Mjere koje su Komisija i države članice poduzele tijekom posljednjih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. doprinijele su povećanju niskih stopa iskorištenosti sredstava, ali nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate

Sažetak

O iskorištavanju sredstava

I

Cilj je kohezijske politike smanjiti nejednakosti u razvoju među regijama Europske unije. Na nju se troši otprilike trećina proračuna EU-a, koji se izvršava u okviru operativnih programa (OP). Sredstva se stavljaju na raspolaganje na početku višegodišnjeg programskog razdoblja. Kapacitet za iskorištavanje sredstava odnosi se na sposobnost države članice da djelotvorno i učinkovito potroši financijska sredstva koja su joj dodijeljena. Sredstva se smatraju iskorištenima u trenutku u kojemu se državama članicama iz proračuna EU-a isplate sredstava u svrhu sufinanciranja prihvatljivih projekata. Kako bi naglasak ostao na postizanju djelotvornih rezultata, presudno je da države članice izbjegnu situaciju u kojoj znatan iznos sredstava trebaju iskoristiti na kraju programskog razdoblja jer ishitreno iskorištavanje sredstava može dovesti do toga da se ne povede dovoljno računa o ostvarivanju odgovarajuće vrijednosti za uloženi novac. Naime, iako je iskorištavanje sredstava važno za postizanje ciljeva politike, nije riječ o nečemu što je cilj samo po sebi.

Način obavljanja revizije

II

Sud je ispitao jesu li mjere Komisije i država članica omogućile djelotvorno iskorištavanje sredstava iz EFRR-a, KF-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Obavljeni su revizijski posjeti četirima državama članicama: Češkoj Republici, Mađarskoj, Italiji i Rumunjskoj. Revizija se odnosila na programsko razdoblje 2007. – 2013. Međutim, obavljena je i usporedba s programskim razdobljima 2000. – 2006. i 2014. – 2020. te su istaknuti rizici u pogledu iskorištavanja sredstava u tekućem razdoblju.

Nalazi revizije

III

Sud je utvrdio da je, u slučaju obaju programskih razdoblja – i 2007. – 2013. i 2014 – 2020., zbog kasnog donošenja zakonodavnog okvira – u prvom slučaju šest mjeseci prije početka programskog razdoblja, a u drugom slučaju dva tjedna – došlo do kasnog usvajanja OP-ova. I u jednom i u drugom razdoblju većina OP-ova usvojena je tek nakon proteka prve godine programskog razdoblja. To se neizbježno odrazilo na početak potrošnje dodijeljenih sredstava.

IV

U razdoblju 2007. – 2013. provedba programa započela je sporo, no u razdoblju 2014. – 2020. još i sporije. Pored navedenog učinka na potrošnju, preklapanje programskih razdoblja bilo je još jedan od razloga za spor početak jer je to značilo da su države članice nastavile trošiti financijska sredstva iz prethodnog razdoblja i nakon početka sljedećeg programa.

V

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija je pratila iskorištavanje sredstava, ali je tek 13-ak mjeseci prije završetka razdoblja prihvatljivosti uspostavila radnu skupinu za pomoć državama članicama u pogledu slabog iskorištavanja sredstava u okviru pojedinih OP-ova. Potporu Radne skupine za bolju provedbu programa primilo je osam država članica. Poduzete mjere doprinijele su osjetnom povećanju iskorištavanja sredstava u državama članicama kojima je pružena potpora. Na početku 2018. godine prosječna stopa iskorištenosti sredstava na razini EU-a iznosila je 97,2 %. Nekolicina država članica nije uspjela iskoristiti sva dostupna sredstva te su neiskorištena sredstva na kraju 2017. iznosila 4,4 milijarde eura. Konačna stopa iskorištenosti sredstava i konačan iznos neiskorištenih sredstava bit će poznati tek nakon zaključenja programa.

VI

Mjere koje se poduzimaju radi većeg iskorištavanja sredstava obuhvaćaju: izmjene OP-ova, razdvajanje projekata u faze koje će se provoditi tijekom dvaju programskih razdoblja, retroaktivno sufinanciranje projekata, predujmove za financijske instrumente i ugovorne predujmove. Neke od tih mjera bile su u prvom redu usmjerene na iskorištavanje sredstava i pridržavanje pravila te se u njihovu kontekstu vodilo vrlo malo računa o rezultatima. Naime, operativni programi često su mijenjani, zbog čega je dovedena u pitanje ne samo pouzdanost analiza na kojima se temelje proces izrade programa i njegove naknadne izmjene nego i sposobnost za ostvarivanje ciljeva OP-a i kohezijske politike.

VII

Zbog nedostatnih informacija koje dostavljaju države članice i zbog toga što se za neke mjere (kao što su projekti koji se financiraju retroaktivno i ugovorni predujmovi) zakonodavnim okvirom ne propisuje obveza da države članice podnose izvješća Komisiji, Komisija nema sveobuhvatan pregled svih poduzetih mjera i njihova učinka na iskorištavanje sredstava.

Preporuke Suda

VIII

Komisija bi trebala:

• predložiti Europskom parlamentu i Vijeću rokove za dogovaranje i donošenje zakonodavnog okvira i usvajanje programske dokumentacije kako bi se zajamčilo da provedba OP-ova može započeti na početku programskog razdoblja
• zajamčiti da se, u slučajevima u kojima se utječe na ključne elemente uspješnosti, izmjene OP-ova temelje na pouzdanoj i sveobuhvatnoj procjeni OP-ova i sporazuma o partnerstvu, kao i povezanih potreba te da se izmjene u prvom redu uvode radi ostvarivanja boljih rezultata pobrinuti se za to da raspolaže odgovarajućim sredstvima za prikupljanje informacija koje će joj omogućiti da prati iskorištavanje sredstava, utvrđuje slučajeve sporog i brzog iskorištavanja te ex ante procjenjuje potrebe i učinak mjera kako bi odlučila hoće li ih primjenjivati ili neće
• pobrinuti se za to da su mjere koje se provode u okviru pružanja ciljane potpore radi ubrzavanja provedbe programa usmjerene na ostvarivanje dobrih rezultata.

Uvod

Ciljevi i financiranje predmetne politike te upravljanje njome

01

Cilj je kohezijske politike smanjiti neravnoteže u razvoju različitih regija, restrukturirati industrijska područja koja propadaju te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju u Europskoj uniji¹. Kako bi se taj cilj ostvario, EU izdvaja financijska sredstva u svrhu razvoja različitih područja kao što su gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika, prometna infrastruktura, potpora malim i srednjim poduzetnicima, uključivanje ljudi na tržište rada te socijalno uključivanje ugroženih pojedinaca.

02

U višegodišnjem financijskom okviru (VFO) utvrđeni su najveći mogući godišnji iznosi koje EU može potrošiti za različite politike, uključujući kohezijsku. Približno trećina proračuna EU-a izdvaja se za kohezijsku politiku. Kohezijska politika financira se iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF). Prema trenutačnim cijenama, za EFRR, ESF i KF izdvojen je ukupni iznos od otprilike 261 milijarde eura u programskom razdoblju 2000. – 2006., 346 milijardi eura u razdoblju 2007. – 2013. i približno 365 milijardi eura u razdoblju 2014. – 2020.² Odgovarajući iznos sredstava za kohezijsku politiku zatim se unaprijed raspodjeljuje po državama članicama.

03

Pravila kojima je uređena kohezijska politika u programskom razdoblju 2007. – 2013. utvrđena su u relevantnoj krovnoj uredbi³ i pravilima za njezinu provedbu⁴, kao i u zasebnim uredbama za svaki pojedinačni fond – EFRR, ESF i KF⁵. Tome se još pridodaju provedbeni propisi, delegirani akti i smjernice Komisije. Za svako programsko razdoblje donosi se novi zakonodavni paket.

04

Sredstva iz navedenih fondova upotrebljavaju se u okviru operativnih programa (OP), u kojima su navedeni investicijski prioriteti i posebni ciljevi. U njima je ujedno opisan način uporabe sredstva tijekom programskog razdoblja⁶ za financiranje projekata. Države članice raspodjeljuju svoje nacionalne omotnice na različite nacionalne ili regionalne operativne programe u skladu s nacionalnim strateškim ciljevima i kohezijskim ciljevima EU-a.

05

Provedba kohezijske politike pod podijeljenim je upravljanjem država članica i Komisije. Petogodišnji mandat trenutačnog kolegija Komisije započeo je u studenome 2014. Za cjelokupno upravljanje relevantnim područjima politika odgovorne su sljedeće službe Komisije: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO) i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost (GU EMPL). One mogu državama članicama pružiti administrativnu i tehničku potporu kako bi se zajamčilo da se sredstva upotrebljavaju na odgovarajući način⁷. Nacionalna i/ili regionalna tijela zadužena za kohezijski program u državama članicama imaju zadaću zajamčiti da se s pomoću dodijeljenih sredstva EU-a ostvaruje odgovarajuća vrijednost i da su sufinancirane operacije, koje su pod nadzorom Komisije i za koje Komisija snosi krajnju odgovornost, zakonite i pravilne⁸.

06

Glavne faze programskog razdoblja prikazane su na slici 1. Za svako programsko razdoblje donosi se novi zakonodavni okvir, a zatim se podnose i usvajaju programski dokumenti. Faza provedbe može započeti ili 1. siječnja prve godine programskog razdoblja ili nakon što se OP podnese Komisiji na odobrenje (ovisno o tome što nastupi ranije). Međutim, plaćanja iz proračuna EU-a u korist OP-a mogu započeti tek nakon usvajanja OP-a. Stoga se kašnjenja u donošenju pravnog okvira ili usvajanu OP-ova nužno odražavaju na izvršavanje plaćanja iz proračuna EU-a. Naposljetku, zaključenje programa posljednja je faza u cjelokupnom vijeku OP-a u kojoj se izvršava ili završno plaćanje ili povrat prekomjerno isplaćenih sredstava.

07

Redoslijed tih faza nije ograničen na razdoblje 2007. – 2013. Na primjer, dio provedbe programa i zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. odvijao se i nakon 2013., odnosno nakon što je razdoblje 2014. – 2020. već bilo započelo. Drugim riječima, došlo je do preklapanja programskih razdoblja.

08

Financijska sredstva izdvojena za određeni OP podijeljena su tijekom sedmogodišnjeg programskog razdoblja na godišnje obroke⁹. Za svaki obrok preuzima se proračunska obveza, odnosno izdvajaju se financijska sredstva EU-a za operativni program koja se upotrebljavaju za sufinanciranje prihvatljivih rashoda za projekte. Za te rashode, koji nastanu korisnicima, država članica podnosi Komisiji zahtjev za povrat sredstava, a Komisija potom iz sredstava izdvojenih za preuzete obveze odobrava isplatu. Sredstva se smatraju iskorištenima u trenutku u kojemu Komisija izvrši plaćanje¹⁰.

09

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. vrijedilo je pravilo da se sredstva za preuzete obveze trebaju upotrijebiti (odnosno, da za njih mora postojati pripadajuća isplata pretfinanciranja ili međuplaćanja) najkasnije u roku od dvije godine nakon završetka razdoblja. Drugim riječima, rashodi nastali korisnicima mogli su se plaćati do 31. prosinca 2015., uz naknadno podnošenje zahtjeva za njihovu nadoknadu. Ako se sredstva ne upotrijebe u roku od dvije godine, dolazi do njihova opoziva, odnosno države članice više ih ne mogu trošiti. To načelo poznato je kao „pravilo n + 2”¹¹. Za pojedine države članice¹² i određene obroke sredstava za preuzete obveze „pravilo n + 2” produljeno je za godinu dana (postavši tako „pravilo n + 3”)¹³.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

Cilj je ove revizije bio procijeniti jesu li mjere Komisije i država članica omogućile djelotvorno iskorištavanje sredstava iz EFRR-a, KF-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Sud je posebice ispitao sljedeće:

• je li Komisija na vrijeme otkrila poteškoće u iskorištavanju sredstava i riješila ih s pomoću mjera kojima je cilj poboljšati iskorištavanje sredstava i pružanjem potpore državama članicama u provedbi tih mjera
• jesu li države članice poduzele te mjere pridavši potrebnu pozornost pridržavanju pravila i ostvarivanju odgovarajuće vrijednosti za uloženi novac (vidi okvir 1.).

11

Revizijom je obuhvaćeno programsko razdoblje 2007. – 2013., no u pojedinim slučajevima upućuje se i na razdoblja 2000. – 2006. te 2014. – 2020. Na te se slučajeve upućuje u svrhu usporedbe i isticanja rizika u pogledu iskorištavanja sredstava u tekućem razdoblju.

12

Revizija koju je obavio Sud obuhvaćala je:

• analizu odredbi u pravnom okviru za programsko razdoblje 2007. – 2013. koje utječu na iskorištavanje sredstava
• pregled relevantnih tehničkih smjernica Komisije za provedbu određenih pravnih odredbi koje utječu na iskorištavanje sredstava, kao i za zaključenje programa
• procjenu postupaka praćenja kojima se Komisija služila tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. u pogledu iskorištavanja sredstava, uključujući rad Radne skupine za bolju provedbu programa¹⁴
• analizu 16 OP-ova financiranih iz EFRR-a i KF-a i četiriju OP-ova financiranih iz ESF-a u sedam država članica: Bugarskoj, Češkoj Republici, Mađarskoj, Italiji, Rumunjskoj, Slovačkoj i Španjolskoj. Od tih operativnih programa, sedam OP-ova financiranih iz EFRR-a i KF-a te dva OP-a financirana iz ESF-a pregledano je detaljno. Popis ispitanih OP-ova nalazi se u prilogu.
• revizijske posjete četirima državama članicama: Češkoj Republici, Mađarskoj, Italiji i Rumunjskoj
• razgovore sa službenicima iz GU-a REGIO i GU-a EMPL, uključujući one koji su sudjelovali u radu Radne skupine za bolju provedbu programa.

Opažanja

Komisija je kasno reagirala na sporu provedbu programa, no mjerama koje je poduzela doprinijela je povećanju iskorištavanja sredstava

13

Kako bi se utvrdilo koliko su vremena države članice imale za podnošenje OP-ova prije početka programskog razdoblja, Sud je usporedio kada je donesen pravni okvir za programsko razdoblje 2007. – 2013., a kada za 2014. – 2020. Kako bi se odredilo kada su države članice mogle početi iskorištavati sredstva, Sud je istražio kada su usvajani OP-ovi za programsko razdoblje 2007. – 2013., a kada za 2014. – 2020. Također, kako bi se utvrdilo koje su sličnosti u obrascima trošenja sredstava i što se može očekivati u tekućem razdoblju, Sud je istražio stope iskorištenosti sredstava u programskim razdobljima 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020. Naposljetku, Sud je procijenio na koji je način Komisija tijekom razdoblja 2007. – 2013. pratila iskorištavanje sredstava, je li poduzimala pravodobne mjere i kakvi su bili rezultati.

Kasno donošenje zakonodavnog okvira i spora provedba programa stvorili su veći pritisak da se sredstva iskoriste

14

Donošenje zakonodavnog okvira ključan je preduvjet za pripremu OP-ova jer se njime uspostavlja regulatorni okvir te se državama članicama pruža pravna sigurnost da su njihovi planovi rashoda i ciljevi koji su utvrđeni u OP-ovima usklađeni s ciljevima EU-a. S druge strane, čim Komisija usvoji OP-ove, započinju isplate sredstava iz proračuna EU-a u korist OP-ova. Kako bi se zajamčilo da potrošnja sredstava može započeti na početku predmetnog razdoblja, nužno je da Komisija predloži, a zakonodavac donese zakonodavni okvir za nadolazeće programsko razdoblje znatno prije početka tog razdoblja. Na temelju prethodnih iskustava Sud procjenjuje da bi razumni rokovi bili sljedeći:

• Komisija predlaže zakonodavni okvir 30 mjeseci (dvije i pol godine) prije početka razdoblja
• zakonodavac donosi okvir u roku od 18 mjeseci od podnošenja prijedloga Komisije
• države članice podnose, a Komisija usvaja nacionalne strategije (odnosno sporazume o partnerstvu za programsko razdoblje 2014. – 2020.) i OP-ove u roku od jedne godine od donošenja pravnog okvira.

15

To je važno kako bi se izbjegao zastoj u provedbi programa i stvaranje nepotrebnog pritiska na kraju razdoblja da se sredstva iskoriste, možda i nauštrb pridržavanja pravila i ostvarivanja odgovarajuće vrijednosti za uloženi novac.

Kasno donošenje zakonodavnog okvira i usvajanje OP-ova odrazilo se na provedbu programa

16

Kad je riječ o razdoblju 2007. – 2013., Komisija je predstavila prijedlog relevantne krovne uredbe gotovo 30 mjeseci prije početka programskog razdoblja, no zakonodavac je uredbu donio gotovo 24 mjeseca kasnije, tj. približno šest mjeseci prije početka razdoblja. Kad je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., Komisija je predstavila prijedlog Uredbe o zajedničkim odredbama gotovo 27 mjeseci prije početka programskog razdoblja, a zakonodavcu je trebalo više od 26 mjeseci da uredbu i donese, u konačnici svega dva tjedna prije početka programskog razdoblja¹⁸. Na slici 2. nalazi se kronološki prikaz zakonodavnog postupka.

17

U odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. za donošenje Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. bilo je potrebno više vremena zbog sljedećih razloga:

• Komisija je predstavila zakonodavni prijedlog tri mjeseca kasnije (tj. u listopadu 2011. u odnosu na srpanj 2004.)
• pregovarački proces Vijeća i Europskog parlamenta trajao je dva i pol mjeseca dulje jer se moralo pričekati donošenje Financijske uredbe (u listopadu 2012.) i VFO-a (koji je donesen tek u prosincu 2013.), kao i završetak pregovora do kojih je došlo zbog novog zakonodavnog postupka¹⁹.

18

Komisija je u komunikaciji o VFO-u za razdoblje nakon 2020.²⁰ potvrdila da je kašnjenje s donošenjem VFO-a za razdoblje 2014. – 2020. uzrokovalo kašnjenja s ulaganjima na terenu u različitim područjima politika (uključujući koheziju). Komisija potiče što ranije postizanje političkog dogovora o VFO-u za razdoblje nakon 2020. kako bi se nacionalnim i regionalnim tijelima pružila pravna i financijska sigurnost te kako bi se omogućilo da provedba programa započne odmah na početku programskog razdoblja.

19

Ni prije početka programskog razdoblja 2007. – 2013. (1. siječnja 2007.) ni prije početka programskog razdoblja 2014. – 2020. (1. siječnja 2014.) nije bio usvojen nijedan OP. Do kraja prve godine programskog razdoblja 2007. – 2013. usvojen je veći broj OP-ova nego do kraja prve godine razdoblja 2014. – 2020. (vidi okvir 2.). To se uglavnom može pripisati kašnjenju s donošenjem zakonodavnog paketa i eventualno zahtjevnijim pregovorima za usvajanje sporazuma o partnerstvu i OP-ova nego u prethodnom razdoblju^{21 22}.

Iskorištavanje sredstava tijekom prvih godina bilo je sporo

20

Obrazac godišnjeg trošenja sredstava za programsko razdoblje 2007. – 2013. prikazan je na slici 3. Sredstva za preuzete obveze na početku razdoblja daleko su veća od sredstava za plaćanja jer su se države članice tada još služile sredstvima za preuzete obveze iz programskog razdoblja 2000. – 2006., usvajanje OP-ova još je bilo u tijeku te postupci odabira projekata još nisu bili dovršeni. Na kraju programskog razdoblja 2007. – 2013., u trenutku u kojem je do kraja razdoblja prihvatljivosti (31. prosinca 2015.) bilo preostalo dvije godine, u vidu izvršenih plaćanja iskorišteno je manje od dvije trećine sredstava za preuzete obveze.

21

Usporedba obrazaca iskorištavanja sredstava za programsko razdoblje 2000. – 2006. i 2007. – 2013. upućuje na slične profile. Kad je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., iskorištavanje sredstava na kraju 2017. (odnosno četiri godine nakon početka programskog razdoblja) odvija se sporije. Na slici 4. prikazana je sveukupna stopa iskorištenosti sredstava²⁵ tijekom tih triju programskih razdoblja, od početka razdoblja (1. godina) do godine u kojoj je potrebno podnijeti izjavu o zaključenju programa (11. godina).

22

Povrh kasnog donošenja zakonodavnog okvira i usvajanja OP-ova Sud je utvrdio najmanje dva dodatna čimbenika koji su doveli do sporijeg iskorištavanja sredstava tijekom prvih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. u odnosu na prethodno razdoblje. Kao prvo, razdoblje prihvatljivosti rashoda za programsko razdoblje 2000. – 2006., a time i rok za zaključenje programa, za većinu država članica produljeni su za šest mjeseci (redom do lipnja 2009. i rujna 2010.)²⁶. Zbog toga je došlo do kašnjenja s provedbom programa u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013. jer su države članice još upotrebljavale dostupna sredstva za preuzete obveze iz prethodnog razdoblja. Kao drugo, u razdoblju 2000. – 2006. pretfinanciranje je isplaćeno u cijelosti čim je preuzeta prva obveza²⁷, dok se tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. ta isplata raspodijelila tijekom 2007., 2008. i 2009. godine.

23

Sud je već upozorio na rizik od toga da bi kašnjenja u izvršenju proračuna za razdoblje 2014. – 2020. mogla biti i veća od onih u razdoblju 2007. – 2013.²⁸ Na kraju 2016. (tri godine nakon početka programskog razdoblja) bilo je određeno tj. odabrano samo 77 % tijela odgovornih za OP-ove financirane iz EFRR-a, ESF-a i KF-a. To je dodatno pogoršalo ionako spor početak (vidi odlomke 16. i 19. te okvir 2.): naime, iako tijela država članica mogu objaviti poziv na podnošenje prijedloga i odabrati projekte, sve dok ne budu određena tj. odabrana, ne mogu Komisiji podnijeti izvještaj o rashodima. U svibnju 2018. proces određivanja tj. odabira tijela bio je pri kraju.

24

Na dan 1. ožujka 2018. prva, druga i treća završna računovodstvena dokumentacija koju su podnijele države članice prikazuje sveukupne rashode koji odgovaraju iznosu od približno samo 5 % dodijeljenih proračunskih sredstava za cijelo programsko razdoblje²⁹.

25

Komisija je upozorila da je odabir projekata za programsko razdoblje 2014. – 2020. započeo sporo. Međutim, do srpnja 2017. taj je postupak dosegnuo istu razinu kao i u prethodnom razdoblju³⁰ te od tog trenutka nadalje Komisija očekuje da će stope provedbe biti okvirno slične stopama iz programskog razdoblja 2007. – 2013. Međutim, s obzirom na poteškoće pri iskorištavanju sredstava tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. i na sporiji početak razdoblja 2014. – 2020. vjerojatno je da će se takve poteškoće pojaviti i u razdoblju 2014. – 2020.

26

Sud je za devet država članica³¹ utvrdio da su neiskorištena sredstva za preuzete obveze u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014. – 2020. na kraju 2016. činila više od 15 % rashoda opće države za 2016. S obzirom na velik iznos odobrenih sredstava za obveze koja su i dalje raspoloživa u okviru VFO-a za razdoblje 2014. – 2020., moguće je da države članice u kojima europski strukturni i investicijski fondovi čine znatan udio rashoda opće države naiđu na poteškoće pri pronalaženju projekata dovoljno visoke kvalitete na koje bi utrošile dostupna financijska sredstva ili koje bi sufinancirale³².

U programskom razdoblju 2007. – 2013. u različitim državama članicama postojali su različiti obrasci iskorištavanja sredstava te pojedine države članice nisu uspjele upotrijebiti sva dostupna financijska sredstva

27

Sud je obavio ispitivanje iskorištavanja sredstava za programsko razdoblje 2007. – 2013. po državama članicama i utvrdio da su pojedine države članice brže iskorištavale sredstva od drugih. Međutim, Sud napominje da je iskorištavanje sredstava alat za postizanje ciljeva i rezultata, a ne cilj samo po sebi. Na slici 5. prikazane su razlike u stopi iskorištenosti sredstava u različitim državama članicama.

28

Na temelju informacija koje je dostavila Komisija prosječna stopa iskorištenosti sredstava na razini EU-a na početku 2018. iznosila je 97,2 %³³. Pojedine države članice nisu uspjele upotrijebiti dostupna financijska sredstva u propisanim rokovima („pravilo n + 2” ili „n + 3”) ili nisu imale dovoljno prihvatljivih rashoda da za njih podnesu zahtjeve kojima bi se sasvim iskoristila dodijeljena sredstva pri zaključenju programa (vidi sliku 6.). Na temelju informacija koje je pružila Komisija neiskorištena financijska sredstva na kraju 2017. iznosila su 4,4 milijarde eura³⁴. Vrijednost projekata koji su obustavljeni zbog upravnih ili sudskih postupaka iznosila je približno 853,8 milijuna eura. U kojoj će mjeri države članice iskoristiti ta sredstva ovisit će o ishodu tih postupaka³⁵. Konačnu stopu iskorištenosti sredstava i ukupan iznos neiskorištenih sredstava bit će moguće potvrditi tek nakon što budu zaključeni svi OP-ovi te utvrđeni svi financijski ispravci i iznosi sredstava koja je potrebno vratiti.

Komisija je kasno poduzela mjere za rješavanje poteškoća u pogledu iskorištavanja sredstava, ali one su ipak utjecale na iskorištavanje

29

Komisija bi trebala redovito pratiti izvršenje proračuna i poduzimati odgovarajuće mjere ako se otkrije da to izvršenje kasni. Osim toga, trebala bi iskoristiti stečena iskustva iz prijašnjih programskih razdoblja kako bi se poboljšala primjena fondova.

Komisija je redovito pratila izvršenje proračuna

30

Komisija se za praćenje primjene fondova EU-a u državama članicama služi različitim izvorima informacija. Za svaki OP iz programskog razdoblja 2007. – 2013. upravljačko tijelo sastavljalo je i do 30. lipnja sljedeće godine Komisiji podnosilo godišnja izvješća o provedbi programa. Prvo takvo izvješće podneseno je u lipnju 2008.³⁶

31

U relevantnoj krovnoj uredbi utvrđene su informacije koje je potrebno navesti u godišnjem izvješću o provedbi programa, a to su informacije o financijskom izvršenju, ostvarenom napretku u dosezanju postavljenih ciljnih vrijednosti te svim bitnim problemima koji su se pojavili i povezanim mjerama ublažavanja. Informacije iz godišnjih izvješća o provedbi programa dopunjuju se izvještajima o prihvatljivim rashodima. Države članice također su dvaput godišnje podnosile izvješće o prognozama u vezi sa zahtjevima za plaćanja. Dodatne informacije Komisija je prikupljala tijekom sastanaka odbora za praćenje (u prosjeku dvaput godišnje), godišnjih preglednih sastanaka i tehničkih sastanaka.

32

GU EMPL i GU REGIO redovito su pratili financijsko izvršenje programa u državama članicama, među ostalim i u okviru mjesečnih izvješća o izvršenju proračuna koja su se odnosila na sve države članice i OP-ove. Praćenje se obavljalo na razini EU-a, na razini država članica i na razini pojedinačnih programa. Pri kraju programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija je pojačala praćenje koje provodi, i to redovitim praćenjem provedbe internog godišnjeg plana upravljanja na razini GU-a.

Pojedine su države članice poduzele mjere za rješavanje poteškoća u pogledu iskorištavanja sredstava u relativno ranoj fazi, ali problem nije riješen

33

Neke od posjećenih država članica otkrile su poteškoće u primjeni strukturnih fondova u relativno ranoj fazi programskog razdoblja te su usvojile akcijske planove ili poduzele mjere za njihovo rješavanje. Primjerice, u Italiji, Rumunjskoj i Češkoj Republici akcijski planovi usvojeni su još 2011. godine. Na kraju 2014. godine, u trenutku u kojem je preostala jedna godina za uporabu dostupnih financijskih sredstava, stopa iskorištenosti sredstava za EFRR, ESF i KF na razini 28 država članica EU-a kretala se oko 77 %. Kad je riječ o Italiji, Rumunjskoj, Češkoj Republici, Slovačkoj i Bugarskoj, stopa iskorištenosti sredstava bila je znatno ispod te razine, odnosno između 61 % i 68 %, a u slučaju Hrvatske³⁷ stopa iskorištenosti sredstava iznosila je približno 46 %.

Iako je Radna skupina za bolju provedbu programa uspostavljena kasno, ostvarila je znatne rezultate

34

Komisija je uspostavila Radnu skupinu za bolju provedbu programa u studenome 2014., odnosno 11 mjeseci nakon završetka programskog razdoblja³⁸. Njezina je uloga bila pružiti potporu državama članicama koje su naišle na poteškoće u provedbi svojih OP-ova da iskoriste preostala financijska sredstva iz razdoblja 2007. – 2013.

35

Radna skupina, koju predstavljaju službenici iz GU-a REGIO³⁹, pružila je potporu državama članicama čija je ukupna stopa iskorištenosti sredstava bila ispod prosjeka EU-a (Bugarska, Rumunjska, Slovačka, Češka Republika, Italija i Hrvatska)⁴⁰. Pružila je potporu i Mađarskoj, koja je 2014. bila izložena riziku od gubitka financijskih sredstava uslijed automatskog opoziva sredstava, iako je stopa iskorištenosti sredstava u toj zemlji bila blizu prosjeka EU-a. Ukupno gledajući, radna skupina usmjerila je svoj rad na 38 OP-ova financiranih iz EFRR-a i KF-a. U okviru 3. sažeto su prikazane aktivnosti radne skupine.

36

Sud je obavio pregled tehničke dokumentacije⁴¹ koju je radna skupina dostavila državama članicama, u okviru kojeg je potvrđeno da su u dokumentaciji ponuđena rješenja za iskorištavanje sredstava i rizike povezane sa zakonitošću i pravilnošću. Međutim, u tim dokumentima nema riječi o tome na koji način dobro iskoristiti sredstva ili kako postići bolja ostvarenja i dobre rezultate.

37

Radna skupina za bolju provedbu programa pratila je napredak država članica u pogledu dogovorenih mjera. Međutim, zbog načina na koji su države članice izvješćivale o rezultatima koje su postigle bilo je teško dobiti pregled svih poduzetih mjera i njihova učinka na iskorištavanje sredstava.

38

Međutim, u razdoblju od jedne godine stopa iskorištenosti sredstava na razini 28 država članica EU-a povećala se s oko 77 % (u prosincu 2014.) na gotovo 90 % (u prosincu 2015.). Stopa iskorištenosti sredstava u državama članicama kojima je radna skupina pružila potporu znatno se povećala, u nekim slučajevima i za više od 20 postotnih bodova (vidi tablicu 1.).

Tablica 1

Povećanje stope iskorištenosti sredstava u državama članicama kojima je radna skupina pružila potporu

Država članica	Stopa iskorištenosti sredstava prosinac 2014. (%)	Stopa iskorištenosti sredstava prosinac 2015. (%)	Povećanje stope (u postotnim bodovima)
Češka Republika	64,4	85,3	20,9
Slovačka	61,7	87,60	25,9
Bugarska	68,0	87,5	19,5
Italija	63,8	79,9	16,1
Mađarska	76,1	88,4	12,3
Rumunjska	62,1	77,0	14,9

Napomena: Slovenija i Hrvatska nisu uključene u tablicu jer se njihova situacija ne može usporediti sa situacijom drugih država članica (vidi fusnote 37 i 40).

39

Sugovornici u posjećenim državama članicama izjavili su da im je Radna skupina za bolju provedbu programa bila korisna zbog tehničkih smjernica i pomoći koju im je pružila, posebno u pogledu razdvajanja velikih projekata u faze (vidi odlomke 60. – 62.). Također, istaknuli su da je njome stvoren službeni forum za rješavanje problema u provedbi i da je omogućena lakša razmjena znanja. Sugovornici iz Češke Republike i Mađarske smatrali su da je radna skupina uspostavljena prekasno jer su te dvije države članice već počele poduzimati vlastite mjere za povećanje iskorištavanja sredstava.

40

Radna skupina prestala je s radom krajem 2015. Komisija je ocijenila da su radni pristup i metodologija radne skupine bili djelotvorni te joj je, slijedom toga, odobrila nastavak rada uspostavivši stalni odjel – Odjel za bolju provedbu programa – za pružanje potpore za provedbu programa tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020.

Iskorištavanje sredstava ubrzano je raznim mjerama, ali one nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate

41

Sud je pregledao glavne mjere koje su poduzele države članice i njihov učinak na povećanje iskorištavanja sredstava, kao i njihov učinak na uspješnost i pridržavanje pravila prihvatljivosti.

42

Kako bi se postigli ciljevi iz OP-ova, financijska sredstva EU-a koja su stavljena državama članicama na raspolaganje trebala bi se upotrijebiti u cijelosti i na najbolji mogući način. U tu svrhu države članice trebale bi se služiti svim mjerama koje su dopuštene relevantnom uredbom, pridajući pritom potrebnu pozornost ostvarivanju odgovarajuće vrijednosti za uloženi novac i pravilnosti rashoda.

Reprogramiranje je bilo djelotvoran instrument za optimizaciju iskorištavanja sredstava, ali su zbog njega početni planovi znatno izmijenjeni, što je dovelo do pojave rizika u pogledu vrijednosti za uloženi novac

43

Izmjena (ili reprogramiranje) OP-ova važan je instrument za optimizaciju iskorištavanja sredstava i izbjegavanje opoziva sredstava, odnosno njihova neiskorištavanja. Povrh toga, reprogramiranje omogućuje državama članicama da budu fleksibilne i da se prilagođavaju promjenjivim okolnostima na terenu. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. taj se instrument često upotrebljavao i doveo do znatnih promjena u odnosu na početni plan financiranja. Međutim, Sud je u vezi s primjenom reprogramiranja utvrdio i određene rizike u pogledu vrijednosti za uloženi novac (vidi odlomke 53. i 55.).

44

Metode reprogramiranja obuhvaćaju prijenos sredstava među različitim OP-ovima i prioritetima (uključujući uvođenje novih prioriteta ili uklanjanje postojećih), promjenu stopa sufinanciranja ili mijenjanje javnih i privatnih komponenti nacionalnih doprinosa.

45

Sljedeći odjeljci (odlomci 46. – 59.) sadržavaju raspravu o promjenama uvedenima u regulatorni okvir kako bi se olakšalo reprogramiranje te se u njima analizira učinak reprogramiranja na početne planove i iznose primjeri primjene svake od tih metoda reprogramiranja iz uzorka od 20 OP-ova koje je Sud pregledao.

Izmjena relevantne uredbe omogućila je lakše mijenjanje OP-ova

46

Operativni programi mogu se mijenjati na inicijativu ili država članica ili Komisije u dogovoru s relevantnom državom članicom. Uvjeti za takve izmjene utvrđeni su u članku 33. relevantne krovne uredbe te su vrlo širokog opsega i ostavljaju državama članicama znatan manevarski prostor. OP se može mijenjati ako dođe do bitnih društveno-gospodarskih promjena ili velikih promjena u prioritetima na razini EU-a, država članica ili regija, ako određena evaluacija pokaže da se uvelike odstupilo od početno postavljenih ciljeva ili slijedom poteškoća u provedbi. Komisija mora odobriti ili odbiti izmjenu OP-a u roku od tri mjeseca od trenutka u kojem država članica službeno podnese izmijenjeni OP. Države članice u početku su prilikom mijenjanja OP-ova bile dužne provesti evaluaciju. Ta je obveza ublažena 2010. te se otad od država članica traži da obave analizu kojom se pruža obrazloženje za izmjenu OP-a i njezin očekivani učinak. Tom izmjenom relevantne krovne uredbe htjelo se omogućiti lakšu prilagodbu OP-ova⁴².

Česte izmjene OP-ova dovode u pitanje pouzdanost izrade programa

47

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. države članice često su se služile reprogramiranjem. Devetnaest od 20 operativnih programa iz uzorka koji je Sud ispitao reprogramirano je više puta tijekom navedenog razdoblja, ponekad i nekoliko puta u istoj godini. Osim toga, Sud je utvrdio da je za osam od 20 ispitanih OP-ova vremenski razmak između dvaju reprogramiranja bio kraći od pet mjeseci. Na primjer, jedan češki operativni program koji se financira iz EFRR-a, OP „Poduzeća i inovacije”, imao je osam različitih inačica, od kojih su dvije podnesene 2013. i dodatne dvije 2015. godine. Na slici 7. prikazan je pregled broja podnesenih inačica svakog OP-a za programsko razdoblje 2007. – 2013.

48

Reprogramiranje omogućuje državama članicama da prilagode svoje operacije i na taj način uzmu u obzir promjene u okolnostima na terenu i u politikama EU-a. Međutim, učestalim reprogramiranjem dovedena je u pitanje pouzdanost analiza na kojima se temelji proces izrade programa (npr. početna analiza potreba i ex ante evaluacija) i njegove naknadne izmjene.

Reprogramiranje je dovelo do znatnih promjena u raspodjeli financijskih sredstava po prioritetnim osima, no to se nije uvijek odrazilo na ciljne vrijednosti pokazatelja uspješnosti

49

Reprogramiranje OP-ova često je imalo oblik prijenosa dodijeljenih financijskih sredstava među različitim OP-ovima ili prioritetnim osima unutar OP-ova. Time se državama članicama omogućilo da financijska sredstva preusmjere na mjere za koje su potrebna veća financijska sredstva ili čija je provedba jednostavnija. Općenito govoreći, značajna promjena u dodijeljenim financijskim sredstvima iziskuje odgovarajuću izmjenu pokazatelja uspješnosti i ciljnih vrijednosti kako bi se moglo odrediti je li uloženim sredstvima ostvarena odgovarajuća vrijednost za novac.

50

U okviru devet od 20 OP-ova iz ispitanog uzorka došlo je do prijenosa sredstava – bilo u neki drugi OP, bilo iz nekog drugog OP-a. Za većinu OP-ova (osam od devet) prijenos je bio manji od 10 % početnog doprinosa EU-a za predmetni OP. Međutim, doprinos EU-a za jedan slovački operativni program, OP „Konkurentnost i gospodarski rast”, povećao se za 25,4 %.

51

Države članice također su prenosile sredstva između prioritetnih osi, što je u nekim slučajevima dovelo do bitnih promjena u odnosu na početno planirane iznose (vidi okvir 4.).

52

Kad je riječ o jednom mađarskom OP-u, promjene visine dodijeljenih financijskih sredstava nisu dovele do promjene ciljne vrijednosti pokazatelja uspješnosti (vidi okvir 5.).

53

Iz prethodno navedenih primjera vidljivo je da je naglasak na iskorištavanju i brzom trošenju sredstava izvor rizika za postizanje boljih rezultata s pomoću isplaćenih sredstava EU-a.

Povećanjem stope sufinanciranja sredstvima EU-a ubrzava se iskorištavanje sredstava, ali se smanjuje vrijednost koja se može ostvariti s pomoću fondova EU-a

54

Povećanjem stope sufinanciranja sredstvima EU-a pomaže se državama članicama ubrzati iskorištavanje sredstava i smanjiti iznos sredstava izloženih riziku od opoziva. Na taj se način omogućuje da se državama članicama nadoknada sredstava izvršava prema izmijenjenim stopama za sve prethodno prijavljene rashode. Povećanje stope sufinanciranja omogućuje neposredno i brzo iskorištavanje sredstava s retroaktivnim učinkom.

55

Povećanjem stopa sufinanciranja smanjen je pritisak na proračune država članica jer se njihov početno planirani doprinos za OP smanjio, no smanjena je i ukupna vrijednost OP-a. To znači da je smanjen i opseg (broj ili veličina) intervencija, osim ako države članice nastave ulagati sredstva kako je ispočetka bilo planirano na nacionalnoj razini. Slijedom toga, to može negativno utjecati na ciljeve i rezultate koje je moguće postići s pomoću OP-ova, što nepovoljno utječe na vrijednost koja se može ostvariti s pomoću isplaćenih sredstava EU-a.

56

Za više od polovice OP-ova iz ispitanog uzorka (11 od 20 OP-ova) stopa sufinanciranja sredstvima EU-a od samog je početka bila utvrđena na najvišu moguću razinu predviđenu relevantnom uredbom⁴³. Za osam OP-ova stopa sufinanciranja povećana je tijekom programskog razdoblja. U tablici 2. prikazano je povećanje stope sufinanciranja sredstvima EU-a i smanjenje nacionalnih doprinosa. U vezi s tih osam OP-ova nacionalni doprinosi ukupno su smanjeni za 4,8 milijardi eura.

Tablica 2

Smanjenje nacionalnih doprinosa zbog povećanja stope sufinanciranja

Država članica	Operativni program	Početna stopa sufinanciranja sredstvima EU-a (u %)	Izmijenjena stopa sufinanciranja sredstvima EU-a (u %)	Smanjenje nacionalnog doprinosa (u milijunima eura)
Rumunjska	Okoliš	80	85	302,1
Bugarska	Okoliš	81	85	75,5
Španjolska	Istraživanje, razvoj i inovacije poduzeća i za poduzeća – fond za tehnologiju	67	75	356,8
	Gospodarstvo utemeljeno na znanju	70	80	259,0
Italija	Kalabrija ESF	50	75	286,8
	Sigurnost za razvoj	50	75	386,0
	Kalabrija	50	75	999,4
	Sicilija	50	75	2179,8
	Ukupno			4845,4

Napomena: najveća propisana stopa sufinanciranja sredstvima EU-a iznosi 85 % za Bugarsku i Rumunjsku, 80 % za Španjolsku i 75 % za Italiju.

Izvor: Sud.

Kako bi se povećale stope iskorištenosti sredstava, države članice uvele su privatne doprinose, ali to je također dovelo do smanjenja opsega intervencija

57

Države članice mogu osigurati svoj udio u sufinanciranju u obliku nacionalnog javnog doprinosa, no taj udio može sadržavati i privatni doprinos. Ako program sadržava privatni doprinos, u planu financiranja OP-a⁴⁴ uzimaju se u obzir financijska sredstva koja su osigurali primatelji bespovratnih sredstava iz privatnog sektora.

58

Povećanje privatnih doprinosa može doprinijeti bržem iskorištavanju sredstava jer oni nadopunjuju nacionalne javne rashode za koje se vrši nadoknada u okviru sufinanciranja sredstvima EU-a i/ili zamjenjuju nacionalni javni doprinos koji je potrebno izdvojiti kao sufinanciranje uz sufinanciranje sredstvima EU-a. Učinak je neposredan i jednokratno pozitivno utječe na iskorištavanje sredstava EU-a povećanjem iznosa prihvatljivih rashoda za koje se može zatražiti nadoknada. Međutim, s obzirom na to da dio privatnih doprinosa čine rashodi koji bi bili nastali bez obzira na javni doprinos, zamjenom javnog doprinosa privatnim smanjuju se ukupna ulaganja država članica. Kao što je navedeno u prethodnom dijelu teksta (vidi odlomak 55.), na taj se način smanjuje opseg intervencija kojima je svrha postizanje ciljeva kohezijske politike.

59

Na početku programskog razdoblja ni u jednom OP-u od njih 20 iz ispitanog uzorka nije bilo privatne sastavnice u planu financiranja OP-a. Do kraja programskog razdoblja u pet OP-ova uveden je privatni doprinos, čime je istodobno smanjen nacionalni javni doprinos. U tablici 3. prikazani su uvedeni privatni doprinos i teoretski doprinos EU-a koji bi se mogao isplatiti.

Tablica 3

Privatni doprinos koji je zamijenio javni doprinos i teoretski doprinos EU-a koji bi se mogao isplatiti

Država članica	OP	Uvedeni privatni doprinos (u milijunima eura)	Stopa sufinanciranja (%)	Teoretski doprinos EU-a koji bi se mogao isplatiti na temelju privatnih doprinosa (u milijunima eura)
Španjolska	Istraživanje, razvoj i inovacije poduzeća i za poduzeća – fond za tehnologiju	500,5	75	375,4
Češka Republika	Poduzeća i inovacije	472,5	85	401,6
	Okoliš	97,2	85	82,7
Mađarska	Okoliš i energija	85,1	85	72,3
	Sjeverna Mađarska	54,2	85	46,0

Napomena: teoretski doprinos EU-a koji bi se mogao isplatiti uključivanjem privatnih rashoda računa se tako da se na privatni doprinos primijeni stopa sufinanciranja sredstvima EU-a. Konačni doprinos nastao zbog privatnih rashoda bit će poznat tek u trenutku zaključenja programa.

Izvor: Sud, na temelju podataka koje je dostavila Komisija.

Razdvajanjem projekata u faze smanjuje se rizik od opoziva sredstava u slučaju da projekti u trenutku zaključenja programa nisu sasvim dovršeni

60

Regulatornim okvirom za razdoblje 2007. – 2013. propisana je mogućnost provedbe velikih projekta⁴⁵ tijekom dvaju programskih razdoblja, tj. njihova razdvajanja u dvije faze, koje se protežu kroz programsko razdoblje 2007. – 2013. i 2014. – 2020.⁴⁶ Iako je relevantnom krovnom uredbom mogućnost razdvajanja u faze predviđena samo za velike projekte, u smjernicama Komisije za zaključenje programa ta je mogućnost proširena te je načelo razdvajanja u faze omogućeno i za manje projekte čija vrijednost prelazi 5 milijuna eura⁴⁷.

61

Razdvajanje projekata u faze korisno je jer se njime smanjuje rizik od toga da se veliki projekti čija je provedba u tijeku i koji nisu sasvim dovršeni do 31. ožujka 2017. (odnosno, do datuma za podnošenje dokumenata za zaključenje programa), ili najkasnije do 31. ožujka 2019.⁴⁸, ocijene neprihvatljivima te da se ne upotrijebe financijska sredstva EU-a koja su za njih izdvojena. U okviru devet od 14⁴⁹ OP-ova iz ispitanog uzorku donesena je odluka da se veliki projekti i projekti čija vrijednosti prelazi 5 milijuna eura razdvoje u faze. Razdvajanjem u faze smanjen je rizik od toga da se u programskom razdoblju 2007. – 2013. ne iskoristi sufinanciranje sredstvima EU-a za te projekte u visini od 4,5 milijardi eura (3,8 milijardi eura za velike projekte i 0,7 milijardi eura za manje projekte čija vrijednost prelazi 5 milijuna eura).

62

Iako je razdvajanje projekata u faze korisno za iskorištavanje sredstava apsorpcije te se njime uzima u obzir činjenica da provedba projekta koji su u tijeku ne prestaje kada i programsko razdoblje, nedavnom revizijom utvrđeno je da je razdvajanje projekata na faze u području kohezije složenije i restriktivnije nego u okviru politike ruralnog razvoja, iako su ta područja politika vrlo slična⁵⁰.

Projekti koji se financiraju retroaktivno upotrebljavali su se u svrhu iskorištavanja sredstava EU-a, no oni su izvor znatnog rizika od pojave mrtvog tereta

63

Projekti ili operacije koji se financiraju retroaktivno projekti su ili operacije za koje su nastali rashodi ili koji su dovršeni prije nego što je EU-u poslan službeni zahtjev za sufinanciranje ili prije nego što je EU dodijelio tražena sredstva. Projekti koji se financiraju retroaktivno još su jedan način za iskorištavanje sredstava, i to stvaranjem dodatnih, novih rashoda ili zamjenom neprihvatljivih rashoda.

64

U vezi s projektima koji se financiraju retroaktivno postoje očiti rizici u pogledu vrijednosti za uloženi novac jer se takvi projekti često odabiru, pokreću i provode iako nisu izravno povezani s ciljevima programa ili posebnim pravnim uvjetima u vezi s pomoći EU-a. Komisija u svojim smjernicama za potporu EU-a koja se financira retroaktivno⁵¹ ne preporučuje njihovu uporabu jer oni podrazumijevaju visok rizik od nepridržavanja odgovarajućih pravila Unije i nacionalnih pravila.

65

Osim toga, budući da se projekti koji se financiraju retroaktivno već provode s pomoću nacionalnih financijskih sredstava, dovodi se u pitanje dodana vrijednost sredstava EU-a za sufinanciranje tih projekata. Također se javlja rizik od pojave mrtvog tereta jer bi ti projekti bili provedeni i bez financijskih sredstava EU-a.

66

Od četiriju država članica koje je Sud posjetio njih tri (Italija, Mađarska i Rumunjska) potvrdile su da su se u njima provodili projekti koji su se financirali retroaktivno (vidi okvir 6.).

67

Države članice nisu dužne podnositi izvješća Komisiji o rashodima koji se prijave retroaktivno. Slijedom toga, Komisija nema saznanja o iznosu i financijskom učinku rashoda koji su prijavljeni retroaktivno, unatoč očitim rizicima takvog financiranja. Revizijske aktivnosti Suda povezane s izjavom o jamstvu pokazuju da se mnoge države članice služe retroaktivnim rashodima i da će EU izdvojiti znatna financijska sredstva za retroaktivno sufinanciranje projekata iz razdoblja 2007. – 2013.

68

U sklopu aktivnosti koje je Sud proveo u vezi s godišnjim izvješćem za 2015. godinu utvrđene su pogreške povezane s rashodima za projekte koji se financiraju retroaktivno (vidi okvir 7.). U jednom od prethodnih izvješća Sud je naveo da u takvim projektima postoji veća vjerojatnost od pojave pogrešaka nego u projektima koji su odabrani na uobičajen način⁵².

69

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. uporaba projekata koji se financiraju retroaktivno u određenoj je mjeri sužena. Za financiranje sredstvima EU-a mogu se prihvatiti operacije (koje obuhvaćaju jedan projekt ili više njih) u okviru kojih su troškovi počeli nastajati, ali koje nisu bile fizički dovršene ili u potpunosti provedene prije nego što je korisnik podnio upravljačkom tijelu zahtjev za financiranje u okviru programa⁵³. Međutim, i dalje postoje rizik od neprihvatljivih rashoda, kao i pitanje dodane vrijednosti sufinanciranja sredstvima EU-a.

Iako je razdoblje prihvatljivosti produljeno, 8 % sredstava uplaćenih u financijske instrumente nije iskorišteno te nije imalo učinak obnovljivosti

70

Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. države članice mogle su privremeno iskoristiti novac njegovim uplaćivanjem u financijski instrument i primanjem nadoknade sredstava od Komisije, čime bi se izbjegla opasnost od opoziva sredstava tijekom faze provedbe. Osim toga, kako bi se povećala iskorištenost sredstava, Komisija je produžila razdoblje prihvatljivosti za isplate iz financijskih instrumenata krajnjim primateljima s 31. prosinca 2015. na 31. ožujka 2017.⁵⁴ Zbog toga su krajnjim primateljima izvršene dodatne isplate u iznosu od 1,6 milijardi eura⁵⁵. Sud je već izvijestio o tom problemu u prethodnim izvješćima⁵⁶.

71

Velika prednost uporabe financijskih instrumenata njihov je učinak obnavljanja, tj. mogućnost da se sredstva uplaćena u financijske instrumente mogu upotrijebiti više puta. Stoga je važno da se tijekom programskog razdoblja iskoriste cjelokupna sredstva uplaćena u financijske instrumente kako bi se ostvario učinak obnovljivosti.

72

Sud je već ranije upozorio da su niske stope isplate, osobito u prvim godinama programskog razdoblja 2007. – 2013., ograničile učinak obnovljivosti⁵⁷. U listopadu 2017. Komisija je podnijela izvješće o financijskom izvršenju na dan 31. ožujka 2017. (u trenutku zaključenja) za financijske instrumente. Pregledom podataka iz tog izvješća otkriven je niz nedosljednosti i netočnosti u izvješćima država članica⁵⁸. Budući da je proces zaključenja programa još u tijeku, Komisija bi trebala biti u prilici provjeriti pouzdanost podataka dostavljenih u svrhu zaključenja OP-ova.

73

Ipak, na temelju podataka koje su države članice dostavile Komisiji pri zaključenju programa Sud procjenjuje da približno 8 % sredstava uplaćenih u financijske instrumente (odnosno 0,9 milijardi od 11,3 milijarde eura) nije iskorišteno do roka, odnosno do 31. ožujka 2017., te stoga mora biti vraćeno u proračun OP-ova⁵⁹. Ta se sredstva mogu prenijeti iz prioritetne osi kojoj pripadaju financijski instrumenti koji ne donose dovoljan povrat u neku drugu prioritetnu os pod uvjetom da je dostupan dostatan višak rashoda u skladu s pravilom fleksibilnosti od 10 % koje je utvrđeno u smjernicama za zaključenje programa. Za OP-ove u kojima ti uvjeti nisu ispunjeni sredstva koja se vrate u proračun OP-a (ili dio sredstava) moraju se uplatiti natrag u proračun EU-a. Sredstva vraćena u proračun OP-ova nisu imala učinak obnovljivosti te zaračunanim naknadama za upravljanje tim sredstvima, unatoč tome što su u skladu s financijskim sporazumima, nije ostvarena nikakva dodana vrijednost za proračun EU-a.

Ugovorni predujmovi isplaćeni pred kraj razdoblja prihvatljivosti mogu dovesti do pojave rizika u pogledu vrijednosti za uloženi novac i pridržavanja pravila

74

Isplate ugovornih predujmova uobičajena su tržišna praksa koja omogućuje dobavljaču pokrivanje početnih rashoda za mobiliziranje resursa potrebnih za pružanje naručenih usluga ili izvođenje naručenih radova. Prema navodima Komisije takvi se predujmovi obično kreću između 10 % i 40 % vrijednosti ugovora.

75

Ugovorna isplata predujma prihvatljiva je ako je isplaćena dobavljaču prije 31. prosinca 2015. i pretvorena u stvarne rashode prije 31. ožujka 2017. Ona bi također trebala biti usklađena s nacionalnim pravilima i ugovornim obvezama. Međutim, kad je riječ o projektima koji se odobravaju pri kraju razdoblja prihvatljivosti (koje završava 31. prosinca 2015.), obveza da ih se dovrši do roka za zaključenje programa (odnosno do 31. ožujka 2017.) može dovesti do toga da se sredstva dodijele projektima na temelju kapaciteta da se u okviru tih projekata sredstva troše brzo, a ne da se postižu rezultati.

76

Od četiriju država članica koje je Sud posjetio, u dvjema (Češkoj Republici i Mađarskoj) su se upotrebljavali ugovorni predujmovi za povećanje iskorištenosti sredstava. Na primjer, češko upravljačko tijelo navelo je da su do rujna 2016. ukupni računi za predujmove u okviru OP-a „Okoliš” iznosili 133 milijuna eura u doprinosima EU-a. To odgovara iznosu od 5 % ukupnih iskorištenih sredstava 2014. i 2015. godine (vidi okvir 8.).

77

Sud je već ranije upozorio da se izjavom o ugovornim predujmovima, posebno u slučajevima u kojima su isplaćeni u velikom postotku vrijednosti ugovora, uvodi rizik od neprihvatljivih rashoda u trenutku zaključenja programa. S obzirom na to da su se predujmovi mogli pretvoriti u stvarne rashode do 31. ožujka 2017., što je stvarni nastanak rashoda bio bliži tom roku, to je manje vremena ostalo da ih revizijska tijela provjere i pruže jamstvo u pogledu njihove prihvatljivosti⁶⁰.

78

Države članice bile su dužne pratiti ugovorne predujmove, ali o tome nisu bile dužne podnositi izvješća Komisiji. Slijedom toga, Komisija nije mogla znati kakva je njihova općenita uporaba i ukupni učinak. U vrijeme obavljanja revizije Sud je utvrdio da Mađarska nije pratila njihovu uporabu ni učinak.

Ukupna stopa pogreške u području kohezije smanjila se od 2007., iako su projekti koji se financiraju retroaktivno uzrokovali određeni broj pogrešaka

79

Sud je istražio razvojne promjene u kontrolnom okviru za koheziju tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. i njihov utjecaj na stopu pogreške. Također je ispitao je li stavljanje naglaska na iskorištavanje sredstava, posebice pri kraju programskog razdoblja, uzrokovalo još više pogrešaka.

80

Ispitivanje stopa pogreške koje je Sud objavio od 2007. godine pokazuje znatno smanjenje stope pogreške za rashode u razdoblju 2007. – 2013. u odnosu na prethodno programsko razdoblje. Stopa pogreške bila je kontinuirano niža od 2011. do 2016. te je najizglednija stopa pogreške 2016. godine iznosila 4,8 % (donja granica pogreške iznosila je 3,1 % u odnosu na 11 % iz 2007. i 2008. za plaćanja iz razdoblja 2000. – 2006.).

81

Kretanje stope pogreške može se pripisati nizu čimbenika. Kao što je navedeno u prethodnom dijelu teksta, pojedine mjere za poboljšanje iskorištavanja sredstava, kao što je uporaba projekata koji se financiraju retroaktivno (vidi okvir 7.) dovele su do određenih pogrešaka. S druge strane, drugi značajni čimbenici kao što su općenita poboljšanja sustava upravljanja, kontrole i nadzora u državama članicama i način na koji se Komisija služi preventivnim (prekidi i obustave plaćanja) i korektivnim mjerama za programsko razdoblje 2007. – 2013. doveli su do smanjenja stope pogreške.

Zaključci i preporuke

82

Najveći iznos sredstava koji se tijekom razdoblja primjene VFO-a može isplatiti za kohezijsku politiku podijeljen je na godišnje iznose sredstava koja se dodjeljuju svakoj državi članici. Takav način dodjeljivanja sredstava omogućuje lakši proces izrade programa i ex ante postavljanje ciljnih vrijednosti u OP-ovima. Međutim, Sud je istaknuo da je teško ostvariti dobre rezultate u okviru programa za koje su sredstva unaprijed dodijeljena državama članicama i ako je na iskorištavanje sredstava stavljen najveći naglasak, čime ono postaje cilj samo po sebi. Kako bi naglasak ostao na postizanju dobrih rezultata, presudno je da države članice izbjegnu situaciju u kojoj na kraju programskog razdoblja preostaje znatan iznos sredstava koji je potrebno iskoristiti jer ishitreno iskorištavanje sredstava može dovesti do toga da se ne povede dovoljno računa o ostvarivanju odgovarajuće vrijednosti za uloženi novac. Naime, iako je iskorištavanje sredstava važno za postizanje ciljeva politike, nije riječ o nečemu što je cilj samo po sebi.

83

U okviru posljednjih dvaju programskih razdoblja zbog kasnog donošenja zakonodavnog okvira došlo je do kasnog usvajanja OP-ova. To se neizbježno odrazilo na uporabu dodijeljenih sredstava te je uzrokovalo nisku razinu plaćanja u prvim godinama predmetnih razdoblja. Komisija potiče što ranije postizanje političkog dogovora o VFO-u za razdoblje nakon 2020. kako bi se nacionalnim i regionalnim tijelima pružila pravna i financijska sigurnost te kako bi se omogućilo da provedba programa započne odmah na početku programskog razdoblja (vidi odlomke 16. – 19.).

84

Pored navedenog učinka na uporabu sredstava, kao dodatno objašnjenje za spori početak trošenja sredstava nameće se to što su države članice u sredini programskog razdoblja i dalje upotrebljavale sredstva iz prethodnog programskog razdoblja (vidi odlomak 22.). Slijedom toga, Sud je u jednom od prethodnih tematskih izvješća preporučio Komisiji da pri izradi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. zajamči da se razdoblja prihvatljivosti više ne preklapaju sa sljedećim programskim razdobljima i da se postupak zaključenja dovrši u što kraćem roku nakon završetka razdoblja prihvatljivosti⁶¹.

85

Kako bi se postigla neometana i postojana provedba programa tijekom cijelog programskog razdoblja, mjere za rješavanje problema sporog iskorištavanja sredstava trebaju se poduzeti na vrijeme. Pojedine države članice i Komisija utvrdile su poteškoće u iskorištavanju sredstava relativno rano u programskom razdoblju 2007. – 2013. Međutim, Komisija je poduzela sveobuhvatan skup mjera tek u studenome 2014., odnosno približno godinu dana prije kraja razdoblja prihvatljivosti, uspostavivši tada radnu skupinu da pomogne državama članicama čije su stope iskorištenosti sredstava bile ispod prosjeka EU-a (vidi odlomke 34. i 35.)

86

Države članice poduzele su nekoliko mjera, uključujući i one koje je utvrdila Radna skupina za bolju provedbu programa, te su u razdoblju od jedne godine uspjele povećati stope iskorištenosti sredstava, u nekim slučajevima i za više od 20 postotnih bodova. Na početku 2018. godine prosječna stopa iskorištenosti sredstava na razini EU-a iznosila je 97,2 %. Nekolicina država članica nije uspjela iskoristiti sva dostupna sredstva te su neiskorištena sredstva na kraju 2017. iznosila 4,4 milijarde eura. Konačna stopa iskorištenosti sredstava i konačan iznos neiskorištenih sredstava bit će poznati tek nakon zaključenja programa (vidi odlomak 28.).

87

Revizija koju je obavio Sud pokazala je da su mjere koje su Komisija i države članice poduzele za rješavanje problema sporog iskorištavanja sredstava bile u prvom redu usmjerene na iskorištavanje sredstava i zakonitost te da se u njihovu kontekstu nije vodilo dovoljno računa o pitanjima uspješnosti. U vezi s dijelom poduzetih mjera Sud je na temelju uzorka utvrdio sljedeće:

• operativni programi često su mijenjani, zbog čega je došlo do znatnih promjena u odnosu na početne planove te je dovedena u pitanje ne samo pouzdanost analiza na kojima se temelji izrada programa nego i sposobnost za ostvarivanje ciljeva OP-a i kohezijske politike (vidi odlomke 43. – 59.).
• U posjećenim državama članicama utvrđeni su retroaktivni rashodi u iznosu od približno jedne milijarde eura. Vrijednost tih projekata za sve OP-ove za razdoblje 2007. – 2013. vjerojatno će biti znatno veća. U vezi s tim vrstama projekata postoji visok rizik od pojave mrtvog tereta (što znači da su se projekti mogli provesti i bez financijskih sredstava EU-a), a time i ograničena dodana vrijednost EU-a (vidi odlomke 63. – 69.).
• Predujmovi, kao što su sredstva uplaćena u financijske instrumente, doprinijeli su bržem iskorištavanju sredstava tijekom programskog razdoblja, ali spora provedba programa umanjila je učinak obnovljivosti tih sredstava. Do kraja razdoblja prihvatljivosti neiskorištena je ostala približno jedna milijarda eura. Ta sredstva stoga nisu imala učinak obnovljivosti te zaračunanim naknadama za upravljanje tim sredstvima, unatoč tome što su u skladu s financijskim sporazumima, nije ostvarena nikakva dodana vrijednost za proračun EU-a (odlomci 70. – 73.).
• Ugovorni predujmovi također su doprinijeli poboljšanju iskorištavanja sredstava. Međutim, kad je riječ o projektima koji se odobravaju pri kraju razdoblja prihvatljivosti, obveza da ih se dovrši do roka za zaključenje programa može dovesti do toga da se sredstava dodijele projektima na temelju kapaciteta da se u okviru tih projekata sredstva troše brzo, a ne da se postižu rezultati. Osim toga, što je stvarni nastanak rashoda bliži kraju razdoblja prihvatljivosti, to je manje vremena da revizijska tijela provjere prihvatljivost tih rashoda (vidi odlomke 74. – 78.).

88

Radna skupina za bolju provedbu programa pratila je napredak država članica u pogledu dogovorenih mjera za poboljšanje iskorištavanja sredstava. Međutim, zbog načina na koji su države članice izvješćivale o rezultatima bilo je teško dobiti pregled svih poduzetih mjera i učinka svake mjere. Za neke se mjere (kao što su projekti koji se financiraju retroaktivno i ugovorni predujmovi) zakonodavnim okvirom ne propisuje obveza da države članice podnose izvješća Komisiji. Ta dva čimbenika otežala su Komisiji dobivanje sveobuhvatnog pregleda poduzetih mjera i njihova pojedinačnog financijskog učinka (vidi odlomke 37., 67. i 78.).

89

Iako je zbog pritiska pri kraju razdoblja 2007. – 2013. da se novac potroši došlo do određenih pogrešaka, procijenjena stopa pogreške u području kohezije u razdoblju 2011. – 2016. bila je kontinuirano niža nego 2007. i 2008. godine. To se može pripisati konačnom učinku nekoliko čimbenika (vidi odlomke 80. i 81.).

90

Provedba OP-ova iz programskog razdoblja 2014. – 2020. započela je sporije nego OP-ova iz prethodnog programskog razdoblja. Zbog navedenoga, kao i činjenice da su poteškoće s provedbom zabilježene i u razdoblju 2007. – 2013., vjerojatno je da će države članice naići na poteškoće u pogledu iskorištavanja sredstava i u tekućem razdoblju (vidi odlomke 23. – 26.).

1. preporuka – utvrđivanje rokova za donošenje zakonodavnog okvira i usvajanje programskih dokumenata

Komisija bi trebala predložiti rokove, odnosno ključne datume za različite faze (primjerice, za predlaganje i donošenje zakonodavnog okvira) kako bi se zajamčilo da provedba OP-ova započne na vrijeme, odnosno na početku programskog razdoblja. Komisija bi trebala predložiti te rokove Vijeću i Europskom parlamentu s ciljem postizanja sporazuma.

Ciljni rok provedbe: odmah (za zakonodavni okvir za razdoblje nakon 2020.).

2. preporuka – iscrpna obrazloženja zahtjeva za izmjene programa (uključujući učinke izmjena na rezultate)

Prije donošenja odluka o izmjeni operativnih programa Komisija bi u slučajevima u kojima se utječe na ključne elemente uspješnosti trebala zajamčiti sljedeće:

1. da se zahtjev za izmjenu temelji na pouzdanoj i sveobuhvatnoj procjeni provedbe OP-a i sporazuma o partnerstvu, kao i povezanih potreba u trenutku izmjene i
2. da se izmjene u prvom redu uvode radi ostvarivanja boljih rezultata te da se promjene u razinama financiranja prioriteta odraze i na pokazatelje uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: do trenutka koji omogućuje primjenu ove preporuke na buduće zahtjeve država članica za izmjenu OP-ova.

3. preporuka – raspolaganje sredstvima za prikupljanje informacija koje omogućuju bolje praćenje iskorištavanja sredstava

Komisija bi se trebala pobrinuti za to da raspolaže odgovarajućim sredstvima:

1. za prikupljanje potrebnih informacija koje omogućuju podrobno i sveobuhvatno praćenje iskorištavanja sredstava u okviru svakog OP-a
2. za utvrđivanje uzroka i sporog i brzog iskorištavanja sredstava, imajući na umu zakonitost i pravilnost rashoda te važnost djelotvornog trošenja sredstava
3. za ex ante procjenu potreba i učinka mjera za povećanje iskorištavanja sredstava kako bi mogla odlučiti hoće li ih primjenjivati ili neće.

Ciljni rok provedbe: za točke (a) i (b) do kraja 2018., za točku (c) do kraja 2020.

4. preporuka – stavljanje naglaska na uspješnost i ostvarivanje dobrih rezultata

Prilikom pružanja ciljane potpore državama članicama i OP-ovima u svrhu ubrzavanja provedbe programa u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020. (primjerice, u vidu izmjene OP-ova), Komisija bi se trebala pobrinuti za to da su mjere koje se provode usmjerene na ostvarivanje dobrih rezultata.

Ciljni rok provedbe: odmah.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 30. svibnja 2018.

Pojmovnik i pokrate

COCOF: Odbor za koordinaciju fondova (COCOF) stalni je odbor Europske komisije. Zadaća mu je vođenje rasprava o pitanjima koja se odnose na provedbu propisa kojima su uređeni strukturni i kohezijski fondovi. Smjernice tog Odbora služe kao preporuke s praktičnim primjerima i informacijama te nisu pravno obvezujuće niti ograničavajuće.

Dodana vrijednost EU-a: Vrijednost koja se djelovanjem EU-a dodaje vrijednosti koja bi se ostvarila samostalnim djelovanjem države članice.

Dodijeljena financijska omotnica: Ukupan iznos izdvojen za neku državu članicu ili operativni program (OP) u određenom programskom razdoblju. Riječ je o teoretski najvećem iznosu koji je moguće isplatiti.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije uklanjanjem glavnih regionalnih neravnoteža. U tu se svrhu iz njega isplaćuje financijska potpora, namijenjena ponajprije poduzećima, za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koja doprinose otvaranju radnih mjesta.

Europski socijalni fond (ESF): Cilj je Europskog socijalnog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije poboljšavanjem prilika za zapošljavanje (uglavnom s pomoću mjera osposobljavanja) te poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranja novih i boljih radnih mjesta.

Iskorištenost (apsorpcija) sredstava: Financijska sredstva EU-a smatraju se iskorištenima u trenutku u kojem ih Komisija isplati za operativni program određene države članice u svrhu sufinanciranja prihvatljivih projekata. Odnosi se na predujmove, međuplaćanja i završna plaćanja.

Kohezijski fond (KF): Cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u područjima okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Nacionalni strateški referentni okvir: Referentni dokument za izradu programa za fondove EU-a na nacionalnoj razini za razdoblje 2007. – 2013. Njime se jamči da je pomoć iz fondova usklađena sa strateškim smjernicama EU-a za koheziju te se dovode u vezu prioriteti EU-a s jedne strane te nacionalni i regionalni prioriteti s druge strane. Kad je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., nacionalni strateški referentni okvir zamijenili su sporazumi o partnerstvu (vidi definiciju u nastavku).

Operativni program (OP): U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te se opisuje način na koji će se financijska sredstva (sufinanciranje javnim sredstvima EU-a i države članice te privatnim sredstvima) upotrebljavati tijekom određenog (trenutačno sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Projekti u okviru operativnog programa moraju doprinositi postizanju određenog broja ciljeva. Operativni program može se financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Pripremu operativnog programa obavlja država članica, no prije nego što se iz proračuna EU-a mogu izvršiti bilo kakva plaćanja, mora ga odobriti Komisija. Izmjene operativnih programa tijekom programskih razdoblja moguće su samo uz suglasnost obiju strana.

Opoziv sredstava: Ukidanje cijele preuzete obveze ili njezina neiskorištenog dijela. Sredstva se nakon određenog vremena opozivaju automatski, obično nakon dvije ili tri godine (pravilo „n + 2” ili „n + 3”).

Preuzeta obveza: Pravno obvezivanje na pružanje financijskih sredstava pod određenim uvjetima, pri čemu se EU obvezuje da će po završetku projekta koji je financiran sredstvima EU-a nadoknaditi pripadajući dio troškova.

Prioritetna os: Jedan od prioriteta strategije operativnog programa koji obuhvaća skupinu povezanih operacija s posebnim, mjerljivim ciljevima.

Programsko razdoblje: Višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

Projekt koji se financira retroaktivno: Projekti ili operacije koji se financiraju retroaktivno projekti su ili operacije za koje su rashodi financirani iz nacionalnih izvora ili koji su dovršeni prije nego što je EU-u poslan službeni zahtjev za sufinanciranje ili prije nego što je EU dodijelio tražena sredstva. Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. projekti ili operacije koji su fizički dovršeni ili u potpunosti provedeni prije nego što korisnik podnese zahtjev za financiranje ne mogu se financirati sredstvima EU-a.

Razdvajanje projekata u faze: Način organizacije financiranja projekta tijekom dvaju programskih razdoblja u svrhu ograničavanja rizika od nedovršenih (a time i neprihvatljivih) projekata te veće iskorištenosti sredstava u prvoj fazi (2007. – 2013.).

Revizijsko tijelo: Tijelo koje Komisiji pruža jamstvo u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava upravljanja i unutarnjih kontrola za određeni operativni program (i, slijedom toga, u pogledu zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda). Revizijsko tijelo određuje država članica i u pravilu je riječ o odjelima u okviru vladinih ureda, u ministarstvima financija (ili tijelima za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. To tijelo mora biti funkcionalno neovisno o tijelima koja upravljaju financijskim sredstvima. Revizijsko tijelo podnosi izvješća o nalazima svojih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima i tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za predmetni operativni program. Jedanput godišnje, u okviru godišnjeg izvješća o kontroli koje se podnosi Komisiji, dostavlja se i godišnje izvješće o radu. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to skrenuti pozornost Komisije.

Sporazumi o partnerstvu: Sporazumi o partnerstvu sklapaju se između Europske komisije i svake pojedine države članice za programsko razdoblje 2014. – 2020. U njima se iznose planovi nacionalnih tijela o tome kako će se iskoristiti sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova te se navode strateški ciljevi i investicijski prioriteti svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljem strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. Ujedno sadržavaju pojedinosti o svim „ex ante uvjetima” (tj. preduvjetima za učinkovitu i djelotvornu uporabu sredstava) i okvirima za upravljanje uspješnošću. Pripremaju ih države članice u dijalogu s Komisijom, koja ih mora usvojiti.

Stopa iskorištenosti sredstava: Iskorišteni tj. isplaćeni postotak ukupnog iznosa izdvojenog za određeni operativni program.

Strateške smjernice Zajednice za koheziju: U strateškim smjernicama Zajednice iznesena su načela i prioriteti kohezijske politike te prijedlozi za europske regije o tome kako najbolje iskoristiti dostupna sredstva za nacionalne i regionalne programe u razdoblju 2007. – 2013. Nacionalna tijela bila su obvezna služiti se smjernicama kao temeljem za izradu nacionalnih strateških prioriteta i planova za razdoblje 2007. – 2013., koji se nazivaju i nacionalnim strateškim referentnim okvirom.

Tijelo za ovjeravanje: Tijelo koje je država članica odredila za obavljanje provjera prve razine nad rashodima koje su prijavila upravljačka tijela te za potvrdu zakonitosti i pravilnosti tih rashoda.

Učinak mrtvog tereta: Mrtvi teret nastaje kada se izdvoje određena sredstva za potporu korisniku koji bi i bez pomoći postupio na isti način. U takvim se slučajevima ishod ne može pripisati određenoj politici, a pomoć isplaćena korisniku nema učinak. Stoga udio rashoda koji stvara mrtvi teret po definiciji nije djelotvoran jer ne doprinosi ostvarivanju ciljeva.

Upravljačko tijelo: Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima i ostvarenim rezultatima. Upravljačko tijelo također je tijelo koje korisnicima nalaže financijske ispravke na temelju revizija koje provodi Komisija, Europski revizorski sud (Sud) ili neko drugo relevantno tijelo u državi članici.

Veliki projekt: Veliki projekti obuhvaćaju ekonomski neodvojiv niz radova, aktivnosti ili usluga koji ispunjava točno određenu tehničku funkciju te ima jasno utvrđene ciljeve i ukupne troškove koji prelaze 50 milijuna eura, odnosno 75 milijuna eura u slučaju projekta u području prometa. Komisija treba dati odobrenje na razini pojedinačnih projekata.

Višegodišnji financijski okvir: Višegodišnjim financijskim okvirom (VFO) utvrđuju se prioriteti za potrošnju i najveći iznos koji EU može potrošiti u određenim područjima tijekom utvrđenog sedmogodišnjeg razdoblja. VFO koji je trenutačno na snazi obuhvaća razdoblje 2014. – 2020., dok su prethodni VFO-ovi obuhvaćali razdoblja 2007. – 2013. i 2000. – 2006 (Agenda 2000.).

Zajednički strateški okvir (ZSO): Sadržava smjernice i pomaže pri usklađivanju ciljeva koji se žele ostvariti različitim fondovima kohezijske politike EU-a te drugim instrumentima i politikama EU-a.

Zaključenje programa: Financijsko poravnanje u sklopu kojega se izvršava ili završno plaćanje državi članici ili povrat sredstava koje je Komisija preplatila. Zaključenje je posljednja faza u cjelokupnom vijeku programa.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Henri Grethen, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Marc Hostert, glavni rukovoditelji Niels-Erik Brokopp i Emmanuel Rauch, voditeljice radnog zadatka Anna Fiteni i Peggy Vercauteren te revizori Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca i Piotr Senator.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0011-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/77604	QJ-AB-18-013-HR-N
HTML	ISBN 978-92-9207-267-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/48529	QJ-AB-18-013-HR-Q

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://data.europa.eu/euodp/hr/home?

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/home?) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.