Подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие за конкурентоспособността на МСП — недостатъци при планирането на мерките за подпомагане намаляват ефективността на финансирането

Кратко изложение

I Малките и средните предприятия (МСП) са гръбнакът на икономиката на ЕС и политиката на Съюза е насочена към засилване на тяхната конкурентоспособност. Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) допринася за постигането на тази цел. Подобряването на конкурентоспособността на МСП е втората по големина тематична цел на ЕФРР за програмния период 2014—2020 г. с бюджет от приблизително 40,3 млрд. евро.

II Европейската сметна палата (ЕСП) провери дали ЕФРР е допринесъл за подобряването на конкурентоспособността на МСП за периода 2014—2020 г., като направи оценка на това как програмите по ЕФРР са отговорили на нуждите на тези дружества. ЕСП разгледа също така поканите за представяне на предложения и процедурите за подбор, чрез които се осигурява повишаване на конкурентоспособността на бенефициентите МСП. Одиторите избраха програми по ЕФРР, свързани с тематична цел 3 „Повишаване на конкурентоспособността на МСП“, в Германия, Италия, Полша и Португалия. В извадката бяха включени общо 24 проекта.

III През периода 2014—2020 г. от държавите членки не се е изисквало да осигурят съответствие между мерките, свързани с конкурентоспособността на МСП, предвидени в програмите по ЕФРР и в националните/регионалните стратегии.

IV До края на 2019 г. по ЕФРР е планирано да бъдат подпомогнати пряко 0,8 млн. МСП от общо почти 25 млн. в целия ЕС (3,3 %). Одитът на ЕСП показа, че държавите членки са предприели различни подходи на финансиране в рамките на своите национални или регионални програми по ЕФРР. Няколко от държавите членки са имали за цел да финансират голям брой МСП, вместо да се ориентират към ключовите фактори, ограничаващи тяхната конкурентоспособност. Това от своя страна е довело до подпомагане на малки по мащаб проекти, които не са могли да достигнат критичната маса на финансиране, необходима за постигане на реална промяна в конкурентоспособността на предприятията.

V По отношение на четирите държави членки, обхванати от настоящия одит, общото заключение на ЕСП е, че подкрепата от ЕФРР за периода 2014—2020 г. е стимулирала желанието на МСП да извършват инвестиции. Ефективността на подкрепата за подобряване на конкурентоспособността на предприятията обаче е била възпрепятствана от недостатъци в подхода на финансиране, възприет от управляващите органи на държавите членки. По-специално ЕСП констатира, че:

• В повечето програми на ЕФРР поканите за представяне на предложения не са успели да преодолеят всички пречки пред конкурентоспособността, с които бенефициентите МСП се сблъскват. Вместо това са били съфинасирани само конкретни производствени инвестиции, като например закупуването на нови машини. Вследствие на този подход в много случаи проектите по ЕФРР не са довели до видими подобрения на конкурентното положение на МСП по отношение на дейността и пазарната им позиция, тяхната интернационализация, финансовото им състояние или иновационния им капацитет.
• Финансирането на проекти по ЕФРР се е осъществявало предимно чрез неконкурентни покани за представяне на предложения и процедури за подбор, при които всяко заявление, което отговаря на минималните критерии, е получило финансова помощ.
• Средствата от ЕФРР са се отпускали под формата на безвъзмездна помощ, вместо да се използват финансови инструменти — подлежаща на връщане подкрепа, като например заеми, гаранционни или капиталови инструменти — въпреки че нито едно от одитираните МСП не посочва затруднения достъп до финансиране като ключов фактор, ограничаващ конкурентоспособността. Използването на подлежащи на връщане форми на подкрепа би дало възможност на Фонда да финансира повече предприятия.

VI Въпреки че някои от бенефициентите МСП в извадката на ЕСП са успели да подобрят конкурентоспособността си благодарение на финансирания от ЕФРР проект, повечето от тях не са могли да го постигнат. Няколко от предприятията биха направили същата инвестиция дори и без финансиране от ЕС. В някои от случаите финансирането от ЕФРР е оказало отрицателно въздействие върху икономическите перспективи на онези МСП, които не са получили финансова подкрепа и са се конкурирали на едни и същи пазари с дружествата бенефициенти. Това е намалило цялостния ефект от подкрепата на ЕС.

VII ЕСП поставя констатациите си в контекста на стартирането на следващото поколение от програми на ЕФРР за периода 2021—2027 г. и препоръчва на Комисията да прикани и подкрепи държавите членки:

• да преразгледат модела на поканите за представяне на предложения по ЕФРР;
• да преразгледат процедурите за подбор, чрез които се предоставя безвъзмездна финансова помощ по ЕФРР;
• да отдадат приоритет на използването на възстановима помощ за повишаване на конкурентоспособността на МСП.

Тези стъпки ще помогнат на Комисията и държавите членки да използват по-добре финансирането от ЕФРР за повишаване на конкурентоспособността на МСП през програмния период 2021—2027 г.

Въведение

Малките и средните предприятия в ЕС

01 През 2018 г. предприятията в 28-те държави — членки на ЕС, са близо 25 млн. Почти всички от тях (99,8 %) са класифицирани като малки и средни предприятия (МСП), а 92,9 % са имали по-малко от 10 служители. МСП работят в почти всички отрасли на икономиката и в най-различни местни и национални условия. Те могат да бъдат стартиращи иновативни предприятия или традиционни дружества и да имат различна структура на собствеността (вж. каре 1).

02 МСП са основен източник на работни места и двигател на икономическия растеж, като осигуряват заетост на 63 % от работната сила в ЕС и създават 52 % от добавената стойност в Съюза (вж. таблица 1). През 2018 г. броят на тези предприятия се е различавал в отделните държави членки, като най-голям е бил в Италия (3,7 млн.), а най-малък — в Малта (31 700).

Политиката на ЕС по отношение на МСП е насочена към тяхната конкурентоспособност

03 В съответствие с принципа на субсидиарност¹ държавите членки и Комисията споделят отговорността за подкрепата на МСП. Тази политика на ЕС се основава на член 173 от ДФЕС² и е насочена към засилване на конкурентоспособността на МСП посредством инициативи за подобряване на бизнес средата и увеличаване на производителността на промишлената база с потенциал за конкурентоспособност в световен мащаб, като същевременно се осигури създаването на работни места и ефективното използване на ресурсите. Държавите членки носят основната отговорност за изпълнението на политиките, свързани с МСП. Комисията подпомага тези предприятия посредством регулаторни инициативи, финансиране от ЕС, повишаване на осведомеността и обмен на добри практики.

04 Основната стратегическа рамка за политиката на ЕС в подкрепа на МСП за периода 2014—2020 г. е Законодателният акт за малкия бизнес в Европа („Small Business Act“)³, чиято цел е да подобри бизнес средата, в която тези дружества функционират. Тази рамка е разширена посредством:

• инициативата за подкрепа на стартиращи и разрастващи се предприятия⁴ от 2016 г.;
• стратегията за МСП⁵ от 2020 г., която поставя по-силен акцент върху подпомагането на МСП при прехода им към екологична и цифрова икономика.

05 На последно място, МСП са обхванати и от по-широки политики като политиката на ЕС за промишления сектор⁶, стратегия „Европа 2020“⁷ и в по-скорошно време — от Европейския зелен пакт⁸.

МСП губят конкурентоспособност в сравнение с големите предприятия

06 Комисията описва конкурентоспособността на дадено предприятие като способността му да получи предимство на пазара чрез намаляване на разходите и увеличаване на производителността, както и посредством подобряване, диференциране и новаторство по отношение на качеството на продуктите/услугите, подобряване на маркетинга и подсилване на търговската марка⁹.

07 Основният индикатор за конкурентоспособността на дадено предприятие е неговата производителност. Освен това съществуват и други начини за оценяване на конкурентоспособността¹⁰:

• предишната или настоящата конкурентоспособност може да се измери чрез рентабилността на предприятията, пазарния им дял, включително и на експортните пазари, и способността им за оцеляване и растеж;
• други показатели вземат под внимание динамичния характер на пазарите и отчитат потенциала за бъдеща конкурентоспособност, който е свързан главно с капацитета на предприятието в областта на научноизследователската и развойната дейност (НИРД) и иновациите.

08 За ЕС като цяло в периода от 2011 г. до 2018 г. статистическите данни на Евростат¹¹ сочат, че конкурентоспособността на МСП (т.е. предприятия с по-малко от 250 служители) е намаляла значително в сравнение с тази на големите компании. Три ключови показателя демонстрират тази тенденция:

• оборотът на МСП е отбелязал 8 пъти по-малък ръст в сравнение с големите компании, което е довело до значителна загуба на пазарен дял за тези дружества (вж. фигура 1);

• почти всички нови работни места са създадени от големи предприятия, което е довело до намаляване на равнището на заетост в МСП от 67 % на 63 % (вж. фигура 2);

• добавената стойност, отразяваща приходите от дейността, е нараснала с 11 % за големите компании, докато за МСП тя е останала непроменена. В резултат на това делът на добавената стойност, създадена от МСП през 2018 г., е бил 52 % в сравнение с 58 % през 2011 г. (вж. фигура 3).

09 Освен това през 2018 г. малко от европейските МСП са развивали дейност на международно равнище: 2,7 % от тях са извършвали износ извън Съюза и 4,9 % — в други държави от ЕС. В сравнение с тях 59 % от големите компании са изнасяли извън Съюза и 58 % — в други държави от ЕС¹².

Финансиране на МСП от ЕС

ЕФРР е един от най-големите източници на финансиране за МСП от ЕС с конкретна тематична цел относно конкурентоспособността

10 Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), и по-специално Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), са сред най-големите програми на ЕС, предоставящи финансова подкрепа на МСП. През периода 2014—2020 г. по програми, финансирани от ЕФРР, са заделени 54,4 млрд. евро за подкрепа на мерки, свързани с МСП, посредством конкретни приоритети, наречени „тематични цели“ (ТЦ).

11 Повечето ТЦ на ЕФРР за периода 2014—2020 г. могат да допринесат пряко или непряко за засилването на конкурентоспособността на МСП. ТЦ 3 „Повишаване на конкурентоспособността на МСП“ е втората по големина тематична цел по отношение на заделените средства от ЕФРР с 40,3 млрд. евро от общо 201,5 млрд. евро от бюджета на ЕС към юни 2021 г. (вж. фигура 4).

12 В приложение I са обобщени различните видове мерки за финансиране на МСП по ЕФРР по кодове на интервенция и във връзка с няколко тематични цели. ТЦ 3 подкрепя предимно развитието на потенциала за конкурентоспособност на МСП посредством следните инвестиционни приоритети:

• поощряване на предприемаческия дух;
• разработване на нови бизнес модели, по-специално за насърчаване на интернационализацията на МСП;
• подкрепа за усъвършенствани възможности за разработване на продукти и услуги;
• подкрепа за капацитета на МСП за растеж в рамките на регионалните, националните и международните пазари и участие в процеса на иновации.

13 Общо три четвърти от финансирането за МСП по ЕФРР (75 %) е под формата на пряка подкрепа.

14 Средства се предоставят също така от групата на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и от следните програми на ЕС: COSME (конкурентоспособност на МСП)¹³, „Хоризонт 2020“ (научни изследвания и иновации)¹⁴ и „Творческа Европа“ (култура)¹⁵.

Допълнителни средства от ЕС в подкрепа на МСП, отпуснати в отговор на пандемията от COVID-19

15 През 2020 г. ЕС приема регламентите относно Инвестиционните инициативи в отговор на коронавируса (ИИОК/ИИОК+)¹⁶ с цел да позволи по-гъвкаво използване на неразходваните за периода 2014—2020 г. средства за смекчаване на икономическите последици от пандемията от COVID-19. Инициативите въвеждат също така гъвкави договорености, които позволяват на държавите членки по-лесно да изразходват средствата от ЕС. Най-значимите промени в това отношение към октомври 2021 г. са:

• увеличаване на средствата от ЕФРР за общи производствени инвестиции с допълнително разпределяне на 5,8 млрд. евро, т.е. с 38 % повече от планираните през 2019 г. суми;
• прехвърляне на 1,6 млрд. евро (приблизително 5 %) от средствата по ЕФРР към по-силно развитите региони¹⁷;
• акцентиране върху подпомагането на оборотния капитал и подкрепа за изпаднали в затруднения МСП.

16 През декември 2020 г. Съветът и Европейският парламент приемат предложението на Комисията за инициативата Next Generation EU (NGEU)¹⁸, включваща механизма REACT-EU. Този механизъм има за цел да преодолее потенциалния недостиг на финансиране през 2021 г. и 2022 г. в очакване на приемането на програмите за периода 2021—2027 г. През октомври 2021 г. 6,6 млрд. евро от средствата по линия на ЕФРР (или 19 % от общия бюджет на REACT-EU¹⁹) са били заделени за подкрепа на конкурентоспособността на МСП и тяхното икономическо развитие. Понастоящем ЕСП извършва одит на незабавните мерки, предприети от Комисията в отговор на пандемията от COVID-19 посредством ИИОК, ИИОК+ и REACT-EU²⁰.

17 В програмния период 2021—2027 г. ЕС ще продължи да финансира мерки за засилване на конкурентоспособността на МСП:

• ЕФРР²¹ предоставя подкрепа за конкурентоспособността на МСП в съответствие с целта на политиката, в рамките на която се подкрепят също така научноизследователските и иновационните дейности, информационните и комуникационните технологии и развитието на уменията;
• към октомври 2021 г. по REACT-EU са заделени допълнителни 6,6 млрд. евро по цени от 2020 г. в добавка към финансирането от ЕФРР за периода 2014—2020 г. в подкрепа на предприятията;
• 7,1 млрд. евро по програма „Хоризонт Европа“ са предназначени специално за внедряване на иновации в МСП²², а по линия на InvestEU ще бъдат финансирани бизнес инвестиции за МСП и дружества със средна пазарна капитализация;
• подкрепа на МСП ще бъде предоставена и от Mеханизма за възстановяване и устойчивост (МВУ)²³. Тези средства следва да бъдат разпределени до 2023 г. и изразходвани до 2026 г.

Обхват и подход на одита

18 ЕСП разгледа приноса на ЕФРР за повишаване на конкурентоспособността на МСП за програмния период 2014—2020 г. По-специално одиторите оцениха дали:

• управляващите органи на държавите членки са възприели сходен подход при разработването на мерките за повишаване на конкурентоспособността на МСП в своите национални и регионални програми по ЕФРР по отношение на насочването на средствата по ТЦ 3 и начина на постигане на целите, свързани с общия обхват на мерките;
• подкрепата от ЕФРР е помогнала за повишаване на конкурентоспособността на МСП;
• подходът за финансиране по програмата ЕФРР в четирите държави членки е съответствал на нуждите на МСП;
• организирането на поканите за представяне на предложения и процедурите за подбор, както и отпускането на средства по програмите на ЕФРР, са позволили да се засили максимално въздействието на финансирането по ЕФРР за конкурентоспособността на МСП.

19 Одитът обхвана програмния период 2014—2020 г. до края на 2019 г.:

• ЕСП избра програми на ЕФРР, свързани с ТЦ 3 „Повишаване на конкурентоспособността на МСП“, в Германия, Италия, Полша и Португалия. Това са четирите държави членки с най-голям абсолютен размер на планираното по ТЦ 3 финансиране (вж. фигура 5). Във всяка държава членка ЕСП разгледа по две регионални оперативни програми (ОП) за периода 2014—2020 г. В рамките на тези осем програми ЕСП разгледа 16 покани за представяне на предложения и процедури за подбор, съответстващи на ТЦ 3. Бяха проверени също така по една национална или тематична ОП за всяка държава членка с цел да се оцени координацията и взаимното допълване с регионалните ОП, с изключение на Германия, която не разполага с национална програма.
• За всяка регионална ОП ЕСП одитира три проекта, т.е. в извадката бяха включени общо 24 проекта (вж. приложение II). Двадесет и два от тях са финансирали пряко инвестиции, предприети от МСП, а останалите два са подпомогнали организации, предоставящи подкрепа на МСП.
• Проектите бяха избрани с цел да се предоставят нагледни примери за организацията на поканите за представяне на предложения.

Анализът на ЕСП не обхвана мерките за справяне с кризата, предприети след пандемията от COVID-19 (вж. точки 15—16), но включва преглед на изменените програми. Също така от обхвата на одита бяха изключени поканите за представяне на предложения и бенефициентите в областта на туризма, финансовите посредници и мерките, при които са използвани финансови инструменти, тъй като тези теми вече бяха разгледани от ЕСП в предишни одити²⁴.

20 За 22-та проекта, по които е предоставена пряка финансова подкрепа за МСП от ЕФРР, ЕСП провери как се е променила общата конкурентоспособност на дружествата след приключването на проекта. По-специално беше оценена тяхната стопанска дейност и пазарна позиция, тяхната интернационализация²⁵, финансовото им състояние и иновационният им капацитет. Когато бе възможно, одиторите на ЕСП използваха също така бази данни, за да сравнят резултатите от дейността на бенефициентите МСП с тези на подобни предприятия (със сходен оборот и брой служители и конкуриращи се на същите местни и регионални пазари) (вж. точка 36).

21 Бяха проверени документи на Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ и Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ на Комисията.

22 ЕСП разгледа също така съответните документи, предоставени от управляващите органи, бенефициентите МСП и трети страни в четирите държави членки. Освен това в хода на одита бяха анализирани доклади и данни, свързани с финансираните от ЕС проекти.

23 Одиторите на ЕСП проведоха събеседвания и изпратиха въпросници на органите в избраните държави членки, както и на всичките 24 бенефициенти в извадката. Бяха проведени също така и консултации с университети и изследователски центрове за МСП, стопански асоциации и други регионални, национални и европейски организации.

24 Поради въведените здравни и санитарни ограничения всички събеседвания бяха проведени виртуално, включително и с бенефициентите МСП, като също така не беше възможно да бъдат извършени проверки на място. Поради това ЕСП не бе в състояние да оцени цялостно действителната ситуация на съфинансираните инвестиции. Одиторите бяха също така възпрепятствани да проверят точността на данните от мониторинга, докладвани на Комисията от националните органи, изпълняващи програмите по ЕФРР.

25 Като се има предвид значимостта на МСП за икономиката на ЕС и размерът на съответната подкрепа от ЕФРР, настоящият доклад има потенциала да помогне на Комисията и държавите членки да използват по-добре финансирането от ЕФРР за повишаване на конкурентоспособността на МСП за периода 2021—2027 г.

Констатации и оценки

Държавите членки не са използвали подкрепата от ЕФРР достатъчно целенасочено за подобряване на конкурентоспособността на МСП

26 ЕСП извърши преглед на това как държавите членки са разработили своите програми по ЕФРР, както и на подхода им за финансиране на мерки за подкрепа, насочени към повишаване на конкурентоспособността на МСП. По-специално ЕСП провери дали подходът на финансиране на държавите членки е бил съсредоточен върху областите с най-голям потенциал за растеж, какъв дял от МСП се е планирало да бъде подкрепен през програмния период 2014—2020 г. и какъв е бил средният размер на финансирането, което всяко малко или средно предприятие бенефициент е можело да очаква да получи.

Липсата на изискване програмите да бъдат насочени към областите с най-голям потенциал за растеж води до риск подкрепата от ЕФРР да не достигне необходимата критична маса

27 За програмния период 2014—2020 г. съгласно Регламента за ЕФРР държавите членки не са били длъжни да определят стратегии за най-ефективна подкрепа на конкурентоспособността на своите МСП в рамките на ТЦ 3. За сравнение, по отношение на финансирането от ЕФРР по тематичната цел относно научноизследователската дейност и иновациите (ТЦ 1) държавите членки е трябвало да разработят стратегии за интелигентна специализация (RIS3), с помощта на които да определят областите с най-голям потенциал за конкурентно предимство, като съответно ги вземат предвид при изготвянето на своите програми.

28 По отношение на ТЦ 3 Комисията е изисквала от държавите членки единствено да докажат, че предприетите от тях мерки по ЕФРР са съгласувани със стратегическата рамка на Законодателния акт за малкия бизнес (SBA)²⁶, насочена към подобряване на бизнес средата на МСП. Комисията е насърчила държавите членки да отдадат приоритет на областите, определени в техните RIS3 стратегии, при разпределянето на средства в подкрепа на конкурентоспособността на МСП. Въпреки това, тъй като не е било налице правно изискване за привеждане на мерките по ЕФРР в съответствие с националните/регионалните стратегии за конкурентоспособност на МСП, Комисията е разполагала само с ограничени механизми, чрез които да осигури съсредоточаването на финансирането от ЕФРР в областите с най-голям потенциал за растеж.

29 За програмния период 2021—2027 г. са определени благоприятстващи условия за финансиране на МСП по специфични цели 1.1 (НИРДИ) и 1.4 (развитие на умения), но такива условия не са посочени по отношение на разпределението на средства от програмите по ЕФРР във връзка със специфична цел 1.3 (конкурентоспособност на МСП²⁷).

30 По отношение на програмния период 2014—2020 г. държавите членки са възприели различни подходи за разпределяне на финансирането по линия на ЕФРР в подкрепа на конкурентоспособността на МСП в рамките на ТЦ 3. Люксембург и Нидерландия не са заделили средства по ЕФРР за конкурентоспособността на МСП, докато други държави членки са насочили към тази област значителна част от своето финансиране по ЕФРР. Полша, Италия и Португалия са отпуснали най-голямо по абсолютен размер финансиране, докато Португалия, Обединеното кралство и Швеция са заделили най-много средства като процент от общото финансиране по ЕФРР (вж. фигура 5).

31 Подкрепата от ЕФРР за периода 2014—2020 г. е имала за цел да обхване 3,3 % от всички МСП в ЕС до 2023 г., като след преразглеждането на програмата през 2020 г. този процент е увеличен до 6,1 % (вж. точка 33). До края на 2019 г. по ЕФРР са били подпомогнати пряко 0,5 млн. от приблизително 25-те млн. МСП в ЕС (1,9 %).

32 Програмите по ЕФРР на държавите членки са възприели също така различни подходи към броя на финансираните МСП в рамките на тематична цел 3 (вж. фигура 6). В Ирландия например се е очаквало над 67 000 МСП да получат финансиране през 2019 г. (или над 25 % от всички МСП). В абсолютни стойности, Франция е имала за цел да финансира най-голям брой предприятия (почти 160 000 МСП), докато други държави членки са планирали да подкрепят само няколкостотин дружества, например Австрия (435 МСП)²⁸.

33 Средно по програмите по ЕФРР са били предоставени около 42 000 евро на МСП бенефициент. Анализът на ЕСП обаче показва, че са налице значителни разлики между държавите членки по отношение на действителния размер на финансирането, получено от всяко МСП, като този размер варира от около 392 000 евро на проект в Австрия до под 1 000 евро в Ирландия. През 2019 г. общо шест държави — членки на ЕС, са отпуснали средно под 30 000 евро на проект (Ирландия, Франция, Дания, Швеция, Испания и Обединеното кралство). Финансирането на проекти с толкова малък размер крие риск да не може да бъде достигната критичната маса, необходима за постигането на реална промяна в конкурентоспособността на МСП.

34 През 2019 г. изпълнението на програмите по ЕФРР е доста напреднало, като повече от половината от МСП, към които е насочено финансирането, вече са получили подкрепа (вж. приложение III). Избухването на COVID-19 е довело до преразглеждане на програмите с цел да бъде оказана подкрепа на МСП по време на пандемията (вж. също точки 15—16). Поради тази причина целевите стойности са преразгледани и повишени, като броят на МСП, към които е насочено финансирането, е бил почти удвоен (от около 800 000 МСП през 2019 г. до 1,5 млн. МСП през 2020 г.). Особено важна роля за тази промяна е изиграла Италия, чиято цел е била да подкрепи шест пъти повече МСП. Това представлява увеличение на броя на предприятията, които следва да бъдат подпомогнати, с повече от половин милион. Други пет държави членки също са увеличили своите целеви стойности повече от два пъти. Към момента на одита все още не беше възможно да се прецени дали преразгледаните цели са реалистични и дали тези държави членки ще съумеят да предоставят ефективна подкрепа на толкова по-голям брой МСП.

Подкрепата от ЕФРР не е подобрила значително конкурентоспособността на подпомогнатите МСП

35 ЕСП направи проверка на извадка от 22 проекта, по които е отпусната пряка финансова подкрепа за МСП по линия на ЕФРР, с цел да оцени как се е променила тяхната текуща и потенциална конкурентоспособност след приключването на проекта. Одиторите на ЕСП извършиха оценка на следните показатели относно МСП:

• стопанска дейност и пазарна позиция (ръст на продажбите, пазарен дял, разходи, рентабилност, производителност на труда);
• интернационализация (интензитет на износа, експортен дял, присъствие на нови чуждестранни пазари);
• финансово състояние (финансова автономност, коефициент на текуща ликвидност);
• иновационен капацитет (нововъведения по отношение на продукти или услуги, научноизследователска и развойна дейност).

ЕСП разгледа също така дали подкрепата от ЕФРР е била насочена към пълния набор от фактори, влияещи на конкурентоспособността, с цел МСП да бъдат добре подготвени за бъдещето.

36 В случаите, когато това беше възможно, ЕСП сравни икономическите и финансовите резултати на МСП с референтните показатели на съответния икономически отрасъл и с резултатите на сходни предприятия (по отношение на оборота и броя на служителите), конкуриращи се на същите регионални или национални пазари. За целта на този анализ ЕСП използва европейски и национални статистически данни и бази данни за търговските дружества (за повече подробности относно показателите вж. приложение IV).

Въпреки че някои от разгледаните МСП са извлекли полза от подкрепата от ЕФРР, за мнозинството от тях това не се е случило

37 Подкрепата от ЕФРР е стимулирала инвестициите, предприети от бенефициентите МСП, включени в извадката на ЕСП — те са използвали средствата, за да разширят производствения си капацитет, като са закупили ново оборудване (14 от 22 проекта) или са разширили производствените си обекти (6 от 22 проекта).

38 Повечето от одитираните МСП са увеличили частично конкурентоспособността си, но не са постигнали подобрение по отношение на всички фактори, свързани с нея, като например експортния капацитет и потенциала за научноизследователска и развойна дейност. В каре 2 е показан приносът на проектите по ЕФРР за конкурентоспособността на две предприятия бенефициенти. И двата проекта са позволили на МСП да се задържат на пазара чрез частични подобрения въпреки силната конкуренция.

39 Цялостната оценка на ЕСП е, че повечето разгледани проекти в най-добрия случай са довели до частични подобрения на конкретни продукти, услуги или процеси в рамките на бенефициента МСП. Въпреки че подкрепата от ЕФРР е способствала за постигането на подобрения в някои аспекти, тя не е довела до осезаема промяна в цялостната конкурентоспособност на МСП. Това поражда съмнения относно ползите от финансирането по ЕФРР (вж. точки 40—46).

Рентабилността на почти половината от бенефициентите МСП се е увеличила

40 Средствата по линия на ЕФРР са спомогнали за увеличаване на продажбите на 14 от 22-те МСП, включени в извадката, а 10 от тях се отбелязали нарастване на своята рентабилност. По другите три критерия, с помощта на които ЕСП оцени дейността и пазарната позиция на МСП, се наблюдават по-малки подобрения. Една четвърт от разгледаните дружества са подобрили пазарния си дял, а около една трета от тях са намалили разходите си и/или са повишили производителността на труда (вж. фигура 7). Повечето от интервюираните бенефициенти МСП посочват, че често влиянието на външни фактори (нови продукти и марки, навлизащи на пазара, променящи се пазарни тенденции, вътрешни реорганизации) като цяло е надхвърляло въздействието на проекта.

Малко над една трета от анализираните МСП са увеличили износа си

41 Не всички МСП са ориентирани към износ. Преди началото на проектите по ЕФРР 17 от 22-те МСП в извадката са продавали своите продукти основно на местния, регионалния или националния пазар. При половината от тях делът на експортните продажби е бил по-малък от 10 % или изобщо не се е осъществявал износ.

42 Анализът на ЕСП показа, че 9 от 22-те предприятия бенефициенти са увеличили присъствието си на международните пазари след получаването на подкрепата от ЕФРР. Седем от разгледаните МСП са успели да увеличат интензитета на износа си, пет от тях са увеличили дела си в експортните продажби, а четири са съумели да навлязат на нови чуждестранни пазари (вж. фигура 8).

43 Стремежът към разширяване или диверсификация от страна на предприятията чрез конкретни инициативи за достигане на нови международни пазари невинаги е довел до увеличаване на износа. Тези инициативи са се състояли предимно от проекти, включващи участието на МСП в търговски панаири. Те обаче не са били придружени от стратегия за интернационализация или навлизане на експортните пазари, задълбочен анализ на потенциалните пазари или обучение на персонала в областта на международната търговия.

По-малко от една трета от бенефициентите МСП са подобрили финансовото си състояние

44 Анализът на ЕСП показа също така, че 8 от 22-те МСП в извадката са подобрили своите финансови показатели. Въпросните предприятия са подобрили способността си за изпълнение на дългосрочни ангажименти (финансова автономност), а шест от тях — и възможностите си за изплащане на краткосрочни задължения (коефициент на текуща ликвидност). Финансовото състояние на останалите МСП или не е претърпяло значителна промяна, или се е влошило след проекта (вж. фигура 9).

Почти всички проекти са търсили иновации по отношение на продукти/услуги, но малко от тях са извлекли максимална полза от НИРД

45 В иновации са инвестирали 21 от 22-та проекта, главно по отношение на продуктите или услугите, но също така — и на използваните процеси. По повечето проекти са били въведени частични иновации посредством закупуване на ново оборудване, което е помогнало на МСП да усъвършенстват определени технически характеристики на съществуващите си продукти. По отношение на девет от разгледаните случаи ЕСП счита, че съответният проект по ЕФРР има потенциал да увеличи конкурентоспособността на МСП (вж. фигура 10). В шест от деветте случая МСП са разработили продукти, които са представлявали нововъведение за пазара, на който дружествата са търгували (в един от случаите предприятието е регистрирало патент за защита на интелектуалната си собственост).

46 Три от проектите по ЕФРР са оказали също така положително въздействие върху дългосрочния капацитет на предприятията за НИРД (вж. фигура 10). Останалите 19 проекта не са взели предвид този ключов фактор, като по този начин са ограничили конкурентоспособността на МСП. ЕСП също така отбеляза, че по-голямата част от МСП в нейната извадка не са си сътрудничили с други организации в областта на научноизследователската и развойна дейност и иновациите (вж. точка 62).

Подкрепата от ЕФРР в редица случаи е довела до „ефект на изместване“

47 Правилата на ЕС за държавната помощ имат за цел да ограничат нарушаването на конкуренцията и отрицателните последици от публичната намеса²⁹. Подкрепата от ЕФРР за засилване на конкурентоспособността на МСП представлява предимство за определена група предприятия, което им е предоставено от публичните органи чрез използване на държавни ресурси. Помощта по ЕФРР обаче може да бъде освободена от правилата за държавната помощ, ако компетентните органи считат, че тя не води до нарушения на конкуренцията³⁰.

48 ЕСП установи пет случая, при които подкрепата по ЕФРР може да е оказала неблагоприятно въздействие върху икономическите перспективи на МСП, които не са получили финансиране, но се конкурират на едни и същи пазари с дружествата бенефициенти, като по този начин е постигнат отрицателен ефект върху конкурентоспособността на МСП като цяло. Два такива примера са представени по-долу (вж. каре 3). Тази ситуация е известна като „ефект на изместване“ и рискът от това е особено висок, когато подкрепата е насочена към МСП, функциониращи предимно на местни и/или регионални пазари.

Финансирането на отделни проекти ограничава потенциалното въздействие на ЕФРР

49 ЕСП оцени дали подходът на финансиране на програмите по ЕФРР в четирите одитирани държави членки е отговорил на нуждите на МСП и дали е спомогнал за повишаване на конкурентоспособността им.

По-голямата част от подкрепата по ЕФРР е била насочена към отделни проекти, като не са били обхванати ключовите фактори, ограничаващи конкурентоспособността на МСП

50 За програмния период 2014—2020 г. и по няколко тематични цели, взети заедно, 40,6 млрд. евро (75 % от общото финансиране по ЕФРР) са били заделени за подкрепа на МСП посредством самостоятелни проекти, насочени към отделни МСП (вж. приложение I). Анализът на ЕСП на извадката от 11 програми на ЕФРР, 24 проекта, подкрепени от ЕФРР по ТЦ 3, и свързаните с тях 16 покани за представяне на предложения (вж. също точка 63) показва, че разпространението на въздействието им е било ограничено. Това означава, че ползите от подкрепата по ЕФРР за разгледаните МСП не са достигнали до предприятията, които не са получили пряко финансиране.

51 ЕСП също така поиска от МСП, включени в извадката, да изтъкнат основните фактори, които са възпрепятствали повишаването на конкурентоспособността им (вж. фигура 11). В отговора си повечето МСП посочиха няколко пречки. Най-често се споменават трудностите при намирането на квалифицирана работна ръка, регулаторните пречки и административната тежест. Горните резултати съответстват на констатациите на други неотдавнашни проучвания на Комисията, ЕЦБ и ЕИБ³¹.

52 И за осемте разгледани регионални програми по ЕФРР ЕСП обаче установи, че проектите обикновено са били насочени към отделни фактори, влияещи на конкурентоспособността, без да обхващат по-широко нуждите на предприятията. Тази ситуация създава риск от намаляване на ефективността на подкрепата от ЕФРР.

53 Повечето от проектите в извадката на ЕСП са били съсредоточени върху придобиването на нови производствени машини или по-високотехнологично оборудване. Това е дало възможност на бенефициентите да увеличат производствения си капацитет и да произвеждат продукти с по-високо качество и с по-усъвършенствани функции. Не всички проекти обаче са били съсредоточени в достатъчна степен върху най-важните нужди, за да се осигури ефективността на финансирането, а в някои от случаите МСП са инвестирали значителни ресурси, без да подобрят цялостната си конкурентоспособност (вж. примера в каре 4).

54 Анализът на ЕСП също така показа, че нито един от одитираните проекти не е разрешил въпроса относно достъпа до квалифицирана работна ръка (който според предприятията в извадката на ЕСП е основният ограничаващ конкурентоспособността им фактор). Така например няма проекти, които да съчетават подкрепата за инвестиции с развиването на уменията на работната сила на компанията. Въпреки че като цяло горепосочените дейности се подкрепят по линия на ЕСФ, ЕСП отбеляза, че само две от поканите за представяне на предложения са предоставяли възможност да се съчетае подкрепата по ЕФРР и ЕСФ в един проект.

55 ЕСП провери също така дали управляващите органи са търсили проактивно най-подходящия начин да определят и отговорят на необходимостта на МСП да повишат своята конкурентоспособност. Анализът на ЕСП сочи, че повечето от разгледаните покани за представяне на предложения са имали потенциал за по-цялостен подход, при който сътрудничеството би помогнало да се преодолеят едновременно няколко от пречките пред конкурентоспособността на МСП. Например повечето покани за представяне на предложения са изисквали от МСП да включат в заявлението си за проект бизнес план, в който да посочат своите специфични нужди и трудности.

56 ЕСП обаче установи, че мнозинството от управляващите органи не са използвали тези бизнес планове, за да предложат пакет от финансова и нефинансова подкрепа. Вместо това плановете са били използвани главно за да се оцени доколко предложената инвестиция отговаря на целите.

57 Повечето покани за представяне на предложения не са осигурили подходящи условия да бъдат привлечени проекти, насочени едновременно към няколко компонента на конкурентоспособността на МСП (напр. НИРД, производствени иновации, квалификация на персонала и интернационализация). Само три от проверените 14 покани за представяне на предложения обхващат различни фактори (вж. примера в каре 5). Поради това МСП е трябвало да участват в отделни покани за представяне на предложения, ако са искали да преодолеят повече фактори, ограничаващи конкурентоспособността им.

58 Управляващите органи също така не са си поставили за цел да изготвят покани за представяне на предложения, които да съчетават финансова и нефинансова подкрепа, с изключение на един случай (вж. каре 6).

Акцентът върху капацитета на МСП за иновации и научни изследвания е ограничен

Неамбициозни целеви стойности за финансирането от ЕФРР по отношение на въвеждането на нови за предприятията или за пазара продукти

59 Към 2020 г. целта на ЕФРР е била до 2023 г. да се подпомогнат 23 153 предприятия при въвеждането на нови за тях продукти³², а 8 209 предприятия да въведат нови за пазара продукти³³. Това означава, че едва около 2 % от бенефициентите МСП се очаква да получат финансиране от ЕФРР за периода 2014—2020 г.

60 Повечето от проверените покани за представяне на предложения са помогнали на МСП да разработят иновативни за предприятието продукти, услуги или процеси (вж. точка 45). Те обаче не са стимулирали ефективно предприятията да въвеждат нови за пазара продукти, да развиват НИРД или да си сътрудничат с нестопански организации. В каре 7 е представен един от малкото примери в извадката на ЕСП със силен акцент върху НИРД и иновациите.

Една трета от разгледаните МСП са си сътрудничили с научноизследователски организации

61 Сътрудничеството с научноизследователски организации може потенциално да се справи с една от основните слабости, засягащи конкурентоспособността на МСП — недостатъчното приложение на резултатите от НИРД към бизнес продукти или услуги. ЕСП отбеляза, че 6 от 22-те дружества в извадката заявяват, че вече са си сътрудничили с научноизследователски организации или са участвали в колективни проекти в областта на НИРД и иновациите (вж. примера в каре 8).

Проектите, подкрепящи няколко МСП, са изключение, въпреки че много от предприятията се възползват от консултантски услуги

62 Колективните проекти, насочени към общите нужди и възможности на повече на брой МСП, могат да помогнат на тези предприятия да си поделят рисковете и да бъдат по-склонни да ги поемат, да споделят разходите си и по-бързо да постигат целите си. Анализът на ЕСП обаче показа, че само няколко проекта в извадката са изпълнени от група от предприятия или от други организации (напр. бизнес асоциации, технологични центрове и др.). В каре 9 е даден пример за такъв колективен проект, чието положително въздействие е достигнало до голям брой други МСП.

63 Интервюираните от ЕСП предприятия подчертаха необходимостта от колективни действия за насърчаване или защита на местното производство, но смятат ползите от бизнес мрежите за ограничени. Нито едно от тях не счита достъпа до такива мрежи за конкурентно предимство.

64 В сравнение с големите компании вътрешните управленски структури на МСП имат по-малък обхват и не са толкова добре развити. Поради тази причина една от основните нужди на тези предприятия е достъпът до компетентни консултантски услуги, професионални напътствия и възможности за създаване на контакти³⁴ (вж. примера в каре 10).

65 През 2019 г. по ЕФРР е предоставена нефинансова подкрепа (съвети, насоки и консултантски услуги) на 44 % от подпомогнатите предприятия (382 000 от 861 600 предприятия). През 2020 г. в резултат на препрограмиране, довело до увеличение на броя на подпомогнатите МСП, този дял е намалял до 27 % (приблизително 400 000 от 1,5 млн. МСП)³⁵.

Процедурите за подбор по ЕФРР не са достатъчно конкурентни и по-голямата част от средствата се предоставят под формата на безвъзмездна финансова помощ, а не чрез подлежаща на връщане подкрепа

66 Управляващите органи, изпълняващи програмите по ЕФРР в държавите членки, отговарят за подбора на операции³⁶. При изпълнението на тези задължения те следва да се уверят, че операциите допринасят за постигане на специфичните цели и резултати на съответния приоритет. Видът на поканите за представяне на предложения (конкурентни или неконкурентни) следва да се избира в зависимост от специфичната цел и очакваните резултати от предоставянето на подкрепата. По-конкретно Регламентът за общоприложимите разпоредби за периода 2021—2027 г. изисква чрез прилаганите критерии за подбор да се увеличат в максимална степен допълнителните ползи от финансирането по ЕСИ фондовете.

67 ЕСП разгледа начина, по който са били организирани процедурите за подбор по програмите на ЕФРР, и провери дали финансирането от ЕС се е предоставяло само на най-заслужаващите го предложения за проекти. Също така бе разгледано в каква степен са използвани различни форми на финансиране на проекти по ЕФРР в подкрепа на конкурентоспособността на МСП, включително финансови инструменти (т.е. възстановима помощ като заеми, гаранции или капиталови инструменти) и безвъзмездна финансова помощ, и дали са взети предвид нуждите на бенефициентите МСП по отношение на вида финансиране.

Процедурите за подбор на повечето програми по ЕФРР не са разработени по начин, който да гарантира финансиране на най-конкурентните предложения за проекти

68 Анализът на ЕСП показа, че повечето одитирани покани за представяне на предложения не са създали условия за конкуриране между кандидатите, тъй като по-голямата част от заявленията е трябвало да отговарят само на минималните изисквания за подбор (вж. каре 11). Повечето покани за представяне на предложения са избрали всички проекти, получили минималния брой точки, независимо от резултатите на останалите участници. В предишен доклад на ЕСП вече беше подчертана липсата на конкуренция сред заявленията за проекти в рамките на процедурите за подбор³⁷.

69 Графикът на поканите за представяне на предложения е друг фактор, който може да възпрепятства избора на най-обещаващите проекти:

• Поканите за представяне на предложения с фиксирана продължителност (т.е. процедури, ограничени във времето) тласкат предприятията към това да подават заявления, когато финансирането е налично, а не когато са им необходими средства. Това е особено важно, когато става въпрос за подкрепа на иновациите, тъй като поканите за представяне на предложения с фиксирана продължителност може да не отговарят адекватно на нуждите на предприятията от чести нововъведения и синхронизиране с пазарните тенденции³⁸. Повечето от одитираните покани за представяне на предложения са били с фиксирана продължителност.
• Отворените покани за представяне на предложения, чиято продължителност не е фиксирана и при които се осъществява непрекъснат подбор на проекти и финансиране, не осигуряват конкуренция сред кандидатите. Всички проекти, които са събрали минималния брой точки в процедурата за подбор, получават финансиране, стига то да е налично, като по този начин се отдава по-голямо значение на времето на провеждане на проекта, отколкото на неговото качество.

Отворените покани за представяне на предложения с междинни срокове могат да преодолеят тези недостатъци, като същевременно гарантират конкуренция сред заявленията за проекти и финансиране на тези от тях с най-високи оценки.

ЕФРР подпомага конкурентоспособността на МСП предимно чрез безвъзмездна финансова помощ, докато финансовите инструменти и възстановимата помощ биха могли да бъдат по-ефективни

70 В продължение на много години Комисията съветва управляващите органи на държавите членки да не подпомагат МСП единствено чрез безвъзмездна финансова помощ, тъй като има данни, че подкрепата от ЕС е също толкова ефективна (или почти толкова ефективна), когато безвъзмездната помощ бъде намалена или заменена с финансови инструменти (т.е. възстановимо финансиране като например заеми и гаранции)³⁹.

71 Въпреки това за програмния период 2014—2020 г. безвъзмездната помощ е останала най-широко използваната форма на пряка финансова подкрепа за конкурентоспособността на МСП. Тя е представлявала 66 % от общото финансиране по ЕФРР, отпуснато за конкурентоспособността на предприятията (вж. фигура 12).

72 Анализът на ЕСП показа, че 18 от 22-те МСП в извадката са получили подкрепа единствено под формата на безвъзмездна финансова помощ. В този контекст ЕСП забеляза, че в Португалия се прилага иновативен подход, съчетаващ безвъзмездна финансова помощ и възстановима помощ, за да стимулира бенефициентите МСП да постигат по-високи от заложените в проектите цели, стига те да са достатъчно амбициозни (вж. каре 12).

73 Когато бяха запитани, нито едно от МСП не посочи достъпа до финансиране като потенциална пречка пред конкурентоспособността (вж. фигура 11). Въпреки това те са получили безвъзмездна финансова помощ за закупуване на нови машини с потенциал за снижаване на разходите, макар че цялата инвестиция или поне част от нея е можела да бъде финансирана чрез безлихвен или нисколихвен заем. Така наличните средства от ЕФРР е можело да бъдат мобилизирани за подкрепа на значително повече на брой предприятия.

Повечето от МСП са щели да предприемат подобни инвестиции и без ЕФРР или друго публично финансиране

74 Анализът на ЕСП показа също така, че 19 от 22-те МСП биха направили същите или подобни инвестиции и без подкрепата от ЕФРР или друго публично финансиране (вж. точка 50). Две от МСП заявиха, че биха инвестирали точно по същия начин, а 17 от тях — че биха отложили инвестицията за по-късно или биха намалили нейния размер.

75 Само три от предприятията заявиха, че не биха предприели инвестицията без публична помощ. Това потвърждава заключението, че този вид схеми за подпомагане от ЕФРР крие риск от икономически загуби поради неефективно разпределение на ресурсите, както вече беше установено в предишни доклади⁴⁰. Такъв тип загуби могат да бъдат предотвратени само ако финансирането е насочено към проекти, които иначе не биха били реализирани от частна организация, тъй като разходите надвишават финансовите ползи.

Заключения и препоръки

76 През периода 2014—2020 г. Регламентът относно Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) не е изисквал от държавите членки да осигурят съответствие между мерките, свързани с конкурентоспособността на малките и средните предприятия (МСП) в програмите на ЕФРР, и националните/регионалните стратегии. В резултат на това Комисията е разполагала само с ограничени механизми, чрез които да осигури насочването на финансирането от ЕФРР към областите с най-голям потенциал за растеж (вж. точки 26—29).

77 До края на 2019 г. — последната година преди избухването на пандемията от COVID-19 — ЕФРР е имал за цел да подпомогне пряко 0,8 млн. МСП от общо почти 25 млн. в целия ЕС (3,3 %). Европейската сметна палата (ЕСП) установи, че съществуват различия в подходите на държавите членки, като някои от тях са насочили подкрепата от ЕФРР към няколкостотин дружества, докато при други обсегът на финансирането е бил по-широк. В Ирландия например по ЕФРР се е очаквало да бъде предоставено финансиране на повече от 67 000 МСП (или над 25 % от всички МСП в страната), докато австрийската програма по ЕФРР е подпомогнала само 435 предприятия. Следователно размерът на финансирането, отпуснато на едно предприятие, варира значително в различните държави членки. Когато наличните средства по програмите на ЕФРР се разпределят между твърде много на брой МСП, може да има висок риск подкрепата от ЕФРР да не достигне критичната маса, която е необходима, за да се постигне реална промяна в конкурентоспособността на МСП (вж. точки 30—33).

78 През 2020 г. в следствие на пандемията от COVID-19 много държави членки са преразгледали своите програми по ЕФРР в контекста на Инвестиционните инициативи в отговор на коронавируса (ИИОК/ИИОК+) и инициативата REACT-EU. В резултат на това е планирано допълнително финансиране за МСП, както и значително увеличение на броя на МСП, които следва да бъдат обхванати. Това важи особено за Италия, където подкрепата от ЕФРР понастоящем е насочена към повече от 630 000 МСП (т.е. над половин милион допълнителни предприятия) (вж. точка 34).

79 По отношение на четирите държави членки, обхванати от настоящия одит, подкрепата от ЕФРР за конкурентоспособността на МСП за периода 2014—2020 г. е стимулирала желанието на предприятията да извършват инвестиции. Ефективността на подкрепата за подобряване на конкурентоспособността на предприятията обаче е била възпрепятствана от следните недостатъци в подхода на финансиране, възприет от управляващите органи на държавите членки (вж. точки 35—48):

• Повечето покани за представяне на предложения за проекти не са предприели действия за преодоляване на всички препятствия пред конкурентоспособността, с които се сблъскват МСП, а само са съфинансирали конкретни производствени инвестиции (като например закупуване на нови машини). В много от разгледаните случаи проектите по ЕФРР не са довели до осезаемо подобрение на конкурентното положение на МСП по отношение на дейността и пазарната им позиция, интернационализацията им, финансовото им състояние или способността им за иновации.
• Поканите за представяне на предложения рядко са финансирали инвестиции в други добавящи стойност процеси, така че да се увеличи дългосрочната конкурентоспособност на МСП (например засилване на капацитета на дружествата за научноизследователска и развойна дейност и иновации или навлизането им на нови пазари). Малко проекти предлагат на предприятията консултантски услуги, отговарящи на индивидуалните им нужди, за да бъдат преодолени специфични пречки пред конкурентоспособността.
• Проектите са подпомогнали предимно отделни МСП вместо група от предприятия, като по този начин са ограничили възможностите на ЕФРР да постигне по-голям обхват по отношение на МСП.
• Финансирането на проекти се е осъществявало главно чрез неконкурентни покани за представяне на предложения и процедури за подбор, при които всяко заявление, което е отговаряло на минималните критерии, е получило финансова помощ.
• Финансирането се е извършвало чрез безвъзмездна помощ, вместо да се използват форми на подлежаща на връщане подкрепа (като заеми или гаранционни инструменти). Нито едно от одитираните МСП обаче не посочва затрудненията по отношение на достъпа до финансиране като пречка за повишаване на конкурентоспособността. Използването на подлежащи на връщане форми на подкрепа би дало възможност на Фонда да финансира повече предприятия.

80 ЕСП установи също така, че няколко МСП бенефициенти биха предприели същите инвестиции и без финансиране от ЕС. В някои от случаите средствата, отпуснати по ЕФРР, са оказали отрицателно въздействие върху икономическите перспективи на МСП, които не са получили финансова подкрепа и са се конкурирали на едни и същи регионални или национални пазари с дружествата бенефициенти. Това е намалило нетното въздействие от подкрепата на ЕС като цяло (вж. точки 49—75).

Препоръка 1 — Да се преразгледа моделът на поканите за представяне на предложения по ЕФРР

Комисията следва да прикани и подкрепи държавите членки да преразгледат модела на поканите за представяне на предложения, така че да се насърчава участието на проекти, за които има по-голяма вероятност да допринесат ефективно за повишаването на конкурентоспособността на МСП. На практика това би означавало да се организират покани за представяне на предложения, които целят:

1. да обхванат няколко ограничаващи конкурентоспособността фактора в рамките на даден проект. Такива покани биха могли например да съчетават научни изследвания и иновации с инвестиции, подкрепа за обучения и изграждане на капацитет, разработване на стратегия за експортния пазар и др.;
2. да засилят сътрудничеството между МСП и други организации (напр. други дружества, бизнес асоциации, университети/научноизследователски организации);
3. да подпомогнат достъпа на МСП до консултантски услуги и мрежи (като напр. мрежата Enterprise Europe Network (ЕЕN), центрове за бизнес и иновации, Европейската мрежа на бизнес и иновационните центрове (ЕБМ) и др.).

Срок на изпълнение — до края на 2023 г.

Препоръка 2 — Да се преразгледат процедурите за подбор, чрез които се предоставя безвъзмездна финансова помощ по ЕФРР

Комисията следва да прикани и подкрепи държавите членки да преразгледат процедурите за подбор на ЕФРР, по-специално по отношение на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, с цел проектите да се подбират:

1. въз основа на неконкурентна процедура само в надлежно обосновани случаи;
2. въз основа на амбициозни критерии за подбор и прагове с цел да се постигне най-доброто съотношение между размера на подкрепата, предприетите дейности и постигането на целите.

Срок на изпълнение — до края на 2023 г.

Препоръка 3 — Да се отдаде приоритет на използването на възстановима помощ за повишаване на конкурентоспособността на МСП

Комисията следва да прикани и подкрепи държавите членки с цел:

1. финансовите инструменти, т.е. помощта, която подлежи на възстановяване, като заеми, гаранции или капиталови инструменти, да бъдат прилагани с приоритет при финансирането на конкурентоспособността на МСП;
2. използването на безвъзмездна финансова помощ да се ограничи до случаите, когато е налице ясна необходимост (например от коригиране на неефективност на пазара) или за постигане на конкретни цели на политиката (например по-добри стандарти за кръгова, екологосъобразна и по-справедлива икономика). Когато е възможно, безвъзмездна помощ следва да бъде предоставяна в комбинация с финансови инструменти.

Срок на изпълнение — до края на 2023 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 6 април 2022 г.

Приложения

Приложение I — Финансиране от ЕФРР за МСП по кодове на интервенция в периода 2014—2020 г. (в млн. евро)

Приложение II — Списък на избраните проекти

Приложение III — Финансиране по ЕФРР за ТЦ 3 и планиран/действителен брой МСП, които да бъдат обхванати до 2023 г. по държави членки (към края на 2019 г.), с изменения от 2020 г. в отговор на пандемията от COVID-19

Приложение IV — Показатели, използвани за оценка на промяната в конкурентоспособността на МСП

Акроними и съкращения

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

МВУ: Механизъм за възстановяване и устойчивост

МСП: Малки и средни предприятия

НИРД: Научноизследователска и развойна дейност

НИРДИ: Научни изследвания, развойна дейност и иновации

ОП: Оперативна програма

ТЦ: Тематична цел

ТЦ1: Засилване на научноизследователската дейност, технологичното развитие и иновациите

ТЦ3: Повишаване на конкурентоспособността на МСП

NGEU: Next Generation EU

RIS3: Научноизследователска и иновационна стратегия за интелигентно специализиране

SBA: Законодателен акт за малкия бизнес в Европа

Речник на термините

Благоприятстващо условие: Предварително условие за ефективното и ефикасно изпълнение на специфичните цели.

Европейски структурни и инвестиционни фондове: Петте основни фонда на ЕС, които съвместно осигуряват подкрепа за икономическото развитие в ЕС — Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Европейски фонд за регионално развитие: Фонд на ЕС, който засилва икономическото и социалното сближаване в ЕС чрез финансирането на инвестиции за намаляване на различията между регионите.

Ефект на изместване: Подобряване на резултатите на дадено МСП в резултат на публична подкрепа за сметка на неговите конкуренти.

Икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите: Ситуация, при която финансирана от ЕС дейност би се реализирала дори без да получава публична помощ.

Конкурентоспособност: По отношение на дадено предприятие — способността му да получи предимство на пазара чрез намаляване на разходите, увеличаване на производителността, както и посредством подобряване, диференциране и иновации на продуктите/услугите, подобряване на маркетинга и търговската марка.

Механизъм за възстановяване и устойчивост: Механизмът на ЕС за финансова подкрепа с цел смекчаване на икономическото и социалното въздействие на пандемията, предизвикана от Covid-19, и стимулиране на възстановяването, като същевременно се насърчава екологичната и цифровата трансформация.

Многогодишна финансова рамка: План за разходите на ЕС, който определя приоритети (въз основа на целите на политиките) и тавани на разходите по шест основни функции, обикновено за седемгодишен период. МФР осигурява структурата, в рамките на която се определят годишните бюджети на ЕС и се определят лимити за всяка категория разходи. Текущата МФР обхваща периода 2021—2027 г., а предходната МФР — периода 2014—2020 г.

Научноизследователска и иновационна стратегия за интелигентно специализиране: Национална или регионална стратегия, в която се определят приоритети за изграждане на конкурентно предимство чрез развиване и съчетаване на силните страни в областта на научните изследвания и иновациите с нуждите на предприятията и постигане на сближаване на постиженията в областта на иновациите.

Оперативна програма: Основна рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки.

Предприятие: Организация, която извършва стопанска дейност.

Програмен период: Периодът, в рамките на който се планира и изпълнява дадена разходна програма на ЕС.

Тематична цел: Очакваният общ резултат от инвестиционен приоритет, разбит по специфични цели за по-лесно изпълнение.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган (публичен или частен), на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61108

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политики и програми на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестиции за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Pietro Russo със съдействието на Chiara Cipriani — ръководител на неговия кабинет, и Benjamin Jakob — аташе в кабинета; Niels-Erik Brokopp — главен ръководител; Enrico Grassi — ръководител на одитната задача; Angela Ramallo Ros, Angelika Zych и Sara Pimentel — одитори.

От ляво надясно: Sara Pimentel, Enrico Grassi, Pietro Russo, Angela Ramallo Ros, Benjamin Jakob, Niels-Erik Brokopp.

Бележки

¹ Член 5 от ДЕС.

² Член 173 от ДФЕС („Съюзът и държавите-членки гарантират съществуването на условията, необходими за конкурентоспособността на промишлеността в Съюза.“)

³ „Мисли първо за малките!“ „Small Business Act“ за Европа“, COM(2008) 394 окончателен от 25.6.2008 г., изменен с COM(2011) 78 окончателен от 23.2.2011 г.

⁴ „Новите европейски лидери — инициатива за подкрепа на стартиращи и разрастващи се предприятия“, COM(2016) 733 final.

⁵ „Стратегия за мястото на МСП в устойчива и цифрова Европа“, COM(2020) 103 final.

⁶ „Интегрирана индустриална политика за ерата на глобализацията — Извеждане на преден план на конкурентоспособността и устойчивото развитие“, COM(2010) 614 окончателен от 28.10.2010 г., актуализираната ѝ версия „Нова промишлена стратегия за Европа“, COM(2020) 102 final от 10.3.2020 г., и „Актуализиране на новата промишлена стратегия за 2020 г.: изграждане на по-силен единен пазар за възстановяването на Европа“, COM(2021) 350 final от 5.5.2021 г.

⁷ „Европа 2020 — Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“, COM(2010) 2020 окончателен от 3.3.2010 г.

⁸ „Европейският зелен пакт”, COM(2019) 640 final от 11.12.2019 г.

⁹ Европейска комисия, „Draft thematic guidance fiche for desk officers — Competitiveness of small and medium-sized enterprises (SME)“, версия 2 от 13.3.2014 г.

¹⁰ Вж. например доклада, изготвен за Комисията „Background documents for the European Semester — Measuring Competitiveness“, реф. № Ares (2018)1159686, 1.3.2018 г.

¹¹ Статистическите данни на Евростат са налични за предприятия с различна големина, определена само въз основа на броя на наетите лица.

¹² Въз основа на данни на Евростат относно търговската дейност, където предприятията са класифицирани по категории според големината им.

¹³ Регламент (ЕС) № 1287/2013 за създаване на Програма за конкурентоспособност на предприятията и малките и средните предприятия (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 33—49).

¹⁴ Регламент (ЕС) № 1291/2013 за установяване на „Хоризонт 2020“ — рамкова програма за научни изследвания и иновации (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 104—173).

¹⁵ Регламент (ЕС) № 1295/2013 за създаване на програма „Творческа Европа“ (OВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 221—237).

¹⁶ Регламент (ЕС) 2020/460 за изменение на Регламенти (ЕС) № 1301/2013 и (ЕС) № 1303/2013, 30.3.2020 г., (Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса (ИИОК) и Регламент (ЕС) 2020/558 за изменение на Регламенти (ЕС) № 1301/2013 и (ЕС) № 1303/2013 по отношение на специалните мерки за предоставяне на изключителна гъвкавост за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на COVID-19, 23.4.2020 г., (Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса — плюс (ИИОК+).

¹⁷ „Табло за коронавируса:мерки на политиката на сближаване на ЕС в отговор на кризата с коронавируса“ на Комисията.

¹⁸ Съобщение на Комисията „Часът на Европа: възстановяване и подготовка за следващото поколение“, COM(2020) 456 final от 27.5.2020 г.

¹⁹ Портал за свободно достъпни данни, информационно табло за REACT-EU.

²⁰ ЕСП, Работна програма за периода от 2022 година нататък, декември 2021 г.

²¹ Регламент (ЕС) 2021/1058 от 24.6.2021 г. (ОВ L 231, 30.6.2021 г., стр. 60—93).

²² Регламент (ЕС) 2021/695 за създаване на програмата „Хоризонт Европа“ от 28.4.2021 г. 70 % от бюджета на Европейския съвет по иновациите е предназначен за МСП.

²³ Регламент (ЕС) 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост, 12.2.2021 г. (ОВ L 57, 18.2.2021 г., стр. 17—75): „интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, включително икономическо сближаване, работни места, производителност, конкурентоспособност, научни изследвания, развитие и иновации, както и добре функциониращ единен пазар със силни малки и средни предприятия (МСП)“.

²⁴ Специален доклад № 19/2016 „Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.“ и Специален доклад № 27/2021 „Подкрепа от ЕС за туризма — необходимост от нова стратегическа ориентация и по-добър подход на финансиране”.

²⁵ Вж. също Специален доклад 07/2022 „Инструменти за интернационализация на МСП“.

²⁶ Предварително условие 3.1 „Извършени са конкретни действия в подкрепа на поощряването на предприемачески дух, като се отчита Small Business Act (SBA).“

²⁷ Член 15 и свързаното с него Приложение IV, съдържащо тематичните благоприятстващи условия, от Регламент (ЕС) 2021/1060 за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури (ОВ L 231, 30.6.2021 г., стр. 159—706).

²⁸ Общ показател по ЕФРР „Предприятия, получаващи подкрепа“ (CO01). Данни от портала за свободно достъпни данни относно европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ).

²⁹ Дял VII, глава 1 от ДФЕС и Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета относно Регламентите за групово освобождаване във връзка с държавната помощ от 7 май 1998 г.

³⁰ Вж. правилата за помощ de minimis (Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 г. относно помощта de minimis — ОВ L 352, 24.12.2013 г., стр. 1) и Общия регламент за групово освобождаване (Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 г. за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар — ОВ L 187, 26.6.2014 г., стр. 1).

³¹ Европейска комисия, Експресно проучване на Евробарометър № 486, „МСП, стартиращи предприятия, разрастващи се предприятия и предприемачество“, септември 2020 г.; Европейска централна банка, Survey on the access to finance of enterprises (SAFE), юни 2021 г.; Европейска инвестиционна банка, Regional Cohesion in Europe 2020-2021 – Insights from the EIB Investment Survey, септември 2021 г.

³² Цeлева стойност, определена през 2020 г. за 2023 г., по общия показател за крайни продукти CO29 „Научни изследвания, иновации — Брой предприятия, подпомогнати да въведат нови за фирмата продукти“ в рамките на ТЦ 3.

³³ Цeлева стойност, определена през 2020 г. за 2023 г., по общия показател за крайни продукти CO28 „Научни изследвания, иновации — Брой предприятия, подпомогнати да въведат нови за пазара продукти” в рамките на ТЦ 3.

³⁴ Европейска комисия, Последваща оценка на програмите на политиката на сближаване за периода 2007—2013 г., Support to SMEs – Increasing Research and Innovation in SMEs and SME Development, февруари 2016 г.

³⁵ Портал за свободно достъпни данни относно европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). Цeлева стойност, определена през 2020 г. за 2023 г., по общия показател за крайни продукти „CO04:Брой предприятия, които получават нефинансова подкрепа” (консултации) в рамките на ТЦ 3.

³⁶ Член 125 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 320—469).

³⁷ Специален доклад № 21/2018 „Подборът и мониторингът на проектите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2014—2020 г. все още са насочени главно към крайните продукти“.

³⁸ Европейска комисия, „Regional policy for smart growth of SMEs, Guide for Managing Authorities and bodies in charge of the development and implementation of Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation“, 2013 г.

³⁹ Европейска комисия, „What are counterfactual impact evaluations teaching us about enterprise and innovation support“, 2012 г., ГД „Регионална и селищна политика“.

⁴⁰ Специален доклад № 4/2011 „Одит на механизма за гарантиране по отношение на МСП“; Годишен доклад относно изпълнението на бюджета за финансовата 2013 г. (ОВ C 398, 12.11.2014 г., стр. 1–288); и Специален доклад № 8/2018 „Подкрепа от ЕС за продуктивни инвестиции в предприятията — необходим е по-голям акцент върху дълготрайността“.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7931-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/724438	QJ-AB-22-010-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7942-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/432563	QJ-AB-22-010-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.