Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007-2013 visaient bien à améliorer l'absorption, mais n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats

Synthèse

À propos de l'absorption

I

La politique de cohésion vise à réduire les déséquilibres de développement qui existent entre les différentes régions de l'Union européenne. Elle représente environ un tiers du budget de l'UE et est mise en œuvre par l'intermédiaire de programmes opérationnels (PO). La mise à disposition des fonds intervient au début de la période de programmation pluriannuelle. La capacité d'absorption désigne l'aptitude d'un État membre à dépenser de manière efficiente et efficace les ressources financières qui lui ont été allouées. Les États membres absorbent les fonds lorsqu'ils perçoivent un paiement prélevé sur le budget de l'UE à titre de cofinancement de projets éligibles. Afin que l'accent reste mis sur l'obtention de résultats efficaces, il est primordial que les États membres évitent de devoir absorber une partie significative des fonds à la fin de la période de programmation, étant donné que cette précipitation forcée risque de nuire à une utilisation optimale des ressources. En d'autres termes, si l'absorption est importante pour réaliser les objectifs des interventions, elle ne constitue pas une fin en soi.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

II

Nous avons examiné l'efficacité des actions engagées par la Commission et les États membres pour améliorer l'absorption des financements fournis par le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion (FC) au cours de la période de programmation 2007-2013. Dans le cadre de notre audit, nous nous sommes rendus dans quatre États membres: la République tchèque, la Hongrie, l'Italie et la Roumanie. Notre audit a porté sur la période de programmation 2007-2013, mais nous avons établi une comparaison avec les périodes de programmation 2000-2006 et 2014-2020 tout en soulignant les risques en matière d'absorption pour la période en cours.

Qu'avons-nous constaté?

III

Nous avons constaté que, dans le cas des périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020, l'adoption tardive du cadre législatif, respectivement six mois et deux semaines avant le début desdites périodes, s'est traduite par un retard dans celle des PO. Dans les deux cas, la plupart des PO n'ont pas été adoptés avant la fin de la première année de la période de programmation, ce qui a eu des répercussions inévitables sur le lancement des dépenses des fonds alloués.

IV

La mise en œuvre avait débuté lentement lors de la période de programmation 2007-2013, mais elle a été encore plus lente pour 2014-2020. Outre les répercussions évoquées au point précédent, le chevauchement des périodes de programmation explique lui aussi pourquoi le démarrage a pris autant de temps, les États membres n'ayant pas fini de dépenser les fonds de la période précédente alors que le nouveau programme avait commencé.

V

Durant la période de programmation 2007-2013, la Commission a bel et bien assuré un suivi de l'absorption des fonds, mais ce n'est que 13 mois environ avant la fin de la période d'éligibilité qu'elle a mis en place un groupe de travail pour assister les États membres qui rencontraient des difficultés à absorber l'argent disponible dans le cadre de leurs PO. Huit États membres ont bénéficié du soutien du «groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre». Les mesures prises ont permis d'accroître notablement le niveau d'absorption dans ces États membres. Début 2018, le taux d'absorption moyen dans l'UE était de 97,2 %. Plusieurs États membres n'ont pas réussi à absorber tous les fonds disponibles. Fin 2017, l'argent inutilisé représentait un montant de 4,4 milliards d'euros. Le taux d'absorption définitif et le montant final des fonds inutilisés seront connus une fois la clôture achevée.

VI

Les révisions de PO, l'échelonnement de projets sur deux périodes de programmation, le cofinancement rétrospectif de projets, le versement d'avances aux instruments financiers et le paiement d'avances contractuelles sont autant de mesures utilisées pour améliorer l'absorption. Certaines d'entre elles portaient essentiellement sur l'absorption proprement dite et le respect des règles, sans grande considération pour les résultats. En particulier, les PO ont été fréquemment remaniés, ce qui met en question la qualité des analyses sous-tendant le processus de programmation et les révisions ultérieures, ainsi que la capacité à atteindre les objectifs poursuivis par les PO et par la politique de cohésion.

VII

La Commission ne dispose pas d'une vue d'ensemble des mesures prises et ignore l'impact de chacune d'elles sur l'absorption, parce que les informations fournies par les États membres ne sont pas suffisantes et que, pour certaines mesures (comme les projets rétrospectifs et les avances contractuelles), le cadre législatif n'impose pas à ceux-ci de lui rendre compte.

Quelles sont nos recommandations?

VIII

La Commission devrait:

• proposer au Conseil et au Parlement européen un calendrier de négociation et d'adoption du cadre législatif et des documents de programmation en vue de garantir que la mise en œuvre des PO puisse être lancée dès le début de la période de programmation;
• lorsque des éléments de performance clés sont concernés, veiller à ce que la révision des PO se fonde sur une évaluation rigoureuse et complète des PO, des accords de partenariat et des besoins connexes, et à ce que cette révision vise en premier lieu à améliorer les résultats; faire en sorte de disposer des moyens qui lui permettront d'obtenir les informations pour suivre l'absorption, déceler si celle-ci est lente ou rapide, et évaluer au préalable la nécessité et l'impact des mesures pour déterminer s'il faut les utiliser ou non;
• lorsqu'elle fournit un appui ciblé pour accélérer la mise en œuvre, veiller à ce que les actions entreprises mettent l'accent sur l'obtention de bons résultats.

Introduction

Objectifs des politiques, financement et gestion

01

La politique de cohésion vise à réduire les déséquilibres de développement qui existent entre les différentes régions, à restructurer les zones industrielles en déclin et à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale au sein de l'Union européenne¹. Afin de réaliser ces objectifs, des fonds de l'UE sont utilisés pour développer certains domaines, comme l'économie à faibles émissions de carbone, les infrastructures de transport, l'aide aux PME, l'insertion sur le marché du travail et l'inclusion sociale des personnes défavorisées.

02

Le cadre financier pluriannuel (CFP) indique les montants annuels maximaux que l'UE peut consacrer aux différentes politiques, notamment dans le domaine de la cohésion. Près d'un tiers du budget de l'Union est affecté à la politique de cohésion. La politique de cohésion est financée par l'intermédiaire du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion (FC). À prix courants, l'enveloppe totale allouée à ces trois Fonds représentait environ 261 milliards d'euros pour la période de programmation 2000-2006, 346 milliards d'euros pour la période 2007-2013 et quelque 365 milliards d'euros pour la période 2014-2020². La dotation allouée au titre de la cohésion est ensuite pré-répartie entre les différents États membres.

03

Les règles régissant la politique de cohésion au cours de la période de programmation 2007-2013 figurent dans un règlement général³ et dans ses modalités d'exécution⁴, ainsi que dans des règlements spécifiques au FEDER, au FSE et au FC⁵. Elles sont complétées par des règlements d'exécution, des actes délégués et des documents d'orientation de la Commission. Chaque période de programmation fait l'objet d'un nouveau paquet législatif.

04

Ces Fonds sont mis en œuvre au moyen de programmes opérationnels (PO), qui définissent les priorités d'investissement et les objectifs spécifiques. Ces PO décrivent également comment l'argent sera utilisé au cours de la période de programmation⁶ pour financer les projets. Les États membres répartissent leur enveloppe nationale entre les différents PO nationaux ou régionaux, en fonction de leurs objectifs stratégiques nationaux et de ceux relevant de la politique de cohésion de l'UE.

05

La politique de cohésion est mise en œuvre conjointement par les États membres et la Commission européenne. L'actuel collège des commissaires a entamé son mandat de cinq ans en novembre 2014. Les services de la Commission en charge de la gestion globale de ces domaines d'action sont la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) ainsi que celle de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion (DG EMPL). Ils peuvent fournir un appui administratif et technique aux États membres dans le but de garantir la mise en œuvre correcte des Fonds⁷. Dans les États membres, les autorités chargées des programmes nationaux et/ou régionaux dans le cadre de la cohésion ont pour mission d'utiliser au mieux les fonds de l'UE alloués et de s'assurer de la légalité et la régularité des opérations cofinancées, tandis que la surveillance et la responsabilité ultime sont du ressort de la Commission⁸.

06

La figure 1 décrit les phases principales d'une période de programmation. Celle-ci fait systématiquement l'objet d'un nouveau cadre législatif, dont l'adoption précède la soumission et l'approbation des documents de programmation. La mise en œuvre peut commencer dès le 1^er janvier de la première année de la période de programmation ou à la date de soumission du PO à la Commission pour approbation, si elle est antérieure. Cependant, les paiements effectués sur le budget de l'UE en faveur d'un PO ne peuvent débuter qu'une fois que le PO a été adopté. Par conséquent, les retards dans l'adoption du cadre juridique ou des PO ont des répercussions sur les paiements provenant du budget de l'UE. La clôture est la dernière étape du cycle d'un PO et donne lieu à un paiement final au bénéficiaire ou au recouvrement des montants indûment perçus par celui-ci.

07

Le calendrier de ces phases ne se limite pas à la période 2007-2013. Ainsi, une partie de la mise en œuvre et la clôture de la période de programmation en question ont eu lieu après 2013, c'est-à-dire alors que la période 2014-2020 avait déjà commencé. En d'autres termes, il y a eu un chevauchement entre les périodes de programmation.

08

Les fonds alloués à un PO sont répartis en tranches annuelles sur la période de programmation de sept ans⁹. Chaque tranche donne lieu à un engagement budgétaire, qui correspond au financement de l'UE prévu pour un PO servant à cofinancer des dépenses éligibles relatives à des projets. Les dépenses exposées par un bénéficiaire feront l'objet d'une demande de remboursement adressée par un État membre à la Commission, qui autorisera ensuite un paiement sur les engagements. Une fois que celle-ci a effectué le paiement, les fonds sont considérés comme absorbés¹⁰.

09

Au cours de la période de programmation 2007-2013, les engagements devaient être utilisés (c'est-à-dire couverts par un préfinancement ou un paiement intermédiaire) dans les deux ans. En d'autres termes, les dépenses exposées par les bénéficiaires pouvaient être payées jusqu'au 31 décembre 2015 et les demandes de remboursement, introduites ultérieurement. Passé cette date, les fonds non dépensés ont été dégagés, ce qui signifie que les États membres ne pouvaient plus les utiliser, conformément à la «règle n + 2»¹¹. Le délai a été prolongé d'un an (règle n + 3) pour certains États membres¹² et certaines tranches¹³.

Étendue et approche de l'audit

10

Notre audit visait à évaluer l'efficacité des actions engagées par la Commission et les États membres pour améliorer l'absorption des fonds provenant du FEDER, du FSE et du FC au cours de la période de programmation 2007-2013. En particulier, nous avons examiné si:

• la Commission avait relevé des problèmes d'absorption et les avait résolus en temps opportun grâce à des mesures visant à améliorer l'absorption et en assistant les États membres dans leur mise en œuvre;
• les États membres avaient appliqué ces mesures en tenant dûment compte de la conformité et d'une utilisation optimale des ressources (voir encadré 1).

11

Notre audit a couvert la période de programmation 2007-2013, mais, dans le présent rapport, nous faisons également référence aux périodes 2000-2006 et 2014-2020, et ce dans le but d'établir des comparaisons et de souligner les risques en matière d'absorption pour la période en cours.

12

Nos travaux d'audit ont consisté en:

• une analyse des dispositions du cadre juridique de la période de programmation 2007–2013 ayant un impact sur l'absorption;
• un examen des orientations techniques pertinentes de la Commission sur la mise en œuvre de certaines dispositions juridiques influençant l'absorption et la clôture;
• une évaluation des procédures de suivi de la Commission pour la période de programmation 2007-2013 relatives à l'absorption, y compris les travaux réalisés par le «groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre»¹⁴;
• une analyse de 16 PO relevant du FEDER et du FC et de quatre PO bénéficiant d'un soutien du FSE dans sept États membres: la Bulgarie, la République tchèque, l'Espagne, l'Italie, la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie. Parmi ces PO, sept relevant du FEDER et du FC ainsi que deux du FSE ont été examinés en détail. L'annexe présente une liste des PO concernés;
• des missions d'audit dans quatre États membres: la République tchèque, la Hongrie, l'Italie et la Roumanie;
• des entretiens avec des fonctionnaires de la DG REGIO et de la DG EMPL, y compris ceux qui ont pris part au groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre.

Observations

La Commission a réagi tardivement à la lenteur de la mise en œuvre, mais les mesures qu'elle a prises ont contribué à accroître l'absorption

13

Nous avons comparé les calendriers d'adoption du cadre juridique pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 afin de déterminer le temps dont les États membres disposaient avant le début de la période de programmation pour soumettre les PO. Nous avons analysé en outre les calendriers d'adoption des PO relevant des périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 afin d'établir le moment auquel les États membres ont pu commencer à absorber les fonds. Nous nous sommes également penchés sur les taux d'absorption des périodes de programmation 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020 afin de déceler d'éventuelles similitudes dans les modèles de dépenses et de prédire à quoi s'attendre pour la période en cours. Enfin, nous avons examiné comment la Commission avait assuré le suivi de l'absorption au cours de la période 2007-2013, tout en essayant d'établir si elle avait agi en temps opportun et de déterminer pour quels résultats.

L'adoption tardive du cadre législatif et la lenteur de la mise en œuvre ont compliqué davantage encore l'absorption des fonds

14

L'adoption du cadre législatif est une condition préalable essentielle à l'élaboration des PO, car elle établit le cadre réglementaire et fournit aux États membres la certitude juridique que leurs plans de dépenses et les objectifs fixés dans les PO correspondent aux objectifs de l'UE. Par ailleurs, l'adoption des PO par la Commission marque le début des paiements, sur le budget de l'UE, en leur faveur. Pour que ces dernières puissent commencer dès le début de la période, il est nécessaire que la Commission propose – et que le législateur adopte – le cadre législatif de la période de programmation suivante bien avant qu'elle ne démarre. Sur la base de l'expérience acquise, nous considérons le calendrier ci-après comme raisonnable:

• proposition du cadre législatif par la Commission 30 mois (deux ans et demi) avant le début de la période;
• adoption du cadre par le législateur dans les 18 mois suivant la proposition de la Commission;
• soumission, par les États membres, et adoption, par la Commission, des stratégies nationales («accords de partenariat» pour la période de programmation 2014-2020) et des PO dans l'année qui suit l'adoption du cadre légal.

15

C'est là un point important pour éviter un retard dans la mise en œuvre et une pression inutile pour absorber les fonds en fin de période, avec le risque de voir cette absorption se faire au détriment du respect des règles et d'une utilisation optimale des ressources.

L'adoption tardive du cadre juridique et des PO ont eu des répercussions sur la mise en œuvre

16

En ce qui concerne la période 2007-2013, la proposition de règlement général émanant de la Commission a été présentée près de 30 mois avant le début de la période de programmation et a été adoptée par le législateur près de 24 mois plus tard, soit environ six mois avant le début de la période. Pour ce qui est de la période de programmation 2014-2020, la proposition de la Commission concernant le règlement portant dispositions communes (RDC) a été présentée environ 27 mois avant le début de la période de programmation et il a fallu 26 mois au législateur pour l'adopter, soit deux semaines à peine avant le début de la période de programmation¹⁸. La figure 2 donne une vue d'ensemble du calendrier prévu pour la procédure législative.

17

Par rapport à la période de programmation 2007-2013, le délai supplémentaire qu'a nécessité l'adoption du règlement portant dispositions communes pour 2014-2020 était dû:

• au fait que la proposition législative de la Commission avait été présentée trois mois plus tard (c'est-à-dire en octobre 2011, contre juillet 2004);
• au fait que le processus de négociation entre le Conseil et le Parlement européen avait pris deux mois et demi de plus parce qu'il avait fallu attendre l'adoption du règlement financier (en octobre 2012) et du CFP (en décembre 2013 seulement), ainsi que l'issue des négociations résultant d'une nouvelle procédure législative¹⁹.

18

Dans sa communication relative au CFP au-delà de 2020²⁰, la Commission a admis que l'adoption tardive du CFP 2014-2020 avait retardé les investissements sur le terrain dans plusieurs domaines d'action (dont celui de la cohésion). Elle a appelé à parvenir à un accord politique précoce sur le CFP postérieur à 2020 afin de fournir une sécurité juridique et financière aux autorités nationales et régionales et de permettre une mise en œuvre effective dès le début de la période de programmation.

19

En ce qui concerne les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020, aucun PO n'avait été adopté au moment où elles ont démarré (le 1^er janvier 2007 et le 1^er janvier 2014 respectivement). Le nombre de PO adoptés avant la fin de la première année de la période a toutefois été plus élevé dans le premier cas que dans le second (voir encadré 2). Cela s'explique principalement par le retard dans l'adoption du paquet législatif et peut-être aussi par des négociations plus ardues pour l'adoption des accords de partenariat et des PO par rapport à la période de programmation précédente²¹,²².

L'absorption a été lente au cours des premières années

20

La figure 3 présente l'évolution des dépenses au fil des ans pour la période de programmation 2007-2013. Le niveau des engagements au début de la période était nettement supérieur à celui des paiements, étant donné que les États membres en étaient toujours à épuiser les engagements disponibles hérités de la période de programmation 2000-2006, que les PO étaient encore en cours d'adoption ou que les procédures de sélection des projets n'étaient pas encore finalisées. À la fin de la période de programmation 2007-2013, alors qu'il restait deux années pour arriver au bout de la période d'éligibilité (le 31 décembre 2015), moins de deux tiers des engagements avaient été absorbés par des paiements.

21

Une comparaison de l'absorption au cours des périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013 donne des profils similaires. En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, l'absorption à la fin de 2017 (quatrième année de la période de programmation) était plus faible. La figure 4 présente le taux d'absorption cumulé²⁵ pour ces trois périodes de programmation depuis le début de la période (année 1) jusqu'à l'année où la déclaration de clôture devrait être soumise (année 11).

22

Outre l'adoption tardive du cadre législatif et des PO, nous avons recensé au moins deux facteurs supplémentaires qui ont ralenti davantage encore l'absorption au cours des premières années de la période de programmation 2007-2013, par rapport à la période précédente. Tout d'abord, dans le cas de la période de programmation 2000-2006, la période d'éligibilité des dépenses et, par conséquent, le délai de clôture ont été prorogés de six mois (jusqu'en juin 2009 et septembre 2010 respectivement) pour la plupart des États membres²⁶. Cela a retardé la mise en œuvre de la période de programmation 2007-2013, puisque les États membres en étaient toujours à utiliser les engagements disponibles hérités de la période précédente. Ensuite, durant la période de programmation 2000-2006, le préfinancement était effectué dans son intégralité une fois le premier engagement pris²⁷, alors que lors de la période suivante, il était échelonné sur les années 2007 à 2009.

23

La Cour a déjà signalé que les retards dans l'exécution budgétaire pour la période de programmation 2014-2020 risquaient d'être plus importants que ceux constatés pour la période 2007-2013²⁸. Fin 2016 (soit trois ans après le début de la période de programmation), 77 % à peine des autorités avaient été désignées pour les PO relevant du FEDER, du FSE et du FC. Cela a encore accentué la lenteur du démarrage (voir points 16 et 19 et encadré 2), parce que, si les autorités des États membres peuvent lancer des appels et sélectionner des projets, elles ne peuvent soumettre des déclarations de dépenses à la Commission qu'une fois qu'elles ont été désignées. En mai 2018, le processus de désignation était presque achevé.

24

Au 1^er mars 2018, les comptes définitifs concernant les trois premiers exercices soumis par les États membres présentaient des dépenses cumulées correspondant seulement à 5 % environ du budget alloué pour l'ensemble de la période de programmation²⁹.

25

La Commission a indiqué que la sélection des projets pour la période de programmation 2014-2020 a démarré lentement. Toutefois, en juillet 2017, le niveau atteint était identique à celui de la période précédente³⁰ et, depuis, la Commission s'attend à des taux de mise en œuvre globalement similaires à ceux de la période de programmation 2007-2013. Cela étant, en raison des difficultés d'absorption rencontrées durant la période de programmation 2007-2013 et du démarrage plus lent de la période 2014-2020, il est probable que des problèmes d'absorption se posent également lors de cette dernière période.

26

La Cour a observé que, dans le cas de neuf États membres³¹, les engagements restant à liquider en ce qui concerne les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) de la période de programmation 2014-2020 équivalaient, à la fin de 2016, à plus de 15 % des dépenses publiques de l'exercice en question. Compte tenu du montant élevé des crédits d'engagement encore disponibles au titre du CFP 2014-2020, les États membres dans lesquels les Fonds ESI représentent un pourcentage significatif des dépenses publiques risquent d'éprouver des difficultés à déterminer un nombre suffisant de projets de haute qualité auxquels consacrer les fonds disponibles³² ou à cofinancer.

Au cours de la période de programmation 2007-2013, les modèles d'absorption ont varié d'un État membre à l'autre, et plusieurs pays n'ont pas été en mesure d'utiliser tous les fonds disponibles

27

Notre examen de l'absorption par les États membres pour la période de programmation 2007-2013 indique que certains d'entre eux ont absorbé les fonds plus rapidement que d'autres. Nous faisons toutefois observer que, si l'absorption est un moyen d'atteindre des objectifs et des résultats, elle ne constitue pas une fin en soi. La figure 5 montre les disparités entre les taux d'absorption d'un État membre à l'autre.

28

Sur la base des informations disponibles début 2018 et fournies par la Commission, le taux d'absorption moyen dans l'UE s'élevait à 97,2 %³³. Certains États membres n'ont pas réussi à absorber tous les fonds disponibles dans le délai imparti (règle n + 2/3) ou ne disposaient pas d'un montant de dépenses éligibles suffisant pour déclarer l'intégralité des fonds alloués à la clôture (voir figure 6). Toujours sur la base des informations fournies par la Commission, l'argent inutilisé représentait, fin 2017, un montant de 4,4 milliards d'euros³⁴. Le montant total correspondant aux projets suspendus à la suite d'une procédure administrative ou judiciaire avoisinait 853,8 millions d'euros, dont l'absorption par les États membres dépendra de l'issue des procédures en question³⁵. Le taux d'absorption définitif et la valeur totale des fonds non utilisés ne pourront être confirmés qu'une fois que tous les PO auront été clôturés et les éventuels recouvrements et corrections financières, déterminés.

La Commission a réagi tardivement pour remédier aux difficultés d'absorption, mais ses actions ont eu un impact

29

La Commission devrait assurer un suivi régulier de l'exécution budgétaire et intervenir de manière appropriée lorsque des retards sont constatés. En outre, elle devrait exploiter les enseignements tirés des périodes de programmation précédentes afin d'améliorer la mise en œuvre des Fonds.

La Commission a assuré un suivi régulier de l'exécution budgétaire

30

La Commission dispose de différentes sources d'information pour assurer le suivi de la mise en œuvre des Fonds de l'UE dans les États membres. Au cours de la période de programmation 2007-2013, l'autorité de gestion a élaboré des rapports annuels de mise en œuvre pour chaque PO et les a soumis à la Commission pour le 30 juin de l'année suivante (et pour la première fois en juin 2008)³⁶.

31

Le règlement général précise les informations qui doivent figurer dans le rapport annuel de mise en œuvre, en l'occurrence les informations relatives à l'exécution financière, à la progression réalisée par rapport à l'objectif fixé ainsi qu'à tout problème sérieux rencontré, avec les mesures prises pour l'atténuer. Les informations communiquées dans les rapports annuels de mise en œuvre sont complétées par les déclarations de dépenses éligibles. Les États membres ont également fait part, semestriellement, de leurs prévisions en matière de demandes de paiement. La Commission a obtenu de plus amples informations lors des réunions du comité de suivi (deux par an en moyenne), des réunions de réexamen annuel et des réunions techniques.

32

La DG EMPL et la DG REGIO ont effectué un suivi régulier de l'exécution financière des programmes par les États membres, y compris au moyen d'un rapport mensuel d'exécution budgétaire couvrant tous les États membres et tous les PO. Le suivi s'est opéré aux niveaux de l'UE, de l'État membre et du programme. À mesure que la fin de la période de programmation 2007-2013 approchait, la Commission a renforcé son contrôle en suivant régulièrement la mise en œuvre du plan de gestion annuel interne de la DG.

Certains États membres ont pris assez rapidement des mesures pour résoudre leurs difficultés d'absorption, mais le problème a persisté

33

Certains des États membres dans lesquels nous nous sommes rendus ont constaté à un stade relativement précoce qu'ils rencontraient des difficultés à mettre en œuvre les Fonds structurels, et ont mis en place des plans d'action ou pris des mesures pour y remédier. C'est ainsi que, dès 2011, la République tchèque, l'Italie et la Roumanie ont établi des plans d'action. Fin 2014, alors qu'il ne restait qu'une année pour utiliser l'argent disponible, le taux d'absorption pour le FEDER, le FSE et le FC avoisinait 77 % pour l'EU-28. Dans le cas de la République tchèque de l'Italie et de la Roumanie, mais aussi de la Bulgarie et de la Slovaquie, le taux d'absorption se situait entre 61 % et 68 %, soit bien en deçà de la moyenne, tandis que pour la Croatie³⁷, il était de 46 % environ.

Bien que constitué tardivement, le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre s'est révélé efficace

34

En novembre 2014, soit 11 mois après la fin de la période de programmation, la Commission³⁸ a créé le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre, destiné à aider les États membres éprouvant des difficultés à utiliser les fonds résiduels de la période 2007-2013 lors de l'exécution de leurs PO.

35

Composé d'agents de la DG REGIO³⁹, le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre couvrait les États membres dont le taux d'absorption global était inférieur à la moyenne de l'UE, à savoir la Bulgarie, la République tchèque, la Croatie, l'Italie, la Roumanie et la Slovaquie⁴⁰. Il s'est également occupé de la Hongrie, qui risquait de perdre des financements en 2014 à la suite d'un dégagement d'office, bien que le niveau d'absorption de ce pays fût proche de la moyenne de l'UE. En tout, le groupe de travail a centré son attention sur 38 PO du FEDER et du FC. L'encadré 3 décrit brièvement en quoi consistaient ses travaux.

36

Notre examen des documents techniques⁴¹ fournis par le groupe de travail aux États membres a confirmé qu'ils portaient sur l'absorption et sur les risques en matière de légalité et de régularité. Cependant, ces documents ne précisaient pas comment bien dépenser les fonds ni comment arriver à de meilleures réalisations et à de bons résultats.

37

Le groupe de travail a suivi les progrès des États membres par rapport aux mesures convenues. Toutefois, en raison de la manière dont ceux-ci ont fait part de leurs résultats, il était difficile d'obtenir une vue d'ensemble de toutes les mesures utilisées et de l'impact de chacune d'entre elles sur l'absorption.

38

Cela étant, en l'espace d'une année (de décembre 2014 à décembre 2015), l'EU-28 a vu son taux d'absorption passer de 77 % environ à près de 90 %. Comme l'indique le tableau 1, le taux d'absorption des États membres assistés par le groupe de travail a considérablement progressé (de plus de 20 points de pourcentage dans certains cas).

Tableau 1

Augmentation du taux d'absorption des États membres assistés par le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre

État membre	Taux d'absorption Décembre 2014 (%)	Taux d'absorption Décembre 2015 (%)	Augmentation de l'absorption (points de pourcentage)
République tchèque	64,4	85,3	20,9
Slovaquie	61,7	87,6	25,9
Bulgarie	68,0	87,5	19,5
Italie	63,8	79,9	16,1
Hongrie	76,1	88,4	12,3
Roumanie	62,1	77,0	14,9

Remarque: la Slovénie et la Croatie ne figurent pas dans le tableau, car leur situation n'était pas comparable à celle des autres États membres (voir notes de bas de page 37 et 40).

39

Les États membres visités ont déclaré que le groupe de travail avait été utile en raison de l'orientation technique et de l'assistance qu'il a fournies, notamment en matière d'échelonnement des grands projets (voir points 60 à 62). Ils ont également expliqué qu'il avait créé un forum formel pour exposer les problèmes de mise en œuvre et qu'il avait facilité le partage des connaissances. Selon la République tchèque et la Hongrie, qui avaient déjà commencé à prendre des mesures pour accroître l'absorption, le groupe de travail a été mis en place trop tard.

40

Le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre a achevé ses travaux fin 2015. Son approche et sa méthode de travail ont été efficaces, selon la Commission, qui a décidé de le transformer en une unité permanente chargée d'assister les États membres à mettre les PO en œuvre au cours de la période de programmation 2014-2020.

Plusieurs mesures ont permis d'accélérer l'absorption, mais elles n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats

41

Nous avons examiné les principales mesures appliquées par les États membres, ainsi que leur effet sur l'amélioration de l'absorption et leur impact sur la performance et la conformité avec les règles d'éligibilité.

42

Les financements de l'UE mis à la disposition des États membres devraient être utilisés dans leur intégralité et de la meilleure manière possible pour atteindre les objectifs des PO. À cette fin, les États membres devraient appliquer les mesures autorisées par la réglementation en tenant dûment compte du principe d'utilisation optimale des ressources et de la régularité des dépenses.

La reprogrammation était un outil efficace pour optimiser l'absorption, mais elle a entraîné d'importantes modifications des plans initiaux, avec le risque d'une utilisation non optimale des ressources

43

La révision (ou la reprogrammation) des PO est un outil important pour optimiser l'absorption et éviter le dégagement, c'est-à-dire une non-utilisation des fonds. Elle offre en outre davantage de flexibilité aux États membres pour s'adapter à l'évolution de la situation sur le terrain. Elle a été fréquemment utilisée au cours de la période de programmation 2007-2013 et s'est traduite par d'importantes modifications des plans de financement initiaux. Toutefois, nous avons constaté que cette pratique n'était pas sans risques pour une utilisation optimale des ressources (voir points 53 et 55).

44

Les méthodes de reprogrammation permettent de transférer des fonds entre PO et entre priorités (y compris l'introduction de nouvelles priorités ou la suppression de priorités existantes), de modifier les taux de cofinancement ou encore de modifier les parts publique et privée de la contribution nationale.

45

Dans les sections suivantes (points 46 à 59); nous examinons la modification apportée au cadre réglementaire afin de faciliter la reprogrammation, analysons l'impact de la reprogrammation sur la planification initiale et illustrons l'utilisation de chaque méthode de reprogrammation sur la base de notre échantillon de 20 PO.

Une modification de la réglementation a facilité la révision des PO

46

Les PO peuvent être révisés sur l'initiative des États membres ou sur celle de la Commission, en accord avec l'État membre concerné. Les conditions d'une telle révision sont énoncées à l'article 33 du règlement général, couvrent un large spectre et laissent aux États membres une marge de manœuvre considérable. Il est possible de réviser un PO en cas de changements socioéconomiques importants, de modifications majeures des priorités régionales, nationales ou de l'UE, ou encore à l'issue d'une évaluation faisant apparaître un écart significatif par rapport aux objectifs fixés au départ, ou à la suite de difficultés de mise en œuvre. La Commission doit approuver ou rejeter la révision du PO dans les trois mois de la soumission officielle de ce dernier par l'État membre. Au départ, les États membres étaient tenus d'effectuer une évaluation lors de la révision du PO. Cette obligation a été assouplie en 2010, les États membres étant désormais priés de fournir une analyse justifiant la révision du PO, avec une estimation de l'impact escompté. Cette modification du règlement général visait à faciliter l'adaptation des PO⁴².

Les révisions fréquentes des PO remettent la programmation en question

47

Au cours de la période de programmation 2007-2013, les États membres ont fréquemment eu recours à la reprogrammation. Dix-neuf des 20 PO composant notre échantillon ont été reprogrammés à plusieurs reprises pendant cette période, parfois même plusieurs fois au cours de la même année. Par ailleurs, nous avons constaté que, dans huit cas, l'intervalle entre deux reprogrammations était inférieur à cinq mois. À titre d'exemple, le PO tchèque «Entreprises et innovations» relevant du FEDER comptait huit versions différentes, dont deux soumises en 2013 et deux autres en 2015. La figure 7 donne une vue d'ensemble du nombre de versions soumises pour chaque PO de la période de programmation 2007-2013.

48

La reprogrammation permet aux États membres de réorienter leurs activités pour tenir compte de l'évolution de la situation sur le terrain et des modifications des politiques de l'UE. Toutefois, sa fréquence élevée remet en question la qualité des analyses sous-tendant le processus de programmation (par exemple l'analyse initiale des besoins et l'évaluation ex ante) et les révisions qui s'ensuivent.

La reprogrammation a donné lieu à des modifications importantes dans l'affectation des fonds aux axes prioritaires, ce qui ne s'est pas toujours reflété dans les valeurs cibles des indicateurs de performance

49

La reprogrammation des PO consiste fréquemment à transférer une dotation financière d'un PO à l'autre ou entre les axes prioritaires à l'intérieur des PO. Cela permet aux États membres de transférer des fonds vers des mesures exigeant davantage de moyens ou plus faciles à appliquer. En général, une modification significative de la dotation financière requiert une révision correspondante des indicateurs de performance et des valeurs cibles afin de pouvoir déterminer si l'argent investi l'a été de manière optimale.

50

Neuf des 20 PO de notre échantillon étaient caractérisés par un transfert de fonds (vers d'autres PO et inversement). Pour la plupart d'entre eux (huit sur neuf), ce dernier représentait moins de 10 % de la contribution initiale de l'UE au PO. Cependant, pour le PO slovaque «Compétitivité et croissance économique», la contribution de l'UE au PO a augmenté de 25,4 %.

51

Les États membres ont également transféré des fonds entre axes prioritaires, ce qui, dans certains cas, a donné lieu à des modifications importantes des montants programmés initialement (voir encadré 4).

52

Dans un PO hongrois, une modification de la dotation financière n'a pas donné lieu à une modification de la valeur cible de l'indicateur de performance (voir encadré 5).

53

À la lumière des exemples fournis plus haut, il apparaît que se focaliser sur l'absorption et l'utilisation rapide des fonds peut nuire à l'obtention de meilleurs résultats.

Relever le taux de cofinancement de l'UE favorise l'absorption, mais réduit la valeur ajoutée susceptible d'être obtenue avec les fonds de l'UE

54

L'augmentation du taux de cofinancement de l'UE permet aux États membres d'absorber plus rapidement l'argent mis à leur disposition et de réduire le montant des fonds exposés à un risque de dégagement. Un État membre peut se faire rembourser au taux révisé toutes les dépenses déclarées antérieurement. L'augmentation du taux de cofinancement permet d'absorber immédiatement et rapidement les fonds avec effet rétroactif.

55

Elle allège la pression qui pèse sur le budget national, étant donné qu'elle réduit la contribution de l'État membre au PO initialement prévue. Elle diminue toutefois aussi la valeur ajoutée globale du PO. Cela signifie que l'ampleur (nombre ou importance) des interventions est également réduite, à moins que les États membres ne décident d'investir les fonds initialement prévus au niveau national. Par conséquent, les objectifs et résultats susceptibles d'être atteints par les PO risquent de s'en ressentir, ce qui a, à son tour, un impact sur l'utilité potentielle des fonds de l'UE versés.

56

Plus de la moitié des PO de notre échantillon (11 PO sur 20) ont été programmés dès le début au taux de cofinancement maximal de l'UE prévu dans le règlement⁴³. Dans le cas de huit PO, le taux de cofinancement a été relevé en cours de période. Le tableau 2 présente l'augmentation du taux de cofinancement de l'UE et la diminution de la contribution nationale. Pour les huit PO concernés, la baisse de la contribution nationale correspond à un montant total de 4,8 milliards d'euros.

Tableau 2

Diminution de la contribution nationale sous l'effet de la hausse du taux de cofinancement

État membre	Programme opérationnel	Taux de cofinancement initial de l'UE (%)	Taux de cofinancement révisé de l'UE (%)	Diminution de la contribution nationale (millions d'euros)
Roumanie	Environnement	80	85	302,1
Bulgarie	Environnement	81	85	75,5
Espagne	Recherche, développement et innovation (RDI) pour et par les entreprises – Fonds de technologie	67	75	356,8
	Économie fondée sur la connaissance	70	80	259,0
Italie	Calabre FSE	50	75	286,8
	Sécurité pour le développement	50	75	386,0
	Calabre	50	75	999,4
	Sicile	50	75	2 179,8
	Total			4 845,4

Remarque: le taux de cofinancement maximal réglementaire de l'UE est de 85 % pour la Bulgarie et la Roumanie, de 80 % pour l'Espagne et de 75 % pour l'Italie.

Source: Cour des comptes européenne.

Les États membres ont introduit des contributions privées pour améliorer leurs taux d'absorption, mais cette démarche s'est soldée elle aussi par une baisse des interventions

57

La part de cofinancement national des États membres peut être fournie au travers d'une contribution publique nationale, mais elle peut aussi comporter une contribution privée. Dans le second cas, le plan de financement du PO⁴⁴ tient compte du financement fourni par les bénéficiaires de subventions du secteur privé.

58

Une augmentation des contributions du secteur privé peut aider à absorber plus rapidement les fonds, étant donné qu'elles viennent s'ajouter aux dépenses publiques nationales à rembourser dans le cadre du cofinancement de l'UE, et/ou remplacer la contribution publique nationale nécessaire pour compléter le cofinancement de l'Union. L'effet est immédiat et a un impact positif unique sur l'absorption des fonds de l'UE par l'augmentation du montant des dépenses privées éligibles entrant en ligne de compte pour un remboursement. Toutefois, comme une partie de la contribution privée se compose de dépenses qui auraient de toute façon été exposées avec ou sans contribution publique, le remplacement de celle-ci par une participation privée réduit l'investissement global des États membres. Comme cela a été précisé plus haut (voir point 55), cette pratique réduit l'ampleur de l'intervention pour réaliser les objectifs de la politique de cohésion.

59

Au début de la période de programmation, aucun des 20 PO de notre échantillon ne comportait de composante privée dans son plan de financement. Avant la fin de la période, cinq PO ont introduit une contribution privée, réduisant de facto la contribution publique nationale. Le tableau 3 indique la contribution privée introduite ainsi que la contribution théorique de l'UE que cela a pu générer.

Tableau 3

Contribution privée remplaçant la contribution publique et contribution théorique de l'UE ainsi générée

État membre	PO	Contribution privée introduite (millions d'euros)	Taux de cofinancement (%)	Contribution théorique de l'UE générée par la contribution privée (millions d'euros)
Espagne	Recherche, développement et innovation (RDI) pour et par les entreprises – Fonds de technologie	500,5	75	375,4
République tchèque	Entreprises et innovations	472,5	85	401,6
	Environnement	97,2	85	82,7
Hongrie	Environnement et énergie	85,1	85	72,3
	Hongrie septentrionale	54,2	85	46,0

Remarque: la contribution théorique de l'UE générée par l'inclusion de dépenses privées est calculée en appliquant le taux de cofinancement de l'UE à la contribution privée. La contribution définitive générée par les dépenses privées ne sera connue qu'au moment de la clôture.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

L'échelonnement des projets réduit le risque de dégagement si ces derniers ne sont pas totalement achevés à la clôture

60

Le cadre réglementaire applicable à la période de programmation 2007-2013 prévoyait la mise en œuvre d'un grand projet⁴⁵ sur deux périodes de programmation. En d'autres termes, le projet était réparti en deux phases, la première au cours de la période 2007-2013 et la seconde au cours de la période 2014-2020⁴⁶. Seul l'échelonnement des grands projets était prévu dans le règlement général, mais les orientations de la Commission en matière de clôture allaient plus loin en étendant le principe d'échelonnement aux projets de moindre envergure d'une valeur d'au moins 5 millions d'euros⁴⁷.

61

L'échelonnement présente l'avantage de réduire le risque de voir de grands projets qui ne sont pas opérationnels au 31 mars 2017 (soit la date de soumission des documents de clôture) ou au 31 mars 2019 au plus tard⁴⁸ être considérés comme inéligibles, avec, comme corollaire, la non-utilisation du financement de l'UE. Dans notre échantillon, les grands projets ou ceux d'une valeur supérieure à 5 millions d'euros étaient échelonnés dans neuf des 14 PO⁴⁹ qui en comportaient. Le recours à l'échelonnement a permis de réduire le risque de non-utilisation du cofinancement de l'UE pour ces projets (4,5 milliards d'euros, dont 3,8 milliards d'euros pour les grands projets et 0,7 milliard d'euros pour les projets de plus de 5 millions d'euros) au terme de la période de programmation 2007-2013.

62

Si l'échelonnement est une bonne chose pour l'absorption et permet d'éviter que la mise en œuvre d'un projet en cours ne s'arrête à l'issue de la période de programmation, un audit récent a fait apparaître qu'il était plus compliqué et plus restrictif dans le domaine de la cohésion que dans celui du développement rural, même si ces deux domaines d'action sont très similaires⁵⁰.

Des projets rétrospectifs ont servi à absorber les financements de l'UE, mais représentent un risque d'effet d'aubaine considérable

63

Les projets ou opérations rétrospectifs sont ceux qui ont fait l'objet de dépenses ou qui ont été achevés avant la demande ou l'attribution officielle du cofinancement de l'UE. En d'autres termes, ils sont financés rétrospectivement. Ils constituent un autre moyen d'absorber les fonds en créant de nouvelles dépenses ou en remplaçant des dépenses inéligibles.

64

Les projets rétrospectifs posent des risques clairs pour l'utilisation optimale des ressources, puisqu'ils sont souvent sélectionnés, lancés ou exécutés sans avoir été expressément liés aux objectifs d'un programme ou aux exigences juridiques spécifiques relatives à l'assistance de l'UE. Dans ses orientations sur l'aide rétrospective de l'UE⁵¹, la Commission décourage leur utilisation en raison du risque élevé de non-conformité qu'ils entraînent par rapport aux règles nationales et de l'UE concernées.

65

En outre, comme les projets rétrospectifs sont déjà mis en œuvre au moyen de financements nationaux, la valeur ajoutée de l'utilisation de fonds de l'UE pour cofinancer ces projets peut être mise en doute. Il existe également un risque d'effet d'aubaine, étant donné que ces projets auraient de toute façon été lancés sans le financement de l'UE.

66

Des quatre États membres que nous avons visités, trois (l'Italie, la Hongrie et la Roumanie) ont indiqué qu'ils avaient eu recours à des projets rétrospectifs (voir encadré 6).

67

Les États membres ne sont pas tenus d'informer la Commission des dépenses déclarées rétrospectivement. Par conséquent, celle-ci n'a pas connaissance du volume ni de l'impact financier des dépenses déclarées rétrospectivement, en dépit des risques évidents d'un tel financement. Nos travaux en vue de la déclaration d'assurance montrent que de nombreux États membres recourent à des dépenses rétrospectives et que le cofinancement, par l'UE, des projets rétrospectifs est sans doute important pour la période de programmation 2007-2013.

68

Dans le cadre des travaux que nous avons effectués pour établir le rapport annuel 2015, nous avons décelé des erreurs dans les dépenses relatives aux projets rétrospectifs (voir encadré 7). Dans un précédent rapport, la Cour avait indiqué que les projets de ce type étaient davantage exposés au risque d'erreur que ceux sélectionnés de façon normale⁵².

69

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, le recours à des projets rétrospectifs a été quelque peu limité. Les opérations (composées d'un ou de plusieurs projets) pour lesquelles des dépenses ont commencé à être engagées, mais qui n'ont pas été complètement achevées ou mises en œuvre avant que le bénéficiaire ne soumette à l'autorité de gestion la demande de financement au titre du programme sont éligibles à un financement de l'UE⁵³. Cela étant, le risque de dépenses inéligibles ainsi que la question de la valeur ajoutée du cofinancement de l'UE demeurent.

Malgré l'extension de la période d'éligibilité, 8 % des dotations aux instruments financiers n'ont pas été utilisées et n'ont pas eu d'effet de renouvellement

70

Au cours de la période de programmation 2007-2013, les États membres pouvaient absorber l'argent temporairement en le versant dans un instrument financier et en en percevant le remboursement auprès de la Commission, ce qui leur permettait d'éviter le risque de dégagement au cours de la phase de mise en œuvre. Par ailleurs, pour contribuer à améliorer l'absorption, la Commission a prolongé la période d'éligibilité pour les décaissements des instruments financiers vers les bénéficiaires finals, laquelle est passée du 31 décembre 2015 au 31 mars 2017⁵⁴. Il s'en est suivi des paiements supplémentaires aux bénéficiaires finals pour un montant total de 1,6 milliard d'euros⁵⁵. La Cour a déjà traité cette question dans des rapports antérieurs⁵⁶.

71

L'un des avantages importants de l'utilisation des instruments financiers est leur effet de renouvellement, c'est-à-dire la possibilité pour les dotations aux instruments en question d'être utilisées plusieurs fois. Il est dès lors important que les dotations intégrales aux instruments financiers soient utilisées pendant la période de programmation pour permettre à l'effet de renouvellement de se concrétiser.

72

Par le passé, nous avons déjà signalé que les faibles taux de décaissement, en particulier au cours des premières années de la période de programmation 2007-2013, ont limité l'effet de renouvellement⁵⁷. En octobre 2017, la Commission a établi un rapport sur l'exécution financière au 31 mars 2017 (à la clôture) pour les instruments financiers. Un examen documentaire des chiffres mentionnés dans ce rapport a révélé un certain nombre d'incohérences et d'imprécisions dans les informations transmises par les États membres⁵⁸. Étant donné que le processus de clôture n'est pas terminé, la Commission devrait être en mesure de vérifier la fiabilité des chiffres utilisés pour clôturer les PO.

73

Néanmoins, sur la base des données communiquées par les États membres à la Commission au moment de la clôture, nous estimons qu'environ 8 % (soit 0,9 milliard sur un total de 11,3 milliards d'euros) du montant des dotations aux instruments financiers n'avaient pas été utilisés à la date butoir du 31 mars 2017 et doivent être restitués aux PO⁵⁹. Ces fonds pourraient être transférés de l'axe prioritaire des instruments financiers moins performants à un autre axe prioritaire, pour autant que des dépenses excédentaires suffisantes soient disponibles, conformément à la règle de flexibilité des 10 % définie dans les lignes directrices relatives à la clôture. Dans le cas des PO pour lesquels ces conditions ne sont pas réunies, les fonds qui leur sont restitués en tout ou en partie doivent être reversés au budget de l'UE. Les fonds restitués aux PO n'ont eu aucun effet de renouvellement, et les frais de gestion y afférents, même s'ils étaient conformes aux accords financiers, n'ont apporté aucune valeur ajoutée au budget de l'UE.

Les avances contractuelles versées vers la fin de la période d'éligibilité peuvent présenter un risque pour l'utilisation optimale des ressources et la conformité

74

Le versement d'avances contractuelles est une pratique de marché courante, qui permet au contractant de couvrir les dépenses initiales destinées à mobiliser les ressources nécessaires pour fournir les services ou les travaux faisant l'objet du marché. Selon la Commission, de telles avances représentent en général entre 10 et 40 % de la valeur du contrat.

75

Le versement d'une avance contractuelle au contractant est éligible dès lors qu'il a été effectué pour le 31 décembre 2015 au plus tard et qu'il a donné lieu à des dépenses réelles avant le 31 mars 2017. Ce paiement doit également être conforme aux règles nationales et aux obligations contractuelles. Cependant, en ce qui concerne les projets approuvés en fin de période d'éligibilité (en l'occurrence aux alentours du 31 décembre 2015), la nécessité de les finaliser avant la date de clôture (le 31 mars 2017 dans le cas de la période concernée) peut se traduire par une affectation des fonds à des projets susceptibles de les dépenser rapidement plutôt qu'à des projets prometteurs en matière de résultats.

76

Des quatre États membres visités, deux (la République tchèque et la Hongrie) ont eu recours au versement d'avances contractuelles pour accroître l'absorption des fonds. À titre d'exemple, l'autorité de gestion tchèque a indiqué qu'en septembre 2016, les factures d'avances relatives au PO «Environnement» représentaient un montant total de 133 millions d'euros de contributions de l'UE, soit environ 5 % de l'absorption totale en 2014 et 2015 (voir encadré 8).

77

Nous avons déjà souligné par le passé que la déclaration des avances contractuelles, en particulier quand celles-ci représentent un pourcentage élevé de la valeur du marché, induit un risque de dépenses inéligibles au moment de la clôture. Comme les avances pouvaient être converties en dépenses réelles jusqu'au 31 mars 2017, plus cette conversion était proche de l'échéance, moins les autorités d'audit disposaient de temps pour en vérifier le bien-fondé et fournir une assurance d'éligibilité⁶⁰.

78

Les États membres étaient tenus d'assurer un suivi des avances contractuelles, mais pas d'en faire rapport à la Commission. De ce fait, celle-ci n'est pas en mesure de connaître leur utilisation ni leur impact globaux. Au moment de l'audit, nous avons constaté que la Hongrie ne suivait ni l'utilisation ni l'impact de ces avances.

Dans l'ensemble, le taux d'erreur a baissé depuis 2007 dans le domaine de la cohésion, même si les projets rétrospectifs ont donné lieu à certaines erreurs

79

Nous avons examiné l'évolution du cadre de contrôle de la cohésion au cours de la période de programmation 2007-2013, ainsi que l'ampleur de son impact sur le taux d'erreur. Nous avons également vérifié si l'accent mis sur l'absorption, en particulier vers la fin de la période de programmation, s'était traduit par davantage d'erreurs.

80

Notre examen des taux d'erreur relevés par la Cour depuis 2007 indique une baisse importante du taux d'erreur dans les dépenses de la période 2007-2013 par rapport à la période de programmation précédente. Le taux d'erreur a systématiquement diminué entre 2011 et 2016 pour arriver à un taux d'erreur le plus probable de 4,8 % en 2016 (avec une limite inférieure du niveau d'erreur de 3,1 %, contre 11 % en 2007 et 2008 pour les paiements de la période de programmation 2000-2006).

81

L'évolution du taux d'erreur peut s'expliquer par une série de facteurs. Comme nous l'avons précisé plus haut, certaines mesures destinées à améliorer l'absorption, comme le recours aux projets rétrospectifs (voir encadré 7), ont donné lieu à certaines erreurs. En revanche, d'autres facteurs importants, tels que les améliorations générales apportées à la gestion assurée par les États membres, aux systèmes de contrôle et de surveillance ainsi qu'à l'utilisation, par la Commission, de mesures préventives (interruptions et suspensions) et correctives pour la période de programmation 2007-2013, ont permis de réduire le taux d'erreur.

Conclusions et recommandations

82

En ce qui concerne la politique de cohésion, le montant maximal des dépenses au titre des différentes rubriques du CFP est ventilé en enveloppes annuelles par État membre. Ces enveloppes facilitent le processus de programmation et permettent la fixation ex ante des objectifs au sein des PO. Toutefois, la Cour a constaté que c'est un véritable défi d'obtenir de bons résultats avec des systèmes dans lesquels les fonds sont préaffectés aux États membres et où leur absorption est une priorité et devient de ce fait un objectif en soi. Afin que l'accent reste mis sur l'obtention de bons résultats, il est primordial que les États membres évitent de devoir encore absorber une partie significative des fonds à la fin de la période de programmation, étant donné que cette précipitation forcée risque de nuire à une utilisation optimale des ressources. En d'autres termes, si l'absorption est importante pour réaliser les objectifs des politiques, elle ne constitue pas une fin en soi.

83

En ce qui concerne les deux dernières périodes de programmation en date, l'adoption tardive du cadre législatif a retardé celle des PO. Ce décalage a eu des répercussions inévitables sur la mise en œuvre des fonds alloués et explique le faible niveau des paiements au cours des premières années. La Commission a encouragé un accord politique précoce sur le CFP postérieur à 2020 afin de fournir une sécurité juridique et financière aux autorités nationales et régionales et de permettre une mise en œuvre effective dès le début de la période de programmation (voir points 16 à 19).

84

Outre les répercussions susmentionnées, la lenteur des dépenses au début de la période s'explique aussi par le fait qu'à mi-parcours, les États membres utilisaient toujours des fonds hérités de la période de programmation précédente (voir point 22). C'est la raison pour laquelle, dans un rapport spécial antérieur, nous recommandions à la Commission de veiller, dans ses propositions législatives relatives à la période après 2020, à ce que les périodes d'éligibilité n'empiètent plus sur la période de programmation suivante et que la procédure de clôture des programmes soit rapidement finalisée une fois la période d'éligibilité écoulée⁶¹.

85

Pour arriver à une mise en œuvre fluide et stable tout au long de la période de programmation, il conviendrait de prendre, à un stade précoce, des mesures pour accélérer l'absorption. Certains États membres et la Commission ont cerné relativement tôt au cours de la période de programmation 2007-2013 les difficultés à absorber les fonds disponibles. Toutefois, la Commission n'a pris un véritable train de mesures qu'en novembre 2014, soit près d'un an avant la fin de la période d'éligibilité, en mettant en place un groupe de travail pour aider les États membres dont les taux d'absorption se situaient sous la moyenne de l'UE (voir points 34 et 35).

86

Les États membres ont eu recours à plusieurs mesures, dont celles établies par le groupe de travail pour une meilleure mise en œuvre, et, en l'espace d'une année, ils sont parvenus à accroître leur taux d'absorption (de plus de 20 points de pourcentage dans certains cas). Début 2018, le taux d'absorption moyen dans l'UE était de 97,2 %. Plusieurs États membres n'ont pas réussi à absorber tous les fonds disponibles. Fin 2017, l'argent inutilisé représentait un montant de 4,4 milliards d'euros. Le taux d'absorption définitif et le montant final des fonds inutilisés seront connus une fois la clôture achevée (voir point 28).

87

Nos travaux ont montré que les actions engagées par la Commission et les États membres pour améliorer l'absorption étaient surtout centrées sur celle-ci et sur la légalité, mais ne tenaient pas dûment compte des considérations de performance. Sur la base de notre échantillon, nous avons constaté pour certaines des mesures appliquées:

• que les PO avaient été révisés fréquemment, ce qui s'est traduit par des modifications non négligeables des plans initiaux et a mis en question la qualité des analyses sous-tendant la programmation et la capacité à réaliser les objectifs du PO et de la politique de cohésion (voir points 43 à 59);
• que les États membres visités avaient identifié des dépenses rétrospectives pour un montant avoisinant le milliard d'euros. La valeur de ces projets pour l'ensemble des PO relevant de la période de programmation 2007-2013 sera probablement beaucoup plus élevée. Ce type de projets s'accompagne d'un risque élevé d'effet d'aubaine (car ils auraient pu être mis en œuvre sans le financement de l'UE) et présente donc une valeur ajoutée européenne limitée (voir points 63 à 69);
• que les avances, telles que les dotations aux instruments financiers, avaient contribué à accroître considérablement l'absorption au cours de la période de programmation, mais que la lenteur de la mise en œuvre avait miné leur effet de renouvellement. Environ un milliard d'euros étaient inutilisés à la fin de la période d'éligibilité. Par conséquent, ces fonds n'ont eu aucun effet de renouvellement, et les frais de gestion y afférents, même s'ils étaient conformes aux accords financiers, n'ont apporté aucune valeur ajoutée au budget de l'UE (voir points 70 à 73).
• que les avances contractuelles avaient également contribué à améliorer l'absorption. Cependant, en ce qui concerne les projets approuvés en fin de période d'éligibilité, la nécessité de les finaliser avant la date de clôture peut se traduire par une affectation des fonds à des projets susceptibles de les dépenser rapidement plutôt qu'à des projets prometteurs en matière de résultats. Par ailleurs, plus la conversion en dépenses réelles est proche de la date limite d'éligibilité, moins les autorités d'audit disposent de temps pour en vérifier l'éligibilité (voir points 74 à 78).

88

Le groupe de travail a suivi les progrès des États membres par rapport aux mesures convenues pour améliorer l'absorption. Toutefois, en raison de la manière dont ceux-ci ont fait part des résultats, il était difficile d'obtenir une vue d'ensemble de toutes les mesures utilisées et de l'impact de chacune d'entre elles. Pour certaines de ces mesures (par exemple les projets bénéficiant d'un cofinancement rétrospectif ou le recours à des avances contractuelles), le cadre législatif n'impose pas aux États membres de faire rapport à la Commission. La combinaison de ces deux facteurs a empêché cette dernière d'avoir une vue d'ensemble claire des mesures appliquées et de l'impact financier de chacune d'elles (voir points 37, 67 et 78).

89

Bien que la pression exercée à la fin de la période 2007-2013 pour dépenser l'argent ait donné lieu à certaines erreurs, le taux d'erreur estimatif dans le domaine de la cohésion n'a cessé de diminuer entre 2011 et 2016, par rapport à 2007 et à 2008. Cela tient peut-être à l'effet net de multiples facteurs (voir points 80 et 81).

90

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la mise en œuvre a démarré plus lentement que dans le cas de la période de programmation précédente. En raison de ce retard, combiné avec le fait que des difficultés de mise en œuvre ont également été rencontrées au cours de la période 2007-2013, il est probable que les États membres devront également faire face à des problèmes d'absorption pendant la période en cours (voir points 23 à 26).

Recommandation n° 1: un calendrier pour le cadre législatif et les documents de programmation

La Commission devrait élaborer un calendrier comportant les dates des grandes étapes (par exemple la proposition et l'adoption du cadre législatif) en vue de garantir que la mise en œuvre des PO commence à temps, au début de la période de programmation. Elle devrait ensuite le proposer au Conseil et au Parlement européen afin de parvenir à un accord.

Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement (pour le cadre législatif après 2020).

Recommandation n° 2: des demandes bien étayées de révision des programmes (avec une analyse de l'impact sur les résultats)

Avant d'adopter ses décisions relatives à la révision des programmes opérationnels dans lesquels des éléments clés de la performance sont concernés, la Commission devrait veiller:

1. à ce que la demande soit fondée sur une évaluation approfondie et de qualité de la mise en œuvre du PO et de l'accord de partenariat ainsi que des besoins connexes au moment de la révision;
2. à ce que la révision serve avant tout à donner de meilleurs résultats et, dès lors, à ce que les modifications apportées au niveau du financement des priorités se reflètent dans les indicateurs de performance.

Délai de mise en œuvre recommandé: applicable aux futures demandes de révision des PO introduites par les États membres.

Recommandation n° 3: des moyens d'obtenir des informations permettant un meilleur suivi de l'absorption

La Commission devrait veiller à disposer des moyens pour:

1. obtenir les informations qui lui sont nécessaires pour un suivi approfondi et complet de l'absorption pour chaque PO;
2. déterminer les causes de la lenteur ou de la rapidité de l'absorption, sans perdre de vue la légalité et la régularité des dépenses ainsi que la nécessité de dépenser les fonds de manière efficace;
3. évaluer au préalable la nécessité et l'impact des mesures destinées à accroître l'absorption afin de décider si elles doivent être utilisées ou pas.

Délai de mise en œuvre recommandé: d'ici à fin 2018 pour a) et b). D'ici à fin 2020 pour c).

Recommandation n° 4: mettre l'accent sur la performance et les bons résultats

La Commission devrait veiller à ce que les actions entreprises mettent l'accent sur l'obtention de bons résultats, lorsqu'elle fournit un appui ciblé aux États membres et aux PO pour accélérer la mise en œuvre de la période de programmation 2014-2020 (lors de la révision des PO, par exemple).

Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 30 mai 2018.

Glossaire, sigles et acronymes

Absorption: Les fonds de l'UE sont considérés comme absorbés une fois que la Commission les a versés au programme opérationnel d'un État membre au titre du cofinancement de projets éligibles. Il comprend les avances ainsi que les paiements intermédiaires et final.

Accords de partenariat: Accords conclus entre la Commission européenne et chaque État membre pour la période de programmation 2014-2020. Ils décrivent la manière dont les autorités nationales prévoient d'utiliser les financements des Fonds structurels et d'investissement européens et exposent les objectifs stratégiques et les priorités d'investissement pour chaque pays, en les rapprochant des objectifs généraux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Ils comportent également des précisions sur les éventuelles conditions ex ante (les conditions préalables à l'utilisation efficace et efficiente des fonds) et sur les cadres de gestion de la performance. Ils sont élaborés par l'État membre en concertation avec la Commission et doivent être adoptés par cette dernière.

Autorité d'audit: Autorité fournissant à la Commission une assurance quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et des contrôles internes d'un PO (et, par suite, quant à la légalité et à la régularité des dépenses certifiées). Les autorités d'audit sont désignées par les États membres. Il s'agit en général de départements au sein des services du premier ministre ou du chef de l'État, du ministère des finances (ou d'organismes de contrôle interne relevant de son autorité), d'un autre ministère ou de l'institution supérieure de contrôle. Elles doivent être fonctionnellement indépendantes des organismes qui gèrent les fonds. Les autorités d'audit transmettent aux autorités de gestion et de certification les constatations relatives à leurs audits des systèmes et à leurs contrôles des opérations pour les PO concernés. Une fois par an, elles rendent compte à la Commission des travaux effectués au cours de l'exercice dans leur rapport de contrôle annuel. Si l'autorité d'audit estime que l'autorité de gestion n'a pas pris les mesures correctrices appropriées, elle doit attirer l'attention de la Commission sur cette question.

Autorité de certification: Autorité désignée par l'État membre pour réaliser les contrôles de premier niveau des dépenses déclarées par les autorités de gestion et certifier la légalité et la régularité de ces dépenses.

Autorité de gestion: Autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme public ou privé) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a, entre autres, pour tâche de sélectionner les projets à subventionner, d'assurer le suivi de leur mise en œuvre et de faire rapport à la Commission sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus. C'est également elle qui impose des corrections financières aux bénéficiaires à la suite d'audits réalisés par la Commission, par la Cour des comptes européenne ou par toute autorité de l'État membre.

Axe prioritaire: L'une des priorités de la stratégie retenue dans un programme opérationnel. L'axe prioritaire consiste en un groupe d'opérations liées entre elles et ayant des objectifs spécifiques mesurables.

Cadre de référence stratégique national: Document de référence pour la programmation des Fonds de l'Union européenne au niveau national pour la période 2007-2013. Il garantit que l'assistance fournie par les Fonds est conforme aux orientations stratégiques de l'UE en matière de cohésion. Il fait le lien entre les priorités de l'UE, d'une part, et les priorités nationales et régionales, d'autre part. Pour la période de programmation 2014-2020, les accords de partenariat (voir définition plus haut) ont remplacé le cadre de référence stratégique national.

Cadre financier pluriannuel (CFP): Cadre établissant les priorités en matière de dépenses ainsi que les montants maximaux que l'UE peut allouer à des domaines particuliers pendant une période déterminée de plusieurs années. Le CFP actuel couvre la période 2014-2020, tandis que les précédents concernaient les périodes 2007-2013 et 2000-2006 (Agenda 2000).

Cadre stratégique commun (CSC): Cadre fournissant des orientations et contribuant à harmoniser les objectifs assignés aux différents Fonds de la politique de cohésion de l'UE et aux autres instruments et politiques de l'Union.

Clôture: Liquidation d'un programme par le paiement du solde final à l'État membre concerné ou par le recouvrement des trop-perçus versés par la Commission. La clôture est la dernière étape du cycle de vie d'un programme.

COCOF: Le Comité de coordination des Fonds (COCOF) est un comité permanent de la Commission européenne. Il est chargé d'examiner les questions relatives à la mise en œuvre des règlements qui régissent les Fonds structurels et le Fonds de cohésion. Les notes d'orientation du COCOF, qui sont assorties d'exemples pratiques et d'informations, servent de recommandations sans être juridiquement contraignantes ni limitatives.

Dégagement: Annulation de la totalité ou d'une partie d'un engagement qui n'a pas été utilisé. Le dégagement est automatique après un certain délai, en général deux ou trois ans (règle n + 2/3).

Échelonnement: Manière d'organiser le financement d'un projet sur deux périodes de programmation afin de limiter le risque de projets inachevés (et donc inéligibles) et d'accroître l'absorption au cours de la première phase (2007-2013).

Effet d'aubaine: L'effet d'aubaine se produit lorsqu'un financement est octroyé afin de soutenir un bénéficiaire qui aurait effectué le même choix en l'absence d'aide. En pareil cas, le résultat ne saurait être imputé à la politique menée, et l'aide versée au bénéficiaire n'a eu aucun impact. En conséquence, la part des dépenses générant un effet d'aubaine est, par définition, improductive, puisqu'elle ne contribue pas à la réalisation des objectifs.

Engagement: Promesse juridique de fournir un financement sous certaines conditions, par laquelle l'UE s'engage à rembourser sa part dans le coût d'un projet qu'elle cofinance une fois que celui-ci est achevé.

Enveloppe allouée: Montant total affecté à un État membre ou à un programme opérationnel au cours d'une période de programmation donnée. Il s'agit en théorie du montant maximal susceptible d'être versé.

Fonds de cohésion (FC): Le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale en finançant des projets liés à l'environnement et au transport dans les États membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union.

Fonds européen de développement régional (FEDER): Fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d'infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d'emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds social européen (FSE): Fonds ayant pour mission de renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en améliorant l'emploi et les possibilités d'emploi (essentiellement grâce à des mesures de formation) ainsi qu'en encourageant un niveau élevé d'emploi et la création d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

Grand projet: Projet qui comprend un ensemble de travaux, d'activités ou de services économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement définis, et dont le coût total excède 50 millions d'euros, voire 75 millions d'euros dans le cas d'un projet dans le domaine des transports. L'approbation de la Commission est requise pour chaque projet.

Orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion: Les orientations stratégiques communautaires énoncent les principes et les priorités de la politique de cohésion, et suggèrent, à l'intention des régions européennes, des pistes pour utiliser au mieux les fonds disponibles pour les programmes d'aide nationaux et régionaux de la période 2007-2013. Les autorités nationales étaient tenues d'en tenir compte lors de l'élaboration de leurs priorités stratégiques nationales et de la planification y afférente pour la période 2007-2013, lesquelles constituent le cadre de référence stratégique national.

Période de programmation: Cadre pluriannuel dans lequel les dépenses des Fonds structurels et du Fonds de cohésion sont planifiées et effectuées.

Programme opérationnel (PO): Programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre, ainsi que les modalités d'utilisation des fonds (cofinancement public et privé par l'UE et l'État membre) au cours d'une période déterminée (actuellement sept ans) pour financer des projets. Les projets relevant d'un PO doivent contribuer à la réalisation d'un certain nombre d'objectifs. Les PO sont financés au titre du FEDER, du FC et/ou du FSE. Ils sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l'UE. Pendant la période de programmation, ils ne peuvent être modifiés que par accord entre les deux parties.

Projet rétrospectif: Les projets ou opérations rétrospectifs sont ceux qui ont fait l'objet de dépenses financées au moyen de sources nationales ou qui ont été achevés avant la demande ou l'attribution officielle du cofinancement de l'UE. En d'autres termes, ils sont financés rétrospectivement. Pour la période de programmation 2014-2020, les projets ou opérations physiquement terminés ou intégralement mis en œuvre avant que le bénéficiaire ne soumette sa demande de financement ne sont pas éligibles à un financement de l'UE.

Taux d'absorption: Pourcentage absorbé, c'est-à-dire payé, du montant total engagé en faveur d'un programme opérationnel.

Valeur ajoutée européenne: Valeur qu'une action de l'UE ajoute à la valeur qui aurait été créée par la seule action des États membres.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Henri Grethen, Membre de la Cour, assisté de: M. Marc Hostert, chef de cabinet; MM. Niels-Erik Brokopp et Emmanuel Rauch, managers principaux; M^mes Anna Fiteni et Peggy Vercauteren, chefs de mission; M^mes Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz et Radka Papouskova, auditrices, ainsi que MM. Adrian Rosca et Piotr Senator, auditeurs.

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