Programmes spatiaux Galileo et Copernicus de l'UE: les services ont été lancés, mais des efforts supplémentaires devront être déployés pour en assurer l'adoption

Synthèse

Le système mondial de radionavigation par satellite Galileo et le programme Copernicus d'observation de la Terre sont des fleurons de la politique spatiale de l'UE. Ils permettent une radionavigation et une mesure du temps plus précises tout en fournissant des données utiles à propos de la Terre, et ils aident à surveiller l'environnement, les terres et les océans. Ces programmes engendrent, pour le budget de l'UE, des coûts substantiels à long terme dont le montant total avoisinait 18 milliards d'euros à la fin de 2020.

Dans la stratégie spatiale pour l'Europe arrêtée en 2016, la Commission s'est engagée à mieux exploiter le potentiel des programmes spatiaux de l'UE, en maximisant leurs avantages pour la société et pour l'économie européenne. Elle a mis en place et financé des actions spécifiques visant à encourager l'utilisation des applications, données et services spatiaux, tout en prenant l'engagement de veiller à ce que la législation européenne soutienne l'adoption des services spatiaux, si cela s'avérait justifié et bénéfique.

Notre audit a consisté dans une évaluation des mesures prises par la Commission depuis 2014 pour promouvoir l'adoption des services offerts par les programmes spatiaux Galileo et Copernicus de l'UE, en vue de l'obtention des avantages économiques et sociétaux escomptés. Nous avons examiné si la Commission: a) a élaboré une stratégie globale tournée vers l'avenir afin de promouvoir l'adoption des services tout en tenant compte de tous les acteurs concernés; b) a mis en place des systèmes solides pour évaluer les avantages apportés par ces services et pour assurer un suivi de la réalisation des objectifs stratégiques des programmes; c) a financé des actions qui ont efficacement concouru à une adoption mesurable des services, et d) a pris des mesures appropriées en vue de la création d'un cadre réglementaire favorable à l'adoption des services spatiaux.

L'audit a visé à évaluer l'efficacité des mesures prises par la Commission pour promouvoir l'adoption des services spatiaux. Nous espérons que nos résultats et recommandations d'audit apporteront une valeur ajoutée en aidant la Commission à promouvoir efficacement l'adoption des services spatiaux de l'UE dans le nouveau cadre financier pluriannuel pour 2021‑2027 et à mieux assurer le suivi de la réalisation des objectifs des programmes.

De manière générale, nous concluons que les programmes spatiaux Galileo et Copernicus de l'UE fournissent des services et des données utiles, dont la Commission a assuré la promotion de différentes façons, mais sans prendre suffisamment de mesures pour exploiter tout leur potentiel et pour tirer profit des investissements substantiels réalisés en vue d'obtenir les avantages prévus.

Les services Galileo améliorent d'ores et déjà la précision de la radionavigation, et les données Copernicus sont utilisées de façon appropriée dans le suivi de certaines politiques de l'UE. Cependant, la Commission ne dispose encore d'aucune stratégie globale qui vise à promouvoir l'adoption des programmes spatiaux de l'UE et tienne compte de tous les acteurs et entités concernés, au niveau de l'UE comme des États membres. En outre, son approche pour soutenir l'adoption des services n'est que partiellement liée à des objectifs stratégiques spécifiques, mesurables, acceptés, réalistes et assortis d'échéances, qui expliquent clairement ce qui doit être réalisé.

La Commission ne s'est pas attaquée à la fragmentation des marchés des services spatiaux dans sa propre approche et n'a guère reçu d'informations sur les stratégies et approches, nettement divergentes, des États membres, en matière d'utilisation des services dans leurs administrations et de soutien à l'adoption.

Dans l'Union européenne, il n'existe aucun cadre conceptuel statistique communément reconnu destiné à l'évaluation des avantages des services spatiaux, et les estimations de la Commission comportent des insuffisances, du point de vue de la méthode comme du champ couvert. Il est donc difficile d'évaluer de manière fiable les avantages des programmes. Les indicateurs de performance clés utilisés n'apportent que des informations de base et ne mesurent pas la réalisation des principaux objectifs des programmes.

Les actions de la Commission ont visé à soutenir le développement de nouvelles technologies dans le domaine de la radionavigation, l'accès aux données Copernicus et leur utilisation, ainsi que la promotion des programmes et leur adoption par le marché. Toutefois, les objectifs et l'impact de plusieurs actions clés n'étaient pas clairement définis, et les possibilités de synergies ne sont pas encore exploitées. En outre, des éléments clés de Galileo ne sont toujours pas disponibles, ce qui risque de nuire à sa capacité de conquérir le marché lié à ces services.

La Commission a déjà pris des mesures réglementaires pour faciliter l'adoption des services Galileo dans les domaines de la sécurité routière et des urgences, mais peu a été fait pour le moment dans d'autres domaines ou segments de marché. De même, aucune analyse complète n'a encore été réalisée afin de déterminer dans quels domaines l'utilisation de Copernicus pourrait être mieux encouragée par la législation de l'UE. Enfin, la Commission et les États membres ne disposent d'aucune vue d'ensemble systématique des obstacles réglementaires ou administratifs susceptibles d'empêcher l'utilisation des services spatiaux.

Pour mieux exploiter le potentiel des programmes spatiaux de l'UE, la Commission devrait:

1. élaborer une stratégie globale pour soutenir l'adoption des services spatiaux de l'UE;
2. élaborer un cadre conceptuel pour l'évaluation des avantages des programmes spatiaux de l'UE et améliorer la mesure de la performance;
3. faire en sorte que tous les éléments de Galileo soient disponibles et mieux centrer les actions sur l'adoption des services spatiaux de l'UE;
4. mieux utiliser le cadre réglementaire pour soutenir l'adoption des services spatiaux de l'UE.

Introduction

Les programmes spatiaux de l'UE

Dans les années 1990, l'Union européenne s'est engagée dans le développement de programmes spatiaux. Cette initiative visait initialement à fournir des services de radionavigation par satellite pour les réseaux transeuropéens de transport. En outre, il était nécessaire de disposer d'un système mondial d'observation satellitaire de la Terre qui fournisse des informations sur l'environnement et qui permette aussi bien de comprendre et d'atténuer les effets du changement climatique que de garantir la sécurité civile.

À l'heure actuelle, l'UE dispose de trois programmes phares dans le domaine spatial:

• Galileo est un système mondial de radionavigation par satellite (GNSS) à usage civil. Lancé en 1999, le programme vise à fournir des signaux de radionavigation et de mesure du temps de haute précision, indépendamment des autres systèmes existants. Les satellites en orbite sont actuellement au nombre de 26. Depuis 2016, Galileo fournit des services initiaux: un signal ouvert destiné aux applications de masse de la radionavigation par satellite telles que la navigation automobile ou les services de téléphonie mobile, un «service public réglementé» (PRS) qui s'adresse à des utilisateurs du secteur public dans le domaine de la sécurité et de la défense et un service de recherche et de sauvetage qui aide à retrouver plus rapidement et à sauver des personnes dans les situations d'urgence. D'autres services devraient être disponibles dans les prochaines années. Une seconde génération de satellites Galileo dotés de nouvelles caractéristiques est déjà en cours de développement, et le lancement des premiers satellites de cette génération est prévu pour 2024;
• EGNOS, le système européen de navigation par recouvrement géostationnaire, assure depuis 2009 des services de navigation à l'intention d'utilisateurs dans le secteur de l'aviation, dans le domaine maritime et au sol, en améliorant la précision des données du système américain de positionnement global (GPS). Il comprend trois satellites géostationnaires et 40 stations au sol¹;
• Copernicus vise à fournir des données précises et fiables, issues de l'observation de la Terre, dans les domaines de l'environnement, de l'agriculture, du climat, de la sécurité, de la surveillance maritime et d'autres politiques de l'UE. Ce programme, le plus grand au monde de son type, constitue la contribution de l'UE au réseau mondial des systèmes d'observation de la Terre (GEOSS)². Il est devenu opérationnel avec le lancement de son premier satellite en 2014. Il comporte actuellement huit Sentinelles en orbite, d'autres devant être lancées à l'avenir.

Le déploiement et l'exploitation des systèmes satellitaires de l'UE engendrent à long terme des coûts considérables supportés par le budget de l'UE. Les dépenses totales ainsi réalisées par l'UE du début des programmes à la fin de 2020 ont excédé 18 milliards d'euros. Galileo et EGNOS sont entièrement financés sur le budget de l'UE³. Le programme Copernicus l'est aux deux tiers environ, le reste de ses coûts étant pris en charge par l'Agence spatiale européenne (ESA) et d'autres tiers.

L'exploitation des systèmes satellitaires existants ainsi que le déploiement de nouveaux satellites seront également sources de coûts élevés pour le budget de l'UE à l'avenir. Le nouveau programme spatial unique, qui débutera en 2021 et englobera les programmes phares existants, nécessitera un budget de plus de 14 milliards d'euros pour financer l'exploitation de Galileo, d'EGNOS et de Copernicus ainsi que leur évolution ultérieure jusqu'en 2027⁴.

La chaîne de valeur des programmes spatiaux de l'UE

Les trois programmes phares se justifient tous essentiellement par la nécessité, pour l'UE, d'accéder en toute indépendance à des services spatiaux qui procurent des informations sur la navigation ainsi qu'une mesure du temps et des données d'observation de la Terre. Les services fournis par ces programmes devraient en outre favoriser la croissance des marchés d'applications et de services reposant sur l'observation de la Terre ou utilisant le GNSS, au sein et en dehors du marché intérieur de l'UE. Ils devraient enfin permettre l'apparition de nouveaux débouchés commerciaux et soutenir la stratégie Europe 2020 ainsi que ses objectifs de croissance intelligente, durable et inclusive⁵.

Dans la chaîne de valeur des activités spatiales, une distinction est généralement opérée entre:

• le secteur en amont, qui comprend les activités débouchant sur le développement d'infrastructures spatiales, la construction de satellites et de stations au sol, leur déploiement dans l'espace et leur exploitation;
• le secteur en aval, qui englobe l'acquisition et le stockage des données spatiales, le développement de produits ou de services utilisant des signaux ou des données d'imagerie satellite (utilisateurs intermédiaires) et les utilisateurs finals qui recourent à des services de radionavigation ou de mesure du temps ou encore à des applications d'observation de la Terre dans leurs activités commerciales ou dans leur vie quotidienne⁶.

La figure 1 illustre cette chaîne de valeur pour les programmes spatiaux de l'UE.

Source: Cour des comptes européenne.

La stratégie spatiale pour l'Europe arrêtée en 2016 par la Commission

Désireuse de fournir une vision à long terme pour une politique spatiale européenne⁷, la Commission a adopté, en 2016, sa stratégie spatiale pour l'Europe. Devant les investissements substantiels effectués dans les infrastructures spatiales et les coûts d'exploitation considérables engendrés, l'un des quatre objectifs stratégiques définis dans la stratégie consistait à mieux exploiter le potentiel des programmes spatiaux de l'UE en maximisant leurs avantages pour la société et pour l'économie européenne. Sur la base du cadre existant pour les programmes spatiaux de l'UE, la Commission s'est engagée, dans sa stratégie, à encourager l'utilisation des applications, données et services spatiaux dans les politiques de l'UE, chaque fois qu'ils apportent des solutions efficaces⁸. Elle a également pris l'engagement de veiller à ce que la législation européenne soutienne le recours aux services spatiaux lorsque cela se justifie et présente des avantages, parallèlement à des mesures d'accompagnement au niveau national et régional. Le Parlement européen a soutenu ces engagements dans deux résolutions⁹.

Un financement de l'UE spécialement destiné à soutenir l'adoption de ces services a été rendu disponible au titre des programmes spatiaux ainsi que du programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020»¹⁰. Pour la période 2014‑2020, la Commission, l'Agence du GNSS européen (GSA) et les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus ont ainsi pris des engagements représentant un total d'environ 565 millions d'euros. La figure 2 présente une ventilation de ce montant par entité et par programme.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (montants engagés au 30 juin 2020).

Gestion des programmes spatiaux de l'UE

La Commission, l'ESA et plusieurs autres entités – de l'UE et hors UE – partagent la gestion des programmes spatiaux de l'Union, en coopération avec les États membres.

Rôle de la Commission

La Commission assume la responsabilité globale des programmes spatiaux de l'UE. Elle supervise leur mise en œuvre et élabore les programmes de travail annuels de Galileo et de Copernicus. De plus, elle gère directement certaines des actions en faveur de l'adoption des services offerts par Galileo et par Copernicus.

Pour chacun de ces deux programmes, la Commission préside un comité chargé d'en assurer la coordination et composé de représentants des États membres et de délégués des entités directement associées au programme. Dans le cas de Copernicus, un groupe de travail spécifique (le «forum des utilisateurs») aide le comité à définir les besoins des utilisateurs, à vérifier la conformité des services et à assurer la coordination entre les utilisateurs du secteur public.

Rôle de l'Agence spatiale européenne

L'Agence spatiale européenne (ESA) est une organisation intergouvernementale créée en 1975 et dotée de vastes compétences dans le domaine spatial¹¹. Bien qu'elle ne soit pas un organisme de l'UE, elle joue un rôle capital dans les programmes de celle-ci, en apportant une expertise relative à leur coordination technique, mais aussi à la conception, au développement, à l'acquisition et à l'exploitation de systèmes satellitaires¹². En parallèle, elle mène ses propres programmes destinés à soutenir le développement de technologies de positionnement, de navigation et de mesure du temps utilisant les signaux du GNSS et à promouvoir l'utilisation de l'observation de la Terre dans des applications scientifiques ou commerciales.

Rôle de l'Agence du GNSS européen

La GSA, une agence de l'UE, a pour mission de superviser les infrastructures, de veiller à la fourniture des services, et de surveiller et de développer les marchés pour Galileo ainsi que pour EGNOS. Ses attributions comprennent également la gestion du programme concernant les éléments fondamentaux, qui finance la mise au point des jeux de puces, antennes et récepteurs prêts à être commercialisés, utilisés pour Galileo et pour EGNOS, ainsi que la gestion des projets relevant du programme Horizon 2020 relatifs à ces deux systèmes. Dans le cadre du nouveau programme spatial, une nouvelle Agence de l'Union européenne pour le programme spatial remplacera la GSA et lui succédera. Elle sera notamment chargée de promouvoir l'adoption des services offerts par Galileo, EGNOS et Copernicus.

Les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus et leurs services

Le programme Copernicus comprend trois composantes, dont la gestion a été confiée à diverses entités de l'UE et hors UE (voir figure 3):

• la coordination technique, l'exploitation des Sentinelles ainsi que la conduite des missions contributrices de l'ESA, des États membres ou d'autres partenaires internationaux («composante spatiale») et la mise à disposition de données brutes. L'ESA partage la responsabilité de ces activités avec l'Organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques (Eumetsat), une autre organisation ne relevant pas de l'UE. Eumetsat gérera également les futures missions Sentinelle 4, 5 et 6;
• la fourniture des services Copernicus («composante services»);
• la collecte de données auxiliaires émanant de systèmes de surveillance terrestres, maritimes ou aériens («composante in situ»), dont les États membres sont responsables ou qui proviennent de contributeurs volontaires.

Source: Commission européenne.

Les services Copernicus sont des produits de données ou des applications liées à la surveillance des terres, du milieu marin, de l'atmosphère et du changement climatique, à la gestion des urgences et aux applications de sécurité. Ils consistent en la combinaison des données brutes émanant des Sentinelles et d'autres satellites avec des données auxiliaires. Le nombre de ces produits dépasse 500 et change constamment (voir exemples dans l'encadré 1). La plupart des utilisateurs des données brutes et des produits sont des experts qui les combinent avec d'autres données. Ils les utilisent à des fins de recherche ou les transforment en applications destinées à des utilisateurs finals tels que les autorités publiques, les entreprises ou les consommateurs. Les données et services Copernicus sont financés par le programme, mais sont fournis gratuitement, et ne doivent en principe pas entrer en concurrence avec les offres de services commerciaux.

Encadré 1

Exemples de produits Copernicus

Corine Land Cover (CLC)

La base de données CLC fournit des informations harmonisées sur l'occupation et l'utilisation des sols pour tous les États membres. Les données CLC sont utilisées, par exemple, pour développer des applications ou élaborer des analyses en vue de l'aménagement urbain ou spatial, ou pour des produits géospatiaux tels que les logiciels de navigation.

Service d'analyse des vagues et de prédiction de houles pour la mer Méditerranée

Ce produit fournit une analyse des vagues et des prédictions de houles pour la mer Méditerranée. Les données sont utilisées, par exemple, dans des applications destinées aux autorités portuaires, aux missions de recherche et de sauvetage ou aux exploitants de navires commerciaux.

Sources: Services Copernicus de surveillance des terres et de surveillance du milieu marin.

Rôle des États membres

Les États membres jouent un rôle important dans l'adoption des services spatiaux de l'UE. Ils travaillent en partenariat avec celle-ci et les autres entités, mais peuvent se doter de leurs propres stratégies ou programmes spatiaux et mener leurs propres actions en faveur de l'adoption des services fournis par les programmes spatiaux de l'Union. Ils ne sont pas tenus de coordonner ces actions avec la Commission. Le PRS Galileo (voir point 02) répond directement aux besoins des autorités nationales. Les autorités européennes nationales, régionales ou locales chargées de la définition, de la mise en œuvre, de l'application ou du suivi d'un service public ou d'une politique publique, ainsi que les institutions et organes relevant de l'UE et d'autres institutions ou organismes internationaux, sont les «utilisateurs clés» de Copernicus¹³.

Étendue et approche de l'audit

L'audit a visé à évaluer l'efficacité des mesures prises par la Commission pour promouvoir l'adoption des services issus des programmes spatiaux de l'UE, en vue de l'obtention des avantages économiques et sociétaux attendus de ces services.

Nous avons plus précisément examiné si la Commission:

1. a élaboré une stratégie globale tournée vers l'avenir afin de promouvoir l'adoption des services fournis par les programmes spatiaux de l'UE, en tenant compte de tous les acteurs concernés;
2. a mis en place des systèmes solides pour évaluer les avantages apportés par les programmes spatiaux de l'UE et pour assurer un suivi de la réalisation des objectifs stratégiques;
3. a pris des mesures efficaces pour accroître l'adoption des services;
4. a pris des mesures appropriées en vue de la création d'un cadre réglementaire favorable à l'adoption des services fournis par Copernicus et par Galileo.

Les résultats de cet audit et les recommandations apporteront une valeur ajoutée en aidant la Commission à promouvoir plus efficacement, dans le nouveau cadre financier pluriannuel pour 2021‑2027, l'adoption des services spatiaux offerts par les programmes spatiaux Galileo et Copernicus et à mieux assurer le suivi de la réalisation des objectifs correspondants associés aux programmes.

Dans ce cadre, nous avons examiné les approches et les mesures adoptées par la Commission, par la GSA et par les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus, afin de soutenir l'adoption des services fournis par les programmes spatiaux Galileo et Copernicus.

Nous avons contrôlé un échantillon de 30 actions financées depuis 2014. Cet échantillon comprenait aussi bien des actions clés entreprises par la Commission et les autres entités afin d'accroître considérablement l'adoption des services spatiaux de l'UE que des subventions liées à des projets et accordées au titre du programme Horizon 2020 de l'UE. Nous avons en outre fait appel à des experts externes pour évaluer la qualité des projets et pour apporter un soutien technique général.

Nous avons par ailleurs tenu des réunions avec des représentants des entités chargées de la coordination et de la mise en œuvre des politiques spatiales nationales en Tchéquie, en Allemagne, en France et en Italie. Ces États membres ont été sélectionnés dans le groupe des pays qui avaient arrêté leurs propres plans ou stratégies en faveur de l'adoption des services spatiaux fournis par les programmes spatiaux de l'UE. Enfin, nous avons rencontré des agents de diverses organisations de parties prenantes représentant les industries européennes en aval¹⁴.

L'étendue de l'audit ne couvrait pas le programme EGNOS, qui concerne un domaine très spécifique et présente une importance limitée sur le plan financier, ni les actions en rapport avec l'utilisation du PRS Galileo, lequel est régi par des dispositions qui lui sont propres et donne lieu à des actions particulières.

Observations

Aucune stratégie globale de l'UE pour l'adoption des services spatiaux n'a encore été élaborée

Certains des objectifs relatifs à l'adoption des services spatiaux de l'UE n'étaient pas bien définis

Comme cela est indiqué ci-dessus (voir point 05), les programmes spatiaux de l'UE sont tous les deux étroitement liés à l'objectif qui consiste à promouvoir la croissance des marchés destinés aux applications et services fondés sur le GNSS ou sur l'observation de la Terre, et concourent donc à la réalisation des objectifs politiques généraux de croissance intelligente, durable et inclusive. Toutefois, ces objectifs n'étant énoncés que d'une manière très générale dans le cadre juridique applicable aux programmes, nous avons examiné si la Commission avait élaboré une stratégie globale tournée vers l'avenir et tenant compte de tous les acteurs concernés pour favoriser l'adoption des services, et si elle avait défini des valeurs cibles et des résultats réalistes.

La stratégie spatiale pour l'Europe arrêtée en 2016 (voir point 07) décrit en termes très généraux les objectifs et les actions visant à soutenir l'adoption des services Galileo et Copernicus. La Commission entendait «maximiser les avantages» apportés par les programmes spatiaux de l'UE, mieux relier le secteur spatial «à d'autres politiques et domaines économiques au niveau de l'Union et dans tous les États membres», et «optimiser les avantages que le secteur spatial apporte à la société et à l'ensemble de l'économie de l'Union»¹⁵. Elle a également mentionné plusieurs actions générales à entreprendre pour atteindre cet objectif: il s'agissait par exemple d'introduire Galileo sur des marchés spécifiques, de mener des campagnes d'information, de soutenir les réseaux d'utilisateurs de Copernicus et d'améliorer l'accès aux données Copernicus¹⁶.

Dans la stratégie, la Commission n'a pas défini les avantages à retirer et n'a pas non plus fixé de valeurs cibles ni de priorités claires. Elle n'a ainsi pas expliqué ce que l'on pouvait raisonnablement attendre dans le cadre de la «maximisation» des avantages. Elle n'a pas non plus fixé de délai au cours duquel ces avantages devraient se concrétiser, ni défini d'indicateurs appropriés pour être en mesure de suivre les progrès à cet égard. Dans ces conditions, il était par essence difficile d'évaluer si les actions entreprises permettaient d'atteindre les objectifs stratégiques et produisaient les résultats souhaités.

L'approche arrêtée par la Commission pour promouvoir l'adoption de Galileo et de Copernicus n'est que partiellement assortie de valeurs cibles mesurables

Pour l'un et l'autre programme spatial, la Commission établit des programmes de travail annuels (PTA) qui comprennent des plans de mise en œuvre apportant des informations détaillées sur les actions et les budgets correspondants¹⁷. Ces PTA visent à permettre de financer les actions et d'assurer le suivi des activités liées aux programmes, réalisées par la Commission, par la GSA et par les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus.

Dans le cas de Galileo, la Commission n'a pas encore élaboré de stratégie globale en vue de soutenir l'adoption. Certes, le PTA mentionne des objectifs généraux tels que le fait d'«accroître la sensibilisation» ou de «renforcer l'adoption par le marché ainsi que les normes» et définit les principales actions et valeurs intermédiaires, mais des valeurs cibles mesurables font défaut pour un grand nombre d'actions, et les résultats à obtenir ne sont ni clairement définis ni assortis d'échéances. D'après le programme de travail 2018, par exemple, la Commission entendait encourager la pénétration sur le marché des services Galileo et EGNOS en dehors de l'UE grâce à des projets d'application spécifiques et à des activités de sensibilisation, et faire en sorte que les documents stratégiques, de même que les activités de recherche-développement dans le domaine des véhicules autonomes, tiennent dûment compte de Galileo et d'EGNOS. Cependant, le PTA n'indique pas de façon tout à fait claire les résultats exacts attendus en ce qui concerne l'adoption par le marché ni le moment où la Commission prévoyait de les obtenir.

La GSA a adopté une stratégie de développement du marché et, dans ses documents de programmation pluriannuelle, elle a également fixé des objectifs stratégiques spécifiques, mesurables, acceptés, réalistes et assortis d'échéances, au sein du cadre de performance requis par son statut d'agence de l'UE. Elle a par ailleurs défini des résultats et des valeurs cibles clairs pour ses activités. Compte tenu de son rôle dans le programme Galileo, la stratégie a été centrée sur le développement de marchés pour les services GNSS en Europe, ce qui ne correspond qu'à une partie du marché potentiel.

Dans le cas de Copernicus, la Commission n'a pas encore élaboré de stratégie globale en vue de soutenir l'adoption. Afin d'apporter un complément aux activités des entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus, et en se fondant sur une analyse des lacunes et des besoins d'intervention¹⁸, elle a toutefois établi, en 2016, un cadre relatif aux activités favorisant l'adoption de Copernicus par les utilisateurs, avec pour objectifs: I) de sensibiliser, II) de faciliter l'accès aux données et services Copernicus, III) de soutenir les acteurs en aval et IV) de tirer parti des actions menées par la Commission avec les États membres et les entités chargées de la mise en œuvre du programme. La Commission a aussi défini un ensemble d'actions clés destinées à soutenir l'adoption¹⁹. La plupart de ces actions ont été intégrées dans le programme de travail annuel de Copernicus. Dans ce PTA, les réalisations escomptées pour un grand nombre d'entre elles n'étaient néanmoins définies qu'en termes vagues du type «sensibilisation renforcée» ou «visibilité accrue». La Commission n'a pas établi d'autres documents de programmation expliquant ce qu'elle entendait réaliser en nouant des relations avec les parties prenantes aux niveaux national, régional et local ou en développant la dimension transsectorielle de Copernicus (voir tableau 1).

En 2019, la Commission a mis en place, dans le cadre de l'instrument unique de l'Union pour le financement en capital-risque, le programme InnovFin Space Equity Pilot (ISEP), en vue d'encourager les investissements dans des fonds de capital dont les stratégies ciblent les technologies spatiales en amont et en aval, la commercialisation et l'adoption par le marché. Les projets en lien avec l'espace pourraient également donner droit à un financement au titre du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), lequel ne soutenait toutefois que des projets relevant de l'industrie spatiale en amont lorsque l'audit a été achevé, ou au titre du programme de l'UE pour la compétitivité des entreprises et pour les petites et moyennes entreprises (COSME)²⁰ et, dans le cadre des stratégies nationales de spécialisation intelligente, du Fonds européen de développement régional²¹. Cependant, étant donné que ces instruments de financement n'ont pas été spécialement conçus pour soutenir l'adoption des services spatiaux, ils ne font l'objet d'aucun suivi à cet égard, et leur contribution à cette adoption n'est donc pas connue.

La Commission fait bon usage des données Copernicus dans le cadre du suivi des politiques, mais n'a pas encore élaboré de stratégie globale pour en renforcer davantage l'utilisation

En 2015, la Commission a procédé à un état des lieux en vue de recenser les usages possibles des données Copernicus au sein de ses services, par exemple à des fins de suivi des politiques ou de promotion du recours à l'observation de la Terre dans les textes législatifs de l'UE.

En 2019, une évaluation interne réalisée par le Centre commun de recherche de la Commission (JRC) a montré que de nombreux services de la Commission n'exploitaient pas pleinement les données et informations relatives à Copernicus ainsi qu'à l'observation de la Terre, alors qu'ils reconnaissaient l'intérêt d'un suivi mondial et utilisaient ces données à des fins d'analyse²². Jusqu'à présent, l'évaluation, dont les agences et autres organismes de l'UE étaient exclus, n'a toutefois été suivie d'aucune analyse plus approfondie des lacunes. De plus, la Commission n'a pas encore élaboré de stratégie qui engloberait tous les domaines d'intervention pertinents et serait destinée à renforcer encore l'utilisation des données Copernicus et d'autres données d'observation de la Terre au sein de ses services et des autres institutions et organes de l'UE.

Le rôle des entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus dans le soutien à l'adoption n'a pas été clairement défini et leurs approches divergeaient

En vertu du règlement (UE) n° 377/2014, les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus sont tenues de veiller à son adoption par le secteur public. Au cours de la période allant de 2014 à 2020, ces entités ont disposé d'un budget total d'environ 43 millions d'euros pour soutenir l'adoption (voir figure 4).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (montants engagés au 30 juin 2020).

Nous avons constaté que les conventions de délégation entre la Commission et les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus ne définissent pas clairement les tâches de celles-ci dans le soutien à l'adoption. Les budgets disponibles pour les activités de promotion variaient considérablement, tout comme les approches des entités en matière de promotion des services et produits Copernicus. À titre d'exemple, l'entité chargée du service Copernicus de surveillance du milieu marin, Mercator Océan International, s'est dotée d'une stratégie relative à l'adoption par les utilisateurs, cherchant ainsi à apporter ses services à de nouvelles communautés d'utilisateurs. Elle disposait également d'un budget spécifique destiné à financer le recensement de projets de démonstration (c'est-à-dire de petits projets relatifs à des applications en aval) de nature à faire connaître le service Copernicus de surveillance du milieu marin.

À l'inverse, l'Agence européenne pour l'environnement, qui est chargée de la composante paneuropéenne du service Copernicus de surveillance des terres, n'avait pas arrêté de stratégie en matière d'adoption et ne disposait que d'un budget très limité pour promouvoir ces services, bien que cette composante revête une importance considérable pour l'adoption²³. En outre, elle ne détenait pas suffisamment d'informations sur les utilisateurs des services et leur usage des données.

Les stratégies d'adoption des États membres ne sont guère coordonnées

Les États membres et l'ESA sont étroitement associés au sein des programmes spatiaux de l'UE, mais ils ne sont pas tenus de coordonner leurs propres stratégies ou mesures relatives à l'espace avec celles de la Commission ou de la GSA. Malgré une intense coopération entre cette dernière et l'ESA, qui a mis en place un programme de soutien au développement de technologies de positionnement, de radionavigation et de mesure du temps, la GSA n'a guère reçu, avant 2019, d'informations sur les stratégies et les actions des États membres en matière de soutien à l'adoption des services Galileo.

En 2019, la GSA a analysé les informations disponibles relatives aux programmes spatiaux nationaux des États membres et a constaté que dix-huit de ces derniers disposaient d'une stratégie spatiale nationale²⁴. Quatre d'entre eux avaient mis en place des programmes nationaux spécifiques pour promouvoir l'adoption des services Galileo et EGNOS, mais sans coordonner leurs programmes avec la GSA²⁵. La GSA et les États membres n'ont encore convenu d'aucune feuille de route commune en vue de concentrer les efforts sur les segments où le besoin d'un soutien de l'UE est le plus pressant ou de tirer parti des mesures nationales.

Pour Copernicus, les États membres jouent un rôle important, puisque les autorités nationales, régionales et locales sont des utilisateurs clés du programme. Dans son étude de 2016²⁶, la Commission a relevé d'importantes divergences entre les stades de développement des États membres. Elle a pris un certain nombre de mesures, mais celles-ci ne s'inscrivaient pas dans une approche stratégique globale visant spécifiquement à répondre aux divers besoins dans la conception de ses actions de soutien à l'adoption. Cela ressort également des résultats de l'analyse d'impact réalisée par la Commission en 2018. Ceux-ci indiquent que Copernicus n'est pas parvenu à attirer suffisamment d'utilisateurs potentiels en dehors de la communauté des utilisateurs habituels de services spatiaux et font apparaître la nécessité de renforcer l'intégration des données spatiales dans les autres domaines d'action et secteurs économiques²⁷.

Les fournisseurs européens d'applications utilisant des données d'observation de la Terre sont une poignée de grands acteurs et de nombreuses micro-, petites et moyennes entreprises spécialisées²⁸. Du côté de la demande, le secteur public constituait, en 2016, plus de la moitié du marché européen en aval de l'observation européenne de la Terre. La demande est toutefois très fragmentée, maintes autorités nationales, régionales ou locales étant des utilisateurs potentiels de services spatiaux. Cela pourrait faire obstacle à une utilisation rentable des services spatiaux par l'ensemble des autorités publiques et des États membres.

Dans les quatre États membres sélectionnés, nous avons observé de profondes différences dans la manière dont les autorités avaient intégré les programmes spatiaux de l'UE aux politiques nationales et soutenaient l'adoption (voir encadré 2).

Ces initiatives nationales promettaient d'accroître l'utilisation des applications spatiales, mais elles restent limitées aux États membres concernés et ne visent pas le marché européen en particulier. Nous avons constaté que la Commission ne disposait d'aucune vue d'ensemble actualisée de la situation globale de ces initiatives nationales et qu'elle n'en avait pas tenu compte dans sa propre approche stratégique.

Les programmes spatiaux de l'UE apportent des avantages, mais il n'existe guère d'informations sur l'ampleur de ces derniers

Il n'existe pas de cadre conceptuel reconnu permettant d'évaluer les avantages des services spatiaux

La fourniture de services spatiaux est associée à plusieurs avantages économiques et sociétaux, conférés par les secteurs en amont et en aval (voir figure 5).

Source: Cour des comptes européenne.

Aucun cadre conceptuel reconnu ne permet d'évaluer les avantages dans le domaine des infrastructures spatiales. De plus, aucun système organisé n'est disponible pour compiler des données statistiques sur les avantages générés par les services spatiaux. Il n'existe par ailleurs pas de définition officielle de la chaîne de valeur de l'économie spatiale ni de définition communément admise des «activités en aval».

En 2012, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié un manuel relatif à la mesure de l'économie spatiale, qui propose des méthodes, des sources et un ensemble d'indicateurs³¹. Bien que la Commission ait utilisé certaines informations provenant du manuel, elle ne les a pas jugées appropriées pour mesurer l'économie spatiale de l'UE et, pour apprécier les avantages socio-économiques apportés par Copernicus et par Galileo, elle a suivi sa propre approche, laquelle est similaire à celle utilisée par d'autres acteurs du secteur spatial européen. Faute d'un cadre conceptuel établi, il s'avère difficile d'évaluer de manière fiable les avantages des services spatiaux, de les comparer avec d'autres secteurs économiques ou de concevoir une analyse coûts-avantages des programmes spatiaux.

La méthodologie utilisée par la Commission pour déterminer les avantages des services spatiaux comporte des insuffisances

En 2018, la Commission a affirmé que l'impact des services offerts par les programmes spatiaux de l'UE sur la croissance économique et l'emploi dans l'Union compensera à terme les investissements publics substantiels consacrés à ces programmes³². Cette affirmation était étayée par plusieurs études qui comportaient des estimations des avantages induits par les programmes spatiaux de l'UE. Ces estimations jouent également un rôle important dans l'évaluation de l'impact des nouveaux programmes spatiaux. L'évaluation des avantages de ces programmes devrait donc reposer sur une méthodologie rigoureuse et, le cas échéant, cohérente, ainsi que sur des données réalistes. Nous avons examiné si la Commission avait appliqué une méthodologie rigoureuse de la même façon pour les deux programmes et si les sources de données utilisées lors des études étaient fiables.

La valeur ajoutée brute (VAB) des entreprises opérant en amont et en aval du secteur spatial peut être utilisée pour exprimer les avantages économiques des programmes spatiaux. Elle correspond à la valeur générée dans le secteur de la production et se mesure en faisant la somme de tous les revenus obtenus dans le processus de production de biens et de services et en y ajoutant les taxes et impôts sur la production et les importations, déduction faite des subventions. Or la méthode employée par la Commission pour évaluer les revenus générés, dans le cas de Copernicus comme dans celui de Galileo, n'était pas conforme au cadre conceptuel, établi dans le règlement (UE) n° 549/2013, qui sert à calculer le produit intérieur brut (PIB) dans l'UE³³. Cela a abouti à une mesure inexacte de ce type d'avantage.

La méthodologie appliquée pour évaluer les avantages générés par Galileo différait de celle utilisée pour Copernicus. Des valeurs monétaires ont été attribuées à des avantages non monétaires tels que la contribution à l'atténuation du changement climatique ou les vies sauvées grâce au GNSS. Dès lors, les mêmes avantages ont été évalués de façon divergente. L'encadré 3 présente des exemples d'insuffisances dans le calcul des avantages apportés par les programmes spatiaux de l'UE. L'impact économique sur la croissance et l'emploi risque par conséquent d'être sous-évalué, tandis que les avantages globaux réels des programmes pourraient être surestimés.

La Commission manque d'informations et d'indicateurs de performance clés pertinents pour assurer le suivi de l'adoption

Le règlement (UE) n° 1285/2013, relatif à Galileo et à EGNOS, le règlement (UE) n° 377/2014, qui concerne Copernicus, et le nouveau règlement établissant le programme spatial de l'UE exigent tous que la Commission assure un suivi régulier de la performance. Ils définissent en outre des indicateurs de performance de base³⁴. En plus des aspects techniques, tels que la disponibilité des services ou des données, la Commission est tenue d'assurer un suivi régulier de l'incidence des services sur les différents secteurs de l'économie et d'évaluer si la part de marché des entreprises de l'UE augmente réellement sur le marché mondial en aval de la navigation par satellite et sur le marché de l'observation de la Terre. Cela suppose de définir des indicateurs pertinents, qui permettent d'évaluer les effets des programmes.

Pour Galileo, la GSA fournit généralement des indicateurs clés de performance utiles et globalement cohérents, qui font apparaître les progrès accomplis. Toutefois, au fil du temps, leur nombre est passé à 97 indicateurs de réalisation et de résultat, ce qui en a compliqué le suivi. Certains indicateurs ne sont pas présentés dans un contexte pertinent, ce qui rend leur interprétation ardue. À titre d'exemple, l'indicateur présentant le nombre d'entreprises qui commercialisent des produits utilisant Galileo met en évidence les variations annuelles, mais ne mesure pas la part de ces entreprises sur leur marché respectif. De plus, aucun indicateur ne montre les coûts et avantages des efforts déployés par la GSA afin de développer certains marchés plutôt que d'autres, compte tenu de leur importance stratégique et économique. Au moment où cet audit a été achevé, la GSA élaborait déjà un nouvel ensemble d'indicateurs plus simple.

En ce qui concerne l'adoption des services Copernicus, la Commission assure le suivi de paramètres clés tels que le nombre croissant d'utilisateurs de Copernicus inscrits auprès de l'ESA ou des autres entités chargées de la mise en œuvre du programme, les volumes de données téléchargés, ou le nombre de formations ou d'événements promotionnels organisés. Toutefois, il n'existe que des informations partielles sur le nombre d'utilisateurs, car ceux-ci peuvent également s'inscrire auprès de plateformes nationales de distribution de données, voire auprès d'autres tiers. L'ESA et les autres entités chargées de la mise en œuvre du programme rencontrent également des difficultés pour réunir des informations sur les vrais utilisateurs des données Copernicus et l'usage qui en est fait. La Commission n'a pas défini clairement les indicateurs clés de performance relatifs à l'adoption, destinés aux entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus, et les informations communiquées par ces entités n'ont pas été harmonisées. Le nombre de formations ou d'événements promotionnels organisés, lui aussi, permettait difficilement de tirer des conclusions sur l'adoption réelle des services.

En vertu du règlement (UE) n° 377/2014, la Commission était tenue d'assurer le suivi de l'utilisation des données et informations Copernicus au moyen d'indicateurs de résultat spécifiques. Ceux-ci concernaient les utilisateurs clés tels que les autorités nationales, régionales ou locales, la pénétration sur le marché, l'extension des marchés existants, la création de nouveaux marchés et la compétitivité des opérateurs européens situés en aval³⁵. Toutefois, compte tenu de la diversité des applications possibles de Copernicus, la Commission peine à recueillir des données agrégées appropriées pour étayer ces indicateurs. En 2019, elle a publié un rapport sur le marché indiquant qu'en Europe, environ 72 % des entreprises d'observation de la Terre recouraient en 2017 déjà aux données ou aux services Copernicus (contre 66 % en 2016)³⁶. Ce rapport ne comportait cependant que très peu d'informations en ce qui concerne l'ampleur de l'usage de Copernicus par ses utilisateurs clés ou la mesure dans laquelle les services avaient contribué à renforcer la compétitivité des opérateurs européens situés en aval.

Des progrès considérables ont été accomplis pour ce qui est de permettre l'utilisation des services Galileo, mais il n'est pas encore possible d'en retirer tous les avantages en raison de l'absence de certains éléments clés

Après le GPS et le Glonass russe, Galileo est le troisième GNSS qui fournit des services de radionavigation et de mesure du temps. Au lancement de ses services initiaux, en 2016, Galileo accusait déjà un retard de huit ans par rapport au projet originel³⁷. En tant que premier GNSS ouvert à l'échelle mondiale, le GPS disposait d'un avantage considérable, et il est utilisé par la plupart des récepteurs. Bien que les services Galileo se soient avérés plus précis que les autres services GNSS, les acteurs concernés (à savoir la GSA, la Commission et l'ESA) ont dû, après un incident majeur qui s'est soldé par une indisponibilité de six jours en 2019, œuvrer constamment à l'élaboration de mesures pour renforcer la stabilité, la robustesse et la résilience de Galileo. En outre, les autres fournisseurs pourraient bientôt atteindre un degré de précision similaire. Une nouvelle génération de satellites GPS plus précis est actuellement en cours de déploiement dans l'espace. Selon les prévisions, ces satellites devraient être opérationnels dans les années à venir.

Dans ces conditions, la GSA a dû déterminer les segments de marché les plus pertinents pour les services Galileo et concevoir des actions pour développer ces marchés. Nous avons examiné si la GSA avait réalisé une étude de marché efficace et si ses actions répondaient à des besoins clairement établis, étaient ciblées sur le soutien à l'adoption et avaient eu une incidence mesurable sur l'utilisation des services Galileo.

Le succès à venir des services Galileo dépend tout particulièrement de la disponibilité de certains éléments clés

Nous avons constaté que la GSA avait recensé efficacement les segments de marché actuellement cruciaux pour les services GNSS, par exemple les smartphones, la construction automobile ou la fabrication d'équipement de géodésie, ainsi que leurs exigences.

La GSA a établi des relations étroites avec les fabricants mondiaux d'appareils et a encouragé la commercialisation de puces et de récepteurs compatibles avec Galileo. Une grande réussite, en 2020, réside dans la production de puces et modules compatibles avec Galileo par les principaux fournisseurs, qui représentaient plus de 95 % du marché des jeux de puces GNSS, ainsi que dans la disponibilité, dans de nombreux segments du marché, de récepteurs compatibles avec Galileo et généralement interopérables avec les autres GNSS. Cela contribue à améliorer la précision globale de la radionavigation, mais ne signifie pas que les équipements ou les récepteurs donnent la priorité à Galileo pour l'acquisition du signal. Le GPS a toujours une forte présence sur le marché, et il faudra du temps pour que la plupart des utilisateurs adoptent les technologies compatibles avec Galileo dans les divers segments de marché.

Le service de haute précision (HAS) ainsi qu'un service d'authentification des messages de radionavigation (OS NMA) sont des éléments clés («différenciateurs») de Galileo. Le service d'authentification des messages de radionavigation consiste en une signature numérique des signaux de radionavigation, destinée à en garantir l'authenticité. Un service d'authentification commercial (CAS), fournissant un signal Galileo crypté, devrait être proposé à des fins de protection contre les attaques par rejeu. Ces services ne sont fournis par aucun autre GNSS et constituent donc un argument de vente spécifique de Galileo. Le service d'authentification commercial est également le seul service Galileo que la Commission ait prévu de rendre payant et qui serait donc potentiellement source de recettes pour le budget de l'UE.

Il était prévu que Galileo soit pleinement opérationnel au plus tard fin 2020, mais ce n'est pas encore le cas à l'heure actuelle. Le développement du service de haute précision et celui du service d'authentification des messages de radionavigation ont accumulé encore davantage de retard. Les essais sont prévus pour 2021, afin de permettre aux industries de valider des récepteurs compatibles, mais les services ne seront peut-être pas disponibles avant 2024. La définition du service d'authentification commercial est toujours en cours et nul ne sait exactement quand il sera opérationnel. Sans empêcher le développement de marchés potentiels, cela pourrait toutefois nuire à la capacité de Galileo de conquérir le marché lié à ces services et, ainsi, de tirer profit des investissements correspondants, réalisés pour ce système avant que d'autres GNSS fournissent des services similaires.

Les actions visant à soutenir l'évolution et l'utilisation des services Galileo sont de bonne qualité, mais il subsiste des risques pour leur adoption efficace

Depuis 2014, la GSA a consacré environ 22 millions d'euros de dépenses au développement de marchés et au soutien à l'adoption des services Galileo et EGNOS. À la mi-2020, elle avait également accordé 141 millions d'euros de subventions pour 79 projets au titre du programme Horizon 2020 et financé environ 41 millions d'euros de soutien à 14 projets dans le cadre de son programme relatif aux éléments fondamentaux.

Nous avons observé qu'il peut s'écouler plus de quatre ans entre la publication de l'appel à propositions auquel répond un projet et l'achèvement du projet lui-même. Nous estimons que, sur les marchés des technologies à évolution rapide, les projets risquent de manière générale de devenir obsolètes avant même d'être disponibles.

Dans notre échantillon (voir point 21), nous avons examiné huit actions achevées au moment de l'audit après avoir été soutenues par la GSA dans le cadre du programme Horizon 2020, du programme relatif aux éléments fondamentaux ou de son action de développement de marchés. Nous avons constaté qu'en règle générale, ces actions répondaient à un besoin technique clairement établi ou ciblaient un marché prometteur, qu'elles étaient de qualité technique adéquate et qu'elles permettaient d'atteindre les objectifs en matière de réalisations et de délais. Toutefois, certains marchés évoluent encore et la contribution des projets à l'adoption ne peut être évaluée qu'à plus long terme. Dans d'autres cas, l'adoption peut dépendre de la capacité des clients potentiels de solutions innovantes à disposer des fonds nécessaires (voir encadré 4).

Les actions de la Commission destinées à soutenir l'utilisation des données Copernicus étaient fragmentées et les synergies n'étaient pas exploitées

Plusieurs actions clés de la Commission se sont caractérisées par des objectifs mal définis, une dispersion et un manque de financement

Depuis 2014, la Commission a dépensé environ 30 millions d'euros pour soutenir directement l'adoption de Copernicus. En outre, quelque 83 millions d'euros étaient disponibles pour proposer de nouveaux moyens d'accéder aux données Copernicus. Dans le cadre du soutien à l'adoption de Copernicus au titre du programme Horizon 2020, 194 millions d'euros de subventions ont été octroyés à 79 projets axés en particulier sur l'adoption des services Copernicus par le marché et sur leur évolution. Dans notre échantillon, nous avons examiné six actions clés soutenues directement par la Commission (voir point 30) ainsi que huit projets financés au titre du programme Horizon 2020, qui visaient à favoriser l'adoption et étaient achevés au moment de notre audit.

Pour mieux faire connaître Copernicus, la Commission a mis en place les réseaux Copernicus Academy (académie Copernicus) et Copernicus Relays (relais Copernicus). Copernicus Academy a pour objectif de soutenir l'adoption par les universités et les centres de recherche en fournissant des supports de cours et des informations spécifiques destinées aux organismes publics de recherche, tandis que Copernicus Relays vise à mieux comprendre les besoins des utilisateurs, à renforcer la sensibilisation aux niveaux national, régional et local, ainsi qu'à diffuser les bonnes pratiques.

Nous avons constaté que, depuis 2017, la Commission a noué des relations fructueuses avec plus de 160 membres du réseau Copernicus Academy dans les 27 États membres et dans certains pays tiers, et avec plus de 90 partenaires Copernicus Relays, parmi lesquels des autorités nationales, des organismes publics, des pôles d'innovation, des entreprises du secteur spatial, des instituts universitaires et des organisations sans but lucratif. En 2019, le réseau Copernicus Relays a organisé quelque 200 événements de sensibilisation. Toutefois, les partenaires ne bénéficient d'aucun financement direct et aucune information n'indique s'ils contribuent à une adoption structurée par les utilisateurs, avec un impact à long terme aux niveaux national, régional ou local.

Comme cela était prévu dans la stratégie spatiale pour l'Europe adoptée en 2016, la Commission a également apporté un soutien aux jeunes entreprises. Pour ce faire, elle a organisé ou soutenu financièrement des prix destinés à récompenser des idées innovantes («hackathons» ou «masters») et mis en place le programme Copernicus Accelerator ainsi que le programme d'incubation Copernicus. Copernicus Accelerator a financé chaque année un accompagnement par des mentors expérimentés pour environ 40 entreprises innovantes, tandis que le programme d'incubation a permis d'octroyer, à 20 entreprises innovantes utilisatrices de Copernicus, une subvention de 50 000 euros en plus du soutien qu'elles percevaient déjà au titre d'autres initiatives d'incubation telles que la pépinière d'entreprises de l'ESA. Cependant, seul un petit nombre de jeunes entreprises en ont bénéficié, et la Commission n'a pas formulé clairement les objectifs qu'elle poursuit en soutenant ces programmes. Aucun suivi des progrès réalisés par les jeunes entreprises après la fin de ces interventions n'a été assuré. Il n'est donc pas encore possible de déterminer si ces deux initiatives ont concouru à soutenir les jeunes entreprises avec efficacité et efficience.

Une autre action clé, l'accord-cadre de partenariat Caroline Herschel, visait à resserrer la coopération avec les États membres intéressés. Cet accord permet à des organismes publics, tels que des agences spatiales ou des instituts de recherche, dans 22 États membres, de proposer des projets à la Commission et d'accorder des subventions afin de soutenir des actions relevant de trois objectifs spécifiques («niveaux»), les coûts étant financés sur le budget de l'UE jusqu'à concurrence de 85 % (voir tableau 2).

Grâce à cet accord-cadre, la Commission peut soutenir directement l'adoption en agissant conjointement avec des partenaires nationaux et, ainsi, tirer parti de ses actions. Cependant, l'accord-cadre a été appliqué de façon dispersée, puisque les trois niveaux ont servi à financer de nombreuses actions (ateliers, formations ou projets) isolées et de faible ampleur. L'effet global attendu et le lien avec les stratégies nationales de soutien à l'adoption n'ont, dans une large mesure, pas été précisés. À titre d'exemple, le programme comprenait des actions visant à l'élaboration d'un catalogue de bonnes pratiques destiné à servir de source d'inspiration pour les nouveaux utilisateurs potentiels de Copernicus dans le secteur public ou à mieux faire connaître l'utilité éventuelle des services Copernicus pour les administrations publiques. L'utilisation des données d'observation de la Terre étant complexe et nécessitant des compétences spécialisées, les actions financées au titre de l'accord-cadre de partenariat doivent être accompagnées de mesures complémentaires telles que le recrutement d'experts dans les administrations nationales, qui n'est pas assuré.

Pour la première année du programme, à savoir 2018, la Commission a inscrit au budget une contribution de 6 millions d'euros. De nombreux projets accusaient toutefois un retard au moment de l'audit, le plus souvent en raison de la signature tardive des conventions de subvention ou des contrats et d'un retard lié aux modalités de préfinancement. En ce qui concerne les actions figurant dans le programme de travail annuel 2019, un délai considérable s'est écoulé avant le versement du financement prévu de l'UE, d'un montant de 8 millions d'euros. Les conventions de subvention spécifiques n'ont donc pu être signées qu'en septembre 2020, date à laquelle le financement des actions relevant du programme de travail 2020 n'était toujours pas assuré.

Les projets financés au titre du programme Horizon 2020 sont généralement de bonne qualité, mais il est impossible d'en évaluer l'incidence sur l'adoption de Copernicus

Le programme Horizon 2020 a joué un rôle important dans les efforts de la Commission pour soutenir l'adoption de Copernicus. Des actions ciblées ont été intégrées au volet consacré à l'espace dans le programme, mais les candidats qui utilisaient des données d'observation de la Terre pouvaient également bénéficier d'un soutien au titre des parties des programmes de travail d'Horizon 2020 non liées à l'espace³⁸.

Nous avons examiné les appels à propositions relatifs à l'adoption de Copernicus, relevant des programmes de travail 2014‑2015 et 2016‑2017 d'Horizon 2020. Ensuite, nous avons cherché à déterminer, pour huit projets achevés, s'ils avaient contribué à une large adoption des services Copernicus.

Les projets que nous avons contrôlés étaient techniquement réalisables et ont permis d'atteindre la plupart des objectifs définis dans les programmes de travail. Pour trois des six projets visant spécialement à l'adoption par le marché, il était toutefois difficile de déterminer si les bénéficiaires étaient parvenus à concevoir des services de nature à générer un chiffre d'affaires élevé pour les participants ou à accroître nettement l'utilisation de Copernicus. Nous avons également remarqué que, pour certains appels à propositions, l'impact escompté traduisait une très grande ambition, car le petit nombre de projets financés rendait improbable la réalisation de cet objectif (voir encadré 5).

La Commission facilite l'accès aux données Copernicus, mais les possibilités de synergies ne sont pas exploitées

Pour permettre une adoption efficace des services, il est fondamental de disposer d'un accès approprié aux données Copernicus. Nous nous sommes attachés à déterminer si la Commission avait suivi une approche rentable et exploité les synergies pour fournir un accès de ce type aux données et services Copernicus.

L'ESA et Eumetsat ont mis en place des plateformes de données permettant aux utilisateurs de télécharger les données brutes transmises par les Sentinelles. Parmi les infrastructures, 13 États membres de l'UE finançaient et exploitaient des sites miroirs nationaux destinés aux données Copernicus, appelés «segments sol collaboratifs» (CollGS)³⁹, certains proposant en outre des services supplémentaires destinés à leurs utilisateurs. Les entités chargées de la mise en œuvre de la composante services utilisaient leurs propres solutions d'accès aux données pour fournir les produits Copernicus.

La quantité de données et d'informations générée par le programme Copernicus se prêtant difficilement au téléchargement de données «classique», une task force composée de représentants de la Commission, de l'ESA, d'Eumetsat, des États membres et des pays participant à Copernicus a été établie en 2016. Cette task force a proposé de mettre en place des solutions pour améliorer la disponibilité des données et des produits Copernicus⁴⁰. Cette initiative a comporté le financement, par la Commission, de la création des services d'accès aux données et à l'information (DIAS). Cependant, un segment sol intégré n'a pas été mis en place et les données Copernicus sont toujours diffusées sur diverses plateformes exploitées par l'ESA, par les entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus, par les États membres et par plusieurs opérateurs privés.

Les DIAS sont des plateformes numériques et innovantes, en nuage, situées dans l'UE, qui permettent aux utilisateurs d'utiliser de grandes quantités de données Copernicus et d'autres données spatiales sans être contraints, pour ce faire, de les transférer et de les stocker sur leurs propres réseaux informatiques. L'idée était d'intensifier la concurrence entre ces plateformes et avec les services existants, mais aussi de les combiner avec d'autres services commerciaux afin qu'à long terme, elles deviennent économiquement viables et cessent de dépendre des financements publics.

À la mise en place des plateformes DIAS, le nombre exact d'utilisateurs potentiels disposés à payer les services et à assurer ainsi la viabilité économique des plateformes n'était pas connu. Par la suite, la Commission a décidé de financer cinq plateformes de ce type jusqu'en 2021. Ce nombre a toutefois amplifié les difficultés pour attirer un total suffisant d'utilisateurs afin d'atteindre une masse critique, de bénéficier des effets de réseau et de concurrencer ainsi efficacement les opérateurs de pays tiers qui fournissent des services similaires. Depuis la mise en service des plateformes DIAS, à la mi-2018, l'utilisation de leurs services est demeurée très faible par rapport à l'ensemble des utilisateurs actifs de Copernicus, et seul un petit nombre d'utilisateurs effectuent actuellement des paiements à ce titre. En outre, la Commission n'a pas suffisamment encouragé le recours à ces services dans le cadre d'autres instruments spécifiques apportant un soutien à l'adoption, comme Horizon 2020. Elle n'a ainsi pas incité les bénéficiaires à traiter leurs données à l'aide de ce nouvel outil.

La Commission ne possède pas encore de stratégie concernant la manière d'intégrer davantage, de façon rentable, l'accès aux données Copernicus et leur traitement. Un seul des 13 segments sol collaboratifs a été mis en œuvre au moyen d'une infrastructure DIAS et présente donc un intérêt pour la convergence. En outre, la Commission n'a pas encore précisé comment l'accès aux données Copernicus et à d'autres données spatiales, ainsi que leur traitement, seraient intégrés dans son initiative relative au nuage européen pour la science ouverte⁴¹. Cette initiative vise à remédier à la fragmentation des infrastructures de données dans l'UE en général par la mise en place d'installations destinées au stockage, au partage et à la réutilisation des données scientifiques, mais aussi à l'enrichissement mutuel entre différents ensembles de données, y compris des données d'observation de la Terre.

Des mesures réglementaires peuvent faciliter l'adoption des services spatiaux de l'UE, mais des lacunes subsistent

Dans la stratégie spatiale pour l'Europe qu'elle a adoptée en 2016, la Commission s'est également engagée à prendre des dispositions réglementaires (si celles-ci s'avéraient justifiées et bénéfiques) afin d'introduire Galileo sur des marchés ou dans des domaines spécifiques et, à plus long terme, à encourager le recours aux solutions spatiales grâce à des mesures de normalisation.

Nous avons examiné si la Commission avait efficacement recensé de telles possibilités d'action sur le plan de la réglementation ou de la normalisation afin de soutenir l'adoption des services spatiaux et si elle les avait mises à profit. Étant donné que des dispositions juridiques existantes sont également susceptibles d'empêcher le recours aux services spatiaux (par exemple, les règles relatives à une administration publique peuvent interdire l'utilisation de services ou de données spatiaux), nous nous sommes également attachés à déterminer si la Commission et les États membres avaient pris des mesures pour repérer et éliminer les obstacles de ce genre.

L'action sur le plan réglementaire a facilité l'utilisation des appareils compatibles avec Galileo, mais des mesures supplémentaires sont nécessaires

Les services de radionavigation et de mesure du temps par satellite sont régis par un grand nombre de normes techniques et de règlements tels que des règlements de l'UE, des règlements nationaux ou des normes établies dans le cadre d'accords internationaux ou adoptées par des organismes de normalisation. Ces mesures peuvent favoriser l'adoption des services spatiaux, car elles permettent aux fabricants d'équipements de standardiser leurs produits et de garantir l'interopérabilité des systèmes. Les systèmes de radionavigation par satellite utilisant les fréquences radio, des normes sont également nécessaires pour protéger les signaux des interférences.

La Commission a déjà pris des mesures réglementaires pour faciliter l'adoption des services Galileo dans les domaines de la sécurité routière et des urgences⁴². Ces initiatives ont efficacement concouru à ce que les nouveaux modèles de voitures et les téléphones mobiles soient équipés de jeux de puces compatibles avec Galileo, permettant ainsi aux services d'intervention d'urgence d'arriver plus rapidement sur le lieu d'un accident. En outre, une norme internationale applicable dans ce domaine, qui favorisait l'utilisation du GPS comme signal de radionavigation privilégié sur les appareils, a été actualisée en 2020 de manière à donner à présent aux fabricants d'appareils le choix du GNSS privilégié, ce qui pourrait jouer en faveur d'un recours plus généralisé aux services Galileo.

En 2017, une étude de la Commission a permis de recenser les lacunes et les besoins à venir en matière de normalisation à des fins de soutien à la pénétration de Galileo et d'EGNOS sur les marchés, ainsi que de proposer des feuilles de route pour différents segments de marché⁴³. La Commission a également élaboré un plan européen de radionavigation, qui inventorie les systèmes de radionavigation existants et émergents et donne une vue d'ensemble de la législation européenne applicable en la matière⁴⁴. Après avoir consulté les États membres, la Commission a défini trois domaines prioritaires dans lesquels une réglementation ou une normalisation pourraient s'avérer bénéfiques⁴⁵:

• transports et mobilité intelligents: aviation avec équipage, aéronefs sans équipage et aéronefs autonomes, systèmes de transport routier intelligents, transport maritime et transport ferroviaire;
• interconnectivité intelligente: services utilisant la géolocalisation (par exemple sur les smartphones), appareils connectés (ou «internet des objets») et relations avec les administrations publiques;
• infrastructures intelligentes: services de mesure du temps et de synchronisation dans les infrastructures critiques comme les infrastructures énergétiques, celles de télécommunications ou de transport.

Au moment où nous achevons cet audit, des progrès modérés ont été réalisés: un inventaire des activités de la Commission et de la GSA en lien avec l'élaboration de normes pour les produits et services en aval compatibles avec Galileo a été inscrit dans le programme de travail de Galileo pour 2020, et des études ainsi que des projets dans les domaines du trafic aérien, du transport routier et des applications maritimes sont en cours. Cependant, dans un but d'efficacité, une action réglementaire sectorielle complémentaire dans ces secteurs est nécessaire. Dans d'importants domaines d'application du GNSS, les normes doivent être adoptées par des organismes internationaux, processus qui peut s'avérer chronophage et complexe. Dans les domaines concernés, une réglementation sectorielle, concernant, par exemple, pour le transport routier et la logistique, les voitures autonomes ou les drones, est toujours incomplète ou fait encore défaut. La Commission assure actuellement un suivi de ces questions, mais il n'existe pas de calendrier pour adopter des règlements ou des normes approprié(e)s dans chaque domaine d'intervention ou segment de marché et, par suite, pour faciliter davantage l'adoption de Galileo.

Nous avons également observé que peu de progrès avaient été accomplis dans les domaines de l'interconnectivité intelligente et de l'administration publique en ligne (en dehors du PRS): il n'existe pas encore de normes de nature à renforcer la position de Galileo en ce qui concerne les applications d'intelligence artificielle ou d'Internet des objets correspondantes. Pour ce qui est de permettre aux citoyens d'accéder en ligne aux administrations publiques, l'action de la Commission a uniquement visé les agriculteurs utilisateurs de radionavigation par satellite, dans le cadre d'un projet de plateforme numérique.

Dans ses règlements, la Commission n'encourage pas suffisamment l'utilisation de l'observation de la Terre

L'état des lieux effectué en 2015 par la Commission (voir point 32) a fait apparaître que la législation de l'UE pourrait aider à mettre en œuvre les politiques de l'UE avec davantage d'efficience et à réduire la charge administrative. Une avancée significative a consisté dans l'adoption d'une base juridique qui incite les États membres à utiliser l'observation de la Terre pour assurer le suivi de la mise en œuvre de la politique agricole commune⁴⁶. Nous n'avons toutefois observé que de timides progrès dans d'autres secteurs où la législation pourrait contribuer à mieux encourager l'utilisation des données Copernicus et d'autres données d'observation de la Terre. Jusqu'à présent, seul un très petit nombre de dispositions juridiques de l'UE, telles que celles du règlement (UE) 2018/841 relatives au suivi de l'utilisation des terres et de la foresterie aux fins de la réalisation de l'objectif de l'UE en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, disposent que, pour la collecte des données, le meilleur usage devrait être fait de Copernicus et de Galileo⁴⁷. En outre, la Commission n'a réalisé aucune analyse complète pour déterminer dans quels domaines la législation de l'UE pourrait mieux encourager l'utilisation des données d'observation de la Terre.

Peu de mesures ont été prises afin de déterminer les obstacles réglementaires ou administratifs à l'adoption des services spatiaux

Aux normes techniques, susceptibles d'empêcher une pleine exploitation du potentiel des programmes spatiaux de l'UE (voir point 81), peuvent également s'ajouter des obstacles réglementaires ou administratifs à l'utilisation des services d'observation de la Terre et de radionavigation, par exemple dans le domaine de l'application de la loi ou dans les cas où les règles des marchés publics n'autorisent pas le recours à ces services. En outre, des modifications majeures des procédures administratives et des systèmes informatiques peuvent être nécessaires pour permettre l'utilisation des nouvelles technologies reposant sur les données des Sentinelles⁴⁸.

Nous avons constaté que la Commission n'avait pas d'aperçu systématique de la manière dont les administrations des États membres utilisaient les données spatiales et de l'existence ou non d'obstacles réglementaires à leur utilisation. En Italie, les autorités nationales avaient mis en place un groupe de travail de haut niveau chargé de rechercher les éventuels obstacles réglementaires nationaux et européens susceptibles d'influer sur l'adoption des produits et services fournis par Copernicus et par Galileo, mais les résultats de ces travaux n'étaient pas encore disponibles. En Tchéquie, en Allemagne et en France, les autorités nationales n'avaient pas encore réalisé d'analyse de ce type.

Conclusions et recommandations

De manière générale, nous concluons que les programmes spatiaux Galileo et Copernicus de l'UE fournissent des services et des données utiles, dont la Commission a assuré la promotion de différentes façons, mais sans prendre suffisamment de mesures pour exploiter tout leur potentiel. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour tirer profit des investissements substantiels réalisés en vue d'obtenir les avantages économiques et sociétaux prévus, et, par suite, de renforcer le marché intérieur de l'UE.

Dans sa stratégie spatiale pour l'Europe adoptée en 2016, la Commission a visé à maximiser les avantages économiques et sociétaux des programmes spatiaux européens, mais n'a pas fixé de valeurs cibles ni de priorités claires. Elle n'a ainsi pas expliqué ce que l'on pouvait raisonnablement attendre dans le cadre de la «maximisation» des avantages et n'a pas défini de délai pour atteindre ces objectifs (points 24 à 26).

Il n'existe encore aucune stratégie globale destinée à promouvoir l'adoption des programmes spatiaux de l'UE, et seuls certains éléments de l'approche de la Commission sont liés à des objectifs stratégiques spécifiques, mesurables, acceptés, réalistes et assortis d'échéances, qui expliquent clairement ce qui doit être réalisé (points 27 à 31).

Au sein de ses propres services, la Commission fait bon usage des données Copernicus dans le cadre du suivi des politiques. Cependant, elle n'exploite pas pleinement le potentiel des données et elle n'a pas encore élaboré de stratégie pour renforcer davantage leur utilisation au sein de ses services ainsi que des autres institutions et organes de l'UE (points 32 et 33).

La Commission n'a pas défini clairement le rôle des entités chargées de la mise en œuvre de Copernicus dans le soutien à l'adoption. Par conséquent, ces entités n'avaient pas toutes une stratégie spécifique, et leurs approches en matière de soutien à l'adoption divergeaient (points 34et 36).

La Commission et la GSA n'ont reçu que peu d'informations sur les stratégies et les approches des États membres en matière de soutien à l'adoption. Les approches des États membres sélectionnés différaient, mais il n'existait pas d'analyses exhaustives des domaines où les services Copernicus pouvaient accroître l'efficience et l'efficacité des administrations publiques, malgré des initiatives prometteuses pour mieux relier le secteur spatial aux acteurs des autres secteurs. En outre, la Commission ne s'est pas encore attaquée à la fragmentation des marchés des services spatiaux dans sa propre approche (points 37 à 42).

Pour soutenir plus efficacement une adoption plus large des services spatiaux de l'UE, la Commission devrait:

1. élaborer une stratégie globale en matière de soutien à l'adoption des services Galileo et Copernicus qui tienne compte de tous les acteurs et entités concernés à leurs différents niveaux, clarifier leurs rôles et définir des valeurs cibles réalistes et mesurables;
2. déterminer, conjointement avec les États membres, dans quels domaines les services spatiaux de l'UE pourraient accroître l'efficience et l'efficacité des administrations publiques, en vue de s'attaquer à la fragmentation des marchés.

Quand? En 2023 au plus tard.

La fourniture de services spatiaux est associée à plusieurs avantages économiques et sociétaux, mais il n'existe pas de cadre conceptuel et statistique communément reconnu destiné à l'évaluation de ces avantages. Il est donc difficile de les chiffrer de manière fiable et de les mettre en comparaison avec les coûts des programmes spatiaux (points 43 à 45).

Les évaluations des avantages réalisées par la Commission présentent des insuffisances, du point de vue de la méthode comme du champ couvert. Les évaluations effectuées pour les deux programmes n'étaient pas comparables, et certains avantages ont pu être surestimés ou sous-estimés (points 46 à 48).

La Commission est tenue d'assurer, au moyen d'indicateurs de performance clés pertinents, un suivi régulier des résultats obtenus en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes. Pour Galileo, la GSA dispose certes d'un système globalement cohérent d'indicateurs de réalisation et de résultat, mais leur multiplicité est source de complexité et leur interprétation est parfois ardue. Pour Copernicus, les indicateurs n'apportent que des informations très basiques sur l'adoption des services et ne fournissent pas de renseignements sur la réalisation des objectifs clés du programme (points 49 à 52).

Pour évaluer avec une fiabilité et une cohérence accrues les avantages économiques et sociétaux des services spatiaux et pour assurer un suivi plus efficace de la réalisation des objectifs clés, la Commission devrait:

1. élaborer, avec l'aide d'autres parties prenantes telles que l'OCDE, l'ESA et les États membres, un cadre conceptuel pour évaluer les avantages économiques et sociétaux des programmes spatiaux de l'UE, et harmoniser l'évaluation des avantages de ces programmes en s'appuyant sur des méthodes rigoureuses et des données fiables;
2. assurer le suivi de la réalisation des objectifs fixés par les programmes spatiaux, au moyen d'un ensemble d'indicateurs de performance appropriés.

Quand? En 2024 au plus tard.

Des progrès satisfaisants ont été réalisés pour ce qui est de proposer des récepteurs compatibles avec Galileo et de permettre l'utilisation de ce dernier dans un grand nombre de segments de marché pertinents, mais certains éléments clés du système accusent un retard considérable, ce qui pourrait nuire à sa capacité de conquérir le marché lié à ces services (points 55 à 58).

Les actions entreprises afin de soutenir l'adoption des services Galileo étaient de qualité technique adéquate et ont permis d'atteindre les objectifs en matière de réalisations et de délais. Toutefois, pour beaucoup des projets examinés, nul ne sait encore si le développement de produits innovants entraînera une forte adoption par le marché. Cela ne pourra être évalué qu'à plus long terme (points 59 à 61).

Les actions clés de la Commission relatives à Copernicus visaient à mieux faire connaître le programme, à soutenir les jeunes entreprises et à coopérer plus étroitement avec les États membres afin d'accroître l'adoption. Cependant, les objectifs et l'impact de plusieurs de ces actions n'étaient pas clairement définis, leur contribution à une adoption structurée par les utilisateurs était difficile à déterminer et les financements manquaient pour certaines d'entre elles (points 62 à 68).

En ce qui concerne les actions en lien avec Copernicus financées dans le cadre du programme Horizon 2020, les projets soutenus par la Commission étaient généralement de bonne qualité, mais ils sont peu susceptibles de produire l'impact escompté, en raison de leur petit nombre. Dans certains cas, il était difficile de déterminer si le projet contribuait à l'adoption (points 69 à 71).

La Commission a facilité l'accès aux données Copernicus et aux services en nuage, mais les données sont actuellement fournies via divers canaux. Les possibilités de synergies ne sont pas encore exploitées et la Commission n'a pas précisé comment Copernicus s'intégrerait dans son initiative relative au nuage européen pour la science ouverte (points 72 à 77).

Pour mieux soutenir l'adoption et pour fournir un accès efficient aux produits et données spatiaux, la Commission devrait:

1. prendre les dispositions techniques et juridiques nécessaires à la pleine disponibilité des «différenciateurs» de Galileo;
2. définir clairement les objectifs ainsi que l'impact escompté des actions clés et viser leur complémentarité avec les actions des États membres;
3. élaborer, en coopération avec les États membres et les autres acteurs concernés, un cadre à long terme pour une approche plus durable et plus intégrée en matière d'accès aux produits et données Copernicus, et s'efforcer d'intégrer Copernicus dans les infrastructures en nuage de l'UE.

Quand? En 2024 au plus tard.

Dans le domaine de la sécurité routière et des urgences, la réglementation mise en place par la Commission a contribué à la compatibilité des appareils avec Galileo, ce qui laisse espérer un recours plus généralisé aux services de celui-ci. Cependant, d'autres actions dans des domaines prioritaires sont toujours en cours d'élaboration, tandis qu'aucun calendrier n'indique encore quand des règlements ou des normes seront disponibles dans chaque domaine d'intervention ou segment de marché dans un avenir prévisible (points 80 à 84).

Dans le domaine de l'observation de la Terre, la Commission n'a pas suffisamment intégré, dans la législation de l'UE, de dispositions promouvant l'utilisation des données Copernicus, et elle n'a pas encore réalisé d'analyse complète afin de déterminer dans quels domaines cette législation pourrait mieux encourager cette utilisation (point 85).

Des obstacles réglementaires ou administratifs peuvent empêcher l'utilisation des services spatiaux. Or la Commission et les États membres sélectionnés ne disposaient d'aucune vue d'ensemble systématique des obstacles de ce type et des moyens de les éliminer (points 86 et 87).

Pour encourager et faciliter une adoption plus large des services offerts par les programmes spatiaux de l'UE, la Commission devrait:

1. procéder à une analyse afin de déterminer dans quels domaines la législation de l'UE ou les normes pourraient favoriser une utilisation optimale des produits et données Copernicus;
2. recenser, conjointement avec les États membres, les obstacles réglementaires et administratifs qui empêchent l'adoption des services spatiaux de l'UE, puis les aider à éliminer ces obstacles;
3. fixer un calendrier pour chaque segment de marché pertinent dans lequel la réglementation ou la normalisation sont susceptibles de faciliter l'utilisation de Galileo, puis surveiller de près le respect de ces délais.

Quand? En 2024 au plus tard.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 23 mars 2021.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Budget affecté aux programmes spatiaux de l'UE

Annexe II – Mesures clés prévues dans la stratégie spatiale
pour l'Europe établie en 2016

Annexe III – Mesures réglementaires facilitant l'adoption
des services Galileo

Sigles, acronymes et formes abrégées

BEI: Banque européenne d'investissement

C3S: service Copernicus concernant le changement climatique (Copernicus Climate Change Service)

CAMS: service Copernicus de surveillance de l'atmosphère (Copernicus Atmosphere Monitoring Service)

CEMS: service Copernicus de gestion des urgences (Copernicus Emergency Management Service)

CEPMMT: Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme

CLMS: service Copernicus de surveillance des terres (Copernicus Land Monitoring Service)

CMEMS: service Copernicus de surveillance du milieu marin (Copernicus Marine Environment Monitoring Service)

CollGS: segment sol collaboratif (Collaborative Ground Segment)

Corine: programme de l'Union européenne pour la coordination des informations sur l'environnement

COSME: programme de l'UE pour les petites et moyennes entreprises

DIAS: services d'accès aux données et aux informations (Data and Information Access Services)

EGNOS: système européen de navigation par recouvrement géostationnaire

ESA: Agence spatiale européenne (European Space Agency)

Eumetsat: Organisation européenne pour l'exploitation de satellites météorologiques

EUSPA: Agence de l'Union européenne pour le programme spatial (European Union Agency for the Space Programme)

FEI: Fonds européen d'investissement

GLMS: service Copernicus mondial de surveillance des terres (Global Land Monitoring Service)

GNSS: système mondial de radionavigation par satellite (Global Navigation Satellite System)

GSA: Agence du GNSS européen

IdO: internet des objets

JRC: Centre commun de recherche (Joint Research Centre)

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

PRS: service public réglementé (Public Regulated Service)

PTA: programme de travail annuel

SIG: système d'information géographique

Glossaire

Copernicus: programme de l'Union européenne pour l'observation et la surveillance de la Terre, qui permet de collecter et de traiter des données provenant de satellites et de capteurs au sol afin de fournir des informations relatives à l'environnement et à la sécurité.

Galileo: système mondial de radionavigation par satellite créé au niveau européen.

Segment terrestre: ensemble des éléments d'un système spatial situés au sol. Il sert à contrôler le véhicule spatial et à retransmettre les données.

Sentinelles: satellites qui fournissent des données d'observation de la Terre dans le cadre du programme Copernicus.

Système européen de navigation par recouvrement géostationnaire (EGNOS): système satellitaire qui renforce les signaux du GPS et les rend appropriés pour des applications sensibles sur le plan de la sécurité telles que l'aviation.

Utilisateur clé de Copernicus: aux fins du règlement Copernicus, une institution ou un organe de l'Union, ou encore une autorité européenne, nationale, régionale ou locale chargée de la définition, de la mise en œuvre, de l'application ou du suivi d'un service public ou d'une politique publique.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle), présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Mihails Kozlovs, Membre de la Cour, assisté de: M^mes Edite Dzalbe, cheffe de cabinet, et Laura Graudina, attachée de cabinet; M. John Sweeney, manager principal; M. Sven Kölling, chef de mission; M^mes Agnieszka Plebanowicz et Maria-Isabel Quintela ainsi que M. Aleksandar Latinov, auditeurs.

Notes

¹ Le règlement (UE) n° 1285/2013 du 11 décembre 2013 relatif à la mise en place et à l'exploitation des systèmes européens de radionavigation par satellite (JO L 347 du 20.12.2013, p. 1) fixe les règles applicables à EGNOS et à Galileo.

² Le programme Copernicus a été établi par le règlement (UE) n° 377/2014 du 3 avril 2014 (JO L 122 du 24.4.2014, p. 44) et s'inscrit dans le prolongement de la précédente initiative de l'UE en matière de surveillance de la Terre, le programme européen de surveillance de la Terre, ou GMES, établi par le règlement (UE) n° 911/2010 du 22 septembre 2010 (JO L 276 du 20.10.2010, p. 1).

³ Voir annexe I pour de plus amples informations.

⁴ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme spatial de l'Union et l'Agence de l'Union européenne pour le programme spatial et abrogeant les règlements (UE) n° 912/2010, (UE) n° 1285/2013, (UE) n° 377/2014 et la décision n° 541/2014/UE, COM(2018) 447 final du 6 juin 2018.

⁵ Voir article 2 du règlement (UE) n° 1285/2013 et article 4, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 377/2014.

⁶ Voir, par exemple, OCDE (2008), Panorama économique du secteur spatial 2007, Éditions OCDE.

⁷ Article 189 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (JO C 326 du 26.10.2012, p. 47).

⁸ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 26 octobre 2016 – Stratégie spatiale pour l'Europe, COM(2016) 705 final.

⁹ Résolutions du Parlement européen du 8 juin 2016 sur l'ouverture d'un marché de l'espace (2016/2731(RSP)) et du 12 septembre 2017 sur une stratégie spatiale pour l'Europe (2016/2325(INI)).

¹⁰ Règlement (UE) n° 1291/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014‑2020) et abrogeant la décision n° 1982/2006/CE (JO L 347 du 20.12.2013, p. 104).

¹¹ Les États membres de l'ESA sont la Belgique, la Tchéquie, le Danemark, l'Allemagne, l'Estonie, l'Irlande, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, la Hongrie, les Pays-Bas, l'Autriche, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Finlande et la Suède, et, parmi les pays tiers, la Norvège, la Suisse et le Royaume-Uni. La Lettonie et la Slovénie en sont membres associés.

¹² Article 15 du règlement (UE) n° 1285/2013 et article 10 du règlement (UE) n° 377/2014.

¹³ Article 3, paragraphe 9, du règlement (UE) n° 377/2014.

¹⁴ L'association européenne des entreprises de télédétection (European Association of Remote Sensing Companies), Galileo Services et le réseau des régions européennes utilisatrices des technologies spatiales.

¹⁵ Voir COM(2016) 705 final, p. 3.

¹⁶ Une liste des actions clés envisagées dans la stratégie spatiale de 2016 est présentée dans l'annexe II.

¹⁷ Article 27 du règlement (UE) n° 1285/2013 et article 12, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 377/2014.

¹⁸ Copernicus User Uptake: Engaging with public authorities, the private sector and civil society.

¹⁹ DG GROW (2016), Fostering the uptake of Copernicus and space applications; document actualisé en juillet 2017.

²⁰ Règlement (UE) n° 1287/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et pour les petites et moyennes entreprises (COSME) (2014‑2020) et abrogeant la décision n° 1639/2006/CE (JO L 347 du 20.12.2013, p. 33).

²¹ Règlement (UE) n° 1301/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds européen de développement régional et aux dispositions particulières relatives à l'objectif «Investissement pour la croissance et l'emploi» et abrogeant le règlement (CE) n° 1080/2006 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 289).

²² Copernicus and Earth Observation in Support of EU policies – Part I: Copernicus Uptake in the European Commission, 2020.

²³ Rapport 2019 sur le marché relatif à Copernicus, p. 32.

²⁴ La Belgique, la Bulgarie, la Tchéquie, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, la Grèce, la France, l'Italie, le Luxembourg, la Hongrie, Malte, les Pays-Bas, l'Autriche, la Pologne, le Portugal, la Finlande et la Suède.

²⁵ La Belgique, l'Irlande, l'Autriche et la Finlande.

²⁶ Voir note de bas de page 18.

²⁷ Commission Staff Working Document accompanying the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the space programme of the Union and the European Union Agency for the Space Programme and repealing Regulations (EU) No 912/2010, (EU) No 1285/2013, (EU) No 377/2014 and Decision 541/2014/EU, SWD(2018) 327 final du 6 juin 2018, p. 11.

²⁸ Enquête sectorielle 2020 de l'association européenne des entreprises de télédétection.

²⁹ Plan d'applications satellitaires (2018).

³⁰ Plan stratégique «Space Economy» (2016).

³¹ OCDE (2012), OECD Handbook on Measuring the Space Economy, Éditions OCDE.

³² Impact Assessment accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the space programme of the Union and the European Union Agency for the Space Programme and repealing Regulations (EU) No 912/2010, (EU) No 1285/2013, (EU) No 377/2014 and Decision 541/2014/EU; SWD(2018) 327 final du 6 juin 2018, p. 7.

³³ Règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne (JO L 174 du 26.6.2013, p. 1).

³⁴ Articles 12 et 34 du règlement (UE) n° 1285/2013 et article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 377/2014. Article 101 du futur règlement établissant le programme spatial de l'Union européenne (voir note de bas de page 4).

³⁵ Article 4, paragraphe 3, points c) et d), du règlement (UE) n° 377/2014.

³⁶ Rapports 2016 et 2019 sur le marché relatif à Copernicus, p. 8.

³⁷ Voir également le rapport spécial n° 7/2009 intitulé «La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo».

³⁸ Voir chapitre 5, section iii), des programmes de travail bisannuels d'Horizon 2020.

³⁹ La Belgique, la Tchéquie, l'Allemagne, l'Estonie, l'Irlande, la Grèce, la France, l'Italie, le Luxembourg, l'Autriche, le Portugal, la Roumanie et la Finlande. La mise en place de plateformes nationales par l'Espagne, la Hongrie et la Pologne était prévue ou en cours.

⁴⁰ Operational Implementation Plan – Proposed approach to implement the roadmap and annexes of the Integrated Ground Segment and Big Data Governance Task Force, 15 juin 2016.

⁴¹ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Initiative européenne sur l'informatique en nuage – Bâtir une économie compétitive des données et de la connaissance en Europe, COM(2016) 178 final du 19 avril 2016.

⁴² Voir annexe III.

⁴³ Overview of EGNSS downstream standardisation and assessment of gaps and future needs, 1^er février 2018.

⁴⁴ Plan européen de radionavigation, 9 mars 2018.

⁴⁵ Document de travail des services de la Commission – EGNSS downstream standards development, SWD(2019) 454 du 20 décembre 2019.

⁴⁶ Règlement d'exécution (UE) 2018/746 de la Commission du 18 mai 2018 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 en ce qui concerne la modification des demandes uniques, des demandes de paiement et des contrôles (JO L 125 du 22.5.2018, p. 1).

⁴⁷ Règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d'action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) n° 525/2013 et la décision (UE) n° 529/2013 (JO L 156 du 19.6.2018, p. 1).

⁴⁸ Rapport spécial n° 04/2020 intitulé «Nouvelles technologies d'imagerie et suivi de la politique agricole commune: des progrès constants dans l'ensemble, quoique plus lents dans le domaine de l'environnement et du climat».

⁴⁹ Kucera, J., Janssens-Maenhout, G., Brink, A., Greidanus, H., Roggeri, P., Strobl, P., Tartaglia, G., Belward A., M. Dowell, Copernicus and Earth observation in support of EU policies - Part I: Copernicus uptake in the European Commission, EUR 30030 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2020, ISBN 978-92-76-14559-2, doi:10.2760/024084, JRC118879. (En anglais uniquement)

⁵⁰ Copernicus Workshop: Fostering synergies in Copernicus user uptake activities at European and national level (Atelier Copernicus: Favoriser les synergies dans les activités d'adoption par les utilisateurs de Copernicus aux niveaux européen et national), 19 juin 2019.

⁵¹ https://www.nist.gov/news-events/news/2019/10/economic-benefits-global-positioning-system-us-private-sector-study

⁵² COM(2020) 66 final du 19.2.2020.

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