Soutien du FEDER en faveur de la compétitivité des PME : Les défauts de conception nuisent à l'efficacité des financements

Synthèse

I Les petites et moyennes entreprises (PME) sont un pilier de l'économie de l'UE, laquelle a pour stratégie d'en accroître la compétitivité. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) contribue à la réalisation de cette ambition. Parmi les objectifs thématiques relevant du FEDER pour la période de programmation 2014-2020, l'amélioration de la compétitivité des PME a reçu la deuxième dotation la plus élevée, soit un budget d'environ 40,3 milliards d'euros.

II Nous avons examiné si le FEDER a contribué à améliorer la compétitivité des PME pour la période 2014-2020. Pour ce faire, nous avons évalué dans quelle mesure les programmes au titre du FEDER, ainsi que les appels et les procédures de sélection correspondants ont répondu aux besoins des PME et assuré un renforcement de la compétitivité des PME bénéficiaires. Nous avons sélectionné des programmes relevant du FEDER qui traitaient l'objectif thématique n° 3 intitulé «Améliorer la compétitivité des PME» en Allemagne, en Italie, en Pologne et au Portugal. Notre échantillon comportait un total de 24 projets.

III Pendant la période 2014-2020, les États membres n'étaient pas tenus de mettre les mesures relatives à la compétitivité des PME présentées dans les programmes relevant du FEDER en adéquation avec les stratégies nationales/régionales.

IV Pour la fin de 2019, il était prévu que le FEDER soutienne directement 0,8 million de PME (3,3 %), sur les près de 25 millions de PME que compte l'UE. Notre audit a montré que les États membres ont adopté diverses approches en matière de financement dans le cadre de leurs programmes nationaux ou régionaux relevant du FEDER. Plusieurs États membres ont cherché à financer un grand nombre de PME plutôt qu'à viser les principaux facteurs qui en limitent la compétitivité. De ce fait, les projets étaient souvent de petite envergure et n'atteignaient pas la masse critique de financement nécessaire pour faire réellement la différence en matière de compétitivité des PME.

V Pour les quatre États membres couverts par cet audit, nous estimons globalement, en conclusion, que le soutien accordé au titre du FEDER pour la période 2014-2020 a stimulé la volonté d'investir des PME. Toutefois, des lacunes dans l'approche adoptée par les autorités de gestion des États membres en matière de financement ont nui à son efficacité lorsqu'il s'agissait d'accroître la compétitivité de ces entreprises. Nous avons notamment constaté les éléments ci-après.

• Dans la plupart des programmes relevant du FEDER, les appels à projets n'ont pas permis de lever l'ensemble des obstacles importants à la compétitivité rencontrés par les PME bénéficiaires. Au lieu de cela, ils ont simplement cofinancé des investissements productifs spécifiques tels que l'acquisition de nouvelles machines. Dans bon nombre de cas, les projets relevant du FEDER n'ont dès lors abouti à aucune amélioration démontrable de la situation concurrentielle des PME en ce qui concerne leurs opérations, leur position sur le marché, leur internationalisation, leur situation financière ou leur capacité d'innovation.
• Les financements de projets au titre du FEDER ont essentiellement été octroyés au moyen d'appels et de procédures de sélection non concurrentiels, qui attribuaient une aide à toutes les demandes respectant les critères minimaux de sélection.
• Les financements au titre du FEDER ont consisté en des subventions plutôt qu'en des instruments financiers (c'est-à-dire des formes d'aide remboursable telles que des prêts, des garanties ou des prises de participation). Or, aucune des PME auditées n'a mentionné les difficultés d'accès aux financements parmi les principaux facteurs limitant la compétitivité. Le recours à des formes d'aide remboursable aurait permis de soutenir davantage d'entreprises avec le FEDER.

VI Certaines PME bénéficiaires de notre échantillon ont réussi à améliorer leur compétitivité grâce à un projet financé au titre du FEDER, mais la plupart n'y sont pas parvenues. Plusieurs d'entre elles auraient réalisé des investissements identiques même sans financement public. Dans certains cas, le financement relevant du FEDER a nui aux perspectives économiques des PME non bénéficiaires actives sur les mêmes marchés que les PME bénéficiaires. Cela a réduit l'effet global de l'aide apportée par l'UE.

VII Nous présentons nos constatations dans le contexte du lancement de la nouvelle génération de programmes relevant du FEDER pour la période 2021-2027 et nous recommandons à la Commission d'inviter et d'aider les États membres à:

• revoir la conception des appels au titre du FEDER;
• revoir les procédures de sélection pour l'octroi de subventions dans le cadre du FEDER;
• utiliser en priorité des aides remboursables pour soutenir la compétitivité des PME.

La mise en œuvre de ces recommandations devrait aider la Commission et les États membres à faire un meilleur usage des fonds du FEDER destinés à accroître la compétitivité des PME pendant la période de programmation 2021-2027.

Introduction

Les petites et moyennes entreprises dans l'UE

01 En 2018, les États membres de l'EU-28 comptaient près de 25 millions d'entreprises, dont la quasi-totalité (99,8 %) était classée dans la catégorie des petites et moyennes entreprises (ci-après les «PME»), et 92,9 % employaient moins de 10 personnes. Les PME exercent leurs activités dans presque tous les secteurs économiques et dans des environnements locaux et nationaux très variés. Il peut s'agir de jeunes entreprises innovantes ou d'entreprises traditionnelles. Elles peuvent aussi avoir diverses structures de propriété (voir encadré 1).

02 Les PME constituent un vecteur important d'emplois et de croissance économique, étant donné qu'elles occupent 63 % de la main-d'œuvre de l'UE et y génèrent 52 % de valeur ajoutée (voir tableau 1). En 2018, les chiffres variaient d'un État membre à l'autre, allant de l'Italie qui comptait le plus grand nombre de PME (3,7 millions) à Malte qui en avait le moins (31 700).

La compétitivité au cœur de la stratégie de l'UE relative aux PME

03 Conformément au principe de subsidiarité¹, les États membres et la Commission partagent la responsabilité en matière de soutien aux PME. La stratégie de l'UE repose sur l'article 173 du TFUE², qui vise à renforcer la compétitivité des PME par des initiatives destinées à améliorer le climat des affaires et à augmenter la productivité d'un tissu industriel doté d'un potentiel concurrentiel au niveau mondial, tout en garantissant la création d'emplois et l'utilisation efficace des ressources. Les États membres sont responsables au premier chef de la mise en œuvre des stratégies relatives aux PME. La Commission soutient les PME au moyen d'initiatives réglementaires, de financements de l'UE, de campagnes de sensibilisation et d'échanges de bonnes pratiques.

04 Le principal cadre stratégique de l'UE destiné à soutenir les PME pour la période 2014-2020 était le «Small Business Act» pour l'Europe (SBA)³, qui visait à améliorer l'environnement commercial dans lequel les PME opèrent. Le cadre a été étendu au moyen des documents suivants:

• l'initiative de 2016 en faveur des jeunes entreprises et des entreprises en expansion⁴;
• la stratégie axée sur les PME⁵ adoptée en 2020, qui s'attache davantage à aider les PME dans les transitions écologique et numérique.

05 Enfin, les PME sont également prises en considération dans des stratégies plus globales telles que la politique industrielle de l'UE⁶, la stratégie Europe 2020⁷ et, plus récemment, le pacte vert pour l'Europe⁸.

Les PME subissent des pertes de compétitivité par rapport aux grandes entreprises

06 Selon la Commission, la compétitivité d'une entreprise est sa capacité à obtenir un avantage sur le marché grâce à une diminution de ses coûts, une augmentation de la productivité, l'amélioration, la différentiation et l'innovation des produits/services sur le plan de la qualité, ainsi qu'une amélioration de la commercialisation et de l'image de marque⁹.

07 Le principal indicateur pour mesurer la compétitivité d'une entreprise est sa productivité. En outre, d'autres éléments permettent d'évaluer la compétitivité¹⁰:

• on peut mesurer la compétitivité passée ou actuelle des entreprises en examinant leur rentabilité et leur part de marché, y compris leurs exportations, leur capacité de survie et leur croissance;
• d'autres indicateurs traduisent la nature dynamique des marchés et reflètent le potentiel de compétitivité future, essentiellement lié à la capacité des entreprises dans le domaine de la recherche, du développement et de l'innovation (RD&I).

08 Pour l'UE prise dans son ensemble, les statistiques d'Eurostat¹¹ montrent que, de 2011 à 2018, la compétitivité des PME (à savoir des entreprises qui emploient moins de 250 personnes) a considérablement chuté par rapport à celle des grandes entreprises. Trois indicateurs principaux illustrent cette tendance:

• l'augmentation du chiffre d'affaires était huit fois moins élevée pour les PME que pour les grandes entreprises, ce qui a entraîné une perte considérable de part de marché pour les premières nommées (voir figure 1);

• les nouveaux emplois ont presque tous été créés par de grandes entreprises. Dès lors, la part des PME dans l'emploi global est passée de 67 % à 63 % (voir figure 2);

• la valeur ajoutée, qui reflète les revenus d'exploitation, a augmenté de 11 % pour les grandes entreprises, mais a stagné dans le cas des PME. Dès lors, celles-ci n'ont représenté que 52 % de la valeur ajoutée en 2018, contre 58 % en 2011 (voir figure 3).

09 En outre, peu de PME européennes exerçaient des activités à l'échelle internationale en 2018, 2,7 % d'entre elles exportant vers des pays tiers et 4,9 %, vers d'autres États membres. En comparaison, 59 % des grandes entreprises exportaient vers des pays tiers et 58 %, vers d'autres États membres¹².

Financements accordés par l'UE en faveur des PME

Le FEDER est l'une des principales sources de financement de l'UE en faveur des PME et il comporte un objectif thématique concernant spécifiquement la compétitivité

10 Les Fonds structurels et d'investissement européens (ci-après les «Fonds ESI»), et notamment le Fonds européen de développement régional (FEDER), figurent parmi les plus importants programmes de l'UE qui apportent un soutien financier aux PME. Pendant la période 2014-2020, les programmes financés au titre du FEDER ont affecté 54,4 milliards d'euros à des mesures relatives aux PME, dans le cadre de priorités spécifiques appelées «objectifs thématiques» (ci-après les «OT»).

11 La plupart des OT relevant du FEDER pour 2014-2020 peuvent contribuer directement ou indirectement à accroître la compétitivité des PME. L'OT 3 intitulé «Améliorer la compétitivité des PME» est celui auquel est alloué le deuxième montant le plus élevé au titre du FEDER, soit 40,3 milliards d'euros sur un total de 201,5 milliards d'euros provenant du budget de l'UE en juin 2021 (voir figure 4).

12 L'annexe I présente de façon synthétique les différents types de mesures de financement en faveur des PME au titre du FEDER, ventilés par code d'intervention, en lien avec plusieurs objectifs thématiques. L'OT 3 soutient essentiellement le développement du potentiel des PME en matière de compétitivité, en traitant les priorités d'investissement suivantes:

• favoriser l'esprit d'entreprise;
• développer de nouveaux modèles d'entreprise, en particulier en ce qui concerne leur internationalisation;
• soutenir des capacités de pointe pour le développement de produits et services;
• soutenir la capacité des PME à croître sur les marchés régionaux, nationaux et internationaux, ainsi que s'engager dans les processus d'innovation.

13 Globalement, trois quarts des financements octroyés au titre du FEDER pour les PME (75 %) servent à leur acheminer une aide directe.

14 Le groupe BEI et les programmes de l'UE suivants ont également apporté des financements: COSME (compétitivité des PME)¹³, Horizon 2020 (recherche et innovation)¹⁴ et Europe créative (culture)¹⁵.

Autres fonds débloqués par l'UE en faveur des PME pour faire face à la pandémie de COVID-19

15 En 2020, l'UE a adopté les règlements CRII et CRII+¹⁶, afin que les fonds restants de la période 2014-2020 puissent être utilisés de façon plus flexible pour atténuer les répercussions économiques de la pandémie de COVID-19. Ces initiatives ont aussi introduit des modalités souples qui autorisent les États membres à dépenser plus facilement des fonds de l'UE. En octobre 2021, les plus importantes modifications à cet égard étaient les suivantes:

• l'augmentation des fonds accordés au titre du FEDER en faveur des investissements productifs génériques, avec l'allocation de 5,8 milliards d'euros supplémentaires, à savoir 38 % de plus que les montants prévus en 2019;
• le transfert de 1,6 milliard d'euros (environ 5 %) de fonds relevant du FEDER vers les régions plus développées¹⁷;
• l'accent mis sur le soutien aux fonds de roulement et sur l'aide aux PME en difficulté.

16 En décembre 2020, le Conseil et le Parlement européen ont adopté la proposition de la Commission concernant l'instrument NextGenerationEU¹⁸, qui comportait l'initiative REACT-EU. Celle-ci vise à combler les déficits de financement potentiels en 2021 et en 2022 dans l'attente de l'adoption des programmes de la période 2021-2027. En octobre 2021, 6,6 milliards d'euros de fonds au titre du FEDER (soit 19 % du budget total de REACT-EU¹⁹) ont été alloués à la compétitivité des PME et au développement de leurs activités. Nous réalisons actuellement un audit sur la riposte immédiate apportée par la Commission à la pandémie de COVID-19 au moyen des initiatives CRII, CRII+ et REACT-EU²⁰.

17 Pour la période de programmation 2021-2027, l'UE continuera de financer des mesures pour renforcer la compétitivité des PME:

• le FEDER²¹ soutiendra la compétitivité des PME dans le cadre du même objectif stratégique que la recherche, le développement et l'innovation, les TIC et le développement des compétences;
• dans le cadre de REACT-EU, 6,6 milliards d'euros supplémentaires aux prix de 2020 ont été affectés avant octobre 2021 aux financements en faveur des entreprises au titre du FEDER pour la période 2014-2020;
• Horizon Europe a spécifiquement affecté 7,1 milliards d'euros à l'innovation des PME²², et le programme InvestEU financera des investissements commerciaux pour les PME et les entreprises à moyenne capitalisation;
• la facilité pour la reprise et la résilience (FRR)²³ fournira aussi de l'aide aux PME. Ces financements doivent être alloués jusqu'en 2023 et dépensés au plus tard en 2026.

Étendue et approche de l'audit

18 Notre audit a consisté à examiner la contribution du FEDER à l'accroissement de la compétitivité des PME pour la période de programmation 2014-2020. Nous avons notamment déterminé si:

• les autorités de gestion des États membres ont adopté des approches similaires lors de la conception des mesures destinées à accroître la compétitivité des PME dans le cadre de leurs programmes nationaux et régionaux relevant du FEDER, en ciblant les fonds relatifs à l'OT 3 et en cherchant à atteindre la valeur cible globale concernant le nombre d'entreprises couvertes;
• le soutien au titre du FEDER a contribué à accroître leur compétitivité;
• l'approche en matière de financement dans le cadre du FEDER dans les quatre États membres examinés a répondu aux besoins des PME;
• dans le cadre des programmes relevant du FEDER, les appels et les procédures de sélection ont été organisés et les fonds, décaissés de façon à maximiser l'impact des dépenses effectuées au titre de ce Fonds en faveur de la compétitivité des PME.

19 Notre audit était centré sur la période 2014-2020, jusqu'à la fin de 2019:

• nous avons sélectionné des programmes relevant du FEDER qui traitent de l'objectif thématique n° 3 intitulé «Améliorer la compétitivité des PME» en Allemagne, en Italie, en Pologne et au Portugal, à savoir les quatre États membres où les montants planifiés dans le cadre de l'OT 3 étaient les plus élevés en valeur absolue (voir figure 5). Dans chacun d'entre eux, nous avons examiné deux programmes opérationnels (PO) régionaux de la période 2014-2020. Pour ces huit programmes, nous avons évalué 16 appels et procédures de sélection qui concernaient l'OT 3. Nous avons aussi examiné un PO national ou thématique pour chacun de ces États membres, afin d'apprécier la coordination et la complémentarité avec les PO régionaux, sauf dans le cas de l'Allemagne, qui n'a pas de programme national;
• pour chaque PO régional, nous avons contrôlé trois projets, ce qui porte notre échantillon global à 24 projets (voir annexe II), dont 22 soutenaient directement les investissements des PME et deux appuyaient des entités qui viennent en aide aux PME;
• nous avons sélectionné les projets de manière à fournir des exemples qui montrent comment l'appel a été mis en œuvre.

Notre analyse ne porte pas sur les dispositifs d'urgence mis en place à la suite de la pandémie de COVID-19 (voir points 15 et 16), mais elle comprend un examen des programmes modifiés. Nous avons aussi exclu les appels et les bénéficiaires dans les domaines du tourisme et des intermédiaires financiers, ainsi que les mesures impliquant le recours à des instruments financiers, car nous les avions déjà couverts lors d'audits précédents²⁴.

20 Dans le cas des 22 projets qui avaient permis à des PME de bénéficier d'un soutien direct au titre du FEDER, nous avons examiné comment la compétitivité globale de celles-ci avait évolué après l'achèvement du projet. Nous avons notamment évalué leurs opérations, leur position sur le marché, leur internationalisation²⁵, leur situation financière et leur capacité d'innovation. Dans la mesure du possible, nous avons aussi utilisé des bases de données, afin de comparer la performance des PME bénéficiaires et celle d'entreprises similaires (des sociétés présentant un chiffre d'affaires et un effectif équivalents, actives sur les mêmes marchés locaux et régionaux, voir point 36).

21 Nous avons examiné des documents des directions générales de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) ainsi que du marché intérieur, de l'industrie, de l'entrepreneuriat et des PME (DG GROW) de la Commission.

22 Nous nous sommes également penchés sur les documents pertinents mis à notre disposition par les autorités de gestion, par les PME bénéficiaires et par des tiers dans les quatre États membres de notre échantillon, et nous avons analysé des rapports et évalué des données relatives aux projets financés par l'UE.

23 Nous avons mené des entretiens avec les autorités dans les États membres sélectionnés et avec les 24 bénéficiaires de notre échantillon, et nous leur avons adressé des questionnaires. Nous avons aussi consulté des universités compétentes et des centres de recherche sur les PME, des associations d'entreprises et d'autres entités aux niveaux régional, national et de l'UE.

24 En raison des restrictions sanitaires en vigueur, l'ensemble des entretiens se sont déroulés à distance, y compris ceux avec les PME bénéficiaires. De plus, il s'est avéré impossible de réaliser des contrôles sur place. C'est pourquoi nous n'avons pas été en mesure d'apprécier pleinement la réalité des investissements cofinancés. Nous n'avons pas non plus pu vérifier l'exactitude des informations de suivi communiquées à la Commission par les autorités nationales chargées de la mise en œuvre des programmes relevant du FEDER.

25 Compte tenu de l'importance des PME pour l'économie de l'UE et des montants d'aide concernés relevant du FEDER, notre rapport est susceptible d'aider utilement la Commission et les États membres à faire un meilleur usage des financements octroyés au titre de ce Fonds afin d'accroître la compétitivité des PME pour la période 2021-2027.

Observations

L'utilisation du FEDER par les États membres pour améliorer la compétitivité des PME n'est pas suffisamment ciblée

26 Nous avons examiné comment les États membres ont conçu leurs programmes relevant du FEDER et leur approche en matière de financement pour soutenir des mesures destinées à accroître la compétitivité des PME. En particulier, nous avons vérifié si les approches des États membres en matière de financement ciblaient les domaines présentant le plus fort potentiel de croissance, et nous avons contrôlé le pourcentage de PME qui devaient recevoir de l'aide pendant la période de programmation 2014-2020 ainsi que le montant moyen que chaque PME bénéficiaire pouvait s'attendre à percevoir.

Étant donné que les programmes n'étaient pas tenus de cibler les domaines présentant le plus fort potentiel de croissance, le soutien au titre du FEDER risque de ne pas atteindre la masse critique nécessaire

27 Pour la période de programmation 2014-2020, le règlement sur le FEDER n'imposait pas aux États membres de définir des stratégies pour soutenir au mieux la compétitivité de leurs PME dans le cadre de l'OT 3. En comparaison, en ce qui concerne les financements relevant de l'objectif thématique au titre du FEDER intitulé «Recherche et innovation» (OT 1), les États membres étaient tenus de mettre au point des stratégies de spécialisation intelligente (RIS3) pour servir de base au recensement des domaines présentant l'avantage compétitif le plus prometteur et pour concevoir leurs programmes en conséquence.

28 Pour ce qui est de l'OT 3, la Commission demandait uniquement aux États membres de démontrer la cohérence entre leurs mesures au titre du FEDER et le cadre stratégique du SBA²⁶ destiné à améliorer le climat des affaires pour les PME. La Commission a encouragé les États membres à accorder, lors de l'affectation des fonds en faveur de la compétitivité des PME, la priorité aux domaines recensés dans leurs stratégies de spécialisation intelligente. Néanmoins, étant donné qu'aucune obligation légale n'imposait de mettre les mesures relevant du FEDER en adéquation avec les stratégies nationales/régionales relatives à la compétitivité des PME, la Commission ne disposait guère de moyens pour s'assurer que les financements au titre du FEDER ciblaient les domaines présentant le plus fort potentiel de croissance.

29 Pour la période de programmation 2021-2027, des conditions favorisantes sont fixées pour le financement des PME dans le cadre des objectifs spécifiques 1.1 (recherche, développement et innovation) et 1.4 (développement des compétences), mais aucune condition favorisante n'est établie lorsque des programmes relevant du FEDER allouent des fonds à l'objectif spécifique 1.3 (compétitivité des PME²⁷).

30 Pour la période de programmation 2014-2020, les États membres ont adopté diverses approches pour allouer l'aide en faveur de la compétitivité des PME dans le cadre de l'OT 3 au titre du FEDER. Le Luxembourg et les Pays-Bas n'ont affecté aucune ressource relevant du FEDER à la compétitivité des PME, tandis que d'autres États membres y ont consacré une grande part de leurs financements provenant de ce Fonds. La Pologne, l'Italie et le Portugal y ont affecté les montants les plus élevés en valeur absolue, tandis que le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède sont ceux qui lui ont attribué le plus grand pourcentage de fonds du FEDER (voir figure 5).

31 Le soutien au titre du FEDER pour la période 2014-2020 visait à atteindre 3,3 % de l'ensemble des PME dans l'UE au plus tard en 2023 et 6,1 % après la révision du programme opérée en 2020 (voir point 33). À la fin de 2019, le FEDER avait directement soutenu 0,5 million de PME (1,9 %), sur les près de 25 millions présentes dans l'UE.

32 Les programmes des États membres relevant du FEDER ont aussi suivi des approches différentes concernant le nombre de PME financées au titre de l'objectif thématique n° 3 (voir figure 6). En Irlande par exemple, il était prévu que plus de 67 000 PME (soit plus de 25 % du total) percevraient un financement en 2019. En valeur absolue, c'est la France qui avait ciblé le plus de PME (près de 160 000). En comparaison, d'autres États membres souhaitaient ne soutenir que quelques centaines d'entreprises. C'était par exemple le cas de l'Autriche (avec 435 PME financées)²⁸.

33 En moyenne, les programmes relevant du FEDER ont octroyé environ 42 000 euros par PME bénéficiaire. Cependant, notre analyse montre que le montant du financement réellement perçu par chaque PME bénéficiaire variait considérablement d'un État membre à l'autre, allant d'environ 392 000 euros par projet en Autriche à moins de 1 000 euros en Irlande. Globalement, six États membres de l'UE (Irlande, France, Danemark, Suède, Espagne et Royaume-Uni) ont affecté en moyenne moins de 30 000 euros par projet en 2019. Des projets qui perçoivent si peu de fonds risquent de ne pas atteindre la masse critique nécessaire pour faire réellement la différence en matière de compétitivité des PME.

34 En 2019, la mise en œuvre des programmes relevant du FEDER était bien avancée, étant donné que plus de la moitié des PME visées avaient déjà perçu une aide (voir annexe III). La propagation de la COVID-19 a donné lieu à une révision des programmes afin de soutenir les PME pendant la pandémie (voir aussi points 15 et 16). C'est pourquoi, les valeurs cibles ont été revues à la hausse et le nombre de PME à aider a été presque multiplié par deux (passant d'environ 800 000 en 2019 à 1,5 million en 2020). Cette hausse est due en grande partie à l'Italie, qui a multiplié par six le nombre de PME à soutenir, ce qui représente une augmentation de plus d'un demi-million du nombre d'entreprises à aider. Les valeurs cibles à atteindre ont aussi été plus que doublées par cinq autres États membres. Au moment de l'audit, nous n'étions pas encore en mesure de déterminer si ces valeurs cibles révisées sont réalistes et si ces États membres seront en mesure d'apporter une aide efficace à ce nombre accru de PME.

Les aides au titre du FEDER n'ont pas permis d'améliorer considérablement la compétitivité des PME soutenues

35 Nous avons examiné un échantillon de 22 projets dans le cadre desquels une aide financière directe a été versée aux PME au titre du FEDER, afin de voir comment la compétitivité actuelle et potentielle de celles-ci a évolué après l'achèvement du projet. En ce qui concerne ces PME, nous avons évalué:

• leurs opérations et leur position sur le marché (croissance des ventes, part de marché, coûts, rentabilité, productivité de la main-d'œuvre);
• leur internationalisation (intensité exportatrice, part des exportations, présence sur de nouveaux marchés étrangers);
• leur situation financière (autonomie financière et ratio de liquidité générale);
• leur capacité d'innovation (produits ou services innovants, activités de recherche et de développement).

Nous avons aussi examiné si le soutien au titre du FEDER ciblait les facteurs de compétitivité de façon exhaustive, afin que les PME soient prêtes pour l'avenir.

36 Lorsque cela était possible, nous avons comparé les performances économiques et financières par rapport à des critères de référence du secteur et aux performances d'entreprises similaires (sur les plans du chiffre d'affaires et du nombre de salariés) actives sur le même marché régional ou national. Pour cette analyse, nous avons utilisé des statistiques européennes et nationales, ainsi que des bases de données commerciales (voir annexe IV pour de plus amples détails sur les indicateurs).

Certaines des PME examinées ont tiré parti du soutien apporté au titre du FEDER, mais ce n'était pas le cas pour la majorité d'entre elles

37 L'aide relevant du FEDER a stimulé les investissements dans les PME bénéficiaires de notre échantillon: elles l'ont utilisée pour accroître leur capacité de production en achetant de nouveaux équipements (14 des 22 projets) ou en agrandissant leurs sites de production (dans 6 des 22 projets).

38 La plupart des PME auditées ont apporté de petites modifications marginales à leur compétitivité, mais les facteurs la déterminant n'ont pas tous été améliorés (par exemple les exportations et la capacité en matière de recherche et développement). L'encadré 2 montre la contribution des projets relevant du FEDER à la compétitivité de deux PME bénéficiaires. Les deux projets ont permis aux PME en question de rester présentes sur le marché grâce à des améliorations graduelles et malgré une concurrence féroce.

39 Globalement, nous estimons que la plupart des projets examinés ont abouti, au mieux, à des améliorations graduelles de produits, de services ou de processus spécifiques au sein de la PME bénéficiaire. Le soutien au titre du FEDER a parfois amélioré certains aspects, mais il n'a pas permis de faire une réelle différence en matière de compétitivité globale des PME. Cela conduit à douter des avantages apportés par les aides relevant du FEDER (voir points 40 à 46).

La rentabilité a augmenté dans près de la moitié des PME bénéficiaires

40 Les financements au titre du FEDER ont contribué à augmenter les ventes dans 14 des 22 PME de notre échantillon, tandis que dix ont vu leur rentabilité s'accroître. Les trois autres critères utilisés par nos soins pour évaluer leurs opérations et leur position sur le marché ont fait apparaître des améliorations plus modestes. Un quart des PME ont augmenté leur part de marché, tandis qu'environ un tiers ont réduit leurs coûts et/ou amélioré la productivité de leur main-d'œuvre (voir figure 7). La plupart des PME bénéficiaires interrogées ont indiqué que, d'une manière générale, les effets des facteurs externes (par exemple l'apparition de nouveaux produits et marques sur le marché, l'évolution des tendances du marché et les réorganisations internes) étaient souvent plus grands que l'impact des projets.

Un peu plus d'un tiers seulement des PME analysées ont augmenté leurs activités d'exportation

41 Les PME ne sont pas toutes orientées vers l'exportation. Avant le début des projets relevant du FEDER, 17 des 22 PME de notre échantillon vendaient leurs produits essentiellement sur des marchés locaux, régionaux ou nationaux. La moitié exportaient moins de 10 % de leurs ventes ou n'exportaient pas du tout.

42 Notre analyse a montré que neuf des 22 PME bénéficiaires ont augmenté leur exposition internationale grâce au soutien apporté par le FEDER. Sept d'entre elles sont même parvenues à accroître leur intensité exportatrice, cinq ont augmenté leur part des ventes à l'échelle internationale et quatre ont réussi à pénétrer sur de nouveaux marchés étrangers (voir figure 8).

43 Les entreprises qui ont joué la carte de l'expansion ou de la diversification dans le cadre d'initiatives spécifiques pour atteindre de nouveaux marchés internationaux ne sont pas toujours parvenues à augmenter leurs exportations. Ces initiatives consistaient essentiellement en des projets impliquant la participation des PME à des foires commerciales. Cependant, ils n'étaient complétés ni par une stratégie d'internationalisation ou de pénétration des marchés d'exportation, ni par une analyse approfondie de marchés ciblés, ni par une formation du personnel en commerce international.

Moins d'un tiers des PME bénéficiaires ont amélioré leur situation financière

44 Notre analyse a aussi montré que huit des 22 PME de notre échantillon ont amélioré leurs indicateurs financiers. Elles ont augmenté leur capacité à honorer leurs engagements à long terme (autonomie financière) et six d'entre elles ont aussi accru leur capacité à rembourser les dettes à court terme (ratio de liquidité générale). La situation financière des autres PME n'a pas connu de changement notable ou s'est détériorée après le projet (voir figure 9).

Presque tous les projets ont cherché à innover dans les produits/services, mais peu ont eu pleinement recours à la recherche, au développement et à l'innovation

45 Sur les 22 projets, 21 ont investi dans l'innovation, essentiellement au niveau de leurs produits ou services, mais aussi de leurs processus. La plupart des projets ont apporté une innovation progressive par l'acquisition de nouveaux équipements qui ont permis aux PME de développer les caractéristiques techniques spécifiques de leurs produits actuels. Nous avons considéré que la compétitivité des PME était susceptible d'augmenter grâce au projet relevant du FEDER dans neuf cas (voir figure 10). Dans six d'entre eux, les PME ont développé des produits qui n'existaient pas encore sur leur marché (et dont un fait l'objet d'un brevet enregistré pour en protéger la propriété intellectuelle).

46 Trois projets au titre du FEDER ont aussi eu un impact positif sur la capacité à long terme de la PME bénéficiaire en matière de recherche et développement (voir figure 10). Les 19 projets restants n'ont pas abordé ce facteur important, ce qui limite la compétitivité des PME. Nous avons aussi relevé que la grande majorité des PME de notre échantillon n'avaient pas coopéré avec d'autres entités en matière de recherche, de développement et d'innovation (voir point 62).

Le soutien au titre du FEDER a entraîné des «effets de déplacement» dans plusieurs cas

47 Les règles de l'UE en matière d'aides d'État visent à limiter les distorsions de la concurrence et tout effet négatif de l'intervention publique²⁹. Le soutien apporté par le FEDER en faveur du renforcement de la compétitivité des PME constitue un avantage pour un certain nombre d'entreprises bénéficiaires de subventions versées par les autorités publiques au moyen de fonds publics. Cependant, il se peut que les aides au titre du FEDER échappent aux règles sur les aides d'État si les autorités compétentes considèrent qu'elles ne faussent pas la concurrence³⁰.

48 Nous avons recensé cinq cas où le soutien du FEDER peut avoir nui aux perspectives économiques de PME non bénéficiaires actives sur les mêmes marchés et, par suite, à la compétitivité globale des PME dans deux cas particuliers (voir encadré 3). Ce phénomène est connu sous le nom d'«effet de déplacement» et le risque est particulièrement élevé lorsque les aides ciblent des PME qui exercent essentiellement leurs activités sur des marchés locaux et/ou régionaux.

Le soutien à des projets autonomes limite l'impact potentiel du FEDER

49 Nous avons examiné si l'approche en matière de financement adoptée par les quatre États membres audités dans les programmes relevant du FEDER avait permis de répondre aux besoins des PME et contribué à accroître leur compétitivité.

La majorité du soutien au titre du FEDER a été allouée à des projets autonomes, sans traiter les principaux facteurs qui limitent la compétitivité des PME

50 Dans l'ensemble, pour la période de programmation 2014-2020 et pour plusieurs objectifs thématiques combinés, 40,6 milliards d'euros (75 % du total des financements relevant du FEDER) ont été affectés au soutien en faveur des PME dans le cadre de projets autonomes ciblant des PME individuelles (voir annexe I). Notre analyse d'un échantillon de 11 programmes relevant du FEDER, de 24 projets soutenus au titre de l'OT 3 dans le cadre de ce Fonds et des 16 appels correspondants (voir aussi point 63) montre que ces projets n'ont généré que des retombées limitées. En d'autres termes, les avantages apportés grâce au soutien provenant du FEDER aux PME individuelles examinées ne se sont pas étendus à celles qui n'ont perçu aucune aide financière directe.

51 Nous avons aussi demandé aux PME de notre échantillon de recenser les principaux facteurs qui les empêchent d'accroître leur compétitivité (voir figure 11). La plupart d'entre elles ont répondu qu'il existait plusieurs obstacles. Les plus fréquemment cités étaient les difficultés pour trouver de la main-d'œuvre qualifiée, les obstacles réglementaires et la charge administrative. Ces résultats reflètent les constatations formulées dans des études récentes par la Commission, la BCE et la BEI³¹.

52 Pour l'ensemble des huit programmes régionaux relevant du FEDER examinés, nous avons cependant constaté que les projets traitaient généralement un facteur spécifique de la compétitivité, sans répondre aux besoins des entreprises au sens large. Cela risque de nuire à l'efficacité de l'aide apportée au titre du FEDER.

53 La plupart des projets de notre échantillon étaient axés sur l'acquisition de nouvelles machines de production ou d'équipements plus perfectionnés sur le plan technologique. Cela a permis aux bénéficiaires d'augmenter leur capacité de production et de fabriquer des produits de meilleure qualité et dotés de caractéristiques plus avancées. Cependant, les projets n'ont pas tous suffisamment répondu à des besoins fondamentaux pour assurer leur efficacité et, dans certains cas, les PME ont fini par investir des ressources considérables sans améliorer leur compétitivité globale (voir exemple dans l'encadré 4).

54 Notre analyse a également montré qu'aucun des projets audités ne portait sur l'accès à la main-d'œuvre qualifiée (principal facteur limitant la compétitivité, d'après les PME de notre échantillon). À titre d'exemple, aucun projet ne combinait le soutien pour des investissements et le renforcement des compétences disponibles au sein de l'entreprise. Bien que ces dernières activités bénéficient généralement du concours du FSE, nous avons relevé que seuls deux appels avaient prévu la possibilité de combiner les aides au titre de ce dernier et du FEDER dans un seul projet.

55 Nous avons aussi examiné si les autorités de gestion avaient eu une attitude proactive pour déterminer comment recenser et traiter au mieux les besoins des PME en vue d'accroître leur compétitivité. Notre analyse laisse penser que la plupart des appels examinés auraient pu adopter une approche plus globale susceptible de traiter simultanément plusieurs obstacles à la compétitivité des PME. À titre d'exemple, la plupart des appels imposaient aux PME d'inclure dans leur demande de projet un plan d'entreprise recensant les besoins et défis spécifiques.

56 Or nous avons constaté que la plupart des autorités de gestion n'utilisaient pas ces plans d'entreprise pour proposer un ensemble de mesures financières et non financières, mais qu'elles s'en servaient essentiellement pour apprécier la pertinence de l'investissement proposé.

57 La plupart des appels ne permettaient pas de présenter des propositions de projet qui traitaient simultanément diverses composantes de la compétitivité des PME (par exemple la recherche et développement, l'innovation productive, la qualification du personnel et l'internationalisation). Seuls trois des 14 appels examinés visaient à agir sur différents facteurs (voir exemple dans l'encadré 5). En d'autres termes, les PME devaient participer à plusieurs appels distincts si elles souhaitaient traiter une série de facteurs limitant leur compétitivité.

58 Les autorités de gestion n'ont pas non plus cherché à concevoir des appels qui combinent des aides financières et non financières, à une seule exception près (voir encadré 6).

Un accent limité sur la capacité d'innovation et de recherche des PME

Des valeurs cibles peu ambitieuses pour financer au titre du FEDER des produits nouveaux pour l'entreprise ou pour le marché

59 En 2020, les deux valeurs cibles suivantes à atteindre d'ici à 2023 ont été fixées pour le FEDER: aider 23 153 entreprises à lancer des produits nouveaux pour elles-mêmes³² et 8 209 entreprises à lancer des produits nouveaux pour le marché³³. En d'autres termes, seuls environ 2 % des PME bénéficiaires doivent percevoir des fonds relevant du FEDER pendant la période 2014-2020.

60 La plupart des appels que nous avons examinés ont aidé les PME à développer des produits, des services ou des processus innovants pour l'entreprise (voir point 45). Toutefois, ils n'ont pas encouragé efficacement les PME à lancer des produits nouveaux pour le marché, à faire avancer la recherche et développement ou à collaborer avec des entités du secteur non commercial. L'encadré 7 présente l'un des rares exemples de notre échantillon dans lequel un accent particulier a été mis sur la recherche, le développement et l'innovation.

Un tiers des PME bénéficiaires examinées ont coopéré avec des instituts de recherche

61 La coopération avec des instituts de recherche pourrait permettre de remédier à l'une des principales faiblesses qui compromettent la compétitivité des PME, à savoir le transfert insuffisant des résultats obtenus grâce à la recherche, au développement et à l'innovation vers des produits ou services à commercialiser. Nous avons constaté que six des 22 PME de notre échantillon ont déclaré qu'elles avaient déjà coopéré jusqu'à présent avec des instituts de recherche ou participé à des projets collectifs de RD&I (voir exemple dans l'encadré 8).

Il est exceptionnel que des projets soutiennent plusieurs PME, mais bon nombre d'entre elles bénéficient de services de conseil

62 Les projets collectifs, qui visent à répondre aux besoins communs de plusieurs PME et à tirer parti des possibilités qu'elles offrent conjointement, sont susceptibles de permettre aux PME de partager les risques et les coûts, de diminuer leur aversion au risque et d'atteindre leurs objectifs plus rapidement. Cependant, notre analyse a montré que seuls quelques projets de notre échantillon ont été mis en œuvre par des groupes d'entreprises ou d'autres entités (par exemple des associations d'entreprises, des centres de technologie, etc.). L'encadré 9 présente un exemple de projet collectif de ce type, avec des retombées positives pour un grand nombre d'autres PME.

63 Les PME que nous avons interrogées ont souligné la nécessité d'actions collectives pour promouvoir ou protéger la production locale, mais elles n'ont guère décelé de valeur ajoutée dans les réseaux d'entreprises. Aucune n'a considéré que l'accès à ces réseaux constituait un avantage concurrentiel.

64 Les structures de gestion internes des PME sont moins complètes et moins développées que celles des grandes entreprises. C'est pourquoi l'un des besoins fondamentaux des PME est l'accès à des conseils, de l'accompagnement et des possibilités de mise en réseau de qualité élevée³⁴ (voir exemple dans l'encadré 10).

65 En 2019, le FEDER a apporté une aide non financière (des services de conseil, d'orientations et d'études) à 44 % des entreprises soutenues (à savoir 382 000 sur 861 600). En raison de la reprogrammation et de l'augmentation du nombre de PME soutenues par le FEDER qui en résulte, cette part est passée à 27 % (environ 400 000 des 1,5 million de PME) en 2020³⁵.

Les procédures de sélection dans le cadre du FEDER ne sont pas suffisamment concurrentielles et le soutien prend essentiellement la forme de subventions plutôt que d'aides remboursables

66 Les autorités de gestion qui mettent en œuvre les programmes au titre du FEDER dans les États membres sont responsables de la sélection des opérations³⁶. Ce faisant, elles doivent garantir que les opérations contribuent à la réalisation des objectifs et résultats spécifiques des axes prioritaires correspondants. Il faut choisir le type d'appel (concurrentiel ou non) en fonction de l'objectif spécifique et des résultats escomptés de l'aide. Le règlement portant dispositions communes pour la période 2021-2027 exige en particulier que les critères de sélection appliqués permettent de maximiser la valeur ajoutée de la contribution apportée par les Fonds ESI.

67 Nous avons examiné comment les procédures de sélection ont été organisées dans le cadre des programmes relevant du FEDER et nous avons vérifié si elles ont permis d'octroyer les fonds de l'UE uniquement aux propositions de projet les plus méritantes. Nous avons aussi évalué dans quelle mesure ces programmes comportaient une prise en considération du type de financement dont les PME bénéficiaires avaient besoin, ainsi que le recours à différentes formes de financement pour soutenir des projets relevant du FEDER en faveur de la compétitivité des PME, y compris des subventions et des instruments financiers (à savoir des aides remboursables telles que des prêts, des garanties ou des prises de participation).

Dans la plupart des programmes relevant du FEDER, les procédures de sélection ne sont pas conçues pour octroyer les financements aux propositions de projet les plus compétitives

68 Notre analyse a montré que la plupart des appels contrôlés n'ont pas permis d'assurer une concurrence entre les demandeurs, étant donné que la grande majorité des demandes devaient uniquement respecter des exigences minimales concernant la sélection (voir encadré 11). Dans la plupart des appels, l'ensemble des projets qui avaient obtenu un nombre minimal de points ont été sélectionnés, indépendamment de la note attribuée aux autres projets. Nous avons déjà souligné le manque de concurrence entre les demandes de projet pendant les procédures de sélection dans un rapport précédent³⁷.

69 Le calendrier des appels est un autre facteur susceptible d'empêcher la sélection des projets les plus prometteurs:

• les appels limités dans le temps encouragent les entreprises à introduire leur demande quand des fonds sont disponibles, plutôt que lorsqu'elles ont besoin de fonds. Ce point est particulièrement important lorsqu'il s'agit de soutenir l'innovation, étant donné que ces appels à durée déterminée risquent d'être inadaptés pour répondre aux besoins des entreprises en matière d'innovation régulière et de synchronisation avec les tendances du marché³⁸. La plupart des appels examinés dans le cadre de notre audit étaient des appels de ce type;
• les appels ouverts en permanence, caractérisés par une sélection et un financement continus de projets, ne garantissent pas la concurrence entre les demandes. Tous les projets qui obtiennent la note minimale pour être sélectionnés perçoivent un financement tant que des fonds sont disponibles. L'élément temporel est donc davantage pris en considération que le mérite.

Les appels ouverts assortis de délais intermédiaires peuvent permettre de surmonter ces inconvénients, tout en assurant la concurrence entre les demandes et le financement des projets qui ont obtenu les meilleures notes.

Le FEDER soutient la compétitivité des PME essentiellement au moyen de subventions, mais des instruments financiers et des subventions remboursables pourraient être plus incitatifs

70 Depuis de nombreuses années, la Commission conseille aux autorités de gestion des États membres de ne pas verser uniquement des subventions aux PME, car des éléments laissent penser que l'aide de l'UE est (presque) aussi efficace lorsque la subvention est réduite ou remplacée par des instruments financiers (à savoir une aide remboursable telle que des prêts ou des garanties)³⁹.

71 Pour la période de programmation 2014-2020, les subventions sont néanmoins restées de loin la forme de soutien financier direct la plus répandue en faveur de la compétitivité des PME. Globalement, elles ont représenté 66 % du total des financements consacrés à celle-ci au titre du FEDER (voir figure 12).

72 Notre analyse a montré que 18 des 22 PME bénéficiaires de notre échantillon ont bénéficié exclusivement de subventions. Dans ce contexte, nous avons recensé une approche innovante au Portugal, qui combine des subventions et des aides remboursables encourageant les PME bénéficiaires à dépasser les valeurs cibles fixées pour les projets, si celles-ci sont suffisamment ambitieuses (voir encadré 12).

73 Aucune des PME interrogées n'a déclaré que l'accès aux capitaux constituait un obstacle potentiel à la compétitivité (voir figure 11). Néanmoins, elles ont perçu des subventions pour acquérir de nouvelles machines susceptibles de diminuer les coûts, même si des prêts à taux nul ou réduit auraient pu couvrir l'ensemble ou au moins une partie de l'investissement. Cela aurait permis d'optimiser les fonds disponibles au titre du FEDER et d'aider un nombre bien plus grand de PME.

La plupart des PME bénéficiaires auraient effectué des investissements similaires, même sans le FEDER ou tout autre financement public

74 Notre analyse a aussi montré que 19 des 22 PME auraient réalisé des investissements identiques ou similaires, même sans le FEDER ou tout autre financement public (voir point 50). Deux PME ont déclaré qu'elles auraient investi exactement de la même façon, tandis que 17 ont affirmé qu'elles l'auraient fait plus tard ou qu'elles auraient réduit l'ampleur de leur investissement.

75 Seules trois des PME bénéficiaires ont déclaré qu'elles n'auraient pas réalisé l'investissement en l'absence d'aide publique. Cela confirme le risque d'effet d'aubaine dans ce type de régime d'aide relevant du FEDER, que nous avons déjà signalé dans des rapports précédents⁴⁰. Il n'est possible d'éviter l'effet d'aubaine que si le financement cible des projets que l'entité privée n'aurait pas mis en œuvre autrement, parce que les coûts auraient dépassé les avantages financiers.

Conclusions et recommandations

76 Pour la période de programmation 2014-2020, le règlement sur le FEDER n'imposait pas aux États membres de mettre les mesures relatives à la compétitivité des PME présentées dans les programmes relevant du FEDER en adéquation avec les stratégies nationales/régionales. Dès lors, la Commission ne disposait guère de moyens pour s'assurer que les financements au titre du FEDER ciblaient les domaines présentant le plus fort potentiel de croissance (voir points 26 à 29).

77 Pour la fin de 2019, dernière année avant la propagation de la pandémie de COVID-19, le FEDER visait à fournir une aide directe à 0,8 million de PME (3,3 %), sur les près de 25 millions de PME que compte l'UE. Nous avons constaté que les approches variaient d'un État membre à l'autre. Dans certains, le soutien relevant du FEDER ciblait quelques centaines d'entreprises, tandis que d'autres répartissaient ces fonds plus largement. À titre d'exemple, l'Irlande avait prévu de financer grâce au FEDER plus de 67 000 PME (soit plus de 25 % du total des PME de ce pays), tandis que le programme autrichien relevant de ce Fonds a soutenu seulement 435 entreprises. Par conséquent, le montant du financement octroyé par PME varie considérablement d'un État membre à l'autre. Lorsque les fonds disponibles des programmes relevant du FEDER sont répartis entre de trop nombreuses PME, il existe un risque potentiellement élevé que le soutien au titre de celui-ci n'atteigne pas la masse critique nécessaire pour faire réellement la différence en matière de compétitivité des PME (voir points 30 à 33).

78 En réaction à la pandémie de COVID-19, de nombreux États membres ont revu en 2020 la planification de leurs programmes relevant du FEDER, dans le contexte des initiatives CRII, CRII+ et REACT-EU. Cette nouvelle planification a donné lieu à des financements supplémentaires en faveur des PME, ainsi qu'à une forte augmentation du nombre de PME ciblées. C'était particulièrement le cas en Italie, où le soutien au titre du FEDER vise à présent plus de 630 000 PME, à savoir plus d'un demi-million d'entreprises supplémentaires (voir point 34).

79 Dans les quatre États membres audités, le soutien apporté grâce au FEDER pour la période 2014-2020 en faveur de la compétitivité des PME a stimulé la volonté d'investir de celles-ci. Toutefois, les lacunes ci-après dans l'approche adoptée par les autorités de gestion des États membres en matière de financement ont nui à son efficacité lorsqu'il s'agissait d'accroître leur compétitivité (voir points 35 à 48).

• La plupart des appels à projets n'ont pas permis de lever l'ensemble des obstacles susceptibles d'entraver la compétitivité rencontrés par les PME bénéficiaires. Ils ont simplement cofinancé des investissements productifs spécifiques (tels que l'acquisition de nouvelles machines). Dans bon nombre de cas examinés, les projets relevant du FEDER n'ont abouti à aucune amélioration démontrable de la situation concurrentielle des PME en ce qui concerne leurs opérations, leur position sur le marché, leur internationalisation, leur situation financière ou leur capacité d'innovation.
• Les appels ont rarement servi à financer des investissements dans d'autres processus conférant une valeur ajoutée afin d'accroître la compétitivité à long terme des PME (par exemple en augmentant les capacités des PME en matière de recherche, de développement et d'innovation ou leur pénétration sur de nouveaux marchés). Quelques projets ont offert aux PME des services de conseil adaptés pour surmonter les obstacles spécifiques à la compétitivité.
• Les projets ont essentiellement soutenu des PME individuelles plutôt qu'un groupe d'entreprises, ce qui limite le nombre de PME visées par le FEDER.
• Les financements de projets ont essentiellement été octroyés au moyen d'appels et de procédures de sélection non concurrentiels, dans lesquelles toutes les demandes qui respectaient les critères minimaux de sélection ont donné lieu à une aide.
• Les financements ont été effectués sous la forme de subventions plutôt que d'aides remboursables (telles que des prêts ou des garanties). Or aucune des PME auditées n'a mentionné les difficultés d'accès aux financements parmi les principaux obstacles à l'accroissement de la compétitivité. Le recours à des formes d'aide remboursable aurait permis de soutenir davantage d'entreprises avec le FEDER.

80 Nous avons aussi constaté que plusieurs PME bénéficiaires auraient réalisé des investissements identiques, même sans financement de l'UE. Dans certains cas, le soutien au titre du FEDER a nui aux perspectives économiques des PME non bénéficiaires actives sur les mêmes marchés régionaux ou nationaux que les PME bénéficiaires. Cela a réduit l'impact net global de l'aide apportée par l'UE (voir points 49 à 75).

Recommandation n° 1 – Revoir la conception des appels au titre du FEDER

La Commission devrait inviter et aider les États membres à concevoir des appels qui encouragent la présentation de propositions davantage susceptibles d'être efficaces pour accroître la compétitivité des PME. Dans la pratique, il s'agirait d'organiser des appels qui visent à:

1. tenir compte, dans un projet, de plusieurs facteurs limitant la compétitivité. À titre d'exemple, ces appels pourraient combiner la recherche et l'innovation avec des investissements, soutenir des formations et le renforcement des capacités, concevoir une stratégie sur les marchés d'exportation, etc.;
2. renforcer la coopération entre les PME et d'autres organismes (par exemple d'autres PME, des associations d'entreprises, des universités/des organismes de recherche);
3. soutenir la participation des PME à des services de conseil et à des réseaux (par exemple le réseau Entreprise Europe, les organisations de clusters, les centres d'entreprise et d'innovation, le réseau des centres européens d'entreprise et d'innovation, etc.).

Quand? D'ici à fin 2023.

Recommandation n° 2 – Revoir les procédures de sélection pour l'octroi de subventions dans le cadre du FEDER

La Commission devrait inviter et aider les États membres à revoir les procédures de sélection dans le cadre du FEDER, en particulier pour l'octroi de subventions, le but étant de sélectionner les projets:

1. au moyen de processus non concurrentiels uniquement dans des cas dûment justifiés;
2. sur la base de critères et seuils de sélection ambitieux afin d'optimiser le lien entre le montant de l'aide, les activités menées et la réalisation des objectifs.

Quand? D'ici à fin 2023.

Recommandation n° 3 – Utiliser en priorité des aides remboursables pour soutenir la compétitivité des PME

La Commission devrait inviter et aider les États membres à faire en sorte que:

1. des instruments financiers, à savoir des aides remboursables telles que des prêts, des garanties ou des prises de participation, soient utilisés en priorité pour soutenir financièrement la compétitivité des PME;
2. les subventions soient utilisées uniquement lorsqu'elles sont absolument nécessaires (par exemple pour remédier à des défaillances du marché) ou quand elles sont requises pour atteindre des objectifs stratégiques spécifiques (par exemple de meilleures normes pour une économie circulaire, écologique et plus juste). Dans la mesure du possible, les subventions devraient être utilisées conjointement avec des instruments financiers.

Quand? D'ici à fin 2023.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 6 avril 2022.

Annexes

Annexe I – Période 2014-2020: financements au titre du FEDER en faveur des PME, ventilés par code d'intervention (en millions d'euros)

Annexe II – Liste des projets sélectionnés

Annexe III – Financements au titre du FEDER pour l'OT 3 et nombre prévu/effectif de PME à atteindre jusqu'en 2023, ventilés par État membre (à la fin de 2019), ainsi que modifications apportées en 2020 pour faire face à la pandémie de COVID-19

Annexe IV – Indicateurs utilisés pour apprécier une modification de la compétitivité des PME

Sigles, acronymes et abréviations

FEDER: Fonds européen de développement régional

Fonds ESI: Fonds structurels et d'investissement européens

FRR: facilité pour la reprise et la résilience

FSE: Fonds social européen

OT 1: renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation

OT 3: améliorer la compétitivité des PME

OT: objectif thématique

PME: petites et moyennes entreprises

PO: programme opérationnel

R&D: recherche et développement

RD&I: recherche, développement et innovation

RIS3: stratégie de spécialisation intelligente

SBA: «Small Business Act» (à savoir le document COM(2008) 394 final)

Glossaire

Autorité de gestion: autorité (publique ou privée) nationale, régionale ou locale désignée par un État membre pour gérer un programme financé par l'UE.

Cadre financier pluriannuel: programme de dépenses de l'UE établissant, généralement pour une période de sept ans, les priorités (sur la base des objectifs des politiques) ainsi que les plafonds de dépenses pour six grandes rubriques. Il représente la structure dans laquelle s'inscrivent les budgets annuels de l'UE et fixe une limite pour chaque catégorie de dépenses. Le CFP actuel couvre la période 2021-2027, tandis que le précédent concernait la période 2014-2020.

Compétitivité: dans le cas d'une entreprise, avantage obtenu grâce à une diminution des coûts, une augmentation de la productivité, l'amélioration, la différentiation et l'innovation des produits et des services, ainsi qu'une amélioration de la commercialisation et de l'image de marque.

Condition favorisante: condition préalable à la réalisation efficace et effective des objectifs spécifiques.

Effet d'aubaine: situation dans laquelle une activité financée par l'UE aurait été entreprise même sans aide publique.

Effet de déplacement: amélioration des performances d'une PME grâce à un soutien public, aux dépens de ses concurrents.

Entreprise: entité exerçant une activité économique.

Facilité pour la reprise et la résilience: mécanisme de soutien financier de l'UE visant à atténuer les conséquences socio-économiques de la pandémie de COVID-19 et à stimuler la reprise, tout en soutenant la transition écologique et numérique.

Fonds européen de développement régional: Fonds de l'UE destiné à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'Union en finançant des investissements qui réduisent les déséquilibres entre les régions.

Fonds structurels et d'investissement européens: les cinq principaux Fonds de l'UE destinés à soutenir conjointement le développement économique dans l'ensemble de l'Union: le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Objectif thématique: résultat global attendu pour une priorité d'investissement, subdivisé en objectifs spécifiques aux fins de sa mise en œuvre.

Période de programmation: période dans le cadre de laquelle un programme de dépenses de l'UE est planifié et exécuté.

Programme opérationnel: cadre de base pour la mise en œuvre des projets de cohésion financés par l'UE pour une période donnée, qui tient compte des priorités et des objectifs fixés dans les accords de partenariat conclus entre la Commission et les États membres.

Stratégie de spécialisation intelligente: stratégie nationale ou régionale qui définit des priorités afin de créer un avantage concurrentiel en développant les atouts en matière de recherche et d'innovation, en les faisant correspondre avec les besoins des entreprises et en favorisant la convergence des performances dans le domaine de l'innovation.

Réponses de la Commission

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de Pietro Russo, Membre de la Cour, assisté de: Chiara Cipriani, cheffe de cabinet; Benjamin Jakob, attaché de cabinet; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Enrico Grassi, chef de mission; ainsi qu'Angela Ramallo Ros, Angelika Zych et Sara Pimentel, auditrices.

De gauche à droite: Sara Pimentel, Enrico Grassi, Pietro Russo, Angela Ramallo Ros, Benjamin Jakob et Niels-Erik Brokopp.

Notes

¹ Article 5 du TUE.

² Article 173 du TFUE («L'Union et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de l'Union soient assurées»).

³ «Think Small First», Priorité aux PME – Un «Small Business Act» pour l'Europe, COM(2008) 394 final du 25.6.2008 et son réexamen dans le document COM(2011) 78 final du 23.2.2011.

⁴ «Les grands acteurs européens de demain: l'initiative en faveur des start-up et des scale-up», COM(2016) 733 final.

⁵ «Une stratégie axée sur les PME pour une Europe durable et numérique», COM(2020) 103 final.

⁶ «Une politique industrielle intégrée à l'ère de la mondialisation – Mettre la compétitivité et le développement durable sur le devant de la scène», COM(2010) 614 final du 28.10.2010, sa version actualisée intitulée «Une nouvelle stratégie industrielle pour l'Europe», COM(2020) 102 final du 10.3.2020, ainsi que le document intitulé «Mise à jour de la nouvelle stratégie industrielle de 2020: construire un marché unique plus solide pour soutenir la reprise en Europe», COM(2021) 350 final du 5.5.2021.

⁷ EUROPE 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive, COM(2010) 2020 final du 3.3.2010.

⁸ Le pacte vert pour l'Europe, COM(2019) 640 final du 11.12.2019.

⁹ Commission, Draft thematic guidance fiche for desk officers on SME competitiveness, version 2 du 13.3.2014.

¹⁰ Voir, à titre d'exemple, le rapport de la Commission intitulé Background documents for the European Semester – Measuring Competitiveness, référence Ares (2018)1159686, 1.3.2018.

¹¹ Dans les statistiques d'Eurostat, la taille des entreprises n'est déterminée que sur la base de l'effectif.

¹² Sur la base de données d'Eurostat concernant les activités commerciales, avec un regroupement des entreprises par classe de taille.

¹³ Règlement (UE) n° 1287/2013 établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et pour les petites et moyennes entreprises (JO L 347 du 20.12.2013, p. 33-49).

¹⁴ Règlement (UE) n° 1291/2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (JO L 347 du 20.12.2013, p. 104-173).

¹⁵ Règlement (UE) n° 1295/2013 établissant le programme «Europe créative» (JO L 347 du 20.12.2013, p. 221-237).

¹⁶ Règlement (UE) 2020/460 modifiant les règlements (UE) n° 1301/2013 et (UE) n° 1303/2013, 30.3.2020 (initiative d'investissement en réaction au coronavirus, ci-après «CRII» – Coronavirus Response Investment Initiative), ainsi que règlement (UE) 2020/558 modifiant les règlements (UE) n° 1301/2013 et (UE) n° 1303/2013 en ce qui concerne des mesures spécifiques visant à offrir une flexibilité exceptionnelle pour l'utilisation des Fonds structurels et d'investissement européens en réaction à la propagation de la COVID-19, 23.4.2020 (initiative d'investissement+ en réaction au coronavirus, ci-après «CRII+» –Coronavirus Response Investment Initiative Plus).

¹⁷ Tableau de bord de la Commission sur le coronavirus: «Politique de cohésion de l'Union: réaction à la crise du coronavirus».

¹⁸ Communication de la Commission – «L'heure de l'Europe: réparer les dommages et préparer l'avenir pour la prochaine génération», COM(2020) 456 final du 27.5.2020.

¹⁹ Portail de données ouvertes, tableau de bord REACT-EU.

²⁰ Cour des comptes européenne, Programme de travail pour 2022 et au delà, décembre 2021.

²¹ Règlement (UE) 2021/1058 du 24 juin 2021 (JO L 231 du 30.6.2021, p. 60-93).

²² En vertu du règlement (UE) 2021/695 du 28 avril 2021 portant établissement du programme-cadre «Horizon Europe», 70 % du budget consacré à celui-ci étaient alloués au Conseil européen de l'innovation.

²³ Règlement (UE) 2021/241 du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17-75): «la croissance intelligente, durable et inclusive, y compris la cohésion économique, l'emploi, la productivité, la compétitivité, la recherche, le développement et l'innovation, ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur, avec des PME solides».

²⁴ Rapport spécial 19/2016 intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE» et rapport spécial 27/2021 intitulé «Soutien de l'UE au secteur du tourisme – Une nouvelle orientation stratégique et une meilleure approche en matière de financement s'imposent».

²⁵ Voir aussi rapport spécial 7/2022 intitulé «Instruments en faveur de l'internationalisation des PME».

²⁶ La condition ex ante 3.1 est libellée comme suit: «Des mesures spécifiques ont été mises en œuvre pour promouvoir l'esprit d'entreprise en tenant compte du Small Business Act (SBA)».

²⁷ Article 15 et annexe IV correspondante sur les conditions favorisantes thématiques du règlement (UE) 2021/1060 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (JO L 231 du 30.6.2021, p. 159 à 706).

²⁸ Indicateur commun au titre du FEDER intitulé «Ensemble des entreprises percevant de l'aide» (CO01), données provenant du portail de données ouvertes des Fonds ESI.

²⁹ Chapitre 1 du titre VII du TFUE et règlement (CE) n° 994/98 du Conseil du 7 mai 1998 sur les règlements d'exemption par catégorie pour les aides d'État.

³⁰ Voir règles sur les «aides de minimis» (règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 sur les aides de minimis (JO L 352 du 24.12.2013, p. 1)) et règlement général d'exemption par catégorie (règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur (JO L 187 du 26.6.2014, p. 1)).

³¹ Commission européenne, enquête Eurobaromètre Flash 486, SMEs, start-ups, scale-ups and entrepreneurship, septembre 2020; Banque centrale européenne, Enquête sur l'accès des entreprises au financement (SAFE), juin 2021; Banque européenne d'investissement, Regional Cohesion in Europe 2020-2021 – Insights from the EIB Investment Survey, septembre 2021.

³² Valeur cible fixée en 2020 pour 2023 concernant l'indicateur de réalisation commun CO28 «Recherche, innovation – Nombre d'entreprises bénéficiant d'un soutien pour introduire des produits nouveaux pour l'entreprise» relatif à l'OT 3.

³³ Valeur cible fixée en 2020 pour 2023 concernant l'indicateur de réalisation commun CO28 «Recherche, innovation – Nombre d'entreprises bénéficiant d'un soutien pour lancer des produits nouveaux pour le marché» relatif à l'OT 3.

³⁴ Commission, Ex-post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013, Support to SMEs – Increasing Research and Innovation in SMEs and SME Development, février 2016.

³⁵ Portail des données ouvertes des Fonds ESI. Valeur cible fixée en 2020 pour 2023 concernant l'indicateur de réalisation commun CO04 «Entreprises bénéficiant d'un soutien non financier (conseil)» relatif à l'OT 3.

³⁶ Article 125 du règlement (UE) n° 1303/2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320 à 469).

³⁷ Rapport spécial 21/2018 intitulé «La sélection et le suivi des projets relevant du FEDER et du FSE pour la période 2014-2020 continuent à être principalement axés sur les réalisations».

³⁸ Commission européenne, Regional policy for smart growth of SMEs, Guide for Managing Authorities and bodies in charge of the development and implementation of Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation, 2013.

³⁹ Commission européenne, DG REGIO, What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support, 2012.

⁴⁰ Rapport spécial 4/2011 intitulé «Audit du mécanisme de garantie pour les PME»; rapport annuel sur l'exécution du budget relatif à l'exercice 2013 (JO C 398 du 12.11.2014, p. 1-288); ainsi que rapport spécial 8/2018 intitulé «Soutien de l'UE en faveur des investissements productifs dans les entreprises: l'accent doit davantage être mis sur la durabilité».

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