Las medidas de la Comisión y los Estados miembros durante el período de programación 2007-2013 abordaron la baja absorción, pero no se centraron suficientemente en los resultados

Resumen

Sobre la absorción

I

La política de cohesión tiene por objeto reducir los desequilibrios de desarrollo entre regiones de la Unión Europea. Representa alrededor de un tercio del presupuesto de la UE y se ejecuta a través de programas operativos (PO). Los fondos se ponen a disposición al inicio de un período de programación plurianual. Por capacidad de absorción se entiende la capacidad de un Estado miembro para gastar de manera eficaz y eficiente los recursos financieros que se le han asignado. Los Estados miembros absorben la financiación cuando reciben un pago del presupuesto de la UE como cofinanciación de proyectos subvencionables. Para centrarse en lograr resultados eficaces, es esencial que los Estados miembros eviten situaciones en las que una cantidad significativa de los fondos tenga que absorberse al final del período de programación, puesto que la prisa por absorber fondos puede ir en detrimento de la optimización de los recursos. Así, aunque la absorción es importante para cumplir objetivos políticos, no es un fin en sí misma.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

II

El Tribunal examinó si las medidas de la Comisión y los Estados miembros fueron eficaces para absorber financiación del FEDER, el FSE y el FC durante el período de programación 2007-2013. Realizó visitas de auditoría a cuatro Estados miembros: Hungría, Italia, República Checa y Rumanía. La auditoría se centró en el período de programación 2007-2013. Sin embargo, el Tribunal realiza comparaciones con los períodos de programación 2000-2006 y 2014-2020 y señala los riesgos relativos a la absorción en el período actual.

¿Qué constató el Tribunal?

III

El Tribunal constató que, en los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020, debido al retraso en la aprobación del marco legislativo (seis meses y dos semanas antes del inicio de los períodos de programación, respectivamente), los PO también se aprobaron tarde; de hecho, en ambos períodos, la mayoría no se aprobaron hasta transcurrido un año desde el inicio del período de programación, con el consiguiente efecto dominó inevitable en el inicio del gasto de los fondos asignados.

IV

La ejecución, que ya se inició lentamente en el período 2007-2013, fue incluso más lenta en 2014-2020. Además del citado efecto dominó, el solapamiento de períodos de programación fue otra razón del lento inicio, puesto que los Estados miembros todavía estaban gastando la financiación del período anterior cuando ya había comenzado el siguiente programa.

V

Durante el período de programación 2007-2013, la Comisión sí supervisó la absorción de fondos, pero solo creó un grupo de trabajo para ayudar a los Estados miembros con PO de escasa absorción cuando faltaban unos trece meses para que finalizara el período de subvencionabilidad. Ocho Estados miembros recibieron apoyo del grupo de trabajo para la mejora de la ejecución. Las medidas adoptadas dieron lugar a un considerable aumento de la absorción en los Estados miembros que recibieron asistencia. Al principio de 2018, la tasa media de absorción de la UE era del 97,2 %. Varios Estados miembros no lograron utilizar toda la financiación disponible y, al final de 2018, la financiación no utilizada ascendía a 4 400 millones de euros. La tasa de absorción final y el valor final de la financiación no utilizada se conocerán una vez que finalice el cierre.

VI

Entre otras, se aplicaron las siguientes medidas para aumentar la absorción: revisiones de los PO, división de los proyectos en fases entre períodos de programación, cofinanciación retrospectiva de proyectos, anticipos a instrumentos financieros y anticipos contractuales. Algunas de estas medidas se centraban principalmente en la absorción y en el cumplimiento de las normas sin tener muy en cuenta los resultados. En particular, frecuentemente los PO se revisaron cuestionando el rigor de los análisis subyacentes al proceso de programación y a las posteriores revisiones, y la capacidad de cumplir los objetivos de los PO y la política de cohesión.

VII

La Comisión no cuenta con una lista exhaustiva de todas las medidas aplicadas y de su impacto en la absorción debido a la insuficiente información facilitada por los Estados miembros y a que, en algunas medidas (como proyectos retrospectivos y anticipos contractuales), el marco legislativo no exige que los Estados miembros informen a la Comisión.

Recomendaciones del Tribunal

VIII

La Comisión debería:

• proponer al Consejo y al Parlamento Europeo un calendario para la negociación y aprobación del marco legislativo y los documentos de programación con el fin de garantizar que los PO puedan empezar a aplicarse al inicio del período de programación;
• en aquellos casos en que estén afectados elementos clave del rendimiento, garantizar que las revisiones de los PO se basen en una evaluación sólida y completa de los PO y de los acuerdos de asociación y de las necesidades que implican, y que el objetivo primordial de la revisión es obtener mejores resultados, y garantizar que dispone de los medios para obtener información que le permita supervisar la absorción, identificar la absorción lenta y rápida, y evaluar ex ante la necesidad y el impacto de las medidas para determinar si las usa o no;
• velar por que las acciones se adopten con el fin de obtener buenos resultados cuando preste apoyo específico para acelerar la aplicación.

Introducción

Objetivos, financiación y gestión de la política

01

La política de cohesión tiene por finalidad reducir los desequilibrios de desarrollo entre las distintas regiones, reestructurar las zonas industriales en declive y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en la Unión Europea¹. En este contexto los fondos de la UE se emplean para desarrollar varios ámbitos como la economía con bajas emisiones de carbono, la infraestructura de transporte, el apoyo a las pymes, la integración de las personas en el mercado laboral y la inclusión social de los desfavorecidos.

02

El marco financiero plurianual (MFP) define los importes anuales máximos que puede gastar la UE en distintas políticas, incluida la de cohesión. Alrededor de un tercio del presupuesto de la UE se asigna a la política de cohesión. La política de cohesión se lleva a cabo a través del Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC). En precios actuales, la asignación total al FEDER, al FSE y al FC ascendió aproximadamente a 261 000 millones de euros en el período de programación 2000‐2006, 346 000 millones de euros en el período 2007‐2013 y 365 000 millones de euros en el período 2014‐2020². La correspondiente cantidad de la financiación de la cohesión se preasigna posteriormente entre los Estados miembros.

03

Las normas relativas a la política de cohesión durante el período de programación 2007-2013 se establecen en el Reglamento general³ y sus normas de desarrollo⁴, y en reglamentos específicos relativos al FEDER, el FSE y el FC⁵, y se complementan con reglamentos de ejecución, actos delegados y documentos orientativos de la Comisión. Para cada período de programación se aprueba un nuevo paquete legislativo.

04

Estos fondos se ejecutan a través de programas operativos (PO), que establecen las prioridades de inversión y objetivos específicos, y describen, además, cómo se utilizará la financiación durante el período de programación⁶ para financiar proyectos. Los Estados miembros asignan su dotación nacional a distintos PO nacionales y regionales según sus objetivos estratégicos nacionales y los objetivos de cohesión de la UE.

05

La ejecución de la política de cohesión es compartida entre los Estados miembros y la Comisión. El actual Colegio de Comisarios comenzó su mandato de cinco años en noviembre de 2014. Los servicios de la Comisión responsables de la gestión global de estos ámbitos políticos son la DG Política Regional y Urbana, y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Pueden prestar apoyo administrativo y técnico a los Estados miembros para asegurar que los fondos se ejecuten adecuadamente⁷. En los Estados miembros se encomienda a las autoridades nacionales o regionales responsables de los programas de cohesión lograr la optimización de los fondos de la UE asignados y garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones cofinanciadas bajo la supervisión y la responsabilidad final de la Comisión⁸.

06

En la ilustración 1 se presentan las principales fases de un período de programación. Para cada período de programación se aprueba un nuevo marco legislativo, y posteriormente se presentan y aprueban los documentos de programación. La ejecución puede iniciarse a partir del 1 de enero del primer año del período de programación o cuando el PO se presentado ante la Comisión para su aprobación (si esta fecha es anterior). Sin embargo, los pagos con cargo al presupuesto de la UE abonados a un PO) solo puede comenzar una vez aprobado el PO. Por lo tanto, los retrasos en la adopción del marco jurídico o de los PO repercuten también en los pagos con cargo al presupuesto de la UE. Por último, el cierre es la última fase del ciclo de vida de los PO, y consiste en pago final o en la recuperación de los fondos pagados indebidamente.

07

La duración de estas fases no se limita al período 2007-2013, ya que, por ejemplo, parte de la ejecución y el cierre del período de programación 2007-2013 se produjo después de 2013, cuando ya había comenzado el período 2014-2020. Por lo tanto, hubo un solapamiento entre períodos de programación.

08

La financiación asignada a un PO se divide en tramos anuales a lo largo del período de programación de siete años⁹. Cada tramo da lugar a un compromiso presupuestario, que representa la financiación de la UE reservada para un PO que se utiliza para cofinanciar los gastos subvencionables de proyectos. Cuando un beneficiario incurra en este gasto, el Estado miembro presentará una solicitud de reembolso a la Comisión, que posteriormente autorizará el pago con cargo a los compromisos. Se considera que los fondos se absorben una vez que la Comisión efectúa un pago¹⁰.

09

Durante el período de programación 2007-2013, los compromisos tenían que utilizarse (es decir, tenían que cubrirse mediante una prefinanciación o un pago intermedio) en un plazo de dos años; es decir, los pagos podían realizarse hasta el 31 de diciembre de 2015. La financiación se liberaba (es decir, ya no podía ser utilizada por los Estados miembros) si no se utilizaba en un plazo de dos años; es lo que se conoce como «norma n+2»¹¹. La norma n+2 se amplió un año (n+3) en el caso de algunos Estados miembros¹² para determinados tramos de compromisos¹³.

Alcance y enfoque de la fiscalización

10

El propósito de esta auditoría era evaluar si las medidas de la Comisión y los Estados miembros resultaron eficaces para absorber financiación del FEDER, el FSE y el FC durante el período de programación 2007-2013. En particular, el Tribunal examinó si:

• la Comisión detectó dificultades de absorción y las abordó a tiempo adoptando medidas destinadas a mejorar la absorción y prestando apoyo a los Estados miembros para su aplicación;
• los Estados miembros utilizaron estas medidas teniendo debidamente en cuenta la conformidad y la optimización de los recursos (véase el recuadro 1).

11

Aunque la auditoría abarca el período de programación 2007-2013, también se hace referencia a los períodos de programación 2000-2006 y 2014-2020 a efectos de comparación y para señalar los riesgos relativos a la absorción en el período actual.

12

El trabajo de fiscalización consistió en:

• un análisis de las disposiciones del marco jurídico del período de programación 2007-2013 que afectan a la absorción;
• un examen de las directrices técnicas de la Comisión sobre la aplicación de determinadas disposiciones legales que afectan a la absorción y sobre el cierre;
• una evaluación de los procedimientos de seguimiento de la Comisión para el período de programación 2007-2013 relativos a la absorción, incluido el trabajo realizado por el grupo de trabajo para la mejora de la ejecución¹⁴;
• un análisis de dieciséis PO del FEDER y el FC y cuatro PO del FSE de siete Estados miembros: Bulgaria, Eslovaquia, España, Hungría, Italia, República Checa y Rumanía. De ellos, se examinaron en profundidad siete PO del FEDER y el FC, y dos PO del FSE. En el anexo figura la lista de los PO examinados.
• visitas de auditoría a cuatro Estados miembros: Hungría, Italia, República Checa y Rumanía;
• entrevistas con funcionarios de la DG Política Regional y Urbana, y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, así como los que participaron en el grupo de trabajo para la mejora de la ejecución.

Observaciones

La Comisión reaccionó tarde a la lentitud en la ejecución, pero sus medidas contribuyeron a aumentar la absorción

13

El Tribunal comparó la fecha de la aprobación de los marcos jurídicos para los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020 con el fin de determinar cuánto tiempo tuvieron los Estados miembros antes del inicio del período de programación para presentar programas operativos (PO), y examinó la fecha de la aprobación de estos en ambos períodos de programación con el fin de determinar cuándo pudieron empezar los Estados miembros a absorber fondos. También analizó las tasas de absorción en los períodos de programación 2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020 para buscar similitudes en los patrones de gasto y lo que cabe esperar en el período actual y, por último, evaluó cómo supervisó la Comisión la absorción durante el período 2007-2013, si tomó medidas oportunas y cuáles fueron los resultados.

La aprobación tardía del marco legislativo y la lentitud en la ejecución acentuaron el apremio por absorber fondos

14

La aprobación del marco legislativo es un requisito previo esencial para la preparación de los PO, puesto que establece el marco regulador y ofrece a los Estados miembros la seguridad jurídica de que los planes y objetivos de gasto indicados en sus programas concuerdan con los objetivos de la UE. A su vez, la aprobación de los PO por parte de la Comisión marca el inicio de los pagos del presupuesto de la UE al PO. Para garantizar que el gasto pueda comenzar al inicio del período es necesario que la Comisión proponga el marco legislativo del siguiente período de programación, y que el legislador lo apruebe, mucho antes de la fecha prevista. Basándose en experiencias previas, el Tribunal considera que el calendario razonable sería el siguiente:

• la Comisión propone el marco legislativo treinta meses (dos años y medio) antes del inicio del período;
• el legislador aprueba el marco en un plazo de dieciocho meses a propuesta de la Comisión;
• los Estados miembros presentan, y la Comisión aprueba, las estrategias nacionales (que eran los acuerdos de asociación en el período de programación 2014-2020) y los PO en un plazo de un año a partir de la adopción del marco jurídico.

15

Esto es importante para evitar rémoras en la ejecución y presiones indebidas para absorber la financiación hacia el final del período, posiblemente en detrimento del cumplimiento de las normas y de la optimización de los recursos.

La aprobación tardía del marco legislativo y de los programas operativos también repercutió en la ejecución

16

Con respecto al período 2007-2013, la propuesta de Reglamento general de la Comisión se presentó casi treinta meses antes del inicio del período de programación y el legislador tardó aproximadamente veinticuatro meses en aprobarla, o sea, unos seis meses antes del inicio del período. En cuanto al período de programación 2014-2020, la propuesta de Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) de la Comisión se presentó casi veintisiete meses antes del inicio del período de programación y el legislador tardó más de veintiséis meses en aprobarla, o sea, solo dos semanas antes del inicio del período de programación¹⁸. En la ilustración 2 se presenta una cronología del procedimiento legislativo.

17

El tiempo adicional (con respecto al período de programación 2007-2013) que llevó la aprobación del RDC de 2014-2020 se debió a que:

• la propuesta legislativa de la Comisión se presentó tres meses después (octubre de 2011 frente a julio de 2004);
• El proceso de negociación entre el Consejo y el Parlamento tardó dos meses y medio más debido a la necesidad de esperar a la aprobación del Reglamento financiero (en octubre de 2012) y el MFP (no aprobado hasta diciembre de 2013) y las negociaciones como resultado de un nuevo procedimiento legislativo¹⁹.

18

En su Comunicación sobre el MFP posterior a 2020²⁰, la Comisión reconoció que la aprobación tardía del MFP 2014-2020 retrasó las inversiones sobre el terreno en varios ámbitos políticos (incluida la cohesión). La Comisión ha pedido que se alcance pronto un acuerdo político sobre el MFP posterior a 2020 para ofrecer seguridad jurídica y financiera a las autoridades nacionales y regionales y posibilitar el comienzo inmediato de la ejecución al inicio del período de programación.

19

Cuando los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020 comenzaron (el 1 de enero de 2007 y de 2014, respectivamente) ningún PO había sido aprobado. En el período de programación 2007-2013 se había aprobado un mayor número de PO al final del primer año que en el período 2014-2020 (véase el recuadro 2), debido, principalmente, al retraso en la aprobación del paquete legislativo y a unas negociaciones para la aprobación de acuerdos de asociación y programas operativos posiblemente más exigentes que en el anterior período^21 22.

La absorción durante los primeros años fue lenta

20

En el gráfico 3 se muestra el patrón de gasto anual del período de programación 2007-2013. Al inicio del período, los compromisos superaban ampliamente a los pagos, puesto que los Estados miembros todavía estaban utilizando compromisos disponibles del período de programación 2000-2006, los PO todavía estaban en proceso de aprobación o los procedimientos de selección de proyectos todavía no habían finalizado. Al final del período de programación 2007-2013, cuando quedaban dos años para el término del período de subvencionabilidad (el 31 de diciembre de 2015), los pagos habían absorbido menos de dos tercios de los compromisos.

21

La comparación de los patrones de absorción en los períodos de programación 2000-2006 y 2007-2013 indica perfiles similares. En el período de programación 2014-2020, la absorción es más lenta al final de 2017 (año 4 del período). En el gráfico 4 se muestra la tasa de absorción acumulada²⁵ durante estos tres períodos de programación desde el inicio del período (año 1) hasta el año en que debe presentarse la declaración de cierre (año 11).

22

Además de la aprobación tardía del marco legislativo y los PO, el Tribunal detectó al menos otros dos factores que ralentizaron la absorción en los primeros años del período de programación 2007-2013 respecto al período anterior. En primer lugar, en el período de programación 2000-2006, el período de subvencionabilidad del gasto —y, por lo tanto, el plazo de cierre— se amplió seis meses (hasta junio de 2009 y septiembre de 2010 respectivamente) para la mayoría de Estados miembros²⁶. Esto retrasó la ejecución del período de programación 2007-2013, puesto que la mayoría de los Estados miembros todavía estaban utilizando los compromisos disponibles del período anterior. En segundo lugar, durante el período de programación 2000-2006, la prefinanciación se efectuó íntegramente una vez que se había contraído el primer compromiso²⁷, mientras que, en el período de programación 2007-2013, se escalonó entre 2007 y 2009.

23

El Tribunal ya ha informado sobre el riesgo de que los retrasos en la ejecución presupuestaria del período 2014-2020 sean superiores a los del período 2007-2013²⁸. A finales de 2016 (transcurridos tres años desde el inicio del período de programación), solo se habían designado el 77 % de las autoridades para los PO del FEDER, el FSE y el FC, lo que agravó el ya lento inicio (véanse los apartados 16 y 19 y el recuadro 2), porque, aunque las autoridades de los Estados miembros pueden publicar convocatorias y seleccionar proyectos, no pueden presentar declaraciones de gastos a la Comisión hasta ser designadas. En mayo de 2018, el proceso de designación todavía no había finalizado totalmente.

24

El 1 de marzo de 2018, las primeras, segundas y terceras cuentas definitivas presentadas por los Estados miembros mostraban un gasto acumulado que solo ascendía aproximadamente al 5°% del presupuesto asignado a todo el período de programación²⁹.

25

La Comisión informó de que el ritmo de selección de proyectos para el período de programación 2014-2020 comenzó lentamente. Sin embargo, en julio de 2017 había alcanzado el mismo nivel que en el período anterior³⁰ y, desde entonces, la Comisión espera que las tasas de ejecución sean muy similares al período de programación 2007-2013. No obstante, teniendo en cuentas las dificultades de absorción en el período de programación 2007-2013 y el inicio más lento del período 2014-2020, es probable que también se encuentren dificultades de absorción en 2014-2020.

26

El Tribunal señaló que, en nueve Estados miembros³¹, los compromisos pendientes en los Fondos EIE 2014-2020 al final de 2016 representaban más del 15 % del gasto de las administraciones públicas de 2016. Dado el volumen significativo de los créditos de compromiso todavía disponibles en el MFP 2014-2020, los Estados miembros en los que los fondos representan un porcentaje considerable del gasto de las administraciones públicas pueden encontrar dificultades para identificar proyectos de calidad suficientemente elevada en los que utilizar la financiación disponible o a los que proporcionar cofinanciación³².

En el período de programación 2007-2013, los patrones de absorción variaron entre Estados miembros y algunos no lograron utilizar todos los recursos de financiación disponibles

27

El Tribunal, en su examen de la absorción de los Estados miembros en el período de programación 2007-2013, observa que algunos Estados miembros absorbieron los fondos con mayor rapidez que otros, pero señala que la absorción es un medio para alcanzar objetivos y resultados, no un fin en sí misma. La ilustración 5 muestra las disparidades en la tasa de absorción entre Estados miembros.

28

Según la información disponible obtenida de la Comisión, la tasa media de absorción de la UE era del 97,2 % al principio de 2018³³. Algunos Estados miembros no lograron utilizar la financiación disponible dentro del plazo establecido (norma n+2/3) o no tenían un gasto subvencionable suficiente para reclamar todos los fondos asignados al cierre (véase el gráfico 6). Según la información facilitada por la Comisión, la financiación no utilizada al final de 2017 ascendía a 4 400 millones de euros³⁴. Los proyectos suspendidos debido a procedimientos administrativos o judiciales sumaban alrededor de 853,8 millones de euros, y su absorción por el Estado miembro dependerá del resultado de dichos procedimientos³⁵. La tasa de absorción final y el valor total de la financiación no utilizada solo pueden confirmarse una vez que se hayan cerrado todos los PO y que se hayan determinado las correcciones financieras y recuperaciones.

La actuación de la Comisión para solucionar las dificultades de absorción fue tardía, pero aun así sus medidas tuvieron un impacto en la absorción

29

La Comisión debería supervisar periódicamente la ejecución del presupuesto y adoptar medidas oportunas cuando se detecten retrasos. Además, debería aprovechar las lecciones extraídas de anteriores períodos de programación para mejorar la ejecución de los fondos.

La Comisión supervisó periódicamente la ejecución del presupuesto

30

La Comisión cuenta con varias fuentes de información para supervisar la ejecución de los fondos de la UE en los Estados miembros. En el período de programación 2007-2013, la autoridad de gestión preparó y remitió a la Comisión informes de ejecución anuales para cada PO antes del 30 de junio del siguiente año, empezando en junio de 2008³⁶.

31

En el Reglamento general se determina la información que debe incluirse en el informe de ejecución anual, a saber: información sobre la ejecución financiera, los progresos realizados en la consecución del objetivo fijado, y los problemas significativos encontrados y las medidas de mitigación asociadas. La información de los informes de ejecución anuales se complementa con declaraciones de gastos subvencionables. Los Estados miembros también declararon previsiones de solicitudes de pago con carácter bianual. La Comisión obtuvo más información durante las reuniones de los comités de seguimiento (una media de dos veces al año), las reuniones de revisiones anuales y las reuniones técnicas.

32

La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana supervisaron periódicamente la ejecución financiera de los programas por los Estados miembros, sirviéndose, entre otros medios, de un informe mensual de ejecución presupuestaria que abarcaba todos los Estados miembros y todos los PO. La supervisión se llevó a cabo en el ámbito de la UE, de los Estados miembros y de los programas. Hacia finales del período de programación 2007-2013, la Comisión mejoró su supervisión haciendo un seguimiento periódico de la aplicación de los planes de gestión anuales internos de las direcciones generales.

Aunque algunos Estados miembros adoptaron medidas para solucionar las dificultades de absorción en una fase relativamente temprana, el problema persistió

33

Algunos de los Estados miembros visitados habían detectado dificultades en la ejecución de los Fondos Estructurales relativamente pronto en el período de programación y establecieron planes de acción o adoptaron medidas para solucionarlas. Por ejemplo, en Italia, Rumanía y la República Checa se habían establecido planes de acción ya en 2011. A finales de 2014, cuando solo quedaba un año para utilizar la financiación disponible, la tasa de absorción correspondiente al FEDER, al FSE y al FC era de alrededor del 77 % en la Europa de los Veintiocho. En el caso de Italia, Rumanía y la República Checa, junto con Eslovaquia y Bulgaria, la tasa de absorción era muy inferior a este nivel, entre el 61 % y el 68 %, mientras que en el caso de Croacia³⁷, la tasa de absorción era de alrededor del 46 %.

Aunque el grupo de trabajo para la mejora de la ejecución se creó tarde, sus resultados fueron significativos

34

En noviembre de 2014, once meses después de que hubiese finalizado el período de programación, la Comisión³⁸ creó el Grupo de Trabajo para la Mejora de la Ejecución. destinado a ayudar a los Estados miembros con dificultades a aplicar sus PO utilizando la financiación restante del período 2007-2013.

35

El grupo de trabajo para la mejora de la ejecución, representado por funcionarios de la DG Política Regional y Urbana³⁹, se centró en los Estados miembros cuya tasa de absorción global era inferior a la media de la UE (Bulgaria, Rumanía, Eslovaquia, la República Checa, Italia y Croacia)⁴⁰. También prestó asistencia a Hungría, que corría el riesgo de perder financiación en 2014 como consecuencia de una liberación automática, aunque su nivel de absorción se acercaba a la media de la UE. En total, el grupo de trabajo se dedicó a treinta y ocho PO del FEDER y del FC. En el recuadro 3 se describe a grandes rasgos la labor del grupo de trabajo para la mejora de la ejecución.

36

El examen realizado por el Tribunal de los documentos técnicos⁴¹ facilitados por el grupo de trabajo a los Estados miembros confirmó que en ellos se trataba la absorción y los riesgos relacionados con la legalidad y regularidad, pero no se consideraba cómo gastar debidamente los fondos o cómo obtener mejores realizaciones y buenos resultados.

37

El grupo de trabajo para la mejora de la ejecución supervisó los avances de los Estados miembros en las medidas acordadas. Sin embargo, por el modo en que los Estados miembros informaron sobre sus resultados, era difícil tener una visión de conjunto de todas las medidas que se utilizaron y del impacto de cada una de ellas en la absorción.

38

No obstante, en el plazo de un año, la tasa de absorción de la Europa de los Veintiocho aumentó, pasando de aproximadamente un 77 % (diciembre de 2014) a casi un 90 % (diciembre de 2015). La tasa de absorción de los Estados miembros que recibieron asistencia del grupo de trabajo aumentó considerablemente, en algunos casos más de veinte puntos porcentuales (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Aumento de la tasa de absorción de los Estados miembros que recibieron asistencia del grupo de trabajo para la mejora de la ejecución

Estado miembro	Tasa de absorción diciembre de 2014 (%)	Tasa de absorción diciembre de 2015 (%)	Aumento de la absorción (puntos porcentuales)
República Checa	64,4	85,3	20,9
Eslovaquia	61,7	87,60	25,9
Bulgaria	68,0	87,5	19,5
Italia	63,8	79,9	16,1
Hungría	76,1	88,4	12,3
Rumanía	62,1	77,0	14,9

Nota: Eslovenia y Croacia no se incluyen en el cuadro, puesto que su situación no era comparable a la de los otros Estados miembros (véanse las notas a pie de página 37 y 40).

39

Los Estados miembros visitados declararon que consideraban útil el grupo de trabajo por la orientación y la asistencia técnica que había proporcionado, en particular en el escalonamiento de grandes proyectos (véanse los apartados 60 a 62), y que había creado un foro formal para abordar problemas de ejecución que facilitó el intercambio de conocimientos. La República Checa y Hungría consideraban que el grupo de trabajo se creó demasiado tarde, porque estos Estados miembros ya habían empezado a adoptar medidas para aumentar la absorción.

40

La labor del grupo de trabajo para la mejora de la ejecución concluyó al final de 2015. Al considerar eficaz el enfoque y el método de su trabajo, la Comisión decidió darles continuidad estableciendo una unidad permanente, la Unidad de Mejora de la Ejecución, para ayudar con la ejecución durante el período de programación 2014-2020.

Algunas medidas aceleraron la absorción, pero no se centraron suficientemente en los resultados

41

El Tribunal analizó las principales medidas aplicadas por los Estados miembros y su efecto en el aumento de la absorción, así como su impacto en el rendimiento y la conformidad con las normas de subvencionabilidad.

42

La financiación de la UE que se pone a disposición de los Estados miembros debe utilizarse en su totalidad y de la mejor forma posible con el fin de cumplir los objetivos de los PO. Para ello, los Estados miembros deben utilizar las medidas que permite el Reglamento teniendo debidamente en cuenta la optimización de recursos y la regularidad de los gastos.

La reprogramación fue una herramienta eficaz para optimizar la absorción, pero dio lugar a cambios considerables en los planes iniciales con el consiguiente riesgo para la optimización de recursos

43

La revisión (o reprogramación) de los PO es una herramienta importante para optimizar la absorción y evitar la liberación, es decir, la no utilización de los fondos. Además, proporciona flexibilidad a los Estados miembros para adaptarse a las circunstancias sobre el terreno. Se utilizó con frecuencia durante el período de programación 2007-2013 y provocó cambios significativos con respecto al plan de financiación inicial. Sin embargo, el Tribunal también observó que el uso de la reprogramación implicaba algunos riesgos para la optimización de recursos (véanse los apartados 53 y 55).

44

Entre los métodos de reprogramación cabe citar la transferencia de fondos entre programas operativos y entre prioridades (incluida la introducción de nuevas prioridades o la eliminación de otras existentes), el cambio en las tasas de cofinanciación o el cambio del componente público y privado de la contribución nacional.

45

En las siguientes secciones (apartados 46 a 59) se examina la modificación del marco regulador para facilitar la reprogramación, se analiza su impacto en la planificación inicial y se ilustra el uso de cada uno de estos métodos de reprogramación a partir de la muestra del Tribunal de veinte PO.

Una modificación en el Reglamento facilitó la revisión de los programas operativos

46

Los PO pueden revisarse por iniciativa de los Estados miembros o de la Comisión, de acuerdo con el Estado miembro. Las condiciones de esta revisión se establecen en el artículo 33 del Reglamento general, tienen un alcance muy amplio y brindan a los Estados miembros un margen de maniobra considerable. Los PO pueden revisarse por cambios socioeconómicos importantes, por cambios sustanciales de las prioridades nacionales, regionales o de la UE, por una evaluación que demuestre una desviación importante de los objetivos inicialmente establecidos, o como consecuencia de dificultades de aplicación. La Comisión debe aprobar o rechazar la revisión del PO en un plazo de tres meses desde su presentación formal por el Estado miembro. Inicialmente se exigía a los Estados miembros la realización de una evaluación al revisar un PO. Esta condición se suavizó en 2010, cuando se exigió a los Estados miembros un análisis que justificara la revisión del PO y su impacto previsto. Esta modificación del Reglamento general tenía por objeto facilitar la adaptación de los PO⁴².

Las revisiones frecuentes de los programas operativos ponen en entredicho la programación

47

Durante el período de programación 2007-2013, los Estados miembros utilizaron con frecuencia la reprogramación. Diecinueve de los veinte PO de la muestra se reprogramaron en múltiples ocasiones durante el período, en algunos casos más de una vez en el mismo año. Además, el Tribunal constató que, en ocho de los veinte PO examinados, el intervalo entre dos reprogramaciones fue inferior a cinco meses. Por ejemplo, un PO del FEDER «Empresas e innovación» tenía ocho versiones diferentes, de las cuales dos se presentaron en 2013 y otras dos en 2015. En el gráfico 7 se recapitula el número de versiones presentadas para cada PO para el período de programación 2007-2013.

48

La reprogramación permite a los Estados miembros reajustar sus operaciones para tener en cuenta cambios en las circunstancias sobre el terreno y cambios en las políticas de la UE, pero su elevada frecuencia pone en entredicho la solidez de los análisis subyacentes al proceso de programación (por ejemplo, el análisis de necesidades inicial y la evaluación ex ante) y las revisiones posteriores.

La reprogramación dio lugar a cambios significativos en la asignación financiera a ejes prioritarios que no siempre se reflejaron en los valores objetivo de los indicadores de resultados

49

Un tipo frecuente de reprogramación de programas operativos es la transferencia de asignaciones financieras entre programas operativos o entre ejes prioritarios dentro de ellos. Esto permite a los Estados miembros transferir financiación a medidas en las que la demanda de financiación es mayor o la ejecución es más fácil. En general, los cambios sustanciales en la asignación financiera requieren la correspondiente revisión de los indicadores de resultados y de los valores objetivo para poder determinar si la financiación invertida optimizó los recursos.

50

Nueve de los veinte PO de la muestra del Tribunal transfirieron fondos a otros PO o recibieron fondos de ellos. En la mayoría (ocho de nueve) se transfirió menos de un 10 % de la contribución inicial de la UE al PO. Sin embargo, en el PO «Competitividad y crecimiento económico» de Eslovaquia, la contribución de la UE al PO aumentó un 25,4 %.

51

Los Estados miembros también transfirieron financiación entre ejes prioritarios, lo que en algunos casos dio lugar a cambios significativos en los importes inicialmente programados (véase el recuadro 4).

52

En un PO de Hungría, los cambios en la asignación financiera no modificaron el valor objetivo del indicador de resultados (véase el recuadro 5).

53

Los ejemplos anteriores sirven para ilustras que centrarse en la absorción y gastar rápidamente el dinero supone un riesgo para la consecución de mejores resultados al desembolsar los fondos de la UE.

El aumento de la tasa de cofinanciación de la UE impulsa la absorción, pero reduce el valor que puede obtenerse de los fondos de la UE

54

El aumento de la tasa de cofinanciación de la UE ayuda a los Estados miembros a acelerar la tasa de absorción y reduce la cantidad de fondos en riesgo de liberación. De este modo, se pueden reembolsar al Estado miembro todos los gastos declarados anteriormente con la tasa revisada. El aumento de la tasa de cofinanciación permite la absorción inmediata de fondos con efecto retroactivo.

55

Este aumento reduce la presión en el presupuesto nacional, puesto que la contribución inicial prevista del Estado miembro al PO disminuye; sin embargo, reduce el valor global del PO. Esto significa que la magnitud (número o tamaño) de las intervenciones también se reduce, a menos que el Estado miembro siga invirtiendo la financiación inicialmente prevista a nivel nacional. Como consecuencia, puede tener un impacto negativo en los objetivos y los resultados que pueden lograr los PO, lo que a su vez afecta al valor que puede obtenerse con los fondos de la UE desembolsados.

56

Más de la mitad de los PO de la muestra del Tribunal (once de veinte) se programaron desde el principio con la tasa máxima de cofinanciación de la Unión establecida en el Reglamento⁴³. En ocho PO, la tasa de cofinanciación se incrementó durante el período. En el cuadro 2 se muestra el aumento de la tasa de cofinanciación de la UE y la reducción de la contribución nacional. En estos ocho PO, el total de las contribuciones nacionales reducidas suma 4 800 millones de euros.

Cuadro 2

Reducción de la contribución nacional como consecuencia del incremento del porcentaje de cofinanciación

Estado miembro	Programa operativo	Tasa inicial de cofinanciación de la UE (en %)	Tasa revisada de cofinanciación de la UE (en %)	Reducción de la contribución nacional (millones de euros)
Rumanía	Medio ambiente	80	85	302,1
Bulgaria	Medio ambiente	81	85	75,5
España	Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) por y para el beneficio de las empresas – Fondo Tecnológico	67	75	356,8
	Economía basada en el conocimiento	70	80	259,0
Italia	Calabria FSE	50	75	286,8
	Seguridad para el desarrollo	50	75	386,0
	Calabria	50	75	999,4
	Sicilia	50	75	2 179,8
	Total			4 845,4

Nota: El porcentaje máximo reglamentario de cofinanciación de la UE es del 85 % para Bulgaria y Rumanía, del 80 % para España, y del 75 % para Italia.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los Estados miembros introdujeron contribuciones privadas para aumentar sus tasas de absorción, pero esto también dio lugar a la reducción de las intervenciones

57

La parte de cofinanciación nacional de los Estados miembros puede aportarse únicamente mediante una contribución pública nacional o también puede contener una contribución privada. Cuando el programa contiene una contribución privada, el plan de financiación del PO⁴⁴ tiene en cuenta la financiación aportada por beneficiarios de subvenciones del sector privado.

58

Cualquier incremento en las contribuciones privadas puede contribuir a la absorción de financiación con mayor rapidez, puesto que complementa al gasto público nacional que se reembolsará como parte de la cofinanciación de la UE o sustituye a la contribución pública nacional necesaria para igualar la cofinanciación de la UE. El efecto es inmediato y tiene un impacto positivo excepcional en la absorción de fondos de la UE al aumentar la cantidad de gasto subvencionable disponible para reembolso. Sin embargo, puesto que parte de la contribución privada es gasto que se habría efectuado independientemente de la contribución pública, la sustitución de la contribución pública por la privada reduce en general la inversión de los Estados miembros. Como se indicó anteriormente (véase el apartado 55), esto reduce la magnitud de la intervención para cumplir los objetivos de la política de cohesión.

59

Al inicio del período de programación, ninguno de los veinte PO de la muestra del Tribunal incluían fondos privados en su plan de financiación. Al término del período de programación, cinco PO introdujeron una contribución privada, con la consiguiente reducción de la contribución pública nacional. El cuadro 3 muestra la contribución privada introducida y la contribución teórica de la UE que podría generar.

Cuadro 3

Contribución privada que sustituye a la contribución pública y contribución teórica de la UE generada

Estado miembro	PO	Contribución privada introducida (millones de euros)	Tasa de cofinanciación (%)	Contribución teórica de la UE generada por la contribución privada (millones de euros)
España	Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) por y para el beneficio de las empresas – Fondo Tecnológico	500,5	75	375,4
República Checa	Empresas e innovación	472,5	85	401,6
	Medio ambiente	97,2	85	82,7
Hungría	Medio ambiente y energía	85,1	85	72,3
	Norte de Hungría	54,2	85	46,0

Nota: La contribución teórica de la UE generada con la inclusión de gasto privado se calcula aplicando la tasas de cofinanciación de la UE a la contribución privada. La contribución final generada por el gasto privado solo se conocerá en el momento de cierre.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos facilitados por la Comisión.

El escalonamiento de los proyectos reduce el riesgo de liberación si los proyectos no han finalizado totalmente al cierre

60

El marco regulador de 2007-2013 preveía la ejecución de un gran proyecto⁴⁵ a lo largo de dos períodos de programación, es decir, dividiendo el proyecto en dos fases entre los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020⁴⁶. Aunque el Reglamento general solo preveía el escalonamiento de grandes proyectos, las directrices de cierre de la Comisión fueron más allá, extendiendo el principio de escalonamiento a proyectos más pequeños con un valor de al menos 5 millones de euros⁴⁷.

61

La ventaja del escalonamiento es que reduce el riesgo de que los grandes proyectos en curso que no estén operativos a más tardar el 31 de marzo de 2017 (es decir, la fecha para presentar los documentos de cierre), o el 31 de marzo de 2019 como muy tarde⁴⁸, no se consideren subvencionables y no se utilice la financiación de la UE correspondiente. Nueve de catorce⁴⁹ PO de la muestra del Tribunal optaron para escalonar grandes proyectos o proyectos superiores a 5 millones de euros. El escalonamiento redujo el riesgo de que la cofinanciación de la UE de 4 500 millones de euros para estos proyectos (3 800 millones de euros para grandes proyectos y 700 millones de euros para proyectos pequeños superiores a 5 millones de euros) no se utilizase en el período de programación 2007-2013.

62

Aunque el escalonamiento es beneficioso para la absorción y reconoce que la ejecución de proyectos en curso no acaba el término del programa, una auditoría reciente reveló que el escalonamiento en el ámbito de la cohesión es más complicado y restrictivo que en la política de desarrollo rural, aunque los ámbitos políticos son muy similares⁵⁰.

Se recurrió a proyectos retrospectivos para absorber financiación de la UE aunque presentan un riesgo considerable de peso muerto

63

Los proyectos u operaciones retrospectivos son aquellos que han ocasionado gastos o que se completan antes de que se haya ejecutado o concedido formalmente cofinanciación de la UE; es decir, se financian con carácter retrospectivo. Son otro medio de absorber financiación de la UE creando un nuevo gasto adicional o sustituyendo gastos no subvencionables.

64

Los proyectos retrospectivos plantean riesgos claros para la optimización de los recursos porque a menudo se seleccionan, se inician o se llevan a cabo sin haberlos vinculado expresamente a los objetivos de un programa o a los requisitos jurídicos específicos de la asistencia de la UE. En sus orientaciones sobre asistencia retrospectiva de la UE⁵¹, la Comisión desaconseja su utilización, ya que entrañan un gran riesgo de incumplimiento de las normas pertinentes nacionales y europeas.

65

Además, el hecho de que los proyectos retrospectivos ya se ejecuten con financiación nacional suscita dudas sobre el valor añadido de utilizar financiación de la UE para cofinanciarlos. También entrañan un riesgo de peso muerto, puesto que estos proyectos se habrían ejecutado incluso sin financiación de la UE.

66

De los cuatro Estados miembros que visitó el Tribunal, tres (Italia, Hungría y Rumanía) afirmaron que utilizaban proyectos retrospectivos (véase el recuadro 6).

67

Como los Estados miembros no están obligados a informar a la Comisión sobre el gasto declarado retrospectivamente, esta no conoce el volumen ni el impacto financiero del gasto declarado con carácter retrospectivo, pese a los riesgos evidentes de este tipo de financiación. El trabajo realizado por el Tribunal para la declaración de fiabilidad muestra que muchos Estados miembros utilizan gastos retrospectivos y que es probable que la cofinanciación de la UE de proyectos retrospectivos sea considerable en el período 2007-2013.

68

En el marco de su trabajo para el Informe Anual de 2015, el Tribunal detectó errores relacionados con el gasto en proyectos retrospectivos (véase el recuadro 7). En un informe anterior, el Tribunal consideró que estos proyectos son más proclives a contener errores que los seleccionados mediante el procedimiento habitual⁵².

69

En el período de programación 2014-2020, el uso de proyectos retrospectivos se ha limitado en cierta medida. Las operaciones (integradas por uno o más proyectos) que hayan comenzado a generar gastos pero no hayan concluido materialmente ni se hayan ejecutado íntegramente antes de que el beneficiario presente a la autoridad de gestión la solicitud de financiación conforme al programa pueden optar a recibir financiación de la UE⁵³. Sin embargo, persiste el riesgo de gastos no subvencionables, así como la cuestión del valor añadido de la cofinanciación de la UE.

Aunque se amplió el período de subvencionabilidad, el 8 % de las dotaciones a instrumentos financieros no se utilizó y no tuvo un efecto rotatorio

70

Durante el período de programación 2007-2013, los Estados miembros pudieron absorber fondos temporalmente pagándolos a un instrumento financiero y recibiendo el reembolso de la Comisión, evitando así el riesgo de liberación durante la fase de ejecución. Además, para ayudar a mejorar la absorción, la Comisión amplió el período de admisibilidad de desembolsos a los beneficiarios finales con cargo a instrumentos financieros del 31 de diciembre de 2015 al 31 de marzo de 2017⁵⁴, lo que dio lugar a pagos adicionales de 1 600 millones de euros a los beneficiarios finales⁵⁵. El Tribunal ha informado sobre esta cuestión en informes anteriores⁵⁶.

71

Una ventaja importante de la utilización de instrumentos financieros es su efecto rotatorio, es decir, la posibilidad de que las dotaciones a los instrumentos financieros puedan utilizarse más de una vez, de ahí la importancia de que la totalidad de las dotaciones a los instrumentos financieros se utilice durante el período de programación para que se materialice el efecto rotatorio.

72

El Tribunal ha informado anteriormente de que las bajas tasas de desembolso en particular en los primeros años del período de programación 2007-2013 limitaron el efecto rotatorio⁵⁷. En octubre de 2017, la Comisión informó de la ejecución financiera a 31 de marzo de 2017 (al cierre) de los instrumentos financieros. Un examen documental de las cifras de dicho informe reveló una serie de incoherencias e inexactitudes en la información de los Estados miembros⁵⁸. Como el proceso de cierre está todavía en curso, la Comisión debería poder verificar la fiabilidad de las cifras empleadas en el cierre de los PO.

73

Sin embargo, según los datos comunicados por los Estados miembros a la Comisión al cierre, el 8 % de las dotaciones a instrumentos financieros (es decir, 900 millones de 11 300 millones de euros) no se habían utilizado antes del 31 de marzo de 2017 y tuvieron que devolverse a los PO⁵⁹. Estos fondos podrían transferirse de los ejes prioritarios de los instrumentos financieros con bajos resultados a otro eje prioritario siempre que se disponga de suficiente gasto superfluo con arreglo a la norma de flexibilidad del 10 % establecidas en las directrices de cierre. En los PO en los que no se cumplen estas condiciones, los fondos devueltos al programa (o parte de los mismos) deben ser reembolsados al presupuesto de la UE. Si bien los fondos devueltos a los PO no provocaron un efecto rotatorio, las tasas de gestión incurridas, pese a ajustarse a los acuerdos financieros, no aportaron ningún valor añadido al presupuesto de la UE.

Los anticipos contractuales hacia el final del período de subvencionabilidad pueden poner en riesgo la optimización de recursos y la conformidad

74

Realizar pagos de anticipos contractuales es una práctica de mercado común, que permite al contratista cubrir los gastos iniciales para movilizar los recursos necesarios para realizar las obras o prestar los servicios contratados. Según la Comisión, estos anticipos oscilan normalmente entre el 10 % y el 40 % del valor del contrato.

75

Un anticipo contractual es subvencionable si se pagó al contratista antes del 31 de diciembre de 2015 y se convirtió en gasto real antes del 31 de marzo de 2017. También debe ser conforme a las normas nacionales y las obligaciones contractuales. Sin embargo, en los proyectos aprobados hacia el final del período de subvencionabilidad (31 de diciembre de 2015), la necesidad de finalizarlos antes de la fecha de cierre (31 de marzo de 2017) puede hacer que se asignen fondos a los proyectos en función de su capacidad de gasto rápido en lugar de su capacidad de generación de resultados.

76

De los cuatro Estados miembros que visitó el Tribunal, dos (la República Checa y Hungría) utilizaron anticipos contractuales para aumentar la absorción. Por ejemplo, la autoridad de gestión checa indicó que, en septiembre de 2016, el total de facturas anticipadas en el PO «Medio ambiente» ascendía a 133 millones de euros de contribuciones de la UE, o sea, aproximadamente el 5 % de la absorción total en 2014 y 2015 (véase el recuadro 8).

77

El Tribunal ja señalado anteriormente que la declaración de anticipos contractuales, especialmente si representan un porcentaje elevado del valor del contrato, origina el riesgo de gastos no subvencionables en el momento del cierre. Puesto que los anticipos podían convertirse en gastos reales hasta el 31 de marzo de 2017, cuanto más se acerca el gasto real a la fecha límite, menos tiempo tienen las autoridades de auditoría para verificarlo y garantizar su subvencionabilidad⁶⁰.

78

Aunque los Estados miembros estaban obligados a supervisar los anticipos contractuales, no tenían que informar a la Comisión de ello, por lo que la Comisión no puede conocer su uso e impacto globales. En el momento de la auditoría, el Tribunal constató que Hungría no supervisaba el uso ni el impacto.

En general, la tasa de error de cohesión disminuyó desde 2007, aunque algunos proyectos retrospectivos dieron lugar a errores

79

El Tribunal analizó la evolución del marco de control de la política de cohesión durante el período de programación 2007-2013 y cómo afectó al porcentaje de error, y comprobó si la atención prestada a la absorción especialmente hacia finales del período de programación dio lugar a más errores.

80

El examen realizado por el Tribunal de los porcentajes de error desde 2007 muestra una reducción significativa de dicho porcentaje en el gasto de 2007-2013 respecto del período de programación anterior. La tasa de error disminuyó sistemáticamente entre 2011 y 2016, dando lugar a una tasa de error más probable del 4,8 % en 2016 (límite inferior de error del 3,1 % frente al 11 % de 2007 y 2008 correspondiente a los pagos del período 2000-2006).

81

La evolución del porcentaje de error puede atribuirse a varios factores. Como se indicó anteriormente, ciertas medidas para mejorar la absorción, como el uso de proyectos retrospectivos (véase el recuadro 7), dieron lugar a algunos errores. Por otro lado, otros factores importantes como la mejora general de los sistemas de gestión, control y supervisión de los Estados miembros y el uso de medidas preventivas (interrupciones y suspensiones) y correctivas por parte de la Comisión durante el período de programación 2007-2013 han dado lugar a una reducción del porcentaje de error.

Conclusiones y recomendaciones

82

En la política de cohesión, el nivel máximo de gasto en el MFP se divide en asignaciones anuales de fondos por Estado miembro. Estas asignaciones facilitan el proceso de programación y permiten el establecimiento ex ante de objetivos en los PO. Sin embargo, el Tribunal señaló que la obtención de buenos resultados de los regímenes en los que se preasignan fondos a los Estados miembros representa un desafío, y que la absorción de los fondos recibe la atención principal y se convierte en un objetivo en sí misma. Para centrarse en lograr buenos resultados, es esencial que los Estados miembros eviten situaciones en las que una cantidad significativa de los fondos tenga que absorberse al término del período de programación, puesto que la prisa por absorber fondos puede ir en detrimento de la optimización de los recursos. Así, aunque la absorción es importante para cumplir objetivos políticos, no es un fin en sí misma.

83

En los dos últimos períodos de programación, la aprobación tardía del marco legislativo supuso una aprobación tardía de los PO, y esto también repercutió, inevitablemente, en la ejecución de los fondos asignados y en el bajo nivel de pagos en los primeros años. La Comisión ha pedido que se alcance pronto un acuerdo político sobre el MFP posterior a 2020 para ofrecer seguridad jurídica y financiera a las autoridades nacionales y regionales y posibilitar el comienzo inmediato de la ejecución al inicio del período de programación (véanse los apartados 16 a 19).

84

Además de las repercusiones mencionadas, otra explicación de la lentitud en el inicio del gasto es que, a mitad del período de programación, los Estados miembros seguían utilizando fondos del período de programación anterior (véase el apartado 22). Por eso, en un informe especial anterior, el Tribunal recomendó a la Comisión que velara, en sus propuestas legislativas para el período posterior a 2020, por que los períodos de subvencionabilidad no volvieran a solaparse con el período de programación subsiguiente y que el procedimiento de cierre se concluyera con rapidez una vez finalizado el período de subvencionabilidad⁶¹.

85

Para lograr una ejecución correcta y estable a lo largo de todo el período de programación, deben adoptarse pronto medidas para afrontar la lenta absorción. Algunos Estados miembros y la Comisión detectaron dificultades en la absorción de la financiación relativamente pronto en el período de programación 2007-2013. Sin embargo, la Comisión no adoptó un conjunto integral de medidas hasta noviembre de 2014, casi un año antes del término del período de subvencionabilidad, creando un Grupo de Trabajo para prestar asistencia a los Estados miembros cuyas tasas de absorción eran inferiores a la media de la UE (véanse los apartados 34 y 35).

86

Los Estados miembros utilizaron varias medidas, incluidas las definidas por el grupo de trabajo para la mejora de la ejecución, y, en el plazo de un año, lograron aumentar su tasa de absorción, en algunos casos más de 20 puntos porcentuales. Al principio de 2018, la tasa media de absorción de la UE era del 97,2 %. Varios Estados miembros no lograron utilizar toda la financiación disponible y, al final de 2018, la financiación no utilizada ascendía a 4 400 millones de euros. La tasa de absorción final y el valor final de la financiación no utilizada se conocerán una vez que finalice el cierre (véase el apartado 28).

87

El trabajo del Tribunal reveló que las medidas adoptadas por la Comisión y los Estados miembros para hacer frente a la lentitud de la absorción se centraron principalmente en la absorción y la legalidad, pero no tuvieron debidamente en cuenta consideraciones de rendimiento. En algunas de las medidas utilizadas que forman parte de la muestra, el Tribunal constató que:

• Los PO se revisaron con frecuencia, dando lugar a cambios considerables con respecto a los planes iniciales y poniendo en entredicho la solidez de los análisis subyacentes a la programación y la capacidad de cumplir los objetivos del PO y la política de cohesión (véanse los apartados 43 a 59).
• Los Estados miembros visitados habían identificado gastos retrospectivos por valor de aproximadamente 1 000 millones de euros, y es probable que el valor de estos proyectos en todos los PO de 2007-2013 sea considerablemente mayor. Estos proyectos presentan un elevado riesgo de peso muerto (podrían haberse ejecutado sin financiación de la UE) y, en consecuencia, escaso valor añadido europeo (véanse los apartados 63 a 69).
• Los anticipos, como las dotaciones a instrumentos financieros, ayudaron a impulsar la absorción durante el período de programación, pero la lentitud en la ejecución redujo su efecto rotatorio. Al final del período de subvencionabilidad no se habían utilizado más de 1 000 millones de euros. Por tanto, estos fondos no provocaron un efecto rotatorio, y las tasas de gestión incurridas, pese a ajustarse a los acuerdos financieros, no aportaron ningún valor añadido al presupuesto de la UE (apartados 70 a 73).
• Los anticipos contractuales también ayudaron a mejorar la absorción. Sin embargo, en el caso de los proyectos aprobados hacia el final del período de subvencionabilidad, la necesidad de finalizarlos antes de la fecha de cierre puede hacer que se asignen fondos a los proyectos en función de su capacidad de gasto rápido en lugar de su capacidad de generación de resultados. Además, cuanto más se acerca el gasto real al plazo límite de subvencionabilidad, menos tiempo tienen las autoridades de auditoría para verificar su subvencionabilidad (véanse los apartados 74 a 78).

88

El grupo de trabajo para la mejora de la ejecución supervisó los avances de los Estados miembros en las medidas acordadas para mejorar la absorción. Sin embargo, por el modo en que los Estados miembros informaron sobre sus resultados, era difícil tener una visión de conjunto de todas las medidas que se utilizaron y del impacto de cada una de ellas. En algunas de las medidas (por ejemplo los proyectos retrospectivos cofinanciados o el uso de anticipos contractuales), el marco legislativo no exige a los Estados miembros informar a la Comisión. Estos dos factores obstaculizaron su capacidad para tener una idea completa de las medidas utilizadas y su impacto financiero individual (véanse los apartados 37, 67 y 78).

89

Aunque el apremio por gastar el dinero hacia el final del período 2007-2013 dio lugar a algunos errores, el porcentaje de error estimado para el ámbito de cohesión disminuyó sistemáticamente entre 2011 y 2016 frente a 2007 y 2008. Esto puede deberse al efecto neto de múltiples factores (véanse los apartados 80 y 81).

90

En el período de programación 2014-2020, la ejecución de los PO comenzó más lentamente que en el período de programación anterior. Por ello, además de las dificultades de ejecución surgidas en el período 2007-2013, es probable que los Estados miembros encuentren también dificultades de absorción en el período actual (véase los apartados 23 a 26).

Recomendación 1: Un calendario para el marco legislativo y los documentos de programación

La Comisión debería elaborar un calendario con las fechas de las etapas clave (por ejemplo, la propuesta y aprobación del marco legislativo) con miras a garantizar que la ejecución de los PO comience a tiempo, al principio del período de programación, y proponérselo al Consejo y al Parlamento Europeo para tratar de llegar a un acuerdo al respecto.

Fecha máxima de aplicación: Inmediatamente (para el marco legislativo posterior a 2020).

Recomendación 2: Solicitudes de revisión de programas bien justificadas (incluido el impacto en los resultados)

Antes de aprobar sus decisiones de revisión de programas operativos, la Comisión, en aquellos en los que estén afectados elementos clave del rendimiento, debería velar por que:

1. la solicitud se base en una evaluación subyacente sólida y completa de la ejecución del PO, del acuerdo de asociación y de las necesidades relacionadas en el momento de la revisión;
2. la revisión se lleve a cabo principalmente para mejorar los resultados, y que los cambios en el nivel de financiación de las prioridades se reflejen en los indicadores de resultados.

Fecha máxima de aplicación: Aplicable a futuras solicitudes de revisión de los PO por los Estados miembros.

Recomendación 3: Medios para obtener información que permita una mejor seguimiento de la absorción

La Comisión debería asegurarse de contar con los medios para:

1. obtener la información necesaria para realizar un seguimiento meticuloso y exhaustivo de la absorción por los PO;
2. determinar las causas de la absorción lenta y rápida, teniendo en cuenta que el gasto ha de ser legal y regular, y la importancia de que los fondos se gasten de manera eficaz;
3. evaluar ex ante la necesidad y el impacto de las medidas destinadas a aumentar la absorción con el fin de decidir si utilizarlas o no.

Fecha máxima de aplicación: Final de 2018 para a) y b). Final de 2020 para c).

Recomendación 4. Centrarse en el rendimiento y la generación de buenos resultados

La Comisión debería velar por que, cuando preste apoyo específico a los Estados miembros y los PO para acelerar la ejecución del período de programación 2014-2020 (por ejemplo, al revisar los PO), las acciones se adopten con el fin primordial de obtener buenos resultados.

Fecha máxima de aplicación: Inmediatamente.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo en su reunión de 30 de mayo de 2018.

Glosario y abreviaciones

Absorción: Se considera que la financiación ha sido absorbida cuando los fondos de la UE son abonados por la Comisión al programa operativo de un Estado miembro como cofinanciación de proyectos subvencionables. Incluye anticipos y pagos intermedios y finales.

Acuerdos de asociación: Acuerdos suscritos por la Comisión Europea y cada Estado miembro para el período de programación 2014-2020. Establecen los planes de las autoridades nacionales sobre cómo utilizar la financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, y definen los objetivos estratégicos y las prioridades de inversión de cada país vinculándolos al objetivo general de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. También proporcionan información sobre las «condiciones ex ante» (requisitos previos para el uso eficaz y eficiente de los fondos) y los marcos de gestión del rendimiento. Los preparan los Estados miembros en concertación con la Comisión y deben ser aprobados por esta última.

Autoridad de auditoría: Garantiza a la Comisión el funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión y los controles internos de los programas operativos (y, por consiguiente, la legalidad y regularidad de los gastos certificados). Las autoridades de auditoría son designadas por departamentos generales de cancillerías, ministerios de Hacienda (u otros órganos de control interno que se encuentren bajo su autoridad), otros ministerios o las entidades fiscalizadoras superiores de los Estados miembros. Deben ser funcionalmente independientes de los órganos que gestionan los fondos. La autoridad de auditoría informa de las constataciones de sus auditorías de operaciones y de sistemas a las autoridades de gestión y de certificación de cada PO. Una vez al año, informan a la Comisión sobre su trabajo anual en su informe de control anual. Si la autoridad de auditoría considera que la autoridad de gestión no ha emprendido las acciones correctoras necesarias, advertirá de ello a la Comisión.

Autoridad de certificación: Es designada por el Estado miembro para efectuar los controles de primer nivel de los gastos declarados por las autoridades de gestión y certifican la legalidad y regularidad de dichos gastos.

Autoridad de gestión: Entidad pública nacional o territorial u otro organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar su ejecución y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos. La autoridad de gestión es también el organismo que impone correcciones financieras a los beneficiarios a raíz de auditorías realizadas por la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo o cualquier autoridad de un Estado miembro.

Cierre: La liquidación financiera, mediante el pago del saldo final al Estado miembro o la recuperación de las sumas pagadas en exceso por la Comisión. El cierre es la última fase del ciclo de vida de un programa.

COCOF: El Comité de Coordinación de los Fondos (COCOF) es un comité permanente de la Comisión. Su función consiste en debatir asuntos relacionados con la aplicación de las normas que rigen los Fondos Estructurales y de Cohesión. Las notas orientativas del COCOF sirven como recomendaciones con ejemplos prácticos e información, sin ser legalmente vinculantes o restrictivas.

Compromiso: Compromiso jurídico de proporcionar financiación en determinadas condiciones por el que la UE se compromete a reembolsar su parte de los costes de un proyecto financiado por la Unión una vez que finalice.

Directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión: Las directrices estratégicas comunitarias contienen los principios y las prioridades de la política de cohesión e indican las mejores formas en que las regiones europeas pueden utilizar los fondos proporcionados para programas nacionales y regionales de ayuda en el período 2007-2013. Las autoridades nacionales deben utilizar las directrices como base para elaborar su planificación y prioridades estratégicas nacionales para 2007-2013, conocidas como marco estratégico nacional de referencia.

Dotación asignada: Importe total asignado a un Estado miembro o un programa operativo (PO) en un determinado período de programación. Este importe es el máximo teórico que puede pagarse.

Efecto de peso muerto: El efecto de peso muerto se produce cuando se conceden fondos a un beneficiario que habría tomado la misma decisión sin esta ayuda. En tales casos, los resultados no pueden atribuirse a la política, y la ayuda abonada al beneficiario carece de impacto. Por tanto, el gasto que genera un efecto de peso muerto es ineficaz por naturaleza, ya que no contribuye al logro de los objetivos.

Eje prioritario: Una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo que se compone de un conjunto de operaciones relacionadas y con objetivos específicos mensurables.

Escalonamiento: Forma de organizar la financiación de un proyecto a lo largo de dos períodos de programación con el fin de limitar el riesgo de que haya proyectos inacabados (y, por lo tanto, no subvencionables) y aumentar la absorción en la primera fase (2007-2013).

Fondo de Cohesión (FC): El objetivo del Fondo de Cohesión es reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un producto nacional bruto per cápita inferior al 90 % de la media de la Unión.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): El objetivo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional es reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea corrigiendo los principales desequilibrios regionales. Para ello, proporciona apoyo económico a la creación de infraestructuras e inversiones productivas creadoras de empleo, principalmente para empresas.

Fondo Social Europeo (FSE): El objetivo del Fondo Social Europeo es reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo (sobre todo a través de medidas de formación) y favoreciendo un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Gran proyecto: Los grandes proyectos comprenden una serie económicamente indivisible de obras, actividades y servicios que cumplen una función técnica precisa y tienen objetivos claramente definidos y cuyo coste total supera los 50 millones de euros, o 75 millones de euros en el caso de los proyectos de transporte. Se requiere la aprobación de la Comisión para cada proyecto individual.

Liberación: Cancelación de la totalidad o parte de un compromiso que no se ha utilizado. La liberación es automática después de un determinado período de tiempo, normalmente dos o tres años (norma «n+2/3»).

Marco estratégico común (MEC): Orienta y ayuda a armonizar los objetivos que deben cumplir los distintos fondos de la política de cohesión de la UE y otros instrumentos y políticas de la UE.

Marco estratégico nacional de referencia: Documento de referencia para la programación nacional de los fondos de la UE en el período 2007-2013. Garantiza la coherencia de la asistencia de los Fondos con las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión de la UE e indica cuál es la relación entre las prioridades de la UE, por un lado, y las nacionales y regionales, por otro. En el período de programación 2014-2020, los acuerdos de asociación (véase más adelante la definición) sustituyeron al marco estratégico nacional de referencia.

Marco financiero plurianual: El marco financiero plurianual establece las prioridades de gasto y los importes máximos que la UE puede gastar en ámbitos concretos durante un período fijado de varios años. El actual MFP abarca el período 2014-2020, y los anteriores, los períodos 2007-2013 y 2000-2006 (Agenda 2000).

Período de programación: Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión.

Programa operativo (PO): Establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y describe cómo se utilizará la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar proyectos. Los proyectos que figuran en el PO deben contribuir a un determinado número de objetivos. La financiación de los PO puede provenir del FEDER, el FC o el FSE. Son elaborados por los Estados miembros y deben ser aprobados por la Comisión antes de abonar pagos con cargo al presupuesto de la UE. Los PO solo pueden modificarse durante un período de programación si ambas partes están de acuerdo.

Proyecto retrospectivo: Los proyectos u operaciones retrospectivos son aquellos que han ocasionado gastos de fuentes nacionales o que se completan antes de que se haya ejecutado o concedido formalmente cofinanciación de la UE; es decir, se financian con carácter retrospectivo. En el período de programación 2014-2020, los proyectos y operaciones que se han completado físicamente o se han ejecutado plenamente antes de que el beneficiario presente la solicitud de financiación no pueden optar a recibir financiación de la UE.

Tasa de absorción: Porcentaje del importe total comprometido para un programa operativo que se ha absorbido, o sea, que se ha pagado.

Valor añadido europeo: El valor que aporta una acción de la UE al valor que habría sido creado por los Estados miembros individualmente.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal, asistido por Marc Hostert, jefe de Gabinete; Niels-Erik Brokopp y Emmanuel Rauch, gerentes principales; Anna Fiteni y Peggy Vercauteren, jefas de tarea; y Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca y Piotr Senator, auditores.

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LUXEMBURGO

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PDF	ISBN 978-92-847-0037-0	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/484598	QJ-AB-18-013-ES-N
HTML	ISBN 978-92-872-9815-7	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/826607	QJ-AB-18-013-ES-Q

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