A Bizottság és a tagállamok a 2007–2013-as programok utolsó éveiben tettek ugyan intézkedéseket a források alacsony felhasználását illetően, de nem az eredmények elérése állt a középpontban

Összefoglalás

A forrásfelhasználásról

I

A kohéziós politika célja az Európai Unió eltérő fejlettségi szintű régiói közötti egyenlőtlenségek csökkentése. Erre az – operatív programokon keresztül végrehajtott – szakpolitikára fordítja az Unió a költségvetésének körülbelül egyharmadát. A forrásokat a többéves programozási időszak kezdetén teszik elérhetővé. Forrásfelhasználási képességen azt értjük, hogy egy tagállam milyen hatékonyan és eredményesen képes felhasználni a rendelkezésére bocsátott pénzügyi forrásokat. Forrásfelhasználásról attól kezdve beszélünk, amikor egy tagállam támogatható projektje az uniós költségvetésből társfinanszírozásban részesül. Ahhoz, hogy az eredmények elérése maradjon a középpontban, a tagállamoknak mindenképp el kell kerülniük azt a helyzetet, hogy a programozási időszak végén még jelentős pénzeszközök várjanak felhasználásra, mivel a sietős forrásfelhasználásnak az értékarányosság láthatja kárát. A forrásfelhasználás üteme tehát fontos a szakpolitikai célok elérésének szempontjából, de öncél nem lehet.

Hogyan végeztük az ellenőrzést?

II

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és a tagállamok intézkedései eredményesen segítették-e az ERFA-ból, az ESZA-ból és a KA-ból nyújtott források felhasználását a 2007–2013-as programozási időszak során. A következő négy tagállamban végeztünk helyszíni ellenőrzéseket: Cseh Köztársaság, Magyarország, Olaszország és Románia. Ellenőrzésünk a 2007–2013-as programozási időszakra terjedt ki, tettünk azonban összevetéseket a 2000–2006-os és a 2014–2020-as programozási időszakkal, kiemelve a jelenlegi időszakra nézve fennálló forrásfelhasználási kockázatokat.

Megállapításaink

III

Megállapításunk szerint a jogszabályi keret késedelmes – az egyes programozási időszakok megkezdése előtt hat hónappal, illetve két héttel történt – elfogadása mind a 2007–2013-as, mind a 2014–2020-as időszak esetében az operatív programok késedelmes elfogadásához vezetett. A legtöbb operatív program elfogadására mindkét időszakban azok megkezdése után egy évvel került sor. Elkerülhetetlen volt a dominóhatás: késve kezdődött meg a rendelkezésre bocsátott források felhasználása is.

IV

A 2007–2013-as időszakban lassan, 2014–2020-ban pedig még lassabban kezdődött el a megvalósítás. A fent említett dominóhatás mellett a lassú kezdés egy másik oka a programozási időszakok átfedése volt, mivel emiatt a tagállamok még a következő program megindulása után is az előző időszakból származó támogatás felhasználását folytatták.

V

A 2007–2013-as programozási időszak során a Bizottság figyelemmel kísérte a támogatások felhasználását, de csak a támogathatósági időszak lejárta előtt kb. 11 hónappal állított fel egy munkacsoportot azon tagállamok segítésére, ahol gyenge volt az operatív programok forrásfelhasználása. Nyolc tagállam részesült segítségben a végrehajtás-javítási munkacsoport részéről. Ezen intézkedések nyomán az így támogatott tagállamoknál a forrásfelhasználás határozott növekedése volt tapasztalható. A 2018-as év kezdetén az átlagos uniós forrásfelhasználási arány 97,2% volt. Egyes tagállamoknak nem sikerült az összes rendelkezésre álló forrást felhasználniuk: 2017 végén a fel nem használt források összege 4,4 milliárd euró volt. A forrásfelhasználási aránynak, illetve a fel nem használt finanszírozásnak a végleges értéke csak a lezárás után lesz ismeretes.

VI

A forrásfelhasználás fokozását többek között ezek az intézkedések célozták: az operatív programok felülvizsgálata, projektek több programozási időszakra történő felosztása, projektek visszamenőleges társfinanszírozása, pénzügyi eszközökre nyújtott előlegek és szerződéses előlegek. Ezen intézkedések némelyike elsősorban a forrásfelhasználásra és a szabályoknak való megfelelésre irányult, és nemigen vette figyelembe az eredményeket. Különösen az operatív programok gyakori felülvizsgálata kérdőjelezi meg a programozási eljárást megalapozó elemzések, illetve a későbbi felülvizsgálatok alaposságát, valamint az operatív program és a kohéziós politika célkitűzéseinek elérésére való képességet.

VII

A Bizottságnak nincs átfogó áttekintése valamennyi alkalmazott intézkedésről, illetve ezeknek a forrásfelhasználásra gyakorolt hatásáról, mivel a tagállamok nem szolgáltak elég információval, és mivel egyes intézkedések (például a visszamenőleges projektek és a szerződéses előlegek) esetében a jogszabályi keret nem írja elő, hogy a tagállamok beszámoljanak a Bizottságnak.

Ajánlásaink

VIII

A Bizottság:

• javasoljon a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek menetrendet a jogszabályi keret és a programdokumentumok megtárgyalására és elfogadására, hogy az operatív programok végrehajtása már a programozási időszak elején megkezdődhessen;
• a legfontosabb teljesítményelemek vonatkozásában követelje meg, hogy az operatív programok felülvizsgálata az operatív programok, a partnerségi megállapodások és a kapcsolódó igények alapos és átfogó értékelésén alapuljon, és e felülvizsgálat elsődleges célja a jobb eredmények elérése legyen; gondoskodjon arról, hogy olyan információkra tudjon szert tenni, amelyek révén nyomon tudja követni a forrásfelhasználást, fel tudja ismerni a lassú és gyors forrásfelhasználást, és előre fel tudja mérni az intézkedések szükségességét és hatását annak eldöntéséhez, hogy ezeket az intézkedéseket meghozza-e vagy sem;
• amikor a megvalósítás meggyorsítása érdekében célzott támogatást nyújt, győződjön meg arról, hogy az intézkedések hangsúlya a megfelelő eredmények elérésén van.

Bevezetés

Szakpolitikai célkitűzések, finanszírozás és irányítás

01

A kohéziós politika célja az eltérő fejlettségi szintű régiók közötti egyenlőtlenségek csökkentése, a hanyatló ipari területek szerkezetátalakítása, valamint a határokon átnyúló, transznacionális és régióközi együttműködés ösztönzése az Európai Unióban¹. E célok elérése érdekében az uniós forrásokat olyan területek fejlesztésére használják fel, mint az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság, a közlekedési infrastruktúra, a kkv-k támogatása, a munkaerőpiacra való beilleszkedés és a hátrányos helyzetűek társadalmi befogadása.

02

A többéves pénzügyi keret körvonalazza, hogy az Unió maximálisan mekkora éves összegeket fordíthat a különböző szakpolitikákra, többek között a kohézióra. Az uniós költségvetés körülbelül egyharmadát fordítják a kohéziós politikára. A kohéziós politika végrehajtása az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) és a Kohéziós Alap (KA) keretében történik. Folyó áron az ERFA, ez ESZA és a KA teljes juttatása a 2000–2006-os programozási időszakban körülbelül 261 milliárd eurót, 2007–2013-ban 346 milliárd eurót, 2014–2020-ban pedig kb. 365 milliárd eurót² tett ki. A kohéziós finanszírozás összegét előzetesen szétosztják a tagállamok között.

03

A kohéziós politikára a 2007–2013-as programozási időszakban vonatkozó szabályokat egy általános rendelet³ és annak végrehajtási szabályai⁴, valamint az ERFA-ra, az ESZA-ra és a Kohéziós Alapra vonatkozó alapspecifikus rendeletek állapítják meg⁵. Ezeket a Bizottság végrehajtási szabályai, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és útmutató dokumentumok egészítik ki. Minden programozási időszakra nézve új jogalkotási csomag kerül elfogadásra.

04

Ezeket az alapokat operatív programok útján valósítják meg, amelyek meghatározzák a beruházási prioritásokat és a konkrét célkitűzéseket. Az operatív programok leírják azt is, hogy a programozási időszak⁶ során hogyan fogják projektfinanszírozásra felhasználni a forrásokat. A tagállamok saját nemzeti keretösszegüket nemzeti stratégiai, illetve uniós kohéziós célkitűzéseiknek megfelelően osztják el a különböző nemzeti vagy regionális operatív programok között.

05

A kohéziós politikát a tagállamok és a Bizottság megosztva hajtják végre. A biztosok jelenlegi testülete 2014 novemberében kezdte meg ötéves hivatali időszakát. Az ezen szakpolitikai területek irányításáért felelős bizottsági részlegek a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság (DG REGIO), illetve a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (DG EMPL). Adott esetben ezek nyújtanak adminisztratív és technikai támogatást a tagállamoknak azt biztosítandó, hogy a pénzeszközök felhasználása megfelelő legyen⁷. A tagállamokban a kohéziós programokért felelős nemzeti, illetve regionális hatóságok feladata, hogy – a Bizottság felügyelete és végső felelőssége mellett – optimálisan használják fel az uniós alapokból elkülönített forrásokat és biztosítsák a társfinanszírozott műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét⁸.

06

A programozási időszakok fő szakaszait az 1. ábra mutatja be. Minden programozási időszakra új jogszabályi keretet fogadnak el, amit a programozási dokumentumok benyújtása és elfogadása követ. A végrehajtás a programozási időszak első évének január 1-jétől kezdődhet, vagy – amennyiben ez hamarabbi időpont – attól kezdve, amikor az operatív programot jóváhagyásra benyújtják a Bizottsághoz. Az uniós költségvetésből az operatív program részére történő kifizetések azonban csak az operatív program elfogadását követően kezdődhetnek meg. Ezért a jogi keret vagy az operatív programok elfogadásának késedelmei kihatnak az uniós költségvetésből származó kifizetésekre is. Végezetül az operatív programok életciklusának utolsó szakasza a lezárás, amely vagy záró kifizetésben, vagy a jogosulatlanul kifizetett pénzeszközök visszatéríttetésében nyilvánul meg.

07

Ezeknek a szakaszoknak a lefolyása nem korlátozódik a 2007–2013-as időszakra. Például a 2007–2013-as programozási időszak végrehajtásának és lezárásának egy része 2013 után történt, amikor a 2014–2020-as időszak már elkezdődött. Ebből adódóan a programozási időszakok átfedésbe kerültek.

08

A valamely operatív programhoz rendelt finanszírozást a hétéves programozási időszak során éves részletekre osztják fel⁹. Minden egyes részlet költségvetési kötelezettségvállalást eredményez: valamely operatív programra, projektek támogatható kiadásainak társfinanszírozására fordított uniós forrásról van szó. A kedvezményezettnél felmerülő ilyen kiadások nyomán a tagállam visszafizetési kérelmet nyújt be a Bizottságnak, amely ezután engedélyezi a kötelezettségvállalásokból történő kifizetést. A forrásokat azután tekintik felhasználtnak, ha a Bizottság már teljesítette a kifizetést¹⁰.

09

A 2007–2013-as programozási időszak idején a kötelezettségvállalásokat két éven belül kellett felhasználni (tehát azok kapcsán előfinanszírozásnak vagy időközi kifizetésnek kellett történnie), vagyis a kedvezményezettek kiadásait 2015. december 31-ig lehetett kifizetni, míg a visszatérítési kérelmeket ezt követően is be lehetett nyújtani. Ha a tagállam két éven belül nem használta fel a kötelezettségvállalást, akkor később ezt már nem tehette meg; ez az „n+2 szabály”¹¹. Egyes tagállamok¹² és egyes kötelezettségvállalási részletek¹³ esetében a szabály egy évvel hosszabb („n+3”) időszakról rendelkezett.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

10

Ellenőrzésünk célja annak vizsgálata volt, hogy a Bizottság és a tagállamok intézkedései eredményesen segítették-e az ERFA-ból, az ESZA-ból és a KA-ból nyújtott források felhasználását a 2007–2013-as programozási időszak során. Elsősorban a következőket vizsgáltuk:

• feltárta-e a Bizottság a forrásfelhasználási nehézségeket, és időben kezelte-e azokat a felhasználás javítását célzó intézkedésekkel, illetve támogatta-e a tagállamokat ezek végrehajtásában;
• ezen intézkedések során a tagállamok kellően figyelembe vették-e a szabályszerűség és az értékarányosság szempontjait (lásd: 1. háttérmagyarázat).

11

Noha az ellenőrzés a 2007–2013-as programozási időszakra terjedt ki, több helyütt utalunk a 2000–2006-os és a 2014–2020-as időszakra is, egyrészt összehasonlítási céllal, másrészt hogy rámutassunk a jelenlegi időszak forrásfelhasználási kockázataira.

12

Ellenőrzési munkánk a következőkből állt:

• a 2007–2013-as programozási időszak – a forrásfelhasználásra kiható – jogi keretének elemzése;
• a felhasználást és a lezárást befolyásoló egyes jogi rendelkezések végrehajtására vonatkozó bizottsági iránymutatások felülvizsgálata;
• a 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó bizottsági monitoringeljárások értékelése a forrásfelhasználás szempontjából, beleértve a végrehajtás-javítási munkacsoport munkáját is¹⁴;
• 16 ERFA és kohéziós, valamint négy ESZA operatív program elemzése ezt a hét tagállamot érintően: Bulgária, Cseh Köztársaság, Magyarország, Olaszország, Románia, Szlovákia és Spanyolország. Ezen operatív programok közül hét ERFA- és kohéziós, valamint két ESZA-programot vizsgáltunk mélyrehatóbban. Az érintett operatív programokat az melléklet sorolja fel;
• helyszíni ellenőrzések a következő négy tagállamban: Cseh Köztársaság, Magyarország, Olaszország és Románia;
• interjúk a REGIO és az EMPL Főigazgatóság tisztviselőivel, többek között a végrehajtás-javítási munkacsoport résztvevőivel.

Észrevételek

A Bizottság késve reagált a végrehajtás lassulására, de fellépése elősegítette a felhasználás fokozását

13

Összevetettük a 2007–2013-as, illetve a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó jogi keret elfogadásának időbeli lefolyását, hogy meg tudjuk határozni, mennyi idejük jutott a tagállamoknak az operatív programok benyújtására a programozási időszak megkezdése előtt. Megvizsgáltuk, hogy mikor kerültek elfogadásra a 2007–2013-as, illetve a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó operatív programok, hogy meghatározhassuk, mikor kezdhették meg a tagállamok a források felhasználását. Vizsgáltuk a 2000–2006-os, a 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszak forrásfelhasználási arányát is, hogy rá tudjunk mutatni a felhasználás alakulásának hasonlóságaira, és, hogy megállapíthassuk, mi várható a jelenlegi időszakban. Végül értékeltük, hogy a Bizottság miként kísérte figyelemmel a 2007–2013-as időszakban a felhasználást, hogy időben lépett-e fel, és hogy milyen eredményeket ért el.

A jogszabályi keret késedelmes elfogadása és a végrehajtás lassúsága miatt fokozódik a források felhasználására irányuló nyomás

14

A jogszabályi keret elfogadása az operatív programok előkészítésének alapvető előfeltétele, mivel ez teremti meg a szabályozási keretet, és ez ad jogbiztonságot a tagállamok számára arra nézve, hogy az operatív programokban rögzített kiadási terveik és célkitűzéseik összhangban állnak az uniós célkitűzésekkel. Ezután az operatív programok Bizottság általi elfogadása adja meg a jelet arra, hogy megkezdjék az uniós költségvetésből az operatív program részére történő kifizetéseket. Ahhoz, hogy a felhasználás már az adott programozási időszak kezdetén megkezdődhessen, az arra az időszakra vonatkozó jogszabályi keretre a Bizottságnak már jóval a tervezett kezdet előtt javaslatot kell tennie, a jogalkotónak pedig azt szintén időben kell elfogadnia. Korábbi tapasztalatok alapján a következő határidőket tartjuk ésszerűnek:

• a Bizottság az időszak kezdete előtt 30 hónappal (két és fél évvel) tesz javaslatot a jogalkotási keretre;
• a jogalkotó a bizottsági javaslattól számított 18 hónapon belül fogadja el a keretet;
• a tagállamok a jogi keret elfogadását követő egy éven belül nyújtják be, illetve a Bizottság ugyanezen a határidőn belül fogadja el a nemzeti stratégiákat (a 2014–2020-as programozási időszakra nézve: partnerségi megállapodásokat) és az operatív programokat.

15

Ez azért fontos, mert így a végrehajtás során el lehetne kerülni a lemaradásokat, az időszak vége felé pedig a felhasználás túlzott, esetleg a szabályszerűség és az értékarányosság rovására menő ösztönzését.

A jogszabályi keret és az operatív programok késedelmes elfogadása dominóhatást gyakorolt a végrehajtásra

16

A 2007–2013-as időszakot illetően az általános rendeletre vonatkozó bizottsági javaslatot közel 30 hónappal a programozási időszak kezdete előtt mutatták be, a jogalkotó pedig majdnem 24 hónappal később, vagyis közel hat hónappal az időszak kezdete előtt fogadta el azt. A 2014–2020-as programozási időszakot illetően a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslatot a programozási időszak kezdete előtt csaknem 27 hónappal mutatták be, míg a jogalkotó csak több mint 26 hónappal később, vagyis csupán két héttel a programozási időszak kezdete előtt fogadta azt el¹⁸. A jogalkotási eljárás lefolyásáról a 2. ábra ad áttekintést.

17

A 2014–2020-as időszakra vonatkozó, a közös rendelkezésekről szóló rendelet elfogadása a 2007–2013-as időszakhoz képest a következők miatt került több időbe:

• a Bizottság három hónappal később (vagyis 2004 júliusához képest 2011 októberében) mutatta be jogalkotási javaslatát;
• a Tanács és az Európai Parlament közötti tárgyalási folyamat két és fél hónappal tovább tartott, mivel meg kellett várni a költségvetési rendelet (2012. októberi) és a többéves pénzügyi keret (végül csak 2013. decemberi) elfogadását, valamint az új jogalkotási eljárás értelmében folytatott tárgyalások lezárulását¹⁹.

18

A 2020 utáni többéves pénzügyi keretről szóló közleményében²⁰ a Bizottság elismerte, hogy a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret késedelmes elfogadása több szakpolitika-területen (így a kohézió területén is) késleltette a helyszíni beruházásokat. A Bizottság ösztönözte a 2020 utáni többéves pénzügyi keretről szóló politikai megállapodás korai megkötését annak érdekében, hogy a nemzeti és regionális hatóságok jogi és pénzügyi bizonyossággal bírhassanak, és rögtön a programozási időszak kezdetén meg lehessen kezdeni a végrehajtást.

19

A 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszakra nézve azok 2007. január 1-i, illetve 2014. január 1-i megkezdéséig nem fogadtak el operatív programokat. A 2007–2013-as időszak első évének végéig több operatív programot fogadtak el, mint később a 2014–2020-as időszak hasonló időpontjáig (lásd: 2. háttérmagyarázat). Ez főként a jogalkotási csomag késedelmes elfogadásának tudható be, és esetleg annak is, hogy a partnerségi megállapodások és az operatív programok elfogadásához vezető tárgyalások nehezebbek voltak, mint az előző időszakban²¹,²².

Az első években lassan zajlott a forrásfelhasználás

20

A kiadások éves alakulását a 2007–2013-as időszakra nézve a 3. ábra mutatja be. Az időszak kezdetén a kötelezettségvállalások sokkal nagyobbak a kifizetéseknél, mivel a tagállamok még a 2000–2006-os programozási időszakból rendelkezésre álló kötelezettségvállalásokat hívtak le, tudniillik még tartott az operatív programok elfogadása, illetve a projektkiválasztási eljárások még nem fejeződtek be. A 2007–2013-as programozási időszak végén, amikor már csak két év volt hátra a támogathatósági időszak végéig (2015. december 31-éig), a kötelezettségvállalásoknak még csak kevesebb mint kétharmadát merítették ki a kifizetések.

21

Ha összevetjük a felhasználás alakulását a 2000–2006-os, illetve a 2007–2013-as programozási időszakban, hasonló profilt látunk. A 2014–2020-as programozási időszakban 2017 év végén (a programozási időszak 4. évében) a felhasználás jóval lassúbb ütemet mutat. A 4. ábrán látható ennek a három programozási időszaknak a halmozott felhasználási aránya²⁵ az időszak kezdetétől (1. év) a zárónyilatkozat benyújtásának évéig (11. év).

22

A jogszabályi keret és az operatív programok késedelmes elfogadása mellett legalább két további arra vezető tényezőt találtunk, hogy a 2007–2013-as programozási időszak első éveiben a felhasználás az előző időszakhoz képest lassan zajlott. Az első tényező az, hogy a 2000–2006-os programozási időszak esetében a kiadásokra vonatkozó támogathatósági időtartamot – és így a lezárás határidejét is – a legtöbb tagállam esetében hat hónappal (2009 júniusáig, illetve 2010 szeptemberéig) meghosszabbították²⁶. Ez késleltette a 2007–2013-as programozási időszak végrehajtását, mivel a tagállamok még az előző időszakból rendelkezésre álló kötelezettségvállalásokat használtak fel. A második tényező az volt, hogy a 2000–2006-os időszakban az előfinanszírozás teljesítésére egyben került sor az első kötelezettségvállalás megtörténte után²⁷, míg a 2007–2013-as programozási időszakban ugyanez a 2007 és 2009 közötti években szakaszosan történt.

23

A Számvevőszék már beszámolt arról a kockázatról, hogy a 2014–2020-as időszak költségvetési végrehajtásában jelentkező késedelem valószínűleg nagyobb lesz a 2007–2013-as időszakban tapasztaltnál²⁸. 2016 végéig (a programozási időszak harmadik évében) az ERFA-, az ESZA- és a kohéziós operatív programok terén a hatóságoknak mindössze 77%-át jelölték ki. Ez tovább lassította az eleve lomha indulást (lásd: 16., 19. bekezdés és 2. háttérmagyarázat), mivel a tagállami hatóságok ugyan kezdeményezhetnek felhívásokat és projekteket is kiválaszthatnak, költségnyilatkozatokat viszont addig nem nyújthatnak be a Bizottságnak, amíg ki nem jelölték az ebben illetékes hatóságokat. 2018 májusára a kijelölési folyamat szinte teljesen befejeződött.

24

2018. március 1-jén a tagállamok által benyújtott első, második és harmadik végleges beszámoló a teljes programozási időszakra elkülönített költségvetésnek csak kb. 5%-át kitevő halmozott kiadást tüntet fel²⁹.

25

A Bizottság beszámolója szerint a 2014–2020-as programozási időszakban lassan indult be a projektkiválasztás folyamata. 2017 júliusára azonban az előző időszakéhoz hasonló szintet ért el³⁰, és a Bizottság várakozása szerint ettől kezdve a végrehajtási ráta nagyjából hasonló lesz a 2007–2013-as programozási időszakéhoz. Tekintve azonban a 2007–2013-as programozási időszakban tapasztalt felhasználási nehézségeket és a 2014–2020-as időszak lassúbb indulását, valószínű, hogy 2014–2020-ban is felmerülnek majd felhasználási nehézségek.

26

A Számvevőszék észrevételezte, hogy kilenc tagállam³¹ esetében a 2014–2020-as esb-alapok fennmaradó kötelezettségvállalásai 2016 végén a 2016. évi államháztartási kiadások több mint 15%-át tették ki. Mivel a 2014–2020-as TPK-ban még jelentős mértékben állnak rendelkezésre kötelezettségvállalási előirányzatok, azon tagállamok számára, ahol az esb-alapok az államháztartási kiadások jelentős részét teszik ki, gondot okozhat elegendő olyan minőségi projektet azonosítani, amelyet az elérhető forrásokból finanszírozhatnak vagy társfinanszírozhatnak³².

A 2007–2013-as programozási időszakban tagállamonként eltért a felhasználás mikéntje, és több tagállam nem tudta felhasználni a rendelkezésre álló összes támogatást

27

A tagállamoknak a 2007–2013-as programozási időszakot jellemző felhasználási képességére vonatkozó vizsgálatunk eredményei szerint egyes tagállamok gyorsabban felhasználták a forrásokat, mint mások. Megjegyzendő azonban, hogy a forrásfelhasználás nem öncél, hanem eszköz célok és eredmények elérésére. Az 5. ábra mutatja be a felhasználási arány tagállamok közötti eltérését.

28

A Bizottságnál 2018 elején elérhető információk alapján az átlagos uniós felhasználási arány ekkor 97,2%-on állt³³. Néhány tagállam nem tudta felhasználni a rendelkezésre álló támogatást a megszabott időn belül („n+2/3 szabály”), vagy nem volt elegendő támogatható kiadása ahhoz, hogy lezáráskor az összes lekötött forrást igényelhesse (lásd: 6. ábra). A Bizottság által szolgáltatott információk alapján a 2017 végéig fel nem használt támogatás összege elérte a 4,4 milliárd eurót³⁴. A közigazgatási vagy jogi eljárások miatt felfüggesztett projektekkel kapcsolatos összegek összesen mintegy 853,8 millió eurót tettek ki; ezen összegek tagállamok általi felhasználása az eljárás kimenetelétől függ majd³⁵. A végleges felhasználási arány és a fel nem használt finanszírozás összértéke majd csak akkor lesz megerősíthető, amikor minden operatív program lezárul, illetve amikor valamennyi pénzügyi korrekciót és visszafizettetést meghatároztak.

A Bizottságnak a felhasználási nehézségek kezelésére irányuló intézkedése későn történt ugyan, mégis kihatott a felhasználásra

29

A Bizottságnak rendszeresen figyelemmel kell kísérnie a költségvetés végrehajtását, és megfelelő lépéseket kell tennie, amikor végrehajtási késedelmet észlel. Ezenkívül az alapok végrehajtásának javítása érdekében fel kell használnia a korábbi programozási időszakokból levont tanulságokat.

A Bizottság rendszeresen figyelemmel kísérte a költségvetés végrehajtását

30

A Bizottság különböző információforrások felhasználásával kíséri figyelemmel az uniós pénzeszközök tagállami végrehajtását. A 2007–2013-as programozási időszakra nézve az irányító hatóság 2008 júniusával kezdődően a tárgyévet követő év június 30-áig éves végrehajtási jelentéseket készített és nyújtott be a Bizottságnak minden egyes operatív program tekintetében³⁶.

31

Az általános rendelet meghatározza, hogy milyen információkat kell felvenni az éves végrehajtási jelentésbe, nevezetesen a pénzügyi végrehajtásra és a kitűzött cél elérése terén elért előrehaladásra, valamint a felmerült jelentős problémákra és a kapcsolódó mérséklő intézkedésekre vonatkozóakat. Az éves végrehajtási jelentésekből származó információkat kiegészítik a támogatható kiadásokról szóló kimutatások. A tagállamok kétévente a fizetési kérelmekre vonatkozó előrejelzéseket is adtak. A Bizottság további információkat a monitoringbizottság ülésein (évente kétszer), az éves felülvizsgálati értekezleteken és technikai értekezleteken szerzett.

32

Az EMPL és a REGIO Főigazgatóság rendszeresen figyelemmel kísérte a programok tagállamok általi pénzügyi végrehajtását, többek között egy valamennyi tagállamra és operatív programra kiterjedő havi költségvetési végrehajtási jelentés révén. A monitoring uniós szinten, tagállami szinten és programszinten zajlott. A 2007–2013-as programozási időszak vége felé a Bizottsága a főigazgatóságok belső éves irányítási tervének rendszeres nyomon követése révén fokozta a monitoringot.

Néhány tagállam viszonylag korai szakaszban tett lépéseket a felhasználási nehézségek kezelésére, de a probléma továbbra is fennállt

33

A felkeresett tagállamok némelyike már a programozási időszak viszonylag korai szakaszában nehézségeket tárt fel a strukturális alapok végrehajtását illetően, és ezek kezelésére cselekvési terveket dolgozott ki, illetve intézkedéseket hozott. Olaszországban, Romániában és a Cseh Köztársaságban például már igen korán, 2011-ben dolgoztak ki cselekvési terveket. 2014 végén, amikor már csak egy év állt rendelkezésre a források felhasználására, az ERFA, az ESZA és a KA felhasználási aránya itt az EU-28 átlagának kb. 77%-át érte el. Olaszország, Románia, a Cseh Köztársaság, valamint Szlovákia és Bulgária esetében a felhasználási arány jóval e szint alatt, vagyis 61% és 68% között maradt, míg Horvátország³⁷ esetében a felhasználási arány 46% körül alakult.

Noha a végrehajtás-javítási munkacsoport későn jött létre, eredményei jelentősek voltak

34

A Bizottság 2014 novemberében, a programozási időszak vége után 11 hónappal hozta létre a végrehajtás-javítási munkacsoportot (TFBI)³⁸ azzal a céllal, hogy támogassa az operatív programjaik végrehajtása során a 2007–2013-as időszakból fennmaradó finanszírozás felhasználásának terén nehézségekkel szembesülő tagállamokat.

35

A REGIO Főigazgatóság³⁹ tisztviselői által képviselt TFBI munkája az uniós átlagnál alacsonyabb felhasználási arányt felmutató tagállamokra terjedt ki (Bulgária, Románia, Szlovákia, Cseh Köztársaság, Olaszország és Horvátország)⁴⁰. Tevékenységi területe magában foglalta Magyarországot is: itt a felhasználási szint ugyan közel állt az uniós átlaghoz, ám 2014-ben az ország a kötelezettségvállalások automatikus törléséből adódóan azt kockáztatta, hogy támogatásokat veszít. A TFBI összesen 38 ERFA- és kohéziós operatív programra összpontosított. A TFBI munkáját a 3. háttérmagyarázat vázolja.

36

A TFBI által a tagállamok rendelkezésére bocsátott szakmai dokumentációra⁴¹ irányuló vizsgálatunk megerősítette, hogy azok foglalkoztak a felhasználással, valamint a jogszerűségi és szabályszerűségi kockázatokkal. A dokumentáció azonban nem tárgyalta a források megfelelő felhasználásának, illetve a jobb outputok és megfelelő eredmények elérésének kérdéskörét.

37

A TFBI figyelemmel kísérte a tagállamoknak az elfogadott intézkedésekkel kapcsolatos előrehaladását. Az eredményekről történő tagállami beszámolás módjának eltérései azonban megnehezítették az összes alkalmazott intézkedésnek, illetve annak áttekintését, hogy az egyes intézkedések milyen hatást gyakoroltak a felhasználásra.

38

Egyetlen éven belül azonban az EU-28 felhasználási aránya mégis kb. 77%-ról (2014. december) majdnem 90%-ra nőtt (2015. december). A TFBI által támogatott tagállamok felhasználási aránya jelentősen, néhány esetben több mint 20 százalékponttal nőtt (lásd: 1. táblázat).

1. táblázat

A TFBI által támogatott tagállamok felhasználási arányának növekedése

Tagállam	Felhasználási arány 2014. december (%)	Felhasználási arány 2015. december (%)	Felhasználás növekedése (százalékpont)
Cseh Köztársaság	64,4	85,3	20,9
Szlovákia	61,7	87,60	25,9
Bulgária	68,0	87,5	19,5
Olaszország	63,8	79,9	16,1
Magyarország	76,1	88,4	12,3
Románia	62,1	77,0	14,9

Megjegyzés: Szlovénia és Horvátország nem szerepel a táblázatban, mivel helyzetük nem hasonlítható össze a többi tagállaméval (lásd: 37. és 40. lábjegyzet).

39

A felkeresett tagállamok hasznosnak találták a TFBI-t az általa nyújtott technikai útmutatás és segítség miatt, különösen a nagyprojektek szakaszolását illetően (lásd: 60–62. bekezdés). Elmondásuk szerint a TFBI hivatalos fórumként is szolgált végrehajtási gondok kezelésére, és elősegítette a tudásmegosztást. A Cseh Köztársaság és Magyarország túl késeinek találta a TFBI létrejöttét, mivel ez a két tagállam addigra már kezdett intézkedéseket hozni a felhasználás fokozásának céljával.

40

A TFBI munkája 2015 végén fejeződött be. A Bizottság eredményesnek találta a TFBI megközelítését és munkamódszereit, ezért azokat meg is hosszabbította egy állandó egység, a végrehajtás-javítási munkacsoport létrehozásával, hogy az támogassa a végrehajtást a 2014–2020-as programozási időszakban.

Különböző intézkedések gyorsították a felhasználást, de nem voltak eredményközpontúak

41

Megvizsgáltuk a tagállamok által alkalmazott főbb intézkedéseket és azoknak a felhasználás fokozódására, illetve a teljesítményre és a támogathatósági szabályoknak való megfelelésre gyakorolt hatását.

42

A tagállamok rendelkezésére bocsátott uniós finanszírozást teljes mértékben és a lehető legjobb módon kell felhasználni az operatív program célkitűzéseinek elérése érdekében. E célból kívánatos, hogy a tagállamok alkalmazzák a rendelet által lehetővé tett intézkedéseket, kellő figyelmet fordítva az értékarányosságra és a kiadások szabályszerűségére.

Az átprogramozás eredményes eszköze volt a felhasználás optimalizálásának, de jelentős mértékben módosultak miatta az eredeti tervek, ami értékarányossági kockázatot jelentett

43

Az operatív programok felülvizsgálata (vagy átprogramozása) fontos eszköz ahhoz, hogy optimalizálni lehessen a felhasználást, és el lehessen kerülni a kötelezettségvállalások törlését, vagyis a források fel nem használását. Ezenkívül rugalmasságot is biztosít a tagállamoknak, hogy alkalmazkodni tudjanak a változó helyszíni körülményekhez. A 2007–2013-as programozási időszak során gyakran folyamodtak ehhez az eszközhöz, ami az eredeti finanszírozási tervhez képest jelentős változásokat eredményezett. Észrevételeztük ugyanakkor, hogy az átprogramozás alkalmazásához kapcsolódóan értékarányossági kockázatok is jelentkeztek (lásd: 53. és 55. bekezdés).

44

Az átprogramozási módszerek közé tartozik a források operatív programok közötti átcsoportosítása (beleértve új prioritások bevezetését vagy meglévők megszüntetését), a társfinanszírozási arányok megváltoztatása, illetve a nemzeti hozzájárulás állami és magán összetevőinek módosítása.

45

A következő szakaszok (46–59. bekezdés) a szabályozási keretnek az újraprogramozás megkönnyítését célzó módosítását tárgyalják, az újraprogramozásnak a kezdeti tervezésre gyakorolt hatását elemzik, és a 20 operatív álló mintánkból merített példákon mutatják be az egyes újraprogramozási módszerek alkalmazását.

A rendelet módosítása megkönnyítette az operatív programok felülvizsgálatát

46

Az operatív programokat a tagállamok, illetve – a tagállamokkal egyetértésben – a Bizottság kezdeményezésére lehet felülvizsgálni. Az ilyen felülvizsgálatoknak az általános rendelet 33. cikkében előírt feltételei igen széles körűek, és jelentős mozgásteret biztosítanak a tagállamoknak. Az operatív programokat a következő fejlemények kapcsán lehet felülvizsgálni: jelentős társadalmi-gazdasági változások; az uniós, nemzeti vagy regionális prioritások jelentős módosulása; az eredetileg meghatározott céloktól való jelentős eltérést okozó fejlemények, illetve végrehajtási nehézségek. A Bizottságnak a tagállam általi hivatalos benyújtástól számított három hónapon belül kell jóváhagynia vagy elutasítania az operatív program felülvizsgálatát. A tagállamoknak eredetileg értékelést is kellett végezniük az operatív programok felülvizsgálatakor. Ezt az előírást 2010-ben lazították, azóta a tagállamoknak csak az operatív program felülvizsgálatát és annak várható hatását igazoló elemzést kell készíteniük. Az általános rendelet e módosításának célja az operatív programok kiigazításának megkönnyítése volt⁴².

Az operatív programok gyakori felülvizsgálata kérdésessé teszi a programozás értelmét

47

A 2007–2013-as programozási időszakban a tagállamok gyakran folyamodtak átprogramozáshoz. Mintánk 20 operatív programja közül 19-et számos alkalommal átprogramoztak az időszak folyamán, néha egy éven belül többször is. Megállapítottuk azt is, hogy a vizsgált 20 operatív program közül nyolc esetében két átprogramozás között öt hónapnál kevesebb telt el. Az ERFA egy csehországi operatív programjának („Vállalatok és innováció”) például nyolc különböző változata volt, amelyek közül kettőt 2013-ban nyújtottak be, két másikat pedig 2015-ben. A 7. ábra áttekintést ad az egyes operatív programok esetében a 2007–2013-as programozási időszakra benyújtott változatok számáról.

48

Az újraprogramozás lehetővé teszi, hogy a tagállamok a változó körülményeket és az uniós szakpolitikai változásokat figyelembe véve szervezzék át működésüket, gyakorisága ugyanakkor aggályokat vet fel a programozási folyamat alapjául szolgáló elemzések (pl. a kezdeti szükségletelemzés és az előzetes értékelés) és a későbbi módosítások helyességét illetően.

Az átprogramozás jelentős változásokat eredményezett a prioritási tengelyekhez rendelt pénzügyi előirányzatokban, amit a teljesítménymutatók célértékei nem mindig tükröztek

49

Az operatív programok átprogramozásának gyakori típusa egy pénzügyi előirányzat átcsoportosítása egyik operatív programból egy másikba, illetve ugyanazon OP-n belül egy prioritási tengelyből egy másikba. Ez lehetővé teszi, hogy a tagállamok a finanszírozást olyan intézkedésekhez irányítsák át, ahol nagyobb a finanszírozási igény, vagy ahol a végrehajtás könnyebb. Általánosságban elmondható, hogy egy pénzügyi előirányzat lényeges változása szükségessé teszi a teljesítménymutatók és a célértékek megfelelő felülvizsgálatát, hogy meg lehessen vizsgálni a ráfordítás értékarányosságát.

50

Mintánk 20 operatív programja közül kilencnél történt operatív programon belüli vagy operatív programok közötti forrásátirányítás. A legtöbb operatív program esetében (kilencből nyolcnál) az átirányított összeg kisebb volt, mint az operatív program kezdeti uniós hozzájárulásának 10% -a. Egy szlovákiai operatív program, a „Versenyképesség és gazdasági növekedés” esetében azonban az uniós hozzájárulás 25,4%-kal nőtt.

51

A tagállamok prioritási tengelyek között is irányítottak át forrásokat, ami egyes esetekben az eredetileg programozott összegek jelentős változását vonta maga után (lásd: 4. háttérmagyarázat).

52

Egy magyarországi operatív program esetében a pénzügyi előirányzat változásai nem vonták magukkal a teljesítménymutató célértékének változását (lásd: 5. háttérmagyarázat).

53

A fenti példák is mutatják, hogy a források gyors felhasználására, a támogatás összegének gyors elköltésére való összpontosítás nagy kockázatot jelent, ha az uniós támogatásnyújtás célja a jobb eredmények elérése.

Az uniós társfinanszírozási arány emelése növeli a felhasználást, de csökkenti az uniós források révén nyerhető értéket

54

Az uniós társfinanszírozási arány növelése segíti a tagállamokat abban, hogy gyorsítsák a felhasználást és csökkentsék a kötelezettségvállalás-visszavonás kockázatával érintett eszközök nagyságát. Ily módon a tagállam az összes korábban bejelentett kiadását illetően módosított arányszám szerint részesülhet visszatérítésben. A társfinanszírozási arány növelése lehetővé teszi a források azonnali és gyors, visszamenőleges hatályú felhasználását.

55

A társfinanszírozási arány növelése következtében enyhül a nemzeti költségvetésre gyakorolt nyomás, hiszen csökken az eredetileg tervezett tagállami hozzájárulás, ugyanakkor ezzel csökken az operatív program összértéke is. Ezáltal a beavatkozások léptéke (száma vagy nagysága) is csökken, hacsak a tagállamok nem folytatják mégis a nemzeti szinten eredetileg tervezett finanszírozást. Mindez negatív hatással lehet az operatív programok által elérhető célokra és eredményekre is, ez pedig befolyásolja, hogy milyen érték valósítható meg az Unió által rendelkezésre bocsátott források révén.

56

A mintánkban szereplő operatív programok több mint fele (20 operatív program közül 11) a programozás szerint kezdettől fogva a rendeletben rögzített maximális uniós társfinanszírozási arány⁴³ szerint részesült társfinanszírozásban. Nyolc operatív program esetében a társfinanszírozási arány az időszak során felfelé módosult. A 2. táblázat mutatja az uniós társfinanszírozási arány növekedését, illetve a nemzeti hozzájárulás csökkenését. E nyolc operatív program esetében a csökkentett nemzeti hozzájárulás együttes összege 4,8 milliárd euró.

2. táblázat

A nemzeti hozzájárulásnak a társfinanszírozási ráta növekedéséből adódó csökkenése

Tagállam	Operatív program	Eredeti uniós társfinanszírozási arány (%)	Felülvizsgált uniós társfinanszírozási arány (%)	A nemzeti hozzájárulás csökkenése (millió euró)
Románia	Környezetvédelem	80	85	302,1
Bulgária	Környezetvédelem	81	85	75,5
Spanyolország	Vállalkozási kutatás-fejlesztés és innováció (K+F+I) – technológiai alap	67	75	356,8
	Tudásalapú gazdaság	70	80	259,0
Olaszország	Calabria FSE	50	75	286,8
	A fejlesztés biztonsága	50	75	386,0
	Calabria	50	75	999,4
	Szicília	50	75	2179,8
	Összesen			4845,4

Megjegyzés: Az előírt maximális uniós társfinanszírozási ráta Bulgária és Románia esetében 85%, Spanyolország esetében 80%, Olaszországéban pedig 75%.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A tagállamok magánberuházások bevezetésével igyekeztek növelni felhasználási arányukat, de ez is a beavatkozások csökkenéséhez vezetett

57

A tagállamoknak a nemzeti társfinanszírozásból való részesedése történhet kizárólag állami hozzájárulás révén, vagy magán-hozzájárulást is tartalmazhat. Amennyiben a program magán-hozzájárulást is tartalmaz, az operatív program finanszírozási terve⁴⁴ figyelembe veszi a magánszektorbeli támogatottak által nyújtott finanszírozást is.

58

A magán-hozzájárulás növekedése elősegítheti a finanszírozás gyorsabb felhasználását, mivel kiegészíti az uniós társfinanszírozás formájában később megtérített tagállami közkiadásokat, illetve kiváltja az uniós társfinanszírozás kiegészítéseként szükséges nemzeti közpénzeket. Hatásuk azonnali, és egyszeri alkalommal pozitívan befolyásolják az uniós források felhasználását, amennyiben általuk megnő a visszatérítésre jogosult kiadások összege. Mivel azonban a magánszféra hozzájárulásának egy része olyan kiadás, amely az állami hozzájárulástól függetlenül is felmerült volna, ez utóbbinak magán-hozzájárulásokkal való kiváltása összességében csökkenti a tagállamok beruházásának nagyságát. Amint fentebb jeleztük (lásd: 55. bekezdés), ez csökkenti a kohéziós politika célkitűzéseinek eléréséhez szükséges beavatkozás mértékét.

59

A programozási időszak kezdetén a mintánkban szereplő húsz operatív program közül egy finanszírozási tervében sem szerepelt magánfinanszírozási összetevő. A programozási időszak végére már öt operatív program is bevezette a magán-hozzájárulást, amivel egyúttal csökkent a nemzeti közpénzből történő hozzájárulás. A 3. táblázat bemutatja a bevezetett magán-hozzájárulást és azt, hogy ezáltal elméletben milyen uniós hozzájárulás váltható ki.

3. táblázat

A közpénzből történő hozzájárulást kiváltó magán-hozzájárulás és az ennek révén elméletben keletkező uniós hozzájárulás

Tagállam	OP	Bevezetett magán-hozzájárulás (millió euró)	Társfinanszírozási arány (%)	A magán-hozzájárulás révén elméletben keletkező uniós hozzájárulás (millió euró)
Spanyolország	Vállalkozási kutatás-fejlesztés és innováció (K+F+I) – technológiai alap	500,5	75	375,4
Cseh Köztársaság	Vállalkozások és innováció	472,5	85	401,6
	Környezetvédelem	97,2	85	82,7
Magyarország	Környezetvédelem és energiaügy	85,1	85	72,3
	Észak-Magyarország	54,2	85	46,0

Megjegyzés: A magánkiadások bevonása révén elméletileg keletkező uniós hozzájárulás kiszámításakor a magán-hozzájárulásra az uniós társfinanszírozási arányt alkalmazzák. Az, hogy a magánkiadások révén véglegesen mekkora hozzájárulás keletkezik, csak a lezárás időpontjában lesz ismeretes.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság által szolgáltatott adatok alapján.

A projektek szakaszolásával csökken az a kockázat, hogy ha a lezáráskor a projekt még nem készült el teljesen, akkor visszavonják a kötelezettségvállalást

60

A 2007–2013-as szabályozási keret bevezette a nagyprojektek⁴⁵ két programozási időszak alatt történő megvalósítását, vagyis egy projekt felosztását két szakaszra a 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszakban⁴⁶. Noha az általános rendelet csak nagyprojektek szakaszolását tette lehetővé, a Bizottság lezárásra vonatkozó iránymutatásai ennél továbbmenve kiterjesztették a szakaszolhatóságot a nagyprojekteken kívül a legalább 5 millió euró értékű projektekre is⁴⁷.

61

A szakaszolás előnye azon kockázatnak a csökkentése, hogy a 2017. március 31-ig (ez a lezárási dokumentumok benyújtásának határideje) vagy legkésőbb 2019. március 31-ig⁴⁸ továbbra sem működésképes, folyamatban lévő nagyprojektek nem támogathatónak minősülnek, és a vonatkozó uniós finanszírozás nem lesz felhasználható. A mintánkban szereplő 14⁴⁹ operatív program közül kilencnél született olyan döntés, hogy a nagyprojekteket, illetve az ötmillió eurót meghaladó projekteket szakaszolják. A szakaszolás csökkentette annak kockázatát, hogy ezeknél a projekteknél 4,5 milliárd euró értékű uniós társfinanszírozás (nagyprojektek: 3,8 milliárd euró; az 5 millió eurót meghaladó egyéb projektek: 0,7 milliárd euró) nem kerül felhasználásra a 2007–2013-as programozási időszakban.

62

Noha a szakaszolás előnyös a felhasználás szempontjából, mivel így elismerést nyer, hogy a folyamatban lévő projektek végrehajtása nem áll le egy program befejezésekor, egy nemrégiben lezajlott ellenőrzés tanúsága szerint a kohézió területén a szakaszolás bonyolultabb és korlátozóbb, mint a vidékfejlesztési politika terén, jóllehet a szakpolitikai területek igen hasonlóak⁵⁰.

Az uniós források felhasználása céljából visszamenőleges projektekhez is folyamodtak, ám ezek jelentős kockázattal járnak a „talált pénz” hatás szempontjából

63

Visszamenőleges az olyan projekt vagy művelet, amelynél még azelőtt merültek fel kiadások, illetve amelyet még azelőtt fejeztek be, hogy az uniós társfinanszírozást hivatalosan kérelmezték vagy odaítélték volna: ilyen értelemben visszamenőleges finanszírozásról van szó. A visszamenőleges projektek új lehetőséget kínálnak a források felhasználására: további, új kiadásokat hoznak létre, vagy nem támogatható kiadások helyébe állítanak másokat.

64

A visszamenőleges projektek egyértelmű értékarányossági kockázattal járnak, mivel gyakran úgy választják ki, kezdeményezik vagy hajtják végre őket, hogy nem kapcsolják össze őket kifejezetten valamely program célkitűzéseivel vagy az uniós támogatáshoz kapcsolódó konkrét jogi előírásokkal. A visszamenőleges uniós támogatásra vonatkozó iránymutatásában⁵¹ a Bizottság nem javasolja az alkalmazásukat, mivel nagy szabályszerűségi kockázatot jelentenek a vonatkozó uniós és nemzeti szabályok megsértése tekintetében.

65

Ráadásul mivel a visszamenőleges projekteket már nemzeti finanszírozással végrehajtották, kétséges, hogy ilyen projektek társfinanszírozására uniós forrásokat fordítani valóban hozzáadott értéket teremt-e. Ez a egyben a „talált pénz” hatás kérdését is felveti, mivel ezeket a projekteket uniós finanszírozás nélkül is megvalósították volna.

66

Az általunk felkeresett négy tagállam közül három (Olaszország, Magyarország és Románia) nyilatkozott úgy, hogy alkalmaztak visszamenőleges projekteket (lásd: 6. háttérmagyarázat).

67

A tagállamoknak nem kötelességük beszámolni a Bizottságnak a visszamenőlegesen bejelentett költségekről. Ebből adódóan a Bizottság nincs tisztában a visszamenőlegesen bejelentett költségek nagyságával és pénzügyi hatásával, pedig az ilyen finanszírozás egyértelmű kockázatokkal jár. A megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munkánk feltárta, hogy számos tagállam alkalmaz visszamenőleges kiadásokat, és hogy a visszamenőleges projektek uniós társfinanszírozása várhatóan jelentős lesz a 2007–2013-as időszakban.

68

A 2015-ös éves jelentéssel kapcsolatos munkánk részeként feltártunk a visszamenőleges projektek kiadásaival kapcsolatos hibákat is (lásd: 7. háttérmagyarázat). Egy korábbi jelentésében a Számvevőszék rámutatott, hogy az ilyen projekteknél nagyobb a hibák valószínűsége, mint a szokásos módon kiválasztott projekteknél⁵².

69

A 2014–2020-as programozási időszakban kissé korlátozottabb mértékben folyamodtak visszamenőleges projektekhez. Az olyan (egy vagy több projektből álló) műveletek, amelyeknél már felmerültek kiadások, de amelyeket fizikailag még nem fejeztek be, illetve még nem hajtottak teljesen végre addig, amikor a kedvezményezett benyújtotta a program értelmében kérhető támogatásra irányuló kérelmét az irányító hatósághoz, jogosultak lehetnek uniós támogatásra⁵³. Továbbra is megválaszolatlan marad azonban a nem támogatható kiadások kockázatának, illetve az uniós társfinanszírozás által elérhető hozzáadott érték kérdése.

Noha meghosszabbították a támogathatósági időszakot, a pénzügyi eszközöknek nyújtott tőketámogatás 8%-a felhasználatlanul maradt és nem gyakorolt megújuló hatást

70

A 2007–2013-as programozási időszak során a tagállamok ideiglenesen felhasználhattak forrásokat úgy, hogy az érintett összeget befizették egy pénzügyi eszközbe, és visszatérítésben részesültek a Bizottság részéről, elkerülve így a végrehajtási szakaszban a kötelezettségvállalás-visszavonás kockázatát. Ezenkívül a felhasználás fokozása céljával a Bizottság 2015. december 31-ről 2017. március 31-re meghosszabbította a pénzügyi eszközök végső kedvezményezettjei részére történő kifizetések támogathatósági időtartamát⁵⁴ Ez további 1,6 milliárd euró kifizetést eredményezett a végső kedvezményezettek számára⁵⁵. A Számvevőszék erről korábbi jelentéseiben számolt be⁵⁶.

71

A pénzügyi eszközök alkalmazásának jelentős előnye azok megújuló hatása, vagyis hogy a pénzügyi eszközöknek nyújtott tőketámogatást egynél több alkalommal lehet felhasználni. Ezért fontos, hogy a pénzügyi eszközöknek nyújtott teljes tőketámogatást már a programozási időszakban felhasználják, hogy megnyilvánulhasson a megújuló hatás.

72

Már korábban beszámoltunk arról, hogy a különösen a 2007–2013-as programozási időszak első éveire jellemző alacsony kifizetési ráta korlátozta a megújuló hatás érvényesülését⁵⁷. 2017 októberében a Bizottság jelentésben számolt be a pénzügyi eszközök pénzügyi végrehajtásáról a 2017. március 31-i (lezáráskori) állapot szerint. A jelentés számadatainak áttekintése egy sor ellentmondást és pontatlanságot tárt fel a tagállamok jelentéseiben⁵⁸. Mivel a lezárási folyamat még folyamatban van, a Bizottságnak elvileg módjában áll, hogy ellenőrizze az operatív programok lezárására használt számadatok megbízhatóságát.

73

A tagállamok által lezáráskor a Bizottsággal közölt adatokon alapuló becslésünk szerint azonban a pénzügyi eszközöknek nyújtott tőketámogatás kb. 8%-át (vagyis 11,3 milliárd euróból 0,9 milliárd eurót) a 2017. március 31-i határidőig nem használták fel, így azt vissza kell fizetni az operatív programoknak⁵⁹. Ezeket a forrásokat az alulteljesítő pénzügyi eszközök prioritási tengelyeitől át lehet csoportosítani egy másik prioritási tengelyhez, amennyiben a lezárásra vonatkozó iránymutatásokban meghatározott 10%-os rugalmassági szabálynak megfelelően elegendő többletkiadás áll rendelkezésre. Azon operatív programok esetében, ahol ezek a feltételek nem teljesülnek, az operatív programnak visszajuttatott forrásokat (vagy azok egy részét) vissza kell fizetni az uniós költségvetésébe. Az operatív programoknak visszajuttatott források esetében nemcsak a megújuló hatás marad el, hanem – a pénzügyi megállapodásokkal ugyan összhangban lévő – felmerült kezelési költségek miatt az uniós költségvetés számára sem keletkezett hozzáadott érték.

A támogathatósági időszak végéhez közel kifizetett szerződéses előlegek értékarányossági és szabályszerűségi kockázatokat vonhatnak maguk után

74

A szerződéses előleg fizetése szokásos piaci gyakorlat, mert a vállalkozó így fedezni tudja a szerződésben vállalt szolgáltatások vagy munkálatok elvégzéséhez szükséges források mozgósításának kezdeti költségeit. A Bizottság szerint az ilyen előlegek jellemzően a szerződéses érték 10–40% -át teszik ki.

75

Szerződéses előlegfizetés akkor támogatható, ha az előlegben a vállalkozó 2015. december 31. előtt részesült, és az előleg legkésőbb 2017. március 31-ig tényleges kiadássá alakult át. A kifizetésnek meg kell felelnie a tagállami szabályoknak és szerződéses kötelezettségeknek is. A támogathatósági időszak végéhez (vagyis 2015. december 31-hez) közel jóváhagyott projektek esetében az, hogy a lezárási határidőig (azaz 2017. március 31-ig) véglegesíteni kell a projekteket, azt eredményezheti, hogy egyes projektek nem várható eredményességük, hanem a felhasználás várható gyorsasága alapján részesülnek támogatásban.

76

Az általunk felkeresett négy tagállam közül kettő (Csehország és Magyarország) alkalmazott szerződéses előlegeket a felhasználás fokozása érdekében. A csehországi irányító hatóság tájékoztatása szerint például 2016 szeptemberéig a „Környezetvédelem” operatív program esetében az előlegszámlák teljes összege 133 millió eurós uniós hozzájárulást tett ki. Ez a 2014-es és 2015-ös teljes felhasználás mintegy 5%-ának felelt meg (lásd: 8. háttérmagyarázat).

77

Mint arról már korábban is beszámoltunk, a szerződéses előlegek elszámolása kapcsán – különösen ha ezek a szerződés értékének jelentős részét teszik ki – fennáll a kockázata annak, hogy a lezáráskor nem támogatható kiadások merülnek fel. Az előlegeket 2017. március 31-ig lehetett tényleges kiadássá átalakítani; minél közelebb történt a tényleges kiadás ehhez a határidőhöz, annál kevesebb idő állt az ellenőrzési hatóság rendelkezésére annak ellenőrzésére és támogathatóságának biztosítására⁶⁰.

78

A tagállamok kötelesek voltak figyelemmel kísérni a szerződéses előlegeket, viszont nem voltak kötelesek erről tájékoztatást nyújtani a Bizottságnak. Ebből adódóan a Bizottság nem tud képet alkotni azok általános felhasználásáról és hatásáról. Ellenőrzésünk idején azt állapítottuk meg, hogy Magyarország nem kíséri figyelemmel a felhasználást és a hatást.

Összességében a kohézió területén 2007 óta csökkent a hibaarány, noha a visszamenőleges projektek hibákat okoztak

79

Megvizsgáltuk, hogy a 2007–2013-as programozási időszakban hogyan alakult és hogyan befolyásolta a hibaarányt a kohézióra vonatkozó kontrollkeretrendszer. Megvizsgáltuk azt is, hogy több hibát eredményezett-e, ha – különösen a programozási időszak vége felé – a források gyors felhasználására összpontosítottak.

80

A Számvevőszék jelentéseiben szereplő hibaarányokat 2007 óta vizsgálva megállapítható, hogy az előző programozási időszakhoz képest 2007–2013-ban jelentősen csökkent a hibaarány. 2011 és 2016 között következetesen egyre alacsonyabb hibaarány volt jellemző, ami 2016-ban 4,8%-os legvalószínűbb hibaarányt jelentett (az alsó hibahatár 3,1% volt, szemben a 2000–2006-os időszak kifizetéseire vonatkozó 2007-es és 2008-as 11%-kal).

81

A hibaarány alakulását számos tényezőnek lehet tulajdonítani. Amint azt fentebb jeleztük, a forrásfelhasználást javítani hivatott intézkedések némelyike, például a visszamenőleges projektek (lásd: 7. háttérmagyarázat), bizonyos hibákat eredményeztek. Másfelől azonban egyes jelentős tényezők – például a tagállamok irányítási, kontroll- és felügyeleti rendszereinek általános javulása, valamint a Bizottság egyes megelőző (megszakítások és felfüggesztések) és korrekciós intézkedései a 2007–2013-as programozási időszakra nézve – a hibaarány csökkenéséhez vezettek.

Következtetések és ajánlások

82

A kohéziós politika tekintetében a többéves pénzügyi keret szerinti kiadások legmagasabb összegét tagállamonkénti éves előirányzatokra bontják. Ez a felosztás megkönnyíti a programozási folyamatot, és lehetővé teszi az egyes operatív programokon belüli célok előzetes meghatározását. Mint azonban a Számvevőszék észrevételezte, gondot jelent jó eredményeket elérni olyan rendszerek esetén, ahol a forrásokat előre felosztják a tagállamok között és ahol a forrásfelhasználás válik elsődleges fontosságúvá, sőt öncéllá. Ahhoz, hogy az eredmények elérése maradjon a középpontban, a tagállamoknak mindenképp el kell kerülniük azt a helyzetet, hogy a programozási időszak végén még jelentős pénzeszközök várjanak felhasználásra, mivel a sietős forrásfelhasználásnak az értékarányosság láthatja kárát. A forrásfelhasználás tehát fontos a szakpolitikai célok elérésének szempontjából, de öncél nem lehet.

83

A két legutóbbi programozási időszakban a jogszabályi keret késedelmes elfogadása az operatív programok késedelmes elfogadásához vezetett. Ez elkerülhetetlenné tette a dominóhatást: késve kezdődött meg a rendelkezésre bocsátott források felhasználása, és az első években alacsony maradt a kifizetések szintje. A Bizottság ösztönözte a 2020 utáni többéves pénzügyi keretről szóló politikai megállapodás korai megkötését annak érdekében, hogy a nemzeti és regionális hatóságok jogi és pénzügyi bizonyossággal bírhassanak, és rögtön a programozási időszak kezdetén meg lehessen kezdeni a végrehajtást (lásd: 16–19. bekezdés).

84

A fent említett dominóhatás mellett a felhasználás lassú beindulásának egy másik magyarázata az, hogy a programozási időszak félidejében a tagállamok még mindig az előző programozási időszakból származó forrásokat használtak fel (lásd: 22. bekezdés). Ezért egy korábbi különjelentésünkben azt javasoltuk, hogy a 2020 utáni időszakra vonatkozó jogalkotási javaslataiban a Bizottság biztosítsa, hogy a támogathatósági időszakok ezentúl ne kerüljenek átfedésbe a következő programozási időszakkal, és hogy a lezárási időszak a támogathatósági időszak végét követően azonnal záruljon le⁶¹.

85

Annak érdekében, hogy a végrehajtás az egész programozási időszak során zökkenőmentes és egyenletes legyen, a lassú felhasználás kezelésére irányuló intézkedéseket már korán meg kell hozni. Egyes tagállamok és a Bizottság már a 2007–2013-as programozási időszak viszonylag korai szakaszában észleltek forrásfelhasználási nehézségeket. A Bizottság mégis csak 2014 novemberében – vagyis szinte a támogathatósági időszak vége előtt egy évvel – indított átfogó fellépéssorozatot egy olyan munkacsoport létrehozásával, amely segítséget nyújt az uniós átlag alatt maradó felhasználási arányt felmutató tagállamoknak (lásd: 34–35. bekezdés).

86

A tagállamok több intézkedést hoztak, köztük a munkacsoport által javasoltakat is, és egyes esetekben egy éven belül több mint 20 százalékponttal sikerült növelniük felhasználási arányukat. A 2018-as év kezdetén az átlagos uniós forrásfelhasználási arány 97,2% volt. Egyes tagállamoknak nem sikerült az összes rendelkezésre álló forrást felhasználniuk, és 2017 végén a fel nem használt források összege 4,4 milliárd euró volt. A forrásfelhasználási aránynak, illetve a fel nem használt finanszírozásnak a végleges értéke csak a lezárás után lesz ismeretes (lásd: 28. bekezdés).

87

Ellenőrzésünk tanúsága szerint a Bizottság és a tagállamok által a lassú felhasználás kezelésére hozott intézkedések elsősorban a felhasználásra és a jogszerűségre összpontosítottak, míg a teljesítmény szempontját nem vették kellően figyelembe. Az alkalmazott intézkedések némelyikére nézve mintánk alapján a következőket állapítottuk meg:

• Az operatív programok gyakori felülvizsgálata az eredeti tervek jelentős módosulását vonta maga után és aggályokat vetett fel a programozást megalapozó elemzések alaposságát, valamint az operatív program és a kohéziós szakpolitika célkitűzéseinek elérésére való képességet illetően (lásd: 43–59. bekezdés).
• A felkeresett tagállamok megközelítőleg 1 milliárd euró összegű visszamenőleges kiadást mutattak ki. Az ilyen projektek értéke az összes 2007–2013-as operatív program tekintetében valószínűleg jelentősen magasabb lesz. Az ilyen típusú projekteknél nagy a „talált pénz” kockázata (uniós finanszírozás nélkül is meg lehetett volna valósítani őket), ezért korlátozott uniós hozzáadott értéket képviselnek (lásd: 63–69. bekezdés).
• Az előlegek, például a pénzügyi eszközöknek nyújtott tőketámogatás, serkentették a felhasználást a programozási időszak során, a megújuló hatást azonban csökkentette a végrehajtás lassúsága. A támogathatósági időszak végén körülbelül egymilliárd euró maradt felhasználatlanul. Ezen források esetében tehát nemcsak a megújuló hatás maradt el, hanem – a pénzügyi megállapodásokkal ugyan összhangban lévő – felmerült kezelési költségek miatt az uniós költségvetés számára sem keletkezett hozzáadott érték (70–73. bekezdés).
• Segítették a felhasználás javítását a szerződéses előlegek is. A támogathatósági időszak végéhez közel jóváhagyott projektek esetében az, hogy a lezárási határidőig véglegesíteni kell a projekteket, azt eredményezheti, hogy egyes projektek nem várható eredményességük, hanem a felhasználás várható gyorsasága alapján részesülnek támogatásban. Ezenkívül minél közelebb történt a tényleges kiadás a támogathatósági határidőhöz, annál kevesebb idő állt az ellenőrzési hatóságok rendelkezésére a kiadás támogathatóságának ellenőrzésére (lásd: 74–78 bekezdés).

88

A felhasználás javítása érdekében a végrehajtás-javítási munkacsoport figyelemmel kísérte a tagállamoknak az elfogadott intézkedésekkel kapcsolatos előrehaladását. Az eredményekről történő tagállami beszámolás módjának eltérései azonban megnehezítették az összes alkalmazott intézkedésnek, illetve azok hatásainak áttekintését. Egyes intézkedések (pl. visszamenőlegesen társfinanszírozott projektek, szerződéses előlegek alkalmazása) esetében a jogszabályi keret nem írja elő a tagállamoknak a Bizottságnak történő beszámolást. Ez a két tényező akadályozta a munkacsoportot abban, hogy átfogó képet kapjon az alkalmazott intézkedésekről és azok egyedi pénzügyi hatásáról (lásd: 37., 67. és 78. bekezdés).

89

Noha a 2007–2013-as időszak vége felé a források felhasználására irányuló nyomás bizonyos hibákat eredményezett, a kohézió becsült hibaaránya 2011 és 2016 között mégis egységesen alacsonyabb volt, mint 2007-ben és 2008-ban. Ez több különböző tényező nettó hatásaként is magyarázható (lásd: 80–81. bekezdés).

90

A 2014–2020-as programozási időszakban az operatív programok végrehajtása lassabban indult be, mint az előző programozási időszakban. Ez – azzal együtt, hogy a 2007–2013-as időszakban is előfordultak végrehajtási nehézségek – valószínűvé teszi, hogy a tagállamok a jelenlegi időszakban is felhasználási nehézségekkel fognak szembenézni (lásd: 23–26. bekezdés).

1. ajánlás. Menetrend a jogszabályi keret és a programdokumentumok számára

A Bizottság készítsen elő egy olyan menetrendet, amely magában foglalja a legfontosabb mérföldköveket (például a jogalkotási keretre való javaslattételnek, illetve a javaslat elfogadásának időpontját), biztosítandó, hogy az operatív program végrehajtása időben, a programozási időszak elején megkezdődjön. A Bizottság tegyen javaslatot erről a menetrendről a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, hogy arról megállapodás születhessen.

Ajánlott megvalósítási határidő: Haladéktalanul (a 2020 utáni jogszabályi keretet illetően).

2. ajánlás. A programok felülvizsgálatára irányuló kérelmeket megfelelően (az eredményekre gyakorolt hatásokat is figyelembe véve) kell alátámasztani

A Bizottság az operatív programok felülvizsgálatáról szóló határozatainak elfogadását megelőzően a legfontosabb teljesítményelemek vonatkozásában biztosítsa, hogy:

1. a kérelem az operatív program és a partnerségi megállapodás végrehajtásának alapos és átfogó értékelésén, illetve a felülvizsgálat idején meglévő kapcsolódó igényeken alapul;
2. a felülvizsgálat elsődleges célja jobb eredmények elérése, és az egyes prioritások finanszírozásának mértékében beálló változás a teljesítménymutatókban is tükröződik.

Ajánlott megvalósítási határidő: Az operatív programok felülvizsgálatára irányuló jövőbeli tagállami kérelmek esetében.

3. ajánlás. A felhasználás jobb figyelemmel kísérését lehetővé tévő információk szerzése

A Bizottság gondoskodjon arról, hogy képes legyen:

1. szert tenni az ahhoz szükséges információkra, hogy alaposan és átfogóan figyelemmel tudja kísérni az operatív programok általi forrásfelhasználást;
2. feltárni mind a lassú, mind a gyors felhasználás okait, szem előtt tartva, hogy a kiadásoknak jogszerűnek és szabályszerűnek kell lenniük, valamint a források eredményes felhasználásának jelentőségét;
3. előzetesen felmérni a felhasználás fokozására irányuló intézkedések szükségességét és hatását annak eldöntése érdekében, hogy alkalmazni fogják-e azokat.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018 vége az a) és b) esetében. 2020 vége a c) esetében.

4. ajánlás. A hangsúly a teljesítményen és a jó eredmények elérésén legyen

A Bizottság gondoskodjon arról, hogy amikor célzott támogatást nyújt a tagállamoknak és az operatív programoknak a 2014–2020-as programozási időszak végrehajtásának felgyorsításához (például az operatív programok felülvizsgálatakor), az intézkedések hangsúlya a megfelelő eredmények elérésén legyen.

Ajánlott megvalósítási határidő: Haladéktalanul.

A jelentést 2018. május 30-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Glosszárium és rövidítések

COCOF: Az alapok koordinációs bizottsága (COCOF) az Európai Bizottság által felállított állandó bizottság, amelynek feladata a strukturális alapokat és a Kohéziós Alapot szabályozó rendeletek végrehajtásával kapcsolatos témák megvitatása. A COCOF gyakorlati példákkal és információkkal szolgáló iránymutatásai ajánlásnak tekintendők, jogilag nem kötelezőek és nem korlátozó erejűek.

Ellenőrző hatóság: Bizonyosságot nyújt a Bizottság számára az adott operatív program irányítási rendszereinek és belső kontrollmechanizmusainak eredményes működéséről (és ebből következően az igazolt kiadás jogszerűségéről és szabályszerűségéről). Az ellenőrző hatóságokat a tagállamok jelölik ki. Általában kancelláriák, pénzügyminisztériumok (vagy minisztériumi felügyelet alatt működő belső ellenőrzési szervek), más minisztériumok vagy legfőbb ellenőrző intézmények főosztályai. Működésüket tekintve függetlennek kell lenniük az alapokat kezelő szervektől. Az ellenőrző hatóság a rendszer- és művelet-ellenőrzésekre vonatkozó megállapításairól jelentést tesz az érintett operatív program irányító hatóságának és igazoló hatóságának. Évente egyszer, éves kontrolljelentésében beszámol éves munkájáról a Bizottságnak. Ha az ellenőrző hatóság úgy ítéli meg, hogy az irányító hatóság nem tett megfelelő korrekciós intézkedéseket, erre fel kell hívnia a Bizottság figyelmét.

Előirányzott keret: Egy adott programozási időszakban egy tagállam vagy operatív program számára előirányzott teljes összeg, vagyis az elméletileg maximálisan kifizethető összeg.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja a főbb regionális egyenlőtlenségek kiigazítása, és ezáltal az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése. Ennek érdekében infrastrukturális és munkahelyteremtő termelő beruházásokra nyújt pénzügyi támogatást, elsősorban vállalkozásoknak.

Európai Szociális Alap (ESZA): Az Európai Szociális Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése a foglalkoztatási és elhelyezkedési lehetőségek – főként képzési intézkedések keretében történő – javításával, elősegítve a magas foglalkoztatottsági szint elérését, valamint több és jobb minőségű munkahely létrehozását.

Felhasználási arány: A valamely operatív programra lekötött teljes összeg felhasználásra, vagyis kifizetésre került része, százalékban kifejezve.

Forrásfelhasználás: Felhasznált forrásnak olyan összeget tekintünk, amelyet a Bizottság valamely tagállami operatív program részére, támogatható projektek társfinanszírozásaként kifizetett. Ebben benne vannak az előlegek, az időközi és a záró kifizetések.

Igazoló hatóság: Valamely tagállam által arra kijelölt hatóság, hogy elsőfokú ellenőrzéseket végezzen az irányító hatóság által bejelentett kiadásokra vonatkozóan, és igazolja, hogy ezek a kiadások jogszerűek és szabályszerűek.

Irányító hatóság: Az irányító hatóság a tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának monitoringja, valamint a Bizottság felé történő beszámolás a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről. Az irányító hatóság egyben az a szerv, amely a Bizottság, az Európai Számvevőszék vagy a tagállam valamely hatósága által elvégzett ellenőrzést követően pénzügyi korrekciókat szab ki a kedvezményezettekre.

A kohézióra vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatások: A közösségi stratégiai iránymutatások tartalmazzák a kohéziós politika alapelveit és prioritásait, és javaslatokat tesznek arra nézve, hogyan használhatják fel az európai régiók a lehető legjobban a nemzeti és regionális támogatási programok számára rendelkezésre bocsátott forrásokat a 2007–2013-as időszakban. A nemzeti hatóságoknak ezen iránymutatásokat alapul véve kell kidolgozniuk 2007–2013-ra a nemzeti stratégiai prioritásaikat és terveiket, más szóval a nemzeti stratégiai referenciakeretet.

Kohéziós Alap (KA): A Kohéziós Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió erősítése környezetvédelmi és közlekedési projektek finanszírozása révén azokban a tagállamokban, ahol az egy főre jutó GNP nem éri el az uniós átlag 90%-át.

Kötelezettségvállalás: Jogi érvényű ígéret a finanszírozás biztosítására bizonyos feltételek fennállása esetén; az Unió vállalja, hogy az uniós finanszírozású projekt költségeiből a projekt befejezését követően megtéríti a reá háruló részt.

Kötelezettségvállalás visszavonása: Egy felhasználatlan kötelezettségvállalás egészének vagy részének törlése. Bizonyos idő, általában két vagy három év elteltével a kötelezettségvállalás automatikusan törlődik („n+2/3 szabály”).

Közös stratégiai keret (KSK): Iránymutatást ad és segít összehangolni a különböző uniós kohéziós alapok és egyéb uniós eszközök és politikák által elérni kívánt célokat.

Lezárás: Pénzügyi elszámolás, azaz a végső egyenleg tagállamnak való kifizetése vagy a Bizottság által kifizetett többletösszegek visszafizettetése. A lezárás a programciklus utolsó szakasza.

Nagyprojekt: A nagyprojekt gazdaságilag oszthatatlan munkálatok, tevékenységek vagy szolgáltatások olyan összessége, amely pontos műszaki funkcióval és világosan meghatározott célokkal rendelkezik, és amelynek teljes költsége meghaladja az 50 millió eurót, illetve közlekedési projekt esetén a 75 millió eurót. A nagyprojektek támogatásához a Bizottság projektszintű jóváhagyása szükséges.

Nemzeti stratégiai referenciakeret: Az uniós források 2007–2013 közötti nemzeti szintű programozásához kapcsolódó referenciadokumentum. Biztosítja, hogy az alapokból származó támogatás összhangban álljon a kohézióra vonatkozó uniós stratégiai iránymutatásokkal, továbbá meghatározza egyrészről az uniós prioritások, másrészről a nemzeti és regionális prioritások közötti kapcsolatot. A 2014–2020-as programozási időszakra a nemzeti stratégiai referenciakeret helyébe partnerségi megállapodások (meghatározását lásd alább) léptek.

Operatív program (OP): Egy tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt meghatározó program, hogy a forrásokat (uniós és tagállami köz- és magán-társfinanszírozás) miként használják fel az adott (jelenleg hétéves) időszakban projektek finanszírozására. Az egy adott operatív programon belüli projekteknek hozzá kell járulniuk egy sor célkitűzés teljesüléséhez. Az operatív programok az ERFA-ból, a KA-ból, illetve az ESZA-ból részesülhetnek finanszírozásban. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat a programozási időszak során csak mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Partnerségi megállapodások: A partnerségi megállapodások az Európai Bizottság és az egyes tagállamok között a 2014–2020-as programozási időszakra hatályba lépett megállapodások. Ezek kifejtik, hogy a tagállami hatóságok hogyan tervezik felhasználni az európai strukturális és beruházási alapok által nyújtott finanszírozást, valamint felvázolják az egyes országok stratégiai céljait és beruházási prioritásait, összekapcsolva azokat az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia átfogó céljával. A megállapodások részletesen ismertetik az esetleges előzetes feltételrendszereket (vagyis az alapok hatékony és eredményes felhasználásának előfeltételeit) és a teljesítménymenedzsment-kereteket is. Az egyes megállapodásokat a Bizottsággal folytatott párbeszéd keretében az érintett tagállam dolgozza ki és a Bizottság fogadja el.

Prioritási tengely: Valamely operatív program stratégiájának egyik prioritása, amely egymáshoz kapcsolódó, műveletcsoportot alkotó és konkrét, mérhető célokkal rendelkező műveleteket foglal magában.

Programozási időszak: A strukturális alapok és a Kohéziós Alap kiadásai tervezésének és végrehajtásának többéves időkerete.

Szakaszolás: A projektfinanszírozás olyan szervezési módja, amely azt két programozási időszakra húzza szét, hogy ily módon csökkentse a be nem fejezett (és ezért nem támogatható) projektek kockázatát és növelje az első szakasz (2007–2013) forrásfelhasználási arányát.

„Talált pénz” hatás: A „talált pénz” hatás azt jelenti, hogy a finanszírozásban részesülő kedvezményezett e nélkül a támogatás nélkül is ugyanolyan döntést hozott volna. Ilyenkor az eredmény nem tudható be az alkalmazott szakpolitikának; a kedvezményezettnek kifizetett támogatás nem jár hatással. Így a kiadások „talált pénznek” minősülő része jellegénél fogva nem eredményes, hiszen nem járul hozzá a kitűzött célok eléréséhez.

Többéves pénzügyi keret: A többéves pénzügyi keret (TPK) határozza meg a kiadási prioritásokat és azokat a maximális összegeket, amelyeket az Unió az adott hétéves időszak alatt az egyes területeken belül kiadhat. A jelenlegi TPK a 2014–2020-as időszakot fedi le; a korábbiak a 2007–2013-as, illetve a 2000–2006-os időszakra (Agenda 2000) vonatkoztak.

Uniós hozzáadott érték: Valamely uniós fellépésből következő érték, azon értéken felül, amelyet az önállóan fellépő tagállamok egyébként is létrehoztak volna.

Visszamenőleges projekt: Visszamenőleges az olyan projekt vagy művelet, amelynél még azelőtt merültek fel nemzeti forrásból származó kiadások, illetve amelyet még azelőtt fejeztek be, hogy az uniós társfinanszírozást hivatalosan kérelmezték vagy odaítélték volna: ilyen értelemben visszamenőleges finanszírozásról van szó. A 2014–2020-as programozási időszakban az olyan projekt vagy művelet, amely fizikailag befejeződött vagy teljes mértékben végrehajtásra került, mielőtt a kedvezményezett benyújtotta volna a finanszírozási kérelmet, uniós finanszírozásra nem jogosult.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Henri Grethen számvevőszéki tag vezette, a jelentés elkészítésében támogatást nyújtott Marc Hostert kabinetfőnök, Niels-Erik Brokopp és Emmanuel Rauch ügyvezetők, Anna Fiteni és Peggy Vercauteren feladatfelelősök, továbbá Alessandra Falcinelli, Krénusz Ágota, Radka Papoušková, Adrian Roșca és Piotr Senator számvevők.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0000-4	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/94846	QJ-AB-18-013-HU-N
HTML	ISBN 978-92-9207-334-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/167944	QJ-AB-18-013-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://data.europa.eu/euodp/hu/home?

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/home?) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.