Komisijos ir valstybių narių veiksmais 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu pavyko išspręsti menko lėšų panaudojimo problemą, bet nepakankamai dėmesio skirta rezultatams

Santrauka

Lėšų panaudojimas

I

Sanglaudos politikos tikslas – sumažinti išsivystymo lygių skirtumus tarp Europos Sąjungos regionų. Sanglaudos politikai skiriama apie trečdalis ES biudžeto, įgyvendinamo veiksmų programomis (VP). Lėšos skiriamos daugiamečio programavimo laikotarpio pradžioje. Lėšų panaudojimo pajėgumas reiškia valstybės narės gebėjimą veiksmingai ir efektyviai panaudoti jai skirtus finansinius išteklius. Valstybės narės lėšas panaudoja tada, kai iš ES biudžeto gauna išmoką, kuri yra tinkamų finansuoti projektų bendro finansavimo dalis. Siekiant sutelkti dėmesį į veiksmingų rezultatų siekimą, labai svarbu, kad valstybės narės vengtų situacijų, kai programavimo laikotarpio pabaigoje reikia panaudoti didžiulę lėšų sumą, nes, labai skubant panaudoti lėšas, gali būti nepakankamai atsižvelgiama į ekonominį naudingumą. Taigi, nors lėšų panaudojimas svarbus siekiant politikos tikslų, pats savaime jis nėra tikslas.

Kaip atlikome šį auditą

II

Tikrinome, ar 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisijos ir valstybių narių veiksmais buvo veiksmingai užtikrinamas ERPF, ESF ir (arba) SF lėšų panaudojimas. Audito vizitus surengėme keturiose valstybėse narėse – Čekijoje, Vengrijoje, Italijoje ir Rumunijoje. Auditas apėmė 2007–2013 m. programavimo laikotarpį. Tačiau taip pat lyginame su 2000–2006 ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiais ir išryškiname rizikas, susijusias su lėšų panaudojimu einamuoju laikotarpiu.

Mūsų nustatyti faktai

III

Nustatėme, kad ir 2007–2013, ir 2014–2020 m. laikotarpiais dėl vėlai (atitinkamai likus šešiems mėnesiams ir dviem savaitėms iki programavimo laikotarpių pradžios) patvirtintos teisės aktų sistemos buvo vėluojama patvirtinti veiksmų programas. Abiem laikotarpiais dauguma veiksmų programų buvo patvirtintos tik praėjus programavimo laikotarpio metams. Tai turėjo neišvengiamą grandininį poveikį paskirtų lėšų naudojimo pradžiai.

IV

Įgyvendinimo pradžia 2007–2013 m. laikotarpiu buvo lėta, bet 2014–2020 m. ji buvo dar lėtesnė. Be pirmiau minėto grandininio poveikio, dar viena priežastis, dėl kurios pradžia buvo lėta, buvo tai, kad programavimo laikotarpiai sutapo, nes tai reiškė, jog prasidėjus vėlesniam laikotarpiui valstybės narės tebenaudojo praėjusio laikotarpio lėšas.

V

2007–2013 m. programavimo laikotarpį Komisija stebėjo lėšų panaudojimą, bet tik iki reikalavimus atitinkančio laikotarpio pabaigos likus maždaug 13 mėnesių ji įsteigė specialios paskirties darbo grupę, kurios užduotis buvo padėti valstybėms narėms, menkai panaudojusioms veiksmų programų lėšas. Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės paramą gavo aštuonios valstybės narės. Priemonėmis, kurių buvo imtasi, paramą gavusiose valstybėse narėse gerokai padidintas lėšų panaudojimas. 2018 m. pradžioje vidutinis ES lėšų panaudojimo lygis buvo 97,2 %. Kelioms valstybėms narėms nepavyko panaudoti viso galimo finansavimo, ir 2017 m. pabaigoje nepanaudoto finansavimo suma buvo 4,4 milijardo eurų. Galutinis panaudojimo lygis ir galutinė nepanaudoto finansavimo vertė bus žinoma užbaigus programą.

VI

Priemonės, kuriomis siekta padidinti panaudojimo lygį, buvo šios: veiksmų programos peržiūros, projektų dalijimas į kelis programavimo laikotarpius apimančius etapus, bendras projektų finansavimas atgaline data, avansas finansinėms priemonėms, taip pat avansas pagal sutartis. Kelios iš tų priemonių buvo skirtos daugiausia lėšų panaudojimui ir taisyklių laikymuisi, o rezultatams skirta nedaug dėmesio. Visų pirma, veiksmų programos buvo dažnai peržiūrimos, taigi kyla abejonių dėl analizių, kuriomis grįstas programavimo procesas ir vėlesnės peržiūros, patikimumo ir gebėjimo pasiekti veiksmų programos ir sanglaudos politikos tikslus.

VII

Komisija nėra atlikusi išsamios visų naudotų priemonių ir kiekvienos priemonės poveikio lėšų panaudojimui apžvalgos, nes valstybės narės pateikė nepakankamą informaciją, taip pat dėl to, kad kelių priemonių (tokių kaip atgaline data finansuojami projektai ir avansas pagal sutartis) atžvilgiu teisės aktų sistemoje nereikalauta, kad valstybės narės Komisijai teiktų ataskaitas.

Mūsų rekomendacijos

VIII

Komisija turėtų:

• pasiūlyti Tarybai ir Europos Parlamentui derybų ir teisės aktų sistemos bei programavimo dokumentų patvirtinimo tvarkaraštį, siekiant užtikrinti, kad veiksmų programos įgyvendinimą būtų galima pradėti programavimo laikotarpio pradžioje;
• kalbant apie pagrindinius veiksmingumo elementus, užtikrinti kad veiksmų programų peržiūros būtų grindžiamos patikimu ir išsamiu pagrindiniu veiksmų programos ir partnerystės susitarimo, taip pat atitinkamų poreikių peržiūros metu vertinimu ir kad peržiūros pirmiausia būtų imamasi siekiant geresnių rezultatų; užtikrinti, įsitikinti, kad ji turi būdų gauti informacijos, leidžiančios jai stebėti lėšų panaudojimą, ir iš anksto įvertinti priemonių poreikį ir poveikį tam, kad būtų galima nustatyti, ar jas taikyti, ar ne.; ir
• teikdama tikslinę paramą įgyvendinimui paspartinti, užtikrinti, kad veiksmų imamasi visų pirma atsižvelgiant į veiksmingumą ir gerų rezultatų gavimą.

Įvadas

Politikos tikslai, finansavimas ir valdymas

01

Sanglaudos politikos tikslas – sumažinti išsivystymo lygių skirtumus tarp regionų, restruktūrizuoti nuosmukį patiriančias pramonės sritis ir skatinti tarpvalstybinį, daugiašalį ir regioninį bendradarbiavimą Europos Sąjungoje¹. Tiems tikslams pasiekti, ES lėšos naudojamos įvairioms sritims – mažaanglei ekonomikai, transporto infrastruktūrai, paramai MVĮ, asmenų integravimui į darbo rinką ir palankių sąlygų neturinčių asmenų socialinei įtraukčiai – plėtoti.

02

Daugiametėje finansinėje programoje (DFP) nustatytos didžiausios metinės sumos, kurias ES gali panaudoti įvairioms politikoms, įskaitant sanglaudos politiką. Sanglaudos politikai skiriama apie trečdalis ES biudžeto. Sanglaudos politika finansuojama Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Europos socialinio fondo (ESF) ir Sanglaudos fondo (SF) lėšomis. Dabartinėmis kainomis ši suma 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu buvo apie 261 milijardas eurų, 2007–2013 m. – 346 milijardai eurų ir 2014–2020 m. – 365 milijardai eurų². Vėliau atitinkama sanglaudos politikos suma yra iš anksto paskirstoma valstybėms narėms.

03

Taisyklės, kuriomis reglamentuojama 2007–2013 m. programavimo laikotarpio sanglaudos politika, nustatytos Bendrųjų nuostatų reglamente³ ir jo įgyvendinimo taisyklėse⁴, taip pat konkrečiai su ERPF, ESF ir SF susijusiuose reglamentuose⁵. Šie reglamentai papildomi Komisijos įgyvendinimo reglamentais, deleguotaisiais aktais ir rekomendaciniais dokumentais. Kiekvienam programavimo laikotarpiui patvirtinamas naujas teisės aktų rinkinys.

04

Šie fondai įgyvendinami įgyvendinant veiksmų programas (VP), o šiose nustatomi investavimo prioritetai ir konkretūs tikslai. Programose taip pat aprašoma, kaip finansavimas programavimo laikotarpiu⁶ bus panaudotas projektams finansuoti. Valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinius strateginius ir ES sanglaudos tikslus, savo nacionalinį finansinį paketą paskirsto įvairioms nacionalinėms arba regioninėms veiksmų programoms.

05

Už sanglaudos politikos įgyvendinimą bendrai atsakingos valstybės narės ir Komisija. Šio laikotarpio Komisijos kolegija savo penkerių metų kadenciją pradėjo 2014 m. lapkričio mėn. Komisijos tarnybos, atsakingos už bendrą šių politikos sričių valdymą, yra Regioninės ir miestų politikos (REGIO GD) ir Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties (EMPL GD) generaliniai direktoratai. Jie valstybėms narėms gali teikti administracinę ir techninę paramą, kad būtų užtikrintas tinkamas lėšų naudojimas⁷. Valstybių narių nacionalinėms ir (arba) regioninėms sanglaudos programos institucijoms pavedama užduotis užtikrinti ekonomiškiausią paskirstytų ES lėšų naudojimą ir bendrai finansuojamų veiksmų teisėtumą bei tvarkingumą, o Komisija tai prižiūri ir prisiima galutinę atsakomybę⁸.

06

Pagrindiniai programavimo laikotarpio etapai pateikti 1 paveiksle. Kiekvieną programavimo laikotarpį patvirtinama nauja teisės aktų sistema, vėliau teikiami ir tvirtinami programavimo dokumentai. Įgyvendinimas gali būti pradėtas pirmųjų programavimo laikotarpio metų sausio 1 d. arba (jeigu anksčiau) tą dieną, kai VP bus pateikta Komisijai tvirtinti. Tačiau lėšų iš ES biudžeto išmokėjimas veiksmų programoms gali būti pradėtas tik patvirtinus veiksmų programą. Todėl vėluojant patvirtinti teisinį pagrindą arba veiksmų programas, juntamas grandininis poveikis lėšų išmokėjimui iš ES biudžeto. Galiausiai, programos užbaigimas yra paskutinis veiksmų programos įgyvendinimo ciklo etapas, jam atėjus išmokama galutinė išmoka arba susigrąžinamos nederamai išmokėtos lėšos.

07

Šie etapai tęsiasi ir pasibaigus 2007–2013 m. laikotarpiui. Pavyzdžiui, tam tikra 2007–2013 m. programavimo laikotarpio įgyvendinimo ir užbaigimo dalis buvo tęsiama ir po 2013 m., jau prasidėjus 2014–2020 m. etapui. Taigi, programavimo laikotarpiai sutapo.

08

Veiksmų programai skirtas finansavimas suskirstomas metinėmis dalimis penkerių metų programavimo laikotarpiui⁹. Paskyrus kiekvieną dalį, atsiranda biudžetinis įsipareigojimas, taigi ES lėšų dalis atidedama veiksmų programai ir naudojama projektų tinkamoms finansuoti išlaidoms bendrai finansuoti. Naudos gavėjui patyrus tokių išlaidų, valstybė narė Komisijai pateiks mokėjimo prašymą, ir ši suteiks leidimą išmokėti lėšas, dėl kurių prisiimtas įsipareigojimas. Laikoma, kad lėšos yra panaudotos, kai Komisija atlieka išmoką¹⁰.

09

Per 2007–2013 m. programavimo laikotarpį įsipareigojimus reikėjo panaudoti (t. y. jie turėjo būti išmokėti kaip išankstinis arba tarpinis mokėjimas) per dvejus metus, kitaip sakant, naudos gavėjų pateiktos išlaidos galėjo būti apmokėtos iki 2015 m. gruodžio 31 d. o mokėjimo prašymai pateikti vėliau. Įsipareigojimas skirti lėšas buvo panaikintas, t. y. valstybės narės nebegalėjo tų lėšų panaudoti, jeigu jų nepanaudojo per dvejus metus; tai vadinama n+2 taisykle¹¹. Kelioms valstybėms narėms¹² tam tikrų įsipareigojimų dalių atžvilgiu¹³ n+2 taisyklė buvo išplėsta ir įtraukti dar vieni metai (n+3).

Audito apimtis ir metodas

10

Šio audito tikslas buvo įvertinti, ar 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisijos ir valstybių narių veiksmais buvo veiksmingai užtikrintas ERPF, ESF ir (arba) SF skirtų lėšų panaudojimas. Visų pirma nagrinėjome, ar:

• Komisija nustatė lėšų panaudojimo sunkumų ir laiku juos pašalino priemonėmis, skirtomis gerinti lėšų panaudojimą, ir padėdama valstybėms narėms tas priemones įgyvendinti;
• valstybės narės tas priemones taikė deramai atsižvelgdamos į reikalavimų laikymąsi ir ekonominį naudingumą (žr. 1 langelį).

11

Nors auditas apėmė 2007–2013 m. programavimo laikotarpį, taip pat minimi 2000–2006 ir 2014–2020 m. laikotarpiai. Jie minimi lyginimo tikslais ir siekiant išryškinti rizikas, susijusias su lėšų panaudojimu einamuoju laikotarpiu.

12

Mūsų audito darbą sudarė:

• 2007–2013 m. programavimo laikotarpio teisinio pagrindo nuostatų, turinčių poveikį lėšų panaudojimui, analizė;
• atitinkamų Komisijos techninių gairių dėl tam tikrų teisės nuostatų, turinčių poveikį panaudojimui ir programos užbaigimui, įgyvendinimo apžvalga;
• 2007–2013 m. programavimo laikotarpio Komisijos stebėjimo procedūrų, susijusių su lėšų panaudojimu, įskaitant Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės nuveiktą darbą, vertinimas¹⁴;
• 16 ERPF ir SF veiksmų programų ir keturių ESF veiksmų programų, įgyvendintų septyniose valstybėse narėse (Bulgarijoje, Čekijoje, Vengrijoje, Italijoje, Rumunijoje, Slovakijoje ir Ispanijoje) analizė. Iš šių veiksmų programų, septynios ERPF ir SF veiksmų programos ir dvi ESF veiksmų programos buvo išsamiai apžvelgtos. Tikrintų veiksmų programų sąrašas pateiktas Priede;
• audito vizitai į keturias valstybes nares – Čekiją, Vengriją, Italiją ir Rumuniją;
• pokalbiai su REGIO GD ir EMPL GD pareigūnais, įskaitant dalyvavusiuosius Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupėje.

Pastabos

Komisija per vėlai sureagavo į lėtą įgyvendinimą, bet jos veiksmais padėta padidinti lėšų panaudojimą

13

Siekdami nustatyti, kiek laiko valstybės narės iki programavimo laikotarpio pradžios turėjo veiksmų programoms pateikti, palyginome laiką, kai buvo patvirtintas 2007–2013 m. teisinis pagrindas ir 2014–2020 m. teisinis pagrindas. Siekdami nustatyti, kada valstybės narės galėjo pradėti naudoti lėšas, vertinome laiką, kada buvo patvirtintos 2007–2013 m. ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpių veiksmų programos. Taip pat vertinome lėšų panaudojimo lygį 2000–2006, 2007–2013 ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiais, siekdami nustatyti išlaidų modelius ir tai, ko galima tikėtis einamuoju laikotarpiu. Galiausiai, vertinome, kaip Komisija stebėjo lėšų panaudojimą 2007–2013 m. laikotarpiu, ar ėmėsi laiku veiksmų ir kokie buvo rezultatai.

Teisės aktų sistemą patvirtinus vėlai, o įgyvendinimui esant lėtam, didėjo spaudimas lėšas panaudoti

14

Teisės aktų sistemos patvirtinimas yra esminė išankstinė veiksmų programų rengimo sąlyga, nes ja nustatoma reglamentavimo sistema ir valstybėms narėms užtikrinamas teisinis tikrumas, kad jų išlaidų planai ir tikslai, nustatyti veiksmų programose, atitinka ES tikslus. Kita vertus, mokėjimai iš ES biudžeto veiksmų programai prasideda Komisijai jas patvirtinus. Siekiant užtikrinti galimybę lėšas pradėti leisti laikotarpiui prasidėjus, būtina, kad būsimo laikotarpio teisės aktų sistemą Komisija pasiūlytų, o teisėkūros institucija patvirtintų gerokai prieš to laikotarpio pradžią. Remdamiesi ankstesne patirtimi apskaičiavome, kad pagrįstas laikotarpis būtų šis:

• Komisija teisės aktų sistemą pasiūlo likus 30 mėnesių (pustrečių metų) iki laikotarpio pradžios;
• teisėkūros institucija sistemą patvirtina per 18 mėnesių po Komisijos pasiūlymo;
• nacionalines strategijas ir veiksmų programas (2014–2020 m. programavimo laikotarpiu tai buvo partnerystės susitarimai) valstybės narės pateikia ir Komisija patvirtina per metus po teisės aktų sistemos patvirtinimo.

15

Tai svarbu siekiant išvengti įgyvendinimo vėlavimo ir pernelyg didelio spaudimo panaudoti lėšas, juntamo artėjant laikotarpiui pabaigai, galbūt net taisyklių laikymosi ir ekonominio naudingumo sąskaita.

Vėlavimas patvirtinti teisės aktų sistemą ir veiksmų programas turėjo grandininį poveikį įgyvendinimui

16

2007–2013 m. laikotarpiu Komisijos pasiūlymas dėl Bendrųjų nuostatų reglamento buvo pateiktas likus beveik 30 mėnesių iki programavimo laikotarpio pradžios, teisėkūros institucija jį patvirtino po beveik 24 mėnesių, t. y. likus beveik šešiems mėnesiams iki laikotarpio pradžios. 2014–2013 m. programavimo laikotarpiu Komisijos pasiūlymas dėl Bendrųjų nuostatų reglamento buvo pateiktas likus beveik 27 mėnesiams iki programavimo laikotarpio pradžios, teisėkūros institucijai prireikė daugiau kaip 26 mėnesių jam patvirtinti, t. y. jis buvo patvirtintas likus tik dviem savaitėms iki programavimo laikotarpio pradžios¹⁸. Teisėkūros procedūros vykdymo tvarkaraščio apžvalga pateikta 2 diagramoje.

17

Palyginti su 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu, papildomo laiko tvirtinant 2014–2020 m. Bendrųjų nuostatų reglamentą prireikė dėl to, kad:

• Komisijos pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto buvo pateiktas trimis mėnesiais per vėlai (t. y. 2011 m. jis buvo pateiktas spalio mėn., o 2004 m. – liepos mėn.);
• Tarybos ir Europos Parlamento derybų procesas truko pustrečio mėnesio ilgiau, nes reikėjo laukti, kol bus patvirtintas Finansinis reglamentas (2012 m. spalio mėn.) ir daugiametė finansinė programa (2013 m. gruodžio mėn.), taip pat, taikant naują teisėkūros procedūrą, reikėjo derybų¹⁹.

18

Savo komunikate dėl daugiametės finansinės programos po 2020 m.²⁰ Komisija pripažino, kad, vėlai patvirtinus 2014–2020 m. daugiametę finansinę programą, vietos lygmeniu vėlavo investicijos į įvairias politikos sritis (įskaitant sanglaudos politiką). Komisija ragino sudaryti skubų politinį susitarimą dėl daugiametės finansinės programos po 2020 m., kad regioninėms institucijoms būtų užtikrintas teisinis ir finansinis tikrumas ir kad įgyvendinimą būtų galima pradėti iškart, kai tik prasideda programavimo laikotarpis.

19

2007–2013 ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiais nė viena veiksmų programa nebuvo patvirtinta iki atitinkamai 2007 ir 2014 m. sausio 1 d. prasidedant programavimo laikotarpiui. Vertinant 2007–2013 m. laikotarpį, iki pirmųjų programavimo laikotarpio metų pabaigos buvo patvirtinta daugiau veiksmų programų, palyginti su 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu (žr. 2 langelį). Tai pirmiausia nulėmė vėlavimas patvirtinti teisės aktų rinkinį ir galbūt sunkesnės derybos dėl partnerystės susitarimų ir veiksmų programų patvirtinimo, palyginti su ankstesniu laikotarpiu^{21 22}.

Pirmuosius kelerius metus lėšos buvo lėtai naudojamos.

20

2007–2013 m. metinis išlaidų modelis pateiktas 3 diagramoje. Laikotarpio pradžioje įsipareigojimai daug didesni nei išmokos, nes valstybės narės dar naudojosi 2000–2006 m. programavimo laikotarpio įsipareigojimais, veiksmų programos dar buvo tvirtinamos arba buvo baiginėjamos projektų atrankos procedūros. Iki 2007–2013 m. programavimo laikotarpio pabaigos, likus dvejiems metams iki reikalavimus atitinkančio laikotarpio pabaigos (2015 m. gruodžio 31 d.), buvo išmokėta mažiau nei du trečdaliai įsipareigojimų.

21

Lyginant 2000–2006 ir 2007–2013 m. programavimo laikotarpių lėšų panaudojimo modelius matyti, kad jų profiliai panašūs. Kalbant apie 2014–2020 m. programavimo laikotarpį, 2017 m. pabaigoje (ketvirtieji programavimo laikotarpio metai) lėšų panaudojimas sumažėjo. 4 diagramoje pateiktas suvestinis šių trijų programavimo laikotarpių lėšų panaudojimo lygis²⁵ nuo laikotarpio pradžios (pirmieji metai) iki metų, kuriais reikėtų teikti programos užbaigimo deklaraciją (vienuoliktieji metai).

22

Be vėlavusio teisės aktų sistemos ir veiksmų programų patvirtinimo, nustatėme dar bent du veiksnius, dėl kurių lėšų panaudojimas pirmuosius kelerius 2007–2013 m. programavimo laikotarpio metus buvo lėtas, palyginti su ankstesniu laikotarpiu. Pirmiausia, 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu išlaidų tinkamumo finansuoti laikotarpis, taigi ir programos užbaigimo galutinis terminas, daugumai šalių buvo pratęstas šešiais mėnesiais (atitinkamai iki 2009 m. birželio mėn. ir 2010 m. rugsėjo mėn.)²⁶. Dėl to vėlavo 2007–2013 m. programavimo laikotarpio įgyvendinimas, nes valstybės narės dar vis naudojosi ankstesnio laikotarpio įsipareigojimais. Antra, 2000–2006 m. laikotarpį, prisiėmus pirmuosius įsipareigojimus, išankstinis finansavimas buvo skiriamas visas²⁷, o 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu išankstinis finansavimas buvo išdėstytas per kelerius metus, t. y. nuo 2007 iki 2009 m.

23

Audito Rūmai ataskaitoje jau yra nurodę riziką, kad įvykdyti biudžetą 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu gali būti vėluojama labiau nei 2007–2013 m. laikotarpiu²⁸. 2016 m. pabaigoje (praėjus trejiems programos laikotarpio metams), ERPF, ESF ir SF veiksmų programoms buvo paskirta tik 77 % institucijų. Dėl to padėtis, susidariusi dėl lėtos pradžios, dar pablogėjo (žr. 16 bei 19 dalis ir 2 langelį), nes, nors valstybių narių institucijos gali skelbti kvietimus teikti pasiūlymus ir atrinkti projektus, jos negali Komisijai teikti išlaidų ataskaitų, kol nėra paskirtos. 2018 m. gegužės mėn. skyrimo procesas buvo beveik baigtas.

24

2018 m. kovo 1 d. duomenimis, valstybių narių pateiktos galutinės finansinės ataskaitos už pirmus, antrus ir trečius finansinius metus rodo, kad bendra išlaidų suma sudaro tik apie 5 % visam programavimo laikotarpiui skirto biudžeto²⁹.

25

Komisija ataskaitoje nurodė, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpio projektų atranka prasidėjo lėtai. Tačiau iki 2017 m. liepos mėn. buvo pasiektas praėjusio laikotarpio lygis³⁰, ir Komisija tikisi, kad toliau vykdymo tempas bus iš esmės panašus į 2007–2013 m. programavimo laikotarpio tempą. Tačiau, atsižvelgiant į lėšų panaudojimo sunkumus 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ir lėtesnę 2014–2020 m. laikotarpio pradžią, tikėtina, kad lėšų panaudojimo sunkumų kils ir 2014–2020 m. laikotarpiu.

26

Audito Rūmai atkreipė dėmesį, kad devynių valstybių narių³¹ atžvilgiu prisiimti neįvykdyti įsipareigojimai dėl 2014–2020 m. ESI fondų 2016 m. pabaigoje sudarė daugiau kaip 15 % 2016 m. bendrųjų valdžios sektoriaus išlaidų. Atsižvelgiant į tai, kad pagal 2014–2020 m. DFP dar nėra įvykdyta didelė įsipareigojimų asignavimų dalis, valstybėms narėms, kuriose ESI fondų lėšos sudaro didelę bendro valdžios sektoriaus išlaidų dalį, gali būti sudėtinga nustatyti pakankamai aukštos kokybės projektų, kuriems būtų galima panaudoti turimas ES lėšas arba skirti bendrą finansavimą³².

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu valstybių narių lėšų panaudojimo modeliai skyrėsi, kelioms valstybėms narėms nepavyko pasinaudoti visu galimu finansavimu

27

Mums patikrinus, kaip valstybės narės panaudojo 2007–2013 m. programavimo laikotarpio lėšas, nustatyta, kad vienos valstybės narės lėšas panaudojo greičiau nei kitos. Tačiau atkreipiame dėmesį, kad lėšų panaudojimas yra priemonė siekti tikslų ir rezultatų, o ne pats savaime tikslas. 5 paveiksle pateikti lėšų panaudojimo valstybėse narėse lygio skirtumai.

28

Remiantis iš Komisijos 2018 m. pradžioje gautais duomenimis, vidutinis ES lėšų panaudojimo lygis buvo 97,2 %³³. Kelioms valstybėms narėms nepavyko galimu finansavimu pasinaudoti per numatytą laiką (n+2/3 taisyklė) arba jos neturėjo pakankamai tinkamų finansuoti išlaidų, kad, užbaigiant programą, galėtų prašyti visų paskirtų lėšų (žr. 6 diagramą). Remiantis Komisijos pateikta informacija, 2017 m. pabaigoje nepanaudotas finansavimas sudarė 4,4 milijardo eurų³⁴. Projektai, sustabdyti dėl administracinių arba teismo procesų sudarė apie 853,8 milijono eurų, o jų panaudojimo valstybėse narėse lygis priklausys nuo vykstančių procesų rezultatų³⁵. Galutinis panaudojimo lygis ir bendra nepanaudoto finansavimo vertė galės būti patvirtinta tik tada, kai visos veiksmų programos bus užbaigtos ir bus nustatytos visos finansinės pataisos bei susigrąžintinos sumos.

Komisija veiksmų, kuriais siekta spręsti lėšų panaudojimo problemas, ėmėsi vėlai, tačiau jos veiksmai vis tiek turėjo poveikį lėšų panaudojimui

29

Komisija turėtų reguliariai stebėti biudžeto vykdymą ir imtis tinkamų veiksmų, jeigu nustatoma, kad biudžetą vykdyti vėluojama. Be to, Komisija turėtų pasinaudoti patirtimi, įgyta per ankstesnius programavimo laikotarpius, ir pagerinti fondų įgyvendinimą.

Komisija reguliariai stebėjo biudžeto vykdymą

30

Komisija turėjo įvairių informacijos šaltinių ir galėjo stebėti, kaip ES fondų lėšos naudojamos valstybėse narėse. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu valdymo institucijos nuo 2008 m. birželio mėn. rengė ir Komisijai iki kitų metų birželio 30 d. teikė kiekvienos veiksmų programos metines įgyvendinimo ataskaitas³⁶.

31

Bendrųjų nuostatų reglamente nustatyta informacija, kurią reikia įtraukti į metinę įgyvendinimo ataskaitą, būtent informacija apie finansinį įgyvendinimą, pažangą, padarytą siekiant nustatytų tikslų, ir bet kokias svarbias problemas, kurių kyla, taip pat jų mažinimo priemones. Metinėse įgyvendinimo ataskaitose pateikta informacija yra papildoma tinkamų finansuoti išlaidų deklaracijomis. Be to, valstybės narės du kartus per metus teikė mokėjimo prašymų prognozes. Papildomos informacijos Komisija gavo per stebėjimo komiteto posėdžius (vidutiniškai du kartus per metus), metinius peržiūros posėdžius ir techninius posėdžius.

32

EMPL GD ir REGIO GD reguliariai stebėjo, kaip valstybės narės finansiniu požiūriu įgyvendina programas, įskaitant ir mėnesines biudžeto vykdymo ataskaitas, aprėpiančias visas valstybes nares ir veiksmų programas. Ši stebėjimas vykdytas ES, valstybių narių ir programų lygmenimis. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiui einant į pabaigą, Komisija sustiprino savo stebėjimą reguliariai toliau tikrindama, kaip įgyvendinamas generalinio direktorato vidaus metinis valdymo planas.

Kelios valstybės narės veiksmų lėšų panaudojimo problemoms spręsti ėmėsi gana anksti, bet problemos išliko

33

Kelios aplankytos valstybės narės gana anksti programavimo laikotarpiu nustatė, kad kyla struktūrinių fondų įgyvendinimo sunkumų, ir parengė veiksmų planus arba ėmėsi priemonių tiems sunkumams šalinti. Pavyzdžiui, veiksmų planai Italijoje, Rumunijoje ir Čekijoje buvo parengti jau 2011 m. 2014 m. pabaigoje, likus tik metams galimam finansavimui panaudoti, ERPF, ESF ir SF lėšų panaudojimo lygis 28 valstybėse narėse tebebuvo apie 77 %. Italijos, Rumunijos, Čekijos, taip pat Slovakijos ir Bulgarijos lėšų panaudojimo lygis buvo mažesnis už šį lygį, t. y. 61 % ir 68 %, o Kroatijos³⁷ – apie 46 %.

Nors Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė buvo sudaryta vėlai, jos rezultatai buvo reikšmingi

34

Geresnio reglamentavimo specialios paskirties darbo grupę Komisija³⁸ sudarė 2014 m. lapkričio mėn., t. y., nuo programavimo laikotarpio pabaigos praėjus 11 mėnesių. Jos paskirtis buvo remti valstybes nares, kurioms kyla sunkumų įgyvendinant savo veiksmų programas ir panaudojant likusį 2007–2013 m. laikotarpio finansavimą.

35

Geresnio reglamentavimo specialios paskirties darbo grupė, sudaryta iš REGIO GD pareigūnų³⁹, paramą teikė valstybėms narėms, kurių bendras lėšų panaudojimo lygis buvo žemesnis už ES vidurkį (tai buvo Bulgarija, Rumunija, Slovakija, Čekija, Italija ir Kroatija)⁴⁰. Grupė taip pat teikė paramą Vengrijai, nes šiai kilo rizika 2014 m. netekti finansavimo dėl savaiminio įsipareigojimų panaikinimo, nors jos lėšų panaudojimo lygis buvo artimas ES vidurkiui. Iš viso Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė dėmesį sutelkė į 38 ERPF ir SF veiksmų programas. Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės darbas apibendrintas 3 langelyje.

36

Mums patikrinus techninius dokumentus⁴¹, Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės teiktus valstybėms narėms, pasitvirtino, kad jais spręstos lėšų panaudojimo problemos ir šalintos rizikos, susijusios su teisėtumu ir tvarkingumu. Tačiau dokumentuose nesvarstyta, kaip tas lėšas gerai panaudoti arba kaip sukurti geresnę produkciją ir gauti geresnius rezultatus.

37

Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė stebėjo valstybių narių pažangą, daromą įgyvendinant sutartines priemones. Tačiau dėl būdo, kuriuo valstybės narės teikė savo rezultatų ataskaitas, tapo sunku apžvelgti visas taikytas priemones ir kiekvienos priemonės poveikį lėšų panaudojimui.

38

Tačiau per metus 28 ES valstybių narių lėšų panaudojimo lygis padidėjo nuo maždaug 77 % (2014 m. gruodžio mėn.) iki beveik 90 % (2015 m. gruodžio mėn.). Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės parama pasinaudojusių valstybių narių lėšų panaudojimo lygis gerokai padidėjo, keliais atvejais jis padidėjo daugiau kaip 20 procentinių taškų (žr. 1 lentelę).

1 lentelė

Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės parama pasinaudojusių valstybių narių lėšų panaudojimo lygio padidėjimas

Valstybė narė	Lėšų panaudojimo lygis 2014 m. gruodžio mėn. (%)	Lėšų panaudojimo lygis 2015 m. gruodžio mėn. (%)	Padidėjęs lėšų panaudojimo lygis (% punktų)
Čekija	64,4	85,3	20,9
Slovakija	61,7	87,60	25,9
Bulgarija	68,0	87,5	19,5
Italija	63,8	79,9	16,1
Vengrija	76,1	88,4	12,3
Rumunija	62,1	77,0	14,9

Pastaba. Slovėnija ir Kroatija neįtrauktos į lentelę, nes jų padėties nebuvo galima palyginti su kitų valstybių narių padėtimi (žr. 37 ir 40 išnašas).

39

Aplankytos valstybės narės teigė, kad Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė joms buvo naudinga, nes teikė technines rekomendacijas ir paramą, – visų pirma padėjo išdėstyti etapais didelės apimties projektus (žr. 60–62 dalis). Jos teigė, kad buvo sukurtas oficialus forumas įgyvendinimo problemoms spręsti ir tapo lengviau dalytis žiniomis. Čekija ir Vengrija manė, kad Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė sudaryta per vėlai, nes šios dvi valstybės narės jau buvo pradėjusios imtis veiksmų lėšų panaudojimui padidinti.

40

Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė savo darbą baigė 2015 m. pabaigoje. Komisija nustatė, kad Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės požiūris į darbą ir metodai buvo veiksmingi, taigi juos taiko ir toliau, nes įsteigė nuolatinį skyrių (Geresnio įgyvendinimo skyrių) įgyvendinimo pagalbai 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu teikti.

Įvairiomis priemonėmis lėšų naudojimas buvo paspartintas, bet per mažai dėmesio skirta rezultatams

41

Tikrinome pagrindines valstybių narių taikytas priemones ir jų poveikį lėšų panaudojimo didinimui, taip pat jų poveikį veiksmingumui ir atitikties taisyklių laikymuisi.

42

Valstybėms narėms perduotos ES lėšos turėtų būti panaudotos visos ir kuo geriau, kad būtų pasiekti veiksmų programos tikslai. Tam valstybės narės turėtų naudoti priemones, kurios leidžiamos reglamentu, ir deramai atsižvelgti į išlaidų ekonominį naudingumą bei tvarkingumą.

Perprogramavimas buvo veiksminga priemonė lėšų panaudojimui optimizuoti, bet, ją įgyvendinus, pradiniai planai buvo gerokai pataisyti, taigi kilo rizika ekonominiam naudingumui

43

Veiksmų programų peržiūra (arba perprogramavimas) yra svarbi priemonė optimizuoti lėšų panaudojimą ir išvengti įsipareigojimų panaikinimo, t. y, lėšų nepanaudojimo. Be to, ši peržiūra suteikia valstybėms narėms lankstumą, leidžiantį joms prisitaikyti prie kintančių vietos aplinkybių. Ši priemonė dažnai taikyta 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu, ja buvo padaryta didžiulių pakeitimų, palyginti su pradiniu finansavimo planu. Tačiau taip pat atkreipėme dėmesį, kad taikant perprogramavimo priemonę kyla tam tikra rizika ekonominiam naudingumui (žr. 53 ir 55 dalys).

44

Perprogramavimo metodų yra įvairių – vienos veiksmų programos arba prioriteto lėšų perkėlimas kitai veiksmų programai arba prioritetui (įskaitant naujų prioritetų nustatymą arba esamų panaikinimą), bendro finansavimo normos keitimas arba nacionalinio įnašo viešojo ir privačiojo komponento keitimas.

45

Tolesniuose skirsniuose (46–59 dalyse) aptariami reglamentavimo sistemos pakeitimai, kuriais siekiama palengvinti perprogramavimą, analizuojamas perprogramavimo poveikis pradiniams planams ir pavyzdžiais parodoma, kaip kiekvienas tų perprogramavimo metodų taikytas mūsų 20 veiksmų programų imtyje.

Iš dalies pakeitus reglamentą tapo lengviau taisyti veiksmų programas

46

Veiksmų programos gali būti peržiūrimos valstybių narių arba Komisijos, susitarus su valstybe nare, iniciatyva. Tokios peržiūros sąlygų, nustatytų Bendrųjų nuostatų reglamento 33 straipsnyje, aprėptis labai plati, jomis valstybėms narėms suteikiama daug galimybių laviruoti. Veiksmų programą galima peržiūrėti įvykus dideliems socialiniams ir ekonominiams pokyčiams, labai pasikeitus ES, nacionaliniams arba regioniniams prioritetams arba atliekant vertinimą nustačius, kad labai nutolta nuo iš pradžių nustatytų tikslų, arba kilus įgyvendinimo sunkumų. Komisija peržiūrėtą veiksmų programą privalo patvirtinti arba atmesti per tris mėnesius nuo tada, kai valstybė narė ją oficialiai pateikia. Iš pradžių buvo reikalaujama, kad valstybės narės per veiksmų programos peržiūrą atliktų vertinimą. Šis reikalavimas sušvelnintas 2010 m. ir iš valstybių narių imta reikalauti pateikti analizę, kuria pagrindžiama veiksmų programos peržiūra ir jos tikėtinas poveikis. Šiuo Bendrųjų nuostatų reglamento pakeitimu buvo siekiama palengvinti veiksmų programų tvirtinimą⁴².

Dažnos veiksmų programų peržiūros kelia abejonių dėl programavimo

47

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu valstybės narės dažnai ėmėsi perprogramavimo. Devynios iš 20 į mūsų imtį įtrauktų veiksmų programų per tą laikotarpį buvo daug kartų perprogramuotos, kartais daugiau nei kartą per tuos pačius metus. Be to, nustatėme, kad aštuoniose iš dvidešimties mūsų patikrintų veiksmų programų nuo vieno perprogramavimo iki kito buvo praėję mažiau nei penki mėnesiai. Pavyzdžiui, vienos Čekijos ERPF veiksmų programos „Įmonės ir inovacijos“ versijos buvo aštuonios, dvi iš jų buvo pateiktos 2013 m., dar dvi – 2015 m. 7 diagramoje apžvelgta, kiek kiekvienos veiksmų programos versijų pateikta per 2007–2013 m. programavimo laikotarpį.

48

Perprogramavimas leidžia valstybėms narėms perorientuoti savo veiklas, atsižvelgiant į kintančias vietos aplinkybes ir į ES politikų pokyčius. Vis dėlto perprogramavimo dažnumas verčia abejoti programavimo procesą pagrindžiančių analizių (pvz., pradinės poreikių analizės ir ex ante vertinimo) ir vėlesnių versijų patikimumu.

Perprogramuojant buvo labai pakeistas lėšų paskirstymas prioritetinėms kryptims, ir tai ne visada buvo atspindėta veiksmingumo rodiklių tikslinėse vertėse

49

Veiksmų programos dažnai perprogramuojamos finansinius asignavimus perkeliant kitoms veiksmų programoms arba kitiems tų pačių veiksmų programų prioritetams. Tuo valstybėms narėms suteikiama galimybė finansavimą perkelti priemonėms, kurioms labiau reikia finansavimo arba kurias lengviau įgyvendinti. Apskritai, atliekant esminį finansinių asignavimų pakeitimą reikia atlikti atitinkamą veiksmingumo rodiklių ir tikslinių verčių peržiūrą, kad būtų galima nustatyti, ar lėšos investuotos ekonominiu požiūriu naudingai.

50

Devynių iš 20 į mūsų imtį įtrauktų veiksmų programų lėšos buvo perkeltos kitoms veiksmų programoms arba joms buvo skirta lėšų iš kitų veiksmų programų. Apie daugumą veiksmų programų (aštuonias iš devynių) galima pasakyti, kad perkeliamos lėšos sudarė mažiau kaip 10 % pradinio ES įnašo, skirto veiksmų programai. Tačiau vienos Slovakijos „Konkurencingumo ir ekonomikos augimo“ veiksmų programos atveju ES įnašas, skirtas veiksmų programai, padidėjo 25,4 %.

51

Valstybės narės lėšas perkėlė ir kitoms prioritetinėms kryptims, dėl to keliais atvejais sumos labai pasikeitė, palyginti su iš pradžių programose nustatytomis sumomis (žr. 4 langelį).

52

Pakeitus vienai Vengrijos veiksmų programai skirtus finansinius asignavimus, nebuvo pakeista veiksmingumo rodiklių tikslinė vertė (žr. 5 langelį).

53

Pirmiau pateiktais pavyzdžiais parodyta, kad, skiriant daug dėmesio lėšų panaudojimui ir greitam pinigų išleidimui, kyla rizika geresnių rezultatų siekimui išmokėtomis ES lėšomis.

Padidinus ES bendro finansavimo normą padidėja lėšų panaudojimas, bet sumažėja vertė, kurią būtų galima užtikrinti ES lėšomis

54

Padidinus ES bendro finansavimo normą valstybėms narėms padedama paspartinti lėšų panaudojimą ir sumažinama lėšų suma, kurios atžvilgiu kyla įsipareigojimų sumažinimo rizika. Taip, taikant naują peržiūrėtą normą, valstybė narė gali kompensuoti visas anksčiau deklaruotas išlaidas. Didinant bendro finansavimo normą, atsiranda galimybė iš karto ir greitai panaudoti lėšas atgaline data.

55

Padidėjus bendro finansavimo normai, sumažėja spaudimas nacionaliniam biudžetui, nes valstybių narių pirminis planuotas įnašas į veiksmų programą sumažinamas, tačiau dėl to sumažėja bendra veiksmų programos vertė. Tai reiškia, kad sumažinamas ir intervencinių priemonių mastas (skaičius arba dydis), išskyrus atvejus, kai valstybės narės investuoja iš pradžių nacionaliniu lygmeniu suplanuotas lėšas. Taigi, tai gali turėti neigiamą poveikį tikslams ir rezultatams, kuriuos būtų galima pasiekti įgyvendinant veiksmų programą, o tada poveikis būtų daromas ir vertei, kurią būtų galima užtikrinti išmokėtomis ES lėšomis.

56

Daugiau kaip pusė į mūsų imtį įtrauktų veiksmų programų (11 iš 20) iš pat pradžių buvo rengiamos taip, kad būtų galima didžiausia reglamente nustatyta ES bendro finansavimo norma⁴³. Aštuonių veiksmų programų bendro finansavimo norma per šį laikotarpį buvo padidinta. 2 lentelėje parodyta, kaip padidėjo ES bendro finansavimo norma ir sumažėjo šalies įnašas. Šių aštuonių veiksmų programų bendros sumažinto šalies įnašo sumos yra lygios 4,8 milijardo eurų.

2 lentelė

Šalies įnašo sumažinimas dėl bendro finansavimo normos padidinimo

Valstybė narė	Veiksmų programa	Pirminė ES bendro finansavimo norma (%)	Peržiūrėta ES bendro finansavimo norma (%)	Sumažintas šalies įnašas (milijonai eurų)
Rumunija	Aplinka	80	85	302,1
Bulgarija	Aplinka	81	85	75,5
Ispanija	Moksliniai tyrimai, technologinė plėtra ir inovacijos, skirtos įmonėms arba vykdomos įmonių – Technologijų fondas	67	75	356,8
	Žinių ekonomika	70	80	259,0
Italija	„Calabria FSE“	50	75	286,8
	Saugumas vystymosi labui	50	75	386,0
	Kalabrija	50	75	999,4
	Sicilija	50	75	2 179,8
	Iš viso			4 845,4

Pastaba. Teisės aktais nustatyta didžiausia ES bendro finansavimo norma yra 85 % Bulgarijai ir Rumunijai, 80 % Ispanijai ir 75 % Italijai.

Šaltinis: Audito Rūmai.

Valstybės narės ėmė skirti privačiuosius įnašus, kad jų lėšų panaudojimo lygis padidėtų, bet dėl to kartu buvo sumažintos intervencinės priemonės

57

Valstybėms narėms tenkanti nacionalinio bendro finansavimo dalis gali būti skiriama tik nacionaliniais viešaisiais įnašais arba ją gali sudaryti ir privatusis įnašas. Kai veiksmų programai skiriamas privatusis įnašas, veiksmų programos finansavimo plane⁴⁴ atsižvelgiama į finansavimą, kurį skiria privačiojo sektoriaus dotacijų gavėjai.

58

Padidinus privačiuosius įnašus, galima paspartinti lėšų naudojimą, kadangi jais papildomos nacionalinės viešosios išlaidos, kompensuotinos ES bendro finansavimo dalimi, ir (arba) pakeičiamas nacionalinis viešasis įnašas, būtinas atsižvelgiant į ES bendro finansavimo dalį. Poveikis pajuntamas iškart, be to, daromas teigiamas vienkartinis poveikis ES lėšų panaudojimui, nes padidėja tinkamų finansuoti išlaidų, kurias galima kompensuoti, suma. Tačiau, kadangi privačiojo įnašo dalį sudaro išlaidos, kurios būtų vis tiek patirtos, neatsižvelgiant į viešąjį įnašą, viešąjį įnašą pakeitus privačiuoju, bendros valstybių narių investicijos sumažėja. Kaip nurodyta pirmiau (žr. 55 dalį), dėl to sumažėja intervencinių priemonių, kuriomis siekiama sanglaudos politikos tikslų, mastas.

59

Programavimo laikotarpio pradžioje nė vienos iš 20 į mūsų imtį įtrauktų veiksmų programų finansavimo plane nebuvo privačiojo įnašo dalies. Iki programavimo laikotarpio pabaigos penkiose veiksmų programose atsirado po privatųjį įnašą, taigi kartu sumažėjo nacionalinis viešasis įnašas. 3 lentelėje nurodytas skirtas privatusis įnašas ir ES įnašas, kuris teoriškai dėl to turėtų būti skiriamas.

3 lentelė

Privatusis įnašas, kuriuo pakeičiamas viešasis įnašas, ir ES įnašas, kuris dėl to teoriškai turėtų būti skiriamas

Valstybė narė	Veiksmų programa	Įtrauktas privatusis įnašas (milijonai eurų)	Bendro finansavimo norma (%)	ES įnašas, kuris teoriškai turėtų būti skiriamas atsiradus privačiosioms išlaidoms (milijonai eurų)
Ispanija	Moksliniai tyrimai, technologinė plėtra ir inovacijos, skirtos įmonėms arba vykdomos įmonių – Technologijų fondas	500,5	75	375,4
Čekija	Įmonės ir inovacijos	472,5	85	401,6
	Aplinka	97,2	85	82,7
Vengrija	Aplinka ir energija	85,1	85	72,3
	Šiaurės Vengrija	54,2	85	46,0

Pastaba. ES įnašas, kuris teoriškai turėtų būti skiriamas įtraukus privačiąsias išlaidas, apskaičiuojamas privačiajam įnašui taikant ES bendro finansavimo normą. Galutinis įnašas, susidarantis dėl privačiųjų išlaidų, bus žinomas tik programą užbaigus.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; remtasi Komisijos pateiktais duomenimis.

Projektus išdėstant etapais mažinama rizika, kad įsipareigojimai bus panaikinti, jeigu programą užbaigus visas projektas nebus iki galo įgyvendintas

60

2007–2013 m. reglamentavimo sistemoje buvo nustatyta, kad didelės apimties projektai⁴⁵ gali būti įgyvendinami du programavimo laikotarpius, t. y. projektas padalijamas į du etapus, apimančius 2007–2013 ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpius⁴⁶. Nors Bendrųjų nuostatų reglamente nustatyta, kad etapais išdėstyti galima tik didelės apimties projektus, Komisijos programų užbaigimo gairėse užsimota plačiau – išdėstymo etapais principas taikomas ir projektams, kurie nėra didelės apimties projektai, bet kurių vertė yra bent 5 milijonai eurų⁴⁷.

61

Išdėstymas etapais naudingas tuo, kad sumažinama rizika, jog tebeįgyvendinami didelės apimties projektai, neįgyvendinti iki 2017 m. kovo 31 d. (t. y. dienos, kurią turi būti pateikti užbaigimo dokumentai) arba vėliausiai iki 2019 m. kovo 31 d.⁴⁸, laikomi netinkamais finansuoti, taigi atitinkamas ES finansavimas nepanaudojamas. Devyniose iš 14⁴⁹ į mūsų imtį įtrauktų veiksmų programų buvo pasirinkta didelės apimties projektus arba didesnės nei 5 milijonų eurų vertės projektus išdėstyti etapais. Pasirinkus išdėstymą etapais buvo sumažinta rizika, kad 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu bus nepanaudota 4,5 milijardo eurų (3,8 milijardo eurų, kai projektai yra didelės apimties, ir 0,7 milijardo eurų, kai projektai nėra didelės apimties projektai, bet jų vertė yra didesnė kaip 5 milijonai eurų) ES bendro finansavimo suma.

62

Nors išdėstymas etapais daro gerą poveikį lėšų panaudojimui ir dėl jo tebeįgyvendinamo projekto įgyvendinimą galima tęsti ir pasibaigus programai, šiuo auditu nustatyta, kad sanglaudos politikoje projektus išdėstyti etapais yra sudėtingiau ir esama daugiau apribojimų nei kaimo plėtros politikoje, nors politikos sritys ir labai panašios⁵⁰.

Panaudoti ES lėšas buvo skatinama atgaline data finansuojamais projektais, bet dėl to kyla didelė savaimingumo efekto rizika

63

Atgaline data finansuojami projektai ar veiksmai yra projektai, kurie patyrė išlaidų arba kurie užbaigti prieš formaliai pritaikant ar paskiriant ES bendrą finansavimą, t. y. jie finansuojami atgaline data. Atgaline data finansuojami projektai yra dar vienas būdas panaudoti lėšas nustatant papildomas išlaidas arba pakeičiant netinkamas finansuoti išlaidas.

64

Dėl atgaline data finansuojamų projektų kyla akivaizdi rizika ekonominiam naudingumui, nes projektai dažnai atrenkami, pradedami arba vykdomi prieš tai jų aiškiai nesusiejus su programos tikslais arba su konkrečiais teisiniais reikalavimais, taikomais ES paramai. Savo gairėse dėl atgaline data finansuojamos pagalbos⁵¹ Komisija ragina šios priemonės nenaudoti, nes dėl tokių projektų kyla rizika, kad bus nesilaikoma atitinkamų Sąjungos ir nacionalinių taisyklių.

65

Be to, kadangi atgaline data finansuojami projektai jau yra įgyvendinti nacionalinėmis lėšomis, kyla abejonių dėl ES lėšų, kuriomis bendrai finansuojami šie projektai, pridėtinės vertės. Taip pat, dėl to kyla savaimingumo efekto rizika, nes tie projektai vis tiek būtų buvę įgyvendinti, net ir negavus ES finansavimo.

66

Iš keturių mūsų aplankytų valstybių narių trys (Italija, Vengrija ir Rumunija) nurodė, kad jos naudojo projektus, finansuojamus atgaline data (žr. 6 langelį).

67

Valstybės narės neprivalo Komisijai atsiskaityti už išlaidas, deklaruotas atgaline data. Dėl to Komisija nežino atgaline data deklaruotų išlaidų kiekio ir finansinio poveikio, nors dėl to tokiam finansavimui kyla akivaizdi rizika. Iš mūsų darbo, atlikto rengiant patikinimo pareiškimą, matyti, kad daug valstybių narių kompensuoja išlaidas atgaline data ir kad 2007–2013 m. laikotarpio ES bendro finansavimo, skiriamo atgaline data finansuojamiems projektams, dalis greičiausiai bus didelė.

68

Rengdami 2015 m. metinę ataskaitą nustatėme klaidų, susijusių su atgaline data finansuojamų projektų išlaidomis (žr. 7 langelį). Vienoje ankstesnėje ataskaitoje Audito Rūmai minėjo, kad tokiems projektams labiau būdingos klaidos nei atrinktiems įprastu būdu⁵².

69

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu projektų kompensavimas atgaline data šiek tiek apribotas. ES finansavimas gali būti skiriamas operacijoms (kurias sudaro vienas ar keli projektai), kurių išlaidos jau patirtos, bet kurios fiziškai dar nebaigtos arba dar nėra iki galo įgyvendintos prieš paramos gavėjui pagal programą valdymo institucijai pateikiant finansavimo prašymą⁵³. Tačiau netinkamų finansuoti išlaidų rizika, taip pat abejonės dėl ES bendro finansavimo pridėtinės vertės išlieka.

Nors tinkamumo laikotarpis buvo pratęstas, 8 % lėšų, paskirtų finansinėms priemonėms, buvo nepanaudota ir nebuvo atsinaujinimo efekto

70

Per 2007–2013 m. programavimo laikotarpį valstybės narės galėjo lėšas laikinai panaudoti įmokėdamos jas į finansinę priemonę ir susigrąžindamos jas iš Komisijos, taip įgyvendinimo etape buvo išvengiama įsipareigojimų panaikinimo rizikos. Be to, siekiant padidinti lėšų panaudojimą, tinkamumo laikotarpis, per kurį buvo galima finansinių priemonių lėšas išmokėti galutiniams gavėjams, Komisijos buvo pratęstas nuo 2015 m. gruodžio 31 d. iki 2017 m. kovo 31 d.⁵⁴ Dėl to galutiniams gavėjams išmokėta 1,6 milijardo eurų vertės papildomų išmokų⁵⁵. Audito Rūmai informaciją šiuo klausimu pateikė ankstesnėse ataskaitose⁵⁶.

71

Svarbus pranašumas, gaunamas naudojant finansines priemones, yra jų atsinaujinimo efektas, t. y. galimybė finansinėms priemonėms paskirtas lėšas panaudoti dar kartą. Todėl svarbu, kad per programavimo laikotarpį būtų panaudotos visos finansinėms priemonėms skirtos lėšos tam, kad būtų galima pasinaudoti atsinaujinimo efektu.

72

Jau anksčiau ataskaitoje nurodėme, kad dėl menko išmokų lygio, ypač pirmuosius kelerius 2007–2013 m. programavimo laikotarpio metus, atsinaujinimo efektas buvo ribotas⁵⁷. 2017 m. spalio mėn. Komisija parengė ataskaitą apie finansinių priemonių finansinį įgyvendinimą 2017 m. kovo 31 d. (užbaigimo metu). Šioje ataskaitoje pateiktų skaičių dokumentinė peržiūra atskleidė keletą neatitikčių ir netikslumų valstybių narių teikiamuose duomenyse⁵⁸. Kadangi užbaigimo procesas dar nebaigtas, Komisija turėtų rasti galimybę patikrinti VP užbaigimui naudojamų skaičių patikimumą.

73

Tačiau, remiantis duomenimis, valstybių narių praneštais Komisijai užbaigus programą, mūsų vertinimu, maždaug 8 % (t. y. 0,9 milijardo iš 11,3 milijardo eurų) lėšų, paskirtų finansinėms priemonėms, iki 2017 m. kovo 31 d. termino buvo nepanaudota ir turi būti grąžinta veiksmų programoms⁵⁹. Šios lėšos galėtų būti perkeltos iš neveiksmingų finansinių priemonių prioritetinės krypties į kitą prioritetinę kryptį, su sąlyga, kad būtų pakankamai perteklinių išlaidų, kaip to reikalauja užbaigimo gairėse nustatyta 10 % lankstumo taisyklė. Šių sąlygų neatitinkančių VP atveju, veiksmų programoms grąžintos lėšos (arba jų dalis) turi būti grąžinamos į ES biudžetą. Veiksmų programoms grąžintos lėšos neturėjo jokio atsinaujinimo poveikio ir su juo susijusios valdymo išlaidos, net jei jos atitiko finansinius susitarimus, nesukūrė jokios pridėtinės vertės ES biudžetui.

Tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigoje išmokant avansą pagal sutartį gali kilti rizikų, susijusių su ekonominiu naudingumu ir reikalavimų laikymusi

74

Avanso pagal sutartis išmokos yra įprasta rinkos praktika, kuria rangovui suteikiama galimybė pradines išlaidas padengti sutelkiant išteklius, būtinus sutartyje nustatytoms paslaugoms teikti arba darbams vykdyti. Pasak Komisijos, toks avansas paprastai sudaro 10–40 % sutarties vertės.

75

Sutartyje numatytas avansas yra galimas, jeigu rangovui išmokėtas iki 2015 m. gruodžio 31 d. ir faktinės išlaidoms juo padengtos iki 2017 m. kovo 31 d. Toks mokėjimas turi būti atliktas laikantis nacionalinių taisyklių ir sutartinių įsipareigojimų. Tačiau kai projektai yra patvirtinami tinkamumo laikotarpiui einant į pabaigą (t. y. 2015 m. gruodžio 31 d.), poreikis užbaigti projektus iki programos užbaigimo termino (t. y. 2017 m. kovo 31 d.) gali paskatinti lėšas projektams skirti pagal tai, kaip gebama tas lėšas gana greitai panaudoti, o ne pagal gebėjimą gauti rezultatų.

76

Iš keturių aplankytų valstybių narių dviejose (Čekijoje ir Vengrijoje) avansas pagal sutartis buvo naudojamas lėšų panaudojimui padidinti. Pavyzdžiui, Čekijos valdymo institucija nurodė, kad 2016 m. rugsėjo mėn. veiksmų programos „Aplinka“ visų avanso sąskaitų faktūrų vertė buvo 133 milijonai eurų ES įnašo lėšų. Tai buvo apie 5 % viso lėšų panaudojimo 2014 ir 2015 m. (žr. 8 langelį).

77

Anksčiau ataskaitoje esame nurodę, kad avanso pagal sutartis deklaravimas, ypač kai avansas sudaro didelę sutarties vertės procentinę dalį, kelia reikšmingą riziką, kad užbaigiant programą bus netinkamų finansuoti išlaidų. Kadangi avansu faktines išlaidas galima padengti iki 2017 m. kovo 31 d., kuo arčiau galutinio termino išlaidos patiriamos, tuo mažiau laiko audito institucijoms lieka joms patikrinti ir pateikti patikinimą, kad jos tinkamos finansuoti⁶⁰.

78

Valstybės narės privalėjo stebėti avansą pagal sutartis, bet neturėjo Komisijai teikti su tuo susijusių ataskaitų. Taigi, Komisija negali žinoti, kaip avansas apskritai buvo panaudotas, ir koks buvo jo poveikis. Atlikdami auditą nustatėme, kad Vengrija nestebėjo nei naudojimo, nei poveikio.

Apskritai klaidų lygis sanglaudos politikos srityje nuo 2007 m. sumažėjo, nors dėl atgaline data finansuojamų projektų atsirado klaidų

79

Apžvelgėme, kaip 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu keitėsi sanglaudos politikos kontrolės sistema ir kokį poveikį tai turėjo klaidų lygiui. Taip pat vertinome, ar tai, kad dėmesys buvo skirtas lėšų panaudojimui, ypač programavimo laikotarpio pabaigoje, nulėmė didesnį klaidų skaičių.

80

Mums patikrinus klaidų lygį, Audito Rūmų nustatomą nuo 2007 m., matyti, kad 2007–2013 m. išlaidų klaidų lygis gerokai mažesnis, palyginti su ankstesniu programavimo laikotarpiu. Klaidų lygis nuo 2011 iki 2016 m. buvo nuosekliai mažesnis, ir labiausiai tikėtinas klaidų lygis 2016 m. yra 4,8 % (3.1 % mažesnė klaidų riba, palyginti su 11 % 2007 ir 2008 m. atliktomis 2000–2006 m. laikotarpio išmokomis).

81

Klaidų lygio pokyčius galima paaiškinti keletu veiksnių. Kaip nurodyta pirmiau, dėl tam tikrų priemonių, kuriomis siekta padidinti lėšų panaudojimą, pavyzdžiui, dėl atgaline data finansuojamų projektų, (žr. 7 langelį) atsirado klaidų. Kita vertus, kiti svarbūs veiksniai, pavyzdžiui, apskritai geresnės valstybių narių valdymo, kontrolės ir priežiūros sistemos, taip pat tai, kad Komisija 2007–2013 m laikotarpiu taiko prevencines (nutraukia arba sustabdo lėšų mokėjimą) ir taisomąsias priemones, nulėmė klaidų lygio mažėjimą.

Išvados ir rekomendacijos

82

Sanglaudos politikos didžiausias išlaidų lygis pagal daugiametę finansinę programą išskirstomas pagal metinį kiekvienai valstybei narei skiriamų lėšų paskirstymą. Dėl tokio paskirstymo programavimo laikotarpis tampa paprastesnis ir galima ex ante nustatyti veiksmų programų tikslus. Tačiau Audito Rūmai atkreipia dėmesį, kad sudėtinga gauti gerus rezultatus taikant schemas, pagal kurias lėšos iš anksto paskirstomos valstybėms narėms ir dėmesys pirmiausia skiriamas lėšų panaudojimui, t. y. pats lėšų panaudojimas tampa tikslu. Siekiant sutelkti dėmesį į gerų rezultatų siekimą, labai svarbu, kad valstybės narės vengtų situacijų, kai programavimo laikotarpio pabaigoje reikia panaudoti didžiulę lėšų sumą, nes, labai skubant panaudoti lėšas, gali būti nepakankamai atsižvelgiama į ekonominį naudingumą. Taigi, nors lėšų panaudojimas svarbus siekiant politikos tikslų, pats savaime jis nėra tikslas.

83

Pastaruosius du programavimo laikotarpius, vėlai patvirtinus teisinę sistemą, buvo vėlai patvirtintos veiksmų programos. Tai turėjo neišvengiamą grandininį poveikį paskirstytų lėšų panaudojimui ir žemam išmokų lygiui pirmuosius kelerius metus. Komisija ragino sudaryti skubų politinį susitarimą dėl daugiametės finansinės programos po 2020 m., kad regioninėms institucijoms būtų užtikrintas teisinis ir finansinis tikrumas ir kad įgyvendinimą būtų galima pradėti iškart, kai prasideda programavimo laikotarpis (žr. 16–19 dalis).

84

Be pirmiau minėto grandininio poveikio, tai, kad lėšas naudoti pradėta lėtai, papildomai galima paaiškinti tuo, kad programavimo laikotarpiui įpusėjus valstybės narės tebenaudojo praėjusio programavimo laikotarpio lėšas (žr. 22 dalį). Būtent dėl to ankstesnėje specialiojoje ataskaitoje rekomendavome, jog savo pasiūlymais dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, skirtų laikotarpiui po 2020 m., Komisija turėtų užtikrinti, kad tinkamumo finansuoti laikotarpiai nebesutaptų su paskesnės programos laikotarpiu ir kad programos užbaigimo procedūra būtų baigta netrukus po tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos⁶¹.

85

Kad įgyvendinimas per visą programavimo laikotarpį būtų sklandus ir stabilus, veiksmų, kuriais būtų sprendžiama lėto lėšų panaudojimo problema, imtis anksti. Kelios valstybės narės ir Komisija 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu gana anksti nurodė, kad kyla lėšų panaudojimo sunkumų. Tačiau Komisija išsamių veiksmų rinkinio ėmėsi tik 2014 m. lapkričio mėn., likus beveik metams iki tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos, – sudarė specialios paskirties darbo grupę, kad padėtų valstybėms narėms, kurių lėšų panaudojimo lygis buvo mažesnis už ES vidurkį (žr. 34–35 dalis).

86

Valstybės narės taikė keletą priemonių, įskaitant Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupės nustatytas priemones, ir per vienų metų laikotarpį joms pavyko padidinti savo lėšų panaudojimo lygį, keliai atvejais jis padidintas daugiau kaip 20 procentinių punktų. 2018 m. pradžioje vidutinis ES lėšų panaudojimo lygis buvo 97,2 %. Kelioms valstybėms narėms nepavyko panaudoti viso galimo finansavimo, ir 2017 m. pabaigoje nepanaudoto finansavimo suma buvo 4,4 milijardo eurų. Galutinis panaudojimo lygis ir galutinė nepanaudoto finansavimo suma bus žinoma užbaigus programą (žr. 28 dalį).

87

Iš mūsų nuveikto darbo matyti, kad veiksmai, kurių ėmėsi Komisija ir valstybės narės lėto lėšų panaudojimo problemai spręsti, daugiausia buvo susiję su lėšų panaudojimu ir teisėtumu, o į veiksmingumo klausimus nebuvo deramai atsižvelgta. Tikrindami kelias į mūsų imtį įtrauktas priemones nustatėme, kad:

• veiksmų programos buvo dažnai peržiūrimos, dėl to gerokai pakeisti pradiniai planai ir kilo abejonių dėl analizių, kuriomis pagrįstas programavimas, patikimumo ir gebėjimo pasiekti veiksmų programos ir sanglaudos politikos tikslus (žr. 43–59 dalis).
• Aplankytos valstybės narės nustatė, kad atgaline data kompensuotos išlaidos sudarė apie milijardą eurų. Šių projektų vertė, vertinant pagal visas 2007–2013 m. laikotarpio veiksmų programas, greičiausiai bus gerokai didesnė. Dėl šių rūšių projektų kyla didžiulė savaimingumo efekto rizika (jie galėjo būti įgyvendinti ir be ES finansavimo), o ES pridėtinė vertė yra ribota (žr. 63–69 dalis).
• Avansu, pavyzdžiui, finansinėms priemonėms skirtomis lėšomis, padėta padidinti lėšų panaudojimą programavimo laikotarpiu, bet dėl lėto įgyvendinimo sumažėjo atsinaujinimo poveikis. Tinkamumo finansuoti pabaigoje dar buvo nepanaudota apie milijardas eurų. Taigi šios lėšos neturėjo jokio atsinaujinimo poveikio ir su juo susijusios valdymo išlaidos, net jei jos atitiko finansinius susitarimus, nesukūrė jokios pridėtinės vertės ES biudžetui (70–73 dalys).
• Padidinti lėšų panaudojimą padėjo ir avansas pagal sutartis. Tačiau kai projektai yra patvirtinami tinkamumo finansuoti laikotarpiui einant į pabaigą, poreikis užbaigti projektus iki programos užbaigimo termino gali paskatinti lėšas projektams skirti pagal tai, kaip gebama tas lėšas gana greitai panaudoti, o ne pagal gebėjimą pateikti rezultatų. Be to, kuo labiau artėja faktinėms išlaidoms taikomas tinkamumo finansuoti terminas, tuo mažiau laiko audito institucijoms lieka tų išlaidų tinkamumui finansuoti patikrinti (žr. 74–78 dalis).

88

Geresnio įgyvendinimo specialios paskirties darbo grupė stebėjo valstybių narių pažangą, daromą įgyvendinant sutartines priemones, kuriomis siekiama padidinti lėšų panaudojimą. Tačiau dėl būdo, kuriuo valstybės narės teikė savo rezultatų ataskaitas, tapo sunku apžvelgti visas taikytas priemones ir kiekvienos priemonės poveikį. Kelių priemonių (tokių kaip projektai, finansuojami atgaline data ir avansas pagal sutartis) atžvilgiu teisės aktų sistemoje nereikalauta, kad valstybės narės Komisijai teiktų ataskaitas. Dėl šių dviejų veiksnių Komisija negalėjo išsamiai apžvelgti taikytų priemonių ir kiekvienos jų finansinio poveikio (žr. 37, 67 ir 78 dalis).

89

Nors dėl spaudimo lėšas panaudoti iki 2007–2013 m. laikotarpio pabaigos atsirado tam tikrų klaidų, apskaičiuotasis sanglaudos politikos srities klaidų lygis nuo 2011 iki 2016 m. nuosekliai mažėjo, palyginti su 2007 ir 2008 m. Tai gali būti dėl daugelio veiksnių grynojo poveikio (žr. 80–81 dalis).

90

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu veiksmų programų įgyvendinimas pradėtas lėčiau, palyginti su ankstesniu programavimo laikotarpiu. Dėl to, o kartu ir dėl to, kad įgyvendinimo sunkumų buvo ir 2007–2013 m. laikotarpiu, tikėtina, kad valstybės narės lėšų panaudojimo sunkumų turės ir einamuoju laikotarpiu (žr. 23–26 dalis).

1 rekomendacija. Teisės aktų sistemos ir programavimo dokumentų rengimo tvarkaraštis

Komisija turėtų parengti tvarkaraštį, kuriame turi būti nustatytos pagrindinių orientyrų datos (pavyzdžiui, teisės aktų sistemos siūlymo ir tvirtinimo), kad būtų užtikrinta, jog veiksmų programos įgyvendinimas bus pradėtas laiku, t. y. programavimo laikotarpio pradžioje. Kad būtų pasiektas susitarimas, Komisija turėtų pasiūlyti tokį tvarkaraštį Tarybai ir Europos Parlamentui.

Tikslinė įgyvendinimo data – nedelsiant (taikytina teisės aktų sistemai po 2020 m.).

2 rekomendacija. Tinkamai pagrįsti prašymai atlikti programų peržiūrą (įskaitant poveikį rezultatams)

Prieš patvirtindama savo sprendimus peržiūrėti veiksmų programas, kuriose yra paveikti pagrindiniai veiksmingumo rodikliai, Komisija turėtų užtikrinti, kad:

1. prašymas būtų pagrįstas patikimu ir išsamiu pagrindiniu veiksmų programos ir partnerystės susitarimo, taip pat atitinkamų poreikių peržiūros metu vertinimu;
2. peržiūros pirmiausia būtų imamasi siekiant geresnių rezultatų ir kad prioritetams skirto finansavimo lygio pakeitimai būtų atspindėti veiksmingumo rodikliuose.

Tikslinė įgyvendinimo data – Taikytina būsimiems valstybių narių prašymams persvarstyti VP.

3 rekomendacija. Informacijos gavimo būdai, dėl kurių būtų galima geriau stebėti lėšų panaudojimą

Komisija turėtų užtikrinti, kad būtų būdų:

1. gauti informaciją, būtiną atlikti kruopštų ir išsamų lėšų panaudojimo pagal veiksmų programas stebėjimą.
2. nustatyti tiek lėto, tiek greito lėšų panaudojimo priežastis, atsižvelgiant į tai, kad išlaidos turi būti teisėtos ir tvarkingos, taip pat į tai, kad svarbu lėšas panaudoti veiksmingai;
3. ex ante įvertinti lėšų panaudojimo didinimo priemonių poreikį ir poveikį, kad būtų galima nustatyti, ar verta jas taikyti dar kartą.

Tikslinė įgyvendinimo data – 2018 m. pabaiga a) ir b) atvejais. 2020 m. pabaiga c) atveju.

4 rekomendacija. Dėmesys veiksmingumui ir gerų rezultatų siekimui

Komisija turėtų užtikrinti, kad teikiant valstybėms narėms ir veiksmų programoms tikslinę paramą 2014–2020 m. programavimo laikotarpio įgyvendinimui paspartinti (pavyzdžiui, kai peržiūrimos veiksmų programos), dėmesys turėtų būti pirmiausia skiriamas gerų rezultatų siekimui.

Tikslinė įgyvendinimo data – nedelsiant.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2018 m. gegužės 30 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Žodynėlis ir santrumpos

Atgaline data finansuojamas projektas: Atgaline data finansuojami projektai ar veiksmai yra projektai, kurių išlaidos patirtos iš nacionalinių šaltinių arba kurie užbaigti prieš formaliai pritaikant ar paskiriant ES bendrą finansavimą, t. y. jie finansuojami atgaline data. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu projektai ar veiksmai, kurie fiziškai dar nebaigti arba dar nėra iki galo įgyvendinti prieš tai, kai paramos gavėjas valdymo institucijai pagal programą pateikia finansavimo prašymą, nėra tinkami finansuoti ES lėšomis.

Audito institucija: Audito institucija Komisijai teikia patikinimą dėl veiksmų programos (VP) valdymo sistemų ir vidaus kontrolės priemonių veiksmingo veikimo (taigi, dėl patvirtintų išlaidų teisėtumo ir tvarkingumo). Audito institucijas skiria valstybių narių kanceliarijų, finansų ministerijų (arba vidaus kontrolės tarnybų prie ministerijų), kitų ministerijų arba aukščiausiųjų audito institucijų padaliniai. Funkciniu požiūriu jos turi būti nepriklausomos nuo lėšas valdančių institucijų. Audito institucija per sistemų auditą ir per veiklos auditą nustatytus faktus perduoda atitinkamos VP valdymo ir tvirtinančiajai institucijoms. Kartą per metus Komisijai metinėje kontrolės ataskaitoje jos praneša apie savo per metus atliktą darbą. Jeigu audito institucija mano, kad valdymo institucija nesiėmė reikiamų taisomųjų veiksmų, ji į tai privalo atkreipti Komisijos dėmesį.

Bendra strateginė programa (BSP): Šia programa teikiamos gairės ir padedama suderinti tikslus, siektinus įvairiais ES sanglaudos politikos fondais ir kitomis ES priemonėmis ir politikomis.

Bendrijos sanglaudos politikos strateginės gairės: Bendrijos strateginėse gairėse pateikiami sanglaudos politikos principai bei prioritetai ir siūlomi būdai, kuriais Europos regionai galėtų geriausiai panaudoti lėšas, skirtas nacionalinėms ir regioninėms pagalbos programoms 2007–2013 m. laikotarpiu. Šiomis gairėmis nacionalinės institucijos turi remtis rengdamos savo nacionalinius strateginius 2007–2013 m. prioritetus ir planus, kurie dar vadinami nacionaliniais strateginių krypčių planais.

COCOF: Fondų koordinavimo komitetas (COCOF) – Europos Komisijos nuolatinis komitetas. Jo funkcija – aptarti klausimus, susijusius su reglamentų, kuriais reglamentuojami struktūriniai fondai ir Sanglaudos fondas, įgyvendinimo klausimus. COCOF gairės yra rekomendacinio pobūdžio, jose pateikiama praktinių pavyzdžių ir informacijos, tačiau jos nėra teisiškai privalomos arba ribojančios.

Daugiametė finansinė programa: Daugiamete finansine programa (DFP) nustatomi išlaidų prioritetai ir didžiausios sumos, kurias ES gali išleisti tam tikrose srityse per fiksuotą septynerių metų laikotarpį. Dabartinė DFP apima 2014–2020 m. laikotarpį, o ankstesnės apėmė 2007–2013 m. ir 2000–2006 m. (Darbotvarkė 2000) laikotarpius.

Didelės apimties projektas: Didelės apimties projektus sudaro ekonominiu požiūriu nedalomi iš eilės vykdomi darbai, veikla arba teikiamos paslaugos, kurių techninė funkcija yra tiksli, kurių atžvilgiu yra aiškiai nustatyti tikslai ir kurių bendros sąnaudos viršija 50 milijonų eurų arba 75 milijonus eurų, kai vykdomi transporto projektai. Komisijos patvirtinimas reikalingas pavienių projektų lygmeniu.

ES pridėtinė vertė: Vertė, kuria ES veiksmu papildoma vertė, kurią valstybė narė būtų sukūrusi pati.

Europos regioninės plėtros fondas (ERPF): Europos regioninės plėtros fondo tikslas – stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje panaikinant pagrindinius regionų skirtumus. Tuo tikslu teikiama finansinė parama infrastruktūros kūrimui ir produktyvioms darbo vietas kuriančioms investicijoms, daugiausia remiant įmones.

Europos socialinis fondas (ESF): Europos socialinis fondas skirtas stiprinti Europos Sąjungos ekonominę ir socialinę sanglaudą gerinant užimtumo ir darbo galimybes (daugiausia įgyvendinant mokymo priemones), skatinant aukštą užimtumo lygį ir kuriant daugiau ir geresnių darbo vietų.

Įsipareigojimas: Teisinis pasižadėjimas skirti finansavimą, jeigu bus įvykdytos tam tikros sąlygos; juo ES įsipareigoja atlyginti jai tenkančią ES finansuojamo projekto sąnaudų dalį, kai projektas užbaigiamas.

Įsipareigojimų panaikinimas: Visų ar dalies įsipareigojimų, kurie nebuvo panaudoti, panaikinimas. Įsipareigojimai panaikinami savaime, kai praeina tam tikras laikotarpis, paprastai tai būna dveji arba treji metai (n+2/3 taisyklė).

Išdėstymas etapais: Projekto finansavimo išdėstymas per du programavimo laikotarpius, siekiant apriboti riziką, kad projektai bus nebaigti (taigi bus netinkami finansuoti), ir padidinti lėšų panaudojimą per pirmą etapą (2007–2013 m.).

Lėšų panaudojimas: Laikoma, kad finansavimas yra panaudotas, kai Komisija ES lėšas išmoka valstybės narės veiksmų programai kaip bendro finansavimo dalį tinkamiems finansuoti projektams. Tai apima avansą, tarpines ir galutines išmokas.

Lėšų panaudojimo lygis: Panaudota, t. y. išmokėta visos veiksmų programai skirtos bendros sumos procentinė dalis.

Nacionalinis strateginių krypčių planas: ES lėšų programavimo dokumentas, 2007–2013 m. laikotarpiu taikytas nacionaliniu lygmeniu. Juo užtikrinama, kad fondų parama atitiktų ES sanglaudos politikos strategines gaires, ir jame nurodomas ES prioritetų ir nacionalinių bei regioninių prioritetų ryšys. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu nacionalinis strateginių krypčių planas buvo pakeistas partnerystės susitarimais (žr. toliau pateiktą apibrėžtį).

Partnerystės susitarimai: Partnerystės susitarimai – Europos Komisijos ir kiekvienos valstybės narės sudaryti susitarimai, susiję su 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu. Susitarimuose nustatomi nacionalinių institucijų planai, kaip panaudoti Europos struktūrinių ir investicijų fondų finansavimą, ir pateikiami kiekvienos šalies strateginiai tikslai ir investavimo prioritetai, juos susiejant su strategijos „Europa 2020“ bendrais tikslais siekti pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo. Juose taip pat pateikiama informacija apie visas ex ante sąlygas (t. y. išankstines sąlygas, kuriomis siekiama užtikrinti veiksmingą ir efektyvų lėšų naudojimą). Juos rengia valstybės narės, konsultuodamosi su Komisija, ir ši juos turi patvirtinti.

Praradimas dėl savaimingumo: Savaimingumas reiškia tai, kad parama teikiama naudos gavėjams, kurie būtų pasirinkę tą patį net ir negaudami paramos. Tokiais atvejais rezultatai negali būti siejami su politika, o paramos gavėjui sumokėta pagalbos suma neturi jokio poveikio. Taigi išlaidų dalis, dėl kurios atsiranda savaimingumo efektas, iš esmės yra neveiksminga, kadangi ja nepadedama siekti tikslų.

Prioritetinė kryptis: Vienas iš veiksmų programos strategijos prioritetų, kurį sudaro grupė veiksmų su konkrečiais, kiekybiškai įvertinamais tikslais.

Programos laikotarpis: Daugiametės programos laikotarpis, kuriuo planuojamos ir naudojamos struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo lėšos.

Programos užbaigimas: Galutinis atsiskaitymas, kai valstybei narei sumokamas galutinis likutis arba kai Komisija susigrąžina išmokėtas per dideles sumas. Programos užbaigimas yra paskutinis programos ciklo etapas.

Sanglaudos fondas (SF): Sanglaudos fondo tikslas – stiprinti Europos Sąjungos ekonominę ir socialinę sanglaudą finansuojant aplinkos ir transporto projektus valstybėse narėse, kuriose BNP vienam gyventojui sudaro mažiau nei 90 % ES vidurkio.

Skirtas finansinis paketas: Bendra valstybei narei arba veiksmų programai per tam tikrą programavimo laikotarpį skirta suma. Šis suma yra teoriškai didžiausia suma, kurią galima išmokėti.

Tvirtinančioji institucija: Tvirtinančiąją instituciją valstybės narės skiria atlikti valdymo institucijų deklaruotų išlaidų pirmojo lygmens patikras ir patvirtinti, kad šios išlaidos yra teisėtos ir tvarkingos.

Valdymo institucija: Nacionalinė, regiono arba vietos valdžios institucija (ar kita viešoji arba privačioji įstaiga), kurią valstybė narė paskyrė valdyti veiksmų programą. Į jos funkcijas įeina finansuotinų projektų atranka, projektų įgyvendinimo stebėjimas ir ataskaitų apie finansinius aspektus ir pasiektus rezultatus teikimas Komisijai. Be to, valdymo institucija yra įgaliota po Komisijos, Europos Audito Rūmų ir bet kurios valstybės narės institucijos atlikto audito paramos gavėjų atžvilgiu taikyti finansines pataisas.

Veiksmų programa (VP): Veiksmų programoje nustatomi valstybės narės prioritetai bei konkretūs tikslai ir aprašoma, kaip, siekiant finansuoti projektus nustatytu laikotarpiu (šiuo metu septynerių metų), bus naudojamas finansavimas (ES ir nacionalinis viešojo ir privačiojo sektorių bendras finansavimas). Veiksmų programų projektais turi būti padedama siekti tam tikrų tikslų. Veiksmų programoms finansavimą gali skirti ERPF, SF ir (arba) ESF. Veiksmų programas rengia valstybės narės ir, prieš atliekant bet kokius mokėjimus iš ES biudžeto, jas turi patvirtinti Komisija. Veiksmų programos programavimo laikotarpiu gali būti keičiamos tik tuo atveju, jei dėl to susitaria abi šalys.

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiksmingumo auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimo ir įtraukties išlaidų sritis. Auditui vadovavo EAR narys Henri Grethen, jam padėjo: kabineto vadovas Marc Hostert; pagrindiniai vadybininkai Niels-Erik Brokopp ir Emmanuel Rauch; užduočių vadovai Anna Fiteni ir Peggy Vercauteren; ir auditoriai Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca ir Piotr Senator.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0033-2	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/561758	QJ-AB-18-013-LT-N
HTML	ISBN 978-92-9207-722-8	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/37586	QJ-AB-18-013-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://publications.europa.eu/lt/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://data.europa.eu/euodp/lt/home?)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt/home?) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais