Acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre în ultimii ani ai programelor din perioada 2007-2013 au abordat problema absorbției scăzute, dar nu au pus suficient accentul pe rezultate

Sinteză

Informații referitoare la absorbție

I

Politica de coeziune vizează reducerea dezechilibrelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni din Uniunea Europeană. Acestei politici îi corespunde aproximativ o treime din bugetul UE și ea este pusă în aplicare prin intermediul unor programe operaționale. Fondurile sunt puse la dispoziție la începutul unei perioade de programare multianuale. Capacitatea de absorbție se referă la capacitatea unui stat membru de a cheltui în mod eficient și eficace resursele financiare care i-au fost alocate. Statele membre absorb fondurile atunci când primesc o plată efectuată din bugetul UE cu titlu de cofinanțare pentru proiecte eligibile. Pentru a se putea menține accentul pe obținerea unor rezultate eficace, este esențial ca statele membre să evite o situație în care sunt nevoite să absoarbă un volum semnificativ de fonduri la sfârșitul perioadei de programare, întrucât graba de a absorbi fonduri riscă să prejudicieze obținerea unui bun raport costuri-beneficii. Astfel, deși absorbția este importantă pentru îndeplinirea obiectivelor de politică, ea nu constituie un scop în sine.

Cum a fost efectuat auditul Curții

II

Curtea a examinat eficacitatea acțiunilor întreprinse de Comisie și de statele membre în ceea ce privește îmbunătățirea absorbției fondurilor din partea FEDR, a FSE și a Fondului de coeziune în perioada de programare 2007-2013. Au fost efectuate vizite de audit în patru state membre: Republica Cehă, Ungaria, Italia și România. Auditul a acoperit perioada de programare 2007-2013. Curtea a efectuat însă comparații și cu perioadele de programare 2000-2006 și 2014-2020, evidențiind riscurile existente în ceea ce privește absorbția pentru perioada curentă.

Care au fost constatările Curții

III

Curtea a constatat că, atât pentru perioada de programare 2007-2013, cât și pentru perioada 2014-2020, adoptarea tardivă a cadrului legislativ (cu șase luni și, respectiv, cu două săptămâni înainte de începerea perioadelor) a antrenat adoptarea tardivă a programelor operaționale. În cazul ambelor perioade, majoritatea acestor programe nu au fost adoptate decât după trecerea deja a unui an de la începerea perioadei de programare. Acest lucru a avut un efect de domino inevitabil asupra demarării efectuării de cheltuieli din fondurile alocate.

IV

Execuția demarase lent în perioada 2007-2013, dar ea a fost chiar și mai lentă în perioada 2014-2020. În afară de efectul de domino menționat anterior, un alt motiv care explică demararea lentă a fost suprapunerea perioadelor de programare, aceasta însemnând că, deși noul program demarase deja, statele membre încă cheltuiau fondurile rămase din perioada anterioară.

V

În cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a monitorizat absorbția fondurilor, dar abia cu aproximativ 13 luni înainte de sfârșitul perioadei de eligibilitate a creat un grup operativ destinat să ofere asistență statelor membre care se confruntau cu o absorbție slabă a fondurilor în cadrul programelor lor operaționale. Opt state membre au beneficiat de asistență din partea acestui grup, denumit Grupul operativ pentru o mai bună implementare. Măsurile luate au permis creșterea semnificativă a absorbției în statele membre sprijinite. La începutul anului 2018, rata medie de absorbție la nivelul UE era de 97,2 %. Unele state membre nu au reușit să utilizeze toate fondurile pe care le-au avut la dispoziție, astfel că finanțarea care era încă neutilizată la sfârșitul anului 2017 se ridica la 4,4 miliarde de euro. Rata finală de absorbție și valoarea definitivă a fondurilor neutilizate vor fi cunoscute doar după finalizarea închiderii.

VI

Printre măsurile luate pentru creșterea absorbției, se numără: revizuirea programelor operaționale, eșalonarea proiectelor în faze care se derulează în cursul mai multor perioade de programare succesive, cofinanțarea retroactivă a proiectelor, avansurile efectuate către instrumente financiare și avansurile contractuale. Unele dintre aceste măsuri puneau accentul în principal pe absorbție și pe conformitatea cu normele, acordând prea puțină atenție rezultatelor. În mod special, programele operaționale au făcut obiectul unor revizuiri frecvente, ceea ce pune sub semnul întrebării temeinicia analizelor care stau la baza procesului de programare și a revizuirilor ulterioare, precum și capacitatea de îndeplinire a obiectivelor politicii de coeziune și ale programelor operaționale.

VII

Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu completă a tuturor măsurilor utilizate și a impactului fiecărei măsuri asupra absorbției, deoarece informațiile furnizate de statele membre sunt insuficiente, precum și deoarece, în cazul unora dintre măsuri (de exemplu, proiectele retrospective și avansurile contractuale), cadrul legislativ nu impune statelor membre să realizeze o raportare către Comisie.

Care sunt recomandările Curții

VIII

Comisia ar trebui:

• să propună Consiliului și Parlamentului European un calendar pentru negocierea și adoptarea cadrului legislativ și a documentelor de programare pentru a se asigura că execuția programelor operaționale poate demara la începutul perioadei de programare;
• în cazul în care sunt afectate elemente-cheie ale performanței, să se asigure că revizuirile programelor operaționale se întemeiază pe o evaluare temeinică și aprofundată a programului operațional și a acordului de parteneriat și pe o analiză a nevoilor existente în domeniul respectiv la momentul revizuirii, precum și că motivul primordial pentru care se procedează la o revizuire este de a se obține rezultate mai bune; să se asigure că dispune de mijloacele de obținere a informațiilor care să îi permită să monitorizeze absorbția, să detecteze dacă aceasta este lentă sau rapidă și să evalueze în prealabil necesitatea și impactul măsurilor pentru a determina dacă trebuie să le utilizeze sau nu; și
• să se asigure, atunci când oferă un sprijin specific în vederea accelerării execuției, că acțiunile întreprinse pun accentul pe obținerea de bune rezultate.

Introducere

Obiectivele, finanțarea și gestionarea politicii

01

Politica de coeziune vizează reducerea dezechilibrelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni, reconversia zonelor industriale aflate în declin și încurajarea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale pe teritoriul Uniunii Europene¹. Pentru a permite atingerea acestor obiective, se apelează la fonduri UE pentru a se dezvolta diverse domenii, cum ar fi economia cu emisii scăzute de dioxid de carbon, infrastructura de transporturi, sprijinul oferit IMM-urilor, inserția persoanelor pe piața muncii și incluziunea socială a persoanelor defavorizate.

02

Cadrul financiar multianual (CFM) indică sumele anuale maxime pe care le poate cheltui UE în scopul diferitelor politici, inclusiv în scopul coeziunii. Acestei politici îi este alocată aproximativ o treime din bugetul UE. Politica de coeziune este pusă în aplicare prin intermediul Fondului european de dezvoltare regională (FEDR), al Fondului social european (FSE) și al Fondului de coeziune. La prețurile curente, alocarea totală pentru FEDR, FSE și Fondul de coeziune s-a cifrat la aproximativ 261 de miliarde de euro în perioada de programare 2000-2006, la aproximativ 346 de miliarde de euro în perioada 2007-2013 și la aproximativ 365 de miliarde de euro în perioada 2014-2020². Suma corespunzătoare finanțării pentru coeziune este apoi repartizată între diferitele state membre, fiecăruia prealocându-i-se un anumit cuantum.

03

Normele care au reglementat politica de coeziune în perioada de programare 2007-2013 sunt prevăzute într-un regulament general³ și în normele de aplicare a acestuia⁴, precum și în regulamente specifice fiecăruia dintre fonduri – FEDR, FSE și Fondul de coeziune⁵. În completarea lor, Comisia publică regulamente de punere în aplicare, acte delegate și documente de orientare. Pentru fiecare perioadă de programare se adoptă un nou pachet legislativ.

04

Aceste fonduri sunt implementate prin intermediul unor programe operaționale, care stabilesc prioritățile în materie de investiții și obiectivele specifice. Programele descriu, de asemenea, modul în care vor fi utilizate fondurile în cursul perioadei de programare⁶ pentru finanțarea de proiecte. Statele membre repartizează pachetul financiar național care le-a fost alocat între diferitele programe operaționale naționale sau regionale, în conformitate cu obiectivele lor naționale strategice și cu obiectivele politicii de coeziune a UE.

05

Punerea în aplicare a politicii de coeziune este partajată între statele membre și Comisie. Actualul colegiu al Comisiei și-a început mandatul de cinci ani în noiembrie 2014. Serviciile din cadrul Comisiei care sunt responsabile de gestionarea globală a acestor domenii de politici sunt: Direcția Generală Politică Regională și Urbană (DG REGIO) și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL). Acestea pot oferi sprijin administrativ și tehnic statelor membre pentru a garanta o punere în aplicare corespunzătoare a fondurilor⁷. La nivelul statelor membre, autoritățile responsabile de programele naționale și/sau regionale din domeniul coeziunii au drept misiune să cheltuiască fondurile alocate de UE în așa fel încât să se obțină un bun raport costuri-beneficii și să asigure legalitatea și regularitatea operațiunilor cofinanțate, sub supravegherea și responsabilitatea finală a Comisiei⁸.

06

Etapele principale ale unei perioade de programare sunt prezentate în figura 1. Pentru fiecare perioadă de programare, se adoptă un nou cadru legislativ, etapă care este urmată de transmiterea și adoptarea documentelor de programare. Execuția poate demara de la 1 ianuarie a primului an al perioadei de programare sau de la data prezentării programului operațional către Comisie în vederea aprobării, în funcție de care dintre aceste date survine mai întâi. Cu toate acestea, efectuarea plăților de la bugetul UE către un program operațional poate demara numai odată ce programul operațional a fost adoptat. Prin urmare, întârzierile înregistrate în adoptarea cadrului juridic sau a programelor operaționale au un efect de domino asupra plăților efectuate de la bugetul UE. Ultima etapă din ciclul de viață al programului operațional este închiderea, care se concretizează fie prin efectuarea unei plăți finale, fie prin recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit.

07

Calendarul aferent acestor etape nu se limitează la perioada 2007-2013. De exemplu, o parte din implementarea perioadei de programare 2007-2013 și închiderea acesteia au avut loc după 2013, cu alte cuvinte după ce perioada 2014-2020 începuse deja. Prin urmare, a existat o suprapunere între perioadele de programare.

08

Finanțarea alocată unui program operațional este repartizată în tranșe anuale de-a lungul perioadei de programare de șapte ani⁹. Fiecare tranșă dă naștere unui angajament bugetar, acesta reprezentând finanțarea din partea UE rezervată pentru un program operațional cu scopul de a fi utilizată pentru a cofinanța cheltuieli eligibile aferente unor proiecte. Cheltuielile eligibile care au fost efectuate de un beneficiar vor duce la prezentarea către Comisie a unei cereri de rambursare din partea statului membru, urmând ca ulterior Comisia să ordonanțeze efectuarea unei plăți din angajamentul aferent. Odată ce Comisia efectuează o plată¹⁰, fondurile aferente sunt considerate a fi absorbite.

09

În perioada de programare 2007-2013, angajamentele trebuiau să fie utilizate (mai precis, trebuiau să fie acoperite de o prefinanțare sau de o plată intermediară) în termen de doi ani. Cu alte cuvinte, cheltuielile efectuate de beneficiari puteau fi plătite până la 31 decembrie 2015, iar solicitările de rambursare puteau fi prezentate ulterior. Dacă nu erau utilizate în termenul de doi ani, fondurile erau dezangajate; această regulă este cunoscută sub numele de „regula n+2”¹¹. În cazul anumitor state membre¹², termenul a fost prelungit cu un an („regula n+3”) pentru anumite tranșe aferente angajamentelor¹³.

Sfera și abordarea auditului

10

Auditul a avut drept obiectiv să evalueze eficacitatea acțiunilor întreprinse de Comisie și de statele membre în ceea ce privește îmbunătățirea absorbției fondurilor din partea FEDR, a FSE și a Fondului de coeziune în perioada de programare 2007-2013. În special, Curtea a examinat:

• dacă Comisia a detectat dificultățile de la nivelul absorbției și dacă le-a abordat în timp util prin măsuri destinate să îmbunătățească absorbția și prin sprijinirea statelor membre la punerea în aplicare a acestora;
• dacă statele membre au aplicat aceste măsuri ținând seama în mod corespunzător de respectarea normelor și de obținerea unui bun raport costuri-beneficii (a se vedea caseta 1).

11

Auditul a acoperit perioada de programare 2007-2013, însă raportul face referire și la perioadele 2000-2006 și 2014-2020, scopul fiind acela de a se face comparații între acestea și de a se evidenția riscurile existente în ceea ce privește absorbția pentru perioada curentă.

12

Activitățile de audit ale Curții au inclus:

• o analiză a dispozițiilor din cadrul juridic aferent perioadei de programare 2007-2013 care au un impact asupra absorbției;
• o examinare a orientărilor tehnice relevante ale Comisiei privind punerea în aplicare a anumitor dispoziții legale care afectează absorbția și privind închiderea;
• o evaluare a procedurilor de monitorizare ale Comisiei referitoare la absorbție pentru perioada de programare 2007-2013, inclusiv a activității desfășurate de Grupul operativ pentru o mai bună implementare¹⁴;
• o analiză a 16 programe operaționale aferente FEDR și Fondului de coeziune și a patru programe operaționale aferente FSE din șapte state membre: Bulgaria, Republica Cehă, Ungaria, Italia, România, Slovacia și Spania. Dintre toate aceste programe operaționale, șapte care țin de FEDR și de Fondul de coeziune și două care țin de FSE au fost examinate în profunzime. Lista programelor operaționale analizate figurează în anexa;
• vizite de audit efectuate în patru state membre: Republica Cehă, Ungaria, Italia și România;
• interviuri cu funcționari din cadrul DG REGIO și al DG EMPL, inclusiv cu cei care au participat la Grupul operativ pentru o mai bună implementare.

Observații

Comisia a reacționat cu întârziere la ritmul lent al execuției, dar măsurile pe care le-a luat au contribuit la creșterea absorbției

13

Curtea a comparat calendarul adoptării cadrului juridic pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020 pentru a determina cât timp au avut la dispoziție statele membre, înainte de începerea perioadei de programare, pentru a prezenta programe operaționale. De asemenea, a fost analizat calendarul adoptării programelor operaționale pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020 pentru a se determina momentul de la care statele membre puteau să înceapă să absoarbă fonduri. Curtea a examinat, de asemenea, ratele de absorbție din perioadele de programare 2000-2006, 2007-2013 și 2014-2020 pentru a identifica similitudini la nivelul tendințelor în efectuarea cheltuielilor și pentru a preconiza ce anume se poate întâmpla în perioada curentă. Nu în ultimul rând, Curtea a evaluat modul în care Comisia a monitorizat absorbția în perioada 2007-2013, dacă aceasta a luat măsuri în timp util și care au fost rezultatele.

Adoptarea tardivă a cadrului legislativ și ritmul lent al execuției au condus la creșterea presiunii de a absorbi fondurile

14

Adoptarea cadrului legislativ reprezintă o condiție prealabilă esențială pentru elaborarea programelor operaționale, deoarece acesta stabilește cadrul de reglementare și conferă statelor membre securitate juridică, și anume certitudinea că planurile lor de efectuare a cheltuielilor și obiectivele stabilite în programele operaționale sunt în concordanță cu obiectivele UE. Adoptarea programelor operaționale de către Comisie marchează, la rândul său, debutul efectuării plăților de la bugetul UE către un program operațional. Pentru a se garanta că cheltuielile pot începe să fie efectuate la începutul perioadei, este necesar ca noul cadru legislativ pentru perioada de programare viitoare să fie propus de Comisie și să fie adoptat de organele legislative cu suficient timp înainte să înceapă această perioadă. Din experiența anterioară, Curtea estimează că un calendar rezonabil ar trebui să arate astfel:

• Comisia propune cadrul legislativ cu 30 de luni (doi ani și jumătate) înainte de începerea perioadei;
• organele legislative adoptă cadrul într-un termen de 18 luni de la data prezentării propunerii Comisiei;
• statele membre prezintă și Comisia adoptă strategiile naționale (echivalentul acordurilor de parteneriat din perioada de programare 2014-2020) și programele operaționale în termen de un an de la adoptarea cadrului juridic.

15

Un astfel de calendar este important pentru a se evita o eventuală întârziere în execuție și presiunea inutilă de a se absorbi fondurile spre sfârșitul perioadei, lucru care antrenează riscul ca această absorbție să se facă în detrimentul respectării normelor și al obținerii unui bun raport costuri-beneficii.

Adoptarea tardivă a cadrului legislativ și a programelor operaționale a avut un efect de domino asupra execuției

16

Pentru perioada 2007-2013, propunerea Comisiei de regulament general a fost prezentată cu aproape 30 de luni înainte de începerea perioadei de programare și a fost adoptată de către organele legislative circa 24 de luni mai târziu, adică aproximativ cu șase luni înainte de începutul perioadei. Pentru perioada de programare 2014-2020, propunerea Comisiei de regulament privind dispozițiile comune a fost prezentată cu aproape 27 de luni înainte de începerea perioadei de programare și organele legislative au avut nevoie de mai mult de 26 de luni pentru a adopta regulamentul, acesta fiind adoptat deci cu doar două săptămâni înainte de debutul perioadei de programare¹⁸. În figura 2 se oferă o imagine de ansamblu a calendarului procedurii legislative aferente.

17

În comparație cu perioada de programare 2007-2013, intervalul de timp suplimentar de care a fost nevoie pentru adoptarea Regulamentului privind dispozițiile comune pentru perioada 2014-2020 a fost cauzat de următorii factori:

• propunerea legislativă a Comisiei a fost prezentată cu trei luni mai târziu (octombrie 2011, față de iulie 2004);
• procesul de negociere dintre Consiliu și Parlamentul European a durat cu două luni și jumătate mai mult ca urmare a noii proceduri legislative aplicate, precum și pentru că a fost necesar să se aștepte adoptarea Regulamentului financiar (în octombrie 2012) și a cadrului financiar multianual (adoptat abia în decembrie 2013)¹⁹.

18

În comunicarea sa privind noul cadru financiar multianual de după 2020²⁰, Comisia a recunoscut că adoptarea tardivă a CFM 2014-2020 a întârziat investițiile pe teren în diferite domenii de politică (inclusiv în cel al coeziunii). Comisia a încurajat să se ajungă la un acord politic rapid privind CFM de după 2020 pentru a se putea furniza o securitate juridică și financiară autorităților naționale și regionale și pentru a se face posibilă începerea imediată a execuției la demararea perioadei de programare.

19

Pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020, nu fusese adoptat niciun program operațional până la data la care demarau aceste perioade, și anume 1 ianuarie 2007 și, respectiv, 1 ianuarie 2014. În cazul perioadei 2007-2013, fusese adoptat un număr mai mare de programe operaționale până la sfârșitul primului an al perioadei de programare decât în perioada 2014-2020 (a se vedea caseta 2). Acest lucru se explică în principal prin adoptarea întârziată a pachetului legislativ și, eventual, prin caracterul mai dificil decât în perioada precedentă al negocierilor pentru adoptarea acordurilor de parteneriat și a programelor operaționale^21 22.

Absorbția a fost lentă în cursul primilor ani

20

Tendințele înregistrate în efectuarea cheltuielilor aferente perioadei de programare 2007-2013 sunt indicate, pe ani, în figura 3. La începutul perioadei, nivelul angajamentelor era net superior nivelului plăților, întrucât statele membre erau încă nevoite să consume angajamentele disponibile din perioada de programare 2000-2006, programele operaționale nu fuseseră încă adoptate sau procedurile de selecție a proiectelor erau încă în curs de finalizare. La sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, în condițiile în care nu mai rămâneau decât doi ani până la sfârșitul perioadei de eligibilitate (și anume, 31 decembrie 2015), fuseseră absorbite prin efectuarea de plăți mai puțin de două treimi din angajamente.

21

Dacă se compară tendințele absorbției pentru perioadele de programare 2000-2006 și 2007-2013, se pot observa profiluri similare. În cazul perioadei de programare 2014-2020, absorbția este mai lentă, conform situației de la sfârșitul anului 2017 (al patrulea an al perioadei de programare). Figura 4 prezintă rata de absorbție cumulată²⁵ în cursul celor trei perioade de programare, de la începutul perioadei (anul 1) până la anul în care ar trebui prezentată declarația de închidere (anul 11).

22

În afară de adoptarea tardivă a cadrului legislativ și a programelor operaționale, Curtea a identificat cel puțin încă doi alți factori care au cauzat ritmul lent al absorbției în primii ani ai perioadei de programare 2007-2013 în comparație cu perioada precedentă. În primul rând, perioada de eligibilitate a cheltuielilor pentru perioada de programare 2000-2006 și, în consecință, și termenul-limită pentru închiderea acestei perioade au fost prelungite cu șase luni (până în luna iunie 2009 și, respectiv, până în septembrie 2010) pentru majoritatea statelor membre²⁶. Acest lucru a întârziat execuția perioadei de programare 2007-2013, deoarece statele membre încă utilizau angajamentele disponibile rămase din perioada precedentă. În al doilea rând, în perioada 2000-2006, prefinanțările se efectuau în integralitate odată ce era realizat primul angajament²⁷, în timp ce, în perioada de programare 2007-2013, prefinanțările se eșalonau între anii 2007 și 2009.

23

Curtea a semnalat deja riscul ca întârzierile înregistrate în execuția bugetară a perioadei de programare 2014-2020 să fie chiar mai importante decât cele înregistrate în perioada 2007-2013²⁸. Până la sfârșitul anului 2016 (la trei ani de la începerea perioadei de programare), nu fuseseră desemnate decât 77 % din autorități pentru FEDR, FSE și Fondul de coeziune. Acest fapt a agravat demararea deja lentă a perioadei (a se vedea punctele 16 și 19 și caseta 2), deoarece, deși autoritățile statelor membre pot lansa cereri de propuneri și pot selecta proiecte, ele pot depune declarații de cheltuieli la Comisie numai după ce au fost desemnate în acest sens. În mai 2018, procesul de desemnare a autorităților era aproape finalizat.

24

Conform situației de la 1 martie 2018, conturile finale depuse de statele membre pentru primul, al doilea și al treilea an indicau cheltuieli cumulate în valoare de numai aproximativ 5 % din bugetul alocat pentru întreaga perioadă de programare²⁹.

25

Comisia a indicat că rata de selectare a proiectelor pentru perioada de programare 2014-2020 a cunoscut un ritm lent la început. Cu toate acestea, până în iulie 2017, această rată ajunsese la același nivel ca în perioada precedentă³⁰ și Comisia se așteaptă ca, începând de la acel moment, rata de execuție să fie în mare măsură similară cu cea din perioada de programare 2007-2013. Totuși, dacă se au în vedere dificultățile de absorbție din perioada de programare 2007-2013 și demararea lentă a perioadei 2014-2020, este probabil să se întâmpine dificultăți de absorbție și în această din urmă perioadă.

26

Curtea a observat că, în cazul a nouă state membre³¹, angajamentele restante privind fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) aferente perioadei 2014-2020 corespundeau, la sfârșitul anului 2016, unui procent de peste 15 % din cheltuielile lor publice aferente exercițiului 2016. Având în vedere creditele de angajament destul de mari care încă mai sunt disponibile în contextul CFM 2014-2020, este posibil ca statele membre în cazul cărora fondurile ESI reprezintă un procent semnificativ din cheltuielile publice să se confrunte cu provocări în a identifica suficiente proiecte de înaltă calitate în scopul cărora să se cheltuie finanțarea disponibilă sau în a furniza cofinanțare³².

În perioada de programare 2007-2013, tendințele în ceea ce privește absorbția au variat între statele membre, iar un număr din acestea nu au reușit să utilizeze toate fondurile disponibile

27

În urma examinării absorbției fondurilor de către statele membre în perioada de programare 2007-2013, Curtea a remarcat că unele state membre au absorbit fondurile mai repede decât altele. Curtea atrage însă atenția că absorbția este un mijloc de a îndeplini obiectivele și de a obține rezultate și nu un scop în sine. Figura 5 ilustrează diferențele existente la nivelul ratei de absorbție între statele membre.

28

Conform informațiilor puse la dispoziție de Comisie, rata medie de absorbție la nivelul UE era, la începutul anului 2018, de 97,2 %³³. Unele state membre nu au reușit să utilizeze fondurile disponibile în intervalul de timp prevăzut (regula n+2/3) sau nu aveau la dispoziție suficiente cheltuieli eligibile pentru a putea solicita spre rambursare, la închidere, integralitatea fondurilor alocate (a se vedea figura 6). Potrivit informațiilor furnizate de Comisie, finanțarea care, la sfârșitul anului 2017, era încă neutilizată se ridica la 4,4 miliarde de euro³⁴. Suma totală corespunzând proiectelor suspendate ca urmare a unor proceduri judiciare sau administrative se ridica la aproximativ 853,8 milioane de euro, iar absorbția ei de către statele membre va depinde de rezultatele acestor proceduri³⁵. Rata finală de absorbție și valoarea totală a fondurilor neutilizate vor putea fi confirmate doar după ce a avut loc închiderea tuturor programelor operaționale și doar după ce au fost determinate toate corecțiile financiare și recuperările.

Comisia a reacționat cu întârziere la dificultățile întâmpinate în ceea ce privește absorbția, însă măsurile pe care le-a luat au avut un impact asupra absorbției

29

Comisia ar trebui să monitorizeze cu regularitate execuția bugetului și să ia măsurile care se impun atunci când sunt detectate întârzieri în această execuție. În plus, aceasta ar trebui să valorifice lecțiile învățate din perioadele de programare anterioare, în vederea îmbunătățirii execuției fondurilor.

Comisia a monitorizat cu regularitate execuția bugetului

30

Comisia dispune de diverse surse de informații pentru monitorizarea execuției fondurilor UE în statele membre. Pentru perioada de programare 2007-2013, autoritățile de management elaborau rapoarte anuale de implementare pentru fiecare program operațional și le transmiteau Comisiei până la data de 30 iunie a anului următor, primul astfel raport trebuind să fie prezentat în iunie 2008³⁶.

31

Regulamentul general precizează informațiile care trebuie să figureze în acest raport anual de implementare, și anume: informații privind execuția financiară, progresele realizate în ceea ce privește atingerea obiectivelor stabilite și eventualele probleme importante întâmpinate și măsurile de remediere adoptate. Informațiile comunicate în rapoartele anuale de implementare sunt completate de declarațiile de cheltuieli eligibile. Statele membre transmiteau, de asemenea, semestrial previziuni privind cererile de plată. Comisia obținea informații suplimentare în cursul reuniunilor comitetelor de monitorizare (în medie, de două ori pe an), al reuniunilor anuale de reexaminare și al reuniunilor tehnice.

32

DG EMPL și DG REGIO efectuau o monitorizare regulată a execuției financiare a programelor de către statele membre, inclusiv prin intermediul unui raport lunar de execuție bugetară care acoperea toate statele membre și toate programele operaționale. Monitorizarea se realiza la nivelul UE, la nivelul statelor membre și la nivelul programelor. Spre sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, Comisia și-a consolidat monitorizarea, urmărind cu regularitate punerea în aplicare a planului anual de gestiune intern al direcției generale vizate.

O serie de state membre au luat măsuri pentru rezolvarea dificultăților de absorbție într-un stadiu relativ timpuriu, dar problema a persistat

33

Unele dintre statele membre vizitate identificaseră dificultăți în ceea ce privește execuția fondurilor structurale într-un stadiu relativ timpuriu al perioadei de programare și au elaborat planuri de acțiune sau au luat măsuri pentru soluționarea lor. De exemplu, în Italia, în România și în Republica Cehă, fuseseră elaborate încă din 2011 planuri de acțiune. La sfârșitul anului 2014, în condițiile în care nu mai rămânea decât un singur an pentru a se utiliza finanțarea disponibilă, rata de absorbție pentru FEDR, FSE și Fondul de coeziune se cifra la aproximativ 77 % pentru statele UE-28. În cazul Italiei, al României, al Republicii Cehe, al Slovaciei și al Bulgariei, rata de absorbție era cu mult sub acest nivel, situându-se între 61 % și 68 %, iar în cazul Croației³⁷, rata de absorbție era de aproximativ 46 %.

Deși Grupul operativ pentru o mai bună implementare a fost creat tardiv, rezultatele acestuia au fost semnificative

34

Comisia a înființat Grupul operativ pentru o mai bună implementare³⁸ în noiembrie 2014, la 11 luni după sfârșitul perioadei de programare. Acesta avea menirea de a sprijini statele membre care se confruntau cu dificultăți la implementarea programelor lor operaționale să utilizeze fondurile rămase din perioada 2007-2013.

35

Format din funcționari din cadrul DG REGIO³⁹, Grupul operativ pentru o mai bună implementare viza statele membre ale căror rate de absorbție globale se situau sub media UE (Bulgaria, România, Slovacia, Republica Cehă, Italia și Croația⁴⁰). Grupul s-a ocupat și de Ungaria, țară care risca să piardă o parte din finanțări în 2014 ca urmare a dezangajării automate, în pofida faptului că nivelul de absorbție era apropiat de media UE. În total, grupul și-a concentrat atenția pe 38 de programe operaționale din cadrul FEDR și al Fondului de coeziune. Caseta 3 conține o descriere scurtă a activității acestui grup.

36

În urma examinării documentelor tehnice⁴¹ furnizate de grupul operativ statelor membre, Curtea a putut confirma că acestea abordau chestiunea absorbției și riscurile privind legalitatea și regularitatea. Ele nu abordau însă aspecte precum îmbunătățirea modului de a cheltui fondurile sau modalitățile prin care s-ar putea obține realizări și rezultate mai bune.

37

Grupul operativ monitorizase progresele înregistrate de statele membre în ceea ce privește măsurile care fuseseră convenite. Cu toate acestea, modul în care statele membre și-au prezentat rezultatele a făcut dificilă obținerea unei imagini de ansamblu a tuturor măsurilor care au fost utilizate și a impactului fiecărei măsuri asupra absorbției fondurilor.

38

Acestea fiind spuse, în intervalul de un an, rata de absorbție pentru statele UE-28 a crescut de la aproximativ 77 % (decembrie 2014) la aproape 90 % (decembrie 2015). Rata de absorbție a statelor membre care au primit asistență din partea grupului operativ a crescut semnificativ, în unele cazuri cu peste 20 de puncte procentuale (a se vedea tabelul 1).

Tabelul 1

Creșterea ratei de absorbție a statelor membre care au primit asistență din partea Grupului operativ pentru o mai bună implementare

Stat membru	Rata de absorbție decembrie 2014 (%)	Rata de absorbție decembrie 2015 (%)	Creșterea absorbției (în puncte procentuale)
Republica Cehă	64,4	85,3	20,9
Slovacia	61,7	87,60	25,9
Bulgaria	68,0	87,5	19,5
Italia	63,8	79,9	16,1
Ungaria	76,1	88,4	12,3
România	62,1	77,0	14,9

Notă: Slovenia și Croația nu sunt incluse în tabel deoarece situația acestor țări nu era comparabilă cu cea a altor state membre (a se vedea notele de subsol 37 și 40).

39

Statele membre vizitate au declarat că, în opinia lor, grupul operativ a fost util având în vedere îndrumările și asistența tehnică pe care le-a furnizat, în special în ceea ce privește fazarea proiectelor majore (a se vedea punctele 60-62). Statele au afirmat, de asemenea, că grupul operativ crease un forum formal pentru expunerea și remedierea problemelor legate de execuție și facilitase schimbul de cunoștințe. Republica Cehă și Ungaria au considerat însă că grupul a fost înființat prea târziu, întrucât aceste două state membre începuseră deja să adopte anumite măsuri pentru intensificarea absorbției.

40

Activitatea grupului operativ s-a încheiat la sfârșitul anului 2015. Considerând că abordarea și metoda de lucru a grupului au fost eficace, Comisia a decis, în consecință, să îl prelungească prin crearea unei unități permanente, Unitatea pentru o mai bună implementare, a cărei misiune este de a sprijini implementarea în perioada de programare 2014-2020.

Diverse măsuri au permis accelerarea absorbției, dar nu au pus suficient accentul pe rezultate

41

Curtea a examinat principalele măsuri aplicate de statele membre, precum și efectul acestora asupra creșterii absorbției și impactul lor asupra performanței și a respectării normelor de eligibilitate.

42

Fondurile puse la dispoziția statelor membre de către UE ar trebui să fie utilizate în integralitate și în cel mai bun mod posibil pentru a se îndeplini obiectivele programelor operaționale. În acest scop, statele membre ar trebui să recurgă la măsurile permise de regulament, acordând atenția cuvenită unor aspecte precum raportul costuri-beneficii și regularitatea cheltuielilor.

Reprogramarea a constituit un instrument eficace pentru optimizarea absorbției, dar a dus la modificări semnificative ale planurilor inițiale, antrenând riscul unei utilizări neoptime a resurselor

43

Revizuirea (sau reprogramarea) programelor operaționale constituie un instrument important pentru optimizarea absorbției și pentru evitarea dezangajărilor (care presupun neutilizarea fondurilor). În plus, ea oferă flexibilitate statelor membre pentru a se adapta la evoluția situației de pe teren. În cursul perioadei de programare 2007-2013, s-a recurs în mod frecvent la reprogramare, care a antrenat modificări semnificative față de planul inițial de finanțare. Curtea a constatat însă că această practică putea fi însoțită de anumite riscuri la adresa raportului costuri-beneficii (a se vedea punctele 53 și 55).

44

Printre metodele de reprogramare, se numără transferul de fonduri între programe operaționale și între priorități (inclusiv introducerea unor noi priorități sau eliminarea unor priorități existente), modificarea ratelor de cofinanțare sau modificarea componentei publice și a celei private din cadrul contribuției naționale.

45

În secțiunile următoare (punctele 46-59), sunt discutate modificările aduse cadrului de reglementare în vederea facilitării reprogramării, este analizat impactul acesteia asupra planificării inițiale și este ilustrată utilizarea fiecăreia dintre metodele de reprogramare menționate pe baza eșantionului Curții format din 20 de programe operaționale.

O modificare a regulamentului a facilitat revizuirea programelor operaționale

46

Programele operaționale pot fi revizuite la inițiativa statelor membre sau la cea a Comisiei în acord cu statul membru. Condițiile pentru realizarea unei revizuiri, prevăzute la articolul 33 din Regulamentul general, acoperă o sferă vastă și acordă statelor membre o marjă largă de manevră. Un program operațional se poate revizui în următoarele cazuri: în urma unor schimbări socioeconomice importante sau a unor schimbări importante în prioritățile UE, naționale sau regionale, ca urmare a unei evaluări care indică rezultate ce diferă semnificativ de obiectivul prevăzut inițial sau ca urmare a unor dificultăți de implementare. Comisia trebuie să aprobe sau să respingă revizuirea programului operațional în termen de trei luni de la transmiterea ei oficială de către statul membru. Inițial, statele membre aveau obligația de a efectua o evaluare la revizuirea unui program operațional. Această obligație a fost relaxată în 2010, statele membre trebuind, ulterior, să furnizeze doar o analiză care să justifice revizuirea programului operațional și care să indice impactul preconizat al acesteia. Această modificare a Regulamentului general era menită să faciliteze adaptarea programelor operaționale⁴².

Revizuirile frecvente ale programelor operaționale pun sub semnul întrebării programarea

47

În cursul perioadei de programare 2007-2013, statele membre au recurs în mod frecvent la reprogramare. 19 dintre cele 20 de programe operaționale din eșantionul Curții au fost reprogramate de mai multe ori în cursul perioadei, uneori chiar și de mai multe ori în cursul aceluiași an. Mai mult, Curtea a constatat că, în cazul a opt dintre cele 20 de programe examinate, intervalul dintre două revizuiri a fost mai mic de cinci luni. De exemplu, un program operațional ceh intitulat „Întreprinderi și inovare” din cadrul FEDR avea opt versiuni diferite, dintre care două au fost prezentate în 2013 și alte două în 2015. Figura 7 oferă o imagine de ansamblu a numărului de versiuni prezentate pentru fiecare program operațional pentru perioada de programare 2007-2013.

48

Reprogramarea permite statelor membre să își ajusteze acțiunile pentru a ține seama de evoluția situației de pe teren și de schimbările survenite în politicile UE. Cu toate acestea, frecvența ei ridicată pune sub semnul întrebării temeinicia atât a analizelor care stau la baza procesului de programare (de exemplu, analiza inițială a nevoilor și evaluarea ex ante), cât și a revizuirilor ulterioare.

Reprogramarea a antrenat modificări semnificative în alocarea fondurilor către axele prioritare, modificări care nu au fost întotdeauna reflectate în valorile-țintă ale indicatorilor de performanță

49

Un tip frecvent de reprogramare a programelor operaționale constă în transferul de alocări financiare între programe sau între axele prioritare din cadrul aceluiași program. Aceasta permite statelor membre să transfere fonduri către acele măsuri care au o nevoie mai mare de finanțare sau care sunt mai ușor de implementat. În general, o modificare semnificativă a alocării financiare presupune o revizuire echivalentă a indicatorilor de performanță și a valorilor-țintă, astfel încât să se poată stabili dacă fondurile investite au permis obținerea unui bun raport costuri-beneficii.

50

În cazul a nouă dintre cele 20 de programe operaționale din eșantionul Curții, s-a procedat la un transfer de fonduri către alte programe sau s-au primit fonduri de la alte programe. Pentru cea mai mare parte din programele respective (opt din cele nouă), transferul a reprezentat mai puțin de 10 % din valoarea inițială a contribuției UE la programul operațional. Cu toate acestea, în cazul unui program operațional slovac, intitulat „Competitivitate și creștere economică”, contribuția UE la acesta a crescut cu 25,4 %.

51

Statele membre au transferat fonduri și între axele prioritare, fapt care a antrenat, în unele cazuri, modificări semnificative față de sumele programate inițial (a se vedea caseta 4).

52

În cazul unui program operațional maghiar, modificările operate la nivelul alocării financiare nu au fost însoțite și de o modificare în consecință a valorii-țintă aferente indicatorului de performanță (a se vedea caseta 5).

53

Exemplele anterioare demonstrează că accentul pus pe absorbție și pe cheltuirea rapidă a banilor poate prejudicia obținerea unor rezultate mai bune prin debursarea de fonduri UE.

Creșterea ratei de cofinanțare a UE favorizează absorbția, dar reduce valoarea care poate fi obținută cu ajutorul fondurilor UE

54

Creșterea ratei de cofinanțare a UE permite statelor membre să accelereze ritmul absorbției și reduce cuantumul de fonduri care este expus la riscul de dezangajare. În acest mod, un stat membru poate fi rambursat pe baza noii rate revizuite pentru toate cheltuielile pe care le-a declarat anterior. Creșterea ratei de cofinanțare permite absorbția imediată și rapidă cu efect retroactiv a fondurilor.

55

O creștere a ratei de cofinanțare atenuează presiunea exercitată asupra bugetului național, întrucât ea antrenează reducerea contribuției planificate inițial din partea statului membru la programul operațional. În același timp, aceasta înseamnă însă că și valoarea globală a programului operațional se reduce. Consecința este că amploarea intervențiilor (numărul lor sau dimensiunea lor) este și ea redusă, cu excepția cazului în care statele membre continuă să investească finanțarea care fusese prevăzută inițial la nivel național. Această reducere a amplorii poate avea un impact negativ asupra obiectivelor și a rezultatelor care pot fi realizate prin programele operaționale, fapt care, la rândul său, afectează valoarea care poate fi obținută cu fondurile UE debursate.

56

Peste jumătate din programele operaționale incluse în eșantionul Curții (11 din 20) au fost programate de la bun început pe baza ratei maxime de cofinanțare din partea UE prevăzute în regulament⁴³. În cazul a opt programe operaționale, rata de cofinanțare a fost majorată în cursul perioadei. În tabelul 2, se indică creșterea ratei de cofinanțare a UE și scăderea contribuției naționale. Cuantumul total aferent contribuției naționale reduse, în cazul acestor opt programe, se ridică la 4,8 miliarde de euro.

Tabelul 2

Scăderea contribuției naționale ca urmare a creșterii ratei de cofinanțare

Stat membru	Program operațional	Rata de cofinanțare a UE inițială (în procente)	Rata de cofinanțare a UE revizuită (în procente)	Scăderea contribuției naționale (în milioane de euro)
România	Mediu	80	85	302,1
Bulgaria	Mediu	81	85	75,5
Spania	Cercetare, dezvoltare și inovare pentru și de către întreprinderi – Fondul pentru tehnologie	67	75	356,8
	Economie bazată pe cunoaștere	70	80	259,0
Italia	Calabria FSE	50	75	286,8
	Securitate pentru dezvoltare	50	75	386,0
	Calabria	50	75	999,4
	Sicilia	50	75	2 179,8
	Total			4 845,4

Notă: rata maximă de cofinanțare de către UE stabilită în regulament este de 85 % pentru Bulgaria și România, de 80 % pentru Spania și de 75 % pentru Italia.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Statele membre au introdus contribuții private pentru a-și crește ratele de absorbție, dar această practică s-a soldat și ea cu reducerea intervențiilor

57

Partea de cofinanțare care este în sarcina statelor membre poate fi furnizată fie exclusiv prin intermediul unei contribuții publice naționale, fie ea poate conține, de asemenea, o contribuție privată. În acest al doilea caz, planul de finanțare⁴⁴ al programului operațional ține seama și de finanțarea pusă la dispoziție de către beneficiarii privați.

58

Creșterea contribuțiilor private poate contribui la absorbția mai rapidă a fondurilor, întrucât ele vin în completarea cheltuielilor publice naționale care trebuie să fie rambursate în cadrul părții care îi revine Uniunii din cofinanțare și/sau înlocuiesc contribuțiile publice naționale care sunt necesare pentru a completa cofinanțarea din partea UE. Efectul este imediat și are un efect punctual pozitiv asupra absorbției de fonduri UE prin creșterea cuantumului cheltuielilor care sunt eligibile pentru rambursare. Cu toate acestea, întrucât o parte din contribuția privată constă în cheltuieli care oricum ar fi fost efectuate indiferent de contribuția publică, înlocuirea acesteia din urmă cu contribuția privată reduce investiția globală realizată de statele membre. Așa cum s-a arătat mai sus (a se vedea punctul 55), această practică reduce amploarea intervențiilor implementate cu scopul de a se realiza obiectivele politicii de coeziune.

59

La începutul perioadei de programare, niciunul dintre cele 20 de programe operaționale din eșantionul Curții nu includea o componentă privată în planul de finanțare al programului. Până la sfârșitul perioadei de programare, cinci programe au introdus o contribuție privată, reducând astfel, totodată, contribuția publică națională. În tabelul 3 sunt prezentate contribuția privată introdusă și contribuția teoretică din partea UE pe care o poate genera cea privată.

Tabelul 3

Contribuția privată care înlocuiește contribuția publică și contribuția teoretică din partea UE generată

Stat membru	Program operațional	Contribuția privată introdusă (în milioane de euro)	Rata de cofinanțare (%)	Contribuția teoretică a UE generată de contribuția privată (în milioane de euro)
Spania	Cercetare, dezvoltare și inovare pentru și de către întreprinderi – Fondul pentru tehnologie	500,5	75	375,4
Republica Cehă	Întreprinderi și inovare	472,5	85	401,6
	Mediu	97,2	85	82,7
Ungaria	Mediu și energie	85,1	85	72,3
	Nordul Ungariei	54,2	85	46,0

Notă: contribuția teoretică din partea UE generată de cheltuielile finanțate de contribuția privată se calculează prin aplicarea ratei de cofinanțare a UE la contribuția privată. Valoarea finală a contribuției generate de cheltuielile private va fi cunoscută definitiv abia la data închiderii.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie.

Fazarea proiectelor reduce riscul de dezangajare a fondurilor în cazul în care proiectele nu sunt finalizate până la închidere

60

Cadrul de reglementare aferent perioadei 2007-2013 prevedea posibilitatea implementării unui proiect major⁴⁵ pe parcursul a două perioade de programare, lucru care presupune împărțirea unui proiect în două faze, una în perioada de programare 2007-2013, cealaltă în perioada 2014-2020⁴⁶. Deși Regulamentul general prevedea fazarea numai în cazul proiectelor majore, orientările Comisiei referitoare la închidere au mers mai departe, extinzând principiul fazării la proiecte care nu constituiau proiecte majore, cu condiția să aibă o valoare de cel puțin 5 milioane de euro⁴⁷.

61

Avantajul practicii de fazare constă în reducerea riscului ca proiectele majore în stadiu de execuție care sunt nefuncționale până la data de 31 martie 2017 (adică data la care trebuie depuse documentele de închidere) sau până la data de 31 martie 2019 cel mai târziu⁴⁸ să fie considerate neeligibile și ca finanțarea UE aferentă să nu fie utilizată. Nouă din 14 programe operaționale⁴⁹ din eșantionul Curții au optat pentru fazarea proiectelor majore sau a proiectelor cu o valoare mai mare de 5 milioane de euro. Recurgerea la fazare a redus riscul ca, în perioada de programare 2007-2013, cofinanțarea din partea UE aferentă acestor proiecte, în cuantum total de 4,5 miliarde de euro (3,8 miliarde de euro pentru proiecte majore și 0,7 miliarde de euro pentru proiecte care nu erau considerate majore, dar care aveau o valoare mai mare de 5 milioane de euro), să nu fie utilizată.

62

Deși fazarea prezintă avantaje din punctul de vedere al absorbției și reprezintă o recunoaștere a faptului că implementarea unor proiecte în stadiu de execuție nu se oprește la sfârșitul unui program, un audit efectuat recent a pus în lumină faptul că fazarea în domeniul coeziunii este mai complicată și mai restrictivă decât în domeniul politicii de dezvoltare rurală, chiar dacă aceste domenii de politică prezintă foarte multe similitudini⁵⁰.

În scopul absorbției de fonduri din partea UE, s-a recurs la proiecte retrospective, însă acestea prezintă un risc considerabil în ceea ce privește „efectul de balast”

63

Proiectele retrospective sunt proiecte sau operațiuni pentru care costurile au fost suportate deja sau care sunt deja finalizate înainte să fie solicitată în mod oficial sau să fie acordată cofinanțarea din partea UE – cu alte cuvinte, ele sunt finanțate în mod retroactiv. Proiectele retrospective constituie o altă modalitate de a se absorbi fonduri, și anume prin crearea unor noi cheltuieli suplimentare sau prin înlocuirea unor cheltuieli care erau neeligibile.

64

Acest tip de proiecte prezintă riscuri evidente pentru raportul costuri-beneficii, întrucât ele sunt adesea selectate, lansate sau desfășurate fără să fie corelate în mod expres cu obiectivele unui program sau cu anumite cerințe juridice specifice stabilite pentru a putea beneficia de asistența UE. În orientările sale privind asistența furnizată de UE retroactiv⁵¹, Comisia descurajează utilizarea lor, deoarece ele prezintă un risc ridicat de neconformitate cu normele Uniunii și cu normele naționale relevante.

65

În plus, având în vedere că proiectele retrospective sunt deja implementate cu finanțare națională, valoarea adăugată a utilizării fondurilor UE pentru cofinanțarea acestor proiecte este pusă sub semnul întrebării. Există, de asemenea, un risc de apariție a efectului de balast (deadweight), întrucât aceste proiecte ar fi fost implementate chiar și în absența finanțării acordate de UE.

66

Dintre cele patru state membre vizitate, trei (Italia, Ungaria și România) au declarat că au apelat la proiecte retrospective (a se vedea caseta 6).

67

Statele membre nu au obligația de a comunica Comisiei cheltuielile care au fost declarate retroactiv. Prin urmare, Comisia nu are cunoștință de volumul sau de impactul financiar al cheltuielilor declarate retroactiv, în pofida riscurilor evidente pe care le presupune finanțarea acestora. Activitățile de audit desfășurate de Curte pentru declarația de asigurare au relevat că multe state membre recurg la cheltuieli retrospective, iar cofinanțarea de către UE a unor astfel de proiecte riscă să fie semnificativă pentru perioada 2007-2013.

68

În cadrul activităților sale de audit pentru Raportul anual pe 2015, Curtea a identificat o serie de erori legate de cheltuielile aferente proiectelor retrospective (a se vedea caseta 7). Curtea a afirmat, într-un raport anterior, că astfel de proiecte sunt mai vulnerabile la erori decât cele selectate prin modalitățile obișnuite⁵².

69

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, recurgerea la proiecte retrospective a fost limitată într-o oarecare măsură. Pot fi eligibile pentru finanțare din partea UE operațiunile (constituite dintr-un singur proiect sau din mai multe proiecte) care au început să efectueze cheltuieli, dar care nu au fost încheiate în mod fizic sau implementate integral înainte de depunerea de către beneficiar a cererii de finanțare în cadrul programului la autoritatea de management⁵³. Totuși, riscul de cheltuieli neeligibile, precum și îndoielile cu privire la valoarea adăugată a cofinanțării din partea UE persistă.

Chiar dacă perioada de eligibilitate a fost prelungită, 8 % din capitalul de dotare al instrumentelor financiare nu a fost utilizat și nu a avut niciun efect de reînnoire

70

În cursul perioadei de programare 2007-2013, statele membre puteau absorbi temporar fonduri prin vărsarea acestora către un instrument financiar și prin perceperea rambursării aferente de la Comisie, evitând astfel riscul de dezangajare a fondurilor în timpul etapei de implementare. În plus, pentru a se sprijini îmbunătățirea absorbției, perioada de eligibilitate pentru plăți debursate din instrumente financiare către destinatari finali a fost prelungită de Comisie de la 31 decembrie 2015 până la 31 martie 2017⁵⁴. Această prelungire s-a concretizat în plăți suplimentare către destinatari finali în valoare totală de 1,6 miliarde de euro⁵⁵. Curtea a abordat această chestiune și în rapoarte anterioare⁵⁶.

71

Unul dintre avantajele importante pe care le prezintă utilizarea instrumentelor financiare constă în efectul de reînnoire a acestora, și anume posibilitatea de a se utiliza mai mult de o singură dată capitalul de dotare al acestor instrumente. Prin urmare, este important ca acest capital cu care sunt dotate instrumentele financiare să fie utilizat în integralitate în cursul perioadei de programare, astfel încât să se permită materializarea efectului de reînnoire.

72

Curtea a semnalat deja, în rapoarte anterioare, faptul că ratele scăzute de plată, în special în primii ani ai perioadei de programare 2007-2013, au limitat efectul de reînnoire⁵⁷. În octombrie 2017, Comisia a elaborat un raport privind situația execuției financiare la 31 martie 2017 (la închidere) a instrumentelor financiare. O examinare documentară a cifrelor care figurează în acest raport a evidențiat un număr de inconsecvențe și inexactități în raportarea realizată de statele membre⁵⁸. Având în vedere că procesul de închidere este încă în curs, Comisia ar trebui să fie în măsură să verifice fiabilitatea cifrelor utilizate pentru închiderea programelor operaționale.

73

Cu toate acestea, conform datelor raportate Comisiei de către statele membre la închidere, Curtea estimează că un procent de aproximativ 8 % (0,9 miliarde din 11,3 miliarde de euro) din capitalul de dotare al instrumentelor financiare nu fusese utilizat până la termenul de 31 martie 2017 și trebuie restituit programelor operaționale⁵⁹. Aceste fonduri ar putea fi transferate de la axa prioritară în care sunt implementate instrumentele financiare cu o performanță slabă la o altă axă prioritară, cu condiția să fie disponibile suficiente cheltuieli în plus, în conformitate cu regula de flexibilitate de 10 % stabilită în orientările referitoare la închidere. În cazul programelor operaționale care nu îndeplinesc aceste condiții, fondurile care le sunt restituite (integral sau parțial) trebuie să fie vărsate înapoi bugetului UE. În cazul fondurilor restituite programelor operaționale, nu a existat niciun efect de reînnoire, iar comisioanele de gestiune care au trebuit să fie plătite în legătură cu aceste fonduri, chiar dacă erau conforme cu acordurile financiare, nu au adus nicio valoare adăugată bugetului UE.

Avansurile contractuale debursate spre sfârșitul perioadei de eligibilitate pot prezenta riscuri pentru bunul raport costuri-beneficii și pentru conformitate

74

Plata unor avansuri contractuale reprezintă o practică comercială obișnuită, care permite contractantului să acopere cheltuielile inițiale destinate mobilizării resurselor necesare pentru furnizarea serviciilor sau pentru realizarea lucrărilor contractate. Potrivit Comisiei, aceste avansuri variază, de regulă, între 10 % și 40 % din valoarea contractului.

75

Plata unui avans contractual este eligibilă dacă acesta a fost debursat contractantului până la 31 decembrie 2015 și a dat naștere unor cheltuieli efective până la 31 martie 2017. În plus, această plată trebuie să respecte normele naționale și obligațiile contractuale. Cu toate acestea, în cazul proiectelor aprobate spre sfârșitul perioadei de eligibilitate (31 decembrie 2015), necesitatea de a le finaliza până la termenul-limită de închidere (31 martie 2017) poate antrena alocarea de fonduri către proiecte mai degrabă pe baza capacității acestora de a cheltui rapid banii decât pe capacitatea lor de a obține rezultate.

76

Dintre cele patru state membre vizitate, două (Republica Cehă și Ungaria) au recurs la avansuri contractuale pentru a crește absorbția. De exemplu, autoritatea de management din Republica Cehă a indicat că, în septembrie 2016, valoarea totală a facturilor aferente avansurilor pentru programul operațional „Mediu” se ridica la 133 de milioane de euro din fondurile UE. Această sumă reprezenta aproximativ 5 % din absorbția totală în anii 2014 și 2015 (a se vedea caseta 8).

77

Curtea a atras deja atenția, într-un raport anterior, că declararea avansurilor contractuale, în special atunci când acestea reprezintă un procent ridicat din valoarea contractului, antrenează riscul existenței unor cheltuieli neeligibile la momentul închiderii. Întrucât avansurile puteau fi convertite în cheltuieli efective până la 31 martie 2017, cu cât data efectuării cheltuielilor reale este mai apropiată de acest termen, cu atât autoritățile de audit au la dispoziție mai puțin timp pentru a le verifica și pentru a furniza o asigurare cu privire la eligibilitatea lor⁶⁰.

78

Statele membre aveau obligația de a monitoriza avansurile contractuale, însă nu și pe cea de a informa Comisia cu privire la situația acestora. În consecință, Comisia nu este în măsură să cunoască gradul de utilizare și impactul per ansamblu al acestora. La momentul auditului, Curtea a constatat că Ungaria nu a monitorizat nici gradul de utilizare, nici impactul acestor avansuri.

Per ansamblu, rata de eroare în domeniul coeziunii a scăzut din 2007, chiar dacă proiectele retrospective au dat naștere unor erori

79

Curtea a analizat evoluția cadrului de control pentru domeniul coeziunii în cursul perioadei de programare 2007-2013, precum și modul în care aceasta a avut un impact asupra ratei de eroare. De asemenea, Curtea a examinat dacă accentul pus pe absorbția fondurilor, în special spre sfârșitul perioadei de programare, s-a tradus printr-un număr mai mare de erori.

80

Examinarea realizată de Curte cu privire la ratele de eroare pe care le-a raportat din anul 2007 pune în lumină o scădere semnificativă a ratei de eroare pentru cheltuielile perioadei 2007-2013 în comparație cu perioada de programare anterioară. Între 2011 și 2016, rata de eroare s-a diminuat în mod constant, ajungând, în 2016, la nivelul de 4,8 % pentru rata de eroare cea mai probabilă (cu o limită inferioară a ratei de eroare de 3,1 %, față de 11 % în 2007 și 2008 pentru plățile din perioada 2000-2006).

81

Evoluția ratei de eroare se poate explica printr-un număr de factori. Așa cum s-a arătat la punctele anterioare, o serie de măsuri destinate să îmbunătățească absorbția, cum ar fi recurgerea la proiecte retrospective (a se vedea caseta 7), au antrenat anumite erori. Pe de altă parte, alți factori importanți, cum ar fi îmbunătățirile aduse, per ansamblu, sistemelor de gestiune, de control și de supraveghere ale statelor membre, precum și utilizarea de către Comisie a unor măsuri preventive (întreruperi și suspendări de plăți) și a unor măsuri corective pentru perioada de programare 2007-2013 au favorizat reducerea ratei de eroare.

Concluzii și recomandări

82

În ceea ce privește politica de coeziune, nivelul maxim al cheltuielilor stabilit pentru acest domeniu în cadrul financiar multianual este subdivizat în alocări anuale de fonduri atribuite fiecărui stat membru. Aceste pachete naționale de fonduri facilitează procesul de programare și permit stabilirea ex ante a unor obiective în cadrul programelor operaționale. Cu toate acestea, Curtea a remarcat că este dificil să se obțină rezultate bune din scheme de finanțare în care fondurile sunt repartizate în avans statelor membre și absorbția lor este o prioritate, devenind astfel un obiectiv în sine. Pentru a se putea menține accentul pe obținerea unor rezultate bune, este esențial ca statele membre să evite o situație în care sunt nevoite să absoarbă un volum semnificativ de fonduri la sfârșitul perioadei de programare, întrucât graba de a absorbi fonduri riscă să prejudicieze obținerea unui bun raport costuri-beneficii. Astfel, deși absorbția este importantă pentru îndeplinirea obiectivelor de politică, ea nu constituie un scop în sine.

83

În cazul ultimelor două perioade de programare, adoptarea tardivă a cadrului legislativ a antrenat adoptarea tardivă a programelor operaționale. Acest lucru a avut un efect de domino inevitabil asupra execuției fondurilor alocate și explică nivelul scăzut al plăților în primii ani. Comisia a încurajat să se ajungă la un acord politic rapid privind cadrul financiar multianual de după 2020 pentru a se putea furniza o securitate juridică și financiară autorităților naționale și regionale și pentru a se face posibilă începerea imediată a execuției la demararea perioadei de programare (a se vedea punctele 16-19).

84

În afară de efectul de domino menționat anterior, o altă explicație pentru demararea lentă a cheltuielilor este aceea că, la jumătatea perioadei de programare, statele membre încă utilizau fonduri rămase disponibile din perioada de programare anterioară (a se vedea punctul 22). Acesta este motivul pentru care Curtea a recomandat Comisiei, într-un raport special anterior, să se asigure că, în propunerile legislative ale acesteia pentru perioada de după 2020, perioadele de eligibilitate nu se mai suprapun cu perioada de programare următoare și că procedura de închidere este finalizată rapid după sfârșitul perioadei de eligibilitate⁶¹.

85

Pentru a se asigura o execuție fluidă și stabilă în cursul unei perioade de programare, este necesar ca măsurile de remediere a absorbției lente să fie luate din timp. Anumite state membre și Comisia au identificat relativ devreme în cursul perioadei de programare 2007-2013 dificultăți în ceea ce privește absorbția de fonduri. Cu toate acestea, Comisia a adoptat un ansamblu cuprinzător de măsuri abia în noiembrie 2014, cu alte cuvinte cu aproape un an înainte de sfârșitul perioadei de eligibilitate, prin crearea unui grup operativ destinat să ofere asistență acelor state membre ale căror rate de absorbție se situau sub media la nivelul UE (a se vedea punctele 34-35).

86

Statele membre au apelat la mai multe măsuri, printre care și unele ce au fost identificate de Grupul operativ pentru o mai bună implementare, și au reușit, în interval de un an, să își crească rata de absorbție, în unele cazuri cu peste 20 de puncte procentuale. La începutul anului 2018, rata medie de absorbție la nivelul UE era de 97,2 %. Unele state membre nu au reușit să utilizeze toate fondurile pe care le-au avut la dispoziție, astfel că finanțarea care era încă neutilizată la sfârșitul anului 2017 se ridica la 4,4 miliarde de euro. Rata finală de absorbție și valoarea definitivă a fondurilor neutilizate vor fi cunoscute doar după finalizarea închiderii (a se vedea punctul 28).

87

Activitățile de audit ale Curții au pus în lumină faptul că acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre pentru a remedia ritmul lent al absorbției s-au axat în principal pe absorbție și pe legalitate, neținând în mod corespunzător seama de considerente ce țin de performanță. Pe baza eșantionului său, Curtea a constatat că, în cazul unora dintre măsurile utilizate:

• programele operaționale au făcut obiectul unor revizuiri frecvente, având drept rezultat modificări semnificative față de planurile inițiale și punând sub semnul întrebării temeinicia analizelor care stau la baza procesului de programare și capacitatea de îndeplinire a obiectivelor politicii de coeziune și ale programelor operaționale (a se vedea punctele 43-59);
• statele membre vizitate identificaseră cheltuieli retrospective în cuantum de aproximativ un miliard de euro. Valoarea corespunzătoare proiectelor retrospective, per ansamblul programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013, este probabil mult mai ridicată. Proiectele de acest tip prezintă un risc ridicat de apariție a efectului de balast (deadweight) (ele ar fi putut fi implementate și fără finanțarea din partea UE) și valoarea adăugată europeană a acestora este, așadar, limitată (a se vedea punctele 63-69);
• avansurile, de exemplu capitalul de dotare acordat instrumentelor financiare, au contribuit la creșterea absorbției în cursul perioadei de programare, dar ritmul lent al execuției a redus efectul lor de reînnoire. La sfârșitul perioadei de eligibilitate, rămânea neutilizat în jur de un miliard de euro. În consecință, acești bani nu au avut niciun efect de reînnoire, iar comisioanele de gestiune aferente care au trebuit să fie plătite, chiar dacă erau conforme cu acordurile financiare, nu au adus nicio valoare adăugată bugetului UE (punctele 70-73).
• la rândul lor, și avansurile contractuale au contribuit la îmbunătățirea absorbției. Cu toate acestea, în cazul proiectelor aprobate spre sfârșitul perioadei de eligibilitate, necesitatea de a le finaliza până la termenul-limită de închidere poate antrena alocarea de fonduri către proiecte mai degrabă pe baza capacității acestora de a cheltui rapid banii decât pe capacitatea lor de a obține rezultate. Mai mult, cu cât data realizării cheltuielilor efective este mai apropiată de termenul-limită al perioadei de eligibilitate, cu atât autoritățile de audit au la dispoziție mai puțin timp pentru a le verifica eligibilitatea (a se vedea punctele 74-78).

88

Grupul operativ pentru o mai bună implementare monitorizase progresele înregistrate de statele membre în ceea ce privește măsurile care fuseseră convenite pentru ameliorarea absorbției. Cu toate acestea, modul în care statele membre au prezentat rezultatele a făcut dificilă obținerea unei imagini de ansamblu a tuturor măsurilor care au fost utilizate și a impactului fiecărei măsuri. În cazul unora dintre măsuri (de exemplu, proiectele cofinanțate retroactiv, utilizarea avansurilor contractuale), cadrul legislativ nu impune statelor membre să realizeze o raportare în acest sens către Comisie. Acești doi factori au limitat capacitatea acesteia de a dispune de o imagine de ansamblu completă a măsurilor utilizate și a impactului lor financiar individual (a se vedea punctele 37, 67 și 78).

89

Cu toate că presiunea resimțită spre sfârșitul perioadei 2007-2013 de a cheltui banii a antrenat anumite erori, rata de eroare estimată pentru domeniul coeziunii s-a diminuat în mod constant între 2011 și 2016, în comparație cu anii 2007 și 2008. Este posibil ca această evoluție să se datoreze efectului net al mai multor factori (a se vedea punctele 80-81).

90

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, execuția programelor operaționale a demarat mai lent decât în perioada de programare anterioară. Ca urmare a acestei întârzieri și având în vedere că, în perioada precedentă, 2007-2013, au fost întâmpinate dificultăți la execuție, există probabilitatea ca statele membre să se confrunte cu dificultăți de absorbție și în perioada curentă (a se vedea punctele 23-26).

Recomandarea 1 – Un calendar pentru cadrul legislativ și pentru documentele de programare

Comisia ar trebui să elaboreze un calendar care să conțină datele etapelor-cheie (de exemplu, propunerea și adoptarea cadrului legislativ), pentru a asigura începerea la timp a execuției programelor operaționale, la debutul perioadei de programare. Comisia ar trebui să propună acest calendar Consiliului și Parlamentului European, pentru a se ajunge la un acord privind acesta.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat (pentru cadrul legislativ de după 2020).

Recomandarea 2 – Cereri de revizuire a programelor care să fie bine întemeiate (și care să specifice impactul asupra rezultatelor)

Înainte de a adopta deciziile privind revizuirea programelor operaționale, în cazurile în care sunt afectate elemente-cheie ale performanței, Comisia ar trebui să se asigure:

1. că solicitarea de revizuire se întemeiază pe o evaluare subiacentă temeinică și aprofundată a implementării programului operațional și a acordului de parteneriat, precum și pe o analiză a nevoilor existente în domeniul respectiv la momentul revizuirii; și
2. că motivul primordial pentru care se procedează la o revizuire este de a se obține rezultate mai bune și că modificările aduse nivelului de finanțare a priorităților se reflectă în indicatorii de performanță.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: aplicabilă pentru viitoarele solicitări de revizuire a programelor operaționale înaintate de statele membre.

Recomandarea 3 – Mijloace de obținere a informațiilor care permit o mai bună monitorizare a absorbției

Comisia ar trebui să se asigure că dispune de mijloacele:

1. pentru a obține informațiile care îi sunt necesare pentru a asigura o monitorizare riguroasă și cuprinzătoare a absorbției atinse de programele operaționale;
2. să determine care sunt cauzele atât ale absorbției lente, cât și ale celei rapide, fără să piardă din vedere legalitatea și regularitatea cheltuielilor și importanța cheltuirii în mod eficace a fondurilor; și
3. să evalueze în prealabil necesitatea și impactul măsurilor destinate să crească absorbția, în vederea luării unei decizii privind utilizarea lor sau nu.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2018 pentru literele (a) și (b) și până la sfârșitul anului 2020 pentru litera (c).

Recomandarea 4 – Accent pus pe performanță și pe obținerea de bune rezultate

Comisia ar trebui să se asigure că acțiunile întreprinse pun accentul pe obținerea de bune rezultate atunci când oferă statelor membre și programelor operaționale un sprijin specific în vederea accelerării execuției perioadei de programare 2014-2020 (de exemplu, la revizuirea programelor operaționale).

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 30 mai 2018.

Glosar și acronime

Absorbție: Finanțarea este considerată ca fiind absorbită atunci când fondurile UE sunt vărsate de Comisie unui program operațional al unui stat membru cu titlu de cofinanțare pentru proiectele eligibile. Sunt incluse aici plățile în avans, plățile intermediare și plățile finale.

Acordurile de parteneriat: Acorduri încheiate între Comisia Europeană și fiecare stat membru pentru perioada de programare 2014-2020. Ele stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene și specifică obiectivele strategice și prioritățile de investiții ale fiecărei țări, puse în relație cu obiectivul global al Strategiei Europa 2020 privind o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. De asemenea, ele includ detalii cu privire la eventualele condiționalități ex ante (condiții prealabile pentru utilizarea eficace și eficientă a fondurilor) și la cadrele de gestionare a performanței. Acordurile sunt elaborate de statele membre în urma unui dialog cu Comisia și trebuie să fie adoptate de către aceasta din urmă.

Angajament: Angajamentul juridic de a furniza finanțare dacă se îndeplinesc anumite condiții. Prin acesta, UE se angajează să ramburseze partea sa din costurile unui proiect pe care îl finanțează, după finalizarea acestuia.

Autoritate de audit: Furnizează Comisiei o asigurare cu privire la funcționarea eficace a sistemelor de gestiune și de control intern aferente unui program operațional dat (și, în consecință, cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor certificate). Autoritățile de audit sunt desemnate de statul membru și, în general, sunt departamente din cadrul cancelariilor de stat, al ministerelor finanțelor (sau al organismelor de control intern aflate sub autoritatea acestor ministere), al altor ministere sau al instituțiilor supreme de audit. Aceste autorități de audit trebuie să se afle într-o relație de independență față de organismele care gestionează fondurile. Autoritatea de audit raportează constatările pe care le formulează în urma auditurilor sale de sistem și a auditurilor sale privind operațiunile către autoritățile de management și autoritățile de certificare responsabile de programul operațional în cauză. Autoritățile de audit transmit în fiecare an Comisiei un raport anual de control în care raportează cu privire la activitățile pe care le-au desfășurat în cursul anului respectiv. În cazul în care autoritatea de audit consideră că autoritatea de management nu a luat măsurile corective care se impun, ea trebuie să semnaleze acest lucru Comisiei.

Autoritate de certificare: Este desemnată de statul membru pentru a efectua controale de nivel primar cu privire la cheltuielile declarate de către autoritățile de management și pentru a certifica faptul că aceste cheltuieli sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare.

Autoritate de management: O autoritate publică națională, regională ori locală (sau orice alt organism public sau privat) care a fost desemnată de către un stat membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selecția proiectelor în vederea finanțării lor, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspectele financiare și la rezultatele obținute. Autoritatea de management este, de asemenea, organismul care impune beneficiarilor corecții financiare în urma auditurilor efectuate de Comisie, de Curtea de Conturi Europeană sau de către orice autoritate din statul membru.

Axă prioritară: Una dintre prioritățile strategiei dintr-un program operațional, constând într-un grup de operațiuni care sunt intercorelate și care au obiective măsurabile specifice.

Cadrul de referință strategic național: Document de referință pentru programarea fondurilor UE la nivel național pentru perioada 2007-2013. Acesta asigură coerența sprijinului acordat din fonduri cu orientările strategice ale UE pentru coeziune și identifică legătura dintre prioritățile UE, pe de o parte, și prioritățile naționale și regionale, pe de altă parte. În cazul perioadei de programare 2014-2020, cadrul de referință strategic național a fost înlocuit de acordurile de parteneriat (a se vedea definiția de mai jos).

Cadrul financiar multianual: Stabilește prioritățile în materie de cheltuieli și sumele maxime pe care UE le poate cheltui în anumite domenii pe parcursul unei perioade fixe de mai mulți ani. Cadrul actual acoperă perioada 2014-2020, iar cadrele anterioare au vizat perioadele 2007-2013 și 2000-2006 (Agenda 2000).

Cadrul strategic comun: Oferă orientări și contribuie la armonizarea obiectivelor care trebuie atinse de diferitele fonduri ale UE pentru politica de coeziune și de alte instrumente și politici ale UE.

COCOF: Comitetul de coordonare a fondurilor (COCOF) este un comitet permanent din cadrul Comisiei Europene. Rolul său este de a discuta diferite aspecte legate de punerea în aplicare a regulamentelor aplicabile fondurilor structurale și de coeziune. Notele orientative ale COCOF servesc drept recomandări ce conțin exemple și informații practice, fără să aibă un caracter juridic obligatoriu și fără să fie restrictive.

Dezangajare: Anularea totalității unui angajament care nu a fost utilizat sau a părții neutilizate din acesta. Dezangajarea are loc automat, după un anumit interval de timp, de obicei după doi sau trei ani („regula n+2/3”).

Efect de balast (deadweight): Efectul de balast se produce atunci când finanțarea este furnizată pentru a sprijini un beneficiar care ar fi luat aceeași decizie și în lipsa ajutorului respectiv. În astfel de cazuri, efectul obținut nu poate fi pus pe seama politicii și se consideră că ajutorul plătit beneficiarului nu a produs niciun impact. Astfel, partea din cheltuieli care generează un efect de balast este prin definiție ineficace, întrucât nu contribuie la atingerea obiectivelor.

Fazare: Mod de organizare a finanțării unui proiect pe parcursul a două perioade de programare, cu scopul de a se limita riscul unor proiecte nefinalizate (care ar fi, astfel, neeligibile) și de a se spori absorbția în prima fază (2007-2013).

Fondul de coeziune (FC): Urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în Uniunea Europeană prin finanțarea de proiecte în domeniul transporturilor și al mediului în statele membre al căror produs național brut (PNB) pe cap de locuitor este mai mic de 90 % din media UE.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): Urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în Uniunea Europeană prin corectarea principalelor dezechilibre regionale. Fondul furnizează, în acest scop, un sprijin financiar pentru construcția de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul social european (FSE): Urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare (în special grație unor măsuri de formare profesională) și prin promovarea unui nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Închidere: Lichidarea financiară a unui program, fie prin plata soldului final către statul membru, fie prin recuperarea sumelor pe care Comisia le-a plătit în plus. Închiderea reprezintă ultima etapă din ciclul de viață al unui program.

Orientările strategice comunitare în materie de coeziune: Prezintă principiile și prioritățile politicii de coeziune și sugerează modalități prin care regiunile europene pot utiliza în mod optim fondurile puse la dispoziție pentru programele de sprijin naționale și regionale în perioada 2007-2013. Autoritățile naționale trebuiau să țină seama de aceste orientări la elaborarea priorităților strategice naționale și la planificarea aferentă pentru perioada 2007-2013, cunoscute sub denumirea de cadru de referință strategic național.

Pachet financiar alocat: Suma totală repartizată unui stat membru sau unui program operațional într-o anumită perioadă de programare. Pachetul reprezintă plafonul teoretic maxim al sumei care poate fi plătită statului respectiv.

Perioadă de programare: Cadru multianual în care sunt planificate și executate cheltuielile aferente fondurilor structurale și de coeziune.

Program operațional: Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și descrie modul în care vor fi utilizate fondurile (atât din partea UE, cât și cofinanțarea națională publică și privată) în cursul unei perioade date (în prezent, de șapte ani) pentru finanțarea de proiecte. Proiectele din cadrul unui program operațional trebuie să contribuie la atingerea unui anumit număr de obiective. Programele operaționale pot fi finanțate prin FEDR, Fondul de coeziune și/sau FSE. Ele sunt elaborate de statele membre și trebuie să fie aprobate de Comisie înainte de a se putea efectua plăți în scopul lor de la bugetul UE. Programele operaționale pot fi modificate pe parcursul perioadei de programare numai cu acordul ambelor părți.

Proiect major: Proiectele majore cuprind o serie de lucrări, activități sau servicii indivizibile din punct de vedere economic, care îndeplinesc o funcție tehnică precisă și urmăresc obiective clar stabilite și al căror cost total depășește 50 de milioane de euro sau 75 de milioane de euro în cazul proiectelor de transport. Aprobarea de către Comisie este necesară pentru fiecare proiect în parte.

Proiect retrospectiv: Proiect sau operațiune pentru care costurile au fost suportate deja din surse naționale sau care este deja finalizat înainte să fie solicitată în mod oficial sau să fie acordată cofinanțarea din partea UE – cu alte cuvinte, este finanțat în mod retroactiv. În perioada de programare 2014-2020, proiectele sau operațiunile care sunt încheiate în mod fizic sau sunt implementate integral înainte de depunerea de către beneficiar a cererii de finanțare nu sunt eligibile pentru finanțare din partea UE.

Rata de absorbție: Procentajul care a fost absorbit (cu alte cuvinte plătit) din suma totală angajată pentru un program operațional.

Valoarea adăugată europeană: Valoarea pe care o acțiune finanțată de UE o aduce în plus față de valoarea care ar fi fost altfel generată dacă statul membru ar fi acționat singur.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene, asistat de: Marc Hostert, șef de cabinet, Niels-Erik Brokopp și Emmanuel Rauch, manageri principali, Anna Fiteni și Peggy Vercauteren, coordonatoare, Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Roșca și Piotr Senator, auditori.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0032-5	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/779630	QJ-AB-18-013-RO-N
HTML	ISBN 978-92-9207-994-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/132469	QJ-AB-18-013-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://data.europa.eu/euodp/ro/home?

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.