Kommissionens och medlemsstaternas åtgärder under de sista åren av programperioden 2007–2013 rådde bot på det låga anslagsutnyttjandet men var inte tillräckligt resultatinriktade

Sammanfattning

Om anslagsutnyttjande

I

Sammanhållningspolitiken syftar till att minska utvecklingsskillnaderna mellan regioner i EU. Den står för omkring en tredjedel av EU:s budget och genomförs genom operativa program. Medlen görs tillgängliga i början av en flerårig programperiod. Utnyttjandekapaciteten avser en medlemsstats förmåga att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt använda de ekonomiska medel som den har tilldelats. Medlemsstaterna utnyttjar anslag när de får en utbetalning från EU-budgeten som ska medfinansiera stödberättigande projekt. För att behålla fokus på ändamålsenliga resultat är det av avgörande betydelse att medlemsstaterna undviker en situation där betydande belopp måste utnyttjas i slutet av programperioden, eftersom anslagsutnyttjande under tidspress kan leda till att man inte ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt att få valuta för pengarna. Anslagsutnyttjande är viktigt för att uppnå politiska mål men följaktligen inget självändamål.

Hur vi utförde revisionen

II

Vi granskade huruvida kommissionens och medlemsstaternas åtgärder var ändamålsenliga för att utnyttja medel från Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden under programperioden 2007–2013. Vi gjorde granskningsbesök i fyra medlemsstater: Tjeckien, Ungern, Italien och Rumänien. Revisionen omfattade programperioden 2007–2013. Vi gör dock jämförelser med programperioderna 2000–2006 och 2014–2020 och belyser risker när det gäller utnyttjandet under den innevarande perioden.

Våra iakttagelser

III

Vi konstaterade med avseende på både programperiod 2007–2013 och 2014–2020 att det sena antagandet av den rättsliga ramen, sex månader respektive två veckor före deras start, också innebar att de operativa programmen antogs sent. Merparten av de operativa programmen under båda perioderna antogs inte förrän programperioden hade pågått i ett år. Det i sin tur fick en oundviklig dominoeffekt på tidpunkten för när de tilldelade medlen började utnyttjas.

IV

Genomförandet hade startat långsamt perioden 2007–2013 men var ännu långsammare 2014–2020. Förutom den dominoeffekt som nämndes ovan var de överlappande programperioderna ytterligare ett skäl till den långsamma starten, eftersom det innebar att medlemsstaterna fortfarande utnyttjade medel från den föregående perioden när den efterföljande programperioden hade startat.

V

Under programperioden 2007–2013 övervakade kommissionen utnyttjandet av medel, men först omkring 13 månader före stödperiodens slut inrättade den en arbetsgrupp som skulle bistå medlemsstater med operativa program med dåligt anslagsutnyttjande. Åtta medlemsstater fick stöd av arbetsgruppen för bättre genomförande. De åtgärder som vidtogs ledde till en markant ökning av utnyttjandet i de medlemsstater som fick hjälp. I början av 2018 var den genomsnittliga utnyttjandegraden i EU 97,2 %. Flera medlemsstater klarade inte av att utnyttja all tillgänglig finansiering, och i slutet av 2017 uppgick de outnyttjade medlen till 4,4 miljarder euro. Den slutliga utnyttjandegraden och slutbeloppet för de outnyttjade medlen får vi veta när avslutandet har genomförts.

VI

Bland annat följande åtgärder har vidtagits för att öka utnyttjandet: översyner av operativa program, uppdelning av projekt i faser mellan programperioder, retroaktiv medfinansiering av projekt, förskott till finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott. En del av dessa åtgärder var främst inriktade på utnyttjande och regelefterlevnad och beaktade knappast resultat. Framför allt sågs operativa program ofta över, vilket väcker tvivel om kvaliteten på de analyser som låg till grund för planeringsprocessen och efterföljande översyner och förmågan att uppnå målen för det operativa programmet och sammanhållningspolitiken.

VII

Kommissionen har ingen fullständig överblick över alla de åtgärder som vidtas och respektive åtgärds effekt på utnyttjandet beroende på att medlemsstaterna lämnar otillräcklig information och att de enligt den rättsliga ramen inte måste rapportera till kommissionen om vissa åtgärder (såsom retroaktiva projekt och kontraktsenliga förskott).

Våra rekommendationer

VIII

Kommissionen bör

• för rådet och Europaparlamentet föreslå en tidtabell för förhandlingar om och antagande av den rättsliga ramen och programdokument för att säkerställa att genomförandet av operativa program kan sätta igång i början av programperioden,
• i de fall då viktiga resultatfaktorer påverkas se till att översyner av operativa program bygger på en tillförlitlig och utförlig bedömning av de operativa programmen och partnerskapsöverenskommelser och tillhörande behov och att ändringen i första hand görs för att resultaten ska bli bättre; se till att den har verktyg att inhämta information som gör att den kan övervaka utnyttjandet, identifera långsamt och snabbt utnyttjande och på förhand bedöma behovet och effekterna av åtgärder för att ta reda på om den ska vidta dem eller inte,
• se till att åtgärder vidtas med fokus på leverans av goda resultat när den ger riktat stöd för att påskynda genomförandet.

Inledning

Politiska mål, finansiering och förvaltning

01

Syftet med sammanhållningspolitiken är att minska utvecklingsskillnaderna mellan regioner, omstrukturera industriregioner på tillbakagång och främja gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete inom Europeiska unionen¹. För att uppnå dessa mål används EU-medel till att utveckla olika områden, till exempel en koldioxidsnål ekonomi, transportinfrastruktur, stöd till små och medelstora företag, integrering av människor på arbetsmarknaden och social inkludering av missgynnade grupper.

02

I den fleråriga budgetramen anges de högsta årliga belopp som EU kan använda på olika politikområden, bland annat sammanhållning. Omkring en tredjedel av EU:s budget går till sammanhållningspolitiken. Sammanhållningspolitiken genomförs genom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden (SF). I löpande priser uppgick de totala anslagen till Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden till cirka 261 miljarder euro under programperioden 2000–2006, 346 miljarder euro under 2007–2013 och omkring 365 miljarder euro under 2014–2020². De aktuella sammanhållningsbeloppen beviljas därefter medlemsstaterna i förväg.

03

De regler som styr sammanhållningspolitiken under programperioden 2007–2013 anges i en allmän förordning³ och i tillämpningsföreskrifterna⁴ för den samt i fondspecifika förordningar för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden⁵. Dessa kompletteras av kommissionens tillämpningsförordningar, delegerade akter och vägledningar. Ett nytt lagstiftningspaket antas för varje programperiod.

04

Fonderna genomförs genom operativa program som fastställer investeringsprioriteringar och särskilda mål. De beskriver också hur medel ska användas under programperioden⁶ för att finansiera projekt. Medlemsstaterna fördelar sina nationella anslag till de olika nationella eller regionala operativa programmen i enlighet med sina nationella strategiska sammanhållningsmål och EU:s sammanhållningsmål.

05

Genomförandet av sammanhållningspolitiken delas av medlemsstaterna och kommissionen. Det nuvarande kommissionskollegiet inledde sin femåriga mandatperiod i november 2014. Vid kommissionen är det generaldirektoratet för regional- och stadspolitik (GD Regional- och stadspolitik) och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering) som ansvarar för den övergripande förvaltningen av dessa politikområden. De kan ge medlemsstaterna administrativt och tekniskt stöd för att säkerställa att medel genomförs på vederbörligt sätt⁷. I medlemsstaterna har nationella och/eller regionala programmyndigheter för sammanhållning till uppgift att få valuta för de tilldelade EU-medlen och garantera lagligheten och korrektheten i medfinansierade insatser under kommissionens överinseende och slutliga ansvar⁸.

06

De viktigaste etapperna under en programperiod beskrivs i figur 1. För varje programperiod antas en rättslig ram, varefter programdokument lämnas in och godkänns. Genomförandet kan börja den 1 januari under programperiodens första år eller när det operativa programmet lämnas in till kommissionen för godkännande (beroende på vad som infaller först). Utbetalningarna från EU-budgeten till ett operativt program kan inte börja förrän det operativa programmet har godkänts. Förseningar i antagandet av den rättsliga ramen eller godkännandet av de operativa programmen får därför en dominoeffekt på utbetalningar från EU-budgeten. Avslutandet är den sista etappen i de operativa programmens livscykel och resulterar i en slutbetalning eller återkrav av belopp som betalats ut på felaktiga grunder.

07

Tidsramarna för dessa etapper gäller inte bara perioden 2007–2013. Till exempel genomfördes och avslutades delar av programperioden 2007–2013 efter 2013, det vill säga efter det att perioden 2014–2020 hade inletts. Följaktligen överlappade programperioderna varandra.

08

De medel som tilldelas ett operativt program delas upp i årliga delbetalningar under den sjuåriga programperioden⁹. Varje delbetalning ger upphov till ett budgetåtagande, det vill säga EU-medel som har avsatts för ett operativt program som används till att medfinansiera stödberättigande utgifter för projekt. När en stödmottagare har haft sådana utgifter resulterar det i att den berörda medlemsstaten lämnar in en begäran om ersättning till kommissionen som därefter godkänner en utbetalning från åtagandena. Medel anses utnyttjade när kommissionen har gjort en utbetalning¹⁰.

09

Under programperioden 2007–2013 måste åtagandena utnyttjas (dvs. de måste omfattas av en förhandsfinansiering eller en mellanliggande betalning) inom två år, det vill säga att stödmottagarnas utgifter kunde betalas till den 31 december 2015 och ansökningar om ersättning göras därefter. Åtaganden återtogs, det vill säga medlemsstaterna kunde inte längre utnyttja dem, om de inte användes inom två år. Detta kallas ”n+2-regeln”¹¹. N+2-regeln förlängdes med ett år (n+3) för vissa medlemsstater¹² och vissa delbetalningar av åtaganden¹³.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

10

Syftet med revisionen var att bedöma huruvida kommissionens och medlemsstaternas åtgärder för att utnyttja medel från Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden under programperioden 2007–2013 var ändamålsenliga. Vi undersökte framför allt huruvida

• kommissionen upptäckte utnyttjandeproblem och försökte lösa dem snabbt genom åtgärder som syftade till att förbättra utnyttjandet och genom att stödja medlemsstaterna i genomförandet av dem,
• medlemsstaterna vidtog dessa åtgärder med vederbörlig hänsyn till regelefterlevnad och optimal resursanvändning (se ruta 1).

11

Revisionen omfattade programperioden 2007–2013, men vi hänvisar också till perioderna 2000–2006 och 2014–2020 i jämförelsesyfte och för att belysa risker när det gäller utnyttjandet under den innevarande perioden.

12

I revisionsarbetet ingick följande:

• En analys av de bestämmelser i den rättsliga ramen för programperioden 2007–2013 som gäller utnyttjandet.
• En genomgång av kommissionens tekniska riktlinjer för genomförandet av vissa rättsliga bestämmelser som påverkar utnyttjandet och för avslutandet.
• En bedömning av kommissionens övervakningsförfaranden avseende utnyttjandet under programperioden 2007–2013, inbegripet det arbete som utförts av arbetsgruppen för bättre genomförande¹⁴.
• En analys av 16 operativa program inom Eruf och Sammanhållningsfonden och fyra operativa program inom ESF i följande sju medlemsstater: Bulgarien, Tjeckien, Ungern, Italien, Rumänien, Slovakien och Spanien. Av dessa operativa program djupgranskades sju inom Eruf och Sammanhållningsfonden och två inom ESF. En förteckning över de operativa program som vi analyserade finns i bilaga.
• Granskningsbesök i fyra medlemsstater: Tjeckien, Ungern, Italien och Rumänien.
• Intervjuer med tjänstemän från GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, även med dem som deltog i arbetsgruppen för bättre genomförande.

Iakttagelser

Kommissionen reagerade sent på långsamt genomförande men de åtgärder som den vidtog bidrog till att öka utnyttjandet

13

Vi jämförde tidpunkten för antagandet av den rättsliga ramen för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 för att ta reda på hur mycket tid medlemsstaterna hade till sitt förfogande före programperiodens start att lämna in operativa program. Vi tittade på tidpunkten för godkännandet av de operativa programmen för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 för att ta reda på när medlemsstaterna kunde börja utnyttja medel. Vi tittade också på utnyttjandegraderna under programperioderna 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020 för att hitta likheter i utgiftsmönster och komma fram till vad man kan förvänta sig under den innevarande perioden. Slutligen bedömde vi hur kommissionen övervakade utnyttjandet under perioden 2007–2013, huruvida den vidtog åtgärder i tid och vilka resultat det fick.

Sent antagande av den rättsliga ramen och långsamt genomförande resulterade i ökad press att utnyttja medel

14

Antagandet av den rättsliga ramen är en nödvändig förutsättning för utarbetandet av operativa program, eftersom den fastställer regelverket och skapar rättslig säkerhet för medlemsstaterna om att utgiftsplanerna och utgiftsmålen i deras operativa program överensstämmer med EU:s mål. Därefter markerar kommissionens godkännande av de operativa programmen starten på utbetalningar från EU-budgeten till ett operativt program. För att medlen ska kunna börja utnyttjas i inledningen av perioden är det nödvändigt att kommissionen föreslår och lagstiftaren antar den rättsliga ramen för den kommande programperioden i god tid innan den börjar. Utifrån tidigare erfarenheter bedömer vi att en rimlig tidsram ser ut på följande sätt:

• Kommissionen lägger fram ett förslag till rättslig ram 30 månader (två och ett halvt år) innan perioden börjar.
• Lagstiftaren antar den rättsliga ramen senast 18 månader efter det att kommissionen har lagt fram sitt förslag.
• Medlemsstaterna lämnar in, och kommissionen godkänner, de nationella strategierna (som var partnerskapsöverenskommelser under programperioden 2014–2020) och de operativa programmen inom ett år efter antagandet av den rättsliga ramen.

15

Detta är viktigt för att undvika en eftersläpning i genomförandet och en onödig press att utnyttja medel mot slutet av perioden, eventuellt till priset av att regler inte följs och att resursanvändningen inte blir optimal.

Sent antagande och godkännande av den rättsliga ramen och de operativa programmen fick en dominoeffekt på genomförandet

16

För perioden 2007–2013 lades kommissionens förslag till allmän förordning fram nästan 30 månader före programperiodens start, och det antogs av lagstiftaren nästan 24 månader senare, det vill säga i det närmaste sex månader före periodens start. För perioden 2014–2020 lades kommissionens förslag till förordning om gemensamma bestämmelser fram nästan 27 månader före programperiodens start, och det tog över 26 månader för lagstiftaren att anta den, det vill säga att det skedde endast två veckor före programperiodens start¹⁸. En översikt över tidtabellen för lagstiftningsförfarandet finns i figur 2.

17

Jämfört med programperioden 2007–2013 berodde den ytterligare tid det tog att anta förordningen om gemensamma bestämmelser för 2014–2020 på följande:

• Kommissionens lagstiftningsförslag lades fram tre månader senare (dvs. i oktober 2011 jämfört med juli 2004).
• Förhandlingsprocessen mellan rådet och Europaparlamentet tog två och en halv månader längre eftersom man måste vänta på antagandet av budgetförordningen (i oktober 2012) och den fleråriga budgetramen (som antogs först i december 2013) samt på grund av förhandlingarna till följd av det nya lagstiftningsförfarandet¹⁹.

18

I sitt meddelande om den fleråriga budgetramen efter 2020²⁰ medgav kommissionen att det sena antagandet av den fleråriga budgetramen för 2014–2020 försenade investeringar i praktiken inom olika politikområden (inklusive sammanhållning). Kommissionen har verkat för en tidig politisk överenskommelse om den fleråriga budgetramen efter 2020 för att skapa rättslig och ekonomisk säkerhet för de nationella och regionala myndigheterna och göra det möjligt att påbörja genomförandet direkt i början av programperioden.

19

När det gäller programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 hade inga operativa program godkänts när programperioden inleddes den 1 januari 2007 respektive 2014. Under perioden 2007–2013 godkändes ett större antal operativa program före utgången av programperiodens första år jämfört med perioden 2014–2020 (se ruta 2). Detta beror främst på att antagandet av lagstiftningspaketet försenades och möjligtvis på att förhandlingarna för att godkänna partnerskapsöverenskommelser och operativa program var mer krävande än under den föregående perioden^{21 22}.

Utnyttjandet under det första året var långsamt

20

Det årliga utgiftsmönstret för programperioden 2007–2013 visas i figur 3. Åtagandena i början av perioden är mycket större än betalningarna, eftersom medlemsstaterna fortfarande utnyttjade åtaganden som fanns tillgängliga från programperioden 2000–2006, operativa program fortfarande höll på att godkännas eller förfarandena för projekturval fortfarande höll på att slutföras. Vid utgången av programperioden 2007–2013, då två år återstod av stödperioden (den 31 december 2015), hade mindre än två tredjedelar av åtagandena omsatts i betalningar.

21

En jämförelse av utnyttjandemönster för programperioderna 2000–2006 och 2007–2013 tyder på liknande profiler. Vad beträffar programperioden 2014–2020 var utnyttjandet vid utgången av 2017 (programperiodens fjärde år) långsammare. Figur 4 visar den ackumulerade utnyttjandegraden²⁵ under dessa tre programperioder, från början av perioden (år 1) till det år då det slutliga utlåtandet ska lämnas (år 11).

22

Förutom det sena antagandet av den rättsliga ramen och det sena godkännandet av de operativa programmen identifierade vi åtminstone ytterligare två faktorer som ledde till långsamt genomförande de första åren av programperioden 2007–2013 jämfört med den föregående perioden. Under programperioden 2000–2006 förlängdes för det första stödperioden för utgifter – och därför tidsfristen för avslutande – med sex månader (fram till juni 2009 respektive september 2010) för de flesta medlemsstater²⁶. Detta försenade genomförandet av programperioden 2007–2013, eftersom medlemsstater fortfarande utnyttjade de åtaganden som fanns tillgängliga från den föregående perioden. Under perioden 2000–2006 betalades för det andra hela förhandsfinansieringen ut när det första åtagandet hade gjorts²⁷, medan den under programperioden 2007–2013 fördelades mellan åren 2007–2009.

23

Revisionsrätten har tidigare rapporterat om risken för att förseningarna i budgetgenomförandet av programperioden 2014–2020 kan blir större än de var perioden 2007–2013²⁸. I slutet av 2016 (tre år efter programperiodens start) hade endast 77 % av myndigheterna utsetts för de operativa programmen inom Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden. Detta gjorde att den redan långsamma starten blev ännu långsammare (se punkterna 16 och 19 samt ruta 2), eftersom medlemsstaternas myndigheter visserligen får utlysa ansökningsomgångar och välja ut projekt men inte kan lämna in utgiftsdeklarationer till kommissionen förrän de har utsetts. I maj 2018 hade processen för att utse myndigheter nästan avslutats.

24

Per den 1 mars 2018 visade de första, andra och tredje slutliga räkenskaper som lämnades in av medlemsstaterna ackumulerade utgifter motsvarande endast cirka 5 % av budgeten för hela programperioden²⁹.

25

Kommissionen rapporterade att projekturvalet för programperioden 2014–2020 startade långsamt. Men i juli 2017 hade det nått samma nivåer som under den föregående perioden³⁰, och från och med den tidpunkten räknar kommissionen med att genomförandegraderna ska vara i stort sett desamma som under perioden 2007–2013. Med tanke på utnyttjandesvårigheterna under programperioden 2007–2013 och den långsammare starten på perioden 2014–2020 är det sannolikt att problem också kommer att förekomma under perioden 2014–2020.

26

Revisionsrätten konstaterade att de utestående åtagandena för ESI-medel 2014–2020 i slutet av 2016 motsvarade mer än 15 % av de offentliga utgifterna 2016 i nio medlemsstater³¹. Med hänsyn till den stora mängd åtagandebemyndiganden som fortfarande finns tillgänglig inom den fleråriga budgetramen för 2014–2020 kan de medlemsstater där ESI-fonderna står för en stor andel av de offentliga utgifterna få svårt att hitta tillräckligt många högkvalitativa projekt som de kan använda de tillgängliga EU-medlen till eller ge medfinansiering³².

Under programperioden 2007–2013 varierade utnyttjandemönstren mellan medlemsstaterna, och flera av dem lyckades inte utnyttja alla tillgängliga medel

27

Vår granskning av medlemsstaternas anslagsutnyttjande under programperioden 2007–2013 visar att vissa av dem utnyttjade medlen snabbare än andra. Vi noterar dock att anslagsutnyttjande är ett verktyg för att uppnå mål och resultat och inte ett självändamål. Figur 5 visar skillnaderna i utnyttjandegrad mellan medlemsstaterna.

28

Enligt information från kommissionen var den genomsnittliga utnyttjandegraden i EU 97,2 %³³ i början av 2018. Vissa medlemsstater lyckades inte utnyttja de tillgängliga medlen inom den stipulerade tiden (n+2/3-regeln) eller hade inte tillräckliga stödberättigande utgifter för att kunna begära ersättning för alla tilldelade medel vid avslutandet (se figur 6). Enligt information från kommissionen uppgick de outnyttjade medlen till 4,4 miljarder euro³⁴ i slutet av 2017. Beloppet för projekt som avbrutits på grund av administrativa eller rättsliga förfaranden uppgick till omkring 853,8 miljoner euro, och huruvida medlemsstaterna kommer att utnyttja de medlen beror på resultatet av förfarandena³⁵. Den slutliga utnyttjandegraden och de outnyttjade medlens totala storlek kan inte bekräftas förrän alla operativa program har avslutats och beslut har fattats om eventuella finansiella korrigeringar och återkrav.

Kommissionens åtgärder för att komma till rätta med utnyttjandesvårigheter vidtogs sent men påverkade ändå utnyttjandet

29

Kommissionen bör regelundet övervaka genomförandet av budgeten och vidta lämpliga åtgärder när förseningar i genomförandet upptäcks. Dessutom bör den ta tillvara erfarenheter från tidigare programperioder för att förbättra genomförandet av medlen.

Kommissionen övervakade genomförandet av budgeten regelbundet

30

Kommissionen har olika källor till information för att övervaka genomförandet av EU-medel i medlemsstaterna. För programperioden 2007–2013 utarbetade den förvaltande myndigheten årsrapporter om genomförandet för varje operativt program och lämnade in dem till kommissionen senast den 30 juni påföljande år, med början i juni 2008³⁶.

31

I den allmänna förordningen anges vilka uppgifter som årsrapporten om genomförandet ska innehålla, nämligen om det ekonomiska genomförandet, framstegen med att uppnå målen och om betydande problem som förekommit och de åtgärder som vidtagits för att lösa dem. Uppgifterna i årsrapporterna om genomförandet kompletteras med deklarationer av stödberättigande utgifter. Medlemsstaterna rapporterade också prognoser för betalningsansökningar två gånger om året. Kommissionen inhämtade ytterligare information i övervakningskommittémöten (två gånger om året i genomsnitt), årliga översynsmöten och tekniska möten.

32

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik övervakade regelbundet medlemsstaternas ekonomiska genomförande av programmen, bland annat genom en månatlig rapport om budgetgenomförandet som omfattade alla medlemsstater och operativa program. Övervakningen ägde rum på EU-nivå, medlemsstatsnivå och programnivå. Mot slutet av programperioden 2007–2013 intensifierade kommissionen sin övervakning genom att regelbundet följa upp genomförandet av generaldirektoratens interna årliga förvaltningsplan.

Vissa medlemsstater vidtog åtgärder för att försöka komma till rätta med utnyttjandesvårigheter i ett relativt tidigt skede, men problemet kvarstod

33

En del av de besökta medlemsstaterna hade upptäckt svårigheter med att genomföra strukturfonderna relativt tidigt i programperioden och upprättade handlingsplaner eller vidtog åtgärder för att försöka komma till rätta med dem. Till exempel hade man i Italien, Rumänien och Tjeckien upprättat handlingsplaner redan 2011. I slutet av 2014, då de tillgängliga medlen kunde användas ett år till, låg utnyttjandegraden för Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden på cirka 77 % i EU-28. I Italien, Rumänien och Tjeckien, liksom i Slovakien och Bulgarien, låg utnyttjandegraden klart under denna nivå, nämligen mellan 61 och 68 %, medan den i Kroatien³⁷ låg på cirka 46 %.

Trots att arbetsgruppen för bättre genomförande inrättades sent uppnådde den betydande resultat

34

I november 2014, 11 månader efter programperiodens slut, inrättade kommissionen³⁸ arbetsgruppen för bättre genomförande. Den skulle stödja medlemsstater som hade svårt att genomföra sina operativa program och använda de återstående medlen från perioden 2007–2013.

35

Arbetsgruppen för bättre genomförande, företrädd av tjänstemän från GD Regional- och stadspolitik³⁹, var inriktad på medlemsstater med en övergripande utnyttjandegrad under EU-genomsnittet (Bulgarien, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Italien och Kroatien)⁴⁰. Den bevakade också Ungern, som riskerade att förlora medel 2014 på grund av automatiska återtaganden, trots att landets utnyttjandegrad låg nära genomsnittet i EU. Totalt koncentrerade sig arbetsgruppen för bättre genomförande på 38 operativa program inom Eruf och Sammanhållningsfonden. I ruta 3 beskrivs arbetsgruppens arbete.

36

Vår granskning av tekniska dokument⁴¹ som arbetsgruppen tillhandahållit medlemsstater bekräftade att de gällde anslagsutnyttjande och risker avseende laglighet och korrekthet. Men dokumenten handlade inte om hur medel ska användas på bästa sätt eller hur bättre output och goda resultat ska åstadkommas.

37

Arbetsgruppen för bättre genomförande hade övervakat medlemsstaternas framsteg med de beslutade åtgärderna. Men det sätt som medlemsstaterna rapporterade sina resultat på gjorde att det var svårt att få en överblick över alla åtgärder som hade vidtagits och varje åtgärds effekt på anslagsutnyttjandet.

38

Inom ett år ökade dock utnyttjandegraden i EU-28 från cirka 77 % (december 2014) till nästan 90 % (december 2015). Utnyttjandegraden i de medlemsstater som fick stöd av arbetsgruppen för bättre genomförande ökade markant, i vissa fall med mer än 20 procentenheter (se tabell 1).

Tabell 1

Ökning av utnyttjandegraden i medlemsstater som fick stöd av arbetsgruppen för bättre genomförande

Medlemsstat	Utnyttjandegrad december 2014 (%)	Utnyttjandegrad december 2015 (%)	Ökat utnyttjande (procentenheter)
Tjeckien	64,4	85,3	20,9
Slovakien	61,7	87,60	25,9
Bulgarien	68,0	87,5	19,5
Italien	63,8	79,9	16,1
Ungern	76,1	88,4	12,3
Rumänien	62,1	77,0	14,9

Obs.: Slovenien och Kroatien ingår inte i tabellen eftersom deras situation inte var jämförbar med de övriga medlemsstaternas (se fotnoterna 37 och 40).

39

De besökta medlemsstaterna tyckte att arbetsgruppens tekniska vägledning och stöd hade varit värdefullt, särskilt avseende fasindelning av större projekt (se punkterna 60–62). De sade också att den hade skapat ett formellt forum för hantering av genomförandeproblem och främjat kunskapsdelning. Tjeckien och Ungern ansåg att arbetsgruppen hade inrättats för sent, eftersom de redan hade börjat vidta åtgärder för att öka utnyttjandet.

40

Arbetsgruppens arbete upphörde i slutet av 2015. Kommissionen ansåg att arbetsgruppens arbetsmetoder hade varit ändamålsenliga och såg därför till att de fick en fortsättning genom inrättandet av en permanent enhet, enheten för bättre genomförande, som ska hjälpa till med genomförandet under programperioden 2014–2020.

Olika åtgärder påskyndade anslagsutnyttjandet men var inte inriktade på resultat

41

Vi tittade på de viktigaste åtgärder som medlemsstaterna hade vidtagit och hur de hade påverkat dels utnyttjandet, dels resultaten och efterlevnaden av stödreglerna.

42

De EU-medel som ställs till medlemsstaternas förfogande ska användas fullt ut och på bästa möjliga sätt så att målen för de operativa programmen kan uppnås. För det ändamålet bör medlemsstaterna vidta de åtgärder som är tillåtna enligt förordningen, med vederbörlig hänsyn till optimal resursanvändning och utgifternas korrekthet.

Programändringar var ett ändamålsenligt verktyg för att optimera utnyttjandet men resulterade i betydande ändringar av de ursprungliga planerna, vilket innebar en risk för icke-optimal resursanvändning

43

Att se över (eller ändra) operativa program är ett viktigt verktyg för att optimera utnyttjandet och undvika återtagande, det vill säga att medlen inte används. Dessutom ger det medlemsstaterna möjlighet att göra anpassningar till ändrade villkor på fältet. Det gjordes frekvent under programperioden 2007–2013 och resulterade i betydande ändringar jämfört med den ursprungliga finansieringsplanen. Vi konstaterade emellertid också att programändringar var förenade med vissa risker för icke-optimal resursanvändning (se punkterna 53 och 55).

44

I metoderna för programändring ingår bland annat överföring av medel mellan operativa program och mellan prioriteringar (t.ex. införande av nya prioriteringar eller strykning av befintliga prioriteringar), ändring av medfinansieringssatser eller ändring av den offentliga och privata delen av det nationella bidraget.

45

I de följande avsnitten (punkterna 46–59) diskuterar vi den ändring som gjorts av den rättsliga ramen för att underlätta programändringar. Vi analyserar också programändringarnas effekter på den ursprungliga planeringen och illustrerar användningen av var och en av dessa programändringsmetoder i vårt urval av 20 operativa program.

En ändring av förordningen gjorde det enklare att se över operativa program

46

Operativa program kan ses över på initiativ av en medlemsstat eller av kommissionen och med den berörda medlemsstatens samtycke. Villkoren för sådana översyner enligt artikel 33 i den allmänna förordningen är mycket allmänt hållna och ger medlemsstaterna betydande spelrum. Ett operativt program kan ses över i händelse av betydande socioekonomiska förändringar, viktiga förändringar i EU:s, nationella eller regionala prioriteringar eller en utvärdering som visar en väsentlig avvikelse från de ursprungligen fastställda målen eller till följd av genomförandeproblem. Senast tre månader efter det att en medlemsstat har lämnat in en formell begäran om översyn av ett operativt program måste kommissionen bifalla eller avslå den. Ursprungligen var medlemsstaterna tvungna att göra en utvärdering innan de såg över ett operativt program. Detta krav mildrades 2010, då det fastställdes att medlemsstaterna ska göra en analys som motiverar översynen av det operativa programmet och anger vilka effekter översynen förväntas få. Denna ändring av den allmänna förordningen var tänkt att göra det lättare att anpassa de operativa programmen⁴².

Frekventa översyner av operativa program gör att planeringen kan ifrågasättas

47

Under programperioden 2007–2013 gjorde medlemsstaterna ofta programändringar. Av de 20 operativa programmen i vårt urval ändrades 19 flera gånger under perioden, ibland mer än en gång samma år. När det gällde åtta av de 20 granskade operativa programmen konstaterade vi dessutom att mindre än fem månader förflöt mellan två ändringstillfällen. Till exempel förekom det tjeckiska operativa programmet ”Företag och innovationer” inom Eruf i åtta olika versioner, varav två lämnades in 2013 och ytterligare två 2015. Figur 7 ger en översikt över det antal versioner som varje operativt program hade lämnats in i för programperioden 2007–2013.

48

Programändringar gör det möjligt för medlemsstaterna att anpassa sina insatser efter förändrade villkor på fältet och förändringar av EU:s politik. Men den höga frekvensen av ändringar gör att man kan ifrågasätta kvaliteten på de analyser som ligger till grund för planeringsprocessen (t.ex. den ursprungliga behovsbedömningen och förhandsbedömningen) och de efterföljande översynerna.

Programändringarna resulterade i betydande ändringar av anslagen till insatsområden vilket inte alltid återspeglades i målvärdena för resultatindikatorerna

49

En vanlig typ av ändring av operativa program är överföring av anslag mellan operativa program eller insatsområden inom operativa program. Det gör att medlemsstaterna kan föra över medel till åtgärder där efterfrågan på finansiering är större eller genomförandet lättare. I regel kräver en väsentlig ändring av anslagsfördelningen motsvarande översyn av resultatindikatorerna och målvärdena för att det ska gå att avgöra om man har fått valuta för pengarna.

50

I nio av de 20 operativa programmen i vårt urval överförde man medel till eller tog emot medel från andra operativa program. I merparten av de operativa programmen (åtta av de nio) var överföringen mindre än 10 % av deras ursprungliga EU-bidrag. Men till ett slovakiskt operativt program, ”Konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt”, ökade EU:s bidrag med 25,4 %.

51

Medlemsstaterna förde också över medel mellan insatsområden, vilket i en del fall resulterade i betydande ändringar jämfört med de ursprungligen planerade beloppen (se ruta 4).

52

I ett ungerskt operativt program resulterade inte ändringar av anslagen i någon ändring av målvärdet för resultatindikatorn (se ruta 5).

53

Exemplen ovan visar att fokus på anslagsutnyttjande och snabb användning av pengarna medför en risk för att de bästa resultaten inte uppnås när EU-medlen betalas ut.

En ökning av EU:s medfinansieringssats driver på utnyttjandet men minskar det värde som kan uppnås med EU-medlen

54

Att öka EU:s medfinansieringssats hjälper medlemsstaterna att påskynda utnyttjandet och minskar de belopp som riskerar att återtas. På det viset kan en medlemsstat få alla tidigare redovisade utgifter ersatta till den ändrade satsen. En ökning av medfinansieringssatsen gör att medel omedelbart och snabbt kan utnyttjas med retroaktiv verkan.

55

En ökning av medfinansieringssatsen minskar trycket på den nationella budgeten, eftersom medlemsstatens ursprungligen planerade bidrag till det operativa programmet minskar, men den minskar det operativa programmets övergripande värde. Det betyder att insatsernas omfattning (antal eller storlek) också minskar, såvida inte medlemsstaterna fortsätter att investera de medel som ursprungligen planerats på nationell nivå. Detta kan få en negativ effekt på de mål och resultat som kan uppnås genom de operativa programmen, vilket i sin tur påverkar det värde som kan uppnås genom de utbetalade EU-medlen.

56

Mer än hälften av de operativa programmen i vårt urval (11 av 20) planerades från början med EU:s högsta medfinansieringssats enligt förordningen⁴³. I åtta operativa program ökades medfinansieringssatsen under perioden. Tabell 2 visar ökningen av EU:s medfinansieringssats och minskningen av det nationella bidraget. För dessa åtta operativa program uppgår det totala minskade nationella bidraget till 4,8 miljarder euro.

Tabell 2

Minskning av det nationella bidraget till följd av ökad medfinansiering

Medlemsstat	Operativt program	Ursprunglig EU-medfinansieringssats (i %)	Ändrad EU-medfinansieringssats (i %)	Minskning av det nationella bidraget (miljoner euro)
Rumänien	Miljö	80	85	302,1
Bulgarien	Miljö	81	85	75,5
Spanien	Forskning, utveckling och innovation (FoU och innovation) för och av företag – teknikfonden	67	75	356,8
	Kunskapsbaserad ekonomi	70	80	259,0
Italien	Kalabrien ESF	50	75	286,8
	Säkerhet för utveckling	50	75	386,0
	Kalabrien	50	75	999,4
	Sicilien	50	75	2 179,8
	Totalt			4 845,4

Obs.: Den lagstadgade högsta EU-medfinansieringssatsen är 85 % för Bulgarien och Rumänien, 80 % för Spanien och 75 % för Italien.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Medlemsstaterna införde privata bidrag för att öka sina utnyttjandegrader, men det ledde också till färre insatser

57

Medlemsstaternas nationella medfinansiering kan antingen bestå av enbart ett nationellt offentligt bidrag eller också innehålla ett privat bidrag. När programmet innehåller ett privat bidrag ska finansieringsplanen⁴⁴ för det operativa programmet inkludera de medel som tillhandahålls av bidragsmottagarna i den privata sektorn.

58

Ökade privata bidrag kan bidra till ett snabbare anslagsutnyttjande eftersom de kompletterar nationella offentliga utgifter som ska ersättas som ett led i EU:s medfinansiering och/eller ersätter det nationella offentliga bidrag som behövs för att matcha EU:s medfinansiering. Effekten är omedelbar och har en positiv engångseffekt på utnyttjandet av EU-medel genom att det belopp för stödberättigande utgifter som finns tillgängligt för ersättning ökar. Men eftersom en del av det privata bidraget är utgifter som hade uppkommit oavsett det offentliga bidraget, innebär det faktum att det offentliga bidraget ersätts av ett privat bidrag att medlemsstaternas totala investering minskar. Såsom påpekades ovan (se punkt 55) minskar detta omfattningen på insatsen för att nå de sammanhållningspolitiska målen.

59

I början av programperioden innehöll inte den ursprungliga finansieringsplanen för något av de 20 operativa programmen i vårt urval en privat komponent. I slutet av programperioden införde fem operativa program ett privat bidrag och minskade därigenom samtidigt det nationella bidraget. Tabell 3 visar det privata bidrag som infördes och det teoretiska EU-bidrag som detta skulle kunna frigöra.

Tabell 3

Privata bidrag som ersätter det offentliga bidraget och teoretiskt EU-bidrag som genereras

Medlemsstat	Operativt program	Privat bidrag (miljoner euro)	Medfinansierings-sats (%)	Teoretiskt EU-bidrag som genererats av privata bidrag (miljoner euro)
Spanien	Forskning, utveckling och innovation (FoU och innovation) för och av företag – teknikfonden	500,5	75	375,4
Tjeckien	Företag och innovationer	472,5	85	401,6
	Miljö	97,2	85	82,7
Ungern	Miljö och energi	85,1	85	72,3
	Norra Ungern	54,2	85	46,0

Obs.: Det teoretiska EU-bidrag som genereras av inkludering av privata utgifter beräknas genom att EU:s medfinansieringssats tillämpas på det privata bidraget. Det slutliga bidrag som genereras av privata utgifter blir känt först vid avslutandet.

Källa: Europeiska revisionsrätten baserat på information från kommissionen.

Fasindelning av projekt minskar risken för återtagande om projekt inte har slutförts helt vid avslutandet

60

I den rättsliga ramen för 2007–2013 fastställdes att större projekt⁴⁵ skulle genomföras under två programperioder, det vill säga att de skulle delas upp i två etapper mellan programperioderna 2007–2013 och 2014–2020⁴⁶. Trots att den allmänna förordningen föreskrev att endast större projekt skulle fasindelas gick kommissionens riktlinjer för avslutande ännu längre och utvidgade principen till projekt med ett värde på minst 5 miljoner euro⁴⁷.

61

Fördelen med fasindelning är att det minskar risken för att pågående större projekt som inte fungerar den 31 mars 2017 (dvs. sista datum för att lämna in avslutandedokument) eller senast den 31 mars 2019⁴⁸ anses icke stödberättigande och att motsvarande EU-medel inte används. Nio av 14⁴⁹ operativa program i vårt urval valde att genomföra större projekt eller projekt på över 5 miljoner euro i faser. Fasindelningen minskade risken för att EU-medfinansieringen till dessa projekt på 4,5 miljarder euro (3,8 miljarder euro till större projekt och 0,7 miljarder euro till projekt på över 5 miljoner euro) inte skulle utnyttjas under programperioden 2007–2013.

62

Genomförandet i faser är positivt för utnyttjandet och ett konstaterande av att det pågående projektgenomförandet inte upphör vid programmets slut, men en revision nyligen visade att genomförandet i faser är mer komplicerat och restriktivt inom sammanhållning än inom landsbygdsutveckling, trots att politikområdena är mycket lika varandra⁵⁰.

Retroaktiva projekt användes till att utnyttja EU-medel men innebär en betydande risk för dödviktseffekter

63

Retroaktiva projekt eller insatser är projekt eller insatser som har haft utgifter eller som slutförs innan man formellt har ansökt om eller beviljats EU-medfinansiering, det vill säga att de finansieras retroaktivt. Retroaktiva projekt är ett annat sätt att utnyttja medel genom att skapa fler nya utgifter eller byta ut icke stödberättigande utgifter.

64

Det finns uppenbara risker att man inte får valuta för pengarna med retroaktiva projekt eftersom de ofta väljs ut, inleds eller genomförs utan en tydlig koppling till ett programs mål eller till specifika rättsliga krav för att få EU-stöd. I sin vägledning om retroaktivt EU-stöd⁵¹ avråder kommissionen från användning av dem eftersom de medför en stor risk för att tillämpliga EU-regler och nationella regler inte följs.

65

Eftersom retroaktiva projekt redan genomförs med nationella medel är det dessutom tveksamt om användningen av EU-medel för att medfinansiera dem tillför något mervärde. Det finns även en risk för dödviktseffekter eftersom dessa projekt också skulle ha genomförts utan EU-finansieringen.

66

Av de fyra medlemsstater som vi besökte uppgav tre (Italien, Ungern och Rumänien) att de använde retroaktiva projekt (se ruta 6).

67

Medlemsstaterna är inte skyldiga att rapportera till kommissionen om de utgifter som redovisats retroaktivt. Därför känner kommissionen inte till storleken på och de finansiella effekterna av utgifter som redovisas retroaktivt, trots de uppenbara riskerna med dem. Vårt arbete inför revisionsförklaringen visar att många medlemsstater använder retroaktiva utgifter och att EU:s medfinansiering av retroaktiva projekt sannolikt kommer att vara betydande perioden 2007–2013.

68

Under vårt arbete med årsrapporten för 2015 identifierade vi fel avseende utgifter för retroaktiva projekt (se ruta 7). I en tidigare rapport har vi påpekat att risken för fel är högre i sådana projekt än i de projekt som väljs ut på vanligt sätt⁵².

69

Vad beträffar programperioden 2014–2020 har användningen av retroaktiva projekt begränsats något. Insatser (bestående av ett eller flera projekt) som har börjat ha utgifter men som inte fysiskt har avslutats eller fullt ut genomförts innan stödmottagaren lämnar in sin ansökan om stöd inom programmet till den förvaltande myndigheten kan vara berättigade till EU-stöd⁵³. Risken för icke stödberättigande utgifter och frågan om mervärdet av EU:s medfinansiering kvarstår dock.

Trots att stödperioden förlängdes användes inte 8 % av finansieringsinstrumentens kapital och fick inte heller någon revolverande effekt

70

Under programperioden 2007–2013 kunde medlemsstaterna utnyttja pengar tillfälligt genom att betala in dem till ett finansieringsinstrument och få ersättning från kommissionen och på så vis undvika risken för återtagande under genomförandefasen. För att hjälpa till att förbättra genomförandet förlängde dessutom kommissionen stödperioden för utbetalningar från finansieringsinstrument till slutmottagare från den 31 december 2015 till den 31 mars 2017⁵⁴. Det ledde till extra utbetalningar till slutmottagare på 1,6 miljarder euro⁵⁵. Revisionsrätten har rapporterat om detta i tidigare rapporter⁵⁶.

71

En stor fördel med att använda finansieringsinstrument är deras revolverande effekt, det vill säga att kapital till finansieringsinstrument kan användas mer än en gång. Därför är det viktigt att allt kapital till finansieringsinstrument används under programperioden så att den revolverande effekten kan uppstå.

72

Vi har tidigare rapporterat att låga utbetalningsgrader framför allt under de första åren av programperioden 2007–2013 begränsade den revolverande effekten⁵⁷. I oktober 2017 rapporterade kommissionen om det finansiella genomförandet per den 31 mars 2017 (vid avslutandet) för finansieringsinstrument. När vi skrivbordsgranskade uppgifterna i rapporten upptäckte vi ett antal inkonsekvenser och felaktigheter i medlemsstaternas rapportering⁵⁸. Eftersom avslutandeprocessen fortfarande pågår bör kommissionen kunna kontrollera tillförlitligheten hos de uppgifter som använts för att avsluta de operativa programmen.

73

På grundval av de uppgifter som medlemsstaterna rapporterade till kommissionen vid avslutandet uppskattar vi icke desto mindre att omkring 8 % (dvs. 0,9 av 11,3 miljarder euro) av kapitalet till finansieringsinstrument inte hade utnyttjats före tidsfristen den 31 mars 2017 och måste återföras till EU-budgeten⁵⁹. Dessa medel skulle kunna överföras från insatsområdet för de underpresterande finansieringsinstrumenten till ett annat insatsområde under förutsättning att tillräckliga överskjutande utgifter finns tillgängliga i enlighet med den regel på 10 % flexibilitet som anges i riktlinjerna för avslutande. När det gäller operativa program där dessa villkor inte uppfylls, måste de medel som återförs till det operativa programmet (eller delar av dem) betalas tillbaka till EU-budgeten. De medel som återförts till de operativa programmen hade inte haft någon revolverande effekt, och de uppkomna förvaltningsavgifterna följde visserligen de finansiella överenskommelserna men gav inget mervärde för EU-budgeten.

Kontraktsenliga förskott som betalas mot slutet av stödperioden kan medföra risker för att man inte får valuta för pengarna och för att regler inte följs

74

Kontraktsenliga förskottsbetalningar är gängse marknadspraxis och gör att en entreprenör kan täcka de första utgifterna för att mobilisera de resurser som krävs för att leverera de avtalade tjänsterna eller arbetena. Enligt kommissionen uppgår sådana förskott i regel till mellan 10 och 40 % av kontraktsvärdet.

75

En kontraktsenlig förskottsbetalning är stödberättigande om den betalades till entreprenören senast den 31 december 2015 och omvandlades till faktiska utgifter före den 31 mars 2017. Den ska också ha gjorts i överensstämmelse med nationella regler och kontraktsförpliktelser. När det gäller projekt som godkänts mot slutet av stödperioden (som inföll den 31 december 2015) kan behovet av att slutföra projekten före tidsfristen för avslutandet (som inföll den 31 mars 2017) dock leda till att projekt tilldelas medel utifrån kapaciteten att använda dem snabbt och inte förmågan att leverera resultat.

76

Av de fyra medlemsstater som vi besökte använde två (Tjeckien och Ungern) kontraktsenliga förskott för att öka utnyttjandet. Till exempel uppgav den tjeckiska förvaltande myndigheten att förskottsfakturorna för det operativa programmet ”Miljö” uppgick till totalt 133 miljoner euro i EU-bidrag i september 2016. Det motsvarade omkring 5 % av det totala utnyttjandet 2014 och 2015 (se ruta 8).

77

Vi har tidigare rapporterat att redovisningen av kontraktsenliga förskott medför en betydande risk för att det kommer att finnas icke stödberättigande utgifter vid avslutandet, särskilt när de står för en stor andel av kontraktsvärdet. Det faktum att förskott kunde omvandlas till faktiska utgifter fram till den 31 mars 2017 innebär att ju närmare det sker tidsfristen, desto mindre tid har revisionsmyndigheterna till sitt förfogande att kontrollera utgifterna och garantera att de är stödberättigande⁶⁰.

78

Medlemsstaterna var skyldiga att övervaka kontraktsenliga förskott men inte att rapportera om det till kommissionen. Kommissionen har därför ingen samlad bild av deras användning och effekter. Vid tidpunkten för revisionen konstaterade vi att Ungern inte övervakade användningen eller effekterna.

Generellt sett har felprocenten för sammanhållning minskat sedan 2007, även om retroaktiva projekt har lett till vissa fel

79

Vi tittade på utvecklingen av kontrollramen för sammanhållning under programperioden 2007–2013 och hur den påverkade felprocenten. Vi undersökte också om betoningen av utnyttjande särskilt mot slutet av programperioden resulterade i fler fel.

80

Vår granskning av de felprocentsatser som vi har rapporterat sedan 2007 visar på en betydande minskning av felprocenten för utgifter 2007–2013 jämfört med den föregående programperioden. Felprocenten var konstant lägre från 2011 till 2016, vilket resulterade i en mest sannolik felprocent på 4,8 % 2016 (och en lägsta sannolik felprocent på 3,1 % jämfört med 11 % 2007 och 2008 för betalningar från perioden 2000–2006).

81

Felprocentens utveckling beror på en rad faktorer. Såsom angavs ovan resulterade vissa åtgärder för att förbättra utnyttjandet, till exempel användningen av retroaktiva projekt (se ruta 7), i en del fel. Å andra sidan har andra viktiga faktorer som generella förbättringar av medlemsstaternas förvaltnings-, kontroll- och övervakningssystem och kommissionens användning av förebyggande (avbrott och inställelser) och korrigerande åtgärder när det gäller programperioden 2007–2013 lett till en minskning av felprocenten.

Slutsatser och rekommendationer

82

För sammanhållningspolitiken är den högsta utgiftsnivån enligt den fleråriga budgetramen indelad i årliga anslag per medlemsstat. Indelningen av anslag underlättar planeringensprocessen och gör att man på förhand kan fastställa mål inom de operativa programmen. Revisionsrätten konstaterade dock att det är svårt att uppnå goda resultat med ett system där medel beviljas medlemsstaterna i förväg och där utnyttjandet av medlen blir huvudfokus och till och med ett mål i sig. För att behålla fokus på goda resultat är det av avgörande betydelse att medlemsstaterna undviker en situation där betydande belopp återstår att utnyttja i slutet av programperioden, eftersom anslagsutnyttjande under tidspress kan leda till att man inte ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt att få valuta för pengarna. Anslagsutnyttjande är viktigt för att uppnå politiska mål men följaktligen inget självändamål.

83

De två senaste programperioderna innebar det sena antagandet av den rättsliga ramen att de operativa programmen antogs sent. Det fick en oundviklig dominoeffekt på genomförandet av de tilldelade medlen och ledde till låga utbetalningar de första åren. Kommissionen har verkat för en tidig politisk överenskommelse om den fleråriga budgetramen efter 2020 för att skapa rättslig och ekonomisk säkerhet för de nationella och regionala myndigheterna och göra det möjligt att påbörja genomförandet direkt i början av programperioden (se punkterna 16–19).

84

En annan förklaring till att utbetalningarna gick långsamt i början, utöver den dominoeffekt som nämndes ovan, är att medlemsstaterna halvvägs genom programperioden fortfarande använde medel från den föregående programperioden (se punkt 22). Det är skälet till att vi i en tidigare särskild rapport rekommenderade att kommissionen i sina lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 bör se till att stödperioderna inte längre överlappar med den efterföljande programperioden och att avslutandeförfarandet slutförs omedelbart efter stödperiodens slut⁶¹.

85

För att få till stånd ett smidigt och stabilt genomförande under en hel programperiod bör åtgärder för att komma till rätta med ett långsamt utnyttjande vidtas tidigt. Vissa medlemsstater och kommissionen identifierade problem med utnyttjandet av medel relativt tidigt under programperioden 2007–2013. Men kommissionen vidtog mer omfattande åtgärder först i november 2014, knappt ett år före stödperiodens slut, genom att inrätta en arbetsgrupp som skulle bistå medlemsstater som hade utnyttjandegrader under EU-genomsnittet (se punkterna 34–35).

86

Medlemsstaterna vidtog en rad åtgärder, inklusive dem som arbetsgruppen för bättre genomförande hade angett, och lyckades under loppet av ett år i vissa fall öka sin utnyttjandegrad med mer än 20 procentenheter. I början av 2018 var den genomsnittliga utnyttjandegraden i EU 97,2 %. Flera medlemsstater klarade inte av att utnyttja all tillgänglig finansiering, och i slutet av 2017 uppgick de outnyttjade medlen till 4,4 miljarder euro. Den slutliga utnyttjandegraden och slutbeloppet för de outnyttjade medlen får vi veta när avslutandet har genomförts (se punkt 28).

87

Vår granskning visade att de åtgärder som kommissionen och medlemsstaterna har vidtagit för att komma till rätta med långsamt utnyttjande främst var inriktade på utnyttjande och laglighet och inte tog vederbörlig hänsyn till resultat. När det gäller vissa av de vidtagna åtgärderna konstaterade vi följande i vårt urval:

• Operativa program sågs ofta över, vilket resulterade i betydande ändringar av de ursprungliga planerna och väcker tvivel om kvaliteten på de analyser som låg till grund för planeringen och förmågan att uppnå målen för det operativa programmet och sammanhållningspolitiken (se punkterna 43–59).
• De besökta medlemsstaterna hade identifierat retroaktiva utgifter på omkring 1 miljard euro. Värdet för dessa projekt när det gäller alla operativa program 2007–2013 är sannolikt betydligt högre. I dessa typer av projekt är risken för dödviktseffekter stor (de hade kunnat genomföras utan EU-stöd) och det europeiska mervärdet följaktligen begränsat (se punkterna 63–69).
• Förskott, såsom kapital i finansieringsinstrument, hjälpte till att öka utnyttjandet under programperioden, men långsamt genomförande minskade deras revolverande effekt. Omkring 1 miljard euro hade inte utnyttjats vid utgången av stödperioden. Dessa medel hade därför inte någon revolverande effekt, och de uppkomna förvaltningsavgifterna följde visserligen de finansiella överenskommelserna men gav inget mervärde för EU-budgeten (punkterna 70–73).
• Kontraktsenliga förskott hjälpte också till att förbättra utnyttjandet. När det gäller projekt som godkänts mot slutet av stödperioden kan behovet av att slutföra projekten före tidsfristen för avslutandet dock leda till att projekt tilldelas medel utifrån kapaciteten att utnyttja dem snabbt och inte förmågan att leverera resultat. Ju närmare de faktiska utgifterna är tidsfristen för stödberättigande, desto mindre tid har revisionsmyndigheterna till sitt förfogande att kontrollera att de är stödberättigande (se punkterna 74–78).

88

Arbetsgruppen för bättre genomförande hade övervakat medlemsstaternas framsteg med de beslutade åtgärderna för att förbättra utnyttjandet. Men det sätt som medlemsstaterna rapporterade resultaten på gjorde att det var svårt att få en överblick över alla åtgärder som hade vidtagits och varje åtgärds effekt. Enligt den rättsliga ramen måste inte medlemsstaterna rapportera till kommissionen om vissa åtgärder (t.ex. retroaktiva projekt och användning av kontraktsenliga förskott). Dessa två faktorer gjorde att den inte fick en fullständig överblick över de vidtagna åtgärderna och deras enskilda finansiella effekt (se punkterna 37, 67 och 78).

89

Även om pressen att använda medel mot slutet av perioden 2007–2013 resulterade i vissa fel, var den uppskattade felprocenten för sammanhållning konstant lägre från 2011 till 2016 än 2007 och 2008. Det kan bero på nettoeffekten av många olika faktorer (se punkterna 80–81).

90

Vad beträffar programperioden 2014–2020 startade genomförandet av de operativa programmen långsammare än under den föregående programperioden. Detta tillsammans med det faktum att det också förekom problem med genomförandet under perioden 2007–2013 gör att medlemsstaterna sannolikt kommer att stöta på utnyttjandeproblem också under den innevarande perioden (se punkterna 23–26).

Rekommendation 1 – En tidtabell för den rättsliga ramen och programdokumenten

Kommissionen bör fastställa en tidtabell med vissa milstolpsdatum (t.ex. förslaget till och antagandet av den rättsliga ramen) för att säkerställa att genomförandet av de operativa programmen startar i tid, i början av programperioden. Kommissionen bör föreslå en sådan tidtabell för rådet och Europaparlamentet så att en överenskommelse kan nås om den.

Måldatum för genomförande: Omedelbart (för den rättsliga ramen efter 2020).

Rekommendation 2 – En begäran om översyn av program ska vara väl underbyggd (och inbegripa effekter på resultat)

Kommissionen bör innan den fattar beslut om översyn av operativa program och i de fall då viktiga resultatfaktorer påverkas säkerställa att

1. begäran bygger på en tillförlitlig och grundlig bedömning av genomförandet av det operativa programmet och partnerskapsöverenskommelsen och de tillhörande behoven vid tidpunkten för översynen,
2. översynen i första hand görs för att leverera bättre resultat och att ändringar av storleken på finansieringen till prioriteringar återspeglas i resultatindikatorerna.

Måldatum för genomförande: När medlemsstater i framtiden begär en översyn av operativa program

Rekommendation 3 – Metoder att inhämta information som gör att utnyttjandet kan övervakas bättre

Kommissionen bör säkerställa att den kan

1. inhämta den information som krävs för en noggrann och omfattande övervakning av utnyttjandet inom varje operativt program,
2. identifiera orsakerna till både långsamt och snabbt genomförande, med beaktande av att utgifterna ska vara lagliga och korrekta samt vikten av att medlen används ändamålsenligt,
3. på förhand mäta behovet och effekten av åtgärder för att öka utnyttjandet i syfte att besluta om de ska vidtas eller inte.

Måldatum för genomförande: Före utgången av 2018 när det gäller a) och b). Före utgången av 2020 när det gäller c).

Rekommendation 4 – Fokus på effektivitet och leverans av goda resultat

Kommissionen bör säkerställa att åtgärder med fokus på goda resultat vidtas när den ger medlemsstaterna och operativa program riktat stöd för att påskynda genomförandet av programperioden 2014–2020 (t.ex. när operativa program ses över).

Måldatum för genomförande: Omedelbart.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 30 maj 2018.

Ordförklaringar och förkortningar

anslagsutnyttjande: finansiering anses utnyttjad när EU-finansiering betalas ut av kommissionen till en medlemsstats operativa program som medfinansiering av stödberättigande projekt; det inbegriper förskott, mellanliggande betalningar och slutbetalningar.

attesterande myndighet: utses av medlemsstaten och gör kontroller på primär nivå av de utgifter som de förvaltande myndigheterna redovisar samt intygar att de är lagliga och korrekta.

avslutande: reglering genom slutbetalning till medlemsstaten eller återkrav av för stora summor som betalats ut av kommissionen; avslutandet är den sista fasen i ett programs livscykel.

COCOF: samordningskommittén för fonderna (COCOF) är en ständig kommitté vid Europeiska kommissionen; den har till uppgift att diskutera frågor om genomförandet av de förordningar som reglerar strukturfonderna och Sammanhållningsfonden; COCOF:s riktlinjer fungerar som rekommendationer med praktiska exempel och praktisk information, utan att vara juridiskt bindande eller begränsande.

dödviktsförlust: dödviktseffekter uppstår när finansiering ges som stöd till en mottagare som skulle ha gjort samma val även utan stödet; i sådana fall kan utfallet inte tillskrivas politiken, och det stöd som betalats ut till mottagaren har inte haft någon effekt; således är den utgiftsandel som skapar dödviktseffekter per definition inte ändamålsenlig eftersom den inte bidrar till måluppfyllelsen.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf): syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna; för det ändamålet ger den ekonomiskt stöd till infrastruktursatsningar och produktiva investeringar som skapar arbetstillfällen; stödet är huvudsakligen riktat till företag.

Europeiska socialfonden (ESF): Europeiska socialfondens mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att förbättra sysselsättningsmöjligheterna (främst genom utbildningsåtgärder), främja en hög sysselsättningsnivå och skapa fler och bättre arbeten.

europeiskt mervärde: det mervärde som en EU-åtgärd ger jämfört med det värde som skulle ha skapats om medlemsstaterna hade agerat ensamma.

fasindelning: ett sätt organisera finansieringen av ett projekt under två programperioder för att begränsa risken för oavslutade (och därmed icke stödberättigande) projekt och öka anslagsutnyttjandet i den första fasen (2007–2013).

flerårig budgetram: fastställer utgiftsprioriteringar och maxbelopp som EU får använda på särskilda områden under en fastställd period på flera år; den nuvarande fleråriga budgetramen omfattar åren 2014–2020 och de två föregående 2007–2013 och 2000–2006 (Agenda 2000).

förvaltande myndighet: en nationell, regional eller lokal offentlig myndighet (eller annat offentligt eller privat organ) som en medlemsstat har utsett att förvalta ett operativt program; i dess uppgifter ingår att välja ut vilka projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat; den förvaltande myndigheten är också det organ som beslutar om finansiella korrigeringar för stödmottagare efter revisioner som utförts av kommissionen, Europeiska revisionsrätten eller en myndighet i en medlemsstat.

gemensam strategisk ram: ger vägledning och hjälper till att harmonisera de mål som ska uppnås genom EU:s olika sammanhållningsmedel och andra EU-instrument och annan EU-politik.

gemenskapens strategiska riktlinjer för sammanhållning: innehåller principerna för och prioriteringarna inom sammanhållningspolitiken och förslag på hur EU:s regioner bäst kan utnyttja de medel som görs tillgängliga för nationella och regionala stödprogram under perioden 2007–2013; de nationella myndigheterna måste utgå från riktlinjerna när de fastställer sina nationella strategiska prioriteringar och planerar för perioden 2007–2013, vilket kallas den nationella strategiska referensramen.

insatsområde: ett av de prioriterade områden i strategin för ett operativt program som omfattar en grupp inbördes relaterade insatser med specifika mätbara mål.

nationell strategisk referensram: ett referensdokument för planeringen av EU-medel på nationell nivå för perioden 2007–2013; den säkerställer att stödet från fonderna är förenligt med gemenskapens strategiska riktlinjer för sammanhållning och anger kopplingen mellan gemenskapens prioriteringar å ena sidan och nationella och regionala prioriteringar å andra sidan; när det gäller programperioden 2014–2020 har partnerskapsöverenskommelser (se definition nedan) ersatt den nationella strategiska referensramen.

operativt program: i ett operativt program anges en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och beskrivs hur finansieringen (EU:s medfinansiering och nationell offentlig och privat medfinansiering) kommer att användas under en viss period (för närvarande sju år) för att finansiera projekt; projekten inom ett operativt program måste bidra till ett visst antal mål; operativa program kan finansieras via Eruf, Sammanhållningsfonden och/eller ESF; det operativa programmet utarbetas av medlemsstaten och måste godkännas av kommissionen innan några medel kan betalas ut från EU:s budget; operativa program kan endast ändras under programperioden om båda parter samtycker.

partnerskapsöverenskommelser: ingås mellan Europeiska kommissionen och varje medlemsstat för programperioden 2014–2020; de innehåller de nationella myndigheternas planer för hur de ska använda medlen från de europeiska struktur- och investeringsfonderna och presenterar varje lands strategiska mål och investeringsprioriteringar och kopplar dem till det övergripande målet för Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla; de innehåller också närmare uppgifter om eventuella förhandsvillkor (dvs. nödvändiga förutsättningar för att medel används ändamålsenligt och effektivt) och ramar för resultatstyrning; de utarbetas av medlemsstaten i dialog med kommissionen och ska godkännas av kommissionen.

programperiod: den fleråriga tidsram inom vilken utgifter från strukturfonderna och Sammanhållningsfonden planeras och genomförs.

retroaktiva projekt: Retroaktiva projekt eller insatser är projekt eller insatser som har haft utgifter från nationella källor eller som slutförs innan man formellt har ansökt om eller beviljats EU-medfinansiering, det vill säga att de finansieras retroaktivt. Under programperioden 2014–2020 är projekt eller insatser som har avslutats fysiskt eller genomförts fullt ut innan stödmottagaren lämnar in ansökan om finansiering inte berättigade till EU-finansiering.

revisionsmyndighet: intygar för kommissionen att förvaltningssystemen och de interna kontrollerna för ett operativt program fungerar ändamålsenligt (och, som en följd av detta, att de attesterade utgifterna är lagliga och korrekta); revisionsmyndigheten utses av medlemsstaten och är vanligtvis avdelningar vid regeringskanslier, finansministerier (eller interna kontrollorgan som lyder under ett ministerium) eller andra ministerier eller inom högre revisionsorgan; den ska vara funktionellt oberoende av de myndigheter som förvaltar medlen; revisionsmyndigheten rapporterar resultatet av sina systemrevisioner och revisioner av insatser till den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten för det aktuella operativa programmet; en gång om året rapporterar den om sitt årliga arbete i en årlig kontrollrapport till kommissionen; om revisionsmyndigheten anser att den förvaltande myndigheten inte har vidtagit lämpliga korrigerande åtgärder ska den göra kommissionen uppmärksam på saken.

Sammanhållningsfonden (SF): Sammanhållningsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 % av EU-genomsnittet.

större projekt: består av ett antal ur ekonomisk synpunkt odelbara arbeten, aktiviteter eller tjänster som fyller en precis, teknisk funktion och har tydligt angivna syften och vilkas totala kostnad överstiger 50 miljoner euro, eller 75 miljoner euro när det gäller transportprojekt; kommissionen måste godkänna varje enskilt projekt.

tilldelat anslag: det totala belopp som tilldelas en medlemsstat eller ett operativt program under en viss programperiod; det motsvarar det teoretiskt högsta belopp som kan betalas ut.

utnyttjandegrad: den andel av det totala anslaget till ett operativt program som har utnyttjats.

åtagande: juridisk förpliktelse att på vissa villkor ge finansiering, varigenom EU åtar sig att ersätta sin andel av kostnaderna för ett av EU finansierat projekt när det har slutförts.

återtagande: annullering av ett helt åtagande eller de delar av det som inte har utnyttjats; återtagande sker automatiskt efter en viss tid, vanligtvis två eller tre år (”n+2/3-regeln”).

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Henri Grethen med stöd av Marc Hostert (kanslichef), Niels-Erik Brokopp och Emmanuel Rauch (förstechefer), Anna Fiteni och Peggy Vercauteren (uppgiftsansvariga) och Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca och Piotr Senator (revisorer).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0022-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/692384	QJ-AB-18-013-SV-N
HTML	ISBN 978-92-9207-997-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/894058	QJ-AB-18-013-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.