Opatření Komise a členských států v posledních letech programů v období 2007–2013 řešila otázku nízkého čerpání prostředků, ale málo se zaměřovala na výsledky

Shrnutí

O čerpání prostředků

I

Cílem politiky soudržnosti je snížit rozdíly ve stupni rozvoje mezi regiony v Evropské unii. Na politiku soudržnosti připadá přibližně třetina rozpočtu EU, prováděného prostřednictvím operačních programů. Finanční prostředky jsou dány k dispozici na začátku víceletého programového období. Absorpční kapacitou se rozumí schopnost členských států efektivně a účinně vynakládat finanční zdroje, které jim byly přiděleny. Členské státy čerpají prostředky, jakmile obdrží platbu z rozpočtu EU jako spolufinancování způsobilých projektů. Aby důraz na dosahování účinných výsledků zůstal zachován, musí se členské státy vyhýbat situaci, kdy jim na konci programového období zbývá dočerpat velký objem prostředků, protože snaha o jejich rychlou absorpci může vést k nedostatečnému ohledu na nákladovou efektivitu. Jinými slovy přestože je čerpání důležité pro dosažení cílů politik, není cílem samo o sobě.

Jak jsme audit prováděli

II

Zkoumali jsme, zda opatření Komise a členských států vedla k účinnému čerpání prostředků z EFRR, FS a ESF během programového období 2007–2013. Uskutečnili jsme auditní návštěvy ve čtyřech členských státech: České republice, Maďarsku, Itálii a Rumunsku. Audit se vztahoval na programové období 2007–2013. Provádíme ale zároveň srovnání s programovými obdobími 2000–2006 a 2014–2020 a upozorňujeme na rizika z hlediska čerpání prostředků ve stávajícím období.

Co jsme zjistili

III

Zjistili jsme, že v obou programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020 vedlo pozdní přijetí legislativního rámce, k němuž došlo v jednom případě šest měsíců a ve druhém případě dva týdny před začátkem programového období, k pozdnímu přijetí operačních programů. V obou obdobích byla většina operačních programů přijata až po prvním roce programového období. To mělo nevyhnutelný následný dopad na začátek vynakládání přidělených finančních prostředků.

IV

Provádění výdajů v období 2007–2013 začalo pomalu, avšak v období 2014–2020 bylo ještě pomalejší. Vedle uvedeného následného dopadu bylo dalším důvodem tohoto pomalého tempa překrývání programových období, kdy členské státy stále čerpaly financování z předchozího období i po zahájení období následujícího.

V

Během programového období 2007–2013 Komise sice monitorovala čerpání prostředků, ale pracovní skupinu, jejímž úkolem bylo pomoci členským státům, které měly problémy s čerpáním v rámci operačních programů, vytvořila teprve asi 13 měsíců před koncem období způsobilosti. Podporu pracovní skupiny pro lepší provádění dostalo osm členských států. Přijatá opatření vedla v těchto členských státech k výraznému zvýšení čerpání prostředků. Průměrná míra čerpání v EU na začátku roku 2018 dosahovala 97,2 %. Některým členským státům se nepodařilo využít všechny finanční prostředky, které měly k dispozici, a objem prostředků, které nebyly do konce ledna 2017 vyčerpány, dosáhl 4,4 miliardy EUR. Konečná míra čerpání a konečná hodnota nevyužitých finančních prostředků budou známy až po uzavření programů.

VI

Mezi opatření uplatněná ke zvýšení čerpání prostředků patřily revize operačních programů, rozfázování projektů do více programových období, zpětné spolufinancování projektů, zálohy vložené do finančních nástrojů a smluvní zálohy. Některá z těchto opatření se zaměřovala především na čerpání prostředků a soulad s pravidly a jen málo na výsledky. Často se prováděly zejména revize operačních programů, což zpochybňuje opodstatněnost analýz, které jsou základem pro proces plánování v rámci programů a následné revize a schopnost dosáhnout cílů operačních programů a politiky soudržnosti.

VII

Komise nemá komplexní přehled o všech uplatněných opatřeních a o dopadu jednotlivých opatření na čerpání prostředků kvůli nedostatku informací poskytovaných členskými státy a také proto, že u některých opatření (jako jsou např. retrospektivní projekty a smluvní zálohy) legislativní rámec nevyžaduje, aby členské státy informace Komisi podávaly.

Co doporučujeme

VIII

Komise by měla:

• navrhnout Radě a Evropskému parlamentu harmonogram pro projednání a přijetí legislativního rámce a programových dokumentů, aby se s prováděním operačních programů mohlo začít na počátku programového období,
• v případech, které souvisejí s klíčovými prvky výkonnosti, zajistit, aby revize operačních programů vycházely ze spolehlivého a komplexního posouzení operačních programů, partnerských dohod a souvisejících potřeb a aby se prováděly především s cílem dosáhnout lepších výsledků; zajistit, aby měla prostředky k získání informací, které jí umožní monitorovat čerpání, určit případy pomalého a rychlého čerpání a předem posoudit potřeby a dopad opatření, aby věděla, zda je využít či nikoliv,
• při poskytování cílené podpory k urychlení provádění programů zajistit, aby prováděná opatření kladla důraz na výkonnost a dosahování dobrých výsledků.

Úvod

Cíle, financování a řízení politiky

01

Cílem politiky soudržnosti je zmenšovat nerovnováhu ve stupni rozvoje regionů, restrukturalizovat upadající průmyslové oblasti a podporovat přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci v Evropské unii¹. Aby bylo těchto cílů dosaženo, finanční prostředky EU se využívají k rozvoji různých oblastí, jako je nízkouhlíkové hospodářství, dopravní infrastruktura, podpora malých a středních podniků, integrace osob na trhu práce a sociální začleňování znevýhodněných osob.

02

Víceletý finanční rámec (VFR) stanoví maximální roční částky, které může EU vynaložit na jednotlivé politiky, včetně politiky soudržnosti. Na politiku soudržnosti je vyčleněna přibližně třetina rozpočtu EU. Politika soudržnosti se provádí prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti (FS). V běžných cenách činil celkový příděl EFRR, FS a ESF kolem 261 miliard EUR v programovém období 2000–2006, 346 miliard EUR v období 2007–2013 a 365 miliard EUR v období 2014–2020². Vyčleněný objem prostředků na soudržnost je následně předběžně rozdělen mezi členské státy.

03

Pravidla, jimiž se řídí politika soudržnosti během programového období 2007–2013, upravuje obecné nařízení³ a jeho prováděcí pravidla⁴ a dále jednotlivá nařízení týkající se EFRR, ESF a FS⁵. Doplňují je prováděcí nařízení Komise, akty v přenesené pravomoci a písemné pokyny. Pro každé programové období se přijímá nový soubor právních předpisů.

04

Čerpání prostředků z těchto fondů probíhá prostřednictvím operačních programů (OP), v nichž se stanoví investiční priority a konkrétní cíle. Popisuje se v nich také, jak budou finanční prostředky během programového období⁶ k financování projektů využity. Členské státy rozdělují svůj národní příděl mezi jednotlivé celostátní a regionální operační programy v souladu se svými vnitrostátními cíli a cíli EU v oblasti soudržnosti.

05

Provádění politiky soudržnosti je sdíleno mezi členskými státy a Komisí. Současný sbor komisařů zahájil své pětileté funkční období v listopadu 2014. V Komisi odpovídá za celkové řízení těchto oblastí politik Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO) a Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ EMPL). Mohou členským státům poskytovat administrativní a technickou podporu, aby bylo zajištěno, že prostředky fondů se vynakládají správně⁷. Zajištěním optimálního využití prostředků a legality a správnosti spolufinancovaných operací jsou v členských státech pověřeny celostátní anebo regionální orgány odpovídající za programy soudržnosti, na což Komise dohlíží a nese za to i konečnou zodpovědnost⁸.

06

Přehled hlavních fází programového období je uveden na obrázku 1. Na každé programové období se přijímá nový legislativní rámec a následně se předkládají a schvalují programové dokumenty. Provádění může začít od 1. ledna prvního roku programového období nebo když je operační program předložen Komisi ke schválení (podle toho, co nastane dříve). Výplata prostředků z rozpočtu EU na operační program však může začít teprve poté, co je operační program přijat. Zpoždění s přijetím právního rámce nebo operačních programů mají proto následný dopad i na platby z rozpočtu EU. Uzavření operačního programu je pak poslední etapou jeho životního cyklu, kdy je provedena konečná platba nebo se přistoupí k vymáhání neoprávněně vyplacených částek.

07

Tyto etapy nejsou časově ohraničeny obdobím 2007 až 2013. Například provádění a uzavření programového období 2007–2013 částečně probíhaly po roce 2013, tedy poté, co se již rozběhlo programové období 2014–2020. Programová období se tedy překrývala.

08

Financování operačního programu je rozloženo do ročních splátek v průběhu sedmiletého programového období⁹. Při každé splátce vzniká rozpočtový závazek, který představuje objem prostředků EU vyčleněných na operační program, z nichž se spolufinancují způsobilé výdaje projektů. Členský stát pak na základě výdajů, které příjemci vznikly, předkládá Komisi žádost o jejich proplacení a Komise následně schvaluje platbu z tohoto rozpočtového závazku. Jakmile Komise provede platbu, považují se dané prostředky za vyčerpané¹⁰.

09

Během programového období 2007–2013 bylo potřeba rozpočtové závazky využít (tj. provést k nim odpovídající předběžnou nebo průběžnou platbu) do dvou let, tj. výdaje příjemců bylo možné uhradit do 31. prosince 2015 a následně podat žádost o proplacení. Pokud se prostředky do dvou let nevyužily, závazek k nim byl zrušen a členský stát již nemohl danou částku čerpat; jedná se o tzv. pravidlo n+2¹¹. Pravidlo n+2 bylo pro některé členské státy¹² u některých splátek závazků¹³ prodlouženo o jeden rok (tj. n+3).

Rozsah a koncepce auditu

10

Účelem tohoto auditu bylo posoudit, zda opatření Komise a členských států vedla k účinnému čerpání finančních prostředků z EFRR, ESF a FS během programového období 2007–2013. Konkrétně jsme zkoumali, zda:

• Komise problémy s čerpáním prostředků zjistila a zda je včas řešila prostřednictvím opatření, jejichž cílem bylo čerpání zvýšit, a podporou členských států při provádění těchto opatření,
• členské státy tato opatření uplatnily s patřičným ohledem na soulad s příslušnými předpisy a optimální využití prostředků (viz rámeček 1).

11

Audit se týkal programového období 2007–2013, avšak někdy se v této zprávě zmiňujeme i o období 2000–2006 a 2014–2020. Činíme tak pro účely srovnání a abychom upozornili na rizika spojená s čerpáním prostředků ve stávajícím období.

12

Součástí auditu byly následující činnosti:

• analýza ustanovení právního rámce pro programové období 2007–2013, která mají dopad na čerpání prostředků,
• přezkum příslušných technických pokynů Komise k uplatňování určitých právních předpisů majících dopad na čerpání prostředků a uzavírání programů,
• posouzení postupů, jimiž Komise v programovém období 2007–2013 čerpání prostředků monitorovala, včetně činností pracovní skupiny pro lepší provádění¹⁴,
• analýza 16 operačních programů EFRR a FS a čtyř operačních programů ESF sedmi členských států: Bulharska, České republiky, Maďarska, Itálie, Rumunska a Španělska. Z těchto operačních programů bylo sedm OP EFRR a FS a dva OP ESF předmětem hloubkového přezkumu. Seznam kontrolovaných operačních programů obsahuje příloha;
• auditní návštěvy ve čtyřech členských státech: České republice, Maďarsku, Itálii a Rumunsku,
• pohovory se zaměstnanci GŘ REGIO a GŘ EMPL, včetně těch, kteří se podíleli na činnosti pracovní skupiny pro lepší provádění.

Připomínky

Komise reagovala na pomalé provádění pozdě, ale její opatření pomohla čerpání prostředků zvýšit

13

Porovnali jsme načasování přijetí právního rámce pro programová období 2007–2013 a 2014–2020 s cílem zjistit, kolik času měly členské státy před zahájením programového období na to, aby předložily operační programy. Dále jsme zkontrolovali časový rámec přijetí operačních programů v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020, abychom viděli, kdy mohly členské státy začít s čerpáním finančních prostředků. Zkoumali jsme také míry čerpání v programových obdobích 2000–2006, 2007–2013 a 2014–2020, abychom určili jednak podobnosti v realizaci výdajů a jednak co lze očekávat ve stávajícím období. Na závěr jsme posuzovali, jak Komise čerpání během období 2007–2013 monitorovala, zda přijala včasná opatření a s jakým výsledkem.

Pozdní přijetí legislativního rámce a pomalé provádění programového období zvýšily tlak na čerpání finančních prostředků

14

Přijetí legislativního rámce je nezbytným předpokladem přípravy operačních programů, protože stanoví pravidla a poskytuje členským státům právní jistotu, že jejich výdajové plány a cíle stanovené v operačních programech jsou v souladu s cíli EU. Schválení operačních programů Komisí pak znamená, že je možné zahájit platby z rozpočtu EU na operační programy. Aby se výdaje mohly realizovat hned zkraje programového období, musí Komise navrhnout a normotvůrce schválit legislativní rámec na následující programové období dostatečně včas před tím, než má období začít. Na základě předchozích zkušeností odhadujeme přiměřený časový rámec následovně:

• Komise navrhne legislativní rámec 30 měsíců (dva a půl roku) před zahájením programového období,
• normotvůrce tento rámec přijme do 18 měsíců po návrhu Komise,
• členské státy předloží a Komise schválí vnitrostátní strategie (v případě období 2014–2020 dohody o partnerství) a operační programy do jednoho roku po přijetí právního rámce.

15

Je to důležité, aby se předešlo prováděcím zpožděním a nepřiměřenému tlaku na čerpání finančních prostředků ke konci období, což by mohlo být na úkor dodržování pravidel a nákladové efektivity.

Pozdní přijetí legislativního rámce a operačních programů mělo následný dopad na jejich provádění

16

Návrh obecného nařízení pro programové období 2007–2013 předložila Komise téměř 30 měsíců před začátkem období a normotvůrce jej přijal přibližně o 24 měsíců později, tedy skoro šest měsíců před začátkem období. Návrh nařízení o společných ustanoveních pro programové období 2014–2020 byl předložen téměř 27 měsíců před začátkem programového období, přičemž normotvůrci trvalo jeho přijetí více než 26 měsíců, takže návrh byl přijat pouze dva týdny před zahájením programového období¹⁸. Časová osa legislativního postupu je znázorněna na obrázku 2.

17

Skutečnost, že na přijetí nařízení o společných ustanoveních na období 2014–2020 bylo ve srovnání s programovým obdobím 2007–2013 zapotřebí více času, měla následující důvody:

• legislativní návrh Komise byl předložen on tři měsíce později (v říjnu 2011 oproti červenci 2004),
• projednávání návrhu mezi Radou a Evropským parlamentem trvalo o dva a půl měsíce déle, protože bylo potřeba vyčkat na přijetí finančního nařízení (k čemuž došlo v říjnu 2012) a víceletého finančního rámce (přijatého až v prosinci 2013) a kvůli jednáním plynoucím z nového legislativního postupu¹⁹.

18

Komise ve svém sdělení o víceletém finančním rámci na období po roce 2020²⁰ uvedla, že pozdní přijetí finančního rámce na období 2014–2020 v praxi zpozdilo investice v různých oblastech politiky (včetně soudržnosti). Vyzvala k rychlému dosažení politické dohody o víceletém finančním rámci na období po roce 2020, aby bylo možné národním a regionálním orgánům poskytnout právní a finanční jistotu a aby provádění programů mohlo začít hned po zahájení programového období.

19

Žádné operační programy pro programová období 2007–2013 a 2014–2020 nebyly přijaty do doby, než tato období začala dne 1. ledna 2007, resp. 2014. Do konce prvního roku programového období 2007–2013 bylo přijato více operačních programů než v případě období 2014–2020 (viz rámeček 2). Bylo to způsobeno hlavně zpožděním s přijetím legislativního balíčku a patrně náročnějšími jednáními o dohodách o partnerství a operačních programech, než jaká probíhala v předchozím období^{21 22}.

Pomalé čerpání prostředků v prvních letech

20

Celkový trend při vynakládání prostředků v jednotlivých letech období 2007–2013 znázorňuje obrázek 3. Na počátku období je objem závazků mnohem vyšší než objem plateb, protože členské státy ještě stále měly k dispozici závazky z programového období 2000–2006, ještě probíhalo schvalování operačních programů nebo se stále dokončovala výběrová řízení na projekty. Ke konci programového období 2007–2013, kdy zbývaly dva roky do skončení období způsobilosti (31. prosince 2015), byly v platbách absorbovány méně než dvě třetiny závazků.

21

Podobné profily vyplývají ze srovnání měr čerpání v programových obdobích 2000–2006 a 2007–2013. V programovém období 2014–2020 je čerpání ke konci roku 2017 (rok 4 programového období) pomalejší. Obrázek 4 ukazuje kumulativní míru čerpání²⁵ během těchto tří programových období od začátku období (rok 1) do roku, kdy je třeba předložit prohlášení o uzavření programu (rok 11).

22

Kromě pozdního přijetí legislativního rámce a operačních programů jsme našli nejméně dva další faktory, které v prvních letech období 2007–2013 vedly k pomalé absorpci oproti dřívějšímu programovému období. Zaprvé, v programovém období 2000–2006 bylo období způsobilosti výdajů – a tedy i lhůta pro uzávěrky – většině členských států prodlouženo o šest měsíců (do června 2009, resp. září 2010)²⁶. Tím se zpozdilo provádění programového období 2007–2013, jelikož členské státy stále využívaly závazky, které byly k dispozici v předchozím období. Zadruhé, během období 2000–2006 se předběžné financování vyplácelo v plné výši, jakmile byl přijat první závazek²⁷, zatímco v programovém období 2007–2013 bylo rozloženo mezi roky 2007 až 2009.

23

Účetní dvůr již upozornil na riziko, že zpoždění s plněním rozpočtu na programové období 2014–2020 budou možná větší, než k jakým došlo v období 2007–2013²⁸. Koncem roku 2016 (po třech letech programového období) bylo v souvislosti s operačními programy EFRR, ESF a FS jmenováno pouze 77 % odpovědných orgánů. To zhoršilo již tak pomalý začátek (viz body 16, 19 a rámeček 2), protože orgány členských států sice mohou vyhlašovat výzvy a vybírat projekty, ale dokud nebyly jmenovány, nemohou Komisi předkládat výkazy výdajů. V květnu 2018 byl proces jmenování orgánů téměř dokončen.

24

K 1. březnu 2018 byly v prvních, druhých a třetích konečných účetních závěrkách, které členské státy předložily, vykázány kumulativní výdaje ve výši pouze asi 5 % rozpočtu přiděleného na celé programové období²⁹.

25

Komise uvedla, že výběr projektů pro programové období 2014–2020 se rozbíhal pomalu. Do července 2017 však dosáhl stejné úrovně jako v předchozím období³⁰ a Komise očekává, že od té doby budou míry provádění v zásadě podobné jako v programovém období 2007–2013. Vzhledem k problémům s čerpáním prostředků v programovém období 2007–2013 a pomalejšímu začátku období 2014–2020 je pravděpodobné, že se problémy s čerpáním objeví i v období 2014–2020.

26

Účetní dvůr zjistil, že na konci roku 2016 představovaly zbývající závazky ESI fondů na období 2014–2020 v případě devíti členských států³¹ více než 15 % celkových veřejných výdajů roku 2016. Vzhledem ke značnému objemu prostředků na závazky, které jsou stále k dispozici z VFR 2014–2020, by pro členské státy, v nichž ESI fondy představují výrazné procento výdajů vládních institucí, mohlo být obtížné najít dostatek kvalitních projektů, na něž by mohly dostupné finanční prostředky vydat nebo jimž by mohly poskytnout spolufinancování³².

Míry čerpání prostředků v programovém období 2007–2013 se mezi členskými státy lišily a několika státům se nepodařilo využít všechno dostupné financování

27

Při ověřování absorpce členskými státy v období 2007–2013 jsme zjistili, že některé členské státy čerpaly finanční prostředky rychleji než jiné. Upozorňujeme však, že čerpání je prostředkem k dosažení cílů a výsledků, nikoliv cílem samo o sobě. Obrázek 5 znázorňuje rozdíly v míře čerpání mezi členskými státy.

28

Průměrná míra čerpání na začátku roku 2018 dosahovala podle údajů Komise 97,2 %³³. Některým členským státům se nepodařilo využít dostupné financování ve stanovené lhůtě (pravidlo n+2/3) nebo neměly dostatek způsobilých výdajů na to, aby při uzavírání programu mohly nárokovat všechny přidělené prostředky (viz obrázek 6). Podle informací Komise dosahoval objem prostředků, které nebyly do konce roku 2017 využity, 4,4 miliardy EUR³⁴. Projekty pozastavené z důvodu správních nebo soudních řízení představovaly přibližně 853,8 milionu EUR a čerpání členskými státy bude v těchto případech záviset na výsledku řízení³⁵. Konečnou míru čerpání a celkovou hodnotu nevyužitých prostředků lze potvrdit až poté, co budou všechny operační programy uzavřeny a stanovena výše veškerých finančních oprav a zpětně získaných částek.

Komise začala řešit problémy s čerpáním pozdě, ale její opatření přesto měla na svůj dopad

29

Komise by měla plnění rozpočtu pravidelně sledovat a podniknout patřičné kroky, pokud zjistí, že v něm došlo ke zpoždění. Kromě toho by měla využít zkušeností z předchozích programových období k tomu, aby zlepšila provádění fondů.

Komise pravidelně monitorovala plnění rozpočtu

30

Komise má k dispozici různé zdroje informací, jejichž pomocí může monitorovat provádění fondů EU v členských státech. V programovém období 2007–2013 řídící orgány vypracovávaly ke každému operačnímu programu výroční zprávy o provádění a předkládaly je Komisi do 30. června následujícího roku (počínaje červnem 2008)³⁶.

31

Obecné nařízení stanoví, které informace musí výroční zprávy o provádění obsahovat, a sice informace o finančním provádění, pokrok při dosahování stanovených cílů, jakékoliv případné závažné obtíže, které se vyskytly, a opatření přijatá na jejich řešení. Informace ve výročních zprávách o provádění jsou doplněny výkazy způsobilých výdajů. Členské státy rovněž dvakrát ročně zasílaly své odhady objemu žádostí o platbu. Další informace Komise získávala při zasedáních monitorovacího výboru (v průměru dvakrát ročně), výročních přezkumných jednáních a technických jednáních.

32

GŘ EMPL a GŘ REGIO pravidelně monitorovaly finanční provádění programů členskými státy, mimo jiné také prostřednictvím měsíční zprávy o plnění rozpočtu vztahující se na všechny členské státy a operační programy. Monitorování probíhala na úrovni EU, členských států i jednotlivých programů. S blížícím se koncem programového období 2007–2013 Komise monitorování zintenzivnila a pravidelně kontrolovala, jak generální ředitelství plní interní roční plán řízení.

Některé členské státy přijaly opatření k řešení potíží s čerpáním prostředků v poměrně rané fázi, ale problém přetrvával

33

Některé navštívené členské státy zjistily problémy s prováděním strukturálních fondů v programovém období relativně brzy a vypracovaly akční plány nebo přijaly opatření k jejich řešení. Například v Itálii, Rumunsku a České republice existovaly akční plány už v roce 2011. Míra čerpání prostředků EFRR, ESF a Fondu soudržnosti v zemích EU-28 byla na konci roku 2014, kdy zbýval jeden rok na využití dostupného financování, přibližně 77 %. V případě Itálie, Rumunska, České republiky, ale také Slovenska a Bulharska se pohybovala mezi 61 % a 68 %, tedy zdaleka nedosahovala této úrovně, a v Chorvatsku³⁷ činila asi 46 %.

Přestože byla pracovní skupina pro lepší provádění programů zřízena pozdě, měla značné výsledky

34

Pracovní skupina pro lepší provádění byla Komisí zřízena v listopadu 2014, jedenáct měsíců po skončení programového období³⁸. Jejím cílem bylo pomoci členským státům, které mají problémy s prováděním svých operačních programů, využít zbývající finanční prostředky z období 2007–2013.

35

Pracovní skupina pro lepší provádění, tvořená zaměstnanci GŘ REGIO³⁹, se zaměřila na členské státy, jejichž celková míra čerpání byla nižší než průměr EU (Bulharsko, Rumunsko, Slovensko, Česká republika, Itálie a Chorvatsko)⁴⁰. Zabývala se i Maďarskem, u něhož v roce 2014 hrozilo, že přijde o financování v důsledku automatického zrušení závazků, přestože se jeho míra čerpání blížila průměru EU. Celkově se pracovní skupina soustředila na 38 operačních programů v rámci EFRR a FS. Práci pracovní skupiny přibližuje rámeček 3.

36

Naše přezkoumání technických dokumentů⁴¹, které pracovní skupina pro lepší provádění poskytla členským státům, potvrdilo, že pojednávaly o čerpání prostředků a rizicích týkajících se legality a správnosti. Nebylo v nich však upřesněno, jak správně vynakládat finanční prostředky či jak dosáhnout lepších výstupů a výsledků.

37

Pracovní skupina pro lepší provádění sledovala pokrok členských států v plnění dohodnutých opatření. Avšak kvůli způsobu, jakým členské státy o svých výsledcích předkládaly informace, bylo těžké získat celkový přehled o všech opatřeních, která byla uplatněna, a o dopadu jednotlivých opatření na čerpání prostředků.

38

Přesto v průběhu jednoho roku míra čerpání ve státech EU-28 stoupla z přibližně 77 % (prosinec 2014) na téměř 90 % (prosinec 2015) a v členských státech, kterým pomáhala pracovní skupina pro lepší provádění, se výrazně zvýšila, v některých případech o více než 20 procentních bodů (viz tabulka 1).

Tabulka 1

Zvýšení míry čerpání v členských státech, kterým pomáhala pracovní skupina pro lepší provádění

Členský stát	Míra čerpání prosinec 2014 (%)	Míra čerpání prosinec 2015 (%)	Zvýšení čerpání (% bodů)
Česká republika	64,4	85,3	20,9
Slovensko	61,7	87,60	25,9
Bulharsko	68,0	87,5	19,5
Itálie	63,8	79,9	16,1
Maďarsko	76,1	88,4	12,3
Rumunsko	62,1	77,0	14,9

Poznámka: Slovinsko a Chorvatsko nejsou do tabulky zahrnuty, protože jejich situace nebyla srovnatelná se situací ostatních členských států (viz poznámky pod čarou 37 a 40).

39

Navštívené členské státy považovaly dle svého vyjádření pracovní skupinu pro lepší provádění za užitečnou, neboť poskytovala technické pokyny a pomoc, zejména pokud jde o vícefázové provádění velkých projektů (viz body 60–62). Dále uvedly, že vytvořila oficiální platformu pro řešení problémů s prováděním programů a že usnadnila sdílení poznatků. Podle názoru České republiky a Maďarska, které začaly opatření na zvýšení čerpání podnikat dříve, byla však pracovní skupina pro lepší provádění zřízena příliš pozdě.

40

Pracovní skupina pro lepší provádění ukončila svou činnost ke konci roku 2015. Jelikož Komise považovala její pracovní přístup a metodiku za účinné, přeměnila ji na stálý útvar - oddělení pro lepší provádění, aby napomáhal při provádění programů během programového období 2014–2020.

Čerpání urychlila různá opatření, kterým však chybělo zaměření na výsledky

41

U hlavních opatření uplatňovaných členskými státy jsme zkoumali, jaký měla vliv na zvýšení čerpání, a také jejich dopad na výkonnost a soulad s pravidly způsobilosti.

42

Finanční prostředky, které EU vyčlenila pro členské státy, by se měly využít v plné výši a co nejlepším způsobem s ohledem na dosažení cílů operačního programu. Proto by členské státy měly opatření v rámci nařízení uplatňovat s patřičným zřetelem k optimálnímu využití prostředků a správnosti výdajů.

Revize operačních programů byla účinným nástrojem, jak zlepšit čerpání, ale vedla k výrazným změnám původních plánů s rizikem pro optimální využití prostředků

43

Revize (úpravy) operačních programů jsou důležitým nástrojem, který umožňuje optimalizovat čerpání prostředků a vyhnout se rušení závazků, tj. tomu, že prostředky se nevyužijí. Kromě toho dávají členským státům určitou flexibilitu, aby se mohly přizpůsobit měnícím se okolnostem. V programovém období 2007–2013 se prováděly často a vedly k výrazným změnám oproti původnímu finančnímu plánu. V souvislosti s úpravami programů jsme však zaznamenali také určitá rizika z hlediska optimálního využití prostředků (viz body 53 a 55).

44

Mezi metody úprav programů patří převod finančních prostředků mezi operačními programy a mezi prioritami (včetně určení nových priorit nebo vyřazení těch stávajících), změna míry spolufinancování nebo změna podílu veřejné a soukromé složky vnitrostátního příspěvku.

45

V následujících oddílech (body 46–59) pojednáváme o změně provedené v regulačním rámci s cílem usnadnit revize programů, analyzujeme jejich dopad na původní plánování a ilustrujeme uplatnění každé z metod úprav programů na našem vzorku 20 operačních programů.

Změna nařízení usnadnila revize operačních programů

46

Z podnětu členského státu nebo z podnětu Komise se souhlasem daného členského státu mohou být operační programy revidovány. Podmínky těchto revizí, upravené článkem 33 obecného nařízení, jsou vymezeny velmi široce a ponechávají členským státům značný manévrovací prostor. Operační program je možné revidovat v případě významných socio-ekonomických změn, významných změn priorit EU nebo celostátních či regionálních priorit, s ohledem na hodnocení poukazující na výrazný odklon od původně stanovených cílů nebo v důsledku problémů při provádění. Komise musí úpravy v operačním programu schválit nebo zamítnout do tří měsíců od formálního podání žádosti členským státem. Původně musely členské státy v souvislosti s revizí operačního programu vypracovávat hodnocení. Tento požadavek byl v roce 2010 zmírněn a členské státy nyní předkládají analýzu, která uvádí zdůvodnění revize a uvádí její očekávaný dopad. Tato změna obecného nařízení měla zjednodušit přijímání operačních programů⁴².

Časté revize operačních programů zpochybňují plánování v rámci programů

47

V období 2007–2013 prováděly členské státy revize operačních programů často. Z našeho vzorku 20 operačních programů jich bylo 19 během období upraveno, někdy i více než jednou během téhož roku. U osmi z těchto 20 kontrolovaných operačních programů byl interval mezi úpravami dle našich zjištění menší než pět měsíců. Například český OP EFRR „Podnikání a inovace“ měl osm různých verzí, z nichž dvě byly předloženy v roce 2013 a další dvě v roce 2015. Přehled počtu verzí předložených ke každému operačnímu programu programového období 2007–2013 uvádí obrázek 7.

48

Úprava operačního programu umožňuje členským státům upravit operace tak, aby se zohlednily změny okolností na místě a změny politik EU. Vysoká četnost těchto úprav však zpochybňuje spolehlivost analýz, na nichž je proces plánování v rámci programů založen (jako je prvotní analýza potřeb a hodnocení ex ante), a opodstatněnost následných revizí.

Úpravy programů vedly k výrazným změnám ve finančních přídělech na prioritní osy, což se ne vždy odrazilo v cílových hodnotách výkonnostních ukazatelů

49

Častým typem úprav je převod finančních prostředků mezi operačními programy nebo prioritními osami v rámci operačního programu. Členské státy tak mohou převést peníze na opatření, u nichž je větší poptávka po financování nebo jejichž provádění je snazší. Výrazná změna ve finančním přídělu obecně vyžaduje odpovídajícím způsobem upravit ukazatele výkonnosti a jejich cílové hodnoty, aby bylo možné určit, zda vložené finanční prostředky přinesly maximální protihodnotu.

50

U devíti z 20 operačních programů v našem vzorku byly finanční prostředky převedeny do jiného nebo z jiného operačního programu. Ve většině těchto programů (osm z devíti) činil převod méně než 10 % původního příspěvku EU na operační program. Ve slovenském OP „Konkurenceschopnost a hospodářský růst“ se však příspěvek EU na tento program zvýšil o 25,4 %.

51

Členské státy rovněž převáděly finanční prostředky mezi prioritními osami a v některých případech to vedlo ke značným změnám oproti původně plánovaným částkám (viz rámeček 4).

52

V jednom maďarském operačním programu nebyla po změnách finančního přídělu provedena změna cílové hodnoty ukazatele výkonnosti (viz rámeček 5).

53

Tyto příklady dokládají, že důraz na čerpání a rychlou realizaci výdajů mohou při vyplácení prostředků EU ohrozit dosažení co nejlepších výsledků.

Vyšší míra spolufinancování EU napomáhá čerpání, ale snižuje hodnotu, kterou lze získat pomocí finančních prostředků EU

54

Zvýšení míry spolufinancování EU pomáhá členským státům urychlit čerpání a snižuje objem prostředků, u nichž existuje riziko zrušení závazků. Členskému státu tak mohou být s použitím upravené sazby proplaceny všechny dříve vykázané výdaje. Zvýšení míry spolufinancování umožňuje okamžitě a rychle absorbovat prostředky se zpětnou platností.

55

Vyšší míra spolufinancování zmírňuje tlak na vnitrostátní rozpočet, protože se díky ní snižuje původně plánovaný příspěvek členského státu na operační program, avšak snižuje také celkovou hodnotu operačního programu. To znamená, že se zmenší i rozsah (počet nebo objem) intervencí, pokud se členské státy nerozhodnou i nadále investovat vnitrostátní prostředky podle původního plánu. To může mít negativní dopad na cíle a výsledky, kterých mohou operační programy dosáhnout, což má zase vliv na hodnotu, které může být dosaženo pomocí vyplacených prostředků EU.

56

U více než poloviny operačních programů v našem vzorku (11 OP z 20) se od počátku počítalo s maximální mírou spolufinancování EU, kterou stanoví nařízení⁴³. U osmi operačních programů byla míra spolufinancování během období zvýšena. Nárůst míry spolufinancování EU a pokles vnitrostátního příspěvku ukazuje tabulka 2. Celkové snížení vnitrostátních příspěvků u těchto osmi operačních programů dosahovalo 4,8 miliardy EUR.

Tabulka 2

Snížení vnitrostátního příspěvku v návaznosti na vyšší míru spolufinancování

Členský stát	Operační program	Původní míra spolufinancování ze strany EU (v %)	Upravená míra spolufinancování ze strany EU (v %)	Snížení vnitrostátního příspěvku (v mil. EUR)
Rumunsko	Životní prostředí	80	85	302,1
Bulharsko	Životní prostředí	81	85	75,5
Španělsko	Výzkum, vývoj a inovace pro podniky a uskutečňované podniky – technologický fond	67	75	356,8
	Znalostní ekonomika	70	80	259,0
Itálie	Kalábrie ESF	50	75	286,8
	Bezpečnost pro rozvoj	50	75	386,0
	Kalábrie	50	75	999,4
	Sicílie	50	75	2179,8
	Celkem			4 845,4

Poznámka: Maximální míra spolufinancování EU činí podle právních předpisů 85 % pro Bulharsko a Rumunsko, 80 % pro Španělsko a 75 % pro Itálii.

Zdroj: EÚD.

Členské státy ve snaze zvýšit míru čerpání zavedly soukromé příspěvky, avšak i to vedlo k omezení intervencí

57

Částka, kterou se členský stát podílí na spolufinancování, může mít formu buď vnitrostátního veřejného příspěvku, nebo může mít i soukromou složku. Pokud operační program počítá s příspěvkem ze soukromých zdrojů, finanční plán programu⁴⁴ zohlední finanční prostředky poskytnuté příjemci grantů v soukromém sektoru.

58

Zvýšení soukromých příspěvků může pomoci absorbovat financování rychleji, jelikož doplňují vnitrostátní veřejné výdaje, které budou uhrazeny v rámci spolufinancování EU, anebo nahrazují vnitrostátní příspěvek, který je nezbytným doplněním spolufinancování ze strany EU. Tento účinek je okamžitý a má jednorázový příznivý dopad na čerpání prostředků EU, neboť zvyšuje objem způsobilých výdajů, které je možné uhradit. Avšak vzhledem k tomu, že část soukromého příspěvku představuje výdaje, které by byly vynaloženy i bez veřejného příspěvku, nahrazení veřejného příspěvku soukromým snižuje celkovou investici členských států. Jak je uvedeno výše (viz bod 55), snižuje se tím rozsah intervence k dosažení cílů politiky soudržnosti.

59

Na začátku programového období žádný z 20 operačních programů v našem vzorku neměl ve svém finančním plánu soukromou složku. Do konce programového období zařadilo příspěvek ze soukromých zdrojů pět operačních programů, čímž se zároveň snížil vnitrostátní veřejný příspěvek. Tabulka 3 uvádí výši zařazeného soukromého příspěvku a příspěvku EU, který by tak teoreticky mohl být poskytnut.

Tabulka 3

Soukromý příspěvek, který nahrazuje veřejný příspěvek, a následný teoretický příspěvek EU

Členský stát	OP	Zavedený soukromý příspěvek (v mil. EUR)	Míra spolufinancování (%)	Teoretický příspěvek EU generovaný díky soukromému příspěvku (v mil. EUR)
Španělsko	Výzkum, vývoj a inovace pro podniky a uskutečňované podniky – technologický fond	500,5	75	375,4
Česká republika	Podnikání a inovace	472,5	85	401,6
	Životní prostředí	97,2	85	82,7
Maďarsko	Životní prostředí a energetika	85,1	85	72,3
	Severní Maďarsko	54,2	85	46,0

Poznámka: Teoretický příspěvek EU generovaný díky příspěvku ze soukromých zdrojů se počítá uplatněním míry spolufinancování EU na soukromý příspěvek. Výše konečného příspěvku generovaného díky příspěvku ze soukromých zdrojů bude známa teprve v době uzávěrky.

Zdroj: EÚD na základě údajů poskytnutých Komisí.

Rozfázování projektů snižuje riziko rušení závazků v případě, že projekty nejsou k datu uzavření operačních programů zcela dokončeny

60

Regulační rámec na období 2007–2013 umožňoval provádět velké projekty⁴⁵ během dvou programových období, tj. rozdělit projekt do dvou fází v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020⁴⁶. Ačkoli obecné nařízení hovoří o rozfázování pouze u velkých projektů, Komise ve svých pokynech k uzavírání rozšířila možnost vícefázového provádění i na projekty menšího rozsahu s hodnotou nejméně 5 milionů EUR⁴⁷.

61

Výhodou rozfázování je snížení rizika, že velké projekty, které nejsou zprovozněny do 31. března 2017 (tj. k datu předložení dokladů pro uzávěrku) nebo nejpozději do 31. března 2019⁴⁸, budou považovány za nezpůsobilé, a odpovídající finanční prostředky EU se tudíž nevyužijí. V našem vzorku byly velké projekty nebo projekty nad 5 milionů EUR takto rozfázovány v devíti ze 14⁴⁹ operačních programů. Rozdělením projektů do více fází se snížilo riziko, že spolufinancování EU pro tyto projekty ve výši 4,5 miliardy EUR (3,8 miliardy EUR pro velké projekty a 0,7 miliardy EUR pro projekty menšího rozsahu nad 5 milionů EUR) nebude v programovém období 2007–2013 vyčerpáno.

62

Rozfázování projektů je prospěšné pro čerpání prostředků a bere ohled na to, že probíhající realizace projektu se nezastaví ukončením programu, avšak při nedávném našem auditu vyšlo najevo, že v oblasti soudržnosti je komplikovanější a má větší omezení než v oblasti rozvoje venkova, byť se jedná o podobné oblasti politiky⁵⁰.

Retrospektivní projekty sloužily k čerpání finančních prostředků EU, ale představují značné riziko efektu mrtvé váhy

63

Retrospektivní projekty jsou projekty nebo operace, u nichž vznikly výdaje nebo které byly dokončeny ještě před formální žádostí o spolufinancování EU nebo před jeho poskytnutím, a které jsou tedy financovány zpětně. Retrospektivní projekty představují další způsob, jak absorbovat finanční prostředky, jelikož vytvářejí nové výdaje nebo nahrazují nezpůsobilé výdaje.

64

U retrospektivních projektů jednoznačně existují rizika pro optimální využití prostředků, neboť se často vybírají, zahajují nebo realizují, aniž by měly výslovnou vazbu na cíle programu nebo aniž by zohledňovaly zvláštní právní požadavky týkající se pomoci EU. Komise ve svých pokynech k retrospektivní pomoci EU⁵¹ odrazuje od jejich využívání, protože s sebou nesou vysoké riziko nesouladu s příslušnými předpisy Unie a vnitrostátními předpisy.

65

Navíc vzhledem k tomu, že se retrospektivní projekty již realizují pomocí vnitrostátních prostředků, vyvolává to pochybnosti o přidané hodnotě spolufinancování těchto projektů ze strany EU. Jsou spojeny také s rizikem efektu mrtvé váhy, protože by se realizovaly i bez finanční podpory EU.

66

Ze čtyř členských států, jež jsme navštívili, tři (Itálie, Maďarsko a Rumunsko) uvedly, že využívají retrospektivní projekty (viz rámeček 6).

67

Členské státy nejsou povinny podávat Komisi zprávy o výdajích vykázaných zpětně. V důsledku toho Komise nezná objem a finanční dopad zpětně vykázaných výdajů navzdory zcela jasným rizikům takového financování. Z naší práce pro účely vypracování prohlášení o věrohodnosti vyplynulo, že řada členských států zpětné výdaje uplatňuje a že objem spolufinancování retrospektivních projektů ze strany EU bude v období 2007–2013 pravděpodobně značný.

68

Při práci v souvislosti s výroční zprávou za rok 2015 jsme zjistili chyby ve výdajích na retrospektivní projekty (viz rámeček 7). V jedné z předchozích zpráv Účetní dvůr uvedl, že v takových projektech dochází k chybám častěji než v projektech vybraných obvyklým způsobem⁵².

69

V programovém období 2014–2020 bylo uplatňování zpětných projektů poněkud omezeno. Operace (sestávající z jednoho nebo více projektů), u nichž již výdaje vznikly, ale které nebyly fyzicky dokončeny nebo v úplnosti realizovány před tím, než příjemce předloží žádost o financování v rámci programu řídicímu orgánu, mohou být způsobilé pro financování EU⁵³. Přetrvává však riziko nezpůsobilých výdajů i otázka přidané hodnoty financování EU.

Ani přes prodloužení období způsobilosti nebylo 8 % kapitálového vybavení finančních nástrojů využito a neměly žádný revolvingový efekt

70

Během programového období 2007–2013 mohly členské státy čerpat peníze dočasně tak, že je vložily do finančního nástroje a získaly úhradu od Komise, čímž se mohly vyhnout riziku rušení závazků během fáze provádění. Aby Komise pomohla zvýšit čerpání prostředků, prodloužila také období způsobilosti pro výplaty z finančních nástrojů konečným příjemcům z 31. prosince 2015 do 31. března 2017⁵⁴. To vedlo k dodatečným platbám konečným příjemcům ve výši 1,6 miliardy EUR⁵⁵. Účetní dvůr o této záležitostí informoval v předchozích zprávách⁵⁶.

71

Velkou výhodou finančních nástrojů je jejich revolvingový efekt, tedy to, že prostředky do nich vložené lze použít více než jednou. Proto je důležité plně využít tyto prostředky během programového období, aby se revolvingový efekt mohl uskutečnit.

72

V minulosti jsme upozornili, že nízké míry vyplácení plateb, zejména v prvních letech programového období 2007–2013, omezily revolvingový efekt⁵⁷. V říjnu 2017 Komise vypracovala zprávu o finančním plnění (při uzávěrce) finančních nástrojů k 31. březnu 2017. Při dokumentární prověrce údajů v ní uvedených vyšla najevo řada nesrovnalostí a nepřesností ve zprávách členských států⁵⁸. Jelikož proces uzávěrky stále probíhá, Komise by měla být schopna spolehlivost údajů použitých k uzavření operačních programů ověřit.

73

Nicméně na základě údajů poskytnutých Komisi členskými státy při uzavírání programů odhadujeme, že přibližně 8 % (tj. 0,9 miliardy z 11,3 miliardy EUR) kapitálového vybavení finančních nástrojů nebylo využito do stanoveného termínu 31. března 2017 a musí být vráceno na operační programy⁵⁹. Tyto prostředky by mohly být převedeny z prioritní osy spojené s finančními nástroji s nedostatečnou výkonností na jinou prioritní osu, pokud by byl k dispozici dostatek nadměrných výdajů v souladu s pravidlem flexibility ve výši 10 %, stanoveným v pokynech k uzávěrce. U operačních programů, které tyto podmínky nesplňují, je nutné prostředky vrácené na operační program (nebo jejich část) vrátit do rozpočtu EU. U prostředků vrácených na operační programy nedošlo k revolvingovému efektu a související správní poplatky neposkytly žádnou přidanou hodnotu do rozpočtu EU, přestože jsou v souladu s finančními dohodami.

Smluvní zálohy vyplacené ke konci období způsobilosti mohou představovat riziko z hlediska optimálního využití prostředků a dodržování předpisů

74

Výplata smluvních záloh je obvyklou tržní praxí, která dodavateli umožňuje pokrýt počáteční náklady na mobilizaci zdrojů nezbytných k poskytnutí zadaných služeb nebo prací. Podle Komise se tyto zálohy obvykle pohybují v rozmezí 10 % až 40 % hodnoty zakázky.

75

Smluvní záloha je způsobilá, pokud byla dodavateli zaplacena do 31. prosince 2015 a převedena na skutečný výdaj před 31. březnem 2017. Měla by také být v souladu s vnitrostátními pravidly a smluvními povinnostmi. Avšak u projektů schválených ke konci období způsobilosti (31. prosince 2015) může potřeba dokončit projekty před uplynutím lhůty pro uzavření (31. března 2017) vést k tomu, že o financování projektu rozhoduje jeho schopnost rychle prostředky vyčerpat a nikoliv schopnost poskytnout výsledky.

76

Dva ze čtyř navštívených členských států (Česká republika a Maďarsko) využily smluvní zálohy k tomu, aby zvýšily čerpání prostředků. Český řídicí orgán například uvedl, že do září 2016 představovaly zálohové faktury v rámci OP „Životní prostředí“ 133 milionů EUR v příspěvcích EU. To je přibližně 5 % celkového čerpání v roce 2014 a 2015 (viz rámeček 8).

77

Již v minulosti jsme upozorňovali na to, že vykazování smluvních záloh, zejména pokud představují vysoké procento hodnoty zakázky, přináší výrazné riziko nezpůsobilých výdajů k datu uzávěrky. Vzhledem k tomu, že zálohy lze převést na skutečné výdaje do 31. března 2017, čím blíže k této lhůtě se výdaje uskuteční, tím méně času auditním orgánům zbývá na to, aby je ověřily a poskytly jistotu o jejich způsobilosti⁶⁰.

78

Členské státy byly povinny monitorovat smluvní zálohy, nikoliv však podávat v této věci Komisi informace. Komise proto nemůže vědět podrobnosti o jejich využívání a dopadech. V době auditu jsme zjistili, že v Maďarsku se jejich využití a dopad nemonitorovaly.

Celková míra chyb v oblasti soudržnosti od roku 2007 poklesla, přestože retrospektivní projekty vedly k některým chybám

79

Zkoumali jsme vývoj rámce kontroly soudržnosti během programového období 2007–2013 a jaký měl vliv na míru chyb. Zjišťovali jsme také, zda zaměření na čerpání prostředků, zejména ke konci programového období, nevedlo k větší chybovosti.

80

Z našeho přezkoumání měr chyb vykázaných Účetním dvorem od roku 2007 vyplynulo výrazné snížení míry chyb ve výdajích období 2007–2013 ve srovnání s předchozím programovým obdobím. Míra chyb setrvale klesala od roku 2011 do roku 2016 a výsledkem byla nejpravděpodobnější míra chyb ve výši 4,8 % v roce 2016 (dolní hranice míry chyb 3,1 % oproti 11 % v roce 2007 a 2008 u plateb za období 2000–2006).

81

Tento vývoj míry chyb lze přičíst řadě faktorů. Jak je uvedeno výše, k určitým chybám vedla některá opatření na zlepšení čerpání prostředků, jako je využívání retrospektivních projektů (viz rámeček 7). Naopak ke snížení míry chyb vedly jiné významné faktory, jako je celkové zlepšení členských států v oblasti řízení, v jejich systémech kontroly a dohledu a skutečnost, že Komise uplatňovala v programovém období 2007–2013 preventivní opatření (přerušení a pozastavení plateb) i nápravná opatření.

Závěry a doporučení

82

Pokud jde o finanční prostředky na politiku soudržnosti, maximální výše výdajů podle víceletého finančního rámce je rozdělena do ročních přídělů pro jednotlivé členské státy. Tyto příděly usnadňují proces plánování výdajů programu a umožňují předem nastavit cíle v operačních programech. Účetní dvůr však upozornil na problematičnost dosahování dobrých výsledků programů u mechanismů, při nichž se finanční prostředky přidělují členským státům předem a hlavní důraz se klade na jejich čerpání, které se tak stává cílem samo o sobě. Aby důraz na dosahování dobrých výsledků zůstal zachován, musí se členské státy vyhýbat situaci, kdy jim na konci programového období zbývá dočerpat velký objem prostředků, protože snaha o jejich rychlou absorpci může vést k nedostatečnému ohledu na nákladovou efektivitu. Jinými slovy přestože je čerpání důležité pro dosažení cílů politik, není cílem samo o sobě.

83

Ve dvou posledních programových obdobích vedlo zpoždění s přijetím legislativního rámce k pozdnímu přijetí operačních programů. To nevyhnutelně mělo následný dopad na provádění přidělených prostředků a nízkou míru plateb v prvních letech. Komise vyzvala k rychlému dosažení politické dohody o víceletém finančním rámci na období po roce 2020, aby bylo možné národním a regionálním orgánům poskytnout právní a finanční jistotu a aby provádění programů mohlo začít hned po zahájení programového období (viz body 16–19).

84

Kromě výše uvedeného následného dopadu na provádění lze pomalé zahájení výdajů vysvětlit také tím, že v polovině programového období členské státy stále ještě využívaly finanční prostředky z předchozího programového období (viz bod 22). Proto jsme v jedné z předchozích zvláštních zpráv Komisi doporučili, aby ve svých legislativních návrzích na období po roce 2020 období zajistila, aby období způsobilosti již nepřesahovala do dalšího programového období a aby se proces uzávěrky dokončil co nejdříve po skončení období způsobilosti⁶¹.

85

V zájmu hladkého a stabilního provádění v průběhu programového období by opatření na zvýšení čerpání měla být přijata dostatečně brzy. Některé členské státy a Komise identifikovaly obtíže s čerpáním finančních prostředků v relativně rané fázi programového období 2007–2013. Komise však přijala komplexní soubor opatření teprve v listopadu 2014, téměř rok před koncem období způsobilosti, kdy zřídila pracovní skupinu na pomoc členským státům, jejichž míra čerpání byla nižší než průměr EU (viz bod 34–35).

86

Členské státy zavedly několik opatření včetně těch, která stanovila pracovní skupina pro lepší provádění, a během jednoho roku se jim podařilo zvýšit svou míru čerpání v některých případech o více než 20 procentních bodů. Průměrná míra čerpání v EU na začátku roku 2018 dosahovala 97,2 %. Některým členským státům se nepodařilo využít všechny finanční prostředky, které měly k dispozici, a objem finančních prostředků, které nebyly do konce ledna 2017 vyčerpány, dosáhl 4,4 miliardy EUR. Konečná míra čerpání a konečná hodnota nevyužitých finančních prostředků budou známy až po uzavření programů (viz bod 28).

87

Z naší práce vyplynulo, že opatření přijatá Komisí a členskými státy s cílem řešit pomalé čerpání prostředků se zaměřovala především na čerpání a na legalitu, ale již tolik nepřihlížela k výkonnosti. U některých zavedených opatření jsme v našem vzorku zjistili, že:

• Operační programy byly často revidovány, což vede jednak k významným změnám oproti původním plánům a jednak ke zpochybnění spolehlivosti analýz, na nichž je proces plánování v rámci programů založen, a schopnosti dosáhnout cílů operačního programu a politiky soudržnosti (viz body 43–59).
• Navštívené členské státy identifikovaly zpětné výdaje v objemu přibližně jedné miliardy eur. Hodnota těchto projektů za všechny operační programy na období 2007–2013 je pravděpodobně mnohem vyšší. S těmito typy projektů je spojeno vysoké riziko efektu mrtvé váhy (projekty se mohly realizovat bez financování EU), a mají tedy omezenou přidanou hodnotu EU (viz bod 63–69).
• Zálohy, jako příděly do finančních nástrojů, pomohly zvýšit čerpání během programového období, ale pomalé provádění snížilo jejich revolvingový efekt. Do konce období způsobilosti zůstávala nevyužita přibližně jedna miliarda eur. Tyto prostředky tedy neměly revolvingový efekt a související správní poplatky neposkytly žádnou přidanou hodnotu do rozpočtu EU, přestože jsou v souladu s finančními dohodami (bod 70–73).
• Čerpání prostředků napomohly zlepšit také smluvní zálohy. Avšak u projektů schválených ke konci období způsobilosti může potřeba dokončit projekty před uplynutím lhůty pro uzavření vést k tomu, že o financování projektu rozhoduje jeho schopnost rychle prostředky vyčerpat a nikoliv schopnost poskytnout výsledky. Kromě toho čím blíže jsou skutečné výdaje ke lhůtě způsobilosti, tím méně času zbývá auditním orgánům na to, aby jejich způsobilost ověřily (viz body 74–78).

88

Pracovní skupina pro lepší provádění programů sledovala pokrok členských států v plnění dohodnutých opatření ke zvýšení čerpání prostředků. Avšak způsob, jakým členské státy o svých výsledcích předkládaly informace, znesnadňoval získání celkového přehledu o všech uplatněných opatřeních a o dopadu jednotlivých opatření. U některých opatření (např. projekty spolufinancované zpětně, využití smluvních záloh) legislativní rámec nevyžaduje, aby členské státy poskytovaly Komisi informace. Tyto dva faktory omezily její schopnost získat komplexní přehled uplatněných opatření a jejich jednotlivých finančních dopadů (viz body 37, 67 a 78).

89

Přestože tlak na vyčerpání prostředků ke konci období 2007–2013 vedl k určitým chybám, odhadovaná míra chyb v oblasti soudržnosti od roku 2011 do roku 2016 setrvale klesala ve srovnání s rokem 2007 a 2008. To může být způsobeno čistým vlivem více faktorů (viz body 80–81).

90

Pokud jde o období 2014–2020, provádění operačních programů začalo ve srovnání s předchozím programovým obdobím pomaleji. Vzhledem k této skutečnosti a k tomu, že problémy při provádění se objevily i v období 2007–2013, je pravděpodobné, že čerpání prostředků bude obtížné i ve stávajícím období (viz body 23–26).

Doporučení 1 – Harmonogram legislativního rámce a programových dokumentů

Komise by měla vypracovat harmonogram, který stanoví klíčová data (např. pro návrh a přijetí právního rámce), aby se zajistilo, že provádění operačních programů začne včas, na začátku programového období. Tento harmonogram by měla předložit Radě a Evropskému parlamentu s ohledem na dosažení dohody o něm.

Termín pro splnění doporučení: okamžitě (pro legislativní rámec na období po roce 2020).

Doporučení 2 – Dobře podložené žádosti o revizi programů (včetně dopadů na výsledky)

Komise by se měla před přijetím svých rozhodnutí o revizi operačních programů, která bude mít vliv na klíčové prvky výkonnosti, přesvědčit, že:

1. žádost o revizi vychází ze spolehlivých a komplexních posouzení provádění operačního programu a dohod o partnerství a příslušných potřeb v době revize,
2. hlavním účelem revize je poskytnout lepší výsledky a že změny v míře financování priorit se odrážejí v ukazatelích výkonnosti.

Termín pro splnění doporučení: Platí pro budoucí žádosti členských států o revize operačních programů.

Doporučení 3 – Prostředky k získávání informací umožňující lépe monitorovat čerpání

Komise by měla zajistit, aby měla prostředky k tomu, jak:

1. získat informace nezbytné pro důkladné a komplexní monitorování čerpání prostředků v rámci operačních programu;
2. zjistit příčiny pomalého i rychlého čerpání a zároveň mít na zřeteli, že výdaje by měly být legální a správné a vynaložené prostředky vynaloženy efektivně;
3. předem posoudit potřebu a dopad opatření na zvýšení čerpání prostředků, aby mohla rozhodnout, zda je uplatnit či nikoliv.

Termín pro splnění doporučení: do konce roku 2018 u bodu a) a b). Do konce roku 2020 u bodu c)

Doporučení č. 4 – Důraz na výkonnost a dosahování dobrých výsledků

Když Komise poskytuje členským státům a operačním programům cílenou podporu ve snaze urychlit čerpání prostředků programového období 2014–2020 (např. při revizi operačních programů), měla by zajistit, aby se přijala opatření zaměřená na dosahování dobrých výsledků.

Termín pro splnění doporučení: okamžitě.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 30. května 2018.

Glosář a zkratky

Auditní orgán: Poskytuje Komisi jistotu ohledně účinného fungování řídicích systémů a vnitřních kontrol operačního programu (a následně tedy i ohledně legality a správnosti osvědčených výdajů). Auditní orgány jsou jmenovány členskými státy a zpravidla to jsou odbory úřadů vlády, útvary při ministerstvech financí (nebo útvary vnitřní kontroly v gesci ministerstva), útvary jiných ministerstev nebo útvary nejvyšších kontrolních institucí. Tyto orgány musí být provozně nezávislé na orgánech odpovědných za řízení prostředků. Auditní orgán podává zprávu o zjištěních svých auditů systémů a auditů operací řídicímu a certifikačnímu orgánu příslušného operačního programu. Jednou ročně auditní orgány informují Komisi o své činnosti prostřednictvím výroční kontrolní zprávy. Jestliže má auditní orgán za to, že řídicí orgán nepřijal patřičná nápravná opatření, musí na danou věc Komisi upozornit.

Certifikační orgán: Certifikační orgány jsou jmenovány členskými státy. Provádí primární kontroly výdajů vykázaných řídicími orgány a osvědčují jejich legalitu a správnost.

COCOF: Výbor pro koordinaci fondů (COCOF) je stálý výbor Evropské komise. Zabývá se problémy spojenými s prováděním nařízení, jimiž se řídí strukturální fondy a Fond soudržnosti. Pokyny výboru slouží jako doporučení s praktickými příklady a informacemi, která nejsou právně závazná či jakkoliv omezující.

Čerpání: Financování se považuje za vyčerpané, když Komise vyplatí finanční prostředky EU na operační program členského státu jako spolufinancování pro způsobilé projekty. Zahrnuje zálohy, průběžné platby a závěrečné platby.

Dohody o partnerství: Dohody o partnerství uzavírá Evropská komise s jednotlivými členskými státy na programové období 2014–2020. Jsou v nich vymezeny plány vnitrostátních orgánů na využití finančních prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů a určují strategické cíle a investiční priority každého členského státu, přičemž tyto cíle a priority propojují s celkovými cíli strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Jejich součástí jsou mimo jiné podrobné informace o případných předběžných podmínkách (tj. předpokladech účinného a efektivního využití prostředků) a rámcích řízení výkonnosti. Připravují je členské státy po projednání s Komisí a Komise je musí přijmout.

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): Cílem Evropského fondu pro regionální rozvoj je posílit hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním hlavních regionálních rozdílů. Za tímto účelem poskytuje zejména podnikům finanční podporu na budování infrastruktury a produktivní investice do vytváření pracovních míst.

Evropský sociální fond (ESF): Cílem Evropského sociálního fondu je posílit hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii zlepšením zaměstnanosti a pracovních příležitostí (zejména pomocí vzdělávacích opatření) a podporou vysoké míry zaměstnanosti a vytváření většího počtu kvalitnějších pracovních míst.

Fond soudržnosti (FS): Cílem Fondu soudržnosti je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost Evropské unie financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v členských státech, jejichž HDP na obyvatele je nižší než 90 % průměru dosahovaného v EU.

Míra čerpání: Procentuální podíl z celkové částky přijaté na závazky u operačního programu, který byl vyčerpán.

Národní strategický referenční rámec: Referenční dokument obsahující plán čerpání fondů Evropské unie na vnitrostátní úrovni v období 2007–2013. Zajišťuje, aby pomoc z fondů byla v souladu se strategickými zásadami EU pro soudržnost, a určuje souvislost mezi prioritami EU na jedné straně a celostátními a regionálními prioritami na straně druhé. V programovém období 2014–2020 byly národní strategické referenční rámce nahrazeny dohodami o partnerství (definice viz níže).

Operační program (OP): Operační program stanoví priority členského státu a konkrétní cíle a popisuje, jak bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (v současnosti sedm let) využito k financování projektů. Projekty v rámci operačního programu musí přispívat k určitému počtu cílů. Financování operačního programů může pocházet z EFRR, FS a/nebo ESF. Operační program vypracovává členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU ho musí schválit Komise. V průběhu programového období lze operační programy měnit, jen pokud s tím obě strany souhlasí.

Prioritní osa: Jedna z priorit strategie operačního programu zahrnující určitou skupinu vzájemně souvisejících činností, které mají konkrétní měřitelné cíle.

Programové období: Víceletý časový rámec pro plánování a provádění výdajů ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.

Přidaná hodnota EU: Hodnota, kterou přidávají opatření EU k hodnotě, jež by jinak byla vytvořena, pokud by členské státy jednaly samostatně.

Přidělené finanční krytí: Celková částka přidělená členskému státu nebo operačnímu programu (OP) v daném programovém období. Jedná se o teoreticky nejvyšší částku, kterou lze vyplatit.

Retrospektivní projekt: Retrospektivní projekty jsou projekty nebo operace, u nichž vznikly výdaje z vnitrostátních zdrojů nebo které byly dokončeny ještě před formálním podáním žádosti o spolufinancování EU nebo před jeho poskytnutím, a které jsou tedy financovány zpětně. V programovém období 2014–2020 nejsou projekty nebo operace, které jsou fyzicky dokončené nebo plně provedené před tím, než příjemce předloží žádost o financování, způsobilé pro financování EU.

Rozfázování projektů: Rozložení financování projektů do dvou programových období s cílem omezit riziko, že projekty budou nedokončené (a tudíž nezpůsobilé), a zvýšit čerpání prostředků v první fázi (2007–2013).

Řídicí orgán: Řídící orgán je celostátní, regionální nebo místní veřejný orgán (nebo jakýkoliv jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu. K jeho úkolům patří výběr projektů, které mají být financovány, monitorování toho, jak jsou projekty prováděny, a podávání zpráv Komisi o finančních aspektech a dosažených výsledcích. Řídicí orgán je také subjektem, který ukládá finanční opravy příjemcům v návaznosti na audity, jež provádí Komise, Evropský účetní dvůr (EÚD) nebo orgán členského státu.

Společný strategický rámec: Poskytuje vodítko a pomáhá sladit cíle, jichž má být dosaženo prostřednictvím různých prostředků z fondů politiky soudržnosti EU a dalších nástrojů a politik EU.

Strategické obecné zásady Společenství pro soudržnost: Strategické obecné zásady Společenství obsahují zásady a priority politiky soudržnosti a navrhují způsoby, jak mohou evropské regiony nejlépe využít finanční prostředky určené pro národní a regionální programy podpory v období 2007–2013. Vnitrostátní orgány musí z těchto zásad vycházet při vypracování národních strategických priorit a plánování na období 2007–2013, označovaných jako národní strategický referenční rámec.

Uzavření programu: Finanční zúčtování formou vyplacení konečného zůstatku členskému státu nebo zpětného získání přeplatků Komise. Uzavření programu je poslední fází programového cyklu.

Velké projekty: Velké projekty spočívají v hospodářsky nedělitelném souboru prací, činností nebo služeb a plní přesně vymezenou technickou funkci s jasně stanovenými cíli, přičemž jejich celkové náklady přesahují 50 milionů EUR nebo 75 milionů EUR v případě projektu v oblasti dopravy. Jednotlivé projekty musí schválit Komise.

Víceletý finanční rámec: Víceletý finanční rámec (VFR) stanoví priority při vynakládání výdajů a maximální částky, které může EU vynaložit v určitých oblastech za pevně dané období několika let. Současný VFR se vztahuje na léta 2014–2020, předešlé rámce se týkaly období 2007–2013 a 2000–2006 (Agenda 2000).

Závazek: Právní závazek poskytnout financování po splnění určitých podmínek, přičemž EU se zavazuje uhradit svůj podíl nákladů projektu financovaného Evropskou unií, jakmile bude projekt dokončen.

Zrušení závazku k prostředkům: Zrušení celého závazku nebo té jeho části, která nebyla využita. Provádí se automaticky po uplynutí určitého období, zpravidla dvou až tří let (pravidlo „n +2/3“).

Ztráta z efektu mrtvé váhy: K efektu mrtvé váhy dochází tehdy, když je finanční podpora poskytnuta příjemci, který by i bez ní postupoval stejně. V takových případech nelze dosažený efekt přičíst dané politice a podpora vyplacená příjemci nemá žádný dopad. Ta část výdajů, které vytvářejí mrtvou váhu, je tak ze své podstaty vynaložena neúčinně, neboť nepřispívá ke splnění cílů.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen Účetního dvora Henri Grethen a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Marc Hostert, vyšší manažeři Niels-Erik Brokopp a Emmanuel Rauch, vedoucí úkolu Anna Fiteniová a Peggy Vercauterenová a auditoři Alessandra Falcinelliová, Ágota Krénuszová, Radka Papoušková, Adrian Rosca a Piotr Senator.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0008-0	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/91524	QJ-AB-18-013-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-9796-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/50308	QJ-AB-18-013-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://publications.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://data.europa.eu/euodp/cs/home?.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs/home?) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.