oggi fatto seguito un’analisi più approfondita delle carenze e la Commissione non ha ancora elaborato una strategia per migliorare ulteriormente l’uso dei dati di Copernicus e di altri dati di osservazione della Terra presso la Commissione e altre istituzioni o organi dell’UE competenti per i tutti i relativi settori d’intervento.

Il ruolo delle entità delegate di Copernicus nel sostenere la diffusione non era chiaramente definito e gli approcci da queste adottati non erano uniformi

Il regolamento (UE) n. 377/2014 prevede che le entità cui è affidata l’attuazione di Copernicus provvedano alla sua diffusione nel settore pubblico. Dal 2014 al 2020, tali entità hanno avuto una dotazione di bilancio totale di circa 43 milioni di euro per sostenere tale diffusione (cfr. figura 4).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione (importi impegnati al 30.6.2020).

La Corte ha riscontrato che gli accordi di delega tra la Commissione e le entità delegate di Copernicus non definiscono chiaramente quali siano i compiti di quest’ultime nel promuoverne la diffusione. I fondi disponibili per le attività di promozione variavano in misura significativa, come anche l’approccio adottato nel promuovere i servizi e i prodotti di Copernicus. Ad esempio, l’entità incaricata del servizio di monitoraggio dell’ambiente marino di Copernicus (CMEMS), Mercator Océan International, ha adottato una strategia per la diffusione presso gli utenti, cercando di estendere il proprio servizio a nuove comunità di utenti. Disponeva inoltre di una dotazione specifica per finanziare l’individuazione di casi dimostrativi (ossia piccoli progetti singoli nelle applicazioni a valle) per promuovere il CMEMS.

Per contro, l’Agenzia europea dell’ambiente, responsabile della componente paneuropea del servizio di monitoraggio del territorio di Copernicus (CLMS), non aveva una strategia per favorire la diffusione dei servizi offerti e disponeva solo di una dotazione molto limitata per promuovere tali servizi, anche se questa componente è significativamente importante ai fini della diffusione dei servizi²³. Mancava inoltre di informazioni sufficienti su chi fossero gli utenti dei servizi e di come utilizzassero i dati.

Coordinamento limitato tra le strategie adottate dagli Stati membri per favorire la diffusione dei servizi

Gli Stati membri e l’ESA collaborano strettamente nell’ambito dei programmi spaziali dell’UE, ma non hanno l’obbligo di coordinare le proprie strategie o misure spaziali con la Commissione o la GSA. Sebbene la cooperazione tra l’ESA, che ha istituito un programma di sostegno allo sviluppo delle tecnologie di posizionamento, navigazione e misurazione del tempo, e la GSA sia molto stretta, prima del 2019 la GSA aveva ricevuto solo poche informazioni sulle strategie e sulle azioni degli Stati membri a sostegno della diffusione dei servizi di Galileo.

Nel 2019 GSA ha analizzato le informazioni disponibili sui programmi spaziali nazionali degli Stati membri e ha riscontrato che 18 di questi avevano una strategia spaziale nazionale²⁴. Quattro Stati membri avevano adottato programmi nazionali specifici per sostenere la diffusione dei servizi Galileo ed EGNOS, ma non avevano coordinato i loro programmi con la GSA²⁵. Non sono ancora state stabilite tabelle di marcia comuni tra la GSA e gli Stati membri per concentrare gli sforzi sui segmenti che necessitavano di maggiore sostegno da parte dell’UE o per stimolare gli sforzi nazionali.

Per Copernicus, gli Stati membri svolgono un ruolo importante, in quanto le autorità nazionali, regionali e locali sono i principali utenti del programma. Nella sua analisi del 2016²⁶, la Commissione ha riscontrato significative differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda le rispettive fasi di sviluppo. Sebbene la Commissione abbia attuato una serie di interventi, questi non erano parte di un approccio strategico complessivo diretto specificamente a soddisfare le diverse esigenze nella progettazione di azioni per favorire la diffusione dei servizi. Ciò risulta anche dalla valutazione d’impatto della Commissione del 2018, in cui si afferma che Copernicus non è riuscito in modo sufficiente ad attrarre potenziali utenti al di fuori delle tradizionali comunità di utenti dei servizi spaziali e che individua la necessità di integrare maggiormente i dati spaziali in altri ambiti di intervento e settori economici²⁷.

Al di là di un numero molto limitato di operatori più grandi, i fornitori europei di applicazioni che utilizzano dati di osservazione della Terra consistono in molte micro, piccole e medie imprese specializzate²⁸. Sul versante della domanda, nel 2016 il settore pubblico rappresentava oltre la metà del mercato europeo a valle dell’osservazione della Terra in Europa. Tuttavia, la domanda è estremamente frammentata, con molte autorità nazionali, regionali o locali che sono potenziali utenti dei servizi spaziali. Tale frammentazione potrebbe ostacolare un uso efficiente dei servizi spaziali da parte delle autorità pubbliche e gli Stati membri.

Nei quattro Stati membri selezionati, la Corte ha riscontrato differenze significative nelle modalità con cui le autorità avevano integrato i programmi spaziali dell’UE nelle politiche nazionali e ne avevano sostenuto la diffusione (cfr. riquadro 2).

Queste iniziative nazionali si sono rivelate promettenti nell’accrescere l’utilizzo delle applicazioni spaziali, ma restano limitate ai singoli Stati membri che le hanno adottate e non sono specificamente rivolte al mercato dell’UE. La Corte ha riscontrato che la Commissione non disponeva di un quadro aggiornato della situazione complessiva di tali iniziative nazionali, che non aveva preso in considerazione nel proprio approccio strategico.

I programmi spaziali dell’UE offrono benefici, ma vi sono informazioni limitate riguardo alla loro estensione

Non esiste un quadro concettuale riconosciuto per valutare i benefici offerti dai servizi spaziali

L’offerta di servizi spaziali è associata a una serie di benefici per l’economia e per la società, che derivano sia dai settori a monte che da quelli a valle (cfr. figura 5):

Fonte: Corte dei conti europea.

Non esiste un quadro concettuale riconosciuto per stimare i benefici nel settore dell’infrastruttura spaziale, né un sistema strutturato per la compilazione di dati statistici sui benefici dei servizi spaziali. Non esiste neppure una definizione ufficiale della catena del valore dell’economia spaziale, né una definizione accettata di “attività a valle”.

Nel 2012 l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ha pubblicato un manuale sulla misurazione dell’economia spaziale, che propone alcuni metodi e fonti nonché una serie di indicatori³¹. Sebbene la Commissione abbia utilizzato alcune informazioni contenute in tale manuale, non le ha ritenute idonee a misurare l’economia spaziale dell’UE e ha seguito un approccio proprio per determinare i vantaggi socioeconomici di Copernicus e Galileo, simile a quelli utilizzati da altri soggetti del settore spaziale europeo. In assenza di un quadro concettuale definito, è difficile stimare in modo attendibile i benefici prodotti dai servizi spaziali, confrontarli con altri settori economici o elaborare un’analisi costi-benefici dei programmi spaziali.

Carenze nella metodologia della Commissione per determinare i benefici dei servizi spaziali

Nel 2018 la Commissione ha dichiarato che l’impatto dei servizi forniti dai programmi spaziali dell’UE sulla crescita economica e sull’occupazione nell’UE supererà gli ingenti investimenti pubblici realizzati nei programmi spaziali dell’UE³². Questa affermazione era corroborata da diversi studi che avevano stimato i benefici derivanti dai programmi spaziali dell’UE. Tali stime sono importanti anche per valutare l’impatto di nuovi programmi spaziali. La stima dei benefici dei programmi dovrebbe pertanto essere basata su una metodologia solida e, ove applicabile, coerente e su dati realistici. La Corte ha esaminato se la Commissione abbia applicato una metodologia solida e coerente per i due programmi e se gli studi abbiano utilizzato fonti di dati affidabili.

I benefici economici dei programmi spaziali possono essere espressi dal valore aggiunto lordo (VAL) delle imprese attive nei settori spaziali a monte e a valle. Il VAL corrisponde al valore generato nel settore della produzione e può essere misurato come il totale di tutti i redditi percepiti nel processo di produzione di beni e servizi, più le imposte sulla produzione e sulle importazioni, meno i contributi. Invece, il metodo utilizzato dalla Commissione per stimare il reddito generato sia da Copernicus che da Galileo non era in linea con il quadro concettuale stabilito dal regolamento (UE) n. 549/2013 utilizzato per calcolare il prodotto interno lordo (PIL) nell’UE³³, per cui ha condotto ad una misurazione imprecisa di questo tipo di benefici.

La metodologia per calcolare i benefici di Galileo differiva da quella utilizzata per Copernicus. Ai benefici non monetari, quali il contributo alla mitigazione dei cambiamenti climatici o alle vite salvate grazie al GNSS, erano stati attribuiti valori monetari, dando così luogo a valutazioni diverse per gli stessi benefici. Esempi di carenze nel calcolo dei benefici derivanti dai programmi spaziali dell’UE sono riportati nel riquadro 3. Di conseguenza, l’impatto economico sulla crescita e sull’occupazione potrebbe essere sottovalutato, mentre i benefici effettivi complessivi dei programmi potrebbero essere sovrastimati.

La Commissione non dispone di informazioni e di indicatori chiave di performance per monitorare l’utilizzo dei servizi spaziali

Sia i regolamenti (UE) n. 1285/2013 per Galileo ed EGNOS e (UE) n. 377/2014 per Copernicus che il nuovo regolamento che istituisce il programma spaziale dell’UE prevedono che la Commissione proceda ad un regolare monitoraggio della performance. Inoltre, definiscono gli indicatori base di performance³⁴. Oltre agli aspetti tecnici, quali la disponibilità dei servizi o dei dati, la Commissione deve monitorare regolarmente l’impatto dei servizi su diversi settori dell’economia e valutare se le industrie dell’UE abbiano effettivamente aumentato la rispettiva quota di mercato nel mercato mondiale a valle della navigazione satellitare e dell’osservazione della Terra. A tal fine, occorre definire indicatori pertinenti sulla cui base valutare gli effetti dei programmi.

Per Galileo, la GSA fornisce in genere indicatori chiave di performance utili e complessivamente omogenei che mostrano i progressi compiuti. Il loro numero è però aumentato nel tempo, raggiungendo 97 indicatori di realizzazione e di risultato, il che rende complesso il monitoraggio. Alcuni indicatori non sono presentati in un contesto significativo, per cui la loro interpretazione risulta difficile. Ad esempio, l’indicatore che indica il numero di imprese che commercializzano prodotti che utilizzano Galileo mostra le variazioni annuali, ma non indica la quota del rispettivo mercato che tali imprese rappresentano. Inoltre, non vi sono indicatori relativi ai costi e ai benefici degli sforzi compiuti dalla GSA per sviluppare alcuni mercati rispetto ad altri alla luce della loro importanza strategica ed economica. Alla fine del presente audit, la GSA stava già lavorando ad una nuova e più semplice serie di indicatori.

Per quanto riguarda la diffusione dei servizi Copernicus, la Commissione monitora parametri chiave, quali il numero crescente di utenti Copernicus registrati presso l’ESA o le altre entità delegate, i volumi di dati scaricati o il numero di eventi di formazione o di promozione organizzati. Vi sono però solo informazioni parziali sul numero di utenti, dato che questi possono registrarsi anche su piattaforme nazionali di distribuzione dei dati o presso altri terzi. Inoltre, l’ESA e le altre entità delegate hanno difficoltà a raccogliere informazioni su chi utilizzi effettivamente i dati di Copernicus e per quali finalità. La Commissione non ha definito chiaramente gli indicatori chiave di performance relativi alla diffusione dei servizi per le entità delegate di Copernicus e la loro comunicazione non è stata armonizzata. È stato inoltre difficile trarre conclusioni sull’effettivo utilizzo dei servizi sulla base del numero di eventi di formazione o promozione organizzati.

Il regolamento (UE) n. 377/2014 prevede che la Commissione monitori l’impiego dei dati e delle informazioni di Copernicus mediante specifici indicatori di risultato. Questi includevano gli utenti di base, quali le autorità nazionali, regionali o locali, la penetrazione nel mercato, l’espansione dei mercati esistenti, la creazione di nuovi mercati e la competitività degli operatori europei dei settori a valle³⁵. Tuttavia, data la diversità delle possibili applicazioni di Copernicus, è difficile per la Commissione raccogliere dati aggregati adeguati in relazione a tali indicatori. Nel 2019 la Commissione ha pubblicato una relazione relativa al mercato di Copernicus secondo cui, nel 2017, circa il 72 % delle imprese di osservazione della Terra in Europa utilizzava già dati o servizi di Copernicus, rispetto al 66 % del 2016³⁶; tuttavia, pochissime erano le informazioni sul grado di utilizzo di Copernicus da parte degli utenti di base o sull’entità del contributo fornito dai servizi di Copernicus al rafforzamento della competitività degli operatori europei nei settori a valle.

Notevoli progressi nel favorire l’impiego dei servizi Galileo, ma non sono ancora disponibili funzionalità fondamentali che consentano di sfruttarne appieno i vantaggi

Dopo il GPS e il GLONASS russo, Galileo è il terzo GNSS che fornisce servizi di navigazione e misurazione del tempo. Quando ha iniziato a fornire i primi servizi nel 2016, Galileo aveva già otto anni di ritardo rispetto ai programmi iniziali³⁷. Il GPS aveva un vantaggio significativo, essendo stato il primo GNSS aperto a livello mondiale, ed è utilizzato dalla maggior parte dei ricevitori. Benché i servizi di Galileo si sia dimostrati più precisi rispetto agli altri servizi GNSS, dopo un importante evento nefasto che nel 2019 ne ha provocato l’indisponibilità per sei giorni, le parti in causa (GSA, Commissione e ESA) hanno dovuto impegnarsi costantemente per aumentare la stabilità, robustezza e resilienza di Galileo. Inoltre, altri fornitori di servizi potrebbero presto raggiungere un analogo livello di precisione. Attualmente viene dispiegata nello spazio una nuova generazione di satelliti GPS più precisi, che dovrebbe essere operativa nei prossimi anni.

In tale contesto, la GSA ha dovuto individuare i segmenti di mercato più attinenti ai servizi di Galileo e progettare azioni per svilupparli. La Corte ha verificato se la GSA avesse eseguito una ricerca di mercato efficace e se le sue azioni avessero risposto a un fabbisogno chiaramente definito, fossero mirate a sostenere la diffusione e avessero un impatto misurabile sull’utilizzo dei servizi di Galileo.

L’ulteriore successo dei servizi Galileo dipende soprattutto dalla disponibilità di funzionalità fondamentali

In base a quanto riscontrato dalla Corte, la GSA aveva individuato correttamente i principali segmenti di mercato attualmente interessati ai servizi GNSS, quali produttori di smartphone, costruttori automobilistici o produttori di apparecchiature di rilevamento, nonché le loro esigenze.

La GSA ha stretto contatti con i fabbricanti mondiali di dispositivi e ha promosso la disponibilità sul mercato di chip e ricevitori compatibili con Galileo. Un importante risultato è stato che, al 2020, i principali fabbricanti, che rappresentano oltre il 95 % del mercato dei chipset GNSS, producevano chip e moduli abilitati al sistema Galileo, in molti segmenti di mercato sono disponibili ricevitori compatibili con Galileo e generalmente in grado di garantire l’interoperabilità con altri GNSS. Ciò contribuisce a migliorare la precisione complessiva della navigazione, ma non significa che i dispositivi o i ricevitori attribuiscano a Galileo la priorità per l’acquisizione del segnale. Il GPS gode ancora di una forte penetrazione sul mercato e ci vorrà tempo prima che la maggior parte degli utenti adotti tecnologie compatibili con Galileo nei vari segmenti di mercato.

Il “servizio ad alta precisione” (High Accuracy Service, HAS) e un “servizio di autenticazione dei messaggi di navigazione” (Navigation Message Authentication Service, OSNMA) sono funzionalità fondamentali (“differenziatori”) di Galileo. L’OSNMA è una firma digitale che contrassegna i segnali di navigazione per garantirne l’autenticità. Inoltre, dovrebbe essere disponibile un servizio commerciale di autenticazione (Commercial Authentication Service, CAS), che fornisce un segnale criptato Galileo per proteggere dagli attacchi di replay sul segnale. Tali servizi non sono forniti da altri GNSS e rappresentano quindi un punto di forza unico di Galileo. Il CAS è anche il solo servizio di Galileo che la Commissione ha previsto di rendere disponibile a pagamento e che quindi potrebbe generare entrate per il bilancio dell’UE.

Sebbene la piena operatività di Galileo fosse prevista per la fine del 2020, Galileo non ha ancora raggiunto tale fase. Lo sviluppo sia dell’HAS che dell’OSNMA ha accumulato ulteriori ritardi. Il collaudo è previsto per il 2021, per consentire alle industrie di convalidare ricevitori compatibili, ma i servizi potrebbero non essere disponibili prima del 2024. Il CAS è tuttora in fase di definizione e non è chiaro quando diventerà operativo. Sebbene ciò non impedisca lo sviluppo dei potenziali mercati, potrebbe ostacolare Galileo nel conquistare il mercato di questi servizi e capitalizzare quindi i consistenti investimenti realizzati prima che altri GNSS forniscano servizi analoghi.

Le azioni volte a sostenere l’evoluzione e l’utilizzo dei servizi di Galileo sono di buona qualità, ma la loro effettiva diffusione è tuttora a rischio

Dal 2014 la GSA ha speso circa 22 milioni di euro per lo sviluppo del mercato e il sostegno alla diffusione dei servizi di Galileo ed EGNOS. A metà del 2020, la GSA aveva inoltre concesso sovvenzioni per 141 milioni di euro a 79 progetti nell’ambito del programma Orizzonte 2020 e aveva sostenuto finanziariamente, con circa 41 milioni di euro, 14 progetti nell’ambito del suo programma “Elementi fondamentali”.

La Corte ha osservato che possono trascorrere più di quattro anni dalla pubblicazione degli inviti a presentare proposte per un progetto fino alla conclusione di quel progetto. In mercati tecnologici in rapida evoluzione, vi è il rischio diffuso che i risultati dei progetti siano già obsoleti nel momento in cui vengono resi disponibili.

All’interno del campione selezionato (cfr. paragrafo 21), gli auditor della Corte hanno esaminato otto azioni che la GSA aveva sostenuto nell’ambito del programma Orizzonte 2020, del programma Elementi fondamentali o come parte dello sviluppo del mercato, e che erano state completate al momento dell’audit. La Corte ha rilevato che le azioni rispondevano in genere a esigenze tecniche chiaramente stabilite o erano mirate ad un mercato promettente, erano di qualità tecnica adeguata ed avevano raggiunto gli obiettivi stabiliti in termini di realizzazioni e rispetto dei tempi. Alcuni mercati sono però ancora in fase di sviluppo e il contributo fornito dalle azioni alla diffusione dei servizi può essere valutato solo a lungo termine. In altri casi, la diffusione dei servizi può dipendere dal fatto che i potenziali clienti di soluzioni innovative dispongano o meno dei finanziamenti necessari (cfr. riquadro 4).

Le azioni della Commissione a sostegno della diffusione dei dati di Copernicus erano frammentarie e le sinergie non erano sfruttate

Diverse azioni fondamentali della Commissione avevano obiettivi poco chiari, erano frammentarie e mancavano di finanziamenti

Dal 2014, la Commissione ha sostenuto direttamente la diffusione di Copernicus con circa 30 milioni di euro. Inoltre, circa 83 milioni di euro erano disponibili per facilitare nuove modalità di accesso ai dati Copernicus. Per sostenere la diffusione dei servizi di Copernicus nell’ambito del programma Orizzonte 2020, sono state concesse sovvenzioni per 194 milioni di euro a 79 progetti incentrati specificamente sulla diffusione sul mercato e sull’evoluzione dei servizi Copernicus. All’interno del campione selezionato, la Corte ha esaminato sei azioni fondamentali sostenute direttamente dalla Commissione (cfr. paragrafo 30) e otto progetti finanziati nell’ambito del programma Orizzonte 2020, che miravano a sostenere la diffusione dei servizi di Copernicus e che erano stati completati al momento dell’audit della Corte.

Per far conoscere maggiormente Copernicus, la Commissione ha istituito la Copernicus Academy e le reti Copernicus Relays. L’obiettivo della Copernicus Academy era sostenere la diffusione di Copernicus nelle università e nei centri di ricerca, fornendo materiale per i corsi e informazioni destinate specificamente agli enti pubblici di ricerca; le reti Copernicus Relays miravano a consentire l’acquisizione di una maggiore conoscenza delle necessità degli utenti, ad accrescere la consapevolezza a livello nazionale, regionale e locale e a diffondere le migliori pratiche.

La Corte ha riscontrato che, dal 2017, la Commissione aveva collaborato con oltre 160 membri dell’Accademia in tutti i 27 Stati membri, nonché in alcuni paesi terzi, e con più di novanta partner Copernicus Relays, tra cui autorità nazionali, agenzie governative, cluster di innovazione, imprese operanti nel settore spaziale, nonché istituti universitari e organizzazioni senza scopo di lucro. Nel 2019 i Copernicus Relays hanno organizzato circa 200 eventi di sensibilizzazione. Tali partner non ricevono però finanziamenti diretti e non vi sono informazioni che indichino se contribuiscono a una diffusione strutturata dei servizi presso gli utenti, con un impatto a lungo termine a livello nazionale, regionale o locale.

Come indicato nella strategia spaziale per l’Europa del 2016, la Commissione ha sostenuto anche le start-up. A tal fine, ha organizzato o sostenuto finanziariamente premi per idee innovative (“Hackathons” o “Masters”) e ha istituito i programmi Acceleratore e Incubazione. Mentre l’Acceleratore Copernicus ha finanziato annualmente la formazione sul lavoro ad opera di tutor esperti presso circa 40 imprese innovative, il programma di Incubazione Copernicus ha sostenuto circa 20 imprese innovative che utilizzano Copernicus con una sovvenzione di 50 000 euro, che sono andati ad aggiungersi al sostegno già fornito ad altre iniziative di incubazione come, ad esempio, gli incubatori di imprese dell’ESA. Il numero di start-up sostenute è stato però limitato e la Commissione non ha chiarito quali erano gli obiettivi perseguiti nel sostenere tali programmi. In assenza di un monitoraggio dei progressi compiuti dalle start-up dopo la fine del periodo di accelerazione o incubazione, non è ancora possibile valutare se queste due iniziative abbiano contribuito a sostenere le start-up in modo efficace ed efficiente.

Un’altra azione fondamentale, l’accordo quadro di partenariato Caroline Herschel, mirava a rafforzare la cooperazione con gli Stati membri interessati. In base a tale accordo, enti pubblici, quali agenzie spaziali o istituti di ricerca di 22 Stati membri, propongono progetti alla Commissione e concedono sovvenzioni per sostenere azioni nell’ambito di tre obiettivi specifici (“livelli”), per cui il bilancio dell’UE sostiene fino all’85 % dei costi (cfr. tabella 2).

L’accordo quadro di partenariato consente alla Commissione di sostenere direttamente l’utilizzo insieme ai partner nazionali, e di produrre un effetto catalizzatore con le proprie azioni. Tuttavia, dato che sono state organizzate molte azioni più piccole e isolate, come seminari, corsi di formazione o progetti nell’ambito dei vari livelli, l’attuazione è stata frammentaria. L’impatto complessivo atteso e il rapporto con le strategie nazionali per sostenere la diffusione sono rimasti fondamentalmente poco chiari. Ad esempio, il programma comprendeva azioni volte a elaborare un catalogo delle migliori pratiche, che potesse ispirare potenziali nuovi utenti di Copernicus nel settore pubblico o mostrasse come utilizzare i servizi Copernicus a sostegno delle pubbliche amministrazioni. Poiché l’uso dei dati di osservazione della Terra è complesso e richiede competenze, le azioni sostenute dall’accordo quadro di partenariato richiedono misure complementari, come l’assunzione di esperti nelle amministrazioni nazionali, che non sempre vengono attuate.

Per il primo anno del programma, il 2018, la Commissione ha iscritto a bilancio un contributo di 6 milioni di euro. Tuttavia, al momento dell’audit della Corte, molti progetti avevano accumulato ritardi, principalmente a causa della firma tardiva delle convenzioni o dei contratti di sovvenzione e dei ritardi nell’esecuzione dei prefinanziamenti. Per quanto riguarda le azioni intraprese nell’ambito del programma di lavoro annuale 2019, il finanziamento previsto dell’UE, pari a 8 milioni di euro, è arrivato solo con un significativo ritardo. Le convenzioni di sovvenzione specifiche hanno quindi potuto essere firmate solo nel settembre 2020, data in cui il finanziamento delle azioni per il programma di lavoro 2020 era ancora incerto.

I progetti finanziati nell’ambito del programma Orizzonte 2020 sono generalmente di buona qualità, ma non è possibile valutarne l’impatto sulla diffusione dei servizi di Copernicus

Il programma Orizzonte 2020 è stato un pilastro importante degli interventi attuati dalla Commissione per sostenere la diffusione di Copernicus. Azioni mirate erano incluse nella sezione del programma dedicata allo spazio, ma i richiedenti che utilizzavano dati di osservazione della Terra erano ammissibili anche in base ad altre sezioni dei programmi di lavoro di Orizzonte 2020 non riguardanti lo spazio³⁸.

Gli auditor della Corte hanno esaminato gli inviti a presentare proposte per l’utilizzo dei servizi di Copernicus dei programmi di lavoro di Orizzonte 2020 del 2014/2015 e 2016/2017 e analizzato, per otto progetti completati, se avessero contribuito a una significativa diffusione dei servizi Copernicus.

I progetti esaminati erano tecnicamente plausibili e rispondevano alla maggior parte degli obiettivi definiti nei programmi di lavoro. Tuttavia, per tre dei sei progetti specificamente mirati alla diffusione sul mercato, non era chiaro se i beneficiari fossero riusciti a sviluppare servizi in grado di generare un fatturato significativo per i partecipanti o a ampliare in misura significativa l’utilizzo di Copernicus. La Corte ha inoltre rilevato che, per alcuni inviti a presentare proposte, l’impatto atteso era molto ambizioso, dato che il numero limitato di progetti aggiudicati rendeva improbabile il conseguimento dell’obiettivo in questione (cfr. riquadro 5).

La Commissione facilita l’accesso ai dati Copernicus, ma le potenziali sinergie non vengono sfruttate

Un adeguato accesso ai dati e ai prodotti Copernicus è fondamentale per l’effettiva diffusione dei servizi. La Corte ha esaminato se la Commissione avesse un approccio efficiente e sinergico per fornire tale accesso ai dati e ai servizi Copernicus.

L’ESA e l’EUMETSAT hanno istituito centri di dati da cui gli utenti possono scaricare i dati grezzi dei Sentinels. Come parte dell’infrastruttura, 13 Stati membri hanno finanziato e gestito “siti specchio” nazionali per i dati di Copernicus, il segmento collaborativo di terra (CollGS)³⁹, alcuni dei quali con servizi aggiuntivi per i loro utenti. Le entità cui sono state delegate le componenti del servizio hanno reso disponibili i prodotti di Copernicus attraverso le proprie soluzioni di accesso ai dati.

Poiché la quantità di dati e informazioni generati dal programma Copernicus era troppo abbondante per il tradizionale trasferimento di dati, nel 2016 è stata istituita una task force composta da rappresentanti della Commissione, dell’ESA, dell’EUMETSAT, degli Stati membri e dei paesi partecipanti a Copernicus. Questa task force ha proposto di realizzare soluzioni per migliorare la disponibilità dei dati e dei prodotti Copernicus⁴⁰. Nell’ambito di tale iniziativa, la Commissione ha finanziato la creazione di servizi di accesso ai dati e alle informazioni (DIAS). Tuttavia, non è stato realizzato un “segmento di terra integrato” e i dati Copernicus sono ancora disponibili su una serie di piattaforme gestite dall’ESA, dalle entità delegate di Copernicus, dagli Stati membri e da operatori privati.

I DIAS sono piattaforme innovative e digitali basate sul cloud, situate nell’UE, che consentono agli utenti di sfruttare grandi volumi di dati di Copernicus e di altri dati spaziali, senza doverli trasferire e archiviare sulle proprie reti informatiche. La finalità era accrescere la concorrenza tra queste piattaforme, con i servizi esistenti, e integrarvi servizi commerciali supplementari per rendere le piattaforme economicamente sostenibili e indipendenti dai finanziamenti pubblici a lungo termine.

Quando sono state costituite le piattaforme DIAS, vi era incertezza circa il numero di potenziali utenti disposti a pagare per i servizi e garantire quindi la sostenibilità economica delle piattaforme. Alla fine, la Commissione ha deciso di sostenere cinque piattaforme di questo tipo fino al 2021. Tuttavia, il loro numero ha reso più difficile attrarre un numero di utenti tali da raggiungere una massa critica, sfruttare gli effetti di rete e competere quindi efficacemente con operatori di paesi terzi che forniscono servizi analoghi. Da quando le piattaforme DIAS sono diventate operative a metà del 2018, l’utilizzo dei loro servizi si è mantenuto molto modesto rispetto al numero complessivo di utenti attivi di Copernicus e solo un piccolo numero di utenti attualmente paga per alcuni di questi. Inoltre, la Commissione non ha sufficientemente promosso l’uso dei servizi attraverso altri strumenti destinati a favorirne la diffusione, come Orizzonte 2020, incoraggiando i beneficiari a utilizzare questo nuovo strumento per il trattamento dei loro dati.

La Commissione non dispone ancora di una strategia che indichi come integrare maggiormente, in modo efficiente, l’accesso ai dati di Copernicus e il relativo trattamento: solo cinque dei tredici CollGS sono stati realizzati utilizzando una infrastruttura DIAS e mostrando quindi interesse per una maggiore convergenza. La Commissione non ha ancora chiarito in che modo l’accesso e il trattamento dei dati di Copernicus e di altri dati spaziali sarebbe stato integrato nella sua iniziativa europea per il cloud europeo per la scienza aperta⁴¹. Questa iniziativa intende superare la frammentazione delle infrastrutture di dati nell’insieme dell’UE, sviluppando servizi per l’archiviazione, la condivisione e il riutilizzo dei dati scientifici e l’arricchimento reciproco tra diversi insiemi di dati, tra cui quelli di osservazione della Terra.

Le misure normative possono facilitare la diffusione dei servizi spaziali dell’UE, ma permangono carenze

Nella strategia spaziale per l’Europa del 2016, la Commissione si impegnava anche ad adottare misure di regolamentazione (ove giustificato e vantaggioso), introdurre Galileo in mercati o settori specifici e, a più lungo termine, incoraggiare l’adozione di soluzioni spaziali attraverso misure di normazione.

La Corte ha valutato se la Commissione avesse individuato efficacemente le opportunità di adottare azioni di regolamentazione o normazione per favorire la diffusione dei servizi spaziali e se avesse agito in tale senso. Poiché le disposizioni giuridiche esistenti possono anche ostacolare la diffusione dei servizi spaziali (ad esempio, le norme delle pubbliche amministrazioni che vietano l’uso di dati o servizi spaziali), la Corte ha anche esaminato se la Commissione e gli Stati membri selezionati avessero adottato misure per individuare ed eliminare tali ostacoli.

Gli interventi normativi hanno facilitato l’uso di dispositivi compatibili con Galileo, ma sono necessari ulteriori interventi

I servizi di navigazione e misurazione del tempo via satellite sono soggetti a numerose norme tecniche e disposizioni normative, come regolamentazioni UE e nazionali o norme stabilite da accordi internazionali o da enti di normazione. Tali misure possono favorire l’utilizzo dei servizi spaziali, in quanto consentono ai fabbricanti di apparecchi di standardizzare i loro prodotti e di garantire l’interoperabilità dei sistemi. Poiché i sistemi di navigazione satellitare utilizzano le radiofrequenze, sono necessarie anche norme per proteggere i segnali dalle interferenze.

La Commissione ha già adottato misure normative per agevolare la diffusione dei servizi Galileo nel settore della sicurezza stradale e delle emergenze⁴². Queste iniziative hanno sostenuto in modo efficace l’installazione su automobili e i telefoni cellulari nuovi di chipset compatibili con Galileo, consentendo così ai soccorritori di raggiungere più rapidamente il luogo di un incidente. Inoltre, nel 2020 è stata aggiornata una norma internazionale che aveva privilegiato l’uso del GPS come segnale di navigazione preferenziale sui dispositivi, consentendo ora ai fabbricanti di scegliere il GNSS preferito: ciò favorirà probabilmente una maggiore diffusione dei servizi di Galileo.

Nel 2017 uno studio della Commissione ha individuato le carenze e le future necessità di definire norme per favorire la penetrazione sul mercato di Galileo ed EGNOS e ha proposto tabelle di marcia per diversi segmenti di mercato⁴³. La Commissione ha inoltre elaborato un piano europeo di radionavigazione che fornisce un inventario dei sistemi di radionavigazione esistenti ed emergenti e offre una panoramica della legislazione dell’UE in materia di radionavigazione⁴⁴. Dopo aver consultato gli Stati membri, la Commissione ha definito tre settori prioritari in cui la regolamentazione o la normazione potrebbero essere vantaggiose⁴⁵:

• trasporti e mobilità intelligenti: aviazione con equipaggio, veicoli spaziali a guida autonoma e senza equipaggio, sistemi di trasporto stradale intelligenti, trasporto marittimo e trasporto ferroviario;
• interconnettività intelligente: servizi basati sulla localizzazione (ad esempio, negli smartphone), dispositivi connessi, noti come Internet delle cose (IoT) e interazione con le pubbliche amministrazioni e
• infrastrutture intelligenti: servizi di misurazione del tempo e di sincronizzazione oraria nelle infrastrutture essenziali per l’energia, le telecomunicazioni o i trasporti.

Al momento della conclusione del presente audit, i progressi realizzati erano modesti: una mappatura delle attività della Commissione e della GSA riguardanti lo sviluppo di norme per la compatibilità con Galileo nei settori a valle è stata inclusa nel programma di lavoro di Galileo per il 2020 e sono in corso studi e progetti nel settore delle applicazioni per il traffico aereo e per il trasporto stradale e marittimo. Tuttavia, affinché tale attività normativa sia efficace, occorre sviluppare anche una regolamentazione settoriale complementare specifica a tali settori. Per importanti settori di applicazione del GNSS, le norme devono essere concordate con organismi internazionali, attività che può essere complessa e richiedere tempi lunghi. Nei settori interessati, ad esempio per il trasporto stradale e la logistica, le automobili a guida autonoma o i droni, la normativa specifica è ancora incompleta o del tutto assente. La Commissione sta attualmente seguendo gli sviluppi in tali settori, ma non ha ancora definito la tempistica per emanare regolamenti o norme adeguati per ciascun settore d’intervento o segmento di mercato e facilitare così ulteriormente l’adozione di Galileo.

La Corte ha inoltre osservato scarsi progressi nel campo dell’interconnettività intelligente e della connessione delle pubbliche amministrazioni (al di fuori del PRS): non esistono ancora norme per rafforzare la posizione di Galileo nelle applicazioni di IoT o di intelligenza artificiale. Per collegare i cittadini alla pubblica amministrazione, gli interventi della Commissione hanno riguardato solo l’utilizzo della navigazione satellitare da parte degli agricoltori, nell’ambito di un progetto di piattaforma digitale.

Nei suoi regolamenti, la Commissione non promuove a sufficienza l’utilizzo dei servizi di osservazione della Terra

Un risultato dell’esercizio di mappatura condotto nel 2015 dalla Commissione (cfr. paragrafo 32) è stato che la legislazione dell’UE potrebbe contribuire ad attuare le politiche dell’UE in modo più efficiente e a ridurre gli oneri amministrativi. Un significativo passo avanti è stato l’adozione di una base giuridica che incoraggia gli Stati membri ad utilizzare l’osservazione della Terra per monitorare l’attuazione della politica agricola comune⁴⁶. La Corte ha però riscontrato solo limitati progressi in altri settori in cui la legislazione potrebbe contribuire a promuovere l’utilizzo di Copernicus e di altri dati di osservazione della Terra. Fino ad oggi, solo pochissime disposizioni giuridiche dell’UE, come il regolamento (UE) 2018/841 sul monitoraggio dell’uso del suolo e dalla silvicoltura al fine di raggiungere il valore-obiettivo dell’UE di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, richiedono di utilizzare al meglio Copernicus e Galileo per la raccolta dei dati⁴⁷. Inoltre, la Commissione non ha condotto un’analisi esaustiva dei settori in cui la legislazione dell’UE potrebbe promuovere meglio l’uso dei dati di osservazione della Terra.

Pochi interventi sono stati compiuti per individuare gli ostacoli normativi o amministrativi alla diffusione dei servizi spaziali

Oltre alle norme tecniche che potrebbero impedire di sfruttare appieno il potenziale dei programmi spaziali dell’UE (cfr. paragrafo 81), l’uso dei servizi di osservazione della terra e di navigazione può essere ostacolato anche da problemi normativi o amministrativi, ad esempio nell’applicazione della legge, o quando le norme in materia di appalti non consentono l’utilizzo di tali servizi. Inoltre, l’uso di nuove tecnologie basate sui dati Sentinel può richiedere significative modifiche delle procedure amministrative e dei sistemi informatici⁴⁸.

La Corte ha rilevato che la Commissione non disponeva di un quadro sistematico indicante come le amministrazioni degli Stati membri utilizzano i dati spaziali e l’eventuale presenza di ostacoli normativi che ne impediscono l’uso. In Italia, le autorità nazionali avevano istituito un gruppo di lavoro ad alto livello per individuare eventuali ostacoli normativi nazionali ed europei che possono incidere sulla diffusione di prodotti e servizi forniti da Copernicus e Galileo, ma i risultati di tale lavoro non erano ancora disponibili. In Cechia, Germania e Francia le autorità nazionali non avevano ancora eseguito analisi di questo tipo.

Conclusioni e raccomandazioni

La conclusione generale raggiunta dalla Corte è che i programmi spaziali dell’UE Galileo e Copernicus forniscono servizi e dati preziosi, che la Commissione li ha promossi in vari modi, ma non a sufficienza per sfruttarne appieno le potenzialità. Sono necessari maggiori sforzi per capitalizzare gli ingenti investimenti effettuati al fine di ottenere i benefici sociali ed economici attesi e rafforzare così il mercato interno dell’UE.

Nella strategia spaziale per l’Europa del 2006, la Commissione si è prefissa di massimizzare i benefici economici e sociali consentiti dai programmi spaziali europei, ma non ha stabilito valori-obiettivo e priorità chiari, spiegando ciò che ci si poteva realisticamente attendere da questa “massimizzazione”, né ha definito un calendario entro cui raggiungere questi obiettivi (paragrafi 24 - 26).

Non esiste ancora una strategia complessiva per promuovere l’adesione ai programmi spaziali dell’UE e gli approcci della Commissione sono solo in parte collegati a obiettivi strategici specifici, misurabili, accettati, realistici e corredati di un termine che spieghino chiaramente cosa si dovrebbe conseguire (paragrafi 27 - 31).

Al suo interno, la Commissione fa buon uso dei dati di Copernicus nel monitoraggio delle politiche. Tuttavia, non sfrutta appieno le potenzialità di tali dati e non ha ancora elaborato una strategia per accrescerne ulteriormente l’utilizzo all’interno della Commissione e di altre istituzioni o organismi dell’UE (paragrafi 32 - 33).

La Commissione non ha chiaramente definito il ruolo delle entità delegate di Copernicus nel sostenerne la diffusione. Di conseguenza, non tutte disponevano di una strategia specifica e hanno adottato approcci diversi per favorire l’utilizzo dei servizi (paragrafi 34 e 36).

La Commissione e la GSA hanno ricevuto solo scarse informazioni sulle strategie e gli approcci adottati dagli Stati membri per promuovere l’utilizzo dei servizi. Gli Stati membri selezionati hanno adottato approcci diversi, ma nonostante le promettenti iniziative volte a migliorare i collegamenti tra il settore spaziale e gli attori non spaziali, non sono state eseguite analisi esaustive dei settori in cui i servizi Copernicus potrebbero migliorare l’efficienza e l’efficacia delle pubbliche amministrazioni. Inoltre, l’approccio della Commissione non ha ancora ovviato al problema della frammentazione della struttura dei mercati per i servizi spaziali (paragrafi 37 - 42).

Per favorire più efficacemente l’ulteriore diffusione dei servizi spaziali dell’UE la Commissione dovrebbe:

1. elaborare una strategia d’insieme per favorire la diffusione dei servizi di Galileo e Copernicus, che includa tutti gli attori e le entità coinvolte a vari livelli, chiarisca i rispettivi ruoli e definisca valori-obiettivo realistici e misurabili da conseguire;
2. individuare insieme agli Stati membri in quali ambiti i servizi spaziali dell’UE potrebbero migliorare l’efficienza e l’efficacia delle pubbliche amministrazioni al fine di ovviare alla frammentazione della struttura dei mercati.

Termine di attuazione: 2023

La fornitura di servizi spaziali comporta una serie di benefici economici e sociali, ma non esiste un quadro concettuale e statistico generalmente riconosciuto per stimare tali benefici. È quindi difficile quantificare in modo affidabile tali benefici e valutarli in prospettiva rispetto ai costi dei programmi spaziali (paragrafi 43 - 45).

Le stime dei benefici eseguite dalla Commissione presentano carenze in termini di metodologia e di copertura. Le valutazioni dei benefici di entrambi i programmi non erano confrontabili e alcuni benefici potrebbero essere stati sottovalutati o sopravvalutati (paragrafi 46 - 48).

La Commissione deve monitorare regolarmente i risultati conseguiti attraverso l’attuazione dei programmi mediante appositi indicatori chiave di performance. Mentre per Galileo la GSA dispone di un insieme coerente di indicatori di realizzazione e di risultato, la presenza di gran numero di indicatori aumenta la complessità e ne rende talvolta difficile l’interpretazione. Per Copernicus, gli indicatori presentano solo informazioni molto basilari sulla diffusione dei servizi e non forniscono informazioni sul conseguimento dei principali obiettivi del programma (paragrafi 49 - 52).

Al fine di stimare i benefici economici e sociali dei servizi spaziali in modo più affidabile e coerente e monitorare più efficacemente il conseguimento degli obiettivi principali, la Commissione dovrebbe:

1. elaborare un quadro concettuale per stimare i benefici economici e sociali dei programmi spaziali dell’UE, coinvolgendo altri portatori di interessi quali l’OCSE, l’ESA e gli Stati membri, e armonizzare la valutazione dei benefici dei programmi spaziali dell’UE, sulla base di metodi validi e dati affidabili e
2. monitorare il conseguimento degli obiettivi stabiliti dai programmi spaziali sulla base di una serie di indicatori di performance idonei.

Termine di attuazione: 2024

Sono stati realizzati progressi soddisfacenti nella realizzazione di ricevitori compatibili con Galileo e nella diffusione dei servizi in molti dei segmenti di mercato interessati, ma vi sono notevoli ritardi nella messa a disposizione di funzionalità fondamentali di Galileo, il che potrebbe ostacolare la sua capacità di conquistare i mercati di tali servizi (paragrafi 55 - 58).

Le azioni intraprese per sostenere la diffusione dei servizi Galileo erano di qualità tecnica adeguata e hanno raggiunto gli obiettivi in termini di realizzazioni e tempistica. Tuttavia, per molti dei progetti esaminati non era ancora noto se lo sviluppo di prodotti innovativi avrebbe condotto ad una significativa diffusione dei servizi sul mercato, dato che questa può essere solo misurata a più lungo termine (paragrafi 59 - 61).

Le azioni fondamentali della Commissione per Copernicus miravano a far conoscere il programma, sostenere le start-up e cooperare più strettamente con gli Stati membri per migliorare la diffusione. Tuttavia, gli obiettivi e l’impatto di molte di queste azioni non erano chiaramente definiti, né era chiaro il loro contributo ai fini di una diffusione strutturata presso gli utenti; alcune di esse inoltre non disponevano di adeguati finanziamenti (paragrafi 62 - 68).

Per le azioni relative a Copernico, nell’ambito del programma Orizzonte 2020, la Commissione ha in genere sostenuto progetti di buona qualità; tuttavia, dato il loro numero ridotto, è improbabile che producano l’impatto atteso. Il contributo di alcuni di questi progetti alla diffusione dei servizi non era chiaro (paragrafi 69 - 71).

La Commissione ha agevolato l’accesso ai dati e ai servizi basati sul cloud di Copernicus, ma i dati vengono attualmente forniti attraverso diversi canali. Le potenziali sinergie non vengono ancora sfruttate e la Commissione non ha chiarito in che modo Copernicus sarebbe stato integrato nell’iniziativa europea per il cloud europeo per la scienza (paragrafi 72 - 77).

Al fine di sostenere meglio la diffusione e fornire un accesso efficiente ai dati e ai prodotti spaziali, la Commissione dovrebbe:

1. adottare le disposizioni tecniche e legali necessarie per assicurare la piena disponibilità dei differenziatori di Galileo;
2. definire chiaramente gli obiettivi e l’impatto previsto delle azioni fondamentali e ricercare la complementarità con le azioni degli Stati membri;
3. sviluppare, in cooperazione con gli Stati membri e altri attori coinvolti, un quadro a lungo termine per attuare un approccio più integrato e sostenibile all’accesso ai dati e ai prodotti di Copernicus e cercare di integrare Copernicus nelle infrastrutture UE basate sul cloud.

Termine di attuazione: 2024

Il regolamento della Commissione ha contribuito a rendere compatibili con Galileo dispositivi utilizzati nel settore della sicurezza stradale e delle emergenze, il che lascia intravedere un uso più diffuso dei servizi di Galileo. Tuttavia, sono ancora in fase di preparazione altre azioni in settori prioritari e non è ancora stato definito un calendario che indichi quando verranno elaborate norme e regolamenti per ciascun settore d’intervento o segmento di mercato (paragrafi 80 - 84).

Per quanto riguarda l’osservazione della Terra, la Commissione non ha promosso a sufficienza l’uso dei dati di Copernicus attraverso la legislazione dell’UE e non ha ancora condotto un’analisi esaustiva dei casi in cui la legislazione dell’UE potrebbe promuoverne meglio l’uso (paragrafo 85).

Esistono barriere normative o amministrative che possono ostacolare l’utilizzo dei servizi spaziali. Tuttavia, la Commissione e gli Stati membri selezionati non disponevano di un quadro sistematico di tali ostacoli e delle modalità con cui potessero essere eliminati (paragrafi 86 - 87).

Per incoraggiare e facilitare l’ulteriore diffusione dei servizi forniti nel quadro dei programmi spaziali dell’UE, la Commissione dovrebbe:

1. condurre un’analisi per individuare in quali casi la legislazione o le norme dell’UE possono promuovere un uso ottimale dei dati e dei prodotti di Copernicus;
2. individuare, insieme agli Stati membri, gli ostacoli normativi e amministrativi che impediscono la diffusione dei servizi spaziali dell’UE e aiutarli a rimuovere tali ostacoli;
3. definire una tempistica per ciascun segmento di mercato per tali servizi, in cui la regolamentazione o la standardizzazione possono facilitare l’uso di Galileo e monitorarne da vicino il rispetto delle scadenze.

Termine di attuazione: 2024

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 23 marzo 2021.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Dotazione dei programmi spaziali dell’UE

Allegato II – Azioni fondamentali indicate nella strategia spaziale per l’Europa del 2016

Allegato III – Misure normative che favoriscono la diffusione dei servizi di Galileo

Acronimi e abbreviazioni

BEI: Banca europea per gli investimenti

C3S: servizio relativo ai cambiamenti climatici di Copernicus

CAMS: servizio di monitoraggio atmosferico di Copernicus

CEMS: servizio di gestione delle emergenze di Copernicus

CLMS: servizio di monitoraggio del territorio di Copernicus

CMEMS: servizio di monitoraggio dell’ambiente marino di Copernicus

CollGS: segmento collaborativo di terra

CORINE: Programma UE di coordinamento delle informazioni sull’ambiente

COSME: programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese

DIAS: servizi di accesso alle informazioni e ai dati

ECMWF: Centro europeo per le previsioni meteorologiche a medio termine

EGNOS: Servizio europeo di copertura per la navigazione geostazionaria

ESA: Agenzia spaziale europea

EUMETSAT: Organizzazione europea per l’esercizio dei satelliti meteorologici

EUSPA: Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale

FEI: Fondo europeo per gli investimenti

GLMS: Servizio di monitoraggio del territorio a livello mondiale di Copernicus

GNSS: sistema globale di navigazione satellitare

GSA: Agenzia del GNSS europeo

IoT: Internet delle cose

JRC: Centro comune di ricerca

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

PLA: Programmi di lavoro annuali

PRS: Servizi pubblici regolamentati

SIG/GIS: Sistema di informazione geografica

Glossario

Copernicus: programma di osservazione e monitoraggio della Terra dell’UE, che raccoglie ed elabora dati da satelliti e sensori terrestri, marini e aerei per fornire informazioni ambientali e di sicurezza.

Galileo: sistema globale di navigazione satellitare europeo.

Segmento di terra: tutti gli elementi terrestri di un sistema spaziale, utilizzati per controllare i satelliti e la ritrasmissione dei dati.

Sentinels: flotta di satelliti che forniscono dati di osservazione della Terra nell’ambito del progetto Copernicus.

Servizio europeo di copertura per la navigazione geostazionaria (EGNOS): Sistema satellitare che potenzia i segnali provenienti dal GPS e li rende adatti ad applicazioni cruciali sul piano della sicurezza come l’aviazione.

Utenti Copernicus di base: in base al regolamento Copernicus, le istituzioni e gli organi dell’Unione e le autorità europee, nazionali, regionali o locali competenti ai fini della definizione, dell’attuazione, dell’esecuzione o del monitoraggio di un servizio pubblico o di una politica.

Risposte dell’Agenzia del GNSS europeo (GSA)

Sintesi

L’agenzia del GNSS europeo (GSA) ha contribuito in modo significativo alla diffusione di Galileo acquisendo una conoscenza approfondita del mercato e degli utenti, progettando e attuando insieme alle comunità di utenti una tabella di marcia per la diffusione nonché incentivando lo sviluppo di tecnologie e applicazioni per gli utenti. Galileo aveva quasi raggiunto la quota di 2 miliardi di utenti alla fine del 2020. La GSA concorda che le attività di diffusione di Galileo sui mercati e tra gli utenti devono continuare per assicurare che lo strumento continui a essere utilizzato in modo da completare la sua diffusione sui mercati con cicli più lenti nonché quella dei differenziatori. e La GSA diventerà l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale (EUSPA) e ricoprirà un ruolo più importante nello sviluppo del mercato di Copernicus, promuovendo sinergie con Galileo.

La GSA riconosce che non esiste un quadro concettuale e statistico comune per la stima dei benefici dei servizi spaziali nell’UE; pertanto, l’Agenzia ha sviluppato una metodologia nell’ambito del GNSS. La GSA riconosce che tale metodologia presenta carenze correlate alla disponibilità di informazioni statistiche a livello nazionale, ma la considera comunque valida. L’istituzione dell’EUSPA stimolerà un maggiore allineamento metodologico delle attività di monitoraggio del mercato e della valutazione dei benefici per tutti i componenti del programma spaziale.

Osservazione 29

La GSA accoglie con favore l’osservazione della Corte dei conti sulla strategia di sviluppo del mercato che ha effettivamente contribuito all’attuale vasta diffusione di Galileo.

L’Agenzia conferma che l’attenzione è incentrata sull’Europa, conformemente al proprio mandato, ma tiene a sottolineare che molte delle proprie attività sono state intraprese nell’ottica di una dimensione internazionale. L’Agenzia ha collaborato con portatori di interessi di tutto il mondo, quali fabbricanti di chipset, costruttori di automobili e compagnie aeree con sede sia in Europa sia al di fuori di essa.

Osservazione 37

È importante notare che gli Stati membri non hanno l’obbligo di coordinare le loro strategie nazionali con la GSA.

Osservazione 44

La GSA è consapevole del fatto che non esista un quadro concettuale e statistico comune per la stima dei benefici dei servizi spaziali nell’UE, pertanto, in stretta collaborazione con la Commissione europea, l’Agenzia ha sviluppato una metodologia nell’ambito del GNSS.

Osservazione 47

In merito a Galileo, a seguito di scambi di opinione con la Corte dei conti, il criterio per la stima del valore aggiunto lordo (VAL) è stato aggiornato e, secondo la GSA, adesso è più allineato al quadro concettuale per il calcolo del prodotto interno lordo (PIL) nell’UE. Prima dei suddetti scambi di opinione con la Corte dei conti, la GSA aveva elaborato un criterio specifico per il calcolo di questa tipologia di benefici al fine di risolvere la questione dell’inesistenza della categoria nazionale per il GNSS a valle.

Osservazione 48

In merito a Galileo i benefici sociali, quali la riduzione delle emissioni, il tempo che i conducenti non hanno perso negli ingorghi stradali grazie ai sistemi di navigazione o il numero di vite salvate, sono stati calcolati in termini economici dalla GSA conformemente alle regole della Commissione europea sulla valutazione d’impatto e utilizzando sempre le fonti più affidabili per il calcolo monetario. Di conseguenza, nonostante alcune carenze, la GSA ritiene che la stima dei benefici sia ancora valida ed esaustiva e i risultati ottenuti siano in linea con quelli di sistemi GNSS simili.

Osservazione 56

La GSA sottolinea che i ricevitori e le apparecchiature privilegiano segnali per la navigazione normalmente basati sulla geometria ottimale dei satelliti.

Conclusione 90

In merito a Galileo la GSA ha adottato una strategia di sviluppo del mercato come specificato nel paragrafo 29 della relazione della Corte dei conti.

Conclusione 93

Si rimanda alla risposta della GSA al paragrafo 37.

Conclusione 94

Si rimanda alla risposta della GSA al paragrafo 44.

Conclusione 95

Si rimanda alla risposta della GSA al paragrafo 48.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV della Corte (“Regolamentazione dei mercati ed economia competitiva”), presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Mihails Kozlovs, Membro della Corte, coadiuvato da Edīte Dzalbe, capo di Gabinetto, e Laura Graudiņa, attaché di Gabinetto; John Sweeney, primo manager; Sven Kölling, capoincarico; Agnieszka Plebanowicz, Maria-Isabel Quintela e Aleksandar Latinov, auditor.

Note

¹ Le disposizioni relative a EGNOS e Galileo sono stabilite dal regolamento (UE) n. 1285/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, relativo all’attuazione e all’esercizio dei sistemi europei di radionavigazione via satellite (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 1).

² Il programma Copernicus è stato istituito dal regolamento (UE) n. 377/2014 del 3 aprile 2014 (GU L 122 del 24.4.2014, pag. 44), sulla base della precedente iniziativa per il monitoraggio UE della Terra (GMES) istituita dal regolamento (UE) n. 911/2010 del 22 settembre 2010 (GU L 276 del 20.10.2010, pag. 1).

³ Per maggiori dettagli si rinvia all’allegato I.

⁴ Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma spaziale dell’Unione e l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale e che abroga i regolamenti (UE) n. 912/2010, (UE) n. 1285/2013 e (UE) n. 377/2014 e la decisione n. 541/2014/UE, COM(2018) 447 final del 6.6.2018.

⁵ Cfr. articolo 2 del regolamento (UE) n. 1285/2013 e articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 377/2014.

⁶ Cfr., ad esempio, OCSE (2007), The Space Economy at a Glance 2007, OECD Publishing.

⁷ Articolo 189 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU C 326 del 26.10.2012, pag. 47).

⁸ Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 26 ottobre 2016: “Strategia spaziale per l’Europa”, COM(2016) 705 final.

⁹ Risoluzione del Parlamento europeo dell’8 giugno 2016 sullo sviluppo del mercato spaziale (2016/2731(RSP)) e risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2017 su una strategia spaziale per l’Europa (2016/2325(INI)).

¹⁰ Regolamento (UE) n. 1291/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014‑2020) Orizzonte 2020 e abroga la decisione n. 1982/2006/CE (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 104).

¹¹ Gli Stati membri dell’ESA sono Belgio, Cechia, Danimarca, Germania, Estonia, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Ungheria, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Portogallo, Romania, Finlandia e Svezia e, in quanto Stati non membri dell’UE, Norvegia, Svizzera e Regno Unito. La Lettonia e la Slovenia sono membri associati.

¹² Articolo 15 del regolamento (UE) n. 1285/2013 e articolo 10 del regolamento (UE) n. 377/2014.

¹³ Articolo 3, paragrafo 9, del regolamento (UE) n. 377/2014.

¹⁴ Associazione europea delle imprese di telerilevamento, servizi di Galileo, rete delle regioni europee che utilizzano le tecnologie spaziali (Nereus).

¹⁵ Cfr. COM(2016) 705 final, pag. 3.

¹⁶ Per un elenco delle azioni fondamentali previste dalla strategia spaziale del 2016, si veda l'allegato II.

¹⁷ Articolo 27 del regolamento (UE) n. 1285/2013 e articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 377/2014.

¹⁸ Copernicus User Uptake Engaging with public authorities, the private sector and civil society.

¹⁹ Fostering the uptake of Copernicus and space applications; DG GROW (2016), aggiornato nel luglio 2017.

²⁰ Regolamento (UE) n. 1287/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce un programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese (COSME) (2014‑2020) e abroga la decisione n. 1639/2006/CE (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 33).

²¹ Regolamento (UE) n. 1301/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e a disposizioni specifiche concernenti l’obiettivo “Investimenti a favore della crescita e dell’occupazione” e che abroga il regolamento (CE) n. 1080/2006 (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 289).

²² Copernicus and Earth Observation in Support of EU policies – Part I: Copernicus Uptake in the European Commission, 2020.

²³ Copernicus Market report, 2019, p. 32.

²⁴ Belgio, Bulgaria, Cechia, Danimarca, Germania, Irlanda, Grecia, Francia, Italia, Lussemburgo, Ungheria, Malta, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Portogallo, Finlandia e Svezia.

²⁵ Belgio, Irlanda, Austria e Finlandia.

²⁶ Cfr. nota 18.

²⁷ Documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma spaziale dell’Unione e l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale e che abroga i regolamenti (UE) n. 912/2010, (UE) n. 1285/2013 e (UE) n. 377/2014 e la decisione n. 541/2014/UE; SWD(2018) 327 final del 6.6.2018, pag. 11.

²⁸ Associazione europea delle imprese di telerilevamento, Industry survey, 2020.

²⁹ Plan d’applications satellitaires (2018).

³⁰ Piano strategico Space Economy (2016).

³¹ OCSE (2012): OECD Handbook on Measuring the Space Economy, OECD Publishing.

³² Valutazione d’impatto che accompagna la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma spaziale dell’Unione e l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale e che abroga i regolamenti (UE) n. 912/2010, (UE) n. 1285/2013 e (UE) n. 377/2014 e la decisione n. 541/2014/UE; SWD(2018) 327 final del 6.6.2018, pag. 7.

³³ Regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea (GU L 174 del 26.6.2013, pag. 1).

³⁴ Articoli 12 e 34 del regolamento (UE) n. 1285/2013 e articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 377/2014. Articolo 101 del futuro regolamento che istituisce il programma spaziale dell’UE (cfr. nota 4).

³⁵ Articolo 4, paragrafo 3, lettere c) e d), del regolamento (UE) n. 377/2014.

³⁶ Copernicus Market Reports, 2016 e 2019, pag. 8.

³⁷ Cfr. anche relazione speciale n. 7/2009 “La gestione della fase di sviluppo e convalida del programma Galileo”.

³⁸ Cfr. capitolo 5, punto iii), dei programmi di lavoro semestrali di Orizzonte 2020.

³⁹ Belgio, Repubblica ceca, Germania, Estonia, Irlanda, Grecia, Francia, Italia, Lussemburgo, Austria, Portogallo, Romania e Finlandia. Anche Spagna, Ungheria e Polonia stanno sviluppando o pianificando la creazione di piattaforme nazionali.

⁴⁰ Operational Implementation Plan – Proposed approach to implement the roadmap and annexes of the Integrated Ground Segment and Big Data Governance Task Force, 15.6.2016.

⁴¹ Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Iniziativa europea per il cloud computing – Costruire un’economia competitiva dei dati e della conoscenza in Europa”, COM(2016) 178 final del 14.4.2016.

⁴² Cfr. allegato III.

⁴³ Overview of EGNSS downstream standardisation and assessment of gaps and future needs, 1.2.2018.

⁴⁴ European Radio Navigation Plan, 9.3.2018.

⁴⁵ Documento di lavoro dei servizi della Commissione, EGNSS downstream standards development, SWD(2019) 454 del 20.12.2019.

⁴⁶ Regolamento di esecuzione (UE) 2018/746 della Commissione, del 18 maggio 2018, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 per quanto riguarda la modifica delle domande uniche e delle domande di pagamento e i controlli (GU L 125 del 22.5.2018, pag. 1).

⁴⁷ Regolamento (UE) 2018/841 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, relativo all’inclusione delle emissioni e degli assorbimenti di gas a effetto serra risultanti dall’uso del suolo, dal cambiamento di uso del suolo e dalla silvicoltura nel quadro 2030 per il clima e l’energia e recante modifica del regolamento (UE) n. 525/2013 e della decisione n. 529/2013/UE (GU L 156 del 19.6.2018, pag. 1).

⁴⁸ Relazione speciale 4/2020 “L’uso delle nuove tecnologie di produzione e trattamento delle immagini per monitorare la politica agricola comune: i progressi registrati sono, nel complesso, costanti, ma più lenti per il monitoraggio ambientale e del clima”.

⁴⁹ Kucera, J., Janssens-Maenhout, G., Brink, A., Greidanus, H., Roggeri, P., Strobl, P., Tartaglia, G., Belward, A., Dowell, M., Copernicus and Earth observation in support of EU policies - Part I: Copernicus uptake in the European Commission, EUR 30030 EN, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo, 2020, ISBN 978-92-76-14559-2, doi:10.2760/024084, JRC118879.

⁵⁰ Workshop Copernicus: Fostering synergies in Copernicus user uptake activities at European and national level, 19 giugno 2019.

⁵¹ https://www.nist.gov/news-events/news/2019/10/economic-benefits-global-positioning-system-us-private-sector-study

⁵² COM(2020) 66 final del 19.2.2020.

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