Die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten während der letzten Jahre der Programme 2007-2013 halfen gegen niedrige Mittelausschöpfung, waren jedoch nicht ausreichend ergebnisorientiert

Zusammenfassung

Zur Mittelausschöpfung

I

Das Ziel der Kohäsionspolitik besteht darin, Ungleichgewichte im Entwicklungsstand der Regionen in der Europäischen Union zu verringern. Dafür wird rund ein Drittel des EU-Haushalts eingesetzt und über operationelle Programme (OP) ausgeführt. Die Mittel werden zu Beginn eines mehrjährigen Programmplanungszeitraums zur Verfügung gestellt. Unter dem Begriff Aufnahmekapazität (Mittelausschöpfungskapazität) versteht man die Fähigkeit eines Mitgliedstaats, die ihm zugewiesenen finanziellen Mittel effizient und wirksam auszugeben. Die Mitgliedstaaten schöpfen Mittel aus, wenn sie eine Zahlung aus dem EU-Haushalt als Kofinanzierung für förderfähige Projekte erhalten. Damit der Fokus dauerhaft auf dem Erreichen wirksamer Ergebnisse liegt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten eine Situation vermeiden, in der zum Ende des Programmplanungszeitraums noch Mittel in beträchtlicher Höhe ausgeschöpft werden müssen, denn eine überhastete Mittelausschöpfung kann dazu führen, dass nicht ausreichend auf eine optimale Mittelverwendung geachtet wird. Daher ist die Mittelausschöpfung zwar wichtig für das Erreichen politischer Ziele, sie stellt jedoch keinen Selbstzweck dar.

Zur Prüfung des Hofes

II

Der Hof untersuchte, ob die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Ausschöpfung der Mittel aus dem EFRE, ESF und KF im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wirksam waren. Hierzu wurden Prüfbesuche in vier Mitgliedstaaten durchgeführt: in der Tschechischen Republik, Italien, Ungarn und Rumänien. Die Prüfung bezog sich auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013. Allerdings werden auch Vergleiche mit den Programmplanungszeiträumen 2000-2006 und 2014-2020 angestellt und Risiken im Hinblick auf die Mittelausschöpfung im gegenwärtigen Zeitraum aufgezeigt.

Feststellungen des Hofes

III

Der Hof stellte sowohl für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 als auch für den Zeitraum 2014-2020 fest, dass die späte Verabschiedung des Rechtsrahmens - sechs Monate bzw. zwei Wochen vor Beginn des jeweiligen Programmplanungszeitraums - eine späte Annahme der OP nach sich zog. In beiden Zeiträumen wurde ein Großteil der OP erst ein Jahr nach Beginn des Programmplanungszeitraums angenommen. Dies hatte unvermeidliche Folgewirkungen auf den Beginn des Einsatzes der zugewiesenen Mittel.

IV

Die Durchführung war im Zeitraum 2007-2013 langsam angelaufen, begann jedoch im Zeitraum 2014-2020 noch schleppender. Neben den genannten Folgewirkungen war die Überschneidung der Programmplanungszeiträume ein weiterer Grund für den langsamen Beginn, denn dies bedeutete, dass die Mitgliedstaaten noch immer Mittel des vorherigen Zeitraums ausgaben, als der nachfolgende Zeitraum bereits begonnen hatte.

V

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 überwachte die Kommission zwar die Mittelausschöpfung, richtete aber erst rund 13 Monate vor Ende des Förderzeitraums eine Taskforce ein, um Mitgliedstaaten zu unterstützen, die die Mittel im Rahmen ihrer OP nur unzureichend ausgeschöpft hatten. Acht Mitgliedstaaten erhielten Unterstützung von der Taskforce für bessere Umsetzung. Die ergriffenen Maßnahmen führten zu einer deutlichen Erhöhung der Mittelausschöpfung bei den unterstützten Mitgliedstaaten. Zu Beginn des Jahres 2018 betrug die durchschnittliche EU-Ausschöpfungsquote 97,2 %. Mehrere Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, alle verfügbaren Finanzmittel zu verwenden, sodass sich die nicht verwendeten Mittel Ende 2017 auf 4,4 Milliarden Euro beliefen. Die endgültige Ausschöpfungsquote und der endgültige Wert der nicht verwendeten Mittel werden nach dem Abschluss feststehen.

VI

Zu den Maßnahmen, die zur Erhöhung der Mittelausschöpfung ergriffen wurden, gehörten die Überarbeitung von OP, die Aufteilung von Projekten in Tranchen, die auf unterschiedliche Programmplanungszeiträume entfallen, die nachträgliche Kofinanzierung von Projekten, Vorauszahlungen an Finanzierungsinstrumente sowie vertragliche Vorauszahlungen. Bei einigen dieser Maßnahmen standen vor allem die Mittelausschöpfung und die Einhaltung der Vorschriften im Vordergrund, während den Ergebnissen nur geringe Beachtung geschenkt wurde. Insbesondere wurden OP häufig überarbeitet, was Zweifel an der Fundiertheit der Analysen, die dem Programmplanungsprozess und den nachfolgenden Überarbeitungen zugrunde lagen, sowie an der Fähigkeit zum Erreichen der OP-Ziele und der kohäsionspolitischen Ziele aufkommen lässt.

VII

Die Kommission hat keinen umfassenden Überblick über alle verwendeten Maßnahmen und die Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen auf die Mittelausschöpfung, da die Mitgliedstaaten keine ausreichenden Informationen bereitgestellt haben und bei einigen Maßnahmen (etwa bei nachträglich finanzierten Projekten und vertraglichen Vorauszahlungen) gemäß dem Rechtsrahmen nicht verpflichtet sind, der Kommission Bericht zu erstatten.

Die Empfehlungen des Hofes

VIII

Die Kommission sollte

• dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Zeitplan für die Aushandlung und Annahme des Rechtsrahmens und der Programmdokumente vorschlagen, um sicherzustellen, dass die OP-Durchführung zu Beginn des Programmplanungszeitraums anlaufen kann;
• für den Fall, dass zentrale Leistungselemente betroffen sind, sicherstellen, dass bei der Überarbeitung eines OP eine fundierte und umfassende Bewertung des OP und der Partnerschaftsvereinbarung sowie des entsprechenden Bedarfs zugrunde gelegt werden, wobei die Überarbeitung in erster Linie mit dem Ziel durchzuführen ist, bessere Ergebnisse zu erreichen. Zudem sollte sie dafür sorgen, dass sie imstande ist, die Informationen zu erhalten, die sie für eine Überwachung der Mittelausschöpfung benötigt, eine langsame oder schnelle Mittelausschöpfung zu ermitteln sowie den Bedarf und die Auswirkungen von Maßnahmen im Vorfeld zu bewerten, um entscheiden zu können, ob sie durchgeführt werden sollten oder nicht;
• in Fällen, in denen sie gezielt Unterstützung zur Beschleunigung der Durchführung leistet, dafür Sorge tragen, dass Maßnahmen ergriffen werden, bei denen das Erreichen guter Ergebnisse im Vordergrund steht.

Einleitung

Politische Ziele, Finanzierung und Verwaltung

01

Das Ziel der Kohäsionspolitik besteht darin, Ungleichgewichte im Entwicklungsstand der Regionen zu verringern, Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung umzustrukturieren und die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit in der Europäischen Union zu fördern¹. Zur Verwirklichung dieser Ziele werden Mittel der EU verwendet, um die Entwicklung in verschiedenen Bereichen voranzutreiben, darunter beispielsweise die kohlenstoffarme Wirtschaft, die Verkehrsinfrastruktur, die Unterstützung für KMU, die Integration von Menschen in den Arbeitsmarkt und die soziale Eingliederung benachteiligter Personen.

02

Im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) sind die jährlichen Höchstbeträge aufgeführt, die die EU für verschiedene Politikbereiche, einschließlich des Bereichs Kohäsion, ausgeben darf. Rund ein Drittel der Haushaltsmittel der EU sind für die Kohäsionspolitik bestimmt. Diese wird im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), des Europäischen Sozialfonds (ESF) und des Kohäsionsfonds (KF) umgesetzt. Zu jeweiligen Preisen belief sich die Gesamtmittelausstattung für den EFRE, den ESF und den KF im Programmplanungszeitraum 2000-2006 auf rund 261 Milliarden Euro, im Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf 346 Milliarden Euro und im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf etwa 365 Milliarden Euro². Der entsprechende Betrag der Kohäsionsmittel wird dann im Voraus auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt.

03

Die Vorschriften für die Kohäsionspolitik des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sind in einer Allgemeinen Verordnung³ sowie deren Durchführungsbestimmungen⁴ und in fondsspezifischen Verordnungen über den EFRE, den ESF und den KF⁵ festgelegt. Diese werden durch Durchführungsverordnungen der Kommission, delegierte Rechtsakte und Leitfäden ergänzt. Für jeden Programmplanungszeitraum wird ein neues Legislativpaket verabschiedet.

04

Der Einsatz dieser Fonds erfolgt im Rahmen von operationellen Programmen (OP), in denen die Investitionsprioritäten und spezifische Ziele festgelegt sind. In den OP ist auch beschrieben, wie die Mittel während des Programmplanungszeitraums⁶ für die Finanzierung von Projekten verwendet werden. Die Mitgliedstaaten teilen ihre nationale Mittelzuweisung entsprechend ihren nationalen strategischen Zielen und den EU-Kohäsionszielen den verschiedenen nationalen oder regionalen OP zu.

05

Für die Umsetzung der Kohäsionspolitik sind sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission zuständig. Die fünfjährige Amtszeit des derzeitigen Kommissionskollegiums begann im November 2014. Die für die allgemeine Verwaltung dieser Politikbereiche zuständigen Kommissionsdienststellen sind die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO) und die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL). Sie können den Mitgliedstaaten administrative und technische Hilfestellung leisten, damit sichergestellt ist, dass die Fonds ordnungsgemäß eingesetzt werden⁷. In den Mitgliedstaaten ist es Aufgabe der für die nationalen und/oder regionalen Kohäsionsprogramme zuständigen Behörden, für eine optimale Verwendung der zugewiesenen EU-Mittel zu sorgen und unter der Aufsicht und endgültigen Verantwortung der Kommission die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit kofinanzierter Vorhaben sicherzustellen⁸.

06

Die Hauptphasen eines Programmplanungszeitraums sind in Abbildung 1 dargestellt. Für jeden Programmplanungszeitraum werden neue rechtliche Rahmenbestimmungen verabschiedet und anschließend die Programmplanungsdokumente vorgelegt und angenommen. Die Durchführung kann ab dem 1. Januar des ersten Jahres des Programmplanungszeitraums beginnen oder ab dem Zeitpunkt, zu dem das OP der Kommission zur Genehmigung übermittelt wird (je nachdem, was früher eintritt). Zahlungen für ein OP aus dem EU-Haushalt können aber erst beginnen, wenn das OP angenommen wurde. Daher wirken sich Verzögerungen bei der Annahme des Rechtsrahmens oder der OP auch auf die Zahlungen aus dem EU-Haushalt aus. Die letzte Phase in der Laufzeit eines OP bildet schließlich der Abschluss, der zu einer Abschlusszahlung oder Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge führt.

07

Die Zeitachse für diese Phasen ist nicht auf den Zeitraum 2007-2013 beschränkt. Beispielsweise erfolgten die Durchführung und der Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 teilweise nach 2013, nachdem der Zeitraum 2014-2020 bereits begonnen hatte. Somit kam es zu einer Überschneidung der Programmplanungszeiträume.

08

Die für ein OP bereitgestellten Finanzmittel werden in Jahrestranchen über den siebenjährigen Programmzeitraum aufgeteilt⁹. Jede Tranche führt zu einer Mittelbindung, die den für ein OP vorgesehenen EU-Mitteln entspricht, welche zur Kofinanzierung von zuschussfähigen Projektausgaben verwendet werden. Nachdem ein Begünstigter diese Ausgaben getätigt hat, stellt der betreffende Mitgliedstaat einen Antrag auf Ausgabenerstattung bei der Kommission, die dann eine Zahlung auf der Grundlage der Mittelbindungen genehmigt. Die Mittel gelten als ausgeschöpft, sobald die Kommission eine Zahlung leistet¹⁰.

09

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 mussten die Mittelbindungen innerhalb von zwei Jahren verwendet werden (d. h. durch eine Vorschuss- oder Zwischenzahlung gedeckt sein); das bedeutet, dass für Ausgaben von Begünstigten bis zum 31. Dezember 2015 Zahlungen geleistet und anschließend Erstattungsanträge gestellt werden konnten. Wurden Finanzmittel nicht innerhalb von zwei Jahren verwendet, so wurde die Mittelbindung aufgehoben, d. h., die Mittel konnten von den Mitgliedstaaten nicht mehr ausgegeben werden; diese Regelung wird als "n+2-Regel" bezeichnet¹¹. Die n+2-Regel wurde für einige Mitgliedstaaten¹² für bestimmte Mittelbindungstranchen um ein Jahr verlängert (n+3-Regel)¹³.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

10

Das Ziel dieser Prüfung bestand darin, zu bewerten, ob die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Ausschöpfung der Mittel aus dem EFRE, ESF und KF im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wirksam waren. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

• die Kommission Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung erkannte und rechtzeitig in Angriff nahm, indem sie Maßnahmen zur Verbesserung der Mittelausschöpfung ergriff und die Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung unterstützte;
• die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Maßnahmen angemessen auf die Einhaltung der Vorschriften und eine optimale Mittelverwendung achteten (siehe Kasten 1).

11

Die Prüfung erstreckte sich zwar auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013, es wird jedoch auch Bezug auf die Zeiträume 2000-2006 und 2014-2020 genommen. Diese Bezugnahmen dienen dazu, Vergleiche anzustellen und die Risiken bezüglich der Mittelausschöpfung für den gegenwärtigen Zeitraum herauszustellen.

12

Die Prüfungsarbeiten des Hofes umfassten

• eine Analyse der Bestimmungen des Rechtsrahmens für den Programmplanungszeitraum 2007-2013, die Auswirkungen auf die Mittelausschöpfung haben;
• eine Überprüfung einschlägiger technischer Leitlinien der Kommission zur Umsetzung bestimmter Rechtsvorschriften mit Auswirkungen auf die Mittelausschöpfung sowie entsprechender Leitlinien zum Abschluss;
• eine Bewertung der die Mittelausschöpfung betreffenden Überwachungsverfahren der Kommission für den Programmplanungszeitraum 2007-2013, einschließlich der Arbeit der "Taskforce für bessere Umsetzung" (Task Force for Better Implementation - TFBI)¹⁴;
• eine Analyse von 16 EFRE- und KF-OP sowie vier ESF-OP aus sieben Mitgliedstaaten: Bulgarien, Italien, Rumänien, Slowakei, Spanien, Tschechische Republik und Ungarn. Von diesen OP wurden sieben EFRE- und KF-OP sowie zwei ESF-OP eingehender überprüft. Eine Liste der geprüften OP findet sich im Anhang;
• Prüfbesuche in vier Mitgliedstaaten: in der Tschechischen Republik, Italien, Ungarn und Rumänien;
• Befragungen von Vertretern der GD REGIO und der GD EMPL, einschließlich derer, die an der Taskforce für bessere Umsetzung teilnahmen.

Bemerkungen

Die Kommission reagierte spät auf die schleppende Durchführung, doch ihre Maßnahmen halfen, die Mittelausschöpfung zu erhöhen

13

Der Hof verglich die Zeitpunkte der Verabschiedung der Rechtsrahmen für die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020, um zu ermitteln, wie viel Zeit die Mitgliedstaaten vor Beginn des jeweiligen Programmplanungszeitraums hatten, um OP vorzulegen. Zudem prüfte er die Zeitpunkte der Annahme der OP für die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020, um zu ermitteln, wann die Mitgliedstaaten mit der Mittelausschöpfung beginnen konnten. Darüber hinaus betrachtete er die Ausschöpfungsquoten in den Programmplanungszeiträumen 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020, um Ähnlichkeiten in den Ausgabenmustern zu ermitteln und festzustellen, womit im gegenwärtigen Zeitraum zu rechnen ist. Schließlich bewertete der Hof, wie die Kommission die Mittelausschöpfung im Zeitraum 2007-2013 überwachte, ob sie rechtzeitig Maßnahmen ergriff und welche Ergebnisse diese hatten.

Die späte Verabschiedung des Rechtsrahmens und die schleppende Durchführung erhöhten den Druck zur Mittelausschöpfung

14

Die Verabschiedung des Rechtsrahmens ist eine wesentliche Voraussetzung für die Erstellung von OP, da mit ihm die verordnungsrechtlichen Bestimmungen festgelegt werden und die Mitgliedstaaten Rechtssicherheit darüber erhalten, dass ihre in den OP aufgestellten Ausgabenpläne und -ziele mit den EU-Zielen in Einklang stehen. Die Annahme der OP durch die Kommission wiederum markiert den Beginn der Zahlungen für ein OP aus dem EU-Haushalt. Damit die Ausgabentätigkeit zu Beginn des Zeitraums anlaufen kann, ist es erforderlich, dass der Rechtsrahmen für den kommenden Programmplanungszeitraum deutlich vor dessen geplantem Beginn von der Kommission vorgeschlagen und vom Gesetzgeber verabschiedet wird. Auf der Grundlage früherer Erfahrungen hält der Hof folgenden Zeitplan für angemessen:

• Die Kommission schlägt den Rechtsrahmen 30 Monate (zweieinhalb Jahre) vor dem Beginn des Zeitraums vor.
• Nach dem Kommissionsvorschlag nimmt der Gesetzgeber den Rahmen innerhalb von 18 Monaten an.
• Innerhalb eines Jahres nach Verabschiedung des Rechtsrahmens werden die nationalen Strategien (bzw. im Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Partnerschaftsvereinbarungen) und OP von den Mitgliedstaaten vorgelegt und von der Kommission angenommen.

15

Dies ist wichtig, um gegen Ende des Zeitraums einen Rückstand bei der Durchführung und übermäßigen Druck zur Mittelausschöpfung zu verhindern, da es ansonsten dazu kommen könnte, dass die Vorschriften nicht eingehalten und Mittel nicht optimal eingesetzt werden.

Die späte Annahme des Rechtsrahmens und der OP hatte Folgewirkungen auf die Durchführung

16

Für den Zeitraum 2007-2013 wurde der Vorschlag der Kommission für die Allgemeine Verordnung fast 30 Monate vor Beginn des Programmplanungszeitraums vorgelegt und vom Gesetzgeber fast 24 Monate später angenommen, d. h. etwa sechs Monate vor Beginn des Zeitraums. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde der Vorschlag der Kommission für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) fast 27 Monate vor Beginn des Programmplanungszeitraums vorgelegt, und der Gesetzgeber benötigte mehr als 26 Monate für dessen Annahme, d. h., die Verabschiedung erfolgte erst zwei Wochen vor Beginn des Programmplanungszeitraums¹⁸. Einen Überblick über den zeitlichen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens enthält Abbildung 2.

17

Die Tatsache, dass für die Verabschiedung der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen des Zeitraums 2014-2020 im Vergleich zum Programmplanungszeitraum 2007-2013 mehr Zeit benötigt wurde, hatte folgende Gründe:

• Der Legislativvorschlag der Kommission wurde drei Monate später vorgelegt (d. h. im Oktober 2011 im Vergleich zu Juli 2004).
• Die Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament dauerten zweieinhalb Monate länger, da zunächst die Annahme der Haushaltsordnung (im Oktober 2012) und des MFR (Annahme erst im Dezember 2013) abgewartet werden musste und Verhandlungen infolge eines neuen Gesetzgebungsverfahrens geführt wurden¹⁹.

18

In ihrer Mitteilung über den MFR für die Zeit nach 2020²⁰ räumte die Kommission ein, dass die späte Annahme des MFR 2014-2020 Investitionen vor Ort in verschiedenen Politikbereichen (einschließlich der Kohäsion) verzögert hat. Die Kommission setzt sich für eine frühe politische Einigung über den MFR für die Zeit nach 2020 ein, damit die nationalen und regionalen Behörden rechtliche und finanzielle Sicherheit erhalten und die Durchführung unmittelbar zu Beginn des Programmplanungszeitraums anlaufen kann.

19

Für die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020 war zu Beginn des jeweiligen Zeitraums am 1. Januar 2007 bzw. 2014 noch kein OP angenommen worden. Im Zeitraum 2007-2013 waren zum Ende des ersten Jahres des Programmplanungszeitraums mehr OP angenommen worden als im Zeitraum 2014-2020 (siehe Kasten 2). Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass sich die Verabschiedung des Legislativpakets verzögert hatte und die Verhandlungen zur Annahme von Partnerschaftsvereinbarungen und OP womöglich anspruchsvoller waren als im vorangegangenen Zeitraum^{21 22}.

Während der ersten Jahre wurden die Mittel nur langsam ausgeschöpft

20

Das jährliche Ausgabenmuster für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ist in Abbildung 3 dargestellt. Zum Beginn des Zeitraums waren die Mittelbindungen deutlich höher als die Zahlungen, da die Mitgliedstaaten noch immer auf die aus dem Programmplanungszeitraum 2000-2006 verfügbaren Mittelbindungen zurückgriffen, sich die OP noch im Prozess der Annahme befanden oder die Verfahren zur Projektauswahl noch nicht abgeschlossen waren. Zum Ende des Programmplanungszeitraums 2007-2013, d. h. zwei Jahre vor Ablauf des Förderzeitraums (am 31. Dezember 2015), waren weniger als zwei Drittel der Mittelbindungen durch Zahlungen ausgeschöpft.

21

Vergleicht man die Muster der Mittelausschöpfung für die Programmplanungszeiträume 2000-2006 und 2007-2013, ergibt sich ein ähnliches Bild. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden die Mittel bis Ende 2017 (vier Jahre nach Beginn des Zeitraums) langsamer ausgeschöpft. Abbildung 4 zeigt die kumulierte Ausschöpfungsquote²⁵ während dieser drei Programmplanungszeiträume ab dem Beginn des Zeitraums (Jahr 1) bis zu dem Jahr, in dem die Abschlusserklärung vorgelegt werden sollte (Jahr 11).

22

Neben der späten Annahme des Rechtsrahmens und der OP ermittelte der Hof mindestens zwei weitere Faktoren, die dazu führten, dass die Mittel in den ersten Jahren des Programmplanungszeitraums 2007-2013 im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nur langsam ausgeschöpft wurden. Erstens wurde der Zeitraum für die Förderfähigkeit der Ausgaben - und damit auch die Frist für den Abschluss - im Programmplanungszeitraum 2000-2006 für die meisten Mitgliedstaaten um sechs Monate verlängert (bis Juni 2009 bzw. September 2010)²⁶. Dadurch verzögerte sich die Durchführung im Programmplanungszeitraum 2007-2013, da die Mitgliedstaaten noch auf die aus dem vorangegangenen Zeitraum verfügbaren Mittelbindungen zurückgriffen. Zweitens wurden im Zeitraum 2000-2006 die Vorschusszahlungen vollständig geleistet, sobald die erste Mittelbindung getätigt war²⁷, wohingegen die Vorschusszahlungen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 schrittweise in den Jahren 2007 bis 2009 erfolgten.

23

Der Hof hat bereits auf das Risiko hingewiesen, dass die Verzögerungen beim Haushaltsvollzug im Programmplanungszeitraum 2014-2020 noch größer sein könnten als im Programmplanungszeitraum 2007-2013²⁸. Ende 2016 (drei Jahre nach Beginn des Programmplanungszeitraums) waren nur 77 % der Behörden für die EFRE-, ESF- und KF-OP benannt worden. Dadurch verzögerte sich der ohnehin schon langsame Beginn (siehe Ziffern 16 und 19 und Kasten 2) noch weiter, da die mitgliedstaatlichen Behörden zwar Aufrufe veröffentlichen und Projekte auswählen können, der Kommission aber keine Ausgabenerklärungen vorlegen dürfen, solange sie nicht benannt sind. Im Mai 2018 war das Benennungsverfahren nahezu vollständig abgeschlossen.

24

Zum 1. März 2018 ging aus den ersten, zweiten und dritten von den Mitgliedstaaten vorgelegten endgültigen Jahresabschlüssen hervor, dass sich die kumulierten Ausgaben lediglich auf rund 5 % der für den gesamten Programmplanungszeitraum zugewiesenen Haushaltsmittel beliefen²⁹.

25

Den Kommissionsberichten zufolge lief die Projektauswahl für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 nur schleppend an. Im Juli 2017 war jedoch das gleiche Niveau erreicht worden wie im vorangegangenen Zeitraum³⁰, und die Kommission rechnet damit, dass die Ausführungsquoten ab diesem Zeitpunkt im Großen und Ganzen denen des Programmplanungszeitraums 2007-2013 entsprechen werden. Allerdings ist es angesichts der Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung im Programmplanungszeitraum 2007-2013 und des langsameren Beginns des Zeitraums 2014-2020 wahrscheinlich, dass auch im Zeitraum 2014-2020 Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung auftreten werden.

26

Der Hof stellte fest, dass in neun Mitgliedstaaten³¹ die noch abzuwickelnden Mittelbindungen bei den ESI-Fonds 2014-2020 Ende 2016 mehr als 15 % der Gesamtausgaben des Staates 2016 ausmachten. In Anbetracht des Umfangs der im Rahmen des MFR 2014-2020 noch verfügbaren Mittel für Verpflichtungen haben Mitgliedstaaten, in denen die ESI-Fonds einen signifikanten Anteil an den Gesamtausgaben des Staates ausmachen, möglicherweise Schwierigkeiten, genügend hochwertige Projekte zu ermitteln, um die verfügbaren Mittel auszugeben oder in Kofinanzierung zu treten³².

Die Muster der Mittelausschöpfung waren im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich, und mehrere Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, alle verfügbaren Finanzmittel zu verwenden

27

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der Mittelausschöpfung durch die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 ergab, dass einige Mitgliedstaaten die Mittel schneller in Anspruch nahmen als andere. Allerdings weist der Hof darauf hin, dass die Mittelausschöpfung dem Erreichen von Zielen und Ergebnissen dient und keinen Selbstzweck darstellt. Abbildung 5 zeigt die Unterschiede bei den Ausschöpfungsquoten, die zwischen den Mitgliedstaaten zu verzeichnen sind.

28

Gemäß den von der Kommission bereitgestellten Informationen lag die durchschnittliche EU-Ausschöpfungsquote zu Beginn des Jahres 2018 bei 97,2 %³³. Einige Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, die verfügbaren Finanzmittel innerhalb der vorgesehenen Zeit (n+2/3-Regel) zu verwenden, oder hatten nicht genügend förderfähige Ausgaben getätigt, um alle zugewiesenen Mittel beim Abschluss in Anspruch zu nehmen (siehe Abbildung 6). Nach Informationen der Kommission beliefen sich die nicht verwendeten Mittel Ende 2017 auf 4,4 Milliarden Euro³⁴. Der Wert der aufgrund von Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren ausgesetzten Projekte lag bei rund 853,8 Millionen Euro; die Ausschöpfung dieser Mittel durch die Mitgliedstaaten wird vom Ausgang der Verfahren abhängen³⁵. Die endgültige Ausschöpfungsquote und die Gesamtsumme der nicht verwendeten Mittel können erst dann bestätigt werden, wenn alle OP abgeschlossen und mögliche Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen bestimmt wurden.

Die Kommission ergriff erst spät Maßnahmen gegen Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung, diese hatten aber dennoch Auswirkungen auf die Mittelausschöpfung

29

Die Kommission sollte den Vollzug des Haushalts regelmäßig überwachen und geeignete Maßnahmen treffen, wenn Verzögerungen bei der Ausführung ermittelt werden. Darüber hinaus sollte sie die aus früheren Programmplanungszeiträumen gewonnenen Erkenntnisse nutzen, um den Einsatz der Fonds zu verbessern.

Die Kommission überwachte den Haushaltsvollzug regelmäßig

30

Die Kommission kann auf verschiedene Informationsquellen zurückgreifen, um die Verwendung von EU-Mitteln in den Mitgliedstaaten zu überwachen. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 erstellten die Verwaltungsbehörden ab Juni 2008 für jedes OP jährliche Durchführungsberichte und übermittelten diese der Kommission bis zum 30. Juni des Folgejahrs³⁶.

31

In der Allgemeinen Verordnung ist festgelegt, welche Angaben in den jährlichen Durchführungsbericht aufzunehmen sind, nämlich Informationen über die finanzielle Abwicklung, Fortschritte beim Erreichen des gesetzten Ziels sowie erhebliche aufgetretene Probleme und entsprechende Abhilfemaßnahmen. Die Informationen aus den jährlichen Durchführungsberichten werden durch Erklärungen über förderfähige Ausgaben ergänzt. Zudem übermittelten die Mitgliedstaaten zweimal jährlich Vorausschätzungen der Zahlungsanträge. Weitere Informationen erhielt die Kommission im Rahmen der Sitzungen der Begleitausschüsse (durchschnittlich zweimal im Jahr), bei jährlichen Überprüfungssitzungen sowie in Fachsitzungen.

32

Die GD EMPL und die GD REGIO überwachten regelmäßig die finanzielle Durchführung der Programme durch die Mitgliedstaaten, unter anderem durch einen monatlichen Haushaltsvollzugsbericht, der sich auf alle Mitgliedstaaten und OP erstreckte. Das Monitoring erfolgte auf EU-Ebene, mitgliedstaatlicher Ebene und Programmebene. Gegen Ende des Programmplanungszeitraums 2007-2013 erweiterte die Kommission ihr Monitoring, indem sie die Umsetzung des internen jährlichen Managementplans der GD regelmäßig überprüfte.

Einige Mitgliedstaaten ergriffen in einem relativ frühen Stadium Maßnahmen, um gegen Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung vorzugehen, doch das Problem blieb bestehen

33

Einige der besuchten Mitgliedstaaten hatten Schwierigkeiten bei der Durchführung der Strukturfonds relativ früh im Programmplanungszeitraum erkannt und Aktionspläne aufgestellt oder Maßnahmen ergriffen, um sie anzugehen. Beispielsweise waren in Italien, Rumänien und der Tschechischen Republik bereits im Jahr 2011 Aktionspläne aufgestellt worden. Ende 2014, als für die Verwendung der verfügbaren Finanzmittel noch ein Jahr lang Zeit war, betrug die Ausschöpfungsquote beim EFRE, ESF und KF für die EU-28 rund 77 %. Im Falle Italiens, Rumäniens und der Tschechischen Republik sowie der Slowakei und Bulgariens lag die Ausschöpfungsquote mit Werten zwischen 61 % und 68 % deutlich darunter, während sich die Quote Kroatiens³⁷ auf rund 46 % belief.

Obwohl die TFBI erst spät eingerichtet wurde, erzielte sie beträchtliche Ergebnisse

34

Im November 2014 - 11 Monate nach Ablauf des Programmplanungszeitraums - richtete die Kommission³⁸ die Taskforce für bessere Umsetzung (TFBI) ein. Sie sollte Mitgliedstaaten, die Schwierigkeiten bei der Durchführung ihrer OP hatten, dabei unterstützen, die aus dem Zeitraum 2007-2013 verbleibenden Finanzmittel zu verwenden.

35

Die aus Beamten der GD REGIO³⁹ bestehende Taskforce war für Mitgliedstaaten tätig, deren Gesamtausschöpfungsquote unter dem EU-Durchschnitt lag (Bulgarien, Rumänien, Slowakei, Tschechische Republik, Italien und Kroatien)⁴⁰. Zudem unterstützte sie Ungarn, das 2014 Gefahr lief, infolge einer automatischen Aufhebung von Mittelbindungen Finanzmittel zu verlieren, obwohl seine Ausschöpfungsquote in der Nähe des EU-Durchschnitts lag. Insgesamt konzentrierte sich die TFBI auf 38 EFRE- und KF-OP. In Kasten 3 ist die Arbeit der Taskforce umrissen.

36

Bei seiner Prüfung der einschlägigen Unterlagen⁴¹, die die TFBI den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt hatte, fand der Hof bestätigt, dass sich diese Dokumente mit der Mittelausschöpfung und den Risiken in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit befassten. Allerdings wurde darin nicht die Frage behandelt, wie Mittel sinnvoll ausgegeben oder bessere Outputs und gute Ergebnisse erzielt werden können.

37

Die TFBI hatte die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen überwacht. Aufgrund der Art, wie die Mitgliedstaaten über ihre Ergebnisse berichteten, war es jedoch schwierig, einen Überblick über alle verwendeten Maßnahmen und die Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen auf die Mittelausschöpfung zu erhalten.

38

Innerhalb von einem Jahr erhöhte sich jedoch die Ausschöpfungsquote für die EU-28 von rund 77 % (Dezember 2014) auf fast 90 % (Dezember 2015). Die Ausschöpfungsquoten der Mitgliedstaaten, die von der TFBI unterstützt wurden, stiegen deutlich an, in einigen Fällen um mehr als 20 Prozentpunkte (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Anstieg der Ausschöpfungsquoten der von der TFBI unterstützten Mitgliedstaaten

Mitgliedstaat	Ausschöpfungsquote Dezember 2014 (%)	Ausschöpfungsquote Dezember 2015 (%)	Anstieg der Mittelausschöpfung (Prozentpunkte)
Tschechische Republik	64,4	85,3	20,9
Slowakei	61,7	87,60	25,9
Bulgarien	68,0	87,5	19,5
Italien	63,8	79,9	16,1
Ungarn	76,1	88,4	12,3
Rumänien	62,1	77,0	14,9

Erläuterung: Slowenien und Kroatien sind nicht in der Tabelle aufgeführt, da ihre Situation nicht mit der der anderen Mitgliedstaaten vergleichbar war (siehe Fußnoten 37 und 40).

39

Die besuchten Mitgliedstaaten gaben an, die TFBI sei aufgrund der bereitgestellten fachlichen Anleitungen und Unterstützung hilfreich gewesen, insbesondere im Hinblick auf die Aufteilung von Großprojekten in Tranchen (siehe Ziffern 60-62). Zudem habe die Taskforce ein formelles Forum für die Lösung von Umsetzungsproblemen geschaffen und den Wissensaustausch erleichtert. Die Tschechische Republik und Ungarn vertraten die Auffassung, die TFBI sei zu spät eingerichtet worden, da diese beiden Mitgliedstaaten bereits Maßnahmen zur Erhöhung der Mittelausschöpfung eingeleitet hatten.

40

Die TFBI stellte ihre Arbeit Ende 2015 ein. Die Kommission erachtete die Arbeitsweise und -methode der TFBI als wirksam und sorgte daher für eine Fortführung, indem sie ein dauerhaftes Referat einrichtete, das Referat für bessere Umsetzung, das die Umsetzung während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 unterstützen soll.

Verschiedene Maßnahmen beschleunigten die Mittelausschöpfung, waren jedoch nicht ausreichend ergebnisorientiert

41

Der Hof untersuchte die wesentlichen von den Mitgliedstaaten angewandten Maßnahmen und deren Auswirkungen auf die Erhöhung der Mittelausschöpfung sowie auf die Leistung und die Einhaltung der Förderfähigkeitsvorschriften.

42

Die EU-Finanzmittel, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden, sollten vollständig und bestmöglich für das Erreichen der OP-Ziele eingesetzt werden. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten die gemäß der Verordnung zulässigen Maßnahmen anwenden und dabei auf ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben achten.

Anpassungen waren ein wirksames Instrument zur Optimierung der Mittelausschöpfung, führten jedoch zu erheblichen Änderungen gegenüber den ursprünglichen Plänen, wodurch das Kosten-Nutzen-Verhältnis gefährdet war

43

Die Überarbeitung (oder Anpassung) von OP ist ein wichtiges Instrument, um die Mittelausschöpfung zu optimieren und die Aufhebung von Mittelbindungen, d. h. die Nichtverwendung der Mittel, zu verhindern. Außerdem können die Mitgliedstaaten dadurch flexibel auf veränderte Gegebenheiten vor Ort reagieren. Anpassungen fanden im Programmplanungszeitraum 2007-2013 häufig statt und führten zu erheblichen Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Finanzierungsplan. Der Hof stellte jedoch im Zusammenhang mit Anpassungen auch eine Reihe von Risiken bezüglich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses fest (siehe Ziffern 53 und 55).

44

Anpassungsmethoden umfassen die Übertragung von Mitteln zwischen OP und zwischen Prioritäten (einschließlich der Einführung neuer Prioritäten oder der Aufgabe bestehender), die Änderung von Kofinanzierungssätzen oder die Änderung der öffentlichen und privaten Komponente der nationalen Beteiligung.

45

In den folgenden Abschnitten (Ziffern 46-59) wird die zur Vereinfachung von Anpassungen vorgenommene Änderung am verordnungsrechtlichen Rahmen erörtert; ferner werden die Auswirkungen von Anpassungen auf die ursprüngliche Planung analysiert und die Verwendung jeder dieser Anpassungsmethoden bei der aus 20 OP bestehenden Stichprobe des Hofes veranschaulicht.

Eine Änderung der Verordnung erleichterte die Überarbeitung von OP

46

OP können auf Initiative der Mitgliedstaaten oder der Kommission im Einvernehmen mit dem Mitgliedstaat überarbeitet werden. Die in Artikel 33 der Allgemeinen Verordnung vorgesehenen Bedingungen für eine solche Überarbeitung sind sehr weit gefasst und lassen den Mitgliedstaaten beträchtlichen Handlungsspielraum. Ein OP kann in folgenden Fällen überarbeitet werden: bei signifikanten sozioökonomischen Veränderungen, bei wesentlichen Änderungen der Prioritäten auf EU-, nationaler oder regionaler Ebene, wenn eine Bewertung signifikante Abweichungen von den ursprünglichen Zielen zeigt oder infolge von Durchführungsschwierigkeiten. Die Kommission muss einen Antrag auf Überarbeitung des OP innerhalb von drei Monaten nach seiner förmlichen Einreichung durch den Mitgliedstaat genehmigen oder ablehnen. Ursprünglich waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei der Überarbeitung eines OP eine Bewertung durchzuführen. Diese Regelung wurde 2010 dahin gehend gelockert, dass die Mitgliedstaaten eine Analyse vorlegen mussten, die die Gründe für die Überarbeitung des OP rechtfertigen und ihre erwarteten Auswirkungen beschreiben sollte. Durch diese Änderung der Allgemeinen Verordnung sollte die Anpassung der OP erleichtert werden⁴².

Häufige Überarbeitungen von OP werfen Zweifel an der Programmplanung auf

47

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurden von den Mitgliedstaaten häufig Anpassungen vorgenommen. 19 der 20 OP der Stichprobe des Hofes wurden in diesem Zeitraum mehrmals angepasst, mitunter mehrmals in einem Jahr. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass der Abstand zwischen zwei Anpassungen bei acht der 20 geprüften OP kürzer als fünf Monate war. So gab es beispielsweise für ein tschechisches EFRE-OP mit dem Titel "Unternehmen und Innovationen" acht verschiedene Versionen, von denen zwei im Jahr 2013 und zwei weitere im Jahr 2015 eingereicht wurden. Abbildung 7 gibt einen Überblick über die Anzahl der für jedes OP für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 eingereichten Versionen.

48

Anpassungen ermöglichen es den Mitgliedstaaten, ihre Vorhaben neu auszurichten, um veränderten Gegebenheiten vor Ort und Änderungen bei der EU-Politik Rechnung zu tragen. Die Häufigkeit der Anpassungen wirft jedoch Zweifel an der Fundiertheit der dem Programmplanungsprozess und den nachfolgenden Überarbeitungen zugrunde liegenden Analysen auf (z. B. anfängliche Bedarfsanalyse und Ex-ante-Bewertung).

Anpassungen führten zu erheblichen Änderungen bei der Mittelzuweisung für Prioritätsachsen, was sich nicht immer in den Zielwerten der Leistungsindikatoren niederschlug

49

Eine häufige Art der Anpassung von OP ist die Übertragung einer Mittelzuweisung zwischen OP oder zwischen Prioritätsachsen innerhalb eines OP. Dadurch haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Finanzmittel auf Maßnahmen zu übertragen, bei denen der Finanzierungsbedarf höher oder die Durchführung einfacher ist. Im Allgemeinen erfordert eine wesentliche Änderung der Mittelzuweisung eine entsprechende Überarbeitung der Leistungsindikatoren und Zielwerte, damit ermittelt werden kann, ob mit den investierten Finanzmitteln ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt wurde.

50

Bei neun der 20 OP der Stichprobe des Hofes wurden Mittel an andere OP übertragen oder es wurden Mittel aus anderen OP an sie übertragen. Bei den meisten (acht der neun) OP beliefen sich die übertragenen Mittel auf weniger als 10 % der ursprünglichen EU-Beteiligung am OP. Bei einem slowakischen OP mit dem Titel "Wettbewerbsfähigkeit und Wirtschaftswachstum" erhöhte sich die EU-Beteiligung am OP jedoch um 25,4 %.

51

Die Mitgliedstaaten übertrugen auch Mittel zwischen Prioritätsachsen, was in einigen Fällen zu erheblichen Änderungen gegenüber den ursprünglich programmierten Beträgen führte (siehe Kasten 4).

52

Bei einem ungarischen OP führten Änderungen der Mittelzuweisung nicht zu einer Änderung des Zielwerts des Leistungsindikators (siehe Kasten 5).

53

Die genannten Beispiele veranschaulichen, dass das Ziel, bei der Auszahlung von EU-Mitteln bessere Ergebnisse zu erzielen, durch den Fokus auf die Mittelausschöpfung und eine schnelle Verwendung der Gelder gefährdet ist.

Eine Erhöhung des EU-Kofinanzierungssatzes steigert die Mittelausschöpfung, verringert jedoch den Wert, der mit EU-Mitteln erzielt werden kann

54

Eine Erhöhung des EU-Kofinanzierungssatzes hilft den Mitgliedstaaten, die Mittelausschöpfung zu beschleunigen, und reduziert den Betrag, bei dem eine Aufhebung der Mittelbindung droht. Auf diese Weise kann ein Mitgliedstaat für alle zuvor geltend gemachten Ausgaben eine Rückerstattung nach dem überarbeiteten Satz erhalten. Die Erhöhung des Kofinanzierungssatzes ermöglicht rückwirkend die sofortige und schnelle Ausschöpfung von Mitteln.

55

Durch eine Anhebung des Kofinanzierungssatzes wird der nationale Haushalt entlastet, da sich der ursprünglich geplante Beitrag des Mitgliedstaats zu dem OP verringert. Allerdings nimmt der Gesamtwert des OP ab, denn der Umfang (Anzahl oder Größenordnung) der Interventionen wird ebenfalls verringert, sofern die Mitgliedstaaten nicht weiterhin die Mittel investieren, die ursprünglich auf nationaler Ebene eingeplant waren. Dies kann sich also negativ auf die Ziele und Ergebnisse auswirken, die mit den OP erreicht werden können, was wiederum Auswirkungen auf den Wert hat, der mit den ausgezahlten EU-Mitteln erzielt werden kann.

56

Mehr als die Hälfte der OP der Stichprobe des Hofes (11 von 20 OP) wurden von Beginn an mit dem in der Verordnung festgelegten maximalen EU-Kofinanzierungssatz programmiert⁴³. Bei acht OP wurde der Kofinanzierungssatz während des Zeitraums erhöht. Tabelle 2 zeigt die Erhöhung des EU-Kofinanzierungssatzes und den Rückgang der nationalen Beteiligung. Bei diesen acht OP beläuft sich die verringerte nationale Beteiligung auf insgesamt 4,8 Milliarden Euro.

Tabelle 2

Rückgang der nationalen Beteiligung infolge der Erhöhung des Kofinanzierungssatzes

Mitgliedstaat	Operationelles Programm	Ursprünglicher EU-Kofinanzierungssatz (in %)	Geänderter EU-Kofinanzierungssatz (in %)	Rückgang der nationalen Beteiligung (in Millionen Euro)
Rumänien	Umwelt	80	85	302,1
Bulgarien	Umwelt	81	85	75,5
Spanien	Forschung, Entwicklung und Innovation (FEI) für und durch Unternehmen - Technologiefonds	67	75	356,8
	Wissensbasierte Wirtschaft	70	80	259,0
Italien	Kalabrien ESF	50	75	286,8
	Sicherheit für Entwicklung	50	75	386,0
	Kalabrien	50	75	999,4
	Sizilien	50	75	2 179,8
	Insgesamt			4 845,4

Erläuterung: Der verordnungsrechtlich festgelegte maximale EU-Kofinanzierungssatz beträgt 85 % für Bulgarien und Rumänien, 80 % für Spanien und 75 % für Italien.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Mitgliedstaaten führten private Beteiligungen ein, um ihre Ausschöpfungsquoten zu erhöhen, was jedoch auch zu einem geringeren Interventionsumfang führte

57

Der nationale Kofinanzierungsanteil der Mitgliedstaaten kann entweder nur über eine nationale öffentliche Beteiligung oder zusätzlich auch über eine private Beteiligung bereitgestellt werden. Enthält das Programm eine private Beteiligung, werden im Finanzierungsplan des OP⁴⁴ die von privatwirtschaftlichen Finanzhilfeempfängern bereitgestellten Finanzmittel berücksichtigt.

58

Eine Erhöhung der privaten Beteiligungen kann helfen, die Mittelausschöpfung zu beschleunigen, da diese Beiträge nationale öffentliche Ausgaben, die im Rahmen der EU-Kofinanzierung zu erstatten sind, ergänzen und/oder die nationale öffentliche Beteiligung, die bei der EU-Kofinanzierung geleistet werden muss, ersetzen. Der Effekt tritt unmittelbar ein und hat einmalige positive Auswirkungen auf die Ausschöpfung von EU-Mitteln, indem die Summe der für eine Erstattung verfügbaren förderfähigen Ausgaben erhöht wird. Da es sich jedoch bei einem Teil der privaten Beteiligung um Ausgaben handelt, die ungeachtet der öffentlichen Beteiligung getätigt worden wären, verringern sich durch den Ersatz der öffentlichen Beteiligung durch die private Beteiligung die Investitionen der Mitgliedstaaten insgesamt. Wie bereits dargelegt (siehe Ziffer 55), schmälert dies den Umfang der Interventionen zur Erreichung der kohäsionspolitischen Ziele.

59

Zu Beginn des Programmplanungszeitraums enthielt keines der 20 OP der Stichprobe des Hofes in seinem OP-Finanzierungsplan eine private Komponente. Bis zum Ende des Programmplanungszeitraums wurde bei fünf OP eine private Beteiligung eingeführt, womit sich gleichzeitig die nationale öffentliche Beteiligung verringerte. Tabelle 3 zeigt die eingeführte private Beteiligung und die theoretische EU-Beteiligung, die sich daraus ergeben könnte.

Tabelle 3

Private Beteiligung, die die öffentliche Beteiligung ersetzt, und sich daraus ergebende theoretische EU-Beteiligung

Mitgliedstaat	OP	Eingeführte private Beteiligung (Millionen Euro)	Kofinanzierungssatz (%)	Theoretische EU-Beteiligung, die sich durch die private Beteiligung ergibt (Millionen Euro)
Spanien	Forschung, Entwicklung und Innovation (FEI) für und durch Unternehmen - Technologiefonds	500,5	75	375,4
Tschechische Republik	Unternehmen und Innovationen	472,5	85	401,6
	Umwelt	97,2	85	82,7
Ungarn	Umwelt und Energie	85,1	85	72,3
	Nordungarn	54,2	85	46,0

Erläuterung: Die theoretische EU-Beteiligung, die sich durch die Einbeziehung privater Ausgaben ergibt, wird berechnet, indem der EU-Kofinanzierungssatz auf die private Beteiligung angewendet wird. Die endgültige Beteiligung, die sich durch private Ausgaben ergibt, wird erst zum Zeitpunkt des Abschlusses feststehen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Durch die Aufteilung von Projekten in Tranchen verringert sich das Risiko der Aufhebung von Mittelbindungen, wenn Projekte beim Abschluss nicht vollständig abgeschlossen sind

60

Im verordnungsrechtlichen Rahmen für 2007-2013 war die Möglichkeit vorgesehen, ein Großprojekt⁴⁵ über zwei Zeiträume hinweg durchzuführen, d. h. zwischen den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 in zwei Phasen aufzuteilen⁴⁶. Obwohl in der Allgemeinen Verordnung nur die Aufteilung von Großprojekten in Tranchen vorgesehen war, gingen die Leitlinien der Kommission für den Abschluss noch weiter, indem das Prinzip der Aufteilung in Tranchen auch auf Projekte ausgedehnt wurde, die keine Großprojekte sind, aber einen Mindestwert von 5 Millionen Euro aufweisen⁴⁷.

61

Der Vorteil der Aufteilung von Projekten in Tranchen besteht darin, dass dadurch das Risiko verringert wird, dass laufende Großprojekte, die bis zum 31. März 2017 (d. h. der Frist für die Einreichung der Abschlussdokumente) oder spätestens bis zum 31. März 2019 nicht funktionieren⁴⁸, als nicht förderfähig betrachtet werden und die entsprechenden EU-Mittel nicht verwendet werden. Bei neun von 14⁴⁹ OP der Stichprobe des Hofes wurde beschlossen, Großprojekte oder Projekte mit einem Wert von über 5 Millionen Euro in Tranchen aufzuteilen. Durch die Aufteilung in Tranchen verringerte sich das Risiko, dass EU-Kofinanzierungsmittel für diese Projekte in Höhe von 4,5 Milliarden Euro (3,8 Milliarden Euro für Großprojekte und 0,7 Milliarden Euro für Projekte, die keine Großprojekte sind, deren Wert aber mehr als 5 Millionen Euro beträgt) im Programmplanungszeitraum 2007-2013 nicht verwendet würden.

62

Die Aufteilung in Tranchen ist zwar von Vorteil für die Mittelausschöpfung und trägt der Tatsache Rechnung, dass die laufende Projektdurchführung bei Programmende nicht endet, eine unlängst durchgeführte Prüfung ergab aber, dass die Aufteilung in Tranchen in der Kohäsionspolitik komplizierter und restriktiver ist als in der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes, obwohl die beiden Politikbereiche sehr ähnlich sind⁵⁰.

Nachträglich finanzierte Projekte wurden für die Ausschöpfung von EU-Mitteln genutzt, bergen jedoch ein erhebliches Risiko von Mitnahmeeffekten

63

Nachträglich finanzierte Projekte oder Vorhaben sind solche, bei denen bereits Ausgaben getätigt wurden oder die bereits abgeschlossen wurden, bevor eine EU-Kofinanzierung förmlich beantragt oder gewährt wurde. Nachträglich finanzierte Projekte sind ein weiteres Mittel, um Finanzmittel auszuschöpfen, indem zusätzlich neue Ausgaben geschaffen werden oder nicht förderfähige Ausgaben ersetzt werden.

64

Nachträglich finanzierte Projekte sind mit deutlichen Risiken für die optimale Mittelverwendung verbunden, da sie oftmals ausgewählt, eingeleitet oder durchgeführt werden, ohne dass sie ausdrücklich an die Ziele eines Programms oder spezifische rechtliche Anforderungen im Zusammenhang mit EU-Finanzhilfen geknüpft wurden. In ihren Leitlinien über nachträgliche EU-Finanzhilfen⁵¹ rät die Kommission von solchen Finanzhilfen ab, da sie mit einem hohen Risiko verbunden sind, dass die einschlägigen Unionsvorschriften und nationalen Vorschriften nicht eingehalten werden.

65

Die Tatsache, dass nachträglich finanzierte Projekte bereits mit nationalen Finanzmitteln durchgeführt werden, lässt überdies Zweifel daran aufkommen, dass die Verwendung von EU-Finanzmitteln zur Kofinanzierung dieser Projekte einen Mehrwert bietet. Darüber hinaus bergen sie das Risiko von Mitnahmeeffekten, da diese Projekte auch ohne die EU-Finanzierung durchgeführt worden wären.

66

Drei der vier vom Hof besuchten Mitgliedstaaten (Italien, Ungarn und Rumänien) gaben an, sie hätten die nachträgliche Finanzierung von Projekten genutzt (siehe Kasten 6).

67

Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission über die nachträglich geltend gemachten Ausgaben Bericht zu erstatten. Daher hat die Kommission keine Informationen über den Umfang und die finanziellen Auswirkungen nachträglich geltend gemachter Ausgaben, obwohl mit einer solchen Finanzierung ein deutliches Risiko verbunden ist. Aus den Arbeiten des Hofes für die Zuverlässigkeitserklärung geht hervor, dass viele Mitgliedstaaten die nachträgliche Finanzierung von Ausgaben nutzen und dass die EU-Kofinanzierung für nachträglich finanzierte Projekte im Zeitraum 2007-2013 von beträchtlichem Ausmaß sein dürfte.

68

Im Rahmen seiner Arbeiten für den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2015 ermittelte der Hof Fehler im Zusammenhang mit Ausgaben für nachträglich finanzierte Projekte (siehe Kasten 7). In einem früheren Bericht stellte der Hof fest, dass derartige Projekte fehlerträchtiger sind als die auf normalem Wege ausgewählten Projekte⁵².

69

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die nachträgliche Finanzierung von Projekten in gewissem Maße eingeschränkt. (Aus einem oder mehreren Projekten bestehende) Vorhaben, bei denen bereits Ausgaben getätigt wurden, die jedoch nicht physisch abgeschlossen oder vollständig durchgeführt wurden, bevor der Begünstigte der Verwaltungsbehörde den Antrag auf Finanzmittel im Rahmen des Programms übermittelt hat, können für eine EU-Finanzierung in Betracht kommen⁵³. Dennoch bleibt das Risiko nicht förderfähiger Ausgaben bestehen, und es stellt sich auch weiterhin die Frage nach dem Mehrwert der EU-Kofinanzierung.

Obwohl der Förderzeitraum verlängert wurde, blieben 8 % der für Finanzierungsinstrumente bereitgestellten Mittel ungenutzt und hatten keinen revolvierenden Effekt

70

Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 konnten die Mitgliedstaaten Mittel vorübergehend ausschöpfen, indem sie sie in ein Finanzierungsinstrument einzahlten und eine Erstattung vonseiten der Kommission erhielten, wodurch das Risiko einer Aufhebung von Mittelbindungen während der Durchführungsphase vermieden wurde. Um zu einer Verbesserung der Mittelausschöpfung beizutragen, verlängerte die Kommission überdies den Förderzeitraum für Auszahlungen aus Finanzierungsinstrumenten an Endempfänger vom 31. Dezember 2015 bis zum 31. März 2017⁵⁴. Dies führte zu zusätzlichen Zahlungen an Endempfänger in Höhe von 1,6 Milliarden Euro⁵⁵. Der Hof hat darüber in früheren Berichten berichtet⁵⁶.

71

Ein wichtiger Vorteil der Verwendung von Finanzierungsinstrumenten ist deren revolvierender Effekt, d. h. die Möglichkeit die für diese Instrumente bereitgestellten Mittel mehr als einmal einzusetzen. Daher ist es wichtig, dass die Mittel der Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums vollständig genutzt werden, damit sich der revolvierende Effekt einstellen kann.

72

Der Hof wies in früheren Berichten darauf hin, dass niedrige Auszahlungsquoten insbesondere in den ersten Jahren des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu einer Begrenzung des revolvierenden Effekts führten⁵⁷. Im Oktober 2017 erstattete die Kommission über die finanzielle Durchführung bei Finanzierungsinstrumenten zum 31. März 2017 (bei Abschluss) Bericht. Eine Aktenprüfung der Zahlen in diesem Bericht ergab eine Reihe von Unstimmigkeiten und Ungenauigkeiten in der Berichterstattung der Mitgliedstaaten⁵⁸. Da der Abschlussprozess noch andauert, sollte die Kommission in der Lage sein, die Zuverlässigkeit der für den Abschluss der OP verwendeten Zahlen zu überprüfen.

73

Dennoch schätzt der Hof auf der Grundlage der Daten, welche die Mitgliedstaaten der Kommission bei Abschluss meldeten, dass rund 8 % (d. h. 0,9 Milliarden Euro von 11,3 Milliarden Euro) der Mittel der Finanzierungsinstrumente bis zum Ablauf der Frist am 31. März 2017 nicht genutzt worden waren und wieder an die OP zurückfließen müssen⁵⁹. Diese Mittel könnten von der Prioritätsachse der leistungsschwachen Finanzierungsinstrumente auf eine andere Prioritätsachse übertragen werden, sofern im Einklang mit der in den Leitlinien für den Abschluss festgelegten Regel, die eine Flexibilität von 10 % einräumt, genügend überschüssige Ausgaben verfügbar sind. Bei denjenigen OP, bei denen diese Bedingungen nicht erfüllt sind, müssen die in das OP zurückgeflossenen Mittel (oder ein Teil davon) an den EU-Haushalt zurückgezahlt werden. Bei den Mitteln, die an die OP zurücküberwiesen wurden, trat kein revolvierender Effekt ein, und durch die Verwaltungsgebühren, die für sie gezahlt wurden, entstand für den EU-Haushalt keinerlei Mehrwert, auch wenn sie mit den Finanzvereinbarungen in Einklang standen.

Zum Ende des Förderzeitraums getätigte vertragliche Vorauszahlungen können das Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Einhaltung der Vorschriften gefährden

74

Vertragliche Vorauszahlungen sind eine gängige Marktpraxis, die es dem Auftragnehmer ermöglicht, anfängliche Ausgaben zur Mobilisierung der für die Erbringung der vereinbarten Dienstleistungen oder Arbeiten benötigten Mittel zu decken. Laut Angaben der Kommission belaufen sich diese Vorauszahlungen in der Regel auf 10-40 % des Vertragswerts.

75

Eine vertragliche Vorauszahlung ist förderfähig, wenn sie bis zum 31. Dezember 2015 an den Auftragnehmer geleistet und vor dem 31. März 2017 in tatsächliche Ausgaben umgewandelt wurde. Sie sollte zudem mit den einzelstaatlichen Vorschriften und den Vertragspflichten in Einklang stehen. Bei gegen Ende des Förderzeitraums (31. Dezember 2015) genehmigten Projekten kann jedoch die Notwendigkeit der Fertigstellung der Projekte bis zur Abschlussfrist (31. März 2017) dazu führen, dass die Mittelzuweisung von der Fähigkeit der Projekte, die Mittel rasch auszugeben, und nicht davon, ob mit ihnen Ergebnisse erzielt werden können, abhängig gemacht wird.

76

Von den vier vom Hof besuchten Mitgliedstaaten nutzten zwei (die Tschechische Republik und Ungarn) vertragliche Vorauszahlungen, um die Mittelausschöpfung zu erhöhen. Beispielsweise gab die tschechische Verwaltungsbehörde an, dass die im Voraus ausgestellten Rechnungen für das OP "Umwelt" zum Stand von September 2016 insgesamt EU-Beteiligungen in Höhe von 133 Millionen Euro umfassten. Dies entsprach rund 5 % der gesamten Mittelausschöpfung in den Jahren 2014 und 2015 (siehe Kasten 8).

77

In einem früheren Bericht stellte der Hof fest, dass die Meldung vertraglicher Vorauszahlungen, insbesondere wenn diese einen hohen Prozentsatz des Vertragswerts ausmachen, das Risiko von nicht förderfähigen Ausgaben zum Zeitpunkt des Abschlusses mit sich bringt. Da Vorauszahlungen bis zum 31. März 2017 in tatsächliche Ausgaben umgewandelt werden konnten, blieb den Prüfbehörden mit zunehmender Annäherung des Zeitpunkts der tatsächlichen Ausgaben an die Frist immer weniger Zeit, um die Ausgaben zu überprüfen und ihre Förderfähigkeit zu gewährleisten⁶⁰.

78

Die Mitgliedstaaten waren zwar verpflichtet, vertragliche Vorauszahlungen zu überwachen, mussten der Kommission aber nicht darüber Bericht erstatten. Daher ist der Kommission nicht bekannt, wie sie genutzt wurden und welche Auswirkungen dies hatte. Der Hof stellte fest, dass Ungarn die Nutzung oder die Auswirkungen zum Zeitpunkt der Prüfung nicht überwachte.

Insgesamt hat sich die Fehlerquote im Bereich Kohäsion seit 2007 verringert, obwohl nachträglich finanzierte Projekte zu einer Reihe von Fehlern führten

79

Der Hof untersuchte die Entwicklungen im Kontrollrahmen für die Kohäsionspolitik während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und deren Auswirkungen auf die Fehlerquote. Darüber hinaus prüfte er, ob die Fokussierung auf die Mittelausschöpfung insbesondere gegen Ende des Programmplanungszeitraums zu mehr Fehlern führte.

80

Aus der Untersuchung der vom Hof seit 2007 gemeldeten Fehlerquoten geht hervor, dass sich die Fehlerquote für die Ausgaben des Zeitraums 2007-2013 gegenüber dem vorherigen Programmplanungszeitraum erheblich verringert hat. Die Fehlerquote war zwischen 2011 und 2016 durchgängig niedriger, sodass sich die wahrscheinlichste Fehlerquote im Jahr 2016 auf 4,8 % belief (untere Fehlergrenze von 3,1 % im Vergleich zu 11 % in den Jahren 2007 und 2008 für Zahlungen des Zeitraums 2000-2006).

81

Die Entwicklung der Fehlerquote lässt sich auf mehrere Faktoren zurückführen. Wie bereits erwähnt, führten einige Maßnahmen zur Verbesserung der Mittelausschöpfung wie die nachträgliche Finanzierung von Projekten (siehe Kasten 7) zu einer Reihe von Fehlern. Dagegen hatten andere wesentliche Faktoren wie allgemeine Verbesserungen der Verwaltungs-, Kontroll- und Überwachungssysteme der Mitgliedstaaten sowie der Einsatz von Präventiv- (Unterbrechungen und Aussetzungen) und Korrekturmaßnahmen durch die Kommission im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine Verringerung der Fehlerquote zur Folge.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

82

Für die Kohäsionspolitik wird der Höchstbetrag der Ausgaben im Rahmen des MFR in jährliche Mittelzuweisungen pro Mitgliedstaat unterteilt. Diese Zuweisungen erleichtern den Programmplanungsprozess und ermöglichen es, Ziele im Rahmen der OP im Voraus festzulegen. Der Hof stellte jedoch fest, dass es eine Herausforderung bildet, mit Regelungen, bei denen die Mittel im Vorfeld auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden und das Hauptaugenmerk auf der Ausschöpfung der Mittel liegt - diese somit zu einem eigenständigen Ziel wird - gute Ergebnisse zu erreichen. Damit der Fokus dauerhaft auf dem Erreichen guter Ergebnisse liegt, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten eine Situation vermeiden, in der zum Ende des Programmplanungszeitraums noch Mittel in beträchtlicher Höhe ausgeschöpft werden müssen, denn eine überhastete Mittelausschöpfung kann dazu führen, dass nicht ausreichend auf eine optimale Mittelverwendung geachtet wird. Daher ist die Mittelausschöpfung zwar wichtig für das Erreichen politischer Ziele, sie stellt jedoch keinen Selbstzweck dar.

83

In den letzten beiden Programmplanungszeiträumen zog die späte Verabschiedung des Rechtsrahmens auch eine späte Annahme der OP nach sich. Dies wiederum hatte in den ersten Jahren unvermeidliche Folgewirkungen auf den Einsatz der zugewiesenen Mittel und führte zu einer geringen Auszahlungsquote. Die Kommission setzt sich für eine frühe politische Einigung über den MFR für die Zeit nach 2020 ein, damit die nationalen und regionalen Behörden rechtliche und finanzielle Sicherheit erhalten und die Durchführung unmittelbar zu Beginn des Programmplanungszeitraums anlaufen kann (siehe Ziffern 16-19).

84

Neben den genannten Folgewirkungen bestand ein weiterer Grund für das langsame Anlaufen der Ausgabentätigkeit darin, dass die Mitgliedstaaten nach der Hälfte des Programmplanungszeitraums noch immer Mittel aus dem vorherigen Programmplanungszeitraum verwendeten (siehe Ziffer 22). Aus diesem Grund empfahl der Hof in einem früheren Sonderbericht, dass die Kommission in ihren Legislativvorschlägen für den Zeitraum nach 2020 dafür sorgen sollte, dass sich die Förderzeiträume nicht länger mit den nachfolgenden Programmplanungszeiträumen überschneiden und dass das Abschlussverfahren unverzüglich nach Ablauf des Förderzeitraums abgeschlossen wird⁶¹.

85

Im Sinne einer reibungslosen und stabilen Durchführung während eines gesamten Programmplanungszeitraums sollten Maßnahmen gegen langsame Mittelausschöpfung frühzeitig ergriffen werden. Einige Mitgliedstaaten und die Kommission ermittelten relativ früh im Programmplanungszeitraum 2007-2013 Schwierigkeiten bei der Ausschöpfung von Mitteln. Dennoch ging die Kommission erst im November 2014 - ungefähr ein Jahr vor Ablauf des Förderzeitraums - umfassend dagegen vor, indem sie eine Taskforce einrichtete, um Mitgliedstaaten zu unterstützen, deren Ausschöpfungsquoten unter dem EU-Durchschnitt lagen (siehe Ziffern 34-35).

86

Die Mitgliedstaaten setzten verschiedene Maßnahmen um, zu denen auch die von der TFBI ermittelten Maßnahmen gehörten. Dadurch erreichten sie in einigen Fällen im Laufe eines Jahres eine Erhöhung ihrer Ausschöpfungsquote um mehr als 20 Prozentpunkte. Zu Beginn des Jahres 2018 betrug die durchschnittliche EU-Ausschöpfungsquote 97,2 %. Mehrere Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, alle verfügbaren Finanzmittel zu verwenden, sodass sich die nicht verwendeten Mittel Ende 2017 auf 4,4 Milliarden Euro beliefen. Die endgültige Ausschöpfungsquote und der endgültige Wert der nicht verwendeten Mittel werden nach dem Abschluss feststehen (siehe Ziffer 28).

87

Die Arbeit des Hofes machte deutlich, dass bei den von der Kommission und den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen gegen die langsame Mittelausschöpfung vor allem die Ausschöpfung der Mittel und die Rechtmäßigkeit im Vordergrund standen, während Erwägungen bezüglich der Leistung nicht gebührend berücksichtigt wurden. Bei einigen der getroffenen Maßnahmen stellte der Hof durch Analyse seiner Stichprobe Folgendes fest:

• OP wurden häufig überarbeitet, was zu erheblichen Änderungen gegenüber den ursprünglichen Plänen führte und Zweifel an der Fundiertheit der Analysen, die dem Programmplanungsprozess zugrunde lagen, sowie an der Fähigkeit zum Erreichen der OP-Ziele und der kohäsionspolitischen Ziele aufkommen lässt (siehe Ziffern 43-59).
• Die besuchten Mitgliedstaaten hatten nachträglich finanzierte Ausgaben in Höhe von rund einer Milliarde Euro ermittelt. Der Wert dieser Projekte für alle OP des Zeitraums 2007-2013 ist wahrscheinlich deutlich höher. Bei dieser Art von Projekten besteht ein hohes Risiko von Mitnahmeeffekten (Projekte hätten auch ohne EU-Mittel durchgeführt werden können) und somit eines begrenzten EU-Mehrwerts (siehe Ziffern 63-69).
• Vorauszahlungen wie für Finanzierungsinstrumente bereitgestellte Mittel trugen während des Programmplanungszeitraums dazu bei, die Mittelausschöpfung zu steigern, allerdings war ihr revolvierender Effekt aufgrund der schleppenden Durchführung begrenzt. Bis zum Ende des Förderzeitraums waren Mittel in Höhe von rund einer Milliarde Euro nicht verwendet worden. Folglich hatten sie keinen revolvierenden Effekt, und durch die Verwaltungsgebühren, die für sie gezahlt wurden, entstand für den EU-Haushalt keinerlei Mehrwert, auch wenn sie mit den Finanzvereinbarungen in Einklang standen (siehe Ziffern 70-73).
• Vertragliche Vorauszahlungen trugen ebenfalls zur Verbesserung der Mittelausschöpfung bei. Bei gegen Ende des Förderzeitraums genehmigten Projekten kann jedoch die Notwendigkeit der Fertigstellung der Projekte bis zur Abschlussfrist dazu führen, dass die Mittelzuweisung von der Fähigkeit der Projekte, die Mittel rasch auszugeben, und nicht davon, ob mit ihnen Ergebnisse erzielt werden können, abhängig gemacht wird. Außerdem bleibt den Prüfbehörden mit zunehmender Annäherung des Zeitpunkts der tatsächlichen Ausgaben an die Förderfähigkeitsfrist immer weniger Zeit für die Überprüfung der Förderfähigkeit der Ausgaben (siehe Ziffern 74-78).

88

Die TFBI hatte die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen zur Verbesserung der Mittelausschöpfung überwacht. Aufgrund der Art, wie die Mitgliedstaaten über die Ergebnisse berichteten, war es jedoch schwierig, einen Überblick über alle verwendeten Maßnahmen und die Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen zu erhalten. Bei einigen Maßnahmen (etwa bei nachträglich kofinanzierten Projekten und vertraglichen Vorauszahlungen) sind die Mitgliedstaaten gemäß dem Rechtsrahmen nicht verpflichtet, der Kommission Bericht zu erstatten. Wegen dieser beiden Faktoren war es der Kommission kaum möglich, sich einen umfassenden Überblick über die verwendeten Maßnahmen und ihre jeweiligen finanziellen Auswirkungen zu verschaffen (siehe Ziffern 37, 67 und 78).

89

Obwohl der Druck, Mittel auszugeben, gegen Ende des Zeitraums 2007-2013 zu einer Reihe von Fehlern führte, lag die geschätzte Fehlerquote im Bereich Kohäsion zwischen 2011 und 2016 durchgängig unterhalb der Quoten der Jahre 2007 und 2008. Dies könnte auf den Nettoeffekt verschiedener Faktoren zurückzuführen sein (siehe Ziffern 80-81).

90

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 lief die Durchführung der OP langsamer an als im vorherigen Programmplanungszeitraum. Angesichts der bereits im Zeitraum 2007-2013 aufgetretenen Durchführungsschwierigkeiten ist es daher wahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten auch im laufenden Zeitraum Schwierigkeiten bei der Mittelausschöpfung haben werden (siehe Ziffern 23-26).

Empfehlung 1 - Zeitplan für den Rechtsrahmen und die Programmdokumente

Die Kommission sollte einen Zeitplan mit wichtigen Eckdaten (z. B. für den Vorschlag und die Verabschiedung des Rechtsrahmens) vorbereiten, um sicherzustellen, dass die OP-Durchführung rechtzeitig, d. h. zu Beginn des Programmplanungszeitraums, anläuft. Sie sollte dem Europäischen Parlament und dem Rat einen solchen Zeitplan vorschlagen, damit dahin gehend eine Einigung erzielt wird.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend (für den Rechtsrahmen für die Zeit nach 2020)

Empfehlung 2 - Fundierte Anträge auf Überarbeitung von Programmen (einschließlich der Auswirkungen auf Ergebnisse)

Für den Fall, dass zentrale Leistungselemente betroffen sind, sollte die Kommission vor der Annahme ihrer Entscheidungen bezüglich der Überarbeitung operationeller Programme Folgendes sicherstellen:

1. Der jeweilige Antrag basiert auf einer fundierten und umfassenden Bewertung der Umsetzung des OP und der Partnerschaftsvereinbarung sowie des entsprechenden Bedarfs zum Zeitpunkt der Überarbeitung.
2. Die Überarbeitung wird in erster Linie mit dem Ziel durchgeführt, bessere Ergebnisse zu erreichen, und Änderungen bei der Höhe der Finanzmittel für Prioritäten schlagen sich in den Leistungsindikatoren nieder.

Zieldatum für die Umsetzung: anwendbar bei künftigen Anträgen der Mitgliedstaaten auf Überarbeitung von OP

Empfehlung 3 - Mittel zur Erlangung von Informationen für eine bessere Überwachung der Mittelausschöpfung

Die Kommission sollte sicherstellen, dass sie imstande ist,

1. die Informationen zu erhalten, die sie für eine gründliche und umfassende Überwachung der Mittelausschöpfung im Rahmen der OP benötigt;
2. die Gründe sowohl für eine langsame als auch für eine schnelle Mittelausschöpfung zu ermitteln, wobei sie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben und die Bedeutung einer wirksamen Mittelverwendung beachten sollte;
3. den Bedarf und die Auswirkungen von Maßnahmen zur Erhöhung der Mittelausschöpfung im Vorfeld zu bewerten, um entscheiden zu können, ob sie durchgeführt werden sollten oder nicht.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2018 für Buchstaben a und b; bis Ende 2020 für Buchstabe c

Empfehlung 4 - Fokussierung auf Leistung und Erreichen guter Ergebnisse

Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, dass in Fällen, in denen sie Mitgliedstaaten und OP gezielt unterstützt, um die Durchführung im Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu beschleunigen (etwa bei der Überarbeitung von OP), Maßnahmen ergriffen werden, bei denen das Erreichen guter Ergebnisse im Vordergrund steht.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 30. Mai 2018 in Luxemburg angenommen.

Glossar und Abkürzungen

Abschluss: Finanzielle Abwicklung durch Zahlung des Restbetrags an den Mitgliedstaat oder Wiedereinziehung von Beträgen, die von der Kommission zu viel gezahlt wurden. Der Abschluss bildet die letzte Phase in der Laufzeit eines Programms.

Aufhebung von Mittelbindungen: Vollständige oder teilweise Annullierung einer Mittelbindung, die nicht in Anspruch genommen wurde. Die Aufhebung von Mittelbindungen erfolgt nach einem bestimmten Zeitraum automatisch, für gewöhnlich nach zwei oder drei Jahren ("n+2/3-Regel").

Aufteilung in Tranchen: Möglichkeit, die Finanzierung eines Projekts über zwei Programmplanungszeiträume hinweg zu organisieren, um das Risiko nicht abgeschlossener (und somit nicht förderfähiger) Projekte zu verringern und die Mittelausschöpfung in der ersten Phase (2007-2013) zu erhöhen.

Ausschöpfungsquote: Prozentualer Anteil der insgesamt für ein operationelles Programm gebundenen Mittel, die ausgeschöpft, d. h. ausgezahlt wurden.

Bescheinigungsbehörde: Wird vom Mitgliedstaat benannt, um die von den Verwaltungsbehörden geltend gemachten Ausgaben Primärkontrollen zu unterziehen und zu bescheinigen, dass diese Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

COCOF: Der Koordinierungsausschuss für die Fonds (COCOF - Coordination Committee of the Funds) ist ein ständiger Ausschuss der Europäischen Kommission. Seine Aufgabe ist die Erörterung von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Verordnungen über die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds. COCOF-Leitlinien sind Empfehlungen mit praktischen Beispielen und Informationen. Sie sind weder rechtsverbindlich noch erschöpfend.

EU-Mehrwert: Wert, der sich aus einer Maßnahme der EU zusätzlich zu dem Nutzen ergibt, der entstanden wäre, wenn die Mitgliedstaaten allein tätig geworden wären.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte. Hierzu wird finanzielle Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen bereitgestellt.

Europäischer Sozialfonds (ESF): Ziel des Europäischen Sozialfonds ist es, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten (hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen) sowie durch die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu stärken.

Gemeinsamer Strategischer Rahmen (GSR): Bietet Orientierungshilfe und trägt zur Harmonisierung der Ziele bei, die mithilfe der verschiedenen Fonds der EU-Kohäsionspolitik und anderer Instrumente und Politikbereiche der EU verwirklicht werden sollen.

Großprojekt: Großprojekte bilden eine Gesamtheit von wirtschaftlich nicht zu trennenden Arbeiten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen, die eine genaue technische Funktion erfüllen und klar ausgewiesene Ziele verfolgen und deren Gesamtkosten mehr als 50 Millionen Euro oder im Falle von Verkehrsprojekten 75 Millionen Euro betragen. Jedes einzelne Projekt muss von der Kommission genehmigt werden.

Kohäsionsfonds (KF): Dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Mehrjähriger Finanzrahmen: Im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) sind die Ausgabenprioritäten festgelegt sowie die Höchstbeträge, die die EU in bestimmten Bereichen in einem festen mehrjährigen Zeitraum ausgeben kann. Der derzeitige MFR bezieht sich auf den Zeitraum 2014-2020, während sich die vorherigen MFR auf 2007-2013 und 2000-2006 (Agenda 2000) bezogen.

Mitnahmeeffekte: Mitnahmeeffekte entstehen dann, wenn Mittel zur Unterstützung eines Begünstigten bereitgestellt werden, der auch ohne diese Hilfe dieselbe Entscheidung getroffen hätte. In solchen Fällen können die Ergebnisse nicht der entsprechenden politischen Maßnahme zugeschrieben werden, und die dem Begünstigten gezahlten Beihilfen bleiben ohne direkte Wirkung. Somit ist der Anteil der Ausgaben, der zu Mitnahmeeffekten führt, definitionsgemäß unwirksam, da er nicht zur Erreichung der Ziele beiträgt.

Mittelausschöpfung: Finanzmittel der EU werden als ausgeschöpft betrachtet, wenn sie von der Kommission an ein OP eines Mitgliedstaats als Kofinanzierung für förderfähige Projekte ausgezahlt wurden. Die Zahlungen werden als Vorschuss-, Zwischen- und Abschlusszahlungen geleistet.

Mittelausstattung: Einem Mitgliedstaat oder einem operationellen Programm (OP) in einem bestimmten Programmplanungszeitraum zugewiesener Gesamtbetrag. Dies ist der theoretisch höchste Betrag, der ausgezahlt werden kann.

Mittelbindung: Rechtliche Verpflichtung, vorbehaltlich bestimmter Bedingungen Finanzmittel bereitzustellen, wobei sich die EU verpflichtet, ihren Anteil an den Kosten eines von der EU finanzierten Projekts nach Projektabschluss zu erstatten.

Nachträglich finanziertes Projekt: Nachträglich finanzierte Projekte oder Vorhaben sind solche, bei denen bereits Ausgaben aus nationalen Quellen getätigt wurden oder die bereits abgeschlossen wurden, bevor eine EU-Kofinanzierung förmlich beantragt oder gewährt wurde. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 kommen Projekte oder Vorhaben, die physisch abgeschlossen oder vollständig umgesetzt sind, bevor der Begünstigte den Antrag auf Finanzierung einreicht, nicht für eine EU-Finanzierung in Betracht.

Nationaler strategischer Rahmenplan: Bezugsdokument für die Programmierung von EU-Mitteln auf nationaler Ebene für den Zeitraum 2007-2013, mit dem sichergestellt wurde, dass die Unterstützung aus den Fonds mit den strategischen Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft in Einklang stand, und in dem der Zusammenhang zwischen den EU-Prioritäten einerseits und nationalen sowie regionalen Prioritäten andererseits aufgezeigt wurde. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde der nationale strategische Rahmenplan durch Partnerschaftsvereinbarungen (Definition siehe unten) abgelöst.

Operationelles Programm (OP): In einem OP ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat verfolgt und wie die Mittel (Kofinanzierung aus EU-Mitteln und einzelstaatlichen öffentlichen und privaten Mitteln) in einem bestimmten Zeitraum (derzeit sieben Jahre) für die Finanzierung von Projekten verwendet werden sollen. Die Projekte innerhalb eines OP müssen zu einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen. Die Finanzmittel für OP können aus dem EFRE, dem KF und/oder dem ESF stammen. Das OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Während eines Programmplanungszeitraums können OP nur mit Einverständnis beider Seiten geändert werden.

Partnerschaftsvereinbarungen: Werden für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zwischen der Europäischen Kommission und jedem Mitgliedstaat abgeschlossen. In Partnerschaftsvereinbarungen ist dargelegt, wie die nationalen Behörden die Mittel der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds einsetzen wollen; außerdem werden darin die strategischen Ziele und Investitionsprioritäten der einzelnen Länder beschrieben und mit den allgemeinen Zielen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in Beziehung gesetzt. Sie enthalten ferner Einzelheiten zu "Ex-ante-Konditionalitäten" (d. h. Voraussetzungen für den wirksamen und wirtschaftlichen Einsatz von Mitteln) und Rahmenvorgaben für das Leistungsmanagement. Sie werden vom jeweiligen Mitgliedstaat im Dialog mit der Kommission erstellt und müssen von der Kommission genehmigt werden.

Prioritätsachse: Eine der strategischen Prioritäten in einem operationellen Programm, die ein Bündel miteinander verbundener Vorhaben mit messbaren spezifischen Zielen umfasst.

Programmplanungszeitraum: Der mehrere Jahre umfassende zeitliche Rahmen, in dem die Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben geplant und umgesetzt werden.

Prüfbehörde: Bietet der Kommission Gewähr für das wirksame Funktionieren der Verwaltungssysteme und internen Kontrollen eines OP (und somit auch für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der bescheinigten Ausgaben). Prüfbehörden werden von den Mitgliedstaaten benannt und sind in der Regel Abteilungen innerhalb von Staatskanzleien, Finanzministerien (oder internen Kontrollstellen unter deren Aufsicht), anderen Ministerien oder Obersten Rechnungskontrollbehörden. Sie müssen von den mit der Verwaltung der Mittel betrauten Stellen funktionell unabhängig sein. Eine Prüfbehörde übermittelt die Ergebnisse ihrer Systemprüfungen und Prüfungen von Vorhaben an die Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörde des betreffenden OP. Einmal im Jahr erstattet jede Prüfbehörde in ihrem jährlichen Kontrollbericht an die Kommission Bericht über ihre im Jahresverlauf geleistete Arbeit. Ist die Prüfbehörde der Ansicht, dass die Verwaltungsbehörde keine geeigneten Korrekturmaßnahmen getroffen hat, muss sie die Kommission darauf hinweisen.

Strategische Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft: In den Strategischen Kohäsionsleitlinien der Gemeinschaft sind die Grundsätze und Prioritäten der Kohäsionspolitik aufgeführt; sie enthalten Anregungen, auf welche Weise die europäischen Regionen die Mittel, die im Zeitraum 2007-2013 für nationale und regionale Hilfsprogramme zur Verfügung gestellt wurden, bestmöglich nutzen konnten. Die nationalen Behörden mussten sich bei der Festlegung ihrer nationalen strategischen Prioritäten und Planungen für den Zeitraum 2007-2013, der sogenannten einzelstaatlichen strategischen Rahmenpläne, an den Leitlinien ausrichten.

Verwaltungsbehörde: Eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu den Aufgaben der Verwaltungsbehörde gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission. Die Verwaltungsbehörde ist auch die Stelle, die Begünstigten nach Prüfungen durch die Kommission, den Europäischen Rechnungshof (EuRH) oder eine Behörde in einem Mitgliedstaat Finanzkorrekturen auferlegt.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Henri Grethen, Mitglied des Hofes. Herr Grethen wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Marc Hostert, den Leitenden Managern Niels-Erik Brokopp und Emmanuel Rauch sowie den Aufgabenleiterinnen Anna Fiteni und Peggy Vercauteren. Zum Prüfungsteam gehörten Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca und Piotr Senator.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0026-4	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/20195	QJ-AB-18-013-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-9804-1	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/822588	QJ-AB-18-013-DE-Q

© Europäische Union, 2018.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: https://europa.eu/european-union/contact_de

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_de

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: https://europa.eu/european-union/index_de

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: https://publications.europa.eu/de/publications. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe https://europa.eu/european-union/contact_de).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://data.europa.eu/euodp/de/home?

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp/de/home?) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.