Komission ja jäsenvaltioiden ohjelmakauden 2007–2013 viimeisinä vuosina toteuttamilla toimilla puututtiin varojen vähäiseen käyttöön mutta ei keskitytty riittävästi tuloksiin

Tiivistelmä

Tietoa rahoituksen käytöstä

I

Koheesiopolitiikan tavoitteena on vähentää alueiden välisiä kehityseroja Euroopan unionissa. Koheesiopolitiikan osuus EU:n talousarviosta on noin kolmasosa, ja se pannaan täytäntöön toimenpideohjelmien avulla. Varat asetetaan käyttöön monivuotisen ohjelmakauden alussa. Käyttövalmiudet tarkoittavat jäsenvaltioiden valmiuksia käyttää tehokkaasti ja vaikuttavasti niille kohdennettuja taloudellisia resursseja. Jäsenvaltiot käyttävät rahoitusta, kun ne saavat EU:n talousarviosta maksun tukikelpoisten hankkeiden osarahoituksena. Vaikuttavien tulosten saavuttaminen edellyttää, että jäsenvaltiot välttävät tilannetta, jossa huomattava osa varoista on käytettävä ohjelmakauden lopussa. Kiire varojen käytössä voi näet johtaa siihen, että rahalle saatavaa vastinetta ei oteta asianmukaisesti huomioon. Vaikka rahoituksen käyttö siis onkin tärkeää toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, se ei ole itsessään päämäärä.

Tarkastuksen toteuttaminen

II

Tarkastuksessa tutkittiin, toimivatko komissio ja jäsenvaltiot vaikuttavalla tavalla EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston varojen käyttämisessä ohjelmakaudella 2007–2013. Tarkastuskäyntejä tehtiin neljään jäsenvaltioon: Italiaan, Romaniaan, Tšekkiin ja Unkariin. Tarkastus koski ohjelmakautta 2007–2013. Ohjelmakausiin 2000–2006 ja 2014–2020 tehdään kuitenkin vertailuja ja otetaan esiin riskejä, jotka koskevat varojen käyttöä nykyisellä ohjelmakaudella.

Tarkastushavainnot

III

Tarkastuksessa havaittiin, että lainsäädäntökehyksen hyväksyminen myöhään eli ohjelmakautta 2007–2013 varten kuusi kuukautta ja ohjelmakautta varten 2014–2020 kaksi viikkoa ennen ohjelmakauden alkua tarkoitti, että toimenpideohjelmat hyväksyttiin myöhään. Useimmat toimenpideohjelmat hyväksyttiin molemmille ohjelmakausille vasta, kun ohjelmakautta oli kulunut jo vuosi. Tällä oli väistämättä heijastusvaikutuksia kohdennettujen varojen käytön aloittamiseen.

IV

Täytäntöönpano oli alkanut hitaasti kaudella 2007–2013, mutta kaudella 2014–2020 se oli vielä hitaampaa. Heijastusvaikutusten lisäksi toinen syy hitaaseen alkuun oli ohjelmakausien päällekkäisyys. Se tarkoitti, että jäsenvaltiot käyttivät edelleen edellisen kauden rahoitusta, kun seuraava ohjelmakausi oli jo alkanut.

V

Komissio valvoi ohjelmakaudella 2007–2013 varojen käyttöä, mutta se perusti vasta 13 kuukautta ennen tukikelpoisuusajan loppua työryhmän auttamaan jäsenvaltioita, joiden toimenpideohjelmissa käytettiin varoja heikosti. Kahdeksan jäsenvaltiota sai työryhmältä tukea täytäntöönpanon parantamiseen. Toteutetuilla toimenpiteillä pystyttiin parantamaan huomattavasti varojen käyttöä apua saaneissa jäsenvaltioissa. Vuoden 2018 alussa EU:n keskimääräinen käyttöaste oli 97,2 prosenttia. Useat jäsenvaltiot eivät onnistuneet käyttämään kaikkea saatavilla olevaa rahoitusta, ja käyttämättömän rahoituksen määrä vuoden 2017 lopussa oli 4,4 miljardia euroa. Lopullinen käyttöaste ja käyttämättömän rahoituksen lopullinen arvo saadaan selville, kun toimenpideohjelmat on suljettu kokonaan.

VI

Käytön lisäämiseen käytettiin muun muassa seuraavia toimenpiteitä: toimenpideohjelmien tarkistukset, hankkeiden jakaminen vaiheisiin ohjelmakausien välillä, hankkeiden takautuva osarahoitus, rahoitusvälineisiin maksetut ennakot ja sopimusennakot. Joissakin näistä toimenpiteistä keskityttiin pääasiassa varojen käyttöön ja sääntöjenmukaisuuteen eikä otettu niinkään huomioon tuloksia. Erityisesti toimenpideohjelmia tarkistettiin usein, mikä kyseenalaistaa ohjelmasuunnitteluprosessin ja sitä seuraavien tarkistusten taustalla olevien analyysien luotettavuuden sekä kyvyn saavuttaa toimenpideohjelman ja koheesiopolitiikan tavoitteet.

VII

Komissiolla ei ole kattavaa yleiskuvaa kaikista käytetyistä toimenpiteistä ja kunkin toimenpiteen vaikutuksesta varojen käyttöön, koska jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet riittävästi tietoa ja koska joissakin toimenpiteissä (kuten takautuvissa hankkeissa ja sopimusennakoissa) jäsenvaltioiden ei lainsäädäntökehyksen mukaan tarvitse raportoida komissiolle.

Suositukset

VIII

Komission olisi

• ehdotettava neuvostolle ja Euroopan parlamentille aikataulua lainsäädäntökehystä ja ohjelma-asiakirjoja koskeville neuvotteluille ja niiden hyväksymiselle, jotta voidaan varmistaa, että toimenpideohjelmien täytäntöönpano voidaan aloittaa ohjelmakauden alussa
• varmistettava tapauksissa, joissa on kyse keskeisistä tuloksellisuustekijöistä, että toimenpideohjelmien tarkistukset perustuvat toimenpideohjelmien, kumppanuussopimusten ja niihin liittyvien tarpeiden luotettavaan ja kattavaan arviointiin ja että tarkistuksen ensisijaisena päämääränä on tulosten parantaminen; varmistettava, että sillä on keinot saada tiedot, joiden avulla on mahdollista seurata varojen käyttöä, yksilöidä hidas ja nopea käyttö sekä arvioida ennalta toimenpiteiden tarvetta ja vaikutusta, jotta saadaan tieto niiden kannattavuudesta
• varmistettava täytäntöönpanoa nopeuttavaa kohdennettua tukea tarjotessaan, että toimien painopisteenä on hyvien tulosten aikaansaaminen.

Johdanto

Toimintapolitiikan tavoitteet, rahoitus ja hallinnointi

01

Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan alueiden välisiä kehityseroja, uudistamaan taantuvia teollisuusalueita sekä edistämään rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä Euroopan unionissa¹. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi EU:n rahastoja käytetään kehittämään eri aloja, kuten vähähiilistä taloutta, liikenneinfrastruktuuria, pk-yritysten tukea, ihmisten integrointia työmarkkinoille ja heikossa asemassa olevien sosiaalista osallisuutta.

02

Monivuotisessa rahoituskehyksessä (MRK) annetaan vuotuiset enimmäismäärät, jotka EU voi käyttää eri toimintapolitiikkoihin, muun muassa koheesiopolitiikkaan. Noin kolmasosa EU:n talousarviosta kohdennetaan koheesiopolitiikkaan. Koheesiopolitiikkaa toteutetaan Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta. Nykyisillä hinnoilla EAKR:oon, ESR:oon ja koheesiorahastoon kohdennettu kokonaismäärä oli noin 261 miljardia euroa ohjelmakaudella 2000–2006, 346 miljardia euroa ohjelmakaudella 2007–2013 ja noin 365 miljardia euroa ohjelmakaudella 2014–2020². Sen jälkeen koheesiorahoituksesta jaetaan ennakkoon asiaankuuluva määrä jäsenvaltioiden kesken.

03

Koheesiopolitiikkaan kaudella 2007–2013 sovellettavat säännöt esitetään yleisessä asetuksessa³ ja sen soveltamissäännöissä⁴ sekä EAKR:a, ESR:a ja koheesiorahastoa koskevissa rahastokohtaisissa asetuksissa⁵. Niitä täydennetään komission täytäntöönpanoasetuksilla, delegoiduilla säädöksillä ja ohjeasiakirjoilla. Jokaista ohjelmakautta varten annetaan uusi lainsäädäntöpaketti.

04

Nämä rahastot pannaan täytäntöön toimenpideohjelmilla, joissa esitetään investointien ensisijaiset tavoitteet ja erityistavoitteet. Niissä kuvataan myös, miten rahoitusta käytetään ohjelmakaudella⁶ hankkeiden rahoittamiseen. Jäsenvaltiot kohdentavat kansallisen kokonaismäärärahansa eri kansallisille tai alueellisille toimenpideohjelmille kansallisten strategioidensa ja EU:n koheesiopolitiikan tavoitteiden mukaisesti.

05

Jäsenvaltiot ja komissio panevat yhdessä koheesiopolitiikkaa täytäntöön. Nykyinen komission jäsenten kollegio aloitti viiden vuoden toimikautensa vuoden 2014 marraskuussa. Näiden politiikanalojen yleisestä johtamisesta vastaavat komission yksiköt ovat alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto. Ne voivat antaa jäsenvaltioille hallinnollista ja teknistä tukea rahastojen asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi⁷. Jäsenvaltioissa koheesioalan ohjelmista vastaavien keskushallinnon ja/tai alueellisten viranomaisten tehtävänä on huolehtia vastineen saamisesta toimiin kohdennetuille EU:n varoille sekä yhteisrahoitettujen toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Komissio vastaa valvonnasta ja kantaa lopullisen vastuun⁸.

06

Ohjelmakauden päävaiheet esitetään kaaviossa 1. Kullekin ohjelmakaudelle hyväksytään uusi lainsäädäntökehys, minkä jälkeen toimitetaan ja hyväksytään ohjelma-asiakirjat. Täytäntöönpano voi alkaa 1. tammikuuta ohjelmakauden ensimmäisenä vuotena tai kun toimenpideohjelma on toimitettu komission hyväksyttäväksi (kumpi tahansa tapahtuu ensin). Täytäntöönpano (maksujen suorittaminen EU:n talousarviosta toimenpideohjelmille) voi kuitenkin alkaa vasta toimenpideohjelman hyväksymisen jälkeen. Siksi viipeillä lainsäädäntökehyksen tai toimenpideohjelmien hyväksymisessä on heijastusvaikutuksia EU:n talousarviosta tehtäviin maksuihin. Sulkeminen on toimenpideohjelman elinkaaren viimeinen vaihe, ja sen jälkeen joko suoritetaan loppumaksu tai peritään aiheettomasti maksetut varat takaisin.

07

Näiden vaiheiden aikataulu ei rajoitu kauteen 2007–2013. Esimerkiksi osa ohjelmakauden 2007–2013 täytäntöönpanosta ja sulkemisesta tapahtui vuoden 2013 jälkeen, kun ohjelmakausi 2014–2020 oli jo alkanut. Ohjelmakaudet menivät siis päällekkäin.

08

Toimenpideohjelmille kohdennettu rahoitus jaetaan vuotuisiin maksueriin seitsemän vuoden ohjelmakauden ajaksi⁹. Jokaisesta maksuerästä tehdään talousarviositoumus, joka tarkoittaa toimenpideohjelmalle varattua EU:n rahoitusta, joka käytetään hankkeiden tukikelpoisten menojen osarahoitukseen. Jäsenvaltio esittää tällaisista edunsaajalle aiheutuneista menoista korvaushakemuksen komissiolle, joka valtuuttaa sitten maksun suorittamisen maksusitoumusmäärärahoista. Varat katsotaan käytetyiksi, kun komissio on suorittanut maksun¹⁰.

09

Ohjelmakaudella 2007–2013 maksusitoumukset piti käyttää (eli niistä piti suorittaa ennakkomaksu tai välimaksu) kahden vuoden kuluessa, eli edunsaajille aiheutuneita menoja voitiin korvata 31. joulukuuta 2015 asti jälkikäteen esitettyjen korvaushakemusten perusteella. Rahoituksen talousarviositoumukset vapautettiin eli jäsenvaltiot eivät enää voineet käyttää niitä, jos varoja ei ollut käytetty kahdessa vuodessa. Tämä on nimeltään ”n+2-sääntö”¹¹. N+2-sääntöä jatkettiin vuodella (eli n+3) tietyille jäsenvaltioille¹² tiettyjen maksusitoumusten maksuerien osalta¹³.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

10

Tarkastuksen tarkoituksena oli tutkia, toimivatko komissio ja jäsenvaltiot tehokkaasti EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston varojen käyttämisessä ohjelmakaudella 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

• havaitsiko komissio käyttöongelmat ja puuttuiko se niihin oikea-aikaisesti käyttöä parantavilla toimenpiteillä ja tukemalla jäsenvaltioita niiden täytäntöönpanossa
• käyttivätkö jäsenvaltiot näitä toimenpiteitä ottaen asianmukaisesti huomioon sääntöjen noudattamisen ja vastineen saamisen rahalle (ks. laatikko 1).

11

Tarkastus koskee ohjelmakautta 2007–2013, mutta siinä viitataan myös kausiin 2000–2006 ja 2014–2020. Nämä viittaukset tehdään vertailun vuoksi ja varojen käyttöä meneillään olevalla kaudella koskevien riskien esittämiseksi.

12

Tarkastus sisälsi seuraavat osatekijät:

• analyysi ohjelmakauden 2007–2013 lainsäädäntökehyksen säännöksistä, joilla on vaikutusta rahoituksen käyttöön
• varojen käyttöön ja ohjelmien sulkemiseen vaikuttavien tiettyjen säädösten täytäntöönpanoa koskevien asiaankuuluvien komission teknisten ohjeiden tarkastelu
• arviointi komission ohjelmakauden 2007–2013 varojen käyttöön liittyvistä seurantamenettelyistä, mukaan lukien täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän tekemä työ¹⁴
• analyysi 16:sta EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmasta ja neljästä ESR:n toimenpideohjelmasta seitsemässä jäsenvaltiossa: Bulgaria, Espanja, Italia, Romania, Slovakia, Tšekki ja Unkari. Näistä toimenpideohjelmista seitsemän EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmaa ja kaksi ESR:n toimenpideohjelmaa tarkastettiin perusteellisesti. Luettelo tarkastetuista toimenpideohjelmista on liitteessä
• tarkastuskäynnit neljään jäsenvaltioon: Italiaan, Romaniaan, Tšekkiin ja Unkariin
• alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston virkamiesten haastattelut, myös niiden, jotka osallistuivat täytäntöönpanon tehostamista käsittelevään työryhmään.

Huomautukset

Komissio reagoi hitaaseen täytäntöönpanoon viipeellä, mutta sen toimet auttoivat tehostamaan varojen käyttöä

13

Tilintarkastustuomioistuin vertaili aikataulua, jossa lainsäädäntökehys hyväksyttiin ohjelmakausille 2007–2013 ja 2014–2020. Tarkoituksena oli selvittää, miten paljon aikaa jäsenvaltioilla oli toimenpideohjelmien toimittamiseen ennen ohjelmakauden alkua. Tilintarkastustuomioistuin tutki aikataulua, jossa toimenpideohjelmat hyväksyttiin ohjelmakausille 2007–2013 ja 2014–2020. Näin pyrittiin selvittämään, milloin jäsenvaltiot pystyivät aloittamaan varojen käyttämisen. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös käyttöasteita ohjelmakausilla 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 menomallien yhtäläisyyksien havaitsemiseksi ja sen selvittämiseksi, mitä nykyisellä kaudella on odotettavissa. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio seurasi varojen käyttöä ohjelmakaudella 2007–2013, toimiko se oikea-aikaisesti ja mitkä olivat tulokset.

Lainsäädäntökehyksen hyväksymisen viivästyminen ja hidas täytäntöönpano lisäsivät painetta varojen käyttöön

14

Lainsäädäntökehyksen hyväksyminen on toimenpideohjelmien laatimisen olennainen ennakkoedellytys, koska siinä vahvistetaan sääntelykehys ja annetaan jäsenvaltioille oikeusvarmuus siitä, että niiden toimenpideohjelmassaan esittämät menosuunnitelmat ja tavoitteet ovat EU:n tavoitteiden mukaisia. Toimenpideohjelmalle voidaan alkaa suorittaa maksuja EU:n talousarviosta, kun komissio on hyväksynyt ohjelman. Sen varmistamiseksi, että varoja voidaan alkaa käyttää kauden alussa, komission on ehdotettava tulevan ohjelmakauden lainsäädäntökehystä ja lainsäätäjän on hyväksyttävä se huomattavasti ennen kuin ohjelmakauden on määrä alkaa. Aiempien kokemusten perusteella tilintarkastustuomioistuin arvioi kohtuulliseksi aikatauluksi seuraavan:

• komissio ehdottaa lainsäädäntökehystä 30 kuukautta (kaksi ja puoli vuotta) ennen kauden alkua
• lainsäätäjä hyväksyy kehyksen 18 kuukauden kuluessa komission ehdotuksesta
• jäsenvaltiot toimittavat ja komissio hyväksyy kansalliset strategiat (jotka olivat kumppanuussopimuksia ohjelmakaudella 2014–2020) ja toimenpideohjelmat vuoden kuluessa oikeudellisen kehyksen hyväksymisestä.

15

Tämä on tärkeää, jotta voidaan välttää täytäntöönpanon kasautuminen ja epäasianmukainen paine käyttää varat kauden lopun lähestyessä. Siinä voidaan laiminlyödä sääntöjen noudattaminen ja vastineen saaminen rahalle.

Lainsäädäntökehyksen ja toimenpideohjelmien viivästyneellä hyväksymisellä on heijastusvaikutuksia täytäntöönpanoon

16

Komission ehdotus yleisestä asetuksesta kaudelle 2007–2013 annettiin lähes 30 kuukautta ennen ohjelmakauden alkua, ja lainsäätäjä hyväksyi sen lähes 24 kuukautta myöhemmin eli lähes kuusi kuukautta ennen kauden alkua. Komission ehdotus yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta ohjelmakaudelle 2014–2020 annettiin lähes 27 kuukautta ennen ohjelmakauden alkua, ja lainsäätäjältä sen hyväksymiseen meni lähes 26 kuukautta. Se siis hyväksyttiin vain kaksi viikkoa ennen ohjelmakauden alkua¹⁸. Kaaviossa 2 esitetään yleiskatsaus lainsäädäntömenettelyn aikataulusta.

17

Verrattuna ohjelmakauteen 2007–2013 kauden 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen hyväksymiseen käytetty ylimääräinen aika johtui seuraavista seikoista:

• Komission lainsäädäntöehdotus esitettiin kolme kuukautta myöhemmin (eli vuoden 2011 lokakuussa verrattuna vuoden 2004 heinäkuuhun).
• Neuvoston ja Euroopan parlamentin välinen neuvotteluprosessi kesti kaksi ja puoli kuukautta kauemmin, koska oli odotettava varainhoitoasetuksen hyväksymistä (vuoden 2012 lokakuussa) ja monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymistä (vasta vuoden 2013 joulukuussa) ja uudesta lainsäätämisjärjestyksestä johtuvia neuvotteluja¹⁹.

18

Vuoden 2020 jälkeistä monivuotista rahoituskehystä käsittelevässä tiedonannossaan²⁰ komissio tunnusti, että vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen myöhäinen hyväksyminen viivytti käytännön investointeja eri politiikanaloilla (myös koheesiopolitiikassa). Komissio on kannustanut tekemään vuoden 2020 jälkeisestä monivuotisesta rahoituskehyksestä poliittisen sopimuksen varhain, jotta kansallisille ja alueellisille viranomaisille voidaan antaa oikeusvarmuus ja taloudellinen varmuus ja jotta täytäntöönpano voidaan aloittaa välittömästi ohjelmakauden alusta.

19

Yhtään toimenpideohjelmaa ei ollut hyväksytty siihen mennessä, kun ohjelmakausi 2007–2013 alkoi 1. tammikuuta 2007 eikä silloin, kun ohjelmakausi 2014–2020 alkoi 1. tammikuuta 2014. Kaudelle 2007–2013 oli hyväksytty suurempi määrä toimenpideohjelmia ohjelmakauden ensimmäisen vuoden loppuun mennessä kuin kaudelle 2014–2020 (ks. laatikko 2). Tämä johtuu pääasiassa lainsäädäntöpaketin myöhäisestä hyväksymisestä ja mahdollisesti edellistä kautta vaativammista kumppanuussopimusten ja toimenpideohjelmien hyväksymistä koskevista neuvotteluista^21 22.

Varojen käyttö ensimmäisten vuosien aikana oli hidasta

20

Kaaviossa 3 esitetään ohjelmakauden 2007–2013 vuotuinen menomalli. Maksusitoumusmäärärahat ovat kauden alussa paljon maksumäärärahoja suuremmat, koska jäsenvaltiot käyttivät edelleen ohjelmakaudelta 2000–2006 käytettävissä olleita maksusitoumusmäärärahoja, toimenpideohjelmat olivat edelleen hyväksyttävinä tai hankkeiden valintamenettelyjä ei ollut vielä saatu päätökseen. Ohjelmakauden 2007–2013 loppuun mennessä, kun tukikelpoisuusajan loppuun oli jäljellä kaksi vuotta (31. joulukuuta 2015), alle kaksi kolmasosaa maksusitoumusmäärärahoista oli käytetty maksuihin.

21

Ohjelmakausien 2000–2006 ja 2007–2013 käyttömallien vertailu osoittaa, että profiilit ovat samanlaisia. Ohjelmakaudella 2014–2020 varojen käyttö oli vuoden 2017 loppuun mennessä hitaampaa (kun ohjelmakausi oli kestänyt neljä vuotta). Kaaviossa 4 esitetään yhteenlaskettu käyttöaste²⁵ näiden kolmen ohjelmakauden aikana kauden alusta (vuosi 1) vuoteen, jona sulkemista koskeva ilmoitus pitäisi toimittaa (vuosi 11).

22

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lainsäädäntökehyksen ja toimenpideohjelmien myöhäisen hyväksymisen lisäksi ainakin kaksi muuta tekijää, jotka aiheuttivat varojen hidasta käyttöä ohjelmakauden 2007–2013 ensimmäisinä vuosina verrattuna edelliseen kauteen. Ensinnäkin ohjelmakaudella 2000–2006 menojen tukikelpoisuusaikaa – ja siten sulkemisen määräaikaa – jatkettiin kuusi kuukautta (heinäkuuhun 2009 ja syyskuuhun 2010) useimpia jäsenvaltioita varten²⁶. Tämä viivästytti ohjelmakauden 2007–2013 täytäntöönpanoa, koska jäsenvaltiot käyttivät yhä edelliseltä kaudelta käytettävissä olleita maksusitoumusmäärärahoja. Toiseksi, kaudella 2000–2006 ennakkomaksut maksettiin kokonaisuudessaan, kun ensimmäinen maksusitoumus oli tehty²⁷, mutta ohjelmakaudella 2007–2013 tämä oli porrastettu vuosille 2007–2009.

23

Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin raportoinut riskistä, että talousarvion toteuttaminen voi viivästyä ohjelmakaudella 2014–2020 enemmän kuin kaudella 2007–2013²⁸. Vuoden 2016 lopussa (kun ohjelmakaudesta oli kulunut kolme vuotta) vain 77 prosenttia viranomaisista oli nimetty EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmia varten. Tämä hidasti jo ennestään hidasta alkua (ks. kohdat 16, 19 ja laatikko 2), koska jäsenvaltioiden viranomaiset voivat käynnistää tarjouspyyntöjä ja valita hankkeita, mutta ne eivät voi antaa komissiolle lausuntoja menoista ennen nimeämistään. Vuoden 2018 toukokuussa nimeämisprosessi oli saatu melkein päätökseen.

24

Jäsenvaltioiden toimittamista ensimmäisistä, toisista ja kolmansista lopullisista tilinpäätöksistä kävi 1. maaliskuuta 2018 ilmi, että yhteenlasketut menot olivat vain noin viisi prosenttia koko ohjelmakaudelle kohdennetuista määrärahoista²⁹.

25

Komissio ilmoitti, että ohjelmakauden 2014–2020 hankkeiden valinta käynnistyi hitaasti. Se oli kuitenkin heinäkuuhun 2017 mennessä samalla tasolla kuin edellisellä kaudella³⁰, ja siitä lähtien komissio odottaa täytäntöönpanoasteiden olevan yleisesti ottaen samanlaisia kuin ohjelmakaudella 2007–2013. Ohjelmakauden 2007–2013 varojen käyttövaikeuksien ja kauden 2014–2020 hitaamman käynnistymisen vuoksi on kuitenkin todennäköistä, että käyttövaikeuksia ilmenee myös kaudella 2014–2020.

26

Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että yhdeksällä jäsenvaltiolla³¹ ERI-rahastojen kauden 2014–2020 maksamatta olevat maksusitoumusmäärärahat olivat vuoden 2016 lopussa yli 15 prosenttia vuoden 2016 julkisen talouden menoista. Kun otetaan huomioon, että maksusitoumusmäärärahoja on käytettävissä vielä huomattavan suuri määrä kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä, niiden jäsenvaltioiden, joissa ERI-rahastot edustavat merkittävää osuutta julkisen talouden varainkäytöstä, saattaa olla haastavaa löytää riittävästi laadukkaita hankkeita, joihin saatavilla oleva rahoitus voidaan käyttää tai joita voidaan osarahoittaa³².

Ohjelmakaudella 2007–2013 käyttömallit vaihtelivat eri jäsenvaltioissa, eivätkä monet onnistuneet käyttämään kaikkia saatavilla olevia varoja

27

Tilintarkastustuomioistuin tutki varojen käyttöä jäsenvaltioissa ohjelmakaudella 2007–2013, ja havaitsi, että jotkin jäsenvaltiot käyttivät varat muita nopeammin. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että varojen käyttö on keino saavuttaa tavoitteita ja tuloksia, eikä päämäärä itsessään. Kaaviossa 5 esitetään käyttöasteen erot jäsenvaltioiden välillä.

28

Komissiolta vuoden 2018 alussa saatujen tietojen mukaan vuoden 2018 alussa varojen keskimääräinen käyttöaste EU:ssa oli 97,2 prosenttia³³. Jotkin jäsenvaltiot eivät onnistuneet käyttämään saatavilla olevaa rahoitusta määrätyssä ajassa (n+2/3-sääntö) tai niillä ei ollut riittävästi tukikelpoisia menoja kaikkien kohdennettujen varojen hakemiseksi, kun ohjelmat suljettiin (ks. kaavio 6). Komission antamien tietojen mukaan rahoitusta oli vuoden 2017 lopussa käyttämättä 4,4 miljardia euroa³⁴. Hallinnollisten tai oikeudellisten menettelyjen vuoksi lykkääntyneiden hankkeiden määrä oli noin 853,8 miljoonaa euroa. Tämän määrän käyttö jäsenvaltioissa riippuu menettelyjen tuloksesta³⁵. Lopullinen käyttöaste ja käyttämättömien varojen kokonaisarvo voidaan vahvistaa vasta, kun kaikki toimenpideohjelmat on suljettu ja kaikki rahoitusoikaisut ja takaisinperinnät on määritetty.

Komissio puuttui varojen käyttövaikeuksiin viipeellä, mutta sen toimet vaikuttivat kuitenkin niiden käyttöön

29

Komission pitäisi seurata säännöllisesti talousarvion toteuttamista ja ryhtyä asianmukaisiin toimiin, kun toteuttamisessa havaitaan viipeitä. Sen pitäisi myös hyödyntää edeltävillä ohjelmakausilla saatua kokemusta varojen täytäntöönpanon tehostamiseksi.

Komissio seurasi talousarvion toteuttamista säännöllisesti

30

Komissiolla on erilaisia tietolähteitä EU:n varojen täytäntöönpanon seuraamiseksi jäsenvaltioissa. Ohjelmakaudelta 2007–2013 hallintoviranomainen laati ja toimitti kaikista toimenpideohjelmista vuotuiset täytäntöönpanokertomukset komissiolle seuraavan vuoden kesäkuun 30 päivään mennessä alkaen kesäkuusta 2008³⁶.

31

Yleisessä asetuksessa määritetään tiedot, jotka vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen on sisällettävä. Niitä ovat tiedot taloudellisesta täytäntöönpanosta, asetetun tavoitteen saavuttamisessa aikaansaadusta edistyksestä ja kaikista esiin tulleista ongelmista ja niihin liittyvistä lieventämistoimenpiteistä. Vuotuisista täytäntöönpanokertomuksista saatuja tietoja täydennetään lausunnoilla tukikelpoisista menoista. Jäsenvaltiot ilmoittivat myös maksupyyntöennusteista kahdesti vuodessa. Komissio sai lisätietoa seurantakomitean kokouksissa (keskimäärin kahdesti vuodessa), vuotuisista arviointikokouksista ja teknisistä kokouksista.

32

Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto seurasivat säännöllisesti ohjelmien taloudellista täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, muun muassa laatimalla kuukausittain talousarvion toteutumista koskevan raportin, jossa käsiteltiin kaikkia jäsenvaltioita ja toimenpideohjelmia. Seurantaa toteutettiin EU:n tasolla, jäsenvaltioissa ja ohjelmatasolla. Ohjelmakauden 2007–2013 loppua lähestyttäessä komissio tehosti seurantaansa seuraamalla säännöllisesti pääosaston sisäisen vuotuisen hallintosuunnitelman täytäntöönpanoa.

Jotkin jäsenvaltiot ryhtyivät melko ajoissa toimiin varojen käyttövaikeuksiin puuttumiseksi, mutta ongelma ei ratkennut

33

Jotkin jäsenvaltiot, joihin tehtiin tarkastuskäynti, olivat havainneet vaikeuksia rakennerahastojen täytäntöönpanossa melko varhain ohjelmakaudella ja laatineet toimintasuunnitelmia tai ryhtyneet toimenpiteisiin niihin puuttumiseksi. Esimerkiksi Italiassa, Romaniassa ja Tšekissä oli laadittu toimintasuunnitelmia jo vuonna 2011. Vuoden 2014 lopussa, kun saatavilla olevaa rahoitusta pystyi käyttämään vielä vuoden, EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston rahoituksen käyttöaste oli noin 77 prosenttia 28 jäsenvaltion EU:ssa. Italiassa, Romaniassa, Tšekissä sekä Slovakiassa ja Bulgariassa käyttöaste oli huomattavasti tämän tason alapuolella. Se oli 61–68 prosenttia, kun taas Kroatiassa³⁷ käyttöaste oli noin 46 prosenttia.

Täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä perustettiin myöhään, mutta se sai aikaan merkittäviä tuloksia

34

Komissio perusti täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän vuoden 2014 marraskuussa, 11 kuukautta ohjelmakauden päättymisen jälkeen³⁸. Työryhmän tarkoituksena oli tukea jäsenvaltioita, joilla oli vaikeuksia toimenpideohjelmiensa täytäntöönpanossa, käyttämään kauden 2007–2013 jäljellä olevat varat.

35

Täytäntöönpanon tehostamista käsittelevässä työryhmässä oli alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston virkamiehiä³⁹, ja sen työ koski jäsenvaltioita, joiden yleinen käyttöaste oli EU:n keskiarvon alapuolella (Bulgaria, Italia, Kroatia, Romania, Slovakia ja Tšekki)⁴⁰. Työryhmän työ kattoi myös Unkarin, joka oli vaarassa menettää rahoituksen vuonna 2014 talousarviositoumusten automaattisen vapauttamisen vuoksi, vaikka sen käyttöaste oli lähellä EU:n keskiarvoa. Kaiken kaikkiaan täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä keskittyi 38:aan EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmaan. Laatikossa 3 esitellään lyhyesti täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän työtä.

36

Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän jäsenvaltioille antamat tekniset asiakirjat⁴¹ vahvistivat, että niissä puututtiin varojen käyttöön sekä laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyviin riskeihin. Asiakirjoissa ei kuitenkaan käsitelty sitä, miten varoja käytetään hyvin tai miten voidaan parantaa tuotoksia ja saada hyviä tuloksia.

37

Täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä oli seurannut jäsenvaltioiden edistymistä sovituissa toimenpiteissä. Jäsenvaltioiden tapa raportoida tuloksistaan vaikeutti kuitenkin kokonaiskuvan saamista kaikista käytetyistä toimenpiteistä ja kunkin toimenpiteen vaikutuksesta varojen käyttöön.

38

Yhden vuoden aikana 28 jäsenvaltion EU:n käyttöaste kuitenkin nousi noin 77 prosentista (joulukuu 2014) lähes 90 prosenttiin (joulukuu 2015). Käyttöaste nousi huomattavasti jäsenvaltioissa, joita täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä oli tukenut. Joissakin tapauksissa nousu oli yli 20 prosenttiyksikköä (ks. taulukko 1).

Taulukko 1

Varojen käyttöasteen nousu jäsenvaltioissa, joita täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä tuki

Jäsenvaltio	Käyttöaste Joulukuu 2014 (%)	Käyttöaste Joulukuu 2015 (%)	Käyttöasteen nousu (prosenttiyksikköä)
Tšekin tasavalta	64,4	85,3	20,9
Slovakia	61,7	87,60	25,9
Bulgaria	68,0	87,5	19,5
Italia	63,8	79,9	16,1
Unkari	76,1	88,4	12,3
Romania	62,1	77,0	14,9

Huomautus: Slovenia ja Kroatia eivät ole mukana taulukossa, koska niiden tilannetta ei voida verrata toisten jäsenvaltioiden tilanteeseen (ks. alaviitteet 37 ja 40).

39

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot sanoivat pitävänsä täytäntöönpanon tehostamista käsittelevää työryhmää hyödyllisenä etenkin sen suurhankkeiden vaiheisiin jakamisen osalta antamien teknisten ohjeiden ja avun vuoksi (ks. kohdat 60–62). Maat sanoivat myös työryhmän luoneen virallisen foorumin täytäntöönpano-ongelmien käsittelylle ja helpottaneen tietämyksen jakamista. Tšekki ja Unkari katsoivat, että työryhmä perustettiin liian myöhään, koska nämä molemmat jäsenvaltiot olivat jo ryhtyneet toimenpiteisiin varojen käytön lisäämiseksi.

40

Täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän työ päättyi vuoden 2015 lopussa. Komissio katsoi, että työryhmän työskentelytapa ja -menetelmät olivat vaikuttavia. Siksi se laajensi työryhmän toimintaa perustamalla pysyvän täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän yksikön auttamaan täytäntöönpanossa ohjelmakaudella 2014–2020.

Eri toimenpiteillä nopeutettiin varojen käyttöä mutta ei keskitytty tuloksiin

41

Tilintarkastustuomioistuin tutki jäsenvaltioiden soveltamia keskeisiä toimenpiteitä ja niiden vaikutusta varojen käytön lisäämiseen sekä niiden vaikutusta tuloksellisuuteen ja tukikelpoisuussääntöjen noudattamiseen.

42

Jäsenvaltioiden käyttöön asetettua EU:n rahoitusta pitäisi käyttää täysimääräisesti ja mahdollisimman hyvin toimenpideohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Sitä varten jäsenvaltioiden pitäisi käyttää asetuksessa sallittuja toimenpiteitä ja ottaa asianmukaisesti huomioon rahalle saatava vastine ja menojen sääntöjenmukaisuus.

Uudelleenohjelmointi oli vaikuttava väline varojen käytön parantamisessa, mutta se sai aikaan huomattavia muutoksia alkuperäisissä suunnitelmissa ja vaaransi rahalle saatavan vastineen

43

Toimenpideohjelmien tarkistaminen (tai uudelleenohjelmointi) on tärkeä väline varojen käytön optimoinnissa ja talousarviositoumusten vapauttamisen eli varojen käyttämättä jättämisen välttämisessä. Lisäksi sen avulla jäsenvaltiot voivat sopeutua joustavasti muuttuviin käytännön olosuhteisiin. Sitä käytettiin ohjelmakaudella 2007–2013 usein, ja se aiheutti huomattavia muutoksia alkuperäiseen rahoitussuunnitelmaan nähden. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi myös joitakin uudelleenohjelmoinnin käyttöön liittyviä riskejä, jotka koskivat vastineen saamista rahalle (ks. kohdat 53 ja 55).

44

Uudelleenohjelmointimenetelmiä ovat muun muassa varojen siirtäminen toimenpideohjelmien ja painopisteiden välillä (muun muassa uusien painopisteiden asettaminen tai olemassa olevien poistaminen), osarahoitusosuuksien muuttaminen tai kansallisen rahoitusosuuden julkisen ja yksityisen osuuden muuttaminen.

45

Seuraavissa osissa (kohdat 46–59) käsitellään sääntelykehykseen uudelleenohjelmoinnin helpottamiseksi tehtyä muutosta, analysoidaan uudelleenohjelmoinnin vaikutusta alkuperäiseen suunnitelmaan ja havainnollistetaan kunkin uudelleenohjelmointimenetelmän käyttöä 20 toimenpideohjelman otoksen avulla.

Asetukseen tehty muutos helpotti toimenpideohjelmien tarkistamista

46

Toimenpideohjelmia voidaan tarkistaa jäsenvaltioiden aloitteesta tai komission aloitteesta jäsenvaltion suostumuksella. Tällaisten tarkistusten ehdot on asetettu yleisen asetuksen 33 artiklassa. Niiden soveltamisala on erittäin laaja, ja niiden perusteella jäsenvaltioilla on huomattavasti liikkumavaraa. Toimenpideohjelma voidaan tarkistaa, jos tapahtuu huomattavia sosioekonomisia muutoksia tai merkittäviä muutoksia EU:n kansallisissa tai alueellisissa painopisteissä tai jos arviointi osoittaa, että alun perin asetetuista tavoitteista on etäännytty merkittävästi tai jos täytäntöönpanossa on vaikeuksia. Komission on hyväksyttävä tai hylättävä toimenpideohjelman tarkistus kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun jäsenvaltio on virallisesti toimittanut sen. Alun perin jäsenvaltioita vaadittiin tekemään arviointi toimenpideohjelman tarkistuksen yhteydessä. Tätä vaatimusta lievennettiin vuonna 2010, jolloin jäsenvaltioita vaadittiin laatimaan analyysi, jossa perusteltiin toimenpideohjelman tarkistaminen ja esitettiin sen odotettavissa olevat vaikutukset. Tällä yleiseen asetukseen tehdyllä muutoksella oli määrä helpottaa toimenpideohjelmien muokkaamista⁴².

Toimenpideohjelmien toistuvat tarkistukset kyseenalaistavat ohjelmasuunnittelun

47

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltiot käyttivät uudelleenohjelmointia usein. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuului 20 toimenpideohjelmaa, ja niistä 19 ohjelmoitiin kauden aikana uudelleen useaan eri otteeseen, joskus useammin kuin kerran samana vuonna. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että tutkitusta 20 toimenpideohjelmasta kahdeksassa kahden uudelleenohjelmoinnin väli oli alle viisi kuukautta. Esimerkiksi eräästä EAKR:n yrityksiä ja innovointia käsittelevästä Tšekin toimenpideohjelmasta oli kahdeksan erilaista versiota, joista kaksi toimitettiin vuonna 2013 ja toiset kaksi vuonna 2015. Kaaviossa 7 esitetään katsaus kustakin toimenpideohjelmasta ohjelmakauden 2007–2013 osalta toimitettujen versioiden määrästä.

48

Uudelleenohjelmoinnin avulla jäsenvaltiot voivat mukauttaa toimiaan ottamalla huomioon käytännön olosuhteissa tapahtuneet muutokset ja EU:n toimintapolitiikkojen muutokset. Tiheään toistuvat uudelleenohjelmoinnit kuitenkin kyseenalaistavat ohjelmasuunnitteluprosessin perustana olevien analyysien (eli alustavien tarvearviointien ja ennakkoarviointien) sekä myöhempien tarkistusten luotettavuuden.

Uudelleenohjelmointi sai aikaan huomattavia muutoksia rahoituksen kohdentamisessa ensisijaisiin toimintalinjoihin, mikä ei aina näkynyt tulosindikaattorien tavoitearvoissa

49

Toimenpideohjelmien yleinen uudelleenohjelmointitapa on rahoituksen kohdentamisen muuttaminen toimenpideohjelmien välillä tai toimenpideohjelmien ensisijaisten toimintalinjojen välillä. Jäsenvaltiot voivat siten siirtää rahoitusta toimenpiteisiin, joissa rahoituksen tarve on suurempi tai täytäntöönpano helpompaa. Olennainen muutos rahoituksen kohdentamisessa edellyttää yleensä tulosindikaattorien ja tavoitearvojen vastaavaa tarkistamista, jotta voidaan määrittää, saadaanko investoidulla rahoituksella kunnollista vastinetta rahoille.

50

Tilintarkastustuomioistuimen otoksen 20 toimenpideohjelmasta yhdeksässä varoja siirrettiin toisiin toimenpideohjelmiin tai saatiin niistä varoja. Useimmissa toimenpideohjelmissa (kahdeksassa yhdeksästä) siirto oli alle kymmenen prosenttia EU:n alkuperäisestä toimenpideohjelman rahoitusosuudesta. Yhdessä Slovakian toimenpideohjelmassa – ”Kilpailukyky ja talouskasvu” – EU:n rahoitusosuus toimenpideohjelmassa kuitenkin kasvoi 25,4 prosenttia.

51

Jäsenvaltiot siirsivät rahoitusta myös ensisijaisten toimintalinjojen välillä, mikä joissakin tapauksissa aiheutti huomattavia muutoksia alun perin ohjelmoituihin määriin (ks. laatikko 4).

52

Yhdessä Unkarin toimenpideohjelmassa rahoituksen kohdentamisen muuttaminen ei muuttanut tulosindikaattorin tavoitearvoa (ks. laatikko 5).

53

Edellä esitetyt esimerkit havainnollistavat sitä, että keskittyminen varojen käyttöön ja rahojen kuluttamiseen nopeasti vaarantaa parempien tulosten saavuttamisen EU:n varoja jaettaessa.

EU:n osarahoitusosuuden lisääminen tehostaa varojen käyttöä mutta vähentää arvoa, joka voidaan saada EU:n varojen avulla

54

EU:n osarahoitusosuuden lisääminen auttaa jäsenvaltioita nopeuttamaan varojen käyttöä ja pienentää niiden varojen osuutta, joita talousarviositoumusten vapauttaminen koskee. Näin jäsenvaltioille voidaan korvata tarkistetulla tasolla kaikki aiemmin ilmoitetut menot. Osarahoitusosuuden lisäämisen ansiosta varat voidaan käyttää välittömästi ja nopeasti takautuvasti.

55

Osarahoitusosuuden lisääminen lieventää valtion talousarvioon kohdistuvaa painetta, koska jäsenvaltioiden alun perin suunniteltua osuutta toimenpideohjelmassa pienennetään. Se kuitenkin vähentää toimenpideohjelman kokonaisarvoa. Tämä tarkoittaa, että myös toimenpiteiden laajuutta (määrän tai koon osalta) pienennetään, elleivät jäsenvaltiot jatka alun perin suunnitellun rahoituksen investointia kansallisella tasolla. Tällä voi siksi olla kielteinen vaikutus tavoitteisiin ja tuloksiin, jotka toimenpideohjelmilla voidaan saavuttaa. Se puolestaan vaikuttaa arvoon, joka voidaan saada aikaan käyttöön asetettujen EU:n varojen avulla.

56

Yli puolelle tilintarkastustuomioistuimen otoksen toimenpideohjelmista (11 toimenpideohjelmaa 20:stä) oli alusta alkaen suunniteltu asetuksessa vahvistettu EU:n osarahoituksen enimmäisosuus⁴³. Kahdeksassa toimenpideohjelmassa osarahoitusosuutta lisättiin kauden aikana. Taulukossa 2 esitetään EU:n osarahoitusosuuden kasvu ja kansallisen osuuden lasku. Näissä kahdeksassa toimenpideohjelmassa kansallista osuutta pienennettiin yhteensä 4,8 miljardia euroa.

Taulukko 2

Kansallisen rahoitusosuuden väheneminen osarahoitusosuuden lisäämisen tuloksena

Jäsenvaltio	Toimenpideohjelma	EU:n osarahoituksen alkuperäinen osuus (%)	Tarkistettu EU:n osarahoituksen osuus (%)	Kansallisen rahoitusosuuden väheneminen (miljoonaa euroa)
Romania	Ympäristö	80	85	302,1
Bulgaria	Ympäristö	81	85	75,5
Espanja	Yritysten tutkimus-, kehitys- ja innovointitoimintaa yritysten hyväksi – Teknologiarahasto	67	75	356,8
	Tietoon perustuva talous	70	80	259,0
Italia	Calabria ESR	50	75	286,8
	Kehityksen mahdollistava turvallisuus	50	75	386,0
	Calabria	50	75	999,4
	Sisilia	50	75	2 179,8
	Yhteensä			4845,4

Huomautus: EU:n osarahoituksen lakisääteinen enimmäisosuus on 85 prosenttia Bulgarialle ja Romanialle, 80 prosenttia Espanjalle ja 75 prosenttia Italialle.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jäsenvaltiot ottivat käyttöön yksityisiä rahoitusosuuksia varojen käyttöasteensa nostamiseksi, mutta tämä vähensi myös toimenpiteitä

57

Jäsenvaltioiden osuus kansallisesta osarahoituksesta voi koostua joko vain julkisesta kansallisesta osuudesta tai se voi myös sisältää yksityisen osuuden. Kun ohjelma sisältää yksityisen rahoitusosuuden, toimenpideohjelman rahoitussuunnitelmassa⁴⁴ otetaan huomioon yksityisen sektorin avustuksensaajien oma rahoitusosuus.

58

Yksityisten rahoitusosuuksien kasvu voi auttaa käyttämään rahoituksen nopeammin, koska niillä täydennetään kansallisia julkisia menoja, jotka korvataan osana EU:n osarahoitusosuutta, ja/tai korvataan kansallinen julkinen osuus, joka tarvitaan EU:n osarahoitusosuuden vastineeksi. Tämän seuraukset ovat välittömiä, ja EU:n varojen käyttöön aiheutuu kertaluonteinen myönteinen vaikutus, sillä korvattavissa olevien tukikelpoisten menojen määrä lisääntyy. Koska osa yksityisestä rahoitusosuudesta on kuitenkin menoja, jotka olisivat aiheutuneet julkisesta rahoitusosuudesta riippumatta, julkisen rahoitusosuuden korvaaminen yksityisellä vähentää kaiken kaikkiaan jäsenvaltioiden investoimaa määrää. Kuten edellä (ks. kohta 55) esitetään, tämä vähentää toimenpiteen mahdollisuuksia saavuttaa koheesiopolitiikan tavoitteet.

59

Ohjelmakauden alussa yhdenkään tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneen 20 toimenpideohjelman rahoitussuunnitelmassa ei ollut yksityisiä investointeja koskevaa osuutta. Ohjelmakauden loppuun mennessä viiteen toimenpideohjelmaan oli otettu yksityinen rahoitusosuus, mikä vähensi samalla kansallista julkista rahoitusosuutta. Taulukossa 3 esitetään käyttöön otettu yksityinen rahoitusosuus ja teoreettinen EU:n rahoitusosuus, joka sillä voitaisiin vapauttaa.

Taulukko 3

Julkisen rahoitusosuuden korvaava yksityinen rahoitusosuus ja aikaansaatu teoreettinen EU:n rahoitusosuus

Jäsenvaltio	Toimenpideohjelma	Käyttöön otettu yksityinen rahoitusosuus (miljoonaa euroa)	Osarahoitusosuus (%)	Yksityisillä menoilla aikaansaatu teoreettinen EU:n rahoitusosuus (miljoonaa euroa)
Espanja	Yritysten tutkimus-, kehitys- ja innovointitoimintaa yritysten hyväksi – Teknologiarahasto	500,5	75	375,4
Tšekin tasavalta	Yritykset ja innovoinnit	472,5	85	401,6
	Ympäristö	97,2	85	82,7
Unkari	Ympäristö ja energia	85,1	85	72,3
	Pohjois-Unkari	54,2	85	46,0

Huomautus: Yksityisten menojen mukaan ottamisesta aikaansaatu teoreettinen EU:n rahoitusosuus lasketaan soveltamalla EU:n osarahoitusosuutta yksityiseen rahoitusosuuteen. Yksityisiin menoihin perustuva lopullinen rahoitusosuus saadaan selville vasta, kun hanke suljetaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission toimittamien tietojen perusteella.

Hankkeiden jakaminen vaiheisiin vähentää riskiä talousarviositoumusten vapauttamisesta, jos hankkeita ei ole saatettu kokonaan loppuun sulkemisajankohtaan mennessä

60

Ohjelmakauden 2007–2013 lainsäädäntökehyksessä säädettiin suurhankkeen⁴⁵ täytäntöönpanosta kahdella ohjelmakaudella eli hankkeen jakamisesta kahteen vaiheeseen ohjelmakausien 2007–2013 ja 2014–2020 kesken⁴⁶. Vaikka yleisessä asetuksessa säädettiin ainoastaan suurhankkeiden jakamisesta vaiheisiin, komission sulkemisohjeissa mentiin vielä pidemmälle ja laajennettiin vaiheisiin jakamisen periaatetta muihin kuin suurhankkeisiin, joiden arvo on vähintään viisi miljoonaa euroa⁴⁷.

61

Vaiheisiin jakaminen on hyödyllistä, koska se vähentää riskiä siitä, että käynnissä olevat suurhankkeet, jotka eivät ole toiminnassa 31. maaliskuuta 2017 mennessä (eli sulkemisasiakirjojen toimittamispäivänä), tai viimeistään 31. maaliskuuta 2019⁴⁸, katsotaan tukikelvottomiksi eikä vastaavaa EU:n rahoitusta käytetä. Tilintarkastustuomion otoksen 14 toimenpideohjelmasta yhdeksässä⁴⁹ päätettiin jakaa suurhankkeet tai yli viiden miljoonan euron arvoiset hankkeet vaiheisiin. Vaiheisiin jakaminen vähensi näiden hankkeiden riskiä siitä, että EU:n osarahoituksen 4,5 miljardia euroa (3,8 miljardia euroa suurhankkeissa ja 0,7 miljardia euroa muissa kuin suurhankkeissa, joiden arvo on yli viisi miljoonaa euroa) jäisi käyttämättä ohjelmakaudella 2007–2013.

62

Vaikka vaiheisiin jakaminen edesauttaa varojen käyttöä ja varmistaa, että käynnissä olevan hankkeen täytäntöönpano ei pysähdy ohjelmakauden loppuun, äskettäinen tarkastus paljasti, että vaiheisiin jakaminen on koheesioalalla monimutkaisempaa ja rajoittavampaa kuin maaseudun kehittämispolitiikassa, vaikka nämä politiikanalat ovat hyvin samankaltaisia⁵⁰.

Takautuvia hankkeita käytettiin EU:n rahoituksen käyttämiseen, mutta ne aiheuttavat huomattavan nollavaikutusriskin

63

Takautuvien hankkeiden tai toimien kulut ovat aiheutuneet tai hankkeet tai toimet on saatu päätökseen ennen kuin EU:n osarahoitusta on virallisesti haettu tai myönnetty, eli hanke tai toimi rahoitetaan takautuvasti. Takautuvat hankkeet ovat myös keino käyttää rahoitusta luomalla uusia lisämenoja tai korvaamalla tukikelvottomia menoja.

64

Takautuvissa hankkeissa on selkeä riski, joka koskee rahalle saatavaa vastinetta, koska ne usein valitaan, käynnistetään tai toteutetaan kytkemättä niitä nimenomaisesti ohjelman tavoitteisiin tai EU:n tukeen liittyviin erityisiin oikeudellisiin vaatimuksiin. Takautuvasta EU:n tuesta antamissaan ohjeissa⁵¹ komissio kehottaa olemaan käyttämättä tällaisia hankkeita, koska niissä on suuri riski asiaankuuluvien unionin ja kansallisten sääntöjen noudattamisen laiminlyönnistä.

65

Koska takautuvat hankkeen on lisäksi jo pantu täytäntöön kansallisella rahoituksella, tämä herättää epäilyn siitä, tuoko EU:n rahoituksen käyttäminen tällaisten hankkeiden osarahoitukseen lisäarvoa. Niissä on myös nollavaikutuksen riski, koska tällaiset hankkeet olisi pantu täytäntöön ilman EU:n rahoitustakin.

66

Neljästä jäsenvaltiosta, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, kolme (Italia, Romania ja Unkari) ilmoitti käyttävänsä takautuvia hankkeita (ks. laatikko 6).

67

Jäsenvaltioiden ei tarvitse raportoida komissiolle takautuvasti ilmoitetuista menoista. Komissio ei siksi ole tietoinen takautuvasti ilmoitettujen menojen volyymistä ja taloudellisesta vaikutuksesta, vaikka kyseisessä rahoituksessa on selkeitä riskejä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaa koskeva työ osoittaa, että useat jäsenvaltiot käyttävät takautuvia menoja ja että EU:n osarahoitusosuus takautuvissa hankkeissa on todennäköisesti merkittävä kaudella 2007–2013.

68

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuoden 2015 vuosikertomusta koskevan työnsä yhteydessä virheitä takautuviin hankkeisiin liittyvissä menoissa (ks. laatikko 7). Tilintarkastustuomioistuin on aiemmassa kertomuksessaan todennut, että kyseiset hankkeet ovat alttiimpia virheille kuin tavanomaisesti poimitut hankkeet⁵².

69

Ohjelmakaudella 2014–2020 takautuvien hankkeiden käyttöä on rajoitettu jonkin verran. EU:n rahoitusta voivat saada yhdestä tai useammasta hankkeesta muodostuvat toimet, joista on alkanut koitua menoja mutta joita ei ole fyysisesti saatettu päätökseen tai toteutettu kokonaisuudessaan ennen kuin tuensaaja on jättänyt ohjelmaan liittyvän rahoitushakemuksen hallintoviranomaiselle⁵³. Edelleen on kuitenkin selvittämättä riski tukikelvottomista menoista sekä kysymys EU:n osarahoituksen tuomasta lisäarvosta.

Vaikka tukikelpoisuusaikaa jatkettiin, kahdeksan prosenttia rahoitusvälineiden määrärahoista jäi käyttämättä, eikä niillä ollut kierrätysvaikutusta

70

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltiot pystyivät käyttämään varoja väliaikaisesti suorittamalla maksuja rahoitusvälineeseen ja saamalla komissiolta korvauksen. Näin vältettiin talousarviositoumusten vapauttamisen riski täytäntöönpanovaiheessa. Varojen käytön parantamiseksi komissio pidensi myös rahoitusvälineistä lopullisille vastaanottajille suoritettavia maksuja koskevaa tukikelpoisuusaikaa vuoden 2015 joulukuun 31. päivästä vuoden 2017 maaliskuun 31. päivään⁵⁴. Tämä aiheutti lopullisille vastaanottajille suoritettavien maksujen määrään 1,6 miljardin euron lisäyksen⁵⁵. Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut tästä seikasta aiemmissa kertomuksissaan⁵⁶.

71

Rahoitusvälineiden käytöstä saatava tärkeä etu on niiden kierrätysvaikutus eli mahdollisuus käyttää rahoitusvälineisiin maksettuja määrärahoja useammin kuin kerran. Siksi on tärkeää, että rahoitusvälineisiin maksettuja määrärahoja käytetään ohjelmakaudella täysimääräisesti, jotta kierrätysvaikutus voi toteutua.

72

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin ilmoittanut, että erityisesti ensimmäisten vuosien matalat maksutasot ohjelmakaudella 2007–2013 vähensivät kierrätysvaikutusta⁵⁷. Komissio antoi lokakuussa 2017 rahoitusvälineiden osalta selvityksen rahoituksen toteutumisen tilanteesta 31. maaliskuuta 2017 (sulkemisajankohtana). Komission raportoimia lukuja koskevassa asiakirjatarkastuksessa havaittiin, että jäsenvaltioiden raportointiin liittyi epäjohdonmukaisuuksia ja epätarkkuuksia⁵⁸. Tilinpäätösmenettely on yhä käynnissä, joten komission olisi kyettävä tarkistamaan toimenpideohjelmien sulkemisen yhteydessä käytettyjen lukujen luotettavuus.

73

Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin arvioi jäsenvaltioiden komissiolle raportoimien sulkemishetken tietojen perusteella, että noin kahdeksaa prosenttia (eli 0,9:ää miljardia euroa 11,3 miljardista eurosta) rahoitusvälineiden määrärahoista ei ollut käytetty määräaikaan (31. maaliskuuta 2017) mennessä, ja ne on palautettava toimenpideohjelmiin⁵⁹. Nämä varat voitaisiin siirtää huonosti toimivien rahoitusvälineiden toimintalinjasta toiseen toimintalinjaan sillä edellytyksellä, että käytettävissä on riittävä varojen ylijäämä sulkemisohjeissa määritetyn kymmenen prosentin joustavuussäännön mukaisesti. Niiden toimenpideohjelmien kohdalla, joiden tapauksessa nämä ehdot eivät täyty, toimenpideohjelmaan palautetut varat (tai osa niistä) on palautettava EU:n talousarvioon. Kierrätysvaikutus ei ollut toteutunut toimenpideohjelmiin palautettujen varojen kohdalla. Niistä aiheutuvat hallintokulut olivat rahoitussopimusten mukaisia mutta eivät tuottaneet lisäarvoa EU:n talousarviolle.

Tukikelpoisuusjakson lopun lähestyessä maksetut sopimusennakot voivat aiheuttaa riskin, joka koskee vastineen saamista rahalle ja sääntöjen noudattamista

74

Sopimusennakkojen maksaminen on yleinen markkinakäytäntö, jonka avulla sopimuspuoli voi kattaa alkumenot, jotka aiheutuvat sopimukseen kuuluvien palvelujen tai töiden suorittamiseen tarvittavien resurssien hankkimisesta. Komission mukaan tällaiset ennakot ovat tavallisesti 10–40 prosenttia sopimuksen arvosta.

75

Sopimusperusteinen ennakkomaksu on tukikelpoinen, jos se maksettiin sopimuspuolelle 31. joulukuuta 2015 mennessä ja jos se muunnettiin tosiasialliseksi menoksi ennen 31. maaliskuuta 2017. Maksun on myös oltava kansallisten sääntöjen ja sopimusvelvoitteiden mukainen. Lähellä tukikelpoisuusajan loppua (eli 31. joulukuuta 2015) hyväksytyissä hankkeissa se, että hankkeet on saatava valmiiksi ennen sulkemiselle asetetun määräajan umpeutumista (eli 31. joulukuuta 2017), voi aiheuttaa varojen kohdentamista hankkeisiin sen mukaan, pystytäänkö niissä käyttämään varat nopeasti, eikä sen mukaan, saadaanko niissä tuloksia.

76

Niistä neljästä jäsenvaltiossa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, kahdessa (Tšekki ja Unkari) käytettiin sopimusennakoita varojen käytön lisäämiseksi. Tšekin hallintoviranomainen esimerkiksi ilmoitti, että vuoden 2016 syyskuussa ympäristöä koskevan toimenpideohjelman ennakoita koskeviin laskuihin liittyvä EU:n rahoitusosuus oli yhteensä 133 miljoonaa euroa. Tämä on noin viisi prosenttia vuosina 2014 ja 2015 käytettyjen varojen kokonaismäärästä (ks. laatikko 8).

77

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut, että sopimusennakoiden ilmoittamiseen sisältyy riski siitä, että sulkemisen yhteydessä on yhä olemassa tukeen oikeuttamattomia menoja. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa sopimusennakoiden osuus sopimuksen arvosta on suuri. Ennakot voitiin muuntaa tosiasiallisiksi menoiksi 31. maaliskuuta 2017 asti. Mitä lähempänä määräaikaa tosiasialliset menot toteutuvat, sitä vähemmän tarkastusviranomaisilla on aikaa tarkistaa ne ja antaa varmuus niiden tukikelpoisuudesta⁶⁰.

78

Jäsenvaltioiden piti seurata sopimusennakoita, mutta niitä ei vaadittu raportoimaan komissiolle ennakoista. Siksi komissio ei ole tietoinen ennakoiden yleisestä käytöstä ja vaikutuksesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen aikana, että Unkari ei seurannut ennakoiden käyttöä tai vaikutusta.

Koheesioalan virhetaso on kaiken kaikkiaan laskenut vuodesta 2007, vaikka takautuvat hankkeet johtivat joihinkin virheisiin

79

Tilintarkastustuomioistuin tutki koheesiopolitiikan valvontakehyksen kehityssuuntauksia ohjelmakaudella 2007–2013 sekä niiden vaikutusta virhetasoon. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, aiheuttiko keskittyminen varojen käyttöön erityisesti ohjelmakauden lopussa enemmän virheitä.

80

Tilintarkastustuomioistuimen vuodesta 2007 ilmoittamien virhetasojen tutkimisen perusteella käy ilmi, että virhetaso laski huomattavasti kauden 2007–2013 menoissa edelliseen ohjelmakauteen verrattuna. Vuosina 2011–2016 virhetaso laski johdonmukaisesti, minkä seurauksena todennäköinen virhetaso vuonna 2016 on 4,8 prosenttia (kauden 2000–2006 maksuja koskeva alempi virheraja oli 3,1 prosenttia, kun se vuosina 2007 ja 2008 oli 11 prosenttia).

81

Virhetason kehitykseen on monia syitä. Kuten edellä todetaan, jotkin varojen käyttöä parantavat toimenpiteet, kuten takautuvien hankkeiden käyttö (ks. laatikko 7) saivat aikaan joitakin virheitä. Toisaalta muut merkittävät tekijät, kuten jäsenvaltioiden hallinto-, ohjaus- ja valvontajärjestelmien yleinen paraneminen ja komission ehkäisevien (keskeytykset ja lykkäykset) ja korjaavien toimenpiteiden käyttö ohjelmakaudella 2007–2013 on vähentänyt virhetasoa.

Johtopäätökset ja suositukset

82

Koheesioalan varoissa monivuotisen rahoituskehyksen mukainen menojen enimmäistaso jaetaan jäsenvaltioiden vuosittaisiin määrärahoihin. Tällaisella kohdentamisella helpotetaan ohjelmasuunnitteluprosessia ja voidaan asettaa etukäteen tavoitteita toimenpideohjelmille. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että haasteena on saada hyviä tuloksia järjestelmistä, joissa varoja kohdennetaan ennakolta jäsenvaltioille ja joissa keskitytään ensisijaisesti varojen käyttämiseen, jolloin siitä tulee itse päämäärä. Hyvien tulosten saavuttaminen edellyttää, että jäsenvaltiot välttävät tilanteita, joissa huomattava osa varoista jää käytettäviksi ohjelmakauden lopussa. Kiire varojen käytössä voi näet johtaa siihen, että rahalle saatavaa vastinetta ei oteta asianmukaisesti huomioon. Vaikka siis varojen käyttö on tärkeää toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, se ei ole päämäärä itsessään.

83

Kahdella edellisellä ohjelmakaudella lainsäädäntökehyksen hyväksyminen myöhässä merkitsi myös toimenpideohjelmien hyväksymistä myöhässä. Tällä oli väistämättömiä heijastusvaikutuksia kohdennettujen varojen täytäntöönpanoon ja maksujen vähäiseen määrään ensimmäisinä vuosina. Komissio on kannustanut tekemään vuoden 2020 jälkeisestä monivuotisesta rahoituskehyksestä alustavan poliittisen sopimuksen, jotta kansallisille ja alueellisille viranomaisille voidaan antaa oikeusvarmuus ja taloudellinen varmuus ja jotta täytäntöönpano voidaan aloittaa välittömästi ohjelmakauden alusta (ks. kohdat 16–19).

84

Edellä mainitun heijastusvaikutuksen lisäksi varojen käyttämisen hidasta alkua voidaan selittää myös sillä, että ohjelmakauden puolivälissä jäsenvaltiot käyttivät yhä edeltävän ohjelmakauden varoja (ks. kohta 22). Siksi tilintarkastustuomioistuin suositteli edellisessä erityiskertomuksessa, että komission olisi varmistettava vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissaan, että tukikelpoisuusjaksot eivät ole enää päällekkäisiä seuraavan ohjelmakauden kanssa ja että sulkemismenettely saatetaan päätökseen viipymättä tukikelpoisuusjakson päättymisen jälkeen⁶¹.

85

Koko ohjelmakauden kestävän sujuvan ja vakaan täytäntöönpanon varmistamiseksi hitaaseen varojen käyttöön on puututtava ajoissa. Jotkin jäsenvaltiot ja komissio havaitsivat vaikeuksia varojen käytössä melko varhain ohjelmakaudella 2007–2013. Komissio kuitenkin ryhtyi kattaviin toimenpiteisiin vasta vuoden 2014 marraskuussa eli lähes vuosi tukikelpoisuusjakson päättymisen jälkeen. Se perusti työryhmän auttamaan jäsenvaltioita, joiden käyttöasteet olivat EU:n keskiarvon alapuolella (ks. kohdat 34 ja 35).

86

Jäsenvaltiot käyttivät useita toimenpiteitä, muun muassa työryhmän määrittämiä, ja onnistuivat yhdessä vuodessa nostamaan käyttöastettaan joissakin tapauksissa yli 20 prosenttiyksikköä. Vuoden 2018 alussa EU:n keskimääräinen käyttöaste oli 97,2 prosenttia. Useat jäsenvaltiot eivät onnistuneet käyttämään kaikkea saatavilla olevaa rahoitusta, ja käyttämättömän rahoituksen määrä vuoden 2017 lopussa oli 4,4 miljardia euroa. Lopullinen käyttöaste ja käyttämättömän rahoituksen lopullinen arvo saadaan selville, kun sulkeminen on saatu päätökseen (ks. kohta 28).

87

Tilintarkastustuomioistuimen tekemä työ osoitti, että toimenpiteissä, joita komissio ja jäsenvaltiot toteuttivat varojen hitaaseen käyttöön puuttumiseksi, keskityttiin pääasiassa varojen käyttöön ja laillisuuteen mutta ei otettu tuloksellisuusnäkökohtia asianmukaisesti huomioon. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot joidenkin otokseensa sisältyneiden käytössä olleiden toimenpiteiden osalta:

• Toimenpideohjelmia tarkistettiin toistuvasti, mikä aiheutti huomattavia muutoksia alkuperäisiin suunnitelmiin ja kyseenalaisti ohjelmasuunnittelun perustana olevien analyysien luotettavuuden sekä kyvyn saavuttaa toimenpideohjelmien ja koheesiopolitiikan tavoitteet (ks. kohdat 43–59).
• Jäsenvaltiot, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, olivat määrittäneet takautuvia menoja noin miljardin euron arvosta. Näiden hankkeiden arvo kaikissa kauden 2007–2013 toimenpideohjelmissa on todennäköisesti huomattavasti suurempi. Tällaisissa hankkeissa on suuri nollavaikutuksen riski (ne olisi voitu panna täytäntöön ilman EU:n rahoitusta) ja siten vähäinen EU:n lisäarvo (ks. kohdat 63–69).
• Ennakot, kuten rahoitusvälineisiin maksetut määrärahat, auttoivat tehostamaan varojen käyttöä ohjelmakaudella, mutta hidas täytäntöönpano vähensi niiden kierrätysvaikutusta. Tukikelpoisuuskauden lopussa oli käyttämättä noin miljardi euroa. Näillä varoilla ei täten ollut kierrätysvaikutusta. Niistä aiheutuvat hallintokulut olivat rahoitussopimusten mukaisia, mutta ne eivät tuottaneet lisäarvoa EU:n talousarviolle (kohdat 70–73).
• Myös sopimusennakot auttoivat tehostamaan varojen käyttöä. Lähellä tukikelpoisuusajan loppua hyväksytyissä hankkeissa se, että hankkeet on saatava valmiiksi ennen sulkemista koskevan määräajan päättymistä, voi aiheuttaa varojen kohdentamista hankkeisiin sen mukaan, pystytäänkö niissä käyttämään varat nopeasti, eikä sen mukaan, saadaanko niissä tuloksia. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että mitä lähempänä tukikelpoisuuden määräaikaa tosiasialliset menot toteutuvat, sitä vähemmän aikaa tarkastusviranomaisilla on niiden tukikelpoisuuden tarkastamiseen (ks. kohdat 74–78).

88

Täytäntöönpanon tehostamista käsittelevä työryhmä oli seurannut jäsenvaltioiden edistymistä sovituissa varojen käytön parantamistoimenpiteissä. Jäsenvaltioiden tapa raportoida tuloksistaan vaikeutti kuitenkin kokonaiskuvan saamista kaikista käytetyistä toimenpiteistä ja kunkin toimenpiteen vaikutuksesta. Jäsenvaltioiden ei tarvitse lainsäädäntökehyksen mukaan raportoida komissiolle joistakin toimenpiteistä (esim. takautuvat yhteisrahoitetut hankkeet, sopimusennakoiden käyttö). Nämä kaksi tekijää haittasivat komission kykyä saada kokonaiskuva käytetyistä toimenpiteistä ja niiden yksittäisistä rahoitusvaikutuksista (ks. kohdat 37, 67 ja 78).

89

Vaikka paine käyttää varoja kauden 2007–2013 lopun lähestyessä johti joihinkin virheisiin, koheesioalan arvioitu virhetaso oli kaudella 2011–2016 johdonmukaisesti matalampi kuin vuosina 2007 ja 2008. Tämä voi olla usean eri tekijän nettovaikutusta (ks. kohdat 80 ja 81).

90

Ohjelmakaudella 2014–2020 toimenpideohjelmien täytäntöönpano alkoi edellistä ohjelmakautta hitaammin. Tästä syystä ja siksi, että myös kaudella 2007–2013 oli täytäntöönpanovaikeuksia, on todennäköistä, että jäsenvaltioilla on varojen käyttövaikeuksia myös nykyisellä kaudella (ks. kohdat 23–26).

Suositus 1 – Aikataulu lainsäädäntökehykselle ja ohjelma-asiakirjoille

Komission pitäisi laatia aikataulu, jossa on tärkeimpien välitavoitteiden päivämäärät (esimerkiksi lainsäädäntökehystä koskeva ehdotus ja sen hyväksyminen), jotta voidaan varmistaa, että toimenpideohjelmien täytäntöönpano alkaa ajallaan eli ohjelmakauden alussa. Komission olisi ehdotettava tällaista aikataulua neuvoston ja Euroopan parlamentin hyväksyttäväksi.

Toteutumisen tavoiteajankohta: Välittömästi (vuoden 2020 jälkeisen lainsäädäntökehyksen osalta).

Suositus 2 – Hyvin perustellut ohjelmien tarkistuspyynnöt (myös vaikutukset tuloksiin)

Ennen kuin komissio tekee päätöksen toimenpideohjelmien tarkistamista koskevien, keskeisiin tuloksellisuusnäkökohtiin vaikuttavien päätösten hyväksymisestä, sen pitäisi varmistaa, että

1. pyyntö perustuu luotettavaan ja kokonaisvaltaiseen tausta-arvioon toimenpideohjelman ja kumppanuussopimuksen täytäntöönpanosta ja asiaan liittyvistä tarpeista tarkistushetkellä
2. tarkistus tehdään pääasiassa parempien tulosten saamiseksi ja että ensisijaisten toimintalinjojen rahoituksen tasolla tehtävät muutokset näkyvät tulosindikaattoreissa.

Toteutumisen tavoiteajankohta: Jäsenvaltioiden tulevien toimenpideohjelmia koskevien tarkistuspyyntöjen yhteydessä.

Suositus 3 – Tiedonhankintakeinot varojen käytön seurannan parantamiseksi

Komission pitäisi varmistaa, että sillä on keinot

1. saada tarvittavat tiedot voidakseen seurata perusteellisesti ja kattavasti varojen käyttöä toimenpideohjelmien yhteydessä
2. tunnistaa syyt sekä hitaaseen että nopeaan varojen käyttöön ja ottaa siinä huomioon, että menojen on oltava laillisia ja sääntöjenmukaisia ja varat on käytettävä vaikuttavalla tavalla
3. arvioida ennalta varojen käyttöasteen lisäämiseen tähtäävien toimenpiteiden tarvetta ja vaikutusta, jotta voidaan päättää tällaisten toimenpiteiden käytöstä.

Toteutumisen tavoiteajankohta: Kohdat a) ja b): vuoden 2018 loppuun mennessä. Kohta c): vuoden 2020 loppuun mennessä.

Suositus 4 – Keskittyminen tuloksellisuuteen ja hyvien tulosten toimittamiseen

Kun komissio antaa jäsenvaltioille ja toimenpideohjelmille kohdennettua tukea ohjelmakauden 2014–2020 täytäntöönpanon nopeuttamiseksi (esimerkiksi toimenpideohjelmia tarkistettaessa), komission pitäisi varmistaa, että toimien painopisteenä on hyvien tulosten aikaansaaminen.

Toteutumisen tavoiteajankohta: Välittömästi.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 30. toukokuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

COCOF: Rahastojen yhteensovittamisesta vastaava komitea (Coordination Committee of the Funds, COCOF) on Euroopan komission pysyvä seurantakomitea. Sen tehtävänä on käsitellä rakenne- ja koheesiorahastoista annettujen asetusten täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä. COCOFin ohjeet ovat suosituksia, joissa annetaan käytännön esimerkkejä ja tietoa. Ne eivät ole laillisesti sitovia tai rajoittavia.

Ensisijainen toimintalinja: Yksi toimenpideohjelman strategiaan kuuluvista painopisteistä, joka käsittää joukon toisiinsa liittyviä toimenpiteitä, joilla on mitattavissa olevat erityiset tavoitteet.

EU:n lisäarvo: Toiminnalla saavutettava arvo on EU:n toimen ansiosta suurempi kuin mitä se olisi, jos jäsenvaltiot olisivat toimineet ilman EU:ta.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Euroopan aluekehitysrahaston tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. Siksi rahastosta myönnetään rahoitusta lähinnä yrityksille infrastruktuurien luomista ja työpaikkoja luovia tuottavia investointeja varten.

Euroopan sosiaalirahasto (ESR): Euroopan sosiaalirahaston tarkoituksena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työllisyyttä ja työllistymismahdollisuuksia pääasiassa koulutustoimenpiteillä sekä edistämällä korkeaa työllisyysastetta ja uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Hallintoviranomainen: Kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen (tai julkinen tai yksityinen elin), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista. Hallintoviranomainen on myös se elin, joka asettaa rahoitusoikaisut tuensaajille komission, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai jäsenvaltion minkä tahansa viranomaisen toimittamien tarkastusten perusteella.

Kansallinen strateginen viitekehys: EU:n rahastoja koskevan ohjelmasuunnittelun kansallisen tason viiteasiakirja kaudella 2007–2013. Sillä varmistetaan, että rahastoista maksettava tuki on koheesiopolitiikkaa koskevien EU:n strategisten suuntaviivojen mukaista, ja selvitetään EU:n ensisijaisten tavoitteiden ja kansallisten ja alueellisten ensisijaisten tavoitteiden välinen yhteys. Ohjelmakaudella 2014–2020 kansallinen strateginen viitekehys on korvattu kumppanuussopimuksilla (katso määritelmä jäljempänä).

Kohdennetut kokonaismäärärahat: Jäsenvaltiolle tai toimenpideohjelmalle tietyllä ohjelmakaudella kohdennettu kokonaismäärä. Tämä määrä on teoreettinen enimmäissumma, joka voidaan maksaa.

Koheesiorahasto: Koheesiorahaston tavoitteena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden henkeä kohti laskettu bruttokansantulo on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Kumppanuussopimukset: Kumppanuussopimuksia on tehty Euroopan komission ja kunkin jäsenvaltion välillä ohjelmakaudeksi 2014–2020. Sopimuksiin sisältyvät kansallisten viranomaisten suunnitelmat Euroopan rakenne- ja investointirahastojen rahoituksen käytöstä. Niissä esitetään myös kunkin maan strategiset tavoitteet ja investointiprioriteetit ja yhdistetään ne älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskeviin Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteisiin. Niissä on myös yksityiskohtaista tietoa mahdollisista ennakkoehdoista (eli varojen tehokkaan ja vaikuttavan käytön ennakkoedellytyksistä) sekä tulosjohtamisen kehyksistä. Jäsenvaltio laatii kumppanuussopimukset käyden vuoropuhelua komission kanssa. Kumppanuussopimuksille on saatava komission hyväksyntä.

Käyttöaste: Toimenpideohjelmalle kohdennetusta kokonaismäärästä käytetty (eli maksettu) osuus.

Monivuotinen rahoituskehys: Monivuotisessa rahoituskehyksessä (MRK) vahvistetaan EU:n varainkäytön painopisteet ja enimmäismäärät, jotka EU voi käyttää tietyillä aloilla monivuotisen määräajan aikana. Nykyinen MRK kattaa vuodet 2014–2020. Edeltävät kaudet kattoivat vuodet 2007–2013 ja 2000–2006 (Agenda 2000).

Nollavaikutuksesta aiheutuva menetys: Rahoituksella on nollavaikutus, jos sitä osoitetaan tuensaajalle, joka olisi tehnyt saman valinnan ilman tukeakin. Tällaisissa tapauksissa tuloksen ei voida katsoa johtuvan toimintapolitiikasta eikä tuensaajalle maksetulla tuella ole ollut minkäänlaista vaikutusta. Näin ollen nollavaikutusta aikaansaava osuus menoista ei lähtökohtaisesti voi olla vaikuttava, koska se ei edistä tavoitteiden saavuttamista.

Ohjelmakausi: Monivuotinen toimintakehys, jonka puitteissa rakennerahastojen ja koheesiorahaston menot suunnitellaan ja toteutetaan.

Sitoumus: Oikeudellinen sitoumus siitä, että rahoitusta annetaan tiettyjen edellytysten täyttyessä. Euroopan unioni sitoutuu korvaamaan sille kuuluvan osuuden EU:n rahoittaman hankkeen kustannuksista, kun hanke on saatu päätökseen.

Sulkeminen: Taloudellinen selvitys, jossa jäsenvaltiolle maksetaan loppumaksu tai komissio perii maksetut liialliset määrät takaisin. Sulkeminen on ohjelman elinkaaren viimeinen vaihe

Suurhanke: Hanke, joka käsittää taloudellisesti toisistaan erottamattomia työ-, toimi- tai palvelukokonaisuuksia, joiden avulla toteutetaan tarkasti määritettyjä, selkeisiin tavoitteisiin tähtääviä teknisiä toimintoja. Hankkeen kokonaiskustannukset ylittävät 50 miljoonaa euroa tai liikennealan hankkeissa 75 miljoonaa euroa. Kuhunkin yksittäiseen hankkeeseen tarvitaan komission hyväksyntä.

Takautuva hanke: Takautuvien hankkeiden tai toimien kulut ovat aiheutuneet kansallisista lähteistä tai hankkeet tai toimet on saatu päätökseen ennen kuin EU:n osarahoitusta on virallisesti haettu tai myönnetty, eli hanke tai toimi rahoitetaan takautuvasti. Ohjelmakaudella 2014–2020 EU:n rahoitukseen eivät ole oikeutettuja hankkeet tai toimet, jotka on saatettu fyysisesti päätökseen tai pantu kokonaisuudessaan täytäntöön ennen kuin edunsaaja toimittaa rahoitushakemuksen.

Talousarviositoumusten vapauttaminen: Kaikkien käyttämättömien maksusitoumusten tai niiden osan peruuttaminen. Talousarviositoumukset vapautetaan automaattisesti tietyn ajan kuluttua, tavallisesti 2–3 vuoden kuluttua (”n+2/3-sääntö”).

Tarkastusviranomainen: Tarkastusviranomainen antaa komissiolle varmuuden toimenpideohjelman hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien vaikuttavasta toiminnasta (ja täten myös todennettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta). Jäsenvaltiot nimeävät tarkastusviranomaiset, jotka ovat yleensä osastoja pääministerin kanslioissa, valtionvarainministeriöissä (tai ministeriön alaisuudessa toimivissa sisäisen valvonnan elimissä), muissa ministeriöissä tai ylimmissä tarkastuselimissä. Tarkastusviranomaisten on oltava toiminnallisesti riippumattomia varoja hallinnoivista elimistä. Tarkastusviranomainen raportoi järjestelmien ja toimenpiteiden tarkastuksiin liittyvistä havainnoistaan kyseisen toimenpideohjelman hallinto- ja todentamisviranomaisille. Tarkastusviranomaiset raportoivat vuotuisessa tarkastuskertomuksessaan komissiolle kerran vuodessa vuotuisesta työstään. Jos tarkastusviranomainen katsoo, että hallintoviranomainen ei ole toteuttanut asianmukaisia oikaisutoimenpiteitä, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle.

Todentamisviranomainen: Jäsenvaltiot nimeävät todentamisviranomaisen, joka toimittaa hallintoviranomaisten ilmoittamia menoja koskevia perustason tarkastuksia ja todentaa menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.

Toimenpideohjelma: Toimenpideohjelmassa vahvistetaan jäsenvaltion ensisijaiset tavoitteet ja erityistavoitteet sekä kuvataan, miten varoilla (EU:n ja kansallinen julkinen ja yksityinen yhteisrahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (tällä hetkellä seitsemän vuoden aikana). Toimenpideohjelmaan kuuluvien hankkeiden on edesautettava tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Toimenpideohjelmien rahoitus voi tulla EAKR:sta, koheesiorahastosta ja/tai ESR:sta. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, joka komission on hyväksyttävä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan, jos molemmat osapuolet suostuvat siihen.

Vaiheisiin jakaminen: Hankkeen rahoittaminen järjestetään kahden ohjelmakauden ajan siten, että voidaan vähentää riskiä loppuun saattamattomista (ja siten tukikelvottomista) hankkeista ja lisätä varojen käyttöä ensimmäisessä vaiheessa (2007–2013).

Varojen käyttö: Rahoitus katsotaan käytetyksi, kun komissio maksaa EU:n osarahoituksen jäsenvaltioiden toimenpideohjelmiin tukikelpoisia hankkeita varten. Se sisältää ennakko-, väli- ja loppumaksut.

Yhteinen strategiakehys: Yhteinen strategiakehys sisältää ohjeita ja auttaa yhdenmukaistamaan tavoitteita, jotka EU:n koheesiopolitiikan eri rahastoilla ja muilla EU:n välineillä ja toimintapolitiikoilla on määrä saavuttaa.

Yhteisön koheesiopolitiikan strategiset suuntaviivat: Yhteisön strategiset suuntaviivat sisältävät koheesiopolitiikan periaatteet ja ensisijaiset tavoitteet, ja niissä ehdotetaan tapoja, joilla Euroopan alueet voivat parhaiten käyttää kansallisissa ja alueellisissa tukiohjelmissa kaudella 2007–2013 käyttöön asetettavia varoja. Kansallisten viranomaisten on käytettävä suuntaviivoja perustana kauden 2007–2013 kansallisten strategisten painopistealojensa ja suunnitelmiensa eli kansallisen strategisen viitekehyksen laadinnassa.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri Grethenin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäälikkö Marc Hostert, toimialapäälliköt Niels-Erik Brokopp ja Emmanuel Rauch, tehtävävastaavat Anna Fiteni ja Peggy Vercauteren, sekä tarkastajat Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca ja Piotr Senator.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0013-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/01870	QJ-AB-18-013-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-9821-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/80874	QJ-AB-18-013-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://data.europa.eu/euodp/fi/home?

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/home?) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.