Met de maatregelen die de Commissie en de lidstaten tijdens de laatste jaren van de programma's voor de periode 2007-2013 namen, werd lage absorptie aangepakt, maar ze waren te weinig resultaatgericht

Samenvatting

Over absorptie

I

Het cohesiebeleid is erop gericht om onevenwichtigheden in het ontwikkelingsniveau van regio’s in de Europese Unie terug te dringen. Het is goed voor ongeveer een derde van de EU-begroting en wordt uitgevoerd door middel van operationele programma’s (OP’s). De middelen worden aan het begin van een meerjarige programmeringsperiode beschikbaar gesteld. Absorptievermogen verwijst naar de mate waarin een lidstaat de aan hem toebedeelde financiële middelen doelmatig en doeltreffend kan besteden. Lidstaten absorberen middelen wanneer zij een betaling uit de EU-begroting ontvangen als cofinanciering voor subsidiabele projecten. Om gericht te blijven op het behalen van doeltreffende resultaten, is het van cruciaal belang dat de lidstaten voorkómen dat er aan het einde van de programmeringsperiode nog een aanzienlijk bedrag moet worden geabsorbeerd, omdat de haast om middelen te absorberen ertoe kan leiden dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan kosteneffectiviteit. Hoewel absorptie dus van belang is om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, is het geen doel op zich.

Hoe we de controle hebben uitgevoerd

II

Wij hebben onderzocht of de door de Commissie en de lidstaten genomen maatregelen doeltreffend waren voor de absorptie van financiering uit het EFRO, ESF en CF gedurende de programmeringsperiode 2007-2013. Wij hebben controlebezoeken afgelegd in vier lidstaten: de Tsjechische Republiek, Hongarije, Italië en Roemenië. De controle had betrekking op de programmeringsperiode 2007-2013. Wij maken echter vergelijkingen met de programmeringsperioden 2000-2006 en 2014-2020 en wijzen op risico’s voor de absorptie in de huidige periode.

Wat wij hebben geconstateerd

III

Wij hebben geconstateerd dat zowel voor de programmeringsperiode 2007-2013 als voor de programmeringsperiode 2014-2020 de laattijdige vaststelling van het wetgevingskader (zes maanden respectievelijk twee weken vóór de start van de programmeringsperiode) heeft geleid tot de laattijdige vaststelling van de OP’s. Voor beide perioden geldt dat de meeste OP’s pas een jaar na de start van de programmeringsperiode werden vastgesteld. Dit had uiteraard een domino-effect op de start van de besteding van de toegewezen middelen.

IV

De uitvoering was langzaam op gang gekomen in de periode 2007-2013 maar was nog trager voor de periode 2014-2020. Naast bovengenoemd domino-effect was ook de overlapping van de programmeringsperioden een oorzaak van de trage start, aangezien de lidstaten hierdoor nog de middelen van de vorige periode aan het uitgeven waren terwijl het volgende programma al van start was gegaan.

V

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 monitorde de Commissie de absorptie van middelen wel, maar pas ongeveer 13 maanden voor het einde van de subsidiabiliteitsperiode zette zij een taskforce op om de lidstaten met OP’s waarbij de absorptie slecht was, bij te staan. Acht lidstaten krijgen hulp van de taskforce voor betere tenuitvoerlegging. De getroffen maatregelen leidden tot een duidelijke vergroting van de absorptie door de lidstaten die werden bijgestaan. Begin 2018 was het gemiddelde EU-absorptiepercentage 97,2 %. Meerdere lidstaten slaagden er niet in alle beschikbare middelen te besteden en eind 2017 was er een bedrag van 4,4 miljard EUR aan ongebruikte middelen. Het definitieve absorptiepercentage en de definitieve waarde van de ongebruikte middelen zullen bekend zijn zodra de afsluiting is afgerond.

VI

Maatregelen die werden ingezet om de absorptie te vergroten, omvatten: herziening van OP’s, opsplitsing van projecten in fasen over meerdere programmeringsperioden, cofinanciering van projecten met terugwerkende kracht, aan financieringsinstrumenten betaalde voorschotten en contractuele voorschotten. Een aantal van deze maatregelen was hoofdzakelijk op absorptie en naleving van de regels gericht, waarbij er weinig aandacht was voor de resultaten. Met name werden OP’s vaak herzien, wat vragen doet rijzen over de deugdelijkheid van de analyses die ten grondslag lagen aan het programmeringsproces en de daaropvolgende herzieningen, en over de mogelijkheid om de doelstellingen van het OP en het cohesiebeleid te verwezenlijken.

VII

De Commissie heeft geen alomvattend overzicht van alle toegepaste maatregelen en de impact van elke maatregel op absorptie, omdat de lidstaten onvoldoende informatie verstrekken en zij over sommige maatregelen (zoals retrospectieve projecten en contractuele voorschotten) op grond van het wetgevingskader geen verslag hoeven uit te brengen aan de Commissie.

Wat wij aanbevelen

VIII

De Commissie moet:

• de Raad en het Europees Parlement een tijdschema voorstellen voor de onderhandelingen over en de vaststelling van het wetgevingskader en de programmeringsdocumenten om te waarborgen dat aan het begin van de programmeringsperiode kan worden gestart met de uitvoering van de OP’s;
• waarborgen dat herzieningen van OP’s, als deze gevolgen hebben voor essentiële elementen op het gebied van prestaties, zijn gebaseerd op een uitgebreide, deugdelijke beoordeling van de OP’s en partnerschapsovereenkomsten en van de daarmee samenhangende behoeften, en dat het primaire doel van de herziening is dat er betere resultaten worden geleverd; waarborgen dat zij beschikt over de middelen om de informatie te verkrijgen die zij nodig heeft om de absorptie te kunnen monitoren, te kunnen vaststellen wanneer absorptie langzaam of snel verloopt en vooraf de noodzaak en impact van maatregelen te kunnen beoordelen om te weten of zij deze moet inzetten of niet; en
• bij de verlening van gerichte steun ter versnelling van de uitvoering waarborgen dat de nadruk bij getroffen maatregelen ligt op het behalen van goede resultaten.

Inleiding

Beleidsdoelstellingen, financiering en beheer

01

Het doel van het cohesiebeleid is om onevenwichtigheden in het ontwikkelingsniveau van regio's terug te dringen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in de Europese Unie te bevorderen¹. Om deze doelstellingen te verwezenlijken worden EU-middelen gebruikt voor de ontwikkeling van verschillende gebieden zoals de koolstofarme economie, vervoersinfrastructuur, steun voor kleine en middelgrote ondernemingen, integratie van mensen op de arbeidsmarkt en sociale inclusie van kansarmen.

02

In het meerjarig financieel kader (MFK) zijn de maximumbedragen aangegeven die de EU jaarlijks mag uitgeven voor verschillende beleidsterreinen, waaronder cohesie. Ongeveer een derde van de EU-begroting is bestemd voor het cohesiebeleid. Het cohesiebeleid wordt uitgevoerd via het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds (CF). Uitgedrukt in huidige prijzen bedroeg de totale toewijzing aan het EFRO, het ESF en het CF in de programmeringsperiode 2000-2006 ongeveer 261 miljard EUR, in de periode 2007-2013 346 miljard EUR en in de periode 2014-2020 ongeveer 365 miljard EUR². Het betreffende bedrag aan cohesiefinanciering wordt vervolgens vooraf verdeeld onder de lidstaten.

03

De regels die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 van toepassing zijn op het cohesiebeleid, zijn vastgelegd in een algemene verordening³ en de uitvoeringsvoorschriften daarbij⁴, en in fondsspecifieke verordeningen inzake het EFRO, het ESF en het CF⁵. Deze worden aangevuld met uitvoeringsverordeningen, gedelegeerde handelingen en richtsnoeren van de Commissie. Voor elke programmeringsperiode wordt een nieuw wetgevingspakket vastgesteld.

04

Deze fondsen worden ten uitvoer gelegd via operationele programma’s (OP’s), waarin de investeringsprioriteiten en specifieke doelstellingen uiteen worden gezet. Hierin wordt ook beschreven hoe de financiering tijdens de programmeringsperiode⁶ zal worden gebruikt om projecten te financieren. De lidstaten bedelen hun nationale toewijzing in overeenstemming met hun nationale strategische en EU-cohesiedoelstellingen toe aan de verschillende nationale of regionale OP’s.

05

De uitvoering van het cohesiebeleid wordt gedeeld door de lidstaten en de Commissie. De vijfjarige ambtstermijn van het huidige college van leden van de Commissie ging in november 2014 in. De diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor het algehele beheer van deze beleidsterreinen zijn directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) en directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL). Zij kunnen de lidstaten administratieve en technische ondersteuning bieden om te waarborgen dat de middelen naar behoren worden besteed⁷. In de lidstaten zijn nationale en/of regionale programma-autoriteiten voor cohesie belast met het waarborgen van de kosteneffectiviteit van de toegewezen EU-middelen en van de wettigheid en regelmatigheid van gecofinancierde concrete acties die onder het toezicht en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Commissie vallen⁸.

06

De belangrijkste fasen in een programmeringsperiode zijn beschreven in figuur 1. Voor elke programmeringsperiode wordt een nieuw wetgevingskader vastgesteld, waarna de programmeringsdocumenten worden ingediend en vastgesteld. De uitvoering kan van start gaan vanaf 1 januari van het eerste jaar van de programmeringsperiode of, indien dit eerder is, wanneer het OP ter goedkeuring is ingediend bij de Commissie. De eerste betalingen uit de EU begroting voor een OP kunnen echter pas worden verricht zodra het OP is vastgesteld. Daarom hebben vertragingen bij de vaststelling van het wettelijk kader of OP’s een domino-effect op de betalingen uit de EU-begroting. Uiteindelijk is afsluiting de laatste fase in de levenscyclus van een OP. Deze resulteert in een saldobetaling of de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen.

07

Het tijdschema voor deze fasen is niet beperkt tot de periode 2007-2013. Zo vond een deel van de uitvoering en afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 plaats na 2013, toen de periode 2014-2020 al was gestart. De programmeringsperioden overlapten dus.

08

De financiering die is toegewezen aan een OP wordt in jaarlijkse tranches verdeeld over de zevenjarige programmeringsperiode⁹. Voor elke tranche wordt een begrotingsvastlegging gedaan, die de EU-financiering weergeeft die voor een OP is gereserveerd en waarmee subsidiabele uitgaven voor projecten worden gecofinancierd. Dergelijke door een begunstigde gedane uitgaven zullen ertoe leiden dat de lidstaat een verzoek om vergoeding richt tot de Commissie, die dan een betaling uit de vastleggingen goedkeurt. Middelen worden geacht te zijn geabsorbeerd nadat de Commissie een betaling heeft verricht¹⁰.

09

Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 moesten vastleggingen binnen twee jaar worden benut (d.w.z. zij moesten worden gedekt door een voorfinancieringsbetaling of een tussentijdse betaling), wat betekent dat uitgaven door begunstigden tot 31 december 2015 konden worden betaald, waarna nog aanvragen tot vergoeding konden worden ingediend. Middelen werden vrijgemaakt (wat betekent dat zij niet langer konden worden uitgegeven door de lidstaten), indien zij niet binnen twee jaar werden besteed; dit staat bekend als de “n+2-regel”¹¹. Voor bepaalde lidstaten¹² werd de n+2-regel voor bepaalde vastleggingstranches¹³ met een jaar verlengd (d.w.z. n+3).

Reikwijdte en aanpak van de controle

10

Het doel van deze controle was om te onderzoeken of de door de Commissie en de lidstaten genomen maatregelen doeltreffend waren voor absorptie van financiering uit het EFRO, ESF en CF gedurende de programmeringsperiode 2007-2013. We onderzochten met name of:

• de Commissie absorptieproblemen ontdekte en tijdig aanpakte met behulp van maatregelen die erop waren gericht de absorptie te verbeteren en door de lidstaten te helpen bij de uitvoering daarvan;
• de lidstaten gebruikmaakten van deze maatregelen met de nodige aandacht voor naleving en kosteneffectiviteit (zie tekstvak 1).

11

Hoewel de controle betrekking had op de programmeringsperiode 2007-2013, wordt er ook verwezen naar de perioden 2000-2006 en 2014-2020. Dergelijke verwijzingen zijn bedoeld om vergelijkingen te kunnen maken en om risico’s voor absorptie in de huidige periode onder de aandacht te brengen.

12

Onze controlewerkzaamheden omvatten:

• een analyse van de bepalingen in het wettelijk kader voor de programmeringsperiode 2007-2013 die gevolgen hebben voor absorptie;
• een onderzoek van relevante technische richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot bepaalde wettelijke bepalingen die van invloed zijn op absorptie en inzake afsluiting;
• een beoordeling van de monitoringprocedures van de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013 met betrekking tot absorptie, inclusief het werk dat werd verricht door de taskforce voor betere tenuitvoerlegging¹⁴;
• een analyse van 16 EFRO- en CF-OP's en 4 ESF-OP’s uit zeven lidstaten: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Italië, Roemenië, Slowakije en Spanje. Van deze OP’s werden zeven EFRO- en CF-OP’s en twee ESF-OP’s diepgaand geëvalueerd. Bijlage bevat een lijst van de desbetreffende OP’s;
• controlebezoeken aan vier lidstaten: de Tsjechische Republiek, Hongarije, Italië en Roemenië;
• vraaggesprekken met ambtenaren van DG REGIO en DG EMPL, onder wie personen die deel uitmaakten van de taskforce voor betere tenuitvoerlegging.

Opmerkingen

De Commissie reageerde laattijdig op trage tenuitvoerlegging maar haar maatregelen droegen bij tot een grotere absorptie

13

Wij hebben het tijdstip van de vaststelling van het wettelijk kader voor de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020 vergeleken om te bepalen hoeveel tijd de lidstaten hadden om OP’s in te dienen voor de aanvang van de programmeringsperiode. Wij keken naar het tijdstip van de vaststelling van de OP’s voor de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020 om te bepalen wanneer de lidstaten konden beginnen met het absorberen van middelen. Wij keken ook naar de absorptiepercentages in de programmeringsperioden 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020 om vast te stellen of de uitgavenpatronen overeenkomsten vertoonden en om te bepalen wat er in de huidige periode kan worden verwacht. Tot slot beoordeelden wij hoe de Commissie de absorptie monitorde in de periode 2007-2013, of zij op tijd in actie kwam en wat de resultaten waren.

Laattijdige vaststelling van het wetgevingskader en trage tenuitvoerlegging leidden tot een grotere druk om middelen te absorberen

14

OP’s kunnen niet worden opgesteld zolang het wetgevingskader niet is vastgesteld, omdat daarmee het regelgevingskader wordt vastgelegd en rechtszekerheid wordt geboden aan de lidstaten dat hun bestedingsplannen en doelstellingen zoals vastgelegd in hun OP’s, in overeenstemming zijn met de EU-doelstellingen. De vaststelling van de OP’s door de Commissie is dan weer het startsein voor betalingen uit de EU-begroting voor een OP. Om ervoor te zorgen dat de besteding aan het begin van de periode van start kan gaan, is het nodig dat het wetgevingskader voor een volgende programmeringsperiode ruim voor de start daarvan door de Commissie wordt voorgesteld en door de wetgever wordt vastgesteld. Op basis van ervaringen in het verleden schatten we dat een redelijk tijdskader er als volgt uitziet:

• de Commissie stelt het wetgevingskader 30 maanden (tweeënhalf jaar) voor de aanvang van de periode voor;
• de wetgever stelt het kader vast binnen 18 maanden nadat de Commissie het voorstel heeft ingediend;
• binnen één jaar na de vaststelling van het wetgevingskader dienen de lidstaten de nationale strategieën (voor de programmeringsperiode 2014-2020 waren dit de partnerschapsovereenkomsten) en OP’s in en stelt de Commissie deze vast.

15

Dit is belangrijk ter voorkoming van een achterstand bij de uitvoering en overmatige druk om financiering te absorberen aan het einde van de periode, wat ten koste zou kunnen gaan van de inachtneming van de regels en de kosteneffectiviteit.

De laattijdige vaststelling van het wetgevingskader en van OP’s had een domino-effect op de uitvoering

16

Voor de periode 2007-2013 presenteerde de Commissie haar voorstel voor de algemene verordening bijna 30 maanden vóór de start van de programmeringsperiode en werd deze verordening nagenoeg 24 maanden later vastgesteld door de wetgever, d.w.z. bijna zes maanden voor het begin van de periode. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 presenteerde de Commissie haar voorstel voor de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) bijna 27 maanden vóór de start van de programmeringsperiode en stelde de wetgever deze meer dan 26 maanden later vast, d.w.z. slechts twee weken voor het begin van de programmeringsperiode¹⁸. Een overzicht van het tijdschema van het wetgevingsproces is te vinden in figuur 2.

17

Het feit dat er, in vergelijking met de programmeringsperiode 2007-2013, meer tijd nodig was voor de vaststelling van de GB-verordening voor de periode 2014-2020 was te wijten aan het volgende:

• het wetgevingsvoorstel van de Commissie werd drie maanden later voorgelegd (d.w.z. oktober 2011 ten opzichte van juli 2004);
• het onderhandelingsproces tussen de Raad en het Europees Parlement nam tweeënhalve maand meer in beslag omdat moest worden gewacht op de vaststelling van het Financieel Reglement (in oktober 2012) en van het MFK (pas in december 2013 vastgesteld) en vanwege onderhandelingen die het gevolg waren van de nieuwe wetgevingsprocedure¹⁹.

18

In haar mededeling over het MFK na 2020²⁰ erkende de Commissie dat de laattijdige vaststelling van het MFK 2014-2020 op verschillende beleidsterreinen (waaronder cohesie) had geleid tot vertraging bij investeringen in de praktijk. De Commissie heeft aangemoedigd dat er vroegtijdig een politiek akkoord zal worden bereikt over het MFK na 2020 om de nationale en regionale autoriteiten rechtszekerheid en financiële zekerheid te bieden en het mogelijk te maken dat de tenuitvoerlegging onmiddellijk aan het begin van de programmeringsperiode van start gaat.

19

Voor de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020 waren er geen OP’s vastgesteld op het moment dat de programmeringsperiode inging (op 1 januari 2007 respectievelijk 2014). Aan het einde van het eerste jaar van de programmeringsperiode waren er in de periode 2007-2013 meer OP’s vastgesteld dan in de periode 2014-2020 (zie tekstvak 2). Dit is voornamelijk te wijten aan de vertraagde vaststelling van het wetgevingspakket en mogelijk verliepen de onderhandelingen met betrekking tot de vaststelling van de partnerschapsovereenkomsten en OP’s moeizamer dan in de vorige periode^{21 22}.

De eerste jaren verliep de absorptie traag

20

Het jaarlijkse uitgavenpatroon voor de programmeringsperiode 2007-2013 is weergegeven in figuur 3. Aan het begin van de periode liggen de vastleggingen veel hoger dan de betalingen, omdat de lidstaten nog steeds gebruikmaakten van de vastleggingen die beschikbaar waren gesteld in het kader van de programmeringsperiode 2000-2006, de vaststelling van OP’s nog liep of projectselectieprocedures nog niet waren afgerond. Aan het einde van de programmeringsperiode 2007-2013, toen er nog twee jaren restten tot het einde van de subsidiabiliteitsperiode (op 31 december 2015), was minder dan twee derde van de vastleggingen geabsorbeerd door betalingen.

21

Uit een vergelijking van de absorptiepatronen voor de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 blijkt dat de profielen vergelijkbaar waren. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de absorptie eind 2017 (jaar 4 van de programmeringsperiode) langzamer. In figuur 4 is het cumulatieve absorptiepercentage²⁵ gedurende deze drie programmeringsperioden weergegeven van het begin van de periode (jaar 1) tot het jaar waarin de afsluitingsverklaring moet worden ingediend (jaar 11).

22

Naast de laattijdige vaststelling van het wetgevingskader en de OP’s identificeerden we ten minste nog twee andere factoren die hebben geleid tot de trage absorptie in de eerste jaren van de programmeringsperiode 2007-2013 in vergelijking met de vorige periode. Ten eerste werd de subsidiabiliteitsperiode voor uitgaven – en dus de termijn voor afsluiting – voor de programmeringsperiode 2000-2006 voor de meeste lidstaten met zes maanden verlengd (tot juni 2009 respectievelijk september 2010)²⁶. Hierdoor liep de uitvoering van de programmeringsperiode 2007-2013 vertraging op, omdat de lidstaten nog steeds de vastleggingen die beschikbaar waren uit de voorgaande periode benutten. Ten tweede werd in de periode 2000-2006 voorfinanciering in één keer volledig betaald zodra de eerste vastlegging was gedaan²⁷, terwijl voorfinanciering in de programmeringsperiode 2007-2013 werd gespreid over de jaren 2007-2009.

23

De Rekenkamer heeft al verslag uitgebracht over het risico dat de vertragingen bij de begrotingsuitvoering in de periode 2014-2020 groter kunnen zijn dan de vertragingen in de periode 2007-2013²⁸. Eind 2016 (drie jaar na het begin van de programmeringsperiode) was slechts 77 % van de autoriteiten voor de OP’s in het kader van het EFRO, het ESF en het CF aangewezen. Dit verergerde de toch al trage start (zie de paragrafen 16 en 19 en tekstvak 2), omdat autoriteiten van de lidstaten wel oproepen kunnen doen en projecten kunnen selecteren, maar geen uitgavenstaten kunnen indienen bij de Commissie tot ze zijn aangewezen. In mei 2018 was het aanwijzingsproces bijna afgerond.

24

Op de eerste, tweede en derde set definitieve rekeningen die tot 1 maart 2018 door de lidstaten werden ingediend, staan cumulatieve uitgaven die slechts ongeveer 5 % van het budget uitmaken dat voor de gehele programmeringsperiode is toegewezen²⁹.

25

De Commissie heeft gerapporteerd dat de projectselectie voor de programmeringsperiode 2014-2020 langzaam op gang kwam. Tegen juli 2017 was echter hetzelfde niveau bereikt als in de vorige periode³⁰ en de Commissie verwacht dat de uitvoeringsgraad daarna ongeveer gelijk zal zijn aan die in de programmeringsperiode 2007-2013. Gezien de problemen met absorptie in de programmeringsperiode 2007-2013 en de tragere start in de periode 2014-2020 is het echter waarschijnlijk dat er ook in de periode 2014-2020 problemen zullen zijn met de absorptie.

26

De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de niet-afgewikkelde vastleggingen met betrekking tot de ESI-fondsen voor 2014-2020 voor negen lidstaten³¹ eind 2016 meer dan 15 % uitmaakten van de overheidsuitgaven in 2016. Gezien de aanzienlijke vastleggingskredieten die nog beschikbaar zijn binnen het MFK 2014-2020 kunnen lidstaten waar ESI-fondsen een aanzienlijk percentage van de overheidsuitgaven vertegenwoordigen, het lastig vinden om voldoende hoogwaardige projecten aan te wijzen waaraan ze de beschikbare EU-middelen kunnen besteden of om cofinanciering te verschaffen³².

In de programmeringsperiode 2007-2013 liepen de absorptiepatronen uiteen tussen de lidstaten en meerdere lidstaten slaagden er niet in alle beschikbare middelen te besteden

27

Uit ons onderzoek van de absorptie door de lidstaten voor de programmeringsperiode 2007-2013 blijkt dat sommige lidstaten de middelen sneller absorbeerden dan andere. We merken echter op dat absorptie een middel is om doelstellingen en resultaten te behalen, maar geen doel op zich. In figuur 5 zijn de verschillen in absorptiepercentages tussen de lidstaten weergegeven.

28

Op basis van bij de Commissie beschikbare informatie bedroeg het gemiddelde EU-absorptiepercentage begin 2018 97,2 %³³. Sommige lidstaten slaagden er niet in alle beschikbare middelen binnen de voorgeschreven termijn (n+2/3-regel) te besteden of beschikten niet over voldoende subsidiabele uitgaven om alle toegewezen middelen bij afsluiting te declareren (zie figuur 6). Volgens informatie die werd verstrekt door de Commissie, bedroegen de ongebruikte middelen eind 2017 4,4 miljard EUR³⁴. Projecten die waren opgeschort vanwege administratieve of gerechtelijke procedures waren goed voor ongeveer 853,8 miljoen EUR en de absorptie daarvan door de lidstaten zal afhangen van de uitkomst van de procedures³⁵. Het definitieve absorptiepercentage en de totale waarde van de ongebruikte middelen kunnen pas worden bevestigd, nadat alle OP’s zijn afgesloten en alle financiële correcties en terugvorderingen zijn bepaald.

De Commissie nam laattijdig maatregelen om de absorptieproblemen aan te pakken, maar haar maatregelen hadden toch impact op de absorptie

29

De Commissie hoort de uitvoering van de begroting regelmatig te monitoren en passende maatregelen te nemen wanneer zij vertragingen in de uitvoering constateert. Daarnaast moet zij haar voordeel doen met hetgeen uit de voorgaande programmeringsperioden is geleerd om de uitvoering van de fondsen te verbeteren.

De Commissie monitorde de uitvoering van de begroting regelmatig

30

De Commissie heeft verschillende bronnen van informatie voor het monitoren van de uitvoering van EU-fondsen in de lidstaten. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 stelde de beheersautoriteit voor elk OP een jaarlijks uitvoeringsverslag (JUV) op en diende dat, met ingang van juni 2008, uiterlijk op 30 juni van het volgende jaar in bij de Commissie³⁶.

31

In de algemene verordening staat welke informatie moet worden opgenomen in het JUV, namelijk informatie over de financiële uitvoering, de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van het vastgestelde streefdoel, en eventuele belangrijke problemen die werden ondervonden met de bijbehorende mitigerende maatregelen. De informatie uit de JUV’s wordt aangevuld met staten van subsidiabele uitgaven. De lidstaten geven ook halfjaarlijks de prognoses voor betalingsverzoeken door. De Commissie verkreeg extra informatie tijdens vergaderingen van comités van toezicht (gemiddelde twee maal per jaar), jaarlijkse evaluatiebijeenkomsten en technische vergaderingen.

32

DG EMPL en DG REGIO monitorden de financiële uitvoering van de programma’s door de lidstaten regelmatig, onder andere door middel van een maandelijks verslag over de begrotingsuitvoering dat betrekking had op alle lidstaten en alle OP’s. Monitoring vond plaats op EU-, lidstaat- en programmaniveau. Tegen het einde van de programmeringsperiode 2007-2013 voerde de Commissie haar monitoring op door regelmatig de uitvoering van het interne jaarlijks beheersplan van de DG’s na te gaan.

Sommige lidstaten namen relatief vroeg maatregelen om absorptieproblemen aan te pakken, maar het probleem bleef bestaan

33

Een aantal van de bezochte lidstaten had relatief vroeg in de programmeringsperiode problemen bij de uitvoering van de structuurfondsen opgemerkt en stelde actieplannen vast of nam maatregelen om deze problemen aan te pakken. Zo waren er in Italië, Roemenië en de Tsjechische Republiek al in 2011 actieplannen vastgesteld. Eind 2014, toen er nog één jaar over was om de beschikbare middelen te besteden, lag het absorptiepercentage voor het EFRO, ESF en CF op ongeveer 77 % voor de EU-28. In Italië, Roemenië, de Tsjechische Republiek en ook Slowakije en Bulgarije lag het absorptiepercentage veel lager, namelijk tussen de 61 % en 68 %, terwijl het absorptiepercentage in Kroatië³⁷ ongeveer 46 % was.

Hoewel de TFBI laattijdig werd opgericht, waren de resultaten ervan significant

34

In november 2014, elf maanden na het einde van de programmeringsperiode, zette de Commissie³⁸ de taskforce voor betere tenuitvoerlegging (Task Force for Better Implementation – TFBI) op. Deze was bedoeld om de lidstaten die moeilijkheden ondervonden bij de tenuitvoerlegging van hun OP’s, te helpen bij het besteden van de resterende financiering uit de periode 2007-2013.

35

De TFBI, vertegenwoordigd door ambtenaren van DG REGIO³⁹, hield zich bezig met lidstaten waarvan het algemene absorptiepercentage onder het EU-gemiddelde lag (Bulgarije, Roemenië, Slowakije, de Tsjechische Republiek, Italië en Kroatië)⁴⁰. Hij hield zich ook bezig met Hongarije, dat in 2014 het gevaar liep middelen te verliezen als gevolg van de automatische vrijmaking, hoewel zijn absorptieniveau dicht bij het EU-gemiddelde lag. In totaal concentreerde de TFBI zich op 38 EFRO- en CF-OP’s. Tekstvak 3 bevat een overzicht van de werkzaamheden van de TFBI.

36

Ons onderzoek van de technische documenten⁴¹ die de TFBI aan lidstaten heeft verstrekt, bevestigt dat deze ingingen op absorptie en risico’s met betrekking tot wettigheid en regelmatigheid. In de documenten werd echter geen aandacht besteed aan de vraag hoe de middelen goed konden worden uitgegeven of hoe betere output en goede resultaten konden worden gerealiseerd.

37

De TFBI had de vooruitgang gemonitord die de lidstaten boekten met betrekking tot de afgesproken maatregelen. De wijze waarop de lidstaten verslag uitbrachten over hun resultaten, maakte het echter moeilijk om een overzicht te krijgen van alle maatregelen die werden ingezet en de impact van elke maatregel op absorptie.

38

In één jaar tijd nam het absorptiepercentage voor de EU-28 echter toe van ongeveer 77 % (december 2014) tot bijna 90 % (december 2015). Het absorptiepercentage van de lidstaten die werden bijgestaan door de TFBI, steeg aanzienlijk; in sommige gevallen met meer dan 20 procentpunten (zie tabel 1).

Tabel 1

Toename van het absorptiepercentage voor lidstaten die werden bijgestaan door de TFBI

Lidstaat	Absorptiepercentage December 2014 (%)	Absorptiepercentage December 2015 (%)	Toename van de absorptie (procentpunten)
Tsjechische Republiek	64,4	85,3	20,9
Slowakije	61,7	87,60	25,9
Bulgarije	68,0	87,5	19,5
Italië	63,8	79,9	16,1
Hongarije	76,1	88,4	12,3
Roemenië	62,1	77,0	14,9

NB: Slovenië en Kroatië zijn niet opgenomen in de tabel, omdat hun situatie niet vergelijkbaar was met die van de andere lidstaten (zie de voetnoten 37 en 40).

39

De bezochte lidstaten gaven aan dat zij de TFBI nuttig hadden gevonden vanwege de technische richtsnoeren en bijstand die hij had verstrekt, met name met betrekking tot de fasering van grote projecten (zie de paragrafen 60-62). Zij zeiden ook dat daarmee een formeel forum was gevormd om uitvoeringsproblemen aan de orde te stellen en dat hij kennisuitwisseling had vergemakkelijkt. De Tsjechische Republiek en Hongarije vonden dat de TFBI te laat werd opgericht, aangezien deze twee lidstaten al begonnen waren met het nemen van maatregelen om de absorptie te vergroten.

40

De werkzaamheden van de TFBI waren eind 2015 klaar. De Commissie vond de werkbenadering en -methode van de TFBI doeltreffend, en hield deze beide dus in stand door een permanente eenheid, de eenheid voor betere tenuitvoerlegging, in te stellen, die tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 helpt bij de uitvoering.

Verschillende maatregelen versnelden de absorptie maar waren te weinig gericht op resultaten

41

Wij keken naar de belangrijkste maatregelen die de lidstaten hebben toegepast en naar het effect daarvan op de vergroting van de absorptie alsmede de impact op de prestaties en de naleving van de subsidiabiliteitsregels.

42

De EU-financiering die ter beschikking wordt gesteld van de lidstaten moet volledig en zo goed mogelijk worden besteed om de OP-doelstellingen te behalen. Daartoe moeten de lidstaten de krachtens de verordening toegestane maatregelen benutten met de nodige aandacht voor kosteneffectiviteit en regelmatigheid van de uitgaven.

Herprogrammering was een doeltreffend middel om absorptie te optimaliseren, maar leidde tot significante veranderingen van de oorspronkelijke plannen, hetgeen risico’s voor de kosteneffectiviteit inhoudt

43

Herziening (of herprogrammering) van OP’s is een belangrijk instrument om de absorptie te optimaliseren en vrijmaking, d.w.z. niet-besteding van de middelen, te voorkomen. Daarnaast biedt het de lidstaten de flexibiliteit om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden ter plaatse. Er werd vaak gebruik van gemaakt tijdens de programmeringsperiode 2007-2013. De herprogrammering leidde tot significante veranderingen ten opzichte van het oorspronkelijke financieringsplan. Wij merkten echter ook op dat aan herprogrammering bepaalde risico’s voor de kosteneffectiviteit verbonden zijn (zie de paragrafen 53 en 55).

44

Tot de herprogrammeringsmethoden behoren de overdracht van middelen tussen OP’s en tussen prioriteiten (inclusief het invoeren van nieuwe prioriteiten en het schrappen van bestaande prioriteiten), het wijzigen van cofinancieringspercentages, en het wijzigen van de openbare en particuliere component van de nationale bijdrage.

45

In de volgende delen (de paragrafen 46-59) wordt de wijziging van het regelgevingskader besproken die werd doorgevoerd om herprogrammering gemakkelijker te maken, de impact van herprogrammering op de oorspronkelijke planning geanalyseerd en de toepassing van elk van deze herprogrammeringsmethoden geïllustreerd aan de hand van een van de twintig OP’s in onze steekproef.

Een wijziging van de verordening maakte het gemakkelijker om OP’s te herzien

46

OP’s kunnen worden herzien op initiatief van een lidstaat of van de Commissie in overeenstemming met de lidstaat. De voorwaarden voor een dergelijke herziening, die zijn neergelegd in artikel 33 van de algemene verordening, hebben een breed toepassingsgebied en bieden de lidstaten een grote bewegingsvrijheid. Een OP kan worden herzien bij aanzienlijke sociaal-economische wijzigingen, bij belangrijke wijzigingen in de EU-, nationale of regionale prioriteiten, wegens moeilijkheden bij de uitvoering, of wanneer uit een evaluatie blijkt dat aanzienlijk wordt afgeweken van de oorspronkelijk gestelde doelen. De Commissie moet de herziening van een OP goed- of afkeuren binnen drie maanden nadat een lidstaat het voorstel daartoe formeel heeft ingediend. Oorspronkelijk waren de lidstaten verplicht om een evaluatie te verrichten bij de herziening van een OP. Dit vereiste werd versoepeld in 2010: vanaf dat moment moesten de lidstaten een analyse overleggen ter onderbouwing van de herziening van het OP en van de verwachte impact daarvan. Met deze wijziging van de algemene verordening werd beoogd de aanpassing van OP’s gemakkelijker te maken⁴².

Frequente herziening van OP’s doet vragen rijzen over de programmering

47

Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 werd door de lidstaten vaak gebruikgemaakt van herprogrammering. 19 van de 20 OP’s in onze steekproef werden tijdens de periode meermaals geherprogrammeerd, soms meer dan eenmaal in eenzelfde jaar. Verder stelden we vast dat 8 van de 20 onderzochte OP’s binnen vijf maanden nadat ze waren geherprogrammeerd, opnieuw geherprogrammeerd werden. Zo kende het Tsjechische EFRO-OP “Ondernemingen en innovaties” acht verschillende versies, waarvan er twee werden ingediend in 2013 en twee andere in 2015. Figuur 7 bevat een overzicht van het aantal versies dat voor ieder OP werd ingediend voor de programmeringsperiode 2007-2013.

48

Door middel van herprogrammering kunnen lidstaten hun concrete acties aanpassen aan veranderingen in de omstandigheden ter plaatse en aan wijzigingen in EU-beleid. Toch doet de hoge frequentie van de herprogrammering vragen rijzen over de deugdelijkheid van de analyses die ten grondslag liggen aan het programmeringsproces (bijv. de oorspronkelijke behoeftenanalyse en evaluatie vooraf) en aan latere herzieningen.

Herprogrammering leidde tot significante wijzigingen in de financiële toewijzing aan prioritaire assen, wat niet altijd tot uitdrukking werd gebracht in de streefwaarden van de prestatie-indicatoren

49

Een wijze van herprogrammering die vaak voorkomt, betreft de overdracht van een financiële toewijzing tussen OP’s of prioritaire assen binnen OP’s. Hierdoor kunnen lidstaten middelen overschrijven naar maatregelen waarbij de vraag naar financiering groter is of waarvan de uitvoering gemakkelijker is. In het algemeen vergt een verandering van materieel belang in de financiële toewijzing een overeenkomstige herziening van de prestatie-indicatoren en streefwaarden om te kunnen bepalen of de geïnvesteerde middelen kosteneffectief werden besteed.

50

Bij negen van de twintig OP’s in onze steekproef werden middelen overgedragen aan of ontvangen van andere OP’s. Voor de meeste OP’s (acht van de negen) betrof de overdracht minder dan 10 % van de oorspronkelijke EU-bijdrage aan het OP. Maar bij het Slowaakse OP “Concurrentievermogen en economische groei” nam de EU-bijdrage aan het OP toe met 25,4 %.

51

De lidstaten droegen ook middelen over van de ene prioritaire as naar de andere, wat in sommige gevallen leidde tot significante veranderingen ten opzichte van de oorspronkelijk geprogrammeerde bedragen (zie tekstvak 4).

52

Bij één Hongaars OP leidden wijzigingen van de financiële toewijzing niet tot een verandering van de streefwaarde van de prestatie-indicator (zie tekstvak 5).

53

Bovenstaande voorbeelden illustreren dat de gerichtheid op absorptie en het besteden van het geld een risico vormt voor de verwezenlijking van betere resultaten bij het uitgeven van EU-middelen.

Verhoging van het EU-cofinancieringspercentage bevordert absorptie maar vermindert de waarde die met de EU-middelen kan worden gecreëerd

54

Verhoging van het EU-cofinancieringspercentage draagt ertoe bij dat lidstaten de absorptie kunnen versnellen en verlaagt het bedrag aan middelen waarvoor het gevaar bestaat dat zij moeten worden vrijgemaakt. Zo kan een lidstaat tegen het herziene percentage worden vergoed voor alle voorheen gedeclareerde uitgaven. Door het cofinancieringspercentage te verhogen kunnen middelen met terugwerkende kracht onmiddellijk en snel worden geabsorbeerd.

55

Door een verhoging van het cofinancieringspercentage neemt de druk op de nationale begroting af, aangezien de oorspronkelijk geplande bijdrage van de lidstaat aan het OP afneemt, maar de algehele waarde van het OP wordt erdoor verminderd. Dit betekent dat de schaal waarop interventies plaatsvinden ook afneemt (in aantal of omvang), tenzij de lidstaten de oorspronkelijk op nationaal niveau geplande middelen blijft investeren. Dit kan een negatieve impact hebben op de doelstellingen en resultaten die kunnen worden behaald met het OP, wat weer invloed heeft op de waarde die kan worden gecreëerd met de uitbetaalde EU-middelen.

56

Meer dan de helft van de OP’s in onze steekproef (elf van de twintig OP’s) was vanaf het begin geprogrammeerd met het maximale EU-cofinancieringspercentage dat was vastgelegd in de verordening⁴³. Voor acht OP’s werd het cofinancieringspercentage in de loop van de programmeringsperiode verhoogd. In tabel 2 is de verhoging van het EU-cofinancieringspercentage en de afname van de nationale bijdrage weergegeven. Voor deze acht OP’s is de nationale bijdrage in totaal 4,8 miljard EUR lager.

Tabel 2

Afname van de nationale bijdrage als gevolg van een stijging van het cofinancieringspercentage

Lidstaat	Operationeel programma	Oorspronkelijk EU-cofinancierings-percentage (in %)	Herzien EU-cofinancierings-percentage (in %)	Afname van de nationale bijdrage (in miljoen EUR)
Roemenië	Milieu	80	85	302,1
Bulgarije	Milieu	81	85	75,5
Spanje	Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (O&O&I) voor en door ondernemingen – Technologiefonds	67	75	356,8
	Kenniseconomie	70	80	259,0
Italië	Calabrië ESF	50	75	286,8
	Veiligheid voor ontwikkeling	50	75	386,0
	Calabrië	50	75	999,4
	Sicilië	50	75	2 179,8
	Totaal			4 845,4

NB: Het in de verordening vastgelegde maximale EU-cofinancieringspercentage is 85 % voor Bulgarije en Roemenië, 80 % voor Spanje en 75 % voor Italië.

Bron: ERK.

Lidstaten voerden particuliere bijdragen in om hun absorptiepercentage te verhogen, maar dit leidde ook tot minder of in omvang beperkte interventies

57

Het nationale cofinancieringsdeel van lidstaten kan ofwel enkel als nationale overheidsbijdrage worden verschaft, ofwel ook een particuliere bijdrage omvatten. Als het programma een particuliere bijdrage omvat, wordt in het financieringsplan van het OP⁴⁴ rekening gehouden met de financiering die wordt verstrekt door subsidie-ontvangers uit de particuliere sector.

58

Een toename van particuliere bijdragen kan helpen zorgen voor een snellere absorptie van middelen, omdat deze een aanvulling vormen op de nationale overheidsuitgaven die moeten worden vergoed als deel van de EU-cofinanciering en/of omdat deze in de plaats komen van de nationale overheidsbijdrage die nodig is om de EU-cofinanciering te complementeren. Het effect treedt onmiddellijk op en heeft een eenmalige positieve impact op de absorptie van EU-middelen door de verhoging van het bedrag aan subsidiabele uitgaven die voor vergoeding beschikbaar zijn. Aangezien een deel van de particuliere bijdrage uitgaven betreft die onafhankelijk van de overheidsbijdrage zouden zijn gedaan, neemt de investering door de lidstaten in totaal echter af door de vervanging van de overheidsbijdrage door de particuliere. Zoals hierboven vermeld (zie paragraaf 55) neemt de schaal waarop wordt opgetreden om de cohesiebeleidsdoelstellingen te behalen, daardoor af.

59

Aan het begin van de programmeringsperiode was bij geen van de twintig OP’s in onze steekproef een particuliere component opgenomen in het OP-financieringsplan. Aan het einde van de programmeringsperiode werd bij vijf OP’s een particuliere bijdrage geïntroduceerd, waardoor de nationale overheidsbijdrage tegelijkertijd werd verlaagd. In tabel 3 is de ingevoerde particuliere bijdrage weergegeven alsook de EU-bijdrage die hierdoor in theorie zou kunnen vrijkomen.

Tabel 3

Particuliere bijdrage die in de plaats komt van de overheidsbijdrage en gegenereerde theoretische EU-bijdrage

Lidstaat	OP	Ingevoerde particuliere bijdrage (miljoen EUR)	Cofinancierings-percentage (%)	Theoretische EU-bijdrage die werd gegenereerd met de particuliere bijdrage (miljoen EUR)
Spanje	Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (O&O&I) voor en door ondernemingen – Technologiefonds	500,5	75	375,4
Tsjechische Republiek	Ondernemingen en innovaties	472,5	85	401,6
	Milieu	97,2	85	82,7
Hongarije	Milieu en energie	85,1	85	72,3
	Noord-Hongarije	54,2	85	46,0

NB: De theoretische EU-bijdrage die werd gegenereerd door particuliere uitgaven op te nemen, wordt berekend door het EU-cofinancieringspercentage toe te passen op de particuliere bijdrage. De uiteindelijke bijdrage die werd gegenereerd met particuliere uitgaven, zal pas ten tijde van de afsluiting bekend worden.

Bron: ERK, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

Door fasering van projecten neemt het risico van vrijmaking af, indien projecten bij de afsluiting niet volledig zijn afgerond

60

Het regelgevingskader voor 2007-2013 voorzag in de uitvoering van een groot project⁴⁵ gedurende twee programmeringsperioden, d.w.z. in de opsplitsing van een project in twee fasen, het ene deel in de programmeringsperiode 2007-2013 en het andere in de programmeringsperiode 2014-2020⁴⁶. Hoewel in de algemene verordening enkel in de fasering van grote projecten was voorzien, gingen de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie zelfs nog verder en werd de reikwijdte van het beginsel van fasering uitgebreid tot niet-grote projecten met een waarde van minimaal 5 miljoen EUR⁴⁷.

61

Het voordeel van fasering is dat hierdoor het risico afneemt dat lopende grote projecten die nog niet functioneren op 31 maart 2017 (d.w.z. de datum waarop de afsluitingsdocumenten uiterlijk moeten worden ingediend) of uiterlijk op 31 maart 2019⁴⁸, niet-subsidiabel worden geacht en de bijbehorende EU-financiering niet wordt benut. Bij 9 van de 14⁴⁹ OP’s in onze steekproef werd ervoor gekozen om grote projecten of projecten van meer dan 5 miljoen EUR te faseren. Door de fasering nam het risico af dat de EU-cofinanciering voor deze projecten ter hoogte van 4,5 miljard EUR (3,8 miljard EUR voor grote projecten en 0,7 miljard EUR voor niet-grote projecten van meer dan 5 miljard EUR) niet zou worden gebruikt in de programmeringsperiode 2007-2013.

62

Hoewel fasering goed is voor absorptie en de erkenning inhoudt dat lopende projectuitvoering niet ophoudt aan het einde van een programma, bleek uit een recente controle dat fasering bij cohesie ingewikkelder is en aan meer beperkingen onderhevig dan in het plattelandsontwikkelingsbeleid, hoewel de beleidsterreinen zeer vergelijkbaar zijn⁵⁰.

Retrospectieve projecten werden gebruikt om EU-financiering te absorberen maar vertegenwoordigen een aanzienlijk risico op een buitenkanseffect

63

Retrospectieve projecten of concrete acties zijn die waarvoor uitgaven zijn gedaan of die zijn afgerond voordat formeel EU-cofinanciering werd aangevraagd of toegekend; zij worden dus met terugwerkende kracht gefinancierd. Retrospectieve projecten vormen een ander middel om financiering te absorberen door het creëren van aanvullende nieuwe uitgaven of door het vervangen van niet-subsidiabele uitgaven.

64

Er bestaan duidelijke risico’s voor de kosteneffectiviteit bij retrospectieve projecten, aangezien deze vaak worden geselecteerd, geïnitieerd of verricht zonder dat zij uitdrukkelijk zijn gekoppeld aan doelstellingen van een programma of aan specifieke wettelijke vereisten die zijn verbonden aan EU-bijstand. In haar richtsnoeren over retrospectieve EU-bijstand⁵¹ ontmoedigt de Commissie het gebruik ervan, omdat daarbij een groot risico bestaat dat de desbetreffende EU- of nationale regels niet worden nageleefd.

65

Daarnaast is twijfelachtig wat de toegevoegde waarde is van het gebruik van EU-financiering om deze projecten te cofinancieren, aangezien retrospectieve projecten al zijn uitgevoerd met nationale financiering. Er bestaat ook een risico op een buitenkanseffect, aangezien deze projecten ook zonder de EU-financiering zouden zijn uitgevoerd.

66

Van de vier lidstaten die wij bezochten, verklaarden er drie (Italië, Hongarije en Roemenië) dat zij retrospectieve projecten gebruikten (zie tekstvak 6).

67

De lidstaten zijn niet verplicht verslag uit te brengen aan de Commissie over uitgaven die met terugwerkende kracht zijn gedeclareerd. Daarom is de Commissie niet op de hoogte van de omvang en financiële impact van met terugwerkende kracht gedeclareerde uitgaven, ondanks het feit dat dergelijke financiering duidelijk risico’s met zich meebrengt. Uit de werkzaamheden die wij hebben ondernomen met het oog op de betrouwbaarheidsverklaring blijkt dat veel lidstaten retrospectieve uitgaven gebruiken en dat de EU-cofinanciering voor retrospectieve projecten waarschijnlijk significant is voor de periode 2007-2013.

68

In het kader van onze werkzaamheden voor het Jaarverslag 2015 hebben we fouten aangewezen die verband hielden met uitgaven voor retrospectieve projecten (zie tekstvak 7). In een voorgaand verslag heeft de Rekenkamer verklaard dat dergelijke projecten vatbaarder zijn voor fouten dan de projecten die op de normale wijze worden geselecteerd⁵².

69

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is het gebruik van retrospectieve projecten enigszins beperkt. Concrete acties (bestaande uit een of meerdere projecten) waarvoor al uitgaven zijn gedaan maar die fysiek nog niet zijn voltooid of nog niet volledig zijn uitgevoerd voordat de begunstigde het verzoek om financiering in het kader van het programma indient bij de beheersautoriteit, kunnen in aanmerking komen voor EU-financiering⁵³. Het risico van niet-subsidiabele uitgaven blijft echter bestaan, dit geldt ook voor de vraag of de EU-cofinanciering toegevoegde waarde heeft.

De subsidiabiliteitsperiode werd weliswaar verlengd, maar 8 % van het dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten werd niet benut en had dus geen revolverend effect

70

Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 konden lidstaten geld tijdelijk absorberen door het te storten in een financieringsinstrument en vergoeding van de Commissie te ontvangen, waarbij het risico van vrijmaking tijdens de uitvoeringsfase werd vermeden. Bovendien werd, om de absorptie te helpen verbeteren, de subsidiabiliteitsperiode voor uitbetalingen uit financieringsinstrumenten aan eindontvangers door de Commissie verlengd van 31 december 2015 tot 31 maart 2017⁵⁴. Hierdoor werd 1,6 miljard EUR extra aan eindontvangers uitbetaald⁵⁵. De Rekenkamer heeft in voorgaande verslagen gerapporteerd over deze aangelegenheid⁵⁶.

71

Een belangrijk voordeel van het gebruik van financieringsinstrumenten is het revolverend effect daarvan, d.w.z. de mogelijkheid om het dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten meer dan eens te gebruiken. Het is dus belangrijk dat het volledige dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten tijdens de programmeringsperiode wordt gebruikt, wil het revolverend effect in de praktijk kunnen optreden.

72

Wij hebben in het verleden gemeld dat lage uitbetalingspercentages met name in de eerste jaren van de programmeringsperiode 2007-2013 het revolverend effect kunnen beperken⁵⁷. In oktober 2017 heeft de Commissie voor financieringsinstrumenten verslag uitgebracht over de financiële uitvoering per 31 maart 2017 (bij afsluiting). Uit een onderzoek van de cijfers in dit verslag bleek een aantal inconsistenties en onjuistheden in de rapportage van de lidstaten⁵⁸. Aangezien het afsluitingsproces nog loopt, zou de Commissie in staat moeten zijn de betrouwbaarheid na te gaan van de cijfers die zijn gebruikt voor de afsluiting van de OP’s.

73

Niettemin schatten we op basis van de gegevens die de lidstaten aan de Commissie hebben gerapporteerd bij de afsluiting, dat ongeveer 8 % (ofwel 0,9 miljard van de 11,3 miljard EUR) van het dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten op de uiterste termijn van 31 maart 2017 nog niet gebruikt was en moet worden terugbetaald aan de OP's⁵⁹. Deze middelen zouden kunnen worden overgedragen van de prioritaire as van ondermaats presterende financieringsinstrumenten naar een andere prioritaire as mits er voldoende extra uitgaven beschikbaar zijn overeenkomstig de 10 %-flexibiliteitsregel die is opgenomen in de afsluitingsrichtsnoeren. Voor OP’s waarbij niet aan deze voorwaarden is voldaan, moeten de middelen die zijn terugbetaald aan het OP (of een gedeelte daarvan) worden teruggestort in de EU-begroting. Met betrekking tot de middelen die terugvloeiden naar de OP’s was er geen sprake van een revolverend effect en de beheersvergoedingen in verband daarmee leverden, hoewel ze in overeenstemming waren met de financiële overeenkomsten, geen meerwaarde voor de EU-begroting.

Contractuele voorschotten die aan het einde van de subsidiabiliteitsperiode worden betaald, kunnen een risico vormen voor de kosteneffectiviteit en naleving

74

Contractuele voorschotbetalingen zijn een gebruikelijke marktpraktijk en stellen de contractant in staat eerste uitgaven te dekken voor het mobiliseren van middelen die nodig zijn om de afgesproken diensten of werkzaamheden te leveren. Volgens de Commissie bedragen dergelijke voorschotten normaliter tussen de 10 % en 40 % van de contractwaarde.

75

Een contractuele voorschotbetaling is subsidiabel, indien deze uiterlijk op 31 december 2015 aan de contractant werd betaald en uiterlijk op 31 maart 2017 werd omgezet in werkelijke uitgaven. Deze betaling dient ook te worden uitgevoerd in overeenstemming met de nationale voorschriften en contractuele verplichtingen. Bij projecten die werden goedgekeurd tegen het einde van de subsidiabiliteitsperiode (d.w.z. 31 december 2015) kon de noodzaak om de projecten uiterlijk vóór de einddatum voor de afsluiting (d.w.z. 31 maart 2017) af te ronden er echter toe leiden dat middelen werden toegewezen aan projecten op grond van het feit dat middelen daarbij snel konden worden besteed en niet dat daarmee resultaten konden worden behaald.

76

Van de vier lidstaten die wij hebben bezocht, gebruikten er twee (de Tsjechische Republiek en Hongarije) contractuele voorschotten om de absorptie te vergroten. Zo gaf de Tsjechische beheersautoriteit aan dat de voorschotfacturen in het kader het OP “Milieu” in september 2016 goed waren voor in totaal 133 miljoen EUR aan EU-bijdragen. Dit maakte ongeveer 5 % uit van de totale absorptie in 2014 en 2015 (zie tekstvak 8).

77

Wij hebben in het verleden gemeld dat de declaratie van contractuele voorschotten het risico met zich meebrengt dat er bij de afsluiting sprake zal zijn van niet-subsidiabele uitgaven, in het bijzonder wanneer deze een hoog percentage van de waarde van het contract vertegenwoordigen. Aangezien voorschotten tot 31 maart 2017 omgezet konden worden in werkelijke uitgaven, bleef er naarmate de werkelijke uitgaven dichter bij de uiterste termijn werden gedaan, steeds minder tijd over voor auditautoriteiten om deze te controleren en zekerheid te verschaffen met betrekking tot de subsidiabiliteit daarvan⁶⁰.

78

De lidstaten waren verplicht om contractuele voorschotten te monitoren, maar zij hoefden hierover geen verslag uit te brengen aan de Commissie. De Commissie kan dus het algemene gebruik en de impact daarvan niet kennen. Wij constateerden dat Hongarije ten tijde van de controle het gebruik en de impact niet monitorde.

In het algemeen is het foutenpercentage voor cohesie sinds 2007 gedaald, hoewel retrospectieve projecten tot enkele fouten leidden

79

Wij keken naar de ontwikkelingen in het controlekader voor cohesie tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 en naar de gevolgen daarvan voor het foutenpercentage. Wij hebben ook bekeken of de gerichtheid op absorptie met name tegen het einde van de programmeringsperiode heeft geleid tot meer fouten.

80

Uit ons onderzoek van de foutenpercentages die de Rekenkamer sinds 2007 heeft gerapporteerd, blijkt een significante daling van het foutenpercentage voor uitgaven voor de periode 2007-2013 ten opzichte van de voorgaande programmeringsperiode. Het foutenpercentage werd tussen 2011 en 2016 steevast lager, wat resulteerde in een meest waarschijnlijk foutenpercentage van 4,8 % in 2016 (onderste foutengrens van 3,1 %, ten opzichte van 11 % in 2007 en 2008 voor betalingen uit de periode 2000-2006).

81

De ontwikkeling in het foutenpercentage kan worden toegeschreven aan een aantal factoren. Zoals hierboven aangegeven hebben sommige maatregelen ter verbetering van de absorptie, zoals het gebruik van retrospectieve projecten (zie tekstvak 7), geleid tot een aantal fouten. Anderzijds hebben andere belangrijke factoren, zoals algemene verbeteringen in de systemen van de lidstaten voor beheer, controle en toezicht en het gebruik door de Commissie van preventieve (onderbrekingen en opschortingen) en corrigerende maatregelen in de programmeringsperiode 2007-2013, geleid tot een daling van het foutenpercentage.

Conclusies en aanbevelingen

82

Voor het cohesiebeleid wordt het maximale uitgavenniveau binnen het MFK opgesplitst in jaarlijkse toewijzingen van middelen per lidstaat. Dergelijke toewijzingen vergemakkelijken het programmeringsproces en maken het mogelijk binnen OP’s vooraf streefdoelen te bepalen. De Rekenkamer heeft echter opgemerkt dat het een uitdaging is om goede resultaten te behalen met regelingen waarin middelen vooraf aan de lidstaten zijn toegewezen en de aandacht voornamelijk is gericht op de absorptie van middelen, die daarmee een doel op zich wordt. Om gericht te blijven op het behalen van goede resultaten, is het van cruciaal belang dat de lidstaten voorkómen dat er aan het einde van de programmeringsperiode nog een aanzienlijk bedrag aan middelen moet worden geabsorbeerd, omdat de haast om middelen te absorberen ertoe kan leiden dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan kosteneffectiviteit. Hoewel absorptie dus van belang is om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, is het geen doel op zich.

83

Voor de twee laatste programmeringsperioden bracht de laattijdige vaststelling van het wetgevingskader de laattijdige vaststelling van de OP’s met zich mee. Dit had uiteraard een domino-effect op de uitvoering van de toegewezen middelen en leidde tot een laag betalingsniveau in de eerste jaren. De Commissie heeft aangemoedigd dat er vroegtijdig een politiek akkoord wordt bereikt over het MFK na 2020 om de nationale en regionale autoriteiten rechtszekerheid en financiële zekerheid te bieden en het mogelijk te maken dat de tenuitvoerlegging onmiddellijk aan het begin van de programmeringsperiode van start gaat (zie de paragrafen 16-19.

84

Naast het bovengenoemde domino-effect vormt ook het feit dat de lidstaten halverwege de programmeringsperiode nog steeds middelen benutten uit de voorgaande programmeringsperiode, een bijkomende verklaring voor het feit dat de uitgaven langzaam op gang kwamen (zie paragraaf 22). Daarom hebben wij in een voorgaand speciaal verslag aanbevolen dat de Commissie in haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 ervoor moet zorgen dat er geen overlapping meer is tussen de subsidiabiliteitsperiode en de volgende programmeringsperiode en dat de afsluitingsprocedure onmiddellijk na het einde van de subsidiabiliteitsperiode wordt afgerond⁶¹.

85

Om te zorgen voor een soepele en stabiele uitvoering gedurende de hele programmeringsperiode moeten maatregelen die een trage absorptie aanpakken, vroegtijdig worden getroffen. Sommige lidstaten en de Commissie stelden relatief vroeg in de programmeringsperiode 2007-2013 moeilijkheden bij de absorptie van middelen vast. De Commissie nam echter pas in november 2014, bijna één jaar vóór het einde van de subsidiabiliteitsperiode, een uitgebreide reeks maatregelen door een taskforce op te zetten om de lidstaten bij te staan waarin het absorptiepercentage onder het EU-gemiddelde lag (zie de paragrafen 34 en 35).

86

De lidstaten namen verscheidene maatregelen, waaronder de door de TFBI aangewezen maatregelen, en slaagden erin hun absorptiepercentage in één jaar tijd te verhogen, soms wel met meer dan 20 procentpunten. Begin 2018 was het gemiddelde EU-absorptiepercentage 97,2 %. Meerdere lidstaten slaagden er niet in alle beschikbare middelen te besteden en eind 2017 was er een bedrag van 4,4 miljard EUR aan ongebruikte middelen. Het definitieve absorptiepercentage en de definitieve waarde van de ongebruikte middelen zullen bekend zijn zodra de afsluiting is afgerond (zie paragraaf 28).

87

Uit onze werkzaamheden bleek dat de maatregelen die door de Commissie en de lidstaten werden genomen om trage absorptie aan te pakken, vooral gericht waren op absorptie en wettigheid, maar dat daarbij niet nodige aandacht werd besteed aan prestaties. Voor sommige ingezette maatregelen constateerden wij op grond van onze steekproef het volgende:

• OP’s werden vaak herzien, waardoor er aanzienlijk werd afgeweken van de oorspronkelijke plannen en waardoor vragen rijzen over de deugdelijkheid van de analyses die ten grondslag lagen aan de programmering en over het vermogen om de doelstellingen van het OP en het cohesiebeleid te verwezenlijken (zie de paragrafen 43-59).
• De bezochte lidstaten hadden retrospectieve uitgaven geïdentificeerd ten bedrage van ongeveer 1 miljard EUR. De waarde van deze projecten voor alle OP’s voor de periode 2007-2013 is waarschijnlijk aanzienlijk hoger. Bij dit soort projecten is het risico op een buitenkanseffect groot (d.w.z. dat ze zonder EU-financiering hadden kunnen worden uitgevoerd) en de Europese meerwaarde dus beperkt (zie de paragrafen 63-69).
• Door voorschotten, zoals dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten, werd de absorptie tijdens de programmeringsperiode bevorderd, maar de trage uitvoering verminderde het revolverend effect daarvan. Ongeveer 1 miljard EUR was aan het einde van de subsidiabiliteitsperiode niet besteed. Met betrekking tot deze middelen was er dus geen sprake van een revolverend effect en de beheersvergoedingen in verband daarmee leverden, hoewel ze in overeenstemming waren met de financiële overeenkomsten, geen meerwaarde voor de EU-begroting (zie de paragrafen 70-73).
• Contractuele voorschotten droegen ook bij tot een betere absorptie. Bij projecten die werden goedgekeurd tegen het einde van de subsidiabiliteitsperiode kon de noodzaak om de projecten uiterlijk vóór de einddatum voor de afsluiting af te ronden er echter toe leiden dat middelen werden toegewezen aan projecten op grond van het feit dat middelen daarbij snel konden worden besteed en niet dat daarmee resultaten konden worden behaald. Bovendien blijft er naarmate de werkelijke uitgaven dichter bij de uiterste subsidiabiliteitsdatum worden gedaan, steeds minder tijd over voor auditautoriteiten om de subsidiabiliteit daarvan na te gaan (zie de paragrafen 74-78).

88

De TFBI had de vooruitgang gemonitord die de lidstaten boekten met betrekking tot de afgesproken maatregelen ter verbetering van de absorptie. De wijze waarop de lidstaten verslag uitbrachten over de resultaten, maakte het echter moeilijk om een overzicht te krijgen van alle maatregelen die werden ingezet en de impact van elke maatregel. Over sommige maatregelen (bijv. retrospectieve gecofinancierde projecten, het gebruik van contractuele voorschotten) hoeven de lidstaten op grond van het wetgevingskader geen verslag uit te brengen aan de Commissie. Deze twee factoren belemmerden haar vermogen om een alomvattend overzicht van de ingezette maatregelen en de financiële impact van de afzonderlijke maatregelen te verkrijgen (zie de paragrafen 37, 67 en 78).

89

Hoewel de druk om geld uit te geven tegen het einde van de periode 2007-2013 tot enkele fouten heeft geleid, was het geschatte foutenpercentage voor cohesie tussen 2011 en 2016 steevast lager dan in 2007 en 2008. Dit kan het netto-effect van meerdere factoren zijn (zie de paragrafen 80 en 81).

90

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 kwam de uitvoering van de OP’s langzamer op gang dan in de voorgaande programmeringsperiode. Dit en het feit dat er ook in de periode 2007-2013 uitvoeringsproblemen werden ondervonden, maken het waarschijnlijk dat de lidstaten ook in de huidige periode problemen zullen ondervinden bij de absorptie (zie de paragrafen 23-26).

Aanbeveling 1 – een tijdschema voor het wetgevingskader en programmeringsdocumenten

De Commissie moet een tijdschema opstellen met data voor essentiële mijlpalen (bijv. het voorstellen en het vaststellen van het wetgevingskader) om te zorgen dat de uitvoering van OP’s op tijd start, namelijk aan het begin van de programmeringsperiode. De Commissie moet dit tijdschema voorstellen aan de Raad en het Europees Parlement om daar overeenstemming over te bereiken.

Streefdatum voor de uitvoering: onmiddellijk (voor het wetgevingskader na 2020).

Aanbeveling 2 – goed onderbouwde verzoeken om herziening van programma’s (inclusief gevolgen voor de resultaten)

Voordat de Commissie het besluit neemt om een operationeel programma te herzien, moet zij, als deze herziening invloed heeft op essentiële elementen op het gebied van prestaties, zich ervan vergewissen dat:

1. het verzoek gebaseerd is op een uitgebreide, deugdelijke beoordeling van de uitvoering van het OP en de partnerschapsovereenkomst, en van daarmee samenhangende behoeften ten tijde van de herziening; en
2. het primaire doel van de herziening is dat er betere resultaten worden geleverd en dat veranderingen in het niveau van financiering voor prioriteiten worden weerspiegeld in de prestatie-indicatoren.

Streefdatum voor de uitvoering: toepasselijk op toekomstige verzoeken tot herziening van de lidstaten.

Aanbeveling 3 – middelen om informatie te verkrijgen waarmee absorptie beter kan worden gemonitord

De Commissie dient te waarborgen dat zij beschikt over de middelen om:

1. de informatie te verkrijgen die nodig is om de absorptie in het kader van een OP diepgaand en uitgebreid te monitoren;
2. vast te stellen wat de oorzaken zijn van zowel langzame als snelle absorptie, rekening houdend met het feit dat uitgaven wettig en regelmatig moeten zijn en met het belang van een doeltreffende besteding van middelen; en
3. vooraf de noodzaak en impact te beoordelen van maatregelen ter vergroting van de absorptie om te besluiten om deze al dan niet in te zetten.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2018 voor a) en b); eind 2020 voor c).

Aanbeveling 4 – gerichtheid op prestaties en het behalen van goede resultaten

De Commissie moet waarborgen dat, wanneer zij lidstaten en OP’s gerichte steun biedt om de uitvoering in de programmeringsperiode 2014-2020 te versnellen (zoals bij de herziening van OP’s), de nadruk bij getroffen maatregelen ligt op het behalen van goede resultaten.

Streefdatum voor de uitvoering: onmiddellijk.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 30 mei 2018.

Woordenlijst en afkortingen

Absorptie: Middelen worden als geabsorbeerd beschouwd wanneer de Commissie EU-middelen in het kader van een operationeel programma (OP) van een lidstaat heeft uitbetaald als cofinanciering voor subsidiabele projecten. Dit omvat voorschotten, tussentijdse en saldobetalingen.

Absorptiepercentage: Het percentage van het totale voor een operationeel programma vastgelegde bedrag dat geabsorbeerd, dat wil zeggen betaald is.

Afsluiting: De financiële afwikkeling door middel van de betaling van het eindsaldo aan de lidstaat of de terugvordering van het te veel betaalde door de Commissie. Afsluiting is de laatste fase in de levenscyclus van een programma.

Auditautoriteit: Deze verschaft de Commissie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen en interne controles voor een OP (en dus ook over de wettigheid en regelmatigheid van de gecertificeerde uitgaven). Auditautoriteiten worden aangewezen door de lidstaat en zijn meestal afdelingen van kanselarijen, ministeries van financiën (of internebeheersingsorganen onder het gezag van dat ministerie), van andere ministeries of binnen hoge controle-instanties. Zij moeten functioneel onafhankelijk zijn van de organen die de middelen beheren. Een auditautoriteit rapporteert de bevindingen van haar controles van systemen en van verrichtingen aan de beheersautoriteiten en certificerende instanties voor het desbetreffende OP. Eenmaal per jaar rapporteren ze in hun jaarlijks controleverslag hun jaarlijkse werkzaamheden aan de Commissie. Indien de auditautoriteit vindt dat de beheersautoriteit geen passende corrigerende maatregelen heeft genomen, moet zij dit onder de aandacht van de Commissie brengen.

Beheersautoriteit: Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid (of enig ander publiek- of privaatrechtelijk orgaan) die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Haar taken omvatten het selecteren van de projecten die gefinancierd zullen worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het uitbrengen van verslag aan de Commissie over financiële aspecten en behaalde resultaten. De beheersautoriteit is ook het orgaan dat financiële correcties oplegt aan begunstigden naar aanleiding van controles uitgevoerd door de Commissie, de Europese Rekenkamer (ERK) of een autoriteit in een lidstaat.

Buitenkanseffect: Het buitenkanseffect treedt op wanneer financiering wordt verstrekt om een begunstigde te steunen die ook zonder deze steun dezelfde keuze zou hebben gemaakt. In dat geval kan de uitkomst niet worden toegeschreven aan het beleid en heeft de steunbetaling aan die begunstigde geen impact gehad. Hierdoor is het deel van de uitgaven dat een buitenkanseffect oplevert, per definitie ondoeltreffend, want het draagt niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen.

Certificerende instantie: Deze wordt door de lidstaat aangewezen om eerstelijnscontroles te verrichten ten aanzien van de door de beheersautoriteiten gedeclareerde uitgaven en te certificeren dat deze uitgaven wettig en regelmatig zijn.

COCOF: Het Coördinatiecomité voor de Fondsen (COCOF) is een permanent comité van de Europese Commissie. De functie van het comité is kwesties te bespreken met betrekking tot de uitvoering van de verordeningen betreffende de structuurfondsen en het Cohesiefonds. De COCOF-richtsnoeren dienen als aanbevelingen met praktische voorbeelden en informatie, maar zijn juridisch niet bindend of beperkend.

Cohesiefonds (CF): Het Cohesiefonds is gericht op het versterken van de economische en sociale samenhang in de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie: De communautaire strategische richtsnoeren bevatten de beginselen en prioriteiten van het cohesiebeleid, alsmede adviezen over de wijze waarop de Europese regio’s het beste gebruik kunnen maken van de middelen die voor de periode 2007-2013 beschikbaar zijn gesteld voor nationale en regionale steunprogramma’s. Nationale autoriteiten moeten de richtsnoeren als uitgangspunt gebruiken bij het opstellen van hun nationale strategische prioriteiten en planning voor 2007-2013, het nationaal strategisch referentiekader genoemd.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het corrigeren van de grootste regionale onevenwichtigheden. Daartoe biedt het financiële steun voor de aanleg van infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral voor ondernemingen.

Europees Sociaal Fonds (ESF): Het Europees Sociaal Fonds is gericht op de versterking van economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door de werkgelegenheids- en arbeidskansen te verbeteren (hoofdzakelijk door middel van opleidingsmaatregelen) en door een hoog niveau van werkgelegenheid en de totstandkoming van meer en betere banen te bevorderen.

Europese meerwaarde: De toegevoegde waarde die optreden in EU-verband biedt ten opzichte van een optreden van de lidstaten afzonderlijk.

Fasering: Spreiding van de financiering van een project over twee programmeringsperioden om het risico te beperken van onvolledige (en dus niet-subsidiabele) projecten en de absorptie in de eerste fase (2007-2013) te vergroten.

Gemeenschappelijk strategisch kader (GSK): Dit biedt richtsnoeren en draagt bij tot het harmoniseren van de doelstellingen die moeten worden bereikt met behulp van de verschillende EU-fondsen op het gebied van cohesiebeleid en andere EU-instrumenten en -beleidsterreinen.

Groot project: Grote projecten vormen een geheel van economisch onscheidbare werkzaamheden, activiteiten of diensten die een welomschreven technische functie vervullen en gericht zijn op duidelijk omschreven doelstellingen, waarbij de totale kosten hoger zijn dan 50 miljoen EUR of, in het geval van een vervoersproject, 75 miljoen EUR. De goedkeuring van de Commissie is vereist voor elk afzonderlijk project.

Meerjarig financieel kader: In het meerjarig financieel kader (MFK) worden de uitgavenprioriteiten en maximale bedragen vastgelegd die de EU op bepaalde gebieden gedurende een vast aantal jaren mag uitgeven. Het huidige MFK heeft betrekking op 2014-2020, terwijl de vorige 2007-2013 en 2000-2006 (Agenda 2000) betroffen.

Nationaal strategisch referentiekader: Een referentiedocument voor de programmering van EU-middelen op nationaal niveau voor de periode 2007-2013. Hiermee wordt gegarandeerd dat de bijstand uit de fondsen afgestemd is op de strategische EU-richtsnoeren inzake cohesie, en hierin wordt het verband aangegeven tussen de EU-prioriteiten, enerzijds, en nationale en regionale prioriteiten, anderzijds. In de programmeringsperiode 2014-2020 kwamen partnerschapsovereenkomsten (zie definitie hierna) in de plaats van de nationale strategische referentiekaders.

Operationeel programma (OP): Een OP beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) voor de financiering van projecten. De projecten binnen een OP moeten bijdragen tot een bepaald aantal doelstellingen. De financiering van het OP kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF. Het OP wordt opgesteld door de lidstaat en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden gedaan. OP's kunnen alleen worden gewijzigd tijdens de programmeringsperiode indien beide partijen daarmee instemmen.

Partnerschaps-overeenkomsten: Partnerschapsovereenkomsten worden voor de programmeringsperiode 2014-2020 gesloten tussen de Europese Commissie en elke lidstaat. Hierin worden de plannen van de nationale autoriteiten beschreven voor het gebruik van middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen en worden voor elk land de strategische doelen en investeringsprioriteiten omschreven, waarmee deze plannen aan de algemene doelstelling van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei worden gekoppeld. Daarnaast worden hierin eventuele ex-antevoorwaarden (d.w.z. voorwaarden voor de doeltreffende en doelmatige besteding van middelen) en kaders voor prestatiebeheer nader omschreven. Zij worden opgesteld door de lidstaat in overleg met de Commissie en moeten door de Commissie worden vastgesteld.

Prioritaire as: Een van de prioriteiten van een strategie in een operationeel programma, die bestaat uit een groep concrete acties die met elkaar verband houden en specifieke, meetbare doelstellingen hebben.

Programmeringsperiode: Het meerjarige tijdsbestek waarbinnen de uitgaven van de structuurfondsen en het Cohesiefonds worden gepland en besteed.

Retrospectief project: Retrospectieve projecten of concrete acties zijn die waarvoor uitgaven zijn gedaan uit nationale bronnen of die zijn afgerond voordat formeel EU-cofinanciering werd aangevraagd of toegekend; zij worden dus met terugwerkende kracht gefinancierd. In de programmeringsperiode 2014-2020 komen projecten of concrete acties die fysiek zijn afgerond of volledig zijn uitgevoerd voordat de begunstigde de financieringsaanvraag indient, niet voor EU-financiering in aanmerking.

Toegewezen bedrag: Het totale bedrag dat in een bepaalde programmeringsperiode aan een lidstaat of een operationeel programma (OP) is toegewezen. Dit vormt het theoretische maximumbedrag dat kan worden betaald.

Vastlegging: Wettelijke toezegging om onder bepaalde voorwaarden financiering te verstrekken, waarbij de EU zich ertoe verbindt haar aandeel in de kosten van een door de EU gefinancierd project te vergoeden zodra dat project is afgerond.

Vrijmaking: Annulering van een vastlegging die niet is gebruikt of een gedeelte daarvan. Vrijmaking gebeurt automatisch na het verstrijken van een bepaalde termijn, gewoonlijk twee of drie jaar (de “n+2/3-regel”).

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. De controle werd geleid door ERK-lid Henri Grethen, ondersteund door Marc Hostert, kabinetschef; Niels-Erik Brokopp en Emmanuel Rauch, hoofdmanagers; Anna Fiteni en Peggy Vercauteren, taakleiders; Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca en Piotr Senator, controleurs.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0004-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/54187	QJ-AB-18-013-NL-N
HTML	ISBN 978-92-9207-990-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/443755	QJ-AB-18-013-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://data.europa.eu/euodp/nl/home?

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/home?) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.