Apoio do FEDER à competitividade das PME: As insuficiências de conceção diminuem a eficácia do financiamento

Síntese

I As pequenas e médias empresas (PME) são um pilar da economia da UE e a política da União visa aumentar a sua competitividade. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) contribui para este objetivo. O reforço da competitividade das PME era o segundo maior objetivo temático do FEDER no período de programação de 2014‑2020, com um orçamento de cerca de 40,3 mil milhões de euros.

II O Tribunal examinou se o FEDER contribuiu para reforçar a competitividade das PME no período de 2014‑2020, avaliando de que forma os programas do FEDER davam resposta às necessidades destas empresas e os seus convites à apresentação de propostas e procedimentos de seleção garantiam o aumento da competitividade das PME beneficiárias. O Tribunal selecionou programas do FEDER que incidem sobre o objetivo temático 3 «Reforço da competitividade das PME» na Alemanha, em Itália, na Polónia e em Portugal. No total, a amostra era composta por 24 projetos.

III Durante o período de 2014‑2020, os Estados‑Membros não eram obrigados a harmonizar as medidas relativas à competitividade das PME constantes dos programas do FEDER com as estratégias nacionais/regionais.

IV Até ao final de 2019, o FEDER tinha planeado apoiar diretamente 0,8 milhões (3,3 %) de PME de um total de quase 25 milhões de empresas deste tipo existentes em toda a UE. A auditoria do Tribunal revelou que os Estados‑Membros adotaram diferentes métodos de financiamento através dos seus programas nacionais ou regionais do FEDER. Vários Estados‑Membros pretendiam financiar um grande número de PME em vez de se centrarem nos principais fatores que limitavam a competitividade destas empresas. Esta situação, por sua vez, resultou frequentemente em projetos de pequena escala que não dispunham da massa crítica de financiamento necessária para fazer uma verdadeira diferença na competitividade das PME.

V Globalmente, para os quatro Estados‑Membros abrangidos pela presente auditoria, o Tribunal conclui que o apoio do FEDER no período de 2014‑2020 estimulou a disponibilidade das PME para investirem. Contudo, a sua eficácia no aumento da competitividade destas empresas foi prejudicada por insuficiências do método de financiamento adotado pelas autoridades de gestão dos Estados‑Membros. Em especial, o Tribunal constatou o seguinte:

• na maioria dos programas do FEDER, os convites à apresentação de projetos não conseguiram eliminar todos os obstáculos pertinentes à competitividade com que as PME beneficiárias se depararam. Em vez disso, limitaram‑se a cofinanciar investimentos produtivos específicos, como a aquisição de novos equipamentos. Por conseguinte, em muitos casos, os projetos do FEDER não resultaram em melhorias demonstráveis da situação concorrencial das PME no que diz respeito às suas operações e posição no mercado, internacionalização, situação financeira ou capacidade de inovação;
• o financiamento de projetos do FEDER teve lugar principalmente através de convites à apresentação de propostas e de procedimentos de seleção não concorrenciais, em que todas as candidaturas que cumpriam os critérios mínimos de seleção receberam financiamento;
• o financiamento do FEDER assumiu a forma de subvenções e não de instrumentos financeiros (formas de apoio reembolsáveis, tais como empréstimos, garantias ou capitais próprios). No entanto, nenhuma das PME auditadas referiu as dificuldades no acesso ao financiamento como um fator essencial que limitasse a competitividade. A utilização de formas de apoio reembolsáveis teria permitido ao fundo apoiar mais empresas.

VI Embora algumas PME beneficiárias constantes da amostra do Tribunal tenham conseguido melhorar a sua competitividade devido ao projeto financiado pelo FEDER, a maioria não o fez e várias teriam efetuado um investimento idêntico mesmo sem o financiamento da UE. Em alguns casos, o financiamento do FEDER afetou negativamente as perspetivas económicas de PME não beneficiárias que concorrem nos mesmos mercados das beneficiárias, o que reduziu o efeito global do apoio da UE.

VII O Tribunal enquadra as suas constatações no contexto do lançamento da próxima geração de programas do FEDER para o período de 2021‑2027 e recomenda que a Comissão convide e apoie os Estados‑Membros no sentido de:

• reverem a conceção dos convites à apresentação de propostas do FEDER;
• reverem os procedimentos de seleção do FEDER para a concessão de subvenções;
• darem prioridade à utilização de ajuda reembolsável para financiar a competitividade das PME.

Estas medidas deverão ajudar a Comissão e os Estados‑Membros a utilizarem melhor o financiamento do FEDER para aumentar a competitividade das PME durante o período de programação de 2021‑2027.

Introdução

Pequenas e médias empresas na UE

01 Em 2018, havia quase 25 milhões de empresas nos Estados‑Membros da UE‑28. Quase todas (99,8 %) estavam classificadas como pequenas e médias empresas (PME) e 92,9 % empregavam menos de 10 pessoas. As PME operam em quase todos os setores económicos e em ambientes locais e nacionais altamente diversificados. Podem ser empresas inovadoras em fase de arranque ou tradicionais e podem também ter diferentes estruturas de propriedade (ver caixa 1).

02 As PME são uma importante fonte de emprego e crescimento económico, empregando 63 % da mão de obra da UE e gerando 52 % do valor acrescentado na União (ver quadro 1). Em 2018, houve variações entre os Estados‑Membros, com a Itália a registar o maior número de PME (3,7 milhões) e Malta o menor (31 700).

A política da UE relativa às PME centra‑se na competitividade

03 Em conformidade com o princípio da subsidiariedade¹, os Estados‑Membros e a Comissão partilham a responsabilidade pelo apoio às PME. Esta política da UE baseia‑se no artigo 173.º do TFUE² e tem por objetivo reforçar a competitividade das PME através de iniciativas destinadas a melhorar o ambiente empresarial e a aumentar a produtividade de uma base industrial com potencial para competir a nível mundial, assegurando simultaneamente a criação de emprego e a eficiência na utilização dos recursos. Os Estados‑Membros são os principais responsáveis pela execução das políticas relativas às PME. A Comissão apoia as PME através de iniciativas regulamentares, financiamento da UE, campanhas de sensibilização e intercâmbio de boas práticas.

04 O principal quadro estratégico para a política da UE de apoio às PME no período de 2014‑2020 é a Lei das Pequenas Empresas (SBA)³ para a Europa, que visa melhorar o ambiente empresarial em que as PME operam. O quadro foi alargado mediante:

• a iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão⁴ em 2016;
• a estratégia para as PME em 2020⁵, que se concentrou mais em ajudar as PME na sua transição ecológica e digital.

05 Por último, as PME também são tidas em conta em políticas mais abrangentes, como a política industrial da UE⁶, a Estratégia Europa 2020⁷ e, mais recentemente, o Pacto Ecológico Europeu⁸.

As PME estão a perder competitividade em comparação com as grandes empresas

06 A Comissão descreve a competitividade de uma empresa como a capacidade de obter uma vantagem no mercado, reduzindo os seus custos, aumentando a produtividade, melhorando, diferenciando e inovando em termos de qualidade dos produtos/serviços e melhorando a comercialização e a imagem de marca⁹.

07 O principal indicador para captar a competitividade de uma empresa é a sua produtividade, mas existem também outras formas de a avaliar¹⁰:

• a competitividade anterior ou atual pode ser medida através da rentabilidade das empresas, da quota de mercado, incluindo a exportação, da sua capacidade de se manter no mercado e do crescimento;
• outros indicadores refletem a natureza dinâmica dos mercados e captam o potencial de competitividade futura, principalmente relacionado com a capacidade da empresa no domínio da investigação, desenvolvimento e inovação (ID&I).

08 Para o conjunto da UE entre 2011 e 2018, as estatísticas do Eurostat¹¹ mostram que a competitividade das PME (ou seja, as empresas que empregam menos de 250 pessoas) diminuiu significativamente em comparação com as grandes empresas. Três indicadores‑chave ilustram esta tendência:

• o aumento do volume de negócios foi oito vezes menor para as PME do que para as grandes empresas, o que deu origem a uma perda considerável da quota de mercado das PME (ver figura 1);

• quase todos os novos empregos foram criados por grandes empresas, pelo que a percentagem de emprego global das PME diminuiu de 67 % para 63 % (ver figura 2);

• o valor acrescentado, que reflete o rendimento das operações, aumentou 11 % nas grandes empresas, mas estagnou nas PME. Em consequência, estas representaram 52 % do valor acrescentado em 2018, em comparação com 58 % em 2011 (ver figura 3).

09 Além disso, em 2018 poucas PME europeias fizeram negócios a nível internacional: 2,7 % exportaram para fora da UE e 4,9 % exportaram para outros Estados‑Membros. Em comparação, 59 % das grandes empresas exportaram para fora da UE e 58 % para outros Estados‑Membros¹².

Financiamento da UE para as PME

O FEDER é uma das maiores fontes de financiamento da UE para as PME, com um objetivo temático específico relativo à competitividade

10 Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), e em especial o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), encontram‑se entre os maiores programas da UE que prestam apoio financeiro às PME. Durante o período de 2014‑2020, os programas financiados pelo FEDER afetaram 54,4 mil milhões de euros a medidas relacionadas com as PME, através de prioridades específicas designadas por «objetivos temáticos» (OT).

11 A maioria dos OT do FEDER para 2014‑2020 pode contribuir direta ou indiretamente para aumentar a competitividade das PME. Em junho de 2021, o OT 3, «Reforço da competitividade das PME», era o segundo maior em termos de fundos do FEDER afetados, com 40,3 mil milhões de euros de um total de 201,5 mil milhões de euros do orçamento da UE (ver figura 4).

12 O anexo I sintetiza os diferentes tipos de medidas de financiamento das PME ao abrigo do FEDER, por código de intervenção, em relação a vários objetivos temáticos. O OT 3 apoia sobretudo o desenvolvimento do potencial de competitividade das PME, dando resposta às seguintes prioridades de investimento:

• promoção do espírito empresarial;
• desenvolvimento de novos modelos empresariais, especialmente no que respeita à internacionalização;
• apoio às capacidades avançadas de desenvolvimento de produtos e serviços;
• apoio às capacidades das PME de crescerem em mercados regionais, nacionais e internacionais e de empreenderem processos de inovação.

13 Globalmente, três quartos do financiamento do FEDER destinado às PME (75 %) prestam‑lhes apoio direto.

14 O Grupo BEI e os programas da UE indicados em seguida também prestaram financiamento: COSME (competitividade das PME)¹³, Horizonte 2020 (investigação e inovação)¹⁴ e Europa Criativa (cultura)¹⁵.

Fundos adicionais da UE para as PME desbloqueados em resposta à pandemia de COVID‑19

15 Em 2020, a UE adotou os regulamentos CRII/CRII+¹⁶ para que os fundos remanescentes do período de 2014‑2020 pudessem ser utilizados de forma mais flexível para atenuar o impacto económico da pandemia de COVID‑19. As iniciativas introduziram igualmente disposições flexíveis que permitem aos Estados‑Membros utilizar mais facilmente os fundos da UE. As alterações mais importantes a este respeito, até outubro de 2021, foram as seguintes:

• o aumento dos fundos do FEDER para investimentos produtivos genéricos, com uma dotação adicional de 5,8 mil milhões de euros, ou seja, mais 38 % do que os montantes previstos em 2019;
• a transferência de 1,6 mil milhões de euros (cerca de 5 %) dos fundos do FEDER para as regiões mais desenvolvidas¹⁷;
• incidência no apoio ao fundo de maneio e na ajuda às PME que enfrentaram dificuldades.

16 Em dezembro de 2020, o Conselho e o Parlamento Europeu adotaram a proposta da Comissão para a iniciativa Instrumento de Recuperação da União Europeia (IRUE)¹⁸, que inclui a iniciativa REACT‑EU. Esta visa colmatar um eventual défice de financiamento em 2021 e 2022, na pendência da adoção dos programas para o período de 2021‑2027. Em outubro de 2021, foram afetados 6,6 mil milhões de euros de fundos do FEDER (ou 19 % do orçamento total da REACT‑EU¹⁹) à competitividade das PME e ao desenvolvimento económico destas empresas. O Tribunal está a realizar uma auditoria à resposta imediata da Comissão à pandemia de COVID‑19 através das iniciativas CRII, CRII+ e REACT‑EU²⁰.

17 Para o período de programação de 2021‑2027, a UE continuará a financiar medidas destinadas a reforçar a competitividade das PME:

• o FEDER²¹ apoiará a competitividade das PME ao abrigo do mesmo objetivo estratégico da ID&I, das TIC e do reforço das competências;
• até outubro de 2021, a REACT‑EU afetou um montante adicional de 6,6 mil milhões de euros ao financiamento do FEDER para 2014‑2020 destinado às empresas, a preços de 2020;
• o Horizonte Europa afetou especificamente 7,1 mil milhões de euros à inovação das PME²² e o programa InvestEU financiará investimentos empresariais para PME e empresas de média capitalização;
• o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR)²³ também prestará apoio às PME. Este financiamento tem de ser atribuído até 2023 e despendido até 2026.

Âmbito e método da auditoria

18 A auditoria do Tribunal examinou o contributo do FEDER para o aumento da competitividade das PME no período de programação de 2014‑2020, tendo avaliado, em especial, se:

• as autoridades de gestão dos Estados‑Membros adotaram abordagens semelhantes na conceção das medidas destinadas a aumentar a competitividade das PME no âmbito dos seus programas nacionais e regionais do FEDER em termos de orientação dos fundos do OT 3 e de concretização da meta global de sensibilização;
• o apoio do FEDER ajudou a aumentar a competitividade das PME;
• o método de financiamento dos programas do FEDER nos quatro Estados‑Membros deu resposta às necessidades das PME;
• os programas do FEDER organizaram convites à apresentação de propostas e procedimentos de seleção e desembolsaram financiamento de modo a maximizar o impacto das despesas do fundo relativas à competitividade das PME.

19 A auditoria centrou‑se no período de 2014‑2020, até ao final de 2019:

• O Tribunal selecionou programas do FEDER que incidem sobre o objetivo temático 3 «Reforço da competitividade das PME» na Alemanha, em Itália, na Polónia e em Portugal, os quatro Estados‑Membros com o maior montante absoluto previsto para o OT 3 (ver figura 5). Em cada Estado‑Membro, o Tribunal examinou dois programas operacionais (PO) regionais de 2014‑2020. Relativamente a estes oito programas, avaliou 16 convites à apresentação de propostas e procedimentos de seleção correspondentes ao OT 3. A fim de avaliar a coordenação e a complementaridade com os PO regionais, examinou igualmente um PO nacional ou temático de cada Estado‑Membro, com exceção da Alemanha, que não dispõe de um programa nacional;
• para cada PO regional, o Tribunal auditou três projetos, ou seja, uma amostra global de 24 projetos (ver anexo II). Destes, 22 apoiavam diretamente os investimentos nas PME e dois apoiavam entidades que prestavam assistência às PME;
• os projetos foram selecionados com o objetivo de apresentar exemplos ilustrativos do funcionamento do convite à apresentação de propostas.

A análise do Tribunal exclui os regimes de emergência criados na sequência da pandemia de COVID‑19 (ver pontos 15 a 16), mas inclui uma análise dos programas alterados. Foram igualmente excluídos os convites à apresentação de propostas e os beneficiários nos domínios do turismo, os intermediários financeiros e as medidas em que foram utilizados instrumentos financeiros, uma vez que o Tribunal já se debruçou sobre estes temas em auditorias anteriores²⁴.

20 Relativamente aos 22 projetos em que o FEDER prestou apoio financeiro direto às PME, o Tribunal examinou a evolução da competitividade global das empresas após o encerramento do projeto. Em especial, avaliou as suas operações e posição no mercado, a internacionalização²⁵, a situação financeira e a capacidade de inovação. Sempre que possível, também recorreu a bases de dados para comparar o desempenho das PME beneficiárias com empresas semelhantes (cujo volume de negócios e número de empregados são semelhantes e que são concorrentes nos mesmos mercados locais e regionais) (ver ponto 36).

21 O Tribunal examinou documentos da Direção‑Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) e da Direção‑Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME (DG GROW) da Comissão.

22 Examinou igualmente os documentos pertinentes disponibilizados pelas autoridades de gestão, pelas PME beneficiárias e por terceiros nos quatro Estados‑Membros, analisou relatórios e avaliou os dados relativos aos projetos financiados pela UE.

23 O Tribunal entrevistou e enviou questionários às autoridades dos Estados‑Membros selecionados e aos 24 beneficiários da amostra e consultou universidades e centros de investigação de PME pertinentes, associações empresariais e outras entidades a nível regional, nacional e da UE.

24 Devido às restrições sanitárias em vigor, todas as entrevistas foram virtuais, incluindo as realizadas com as PME beneficiárias, não tendo sido possível efetuar controlos no local. Por conseguinte, não foi possível avaliar plenamente a realidade dos investimentos cofinanciados, nem verificar a exatidão das informações relativas ao acompanhamento comunicadas à Comissão pelas autoridades nacionais que executam os programas do FEDER.

25 Tendo em conta a importância económica das PME para a economia da UE e os montantes do apoio do FEDER envolvidos, o relatório do Tribunal poderá fornecer um contributo útil para ajudar a Comissão e os Estados‑Membros a utilizarem melhor o financiamento do fundo com vista a aumentar a competitividade das PME no período de 2021‑2027.

Observações

A utilização do FEDER pelos Estados‑Membros para reforçar a competitividade das PME não está suficientemente orientada

26 O Tribunal analisou a forma como os Estados‑Membros conceberam os seus programas do FEDER e o método de financiamento que aplicaram para apoiar medidas destinadas a aumentar a competitividade das PME. Em especial, examinou se os métodos de financiamento dos Estados‑Membros visavam os domínios com maior potencial de crescimento, a percentagem de PME que estava previsto alcançarem no período de programação de 2014‑2020 e, em média, o financiamento que cada PME beneficiária poderia esperar receber.

Os programas não eram obrigados a visar os domínios com maior potencial de crescimento, pelo que o apoio do FEDER corre o risco de não ter massa crítica

27 Para o período de programação de 2014‑2020, o regulamento FEDER não exigia que os Estados‑Membros definissem estratégias sobre a melhor forma de apoiar a competitividade das suas PME ao abrigo do OT 3. Em comparação, no que diz respeito ao financiamento do FEDER no âmbito do objetivo temático «investigação e inovação» (OT 1), os Estados‑Membros tinham de desenvolver estratégias de especialização inteligente (RIS3) como base para determinar os domínios que tinham mais potencial de proporcionar uma vantagem competitiva e conceber os seus programas em conformidade.

28 No que diz respeito ao OT 3, a Comissão solicitou apenas aos Estados‑Membros que demonstrassem que as suas medidas do FEDER eram coerentes com o quadro estratégico da SBA²⁶ destinado a melhorar o ambiente empresarial das PME. A Comissão incentivou os Estados‑Membros a darem prioridade aos domínios identificados nas suas RIS3 ao atribuírem fundos à competitividade das PME. No entanto, uma vez que não existia qualquer requisito jurídico para harmonizar as medidas do FEDER com as estratégias nacionais/regionais relativas à competitividade das PME, a Comissão dispunha de poucos meios para garantir que o financiamento do FEDER visava os domínios com maior potencial de crescimento.

29 Para o período de 2021‑2027, existem condições habilitadoras aplicáveis ao financiamento das PME ao abrigo dos objetivos específicos 1.1 (ID&I) e 1.4 (desenvolvimento de competências), mas não existe qualquer condição habilitadora nos casos em que os programas do FEDER afetam fundos ao objetivo específico 1.3 (competitividade das PME²⁷).

30 No período de programação de 2014‑2020, os Estados‑Membros adotaram vários métodos para afetar o apoio do FEDER à competitividade das PME no âmbito do OT 3. O Luxemburgo e os Países Baixos não afetaram quaisquer recursos do FEDER à competitividade das PME, enquanto outros atribuíram uma parte significativa do seu financiamento ao abrigo deste fundo. A Polónia, a Itália e Portugal afetaram os montantes absolutos mais elevados, tendo Portugal, o Reino Unido e a Suécia afetado a percentagem mais elevada de fundos do FEDER (ver figura 5).

31 O apoio do FEDER para 2014‑2020 visava alcançar 3,3 % de todas as PME na UE até 2023 e 6,1 % na sequência da revisão do programa em 2020 (ver ponto 33). Até ao final de 2019, o FEDER tinha apoiado diretamente 0,5 milhões de PME (1,9 %) de um total de quase 25 milhões existentes na UE.

32 Os programas do FEDER dos Estados‑Membros também adotaram métodos diferentes em relação ao número de PME financiadas ao abrigo do OT 3 (ver figura 6). Na Irlanda, por exemplo, esperava‑se que mais de 67 000 PME (ou mais de 25 % de todas as PME) recebessem financiamento em 2019. Em números absolutos, a França foi o país que previu apoiar o maior número de empresas (quase 160 000 PME). Em comparação, outros Estados‑Membros pretendiam apoiar apenas algumas centenas de empresas²⁸; foi o caso da Áustria, que financiou 435 PME.

33 Em média, os programas do FEDER disponibilizaram cerca de 42 000 euros por PME beneficiária. No entanto, a análise do Tribunal mostra que existiam diferenças significativas entre os Estados‑Membros em termos do montante real de financiamento que cada PME beneficiária recebeu, de cerca de 392 000 euros por projeto na Áustria para menos de 1 000 euros na Irlanda. Globalmente, em 2019, seis Estados‑Membros da UE afetaram menos de 30 000 euros por projeto, em média (Irlanda, França, Dinamarca, Suécia, Espanha e Reino Unido). Os projetos com um montante tão reduzido de financiamento correm o risco de não conseguir atingir a massa crítica necessária para fazer uma verdadeira diferença na competitividade das PME.

34 Em 2019, a execução dos programas do FEDER estava bem encaminhada, tendo mais de metade das PME visadas já recebido apoio (ver anexo III). O surto de COVID‑19 conduziu a uma revisão dos programas com vista a apoiar as PME durante a pandemia (ver também pontos 15 a 16). Por conseguinte, as metas foram revistas em alta e as PME visadas para apoio quase duplicaram (passando de cerca de 800 000 em 2019 para 1,5 milhões em 2020). Esta situação foi especialmente influenciada pela Itália, que pretendia apoiar seis vezes mais PME, o que representava um aumento de mais de meio milhão de empresas a apoiar. Cinco outros Estados‑Membros também mais do que duplicaram os seus objetivos. À data da auditoria, o Tribunal ainda não estava em condições de avaliar se os objetivos revistos são realistas e se estes Estados‑Membros terão a capacidade de prestar um apoio eficaz a um número tão superior de PME.

O apoio do FEDER não reforçou significativamente a competitividade das PME apoiadas

35 O Tribunal examinou uma amostra de 22 projetos que envolvem apoio financeiro direto do FEDER às PME, a fim de verificar a evolução da competitividade atual e potencial destas empresas após o encerramento dos projetos, tendo avaliado os seguintes aspetos:

• operações e posição no mercado (crescimento das vendas, quota de mercado, custos, rentabilidade, produtividade do trabalho);
• internacionalização (intensidade de exportação, quota de exportação, presença em novos mercados externos);
• situação financeira (autonomia financeira, rácio corrente);
• capacidade de inovação (inovação de produtos ou serviços, atividades de investigação e desenvolvimento).

O Tribunal avaliou ainda se o apoio do FEDER incidia sobre os fatores de competitividade de uma forma abrangente, a fim de preparar as PME para o futuro.

36 Sempre que possível, o Tribunal comparou o desempenho económico e financeiro das PME beneficiárias com os parâmetros de referência do setor e com o desempenho de empresas semelhantes (em termos de volume de negócios e de número de empregados) que concorrem nos mesmos mercados regionais ou nacionais. Para esta análise, o Tribunal recorreu a estatísticas europeias e nacionais e a bases de dados comerciais (ver mais pormenores sobre os indicadores no anexo IV).

Algumas das PME examinadas beneficiaram do apoio do FEDER, mas a maioria não

37 O apoio do FEDER estimulou investimentos nas PME beneficiárias da amostra do Tribunal, que o utilizaram para expandir a sua capacidade de produção através da aquisição de novos equipamentos (14 dos 22 projetos) ou da ampliação das instalações de produção (6 dos 22).

38 A maioria das PME auditadas introduziu pequenas mudanças graduais na competitividade, mas nem todos os fatores de competitividade melhoraram, como a capacidade de exportação e de I&D. A caixa 2 ilustra o contributo dos projetos do FEDER para a competitividade de duas PME beneficiárias. Ambos os projetos permitiram que as PME permanecessem no mercado através de melhorias graduais, apesar da forte concorrência.

39 Na sua avaliação global, o Tribunal conclui que a maioria dos projetos examinados resultou, na melhor das hipóteses, em melhorias graduais de produtos, serviços ou processos específicos na PME beneficiária. Embora o apoio do FEDER possa ter melhorado certos aspetos, não representou uma diferença significativa na competitividade global das PME. Esta situação suscita dúvidas quanto aos benefícios do apoio do FEDER (ver pontos 40 a 46).

A rentabilidade aumentou em quase metade das PME beneficiárias

40 O financiamento do FEDER ajudou a aumentar as vendas em 14 das 22 PME incluídas na amostra, enquanto 10 registaram um aumento da rentabilidade. Os outros três critérios utilizados pelo Tribunal para avaliar as operações das PME e a sua posição no mercado revelaram melhorias menores. Um quarto das PME melhorou a sua quota de mercado, enquanto cerca de um terço reduziu os seus custos e/ou melhorou a produtividade do trabalho (ver figura 7). A maioria das PME beneficiárias entrevistadas indicou que, muitas vezes, os efeitos de fatores externos (entrada de novos produtos e marcas no mercado, evolução das tendências do mercado, reorganizações internas) contrabalançavam, em geral, o impacto do projeto.

Pouco mais de um terço das PME analisadas aumentou as suas atividades de exportação

41 Nem todas as PME estão orientadas para a exportação. Antes do início do projeto do FEDER, 17 das 22 PME incluídas na amostra vendiam os seus produtos principalmente no mercado local, regional ou nacional. Metade exportava menos de 10 % das suas vendas ou não exportava de todo.

42 A análise do Tribunal permitiu constatar que nove das 22 PME beneficiárias aumentaram a sua exposição internacional na sequência do apoio do FEDER. Destas, sete PME conseguiram aumentar a sua intensidade de exportação, cinco aumentaram a sua quota de vendas internacionais e quatro conseguiram entrar em novos mercados estrangeiros (ver figura 8).

43 Nos casos em que as empresas procuraram a expansão ou diversificação através de iniciativas específicas para chegar a novos mercados internacionais, as exportações nem sempre aumentaram. Estas iniciativas consistiram sobretudo em projetos que envolveram a participação de PME em feiras comerciais. Porém, não foram complementadas por uma estratégia de internacionalização ou de penetração no mercado de exportação, por uma análise aprofundada dos mercados visados ou por formação do pessoal no domínio do comércio internacional.

Menos de um terço das PME beneficiárias melhorou a sua situação financeira

44 A análise do Tribunal revelou igualmente que oito das 22 PME incluídas na amostra melhoraram os seus indicadores financeiros: aumentaram a sua capacidade para cumprir os compromissos a longo prazo (autonomia financeira), tendo seis delas também reforçado a sua capacidade para pagar dívidas a curto prazo (rácio corrente). A situação financeira das outras PME não registou alterações significativas ou piorou após o projeto (ver figura 9).

Quase todos os projetos procuraram inovação em matéria de produtos/serviços, mas poucos utilizaram plenamente a ID&I

45 Dos 22 projetos, 21 investiram na inovação, principalmente nos seus produtos ou serviços, mas também nos seus processos. A maioria dos projetos desenvolveu inovação gradual através da aquisição de novos equipamentos que permitiram à PME melhorar as características técnicas específicas dos seus produtos atuais. Em nove casos, o Tribunal considerou que o projeto do FEDER pode aumentar a competitividade das PME (ver figura 10). Em seis dos nove casos, as PME desenvolveram produtos que ainda não existiam no mercado em que operavam (um deles com uma patente registada para proteger a propriedade intelectual).

46 Três projetos do FEDER tiveram também um impacto positivo na capacidade de I&D a longo prazo da PME beneficiária (ver figura 10). Os restantes 19 projetos não incidiram neste fator essencial, limitando assim a competitividade das PME. O Tribunal observou ainda que a grande maioria das PME incluídas na amostra não cooperou com outras entidades no domínio da investigação, desenvolvimento e inovação (ver ponto 62).

O apoio do FEDER resultou em «efeitos de deslocação» em vários casos

47 As regras da UE em matéria de auxílios estatais visam limitar as distorções da concorrência e quaisquer efeitos negativos da intervenção pública²⁹. O apoio do FEDER para reforçar a competitividade das PME constitui uma vantagem concedida pelas autoridades públicas utilizando recursos estatais a um conjunto selecionado de empresas. Contudo, a ajuda do FEDER pode estar isenta das regras em matéria de auxílios estatais se as autoridades competentes considerarem que não distorce a concorrência³⁰.

48 O Tribunal detetou cinco casos em que o apoio do FEDER pode ter afetado negativamente as perspetivas económicas das PME não beneficiárias que concorrem nos mesmos mercados e, por conseguinte, a competitividade global das PME (ver dois exemplos específicos na caixa 3). Este fenómeno é conhecido como «efeito de deslocação» e o risco é especialmente elevado quando o apoio se destina a PME que operam principalmente em mercados locais e/ou regionais.

O apoio a projetos autónomos limita o possível impacto do FEDER

49 O Tribunal avaliou se o método de financiamento dos programas do FEDER nos quatro Estados‑Membros auditados satisfazia as necessidades das PME e se ajudou a aumentar a competitividade destas empresas.

Maioria do apoio do FEDER afetado a projetos autónomos, sem incidir sobre os principais fatores que limitam a competitividade das PME

50 Globalmente, para o período de programação de 2014‑2020 e vários objetivos temáticos combinados, foram afetados 40,6 mil milhões de euros (75 % do financiamento total do FEDER) para apoio às PME através de projetos autónomos que visavam PME individuais (ver anexo I). A análise do Tribunal a uma amostra de 11 programas do FEDER, 24 projetos apoiados pelo FEDER no âmbito do OT 3 e os 16 convites à apresentação de propostas conexos (ver também ponto 63) mostra que estes projetos produziram efeitos indiretos apenas reduzidos, o que significa que os benefícios do apoio do FEDER às PME individuais examinadas não foram extensivos às que não receberam qualquer apoio financeiro direto.

51 O Tribunal solicitou igualmente às PME incluídas na amostra que apontassem os principais fatores que as impediam de aumentar a sua competitividade (ver figura 11). A maioria das PME da amostra respondeu que existiam vários obstáculos, tendo citado mais frequentemente as dificuldades em encontrar mão de obra qualificada, os obstáculos regulamentares e os encargos administrativos. Estes resultados refletem as conclusões de outros estudos recentes da Comissão, do BCE e do BEI³¹.

52 No entanto, relativamente aos oito programas regionais do FEDER examinados, o Tribunal constatou que os projetos incidiam normalmente sobre um fator de competitividade específico sem dar resposta às necessidades das empresas num sentido mais lato. Esta situação corre o risco de prejudicar a eficácia do apoio do FEDER.

53 A maioria dos projetos da amostra do Tribunal centrou‑se na aquisição de novas máquinas de produção ou de equipamento tecnologicamente mais avançado, o que permitiu aos beneficiários aumentarem a capacidade de produção e fabricarem produtos de maior qualidade e com características mais avançadas. Porém, nem todos os projetos deram resposta suficiente a necessidades cruciais para garantir a sua eficácia e, em alguns casos, as PME acabaram por investir recursos significativos sem melhorarem a sua competitividade global (ver exemplo na caixa 4).

54 A análise do Tribunal revelou também que nenhum dos projetos auditados incidiu sobre a questão do acesso a mão de obra qualificada (o principal fator que as PME da amostra do Tribunal consideraram limitar a sua competitividade). Por exemplo, nenhum projeto combinou o apoio ao investimento com uma maior utilização das competências disponíveis na empresa. Embora estas últimas atividades sejam habitualmente apoiadas pelo FSE, o Tribunal constatou que apenas dois convites à apresentação de propostas previam a possibilidade de combinar o apoio do FEDER e do FSE num projeto.

55 O Tribunal examinou ainda se as autoridades de gestão eram proativas na identificação da melhor forma de detetar e dar resposta às necessidades das PME para aumentarem a sua competitividade. A análise sugere que a maioria dos convites à apresentação de propostas examinados podia ter uma abordagem mais abrangente, o que, em combinação, poderia ter dado resposta a vários dos obstáculos à competitividade das PME. Por exemplo, a maioria dos convites à apresentação de propostas exigia que as PME incluíssem nas candidaturas dos projetos um plano de negócios que identificasse as necessidades e os desafios específicos.

56 No entanto, o Tribunal constatou que a maioria das autoridades de gestão não utilizou estes planos de negócios para propor um pacote de apoio financeiro e não financeiro, tendo antes utilizado os planos sobretudo para avaliar a pertinência do investimento proposto.

57 A maioria dos convites à apresentação de propostas não permitia apresentar propostas de projetos que incidissem em várias componentes da competitividade das PME em simultâneo (por exemplo, ID&I, inovação produtiva, qualificação do pessoal e internacionalização). Apenas três dos 14 convites examinados visavam vários fatores (ver exemplo na caixa 5), pelo que as PME tinham de se candidatar a vários convites à apresentação de propostas distintos se quisessem dar resposta a um conjunto de fatores que limitavam a sua competitividade.

58 As autoridades de gestão também não procuraram conceber convites à apresentação de propostas que combinassem apoio financeiro e não financeiro, com uma única exceção (ver caixa 6).

Ênfase reduzida na capacidade de inovação e de investigação das PME

Objetivos pouco ambiciosos para o financiamento do FEDER a produtos novos na empresa ou no mercado

59 Em 2020, o objetivo do FEDER consistia em apoiar 23 153 empresas na introdução de produtos novos na empresa³² e 8 209 na introdução de produtos novos no mercado até 2023³³. Estes valores significam que apenas cerca de 2 % das PME beneficiárias devem receber financiamento do FEDER durante o período de 2014‑2020.

60 A maioria dos convites à apresentação de propostas examinados ajudou as PME a desenvolverem produtos, serviços ou processos inovadores para a empresa (ver ponto 45). Contudo, não foram eficazes a incentivar as PME a introduzirem produtos novos no mercado, a desenvolverem I&D ou a colaborarem com entidades do ambiente não empresarial. A caixa 7 ilustra um dos poucos exemplos da amostra do Tribunal com forte incidência na ID&I.

Um terço das PME beneficiárias examinadas cooperou com instituições de investigação

61 A cooperação com instituições de investigação pode resolver uma das principais insuficiências que afetam a competitividade das PME: a transferência insuficiente das concretizações de ID&I para produtos ou serviços empresariais. O Tribunal constatou que seis das 22 PME da sua amostra afirmaram que, até à data, já tinham cooperado com instituições de investigação ou participado em projetos coletivos de ID&I (ver exemplo na caixa 8).

Os projetos que apoiam várias PME são a exceção, embora muitas destas empresas beneficiem de serviços de aconselhamento

62 Os projetos coletivos, que dão resposta às necessidades e oportunidades comuns de várias PME, podem permitir que estas empresas partilhem riscos e custos, reduzam a sua aversão ao risco e alcancem os seus objetivos mais rapidamente. No entanto, a análise do Tribunal revelou que apenas alguns projetos da amostra foram executados por grupos de empresas ou outras entidades (por exemplo, associações empresariais, centros tecnológicos, etc.). A caixa 9 apresenta o exemplo de um projeto coletivo deste tipo, com efeitos indiretos positivos para um grande número de outras PME.

63 As PME entrevistadas pelo Tribunal salientaram a necessidade de ações coletivas para promover ou proteger a produção local, mas observaram pouco valor acrescentado nas redes empresariais. Nenhuma considerou que o acesso a estas redes constituía uma vantagem competitiva.

64 Em comparação com as grandes empresas, as estruturas de gestão interna das PME são menos abrangentes e desenvolvidas. Por conseguinte, uma das principais necessidades das PME é o acesso a aconselhamento de elevada qualidade, a orientação e a oportunidades de criação de redes³⁴ (ver exemplo na caixa 10).

65 Em 2019, o FEDER prestou apoio não financeiro (serviços de aconselhamento, orientação e consultoria) a 44 % das empresas apoiadas (382 000 de 861 600 empresas). Em 2020, devido à reprogramação e ao consequente aumento do número de PME apoiadas pelo FEDER, este valor diminuiu para 27 % (cerca de 400 000 de 1,5 milhões de PME)³⁵.

Os procedimentos de seleção do FEDER não são suficientemente competitivos e a maior parte do apoio é prestada através de subvenções e não de ajudas reembolsáveis

66 As autoridades de gestão que executam os programas do FEDER nos Estados‑Membros são responsáveis pela seleção das operações³⁶. Para o efeito, deve garantir o contributo das operações para a realização dos objetivos e resultados específicos dos eixos prioritários relevantes. O tipo de convite à apresentação de propostas (concorrencial ou não) deve ser escolhido em função do objetivo específico e dos resultados esperados do apoio. Em especial, o Regulamento Disposições Comuns para 2021‑2027 exige que os critérios de seleção aplicados maximizem o valor acrescentado do contributo dos FEEI.

67 O Tribunal examinou de que forma os programas do FEDER organizaram os seus procedimentos de seleção e verificou se concederam financiamento da UE apenas às propostas de projetos mais meritórias. Analisou igualmente em que medida os programas recorreram a diferentes formas de financiamento de projetos do FEDER para a competitividade das PME, incluindo instrumentos financeiros (ou seja, ajudas reembolsáveis, como empréstimos, garantias ou capitais próprios) e subvenções, e se consideraram qual o tipo de financiamento de que as PME beneficiárias necessitavam.

Os procedimentos de seleção da maioria dos programas do FEDER não são concebidos para conceder financiamento às propostas de projetos mais competitivas

68 A análise do Tribunal revelou que a maior parte dos convites à apresentação de propostas auditados não garantiu a concorrência entre os candidatos, uma vez que a grande maioria das candidaturas apenas tinha de cumprir os requisitos mínimos de seleção (ver caixa 11). A maior parte dos convites selecionava todos os projetos que atingissem o número mínimo de pontos, independentemente da pontuação obtida por outros projetos. Num relatório anterior³⁷, o Tribunal já salientou a falta de concorrência entre candidaturas de projetos durante os processos de seleção.

69 O calendário dos convites à apresentação de propostas é outro fator que pode impedir a seleção dos projetos mais promissores:

• os convites à apresentação de propostas limitados (ou seja, procedimentos limitados no tempo) incentivam as empresas a candidatar‑se quando os fundos estão disponíveis, em vez de quando estes são necessários. Este aspeto é especialmente importante no que diz respeito ao apoio à inovação, uma vez que os convites limitados podem não ser adequados para dar resposta às necessidades das empresas em termos de inovação regular e sincronização com as tendências do mercado³⁸. A maior parte dos convites auditados eram deste tipo;
• os convites abertos à apresentação de propostas, que funcionam de forma contínua, com permanente seleção e financiamento de projetos, não garantem a concorrência entre as candidaturas. Todos os projetos que atinjam a pontuação mínima de seleção recebem financiamento, desde que haja fundos disponíveis, o que torna o calendário mais importante do que o mérito.

Os convites abertos com prazos intermédios podem superar estas desvantagens, assegurando simultaneamente a concorrência entre as candidaturas e o financiamento dos projetos com a pontuação mais elevada.

O FEDER apoia a competitividade das PME sobretudo com subvenções, embora os instrumentos financeiros e as subvenções reembolsáveis pudessem ser mais eficazes

70 Durante muitos anos, a Comissão aconselhou as autoridades de gestão dos Estados‑Membros a não concederem apenas subvenções às PME, uma vez que há indícios de que o apoio da UE é tão eficaz (ou quase tão eficaz) quando a subvenção é reduzida ou substituída por instrumentos financeiros (ou seja, ajuda reembolsável como empréstimos ou garantias)³⁹.

71 Porém, para o período de programação de 2014‑2020, as subvenções continuaram a ser, de longe, a forma mais utilizada de apoio financeiro direto à competitividade das PME, tendo representado, globalmente, 66 % do financiamento total do FEDER afetado à competitividade destas empresas (ver figura 12).

72 A análise do Tribunal revelou que 18 das 22 PME beneficiárias incluídas na amostra receberam exclusivamente subvenções. Neste contexto, o Tribunal observou uma estratégia inovadora em Portugal que combina subvenções e ajuda reembolsável, incentivando as PME beneficiárias a exceder os objetivos dos projetos, desde que estes sejam suficientemente ambiciosos (ver caixa 12).

73 Quando questionadas, nenhuma das PME declarou que o acesso ao capital constituía um potencial obstáculo à competitividade (ver figura 11). Contudo, receberam subvenções para comprar máquinas novas, que poderiam reduzir os custos, ainda que os empréstimos com taxa de juro zero ou reduzida pudessem ter coberto a totalidade ou, pelo menos, parte do investimento. Esta opção teria permitido mobilizar os fundos disponíveis do FEDER e apoiar um número significativamente maior de PME.

A maioria das PME beneficiárias teria realizado investimentos idênticos sem financiamento do FEDER ou qualquer outro financiamento público

74 A análise do Tribunal revelou ainda que 19 das 22 PME teriam realizado investimentos idênticos, ou outros semelhantes, mesmo sem o financiamento do FEDER ou qualquer outro financiamento público (ver ponto 50). Duas PME afirmaram que teriam investido exatamente da mesma forma, enquanto 17 afirmaram que teriam investido mais tarde ou reduzido a dimensão do investimento.

75 Apenas três PME beneficiárias afirmaram que não teriam realizado o investimento sem as ajudas públicas. Esta situação confirma o risco de efeito de inércia neste tipo de regimes de apoio do FEDER, já referido em relatórios anteriores⁴⁰. Apenas é possível evitar o efeito de inércia se o financiamento visar projetos que a entidade privada não executaria de outra forma, pois os custos excederiam os benefícios financeiros.

Conclusões e recomendações

76 No período de programação de 2014‑2020, o regulamento FEDER não exigia que os Estados‑Membros harmonizassem as medidas relativas à competitividade das PME constantes dos programas do FEDER com as estratégias nacionais/regionais, pelo que a Comissão dispunha de poucos meios para garantir que o financiamento do FEDER visava os domínios com maior potencial de crescimento (ver pontos 26 a 29).

77 Até ao final de 2019, o último ano antes da eclosão da pandemia de COVID‑19, o FEDER previa prestar apoio direto a 0,8 milhões de PME (3,3 %) de um total de quase 25 milhões de empresas deste tipo existentes em toda a UE. O Tribunal constatou que os métodos dos Estados‑Membros variavam, tendo alguns orientado o apoio do FEDER para umas centenas de empresas, enquanto outros distribuíram o financiamento de forma mais vasta. Na Irlanda, por exemplo, esperava‑se que o FEDER concedesse financiamento a mais de 67 000 PME (ou mais de 25 % de todas as PME do país), enquanto o programa austríaco do FEDER apoiou apenas 435 empresas. Por conseguinte, o montante do financiamento por PME varia consideravelmente entre os Estados‑Membros. Nos casos em que os programas do FEDER distribuíram o financiamento disponível por demasiadas PME, poderá existir um risco elevado de o apoio do FEDER carecer da massa crítica necessária para fazer uma verdadeira diferença na competitividade das PME (ver pontos 30 a 33).

78 Em 2020, em resposta à pandemia de COVID‑19, muitos Estados‑Membros reformularam os seus programas do FEDER, no âmbito das iniciativas CRII/CRII+ e REACT‑EU, o que conduziu a um financiamento adicional para as PME e a um aumento significativo do número de PME visadas. Foi especialmente o caso em Itália, onde o apoio do FEDER visa atualmente mais de 630 000 PME (ou seja, mais de meio milhão de empresas adicionais) (ver ponto 34).

79 Nos quatro Estados‑Membros auditados, o apoio do FEDER à competitividade das PME no período de 2014‑2020 estimulou a disponibilidade destas empresas para investirem. Contudo, a sua eficácia no aumento da competitividade das PME foi prejudicada pelas seguintes insuficiências do método de financiamento adotado pelas autoridades de gestão dos Estados‑Membros (ver pontos 35 a 48):

• a maioria dos convites à apresentação de projetos não resolveu todos os obstáculos pertinentes à competitividade com que se deparam as PME beneficiárias, limitando‑se a cofinanciar investimentos produtivos específicos (como a aquisição de novas máquinas). Em muitos casos examinados, os projetos do FEDER não resultaram em melhorias demonstráveis da situação concorrencial das PME no que diz respeito às suas operações e posição no mercado, internacionalização, situação financeira ou capacidade de inovação;
• os convites à apresentação de propostas raramente financiaram investimentos noutros processos que representavam valor acrescentado para aumentar a competitividade das PME a longo prazo (por exemplo, aumentando as capacidades de ID&I das PME ou a sua penetração em novos mercados). Poucos projetos ofereceram às PME serviços de aconselhamento adaptados para ultrapassar obstáculos específicos à competitividade;
• os projetos apoiaram principalmente PME individuais e não um grupo de empresas, limitando assim o alcance do FEDER junto destas empresas;
• o financiamento de projetos teve lugar principalmente através de convites à apresentação de propostas e de procedimentos de seleção não concorrenciais, em que todas as candidaturas que cumpriam os critérios mínimos de seleção receberam financiamento;
• o financiamento assumiu a forma de subvenções e não de apoio reembolsável (como empréstimos ou garantias). No entanto, nenhuma das PME auditadas referiu as dificuldades no acesso ao financiamento como um obstáculo fundamental ao aumento da competitividade. A utilização de formas de apoio reembolsáveis teria permitido ao fundo apoiar mais empresas.

80 O Tribunal constatou igualmente que várias PME beneficiárias teriam feito investimentos idênticos mesmo sem financiamento da UE. Em alguns casos, o apoio do FEDER afetou negativamente as perspetivas económicas de PME não beneficiárias que concorrem nos mesmos mercados regionais ou nacionais das beneficiárias, o que reduziu o efeito global líquido do apoio da UE (ver pontos 49 a 75).

Recomendação 1 – Rever a conceção dos convites à apresentação de propostas do FEDER

A Comissão deve convidar e apoiar os Estados‑Membros com vista à conceção de convites que incentivem a apresentação de propostas mais suscetíveis de conseguirem aumentar a competitividade das PME. Na prática, significaria organizar convites à apresentação de propostas destinados a:

1. dar resposta a vários fatores que limitam a competitividade dentro de um projeto. Os convites podem consistir, por exemplo, na combinação da investigação e inovação com investimentos, no apoio à formação e ao reforço das capacidades, na conceção de uma estratégia para o mercado de exportação, etc.;
2. reforçar a cooperação entre as PME e outros organismos (por exemplo, outras PME, associações empresariais, universidades/organismos de investigação);
3. apoiar a participação das PME em serviços de aconselhamento e redes (por exemplo, a Rede Europeia de Empresas, as organizações de polos empresariais, os centros empresariais de inovação, a Rede Europeia dos Centros de Empresa e de Inovação, etc.).

Prazo: até ao final de 2023

Recomendação 2 – Rever os procedimentos de seleção do FEDER para a concessão de subvenções

A Comissão deve convidar os Estados‑Membros a reverem os procedimentos de seleção do FEDER, em especial no que diz respeito ao financiamento por subvenções, e apoiá‑los nesse processo, com o objetivo de selecionarem projetos:

1. através de um processo não concorrencial apenas em casos devidamente justificados;
2. com base em critérios de seleção e limiares ambiciosos, a fim de obter a melhor relação entre o montante do apoio, as atividades realizadas e a concretização dos objetivos.

Prazo: até ao final de 2023

Recomendação 3 – Dar prioridade à utilização de ajuda reembolsável para financiar a competitividade das PME

A Comissão deve convidar e apoiar os Estados‑Membros no sentido de:

1. dar prioridade aos instrumentos financeiros (ou seja, a ajuda reembolsável, como empréstimos, garantias ou capitais próprios) para o financiamento da competitividade das PME;
2. limitar a utilização de subvenções aos casos de necessidade clara (como a resposta a falhas do mercado) ou aos casos em que é necessária para alcançar objetivos específicos da política (por exemplo, melhores normas para uma economia circular, verde e mais justa). Sempre que possível, as subvenções devem ser concedidas em conjugação com instrumentos financeiros.

Prazo: até ao final de 2023

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 6 de abril de 2022.

Anexos

Anexo I – Período de 2014‑2020: Financiamento do FEDER às PME por código de intervenção (em milhões de euros)

Anexo II – Lista dos projetos selecionados

Anexo III – Financiamento do FEDER para o OT 3 e número previsto/real de PME a alcançar até 2023 por Estado‑Membro (situação no final de 2019); alterações introduzidas em 2020 em resposta à pandemia de COVID‑19

Anexo IV – Indicadores utilizados para avaliar uma alteração na competitividade das PME

Siglas e acrónimos

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

I&D: Investigação e desenvolvimento

ID&I: Investigação, desenvolvimento e inovação

IRUE: Instrumento de Recuperação da União Europeia

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

OT: Objetivo temático

OT 1: Reforço da investigação, do desenvolvimento tecnológico e da inovação

OT 3: Reforço da competitividade das PME

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa Operacional

RIS3: Estratégias de especialização inteligente

SBA: Lei das Pequenas Empresas

Glossário

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Competitividade: no que diz respeito a uma empresa, trata‑se de uma vantagem obtida através da redução dos custos, do aumento da produtividade, da melhoria, da diferenciação e da inovação em produtos e serviços, bem como de uma melhor comercialização e imagem de marca.

Condição habilitadora: condição prévia necessária para a execução eficaz e eficiente dos objetivos específicos.

Efeito de deslocação: melhoria do desempenho de uma PME resultante do apoio público em detrimento das suas concorrentes.

Efeito de inércia: situação em que uma atividade financiada pela UE teria avançado mesmo sem receber ajuda pública.

Empresa: uma entidade que exerce uma atividade económica.

Estratégias de especialização inteligente: estratégia nacional ou regional que define prioridades para se conseguir uma vantagem competitiva, desenvolvendo e combinando os pontos fortes inerentes à investigação e à inovação com as necessidades empresariais e fazendo convergir o desempenho da inovação.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: os cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência: mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID‑19 e estimular a recuperação, promovendo simultaneamente a transformação ecológica e digital.

Objetivo temático: resultado global pretendido para uma prioridade de investimento, subdividido em objetivos específicos para efeitos de execução.

Período de programação: prazo durante o qual um programa de despesas da UE é planeado e executado.

Programa operacional: quadro de base para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro.

Quadro financeiro plurianual: plano de despesas da UE que fixa as prioridades (com base nos objetivos das políticas) e os limites máximos, organizado em seis rubricas diferentes e geralmente para um período de sete anos. Proporciona a estrutura dentro da qual são definidos os orçamentos anuais da UE, limitando as despesas em cada categoria. O atual quadro financeiro plurianual abrange o período de 2021‑2027, o anterior abrangia o período de 2014‑2020.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Pietro Russo, com a colaboração de Chiara Cipriani, chefe de gabinete, e Benjamin Jakob, assessor de gabinete; Niels‑Erik Brokopp, responsável principal; Enrico Grassi, responsável de tarefa; Angela Ramallo Ros, Angelika Zych e Sara Pimentel, auditoras.

Da esquerda para a direita: Sara Pimentel, Enrico Grassi, Pietro Russo, Angela Ramallo Ros, Benjamin Jakob e Niels‑Erik Brokopp.

Notas

¹ Artigo 5.º do TUE.

² Artigo 173.º do TFUE: «A União e os Estados‑Membros zelarão por que sejam asseguradas as condições necessárias ao desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União».

³ «Think Small First», Um «Small Business Act» para a Europa, COM(2008) 394 final de 25.6.2008 e a respetiva análise COM(2011) 78 final de 23.2.2011.

⁴ «Os próximos líderes da Europa: a Start Up and Scale Up Initiative (Iniciativa a favor das empresas em fase de arranque e em expansão)», COM(2016) 733 final.

⁵ «Uma Estratégia para as PME com vista a uma Europa Sustentável e Digital», COM(2020) 103 final.

⁶ «Uma política industrial integrada para a era da globalização, Competitividade e sustentabilidade em primeiro plano», COM(2010) 614 final de 28.10.2010, a sua versão atualizada «Uma nova estratégia industrial para a Europa», COM(2020) 102 final de 10.3.2020, e "Atualização da Nova Estratégia Industrial de 2020: construir um mercado único mais forte para a recuperação da Europa", COM(2021) 350 final, de 5.5.2021.

⁷ EUROPA 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, COM(2010) 2020, de 3.3.2010.

⁸ Pacto Ecológico Europeu, COM(2019) 640 final, de 11.12.2019.

⁹ Comissão, Draft thematic guidance fiche for desk officers on SME competitiveness, versão 2 de 13.3.2014.

¹⁰ Ver, por exemplo, o relatório da Comissão intitulado «Background documents for the European Semester – Measuring Competitiveness», Ref. Ares (2018)1159686, de 1.3.2018.

¹¹ As estatísticas do Eurostat só estão disponíveis para empresas de diferentes dimensões, com base no número de empregados.

¹² Com base nos dados do Eurostat sobre as atividades comerciais que classificam as empresas por dimensão.

¹³ Regulamento (UE) n.º 1287/2013 que cria um Programa para a Competitividade das Empresas e das Pequenas e Médias Empresas (COSME) (2014‑2020) (JO L 347 de 20.12.2013, pp. 33‑49).

¹⁴ Regulamento (UE) n.º 1291/2013 que cria o Horizonte 2020 – Programa‑Quadro de Investigação e Inovação (2014‑2020) (JO L 347 de 20.12.2013, pp. 104‑173).

¹⁵ Regulamento (UE) n.º 1295/2013 que cria o Programa Europa Criativa (2014‑2020) (JO L 347 de 20.12.2013, pp. 221‑237).

¹⁶ Regulamento (UE) 2020/460, de 30 de março de 2020, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1301/2013 e (UE) n.º 1303/2013 (Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus – CRII) e Regulamento (UE) 2020/558, de 23 de abril de 2020, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1301/2013 e (UE) n.º 1303/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos FEEI em resposta ao surto de COVID‑19 (Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus + – CRII+).

¹⁷ Comissão, «Coronavirus dashboard: EU cohesion Policy response to the crisis».

¹⁸ Comunicação da Comissão, «A Hora da Europa: Reparar os Danos e Preparar o Futuro para a Próxima Geração», COM (2020) 456 final, de 27.5.2020.

¹⁹ Portal de dados abertos, REACT‑EU dashboard.

²⁰ TCE, Programa de trabalho de 2022 e anos seguintes, dezembro de 2021.

²¹ Regulamento (UE) 2021/1058, de 24 de junho de 2021 (JO L 231 de 30.6.2021, pp. 60‑93).

²² Regulamento (UE) 2021/695, de 28 de abril de 2021, que estabelece o Horizonte Europa. 70 % do orçamento afetado ao Conselho Europeu da Inovação.

²³ Regulamento (UE) 2021/241, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (JO L 57 de 18.2.2021, pp. 17‑75): «Crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, incluindo a coesão económica, o emprego, a produtividade, a competitividade, a investigação, o desenvolvimento e a inovação e um mercado interno em bom funcionamento, com PME fortes».

²⁴ Relatório Especial 19/2016, Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros e Relatório Especial 27/2021, Apoio da UE ao turismo: é necessário renovar a orientação estratégica e melhorar o método de financiamento.

²⁵ Ver também o Relatório Especial 7/2022, Instrumentos de internacionalização das PME.

²⁶ Condicionalidade ex ante 3.1: «Realizaram‑se ações específicas para apoiar a promoção do espírito empresarial, tendo em conta o Small Business Act (SBA)».

²⁷ Regulamento (UE) 2021/1060, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura, artigo 15.º e anexo IV associado sobre as condições habilitadoras temáticas (JO L 231 de 30.6.2021, pp. 159‑706).

²⁸ Indicador comum do FEDER «Número de empresas que beneficiam de apoio» (CO01). Dados do portal de dados abertos dos FEEI.

²⁹ Título VII, capítulo 1, do TFUE e Regulamento n.º 994/98 do Conselho, de 7 de maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92.º e 93.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais.

³⁰ Ver as regras relativas aos auxílios de minimis [Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo aos auxílios de minimis, JO L 352 de 24.12.2013, p. 1) e o Regulamento geral de isenção por categoria (Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, JO L 187 de 26.6.2014, p. 1].

³¹ Comissão Europeia, Eurobarómetro Flash n.º 486, «SMEs, start‑ups, scale‑ups and entrepreneurship», setembro de 2020; Banco Central Europeu, Survey on the access to finance of enterprises (SAFE), junho de 2021; Banco Europeu de Investimento, Regional Cohesion in Europe 2020‑2021 – Insights from the EIB Investment Survey, setembro de 2021.

³² Meta fixada em 2020 para realizar até 2023 relativa ao indicador comum de realizações CO29 «Investigação, Inovação: Número de empresas apoiadas para introduzirem produtos novos na empresa» relacionado com o OT 3.

³³ Meta fixada em 2020 para realizar até 2023 relativa ao indicador comum de realizações CO28 «Investigação, Inovação: Número de empresas apoiadas para introduzirem produtos novos no mercado» relacionado com o OT 3.

³⁴ Comissão Europeia, Ex‑post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013, Support to SMEs – Increasing Research and Innovation in SMEs and SME Development, fevereiro de 2016.

³⁵ Plataforma de dados abertos dos FEEI. Meta fixada em 2020 para realizar até 2023 relativa ao indicador comum de realizações «CO04: Número de empresas que recebem apoio não financeiro» (consultoria) relacionado com o OT 3.

³⁶ Artigo 125.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (JO L 347 de 20.12.2013, pp. 320‑469).

³⁷ Relatório Especial 21/2018, Seleção e acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de 2014‑2020: ainda maioritariamente orientados para as realizações.

³⁸ Comissão Europeia, «Regional policy for smart growth of SMEs, Guide for Management Authorities and bodies in charge of the development and implementation of Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation», 2013.

³⁹ Comissão Europeia, «What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support», 2012, DG REGIO.

⁴⁰ Relatório Especial 4/2011, Auditoria do Mecanismo de Garantia a favor das PME; Relatório Anual sobre a execução do orçamento relativo ao exercício de 2013 (JO C 398 de 12.11.2014, pp. 1‑288); Relatório Especial 8/2018, Apoio da UE a investimentos produtivos em empresas – é necessário dar mais ênfase à durabilidade.

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