Posebno poročilo
št.04 2018

Pomoč EU za Mjanmar/Burmo

O poročilu Sodišče je preučilo razvojno pomoč EU za Mjanmar/Burmo in ugotovilo, da je bila delno uspešna. EU je imela vodilno vlogo pri podpiranju razvojnih prioritet in je državi dodelila znatna finančna sredstva. Vendar pa Sodišče poroča o pomanjkljivostih pri tem, kako je Komisija ocenjevala potrebe in izvajala pomoč EU.
Na podlagi opažanj v tem poročilu Sodišče podaja več priporočil za izboljšanje upravljanja razvojne pomoči.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

V Mjanmaru/Burmi je v revidiranem obdobju potekala obsežna in težka politična in gospodarska tranzicija. Razvojna prizadevanja so ovirali dejavniki, kot so naravne nesreče, etnični konflikti in omejene zmogljivosti lokalnih akterjev in organov.

II

Sodišče je preučilo, ali je bila podpora EU za Mjanmar/Burmo uspešna. Revizija je zato obravnavala, ali sta Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in Komisija podpirali dobro uveljavljene razvojne prioritete. Ocenila je tudi, kako je Komisija upravljala razvojno pomoč EU, in skušala odgovoriti na vprašanje, ali je razvojna podpora EU dosegla svoje cilje. Revizija je bila osredotočena na odhodke, za katere so bile obveznosti prevzete v obdobju 2012–2016 v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje po vzpostavitvi civilne vlade v letu 2011. Za obdobje 2012–2020 je EU državi dodelila skupno skoraj milijardo EUR.

III

Sodišče je ugotovilo, da je bila razvojna pomoč, ki jo je EU dodelila državi, delno uspešna. EU je imela pomembno vodilno vlogo pri podpiranju razvojnih prioritet in je državi dodelila znatna finančna sredstva. V težavnih razmerah negotove institucionalne ureditve ter negotovega napredka mirovnega procesa in poteka reform se je EU dejavno odzvala na potrebe države. Vendar pa Sodišče poroča o pomanjkljivostih pri tem, kako je Komisija ocenjevala potrebe in izvajala pomoč EU.

IV

Odločitev Komisije, da se osredotoči na štiri sektorje, ni bila v skladu z agendo za spremembe iz leta 2011, zmogljivost delegacije EU za soočanje z veliko delovno obremenitvijo pa ni bila ocenjena. Komisija ni zadostno ocenila geografskih prioritet v državi. Mobilizacija domačih prihodkov se pri določanju prioritet ni upoštevala, čeprav je eden ključnih dejavnikov za razvoj Mjanmara. Skupno načrtovanje programov EU in posameznih držav članic v okviru strategije za skupno načrtovanje programov za obdobje 2014–2016 je pomenilo pozitiven korak.

V

Upravljanje razvojne pomoči EU je bilo na splošno zadovoljivo. Ukrepi so obravnavali razvojne prioritete države, vendar so bile pri tem zamude. Komisija je razumno izbrala oblike pomoči. Vendar utemeljitev za zneske financiranja, dodeljene posameznim sektorjem in ukrepom, ni bila dokumentirana. Do zamud pri izvajanju je prišlo tudi zato, ker letni akcijski program za leto 2016 ni bil sprejet.

VI

Na izvajanje programov skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, so vplivali zamude in počasno črpanje proračunskih sredstev za dejavnosti programov. Denarna sredstva na računih teh skladov so se zelo nakopičila, vendar Komisija ni zagotovila, da se natečene obresti na prispevek EU ohranijo za ukrepe, ki se financirajo. Določbe v zvezi s kontrolo stroškov iz pogodb med EU in ZN, so imele majhen učinek.

VII

V obdobju 2012–2016 je Komisija pogosto uporabljala določbe glede izjave o krizi za neposredno sklepanje pogodb z izvajalskimi partnerji. Z odpravo zahteve po razpisu za zbiranje predlogov se je zmanjšala preglednost izbirnega postopka in pojavilo se je tveganje škodljivega učinka na stroškovno učinkovitost projektov.

VIII

Stopnja dosege rezultatov se je pri revidiranih projektih razlikovala. Načrtovani izložki so bili doseženi le pri polovici revidiranih projektov, to pa zlasti zaradi zamud pri izvajanju. Zaradi zamud pri izvajanju dejavnosti programov Sodišče ni moglo oceniti izidov in trajnosti rezultatov za skoraj polovico revidiranih projektov. Slabosti so bile ugotovljene tudi v zvezi s kakovostjo kazalnikov in spremljanja projektov.

IX

Na podlagi opažanj v tem poročilu Sodišče podaja več priporočil za izboljšanje upravljanja razvojne pomoči za Mjanmar/Burmo. Evropska služba za zunanje delovanje in Komisija naj:

  • bolje osredotočita področja podpore, da se poveča učinek pomoči,
  • okrepita usklajevanje z GD ECHO,
  • utemeljita in dokumentirata dodelitev finančnih sredstev po sektorjih in ukrepih,
  • izboljšata stroškovno učinkovitost ukrepov z več donatorji,
  • izboljšata vodenje projektov in zagotovita, da bodo ukrepi EU bolj prepoznavni.

Uvod

01

Več desetletjem avtoritarnega režima v Mjanmaru/Burmi je sledila politična in gospodarska tranzicija s civilno vlado, ki je nastopila svoj mandat marca 2011. Vlada je začela izvajati vrsto reform za spremembo političnih, demokratičnih in družbeno-gospodarskih razmer v državi.

02

Kar zadeva gospodarske razmere v državi, se je njen BDP povečeval za povprečno 7,5 % letno1. Delovna sila je mlada in država je bogata z naravnimi viri, kot so plin, les, zlato in dragi kamni. Ker država meji na trga dveh držav z največjim številom prebivalcev na svetu, Kitajsko in Indijo, so se znatno povečale tudi neposredne naložbe.

03

Prebivalstvo sestavljajo številne etnične skupine, med katerimi so nekatere vpletene v dolgotrajne državljanske vojne. Še vedno obstajajo tudi medetnične in medverske napetosti. Vlada je z nekaterimi etničnimi vojskami sklenila sporazume o premirju po vsej državi, vendar mirovni proces počasi napreduje. Etnične napetosti prevladujejo v državah z nebamarskimi etničnimi skupinami, zlasti v obmejnih regijah držav Šan, Kačin in Rakhine (glej zemljevid v Prilogi I).

04

V letih 2016 in 2017 je spet izbruhnilo nasilje proti muslimanski manjšini Rohingja v državi Rakhine (glej zemljevid v Prilogi I), ljudstvu, katerega pripadniki so leta 1982, ko je začel veljati burmanski zakon o državljanstvu, dejansko ostali brez državljanstva. Ponavljajoče se nasilje dodatno zaostruje konflikt in ovira humanitarna in razvojna prizadevanja v regiji.

05

Za spodbujanje procesa reform je EU aprila 2012 odpravila sankcije, naložene vladi, in do leta 2013 umaknila vse omejevalne ukrepe razen embarga na orožje. EU je odprla tudi svoj urad v Yangonu, ki je leta 2013 postal v celoti delujoča delegacija EU.

06

Dvostranske odnose določajo sklepi Sveta z dne 22. julija 2013 o celovitem okviru za politiko EU do Mjanmara/Burme in podporo tej državi. Strateški cilji tega okvira so: (1) podpora miru in nacionalni spravi, (2) pomoč pri vzpostavitvi delujoče demokracije, (3) spodbujanje razvoja in trgovine ter (4) podpora ponovne vključitve Mjanmara v mednarodno skupnost.

07

Novembra 2013 se je sestala projektna skupina EU-Mjanmar/Burma, da bi vladi predstavila orodja in instrumente, ki jih ima EU na voljo za podporo demokratizaciji. Organiziranih je bilo več forumov, ki sta jima predsedovala nekdanja visoka predstavnica EU Catherine Ashton in eden od burmanskih ministrov urada predsednika U Soe Thane, za poglobitev dvostranskih odnosov na številnih področjih, vključno z razvojno pomočjo, civilno družbo, mirovnim procesom ter trgovino in naložbami.

08

Sestanku projektne skupine so sledili dialogi o človekovih pravicah med EU in Mjanmarom, v okviru katerih se je razpravljalo, kako bi lahko pomoč EU podprla prizadevanja za spodbujanje človekovih pravic, demokratičnega upravljanja in pravne države na terenu. EU je ponudila podporo mjanmarski vladi pri ratifikaciji mednarodnih konvencij in instrumentov o človekovih pravicah. V Mjanmar je napotila tudi misijo za opazovanje splošnih volitev, ki so potekale 8. novembra 2015.

09

Za obdobje 2007–2020 je EU državi namenila več kot milijardo EUR (glej tabelo 1), zlasti v okviru dvostranskih, regionalnih in tematskih instrumentov2.

Tabela 1

Pomoč EU, dodeljena za Mjanmar/Burmo za obdobje 2007–2020
(v milijonih EUR)
Vir 2007–2011 2012–2013 Poseben sveženj 2012–2013 Skupaj 2007–2013 2014–2020 Skupaj 2007–2020
Instrument za razvojno sodelovanje
Dvostransko financiranje 32.0 93.0 125.0 688.0 813.0
Tematski programi 43.9 7.7 34.0 85.6 20.6* 106.2
Regionalni programi 17.0 3.8 20.0 40.8 35.9* 76.7
Drugi instrumenti (IfS, EIDHR, ICI+) 2.2 28.9 3.7 34.8 1.8 36.6
Skupaj 95.1 40.4 150.7 286.2 746.3 1,032.5

* Dodelitve finančnih sredstev do leta 2017

Vir: večletna okvirna programa za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 ter letni akcijski programi za obdobje 2007–2015

10

V večletnem okvirnem programu za obdobje 2007–2013 je EU zagotovila dvostransko financiranje za dva osrednja sektorja, tj. izobraževanje in zdravje. Tematski instrumenti in regionalno financiranje so bili osredotočeni predvsem na prehransko varnost in programe pomoči izkoreninjenemu prebivalstvu.

11

Za ohranitev zagona reform je EU je leta 2012 državi zagotovila nadaljnjo podporo v okviru „posebnega svežnja” v višini 150 milijonov EUR. Glede na to financiranje je bila dvostranska podpora razširjena še na dva osrednja sektorja, tj. graditev miru in trgovino.

12

V večletnem okvirnem programu za obdobje 2014–2020 je bilo dvostransko financiranje v skupni višini 688 milijonov EUR dodeljeno štirim osrednjim sektorjem: razvoju podeželja, izobraževanju, upravljanju in graditvi miru. Skupaj s pomočjo državi v okviru tematskih in regionalnih programov ter instrumentov je tako financiranje EU za državo za sedemletno obdobje znašalo 746,3 milijona EUR. Financiranje, dodeljeno za posamezne sektorje za obdobje 2007–2020, je prikazano na sliki 1.

Slika 1

Dodelitev dvostranskega, regionalnega in tematskega financiranja za posamezne sektorje v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje (v milijonih EUR)

Vir: večletna okvirna programa za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 ter letni akcijski programi za obdobje 2007–2015

13

Sredstva so se izvrševala v okviru neposrednega in tudi posrednega upravljanja.3 V letu 2016 je EU državi izplačala 63 %4 finančnih sredstev v okviru posrednega upravljanja, zlasti prek agencij ZN. Pri tem so sodelovali naslednji skrbniški skladi: skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT), program za kakovostno osnovno izobraževanje (QBEP), sklad za tri razvojne cilje tisočletja (3MDG) in skupni mirovni sklad (JPF). Delež prispevkov EU v sklade je znašal med 11 in 37 % (za podrobnosti glej Prilogo II). Odhodki v okviru neposrednega upravljanja, ki zajemajo predvsem nepovratna sredstva, so pomenili 37 % skupnega portfelja.

14

Država je prejela podporo več donatorjev. V obdobju 2012–2016 so prevzete obveznosti donatorjev iz vseh virov skupaj znašale več kot 8 milijard USD. Poleg pomoči EU so za državo prevzele obveznosti tudi Japonska (3,3 milijarde USD), Svetovna banka (1 milijarda USD), Združeno kraljestvo (593 milijonov USD) in ZDA (477 milijonov USD)5.

Obseg revizije in revizijski pristop

15

Z revizijo se je preučilo, ali je bila podpora EU za Mjanmar/Burmo uspešna, in sicer z obravnavo naslednjih treh vprašanj:

  1. Ali sta Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in Komisija podpirali dobro uveljavljene razvojne prioritete?
  2. Ali je Komisija dobro upravljala razvojno pomoč EU?
  3. Ali je razvojna podpora EU dosegla svoje cilje?
16

Revizija je zajela odhodke, za katere so bile obveznosti prevzete v obdobju 2012–2016 in ki so se financirali v okviru instrumenta za razvojno sodelovanje. Sodišče je preučilo 20 projektov: 11 projektov v okviru posrednega upravljanja (od tega so jih 10 upravljali skrbniški skladi6, enega pa je izvajala agencija države članice7) in devet projektov v okviru neposrednega upravljanja8. Podrobnosti o revidiranih projektih so v Prilogi III.

17

Revizijsko delo je vključevalo pregled dokazne dokumentacije, kot so programski dokumenti ter poročila o spremljanju in vrednotenju. Vključevalo je tudi revizijski obisk na kraju samem in pogovore z uslužbenci Generalnega direktorata za mednarodno sodelovanje in razvoj (GD DEVCO), ESZD, delegacije EU in Generalnega direktorata za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči (GD ECHO), pa tudi s predstavniki držav članic EU za Mjanmar/Burmo, drugimi donatorji in izvajalskimi partnerji. Upoštevala so se tudi poročila o revizijah, potrjevanjih9 in v rezultate usmerjenem spremljanju, ki so jih pripravili drugi organi.

Opažanja

Kljub nekaterim slabostim je imela EU vodilno vlogo pri podpiranju uveljavljenih razvojnih prioritet

18

Da bi Sodišče lahko odgovorilo na prvo revizijsko vprašanje (glej odstavek 15), je ocenilo, ali sta ESZD in Komisija obravnavali potrebe države. Ocenilo je tudi, ali so bile razvojne prioritete Komisije dovolj osredotočene in ali jih je Komisija uskladila z drugimi donatorji.

ESZD in Komisija sta obravnavali potrebe države

19

ESZD in Komisija sta se hitro odzvali na politične spremembe v državi. Začeli sta dialog o človekovih pravicah, v državo napotili misijo za opazovanje volitev in sodelovali v mirovnem procesu. Delegacija EU v Mjanmaru/Burmi je bila ustanovljena leta 2013. Kljub novi strukturi delegacije EU in lokalnim izzivom, s katerimi sta se srečevali, sta ESZD in Komisija zgodaj vzpostavili dejaven politični dialog z nacionalnimi organi ter zagotovili obširno pridobivanje znanja.

20

Vlada Mjanmara/Burme ni sprejela nacionalnega načrta za razvoj države. Potrebe države so bile obsežne in so zajemale številna področja, vključno z mirom, izobraževanjem, zdravjem, kmetijskim razvojem, upravljanjem in institucionalno zmogljivostjo. Sektorji, ki naj bi prejeli podporo, so bili določeni po posvetovanju z deležniki in vlada je menila, da njihov izbor ustreza njenim splošnim razvojnim prioritetam. Za podporo razvojnih prioritet je EU državi dodelila precejšnja finančna sredstva (glej odstavek 9).

Izbor razvojnih prioritet ni bil dovolj osredotočen

21

ESZD in Komisija sta razvojne prioritete in dodelitev finančnih sredstev določili v večletnih okvirnih programih za Mjanmar/Burmo. Načrtovanje programov je moralo biti v skladu s prioritetami svetovne razvojne politike EU, pri njem pa je bilo treba upoštevati tudi izvajanje agende za spremembe iz leta 201110. Poleg tega je moralo zagotavljati skladnost in dopolnjevanje med različnimi donatorji ter uskladitev s prioritetami vlade.

22

Glavni cilj agende za spremembe iz leta 2011 je bistveno povečanje učinka in uspešnosti razvojne politike EU. Na podlagi agende za spremembe naj bi EU sodelovala v največ treh osrednjih sektorjih, s čimer naj bi se povečal učinek in vzvod njene pomoči. Odločitev Komisije, da poveča število osrednjih sektorjev z dveh na štiri (glej odstavke 10 do 12), ni bila jasno utemeljena skladno s smernicami Komisije za delovanje, poleg tega pa se pri njej niso upoštevale zmogljivosti delegacije EU za soočanje s tako obsežnim razvojnim portfeljem v kompleksnem delovnem okolju.

23

Komisija poleg tega ni zadostno ocenila geografskih prioritet z vidika regij. Na primer, prva študija o posebnih potrebah države Rakhine (glej odstavek 4) ni bila izvedena do leta 2017. Prednostna razvrstitev bi lahko povečala učinek podpore EU.

24

Ustvarjanje javnofinančnih prihodkov iz davčnih ali nedavčnih virov je ključni dejavnik trajnostnega razvoja, zlasti v državi, bogati z naravnimi viri (glej odstavek 2). Vendar pa se mobilizacija domačih prihodkov pri določanju prioritet ni ustrezno upoštevala, čeprav je ključna za razvoj Mjanmara.

Različne ravni usklajevanja

25

Po prihodu civilne vlade na oblast je v Mjanmaru/Burmi hitro prišlo do pritoka donatorjev s sredstvi za razvoj (glej odstavek 14). Vlada in razvojni partnerji države so se redno sestajali in izmenjavali informacije, da bi zagotovili usklajenost med donatorji. Njihovi sestanki so prispevali k izboljšanju usklajenosti in uspešnosti razvojne pomoči. EU je na forumih za sodelovanje dejavno sodelovala.

26

Za spodbujanje uspešnosti pomoči so EU in njene države članice vzpostavile strategijo za skupno načrtovanje programov za obdobje 2014–2016. Skupno načrtovanje programov je bilo doseženo kljub temu, da ni bilo nacionalnega razvojnega načrta in da je bilo eden prvih takšnih primerov v svetu. Čeprav so bile koristi uspešnosti pomoči skromne v smislu zmanjšanja razdrobljenosti pomoči, pa je proces skupnega načrtovanja programov prinesel večjo preglednost, predvidljivost in prepoznavnost.

27

Vendar pa usklajevanje med GD ECHO in GD DEVCO ni bilo zadostno. Humanitarna pomoč je v nekaterih regijah Mjanmara/Burme, zlasti v državah Rakhine in Kačin, izredno potrebna. Med letoma 2012 in 2016 je Evropska komisija, in sicer GD ECHO, zagotovila približno 95 milijonov EUR za programe pomoči za prehransko varnost in žrtve konfliktov. Čeprav sta bila navedena generalna direktorata Komisije dejavna v državi, se humanitarna posredovanja EU pri oblikovanju programov niso dovolj upoštevala. Poleg tega ni bilo skupnega izvedbenega načrta za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja. Obstajali so primeri sodelovanja na področjih humanitarne in razvojne pomoči, ki pa so bili prej izjema kot pravilo.

28

Poleg tega GD ECHO ni bil vključen v strategijo za skupno načrtovanje programov za obdobje 2014–2016, ki so jo opredelile Komisija in države članice (odstavek 26). To je bila zamujena priložnost, kar zadeva izboljšanje usklajevanja, saj se humanitarna pomoč pričakuje na območjih dolgotrajnih kriz, med katere štejejo nekatere regije v državi. Postopek za izmenjavo informacij med GD DEVCO in GD ECHO ni bil formaliziran do septembra 2016.

Upravljanje razvojne pomoči EU, ki ga izvaja Komisija, je bilo na splošno zadovoljivo, vendar so nanj vplivale zamude in pomanjkljivosti

29

Da bi Sodišče lahko odgovorilo na drugo revizijsko vprašanje (glej odstavek 15), je ocenilo, ali je Komisija dobro opredelila in izvajala ukrepe ter izbrala ustrezno obliko pomoči. Ocenilo je tudi, ali je Komisija usklajevala ukrepe z drugimi donatorji in ali so se ukrepi ustrezno spremljali.

Ukrepi so bili relevantni, vendar je prihajalo do nazadovanja

30

Komisija z vsakim večletnim okvirnim programom sprejme tudi odločitve o financiranju, tj. o letne akcijske programe, v katerih so opredeljeni ukrepi, oblika pomoči in skupni znesek financiranja za vsak ukrep. Izbrani ukrepi so bili v skladu z določenimi prioritetami. Osrednji sektorji in ukrepi, ki so prejemali podporo, so bili sicer v skladu z vladnimi prioritetami (glej odstavek 20), vendar pa Komisija ni dokumentirala, kako je bila določena višina financiranja za posamezne sektorje v večletnem okvirnem programu in za posamezne ukrepe v letnih akcijskih programih.

31

Letni akcijski program za leto 2016 ni bil sprejet, saj nekatere države članice pred sestankom odbora instrumenta za razvojno sodelovanje (DCI) niso podprle predlaganega pristopa. Komisija se je odločila za umik predloga. Ker letni akcijski program za leto 2016 ni bil sprejet, je prišlo do precejšnjih zamud pri izvajanju načrtovanih ukrepov, saj je bilo izvrševanje 163 milijonov EUR v večletnem okvirnem programu za leto 2016 preloženo. Od skupnih dodeljenih sredstev v višini skoraj ene milijarde evrov za obdobje 2012–2020 (glej tabelo 1) so zneski, za katere so bile prevzete obveznosti, do aprila 2017 znašali 380,7 milijona EUR.

32

Operativni merili, ki sta se upoštevali pri izbiri oblik pomoči in pri pripravi izvedbenega načrta, sta bili: „prihodnja delovna obremenitev delegacije” in zagotovitev „kombinacije oblik pomoči”. Noben od pregledanih letnih akcijskih programov ni vključeval merila stroškovne učinkovitosti financiranih dejavnosti. Kljub temu pa je Komisija glede na obstoječe možnosti razumno izbrala oblike pomoči.

33

Več kot polovica zneskov, za katere so bile prevzete obveznosti, je bila dodeljena v okviru posrednega upravljanja in izplačana predvsem prek skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN (glej odstavek 13). To je Komisiji omogočilo tesno sodelovanje z drugimi donatorji in sodelovanje v obsežnih razvojnih ukrepih. S to obliko pomoči se je zmanjšala obremenitev uslužbencev Komisije, saj so bili za upravljanje skladov odgovorni predvsem ZN.

Na izvajanje programov skrbniških skladov so vplivale zamude pri prevzemanju obveznosti za sredstva in njihovem izplačevanju

34

Komisija je sicer hitro prevzela obveznosti za sredstva in ta tudi izplačala skrbniškim skladom, toda na izvajanje programov skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, so vplivale zamude in počasno črpanje proračunskih sredstev za dejavnosti programov. Zneski, izplačani za dejavnosti programov skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost, so pomenili le 53 % prispevkov v sklad (za obdobje 2012–2018), za dejavnosti programov za tri razvojne cilje tisočletja pa le 68 % (s trajanjem 2012–2017). Čeprav je bil skupni mirovni sklad ustanovljen decembra 2015, so bili le 3 % sredstev iz prispevkov izplačani za dejavnosti programov11.

35

Zaradi počasnega izvajanja dejavnosti programov je bilo stanje denarnih sredstev na računih skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, visoko. Za skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost, sklad za tri razvojne cilje tisočletja in skupni mirovni sklad so ta sredstva znašala 74 milijonov USD, 54 milijonov USD oziroma 18 milijonov USD12.13

36

Določbe iz pogodbe, ki sta jo podpisala EU in UNOPS (agencija ZN, ki upravlja tri od štirih skrbniških skladov v Mjanmaru/Burmi), slednji omogočajo, da ohrani natečene obresti za predujme, ki jih nakaže Komisija. Komisija ne zahteva, da UNOPS natečene obresti dodeli za dejavnosti programov.

Določbe v zvezi s kontrolo stroškov iz pogodb med EU in ZN so imele majhen učinek

37

Pogodbene določbe, ki urejajo financiranje EU, ki se izplačuje v skrbniške sklade ZN z več donatorji, so določene v sporazumih o prispevkih. Navajajo finančne obveznosti obeh strani. V posebni klavzuli teh sporazumov o prispevkih je navedeno, da morajo biti posredni stroški omejeni na 7 % neposrednih upravičenih nastalih stroškov skladov. Ker sklade upravljajo ZN, je kontrola stroškov predvsem njihova odgovornost. Kadar pa gre za prispevke EU, mora stroškovno učinkovitost zagotoviti tudi Komisija. To med drugim skuša zagotoviti s pregledi za preverjanje skladov, ki jih izvaja.

38

Med temi pregledi preverjevalci preučijo upravičenost stroškov, ki jih predložijo skrbniški skladi. V skladu s sporazumom, sklenjenim med strankama, v primeru, če se ugotovi, da odhodki niso upravičeni do financiranja EU, ti ne postanejo nedovoljeni, temveč jih bodo krili drugi donatorji, ko bo na voljo dovolj sredstev. To je tako imenovani hipotetični pristop. Sodišče je opazilo primere, v katerih so bili v okviru preverjanj v imenu Komisije odkriti neupravičeni stroški in je bil uporabljen hipotetični pristop (glej okvir 1).

Okvir 1

Primeri uporabe hipotetičnega pristopa

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost

V letu 2012 so bili med pregledom za preverjanje, ki ga je opravila Komisija, ugotovljeni neupravičeni stroški v višini 7,35 milijona EUR, ki so jih sestavljali predvsem predujmi in posojila, ki so bili nepravilno prijavljeni kot odhodki. Z uporabo hipotetičnega pristopa so bili skupni neupravičeni odhodki znižani na 2,44 milijona EUR, saj je uprava skrbniškega sklada poročala, da so bila na voljo zadostna sredstva drugih donatorjev za kritje 4,91 milijona EUR stroškov, za katere je Komisija ugotovila, da so neupravičeni. Posledično je Komisija večino preostalih sredstev v višini 2,44 milijona EUR izravnala z nadaljnjimi izplačili v skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost, razlika v višini 0,35 milijona EUR pa je bila na koncu izterjana od UNOPS.

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja/sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije

V letu 2012 je sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije, prenehal opravljati svoje dejavnosti in nasledil ga je sklad za tri razvojne cilje tisočletja. V okviru preverjanja sklada, namenjenega reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije, v letu 2015 so bili sporočeni neupravičeni posredni stroški v višini 640 000 USD. Zgornja meja za posredne stroške v višini 7 % neposrednih upravičenih stroškov, določena v sporazumu o prispevkih, je bila s tem zneskom presežena. Ko je bilo vodstvo sklada o tem obveščeno, je obvestilo Komisijo, da je bil znesek pokrit s sredstvi drugih donatorjev.

39

Navedeni primeri ponazarjajo omejene možnosti, ki jih ima Komisija za nadziranje stroškovne učinkovitosti skladov. V večini primerov stroške, za katere Komisija ugotovi, da so neupravičeni, krijejo drugi donatorji. Zato imajo ugotovitve pregledov za preverjanje majhen učinek na stroškovno učinkovitost skladov ali pa sploh nobenega. To velja tudi za posredne stroške v primerih, kadar donatorji ne sklenejo sporazuma o uporabi ustrezne odstotne stopnje.

40

Kadar je donator tudi izvajalski partner v ukrepu z več donatorji, kot je program za kakovostno osnovno izobraževanje (glej Prilogo II in okvir 2), obstaja precejšnje tveganje, da se posredni stroški, ki presegajo 7-odstotno mejo, dogovorjeno z EU, dodelijo samemu izvajalskemu partnerju ali drugim donatorjem.

Okvir 2

Primer visokih posrednih stroškov

V primeru programa za kakovostno osnovno izobraževanje so bili posredni stroški dvakrat tolikšni, kot je določeno v pogodbah med EU in ZN: poleg 7 % posrednih stroškov, vključenih v splošni proračun programa, je bilo nadaljnjih 7 % vključenih v proračun posredovanih nepovratnih sredstev za projekte, ki se izvajajo v okviru mednarodnih nevladnih organizacij (NVO). Stroški, plačani v okviru teh posredovanih nepovratnih sredstev, so dodeljeni virom financiranja zunaj EU. Vendar pa splošno stroškovno učinkovitost ukrepa pri tem zmanjšuje dvojno zaračunavanje posrednih stroškov, ne glede na vir financiranja, kateremu so stroški dodeljeni.

Postopki za sklepanje pogodb v kriznih razmerah so se prepogosto uporabljali

41

Komisija je odločala o vseh projektih, ki se upravljajo neposredno, vključno z njihovim obsegom in proračunom, ter je lahko skozi celotno življenjsko obdobje projektov pozorno spremljala njihov napredek. Za pomoč Komisiji pri upravljanju so se uporabljala orodja, kot je spremljanje, usmerjeno v rezultate. Komisija je imela možnost ukrepanja tudi med izvajanjem projekta. Toda tako priprava projektov kot tudi njihovo spremljanje sta zahtevni in dolgotrajni dejavnosti, zlasti če je projektov veliko in če zajemajo široka območja, ki so težko dostopna. Namen Komisije je zato bil financirati velike projekte.

42

V obdobju 2012–2016 je Komisija uporabljala določbe glede izjave o krizi14 za neposredno sklepanje pogodb z izvajalskimi partnerji brez razpisov za zbiranje predlogov. Uporaba izjave o krizi je pomenila, da je obstajala neposredna ali neizogibna nevarnost, ki bi lahko prerasla v oborožen konflikt, zato so se pogodbe o dodelitvi nepovratnih sredstev in o oddaji naročil lahko sklepale brez razpisov za zbiranje predlogov ali razpisov za zbiranje ponudb15. Na začetku se je izjava o krizi uporabljala le za etnične države Čin, Kačin, Kajah, Kajin, Mon, Šan in Rakhine in v regiji Tanintarji (glej zemljevid v Prilogi I). Leta 2014 je Komisija izjavo o krizi razširila na vse pogodbe v podporo ciljem miru in konsolidacije države v Mjanmaru in jo vsako leto podaljšala. Izjava o krizi je bila razumljiva za območja, na katera so neposredno vplivali konflikti, za mirna območja pa manj. Z odpravo zahteve po razpisu za zbiranje predlogov se je zmanjšala preglednost izbirnega postopka in pojavilo se je tveganje škodljivega učinka na stroškovno učinkovitost projektov.

43

Čeprav se je od leta 2012 Komisija sama sklicevala na izjavo o krizi, je izvajalske partnerje obvestila le o možnosti uporabe prilagodljivih postopkov v letih 2015 in 2016, ne pa tudi v letih 2013 in 2014. Medtem ko je Komisija nepovratna sredstva dodeljevala neposredno, pa je od izvajalskih partnerjev zahtevala, da v letih 2013 in 2014 uporabljajo pogodbene postopke javnega naročanja, in sicer tudi v etničnih državah.

Tveganje dvojnega financiranja se ni dovolj omililo

44

Pri ocenjevanju, kako je Komisija upravljala razvojno pomoč, je Sodišče ugotovilo, da je bilo tveganje dvojnega financiranja v nekaterih primerih pomembno, vendar se ni omililo (glej okvir 3).

Okvir 3

Primeri tveganja dvojnega financiranja

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja obsega tri komponente: (1) zdravje mater, novorojenčkov in otrok; (2) tuberkulozo, malarijo in HIV/AIDS; (3) sistemsko podporo. Drugo komponento pokriva tudi Globalni sklad, ki ima sedež v Ženevi v Švici ter deluje po vsem svetu, vključno z Mjanmarom/Burmo, in ga sofinancira EU, upravlja pa UNOPS. Financiranje iz sklada za tri razvojne cilje tisočletja za drugo komponento je posebej namenjeno dopolnjevanju financiranja iz Globalnega sklada v Mjanmaru/Burmi in zapolnjevanju morebitnih vrzeli. Vendar pa celovita ocena vrzeli in prekrivanj med skladoma ni bila opravljena16. Niti upravnemu odboru sklada za tri razvojne cilje tisočletja niti Komisiji niso bile predložene podrobnosti glede področij posredovanja obeh skladov in njunih proračunov. Blažilni ukrepi za obravnavanje tveganja dvojnega financiranja niso bili sprejeti.

V nekem drugem primeru je lokalna nevladna organizacija prejela podporo EU za krepitev zmogljivosti iz štirih različnih virov, ki jih financira EU, ne da bi bila opravljena kakršna koli ocena morebitnih prekrivanj financiranja.

45

Poleg tega je bilo pri dveh od revidiranih projektov ugotovljeno slabo usklajevanje z drugimi donatorji na ravni izvajanja (glej okvir 4).

Okvir 4

Primeri zamujenih priložnosti pri usklajevanju

Svetovna banka je leta 2012 prevzela obveznosti za več kot 80 milijonov USD za nacionalni program razvoja, katerega gonilo je na družba (CDD). Program se je izvajal v okviru različnih vladnih razvojnih struktur, vključno z mestnimi organi.

EU je v neki regiji financirala projekt v vrednosti pet milijonov EUR, ki je vključeval komponento razvoja, katerega gonilo je na družba. V poročilu o spremljanju je bilo ugotovljeno, da so pobude izvajali isti deležniki na ravni mesta. To je povzročilo vzporedne strukture in resna prekrivanja, čeprav so imele skupnosti koristi od dodatne naložbe v infrastrukturo.

V neki drugi regiji je EU financirala projekt v vrednosti sedem milijonov EUR, ki je prav tako vključeval komponento razvoja, katerega gonilo je na družba. V poročilu o spremljanju sta bila tudi v tem primeru poudarjena pomanjkanje sektorske usklajenosti in tveganje prekrivanj.

Pri spremljanju ukrepov, ki jih financira EU, so obstajale slabosti, prepoznavnost pa je bila slaba

46

Spremljanje in vrednotenje ukrepov Komisije ter poročanje o njih je potekalo v okviru poročanja o projektih, obiskov na terenu, poročil o spremljanju, usmerjenem v rezultate, vrednotenj in revizij. Spremljanje se je izboljšalo v letih po ustanovitvi delegacije EU, toda slabosti so še vedno obstajale.

47

Nemogoče je bilo oceniti, ali so bili izložki in izidi, določeni na ravni letnih akcijskih programov, doseženi, in sicer iz dveh razlogov: nekateri preučeni letni akcijski programi niso vsebovali kazalnikov izložkov ali izidov, ki bi omogočali oceno ukrepov; tudi kadar so bili kazalniki na voljo, niso obstajali združeni podatki o izložkih in izidih različnih ukrepov, izvedenih v posameznih sektorjih posredovanja v okviru letnih akcijskih programov.

48

V nekaterih letnih akcijskih programih se poziva k ustanovitvi odbora za spremljanje smotrnosti financiranih ukrepov. V revidiranih primerih ta odbor bodisi ni bil ustanovljen ali pa je bil ustanovljen pozno. Poleg tega je Sodišče ugotovilo slabosti pri spremljanju pri 50 % revidiranih projektov (glej Prilogo IV), od katerih se je polovica nanašala na projekte skrbniških skladov.

Komisija se je na poročila o misijah za preverjanje odzvala počasi
49

Komisija je članica upravnega odbora skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost, sklada za tri razvojne cilje tisočletja in skupnega mirovnega sklada ter usmerjevalnega odbora programa za kakovostno osnovno izobraževanje. Izvaja tudi misije za preverjanje pri agencijah ZN. Komisija je misije za preverjanje počasi začela in se tudi počasi odzvala na poročila o njih (glej okvir 5).

Okvir 5

Misije za preverjanje

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost

Komisija je leta 2012 opravila misijo za preverjanje, na kateri so bili ugotovljeni neupravičeni stroški v višini 7,35 milijona EUR. Končni neporavnani znesek je bil izterjan šele pet let kasneje, in sicer januarja 2017.

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja/sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije

Čeprav je bil sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije, leta 2012 ukinjen, je bila prva misija za preverjanje izvedena šele leta 2015, njeni rezultati pa so bili objavljeni leta 2016, torej štiri leta po ukinitvi sklada. Glede sklada za tri razvojne cilje tisočletja ni bila izvedena nobena misija za preverjanje.

Prepoznavnost EU je bila slaba
50

Poročila o misijah za preverjanje in o spremljanju so pokazala nizko stopnjo prepoznavnosti ukrepov, ki jih financira EU. Stopnja se je lahko ocenila v desetih revidiranih projektih in v osmih primerih ni bila v celoti skladna s pogodbenimi določbami (glej Prilogo IV).

51

Povečana prepoznavnost je ena od prednosti skrbniških skladov EU. Kot pobudnica skupnega mirovnega sklada je imela Komisija pomembno vlogo pri njegovi zasnovi in ustanovitvi. Sprva je razmišljala o možnosti skrbniškega sklada EU, pozneje pa ga je uradno izključila iz študije o zasnovi sklada, ker ni mogla prepričati drugih potencialnih sodelujočih o koristih te možnosti.

Na dosego ciljev so vplivale zamude pri izvajanju

52

Da bi Sodišče lahko odgovorilo na tretje revizijsko vprašanje (glej odstavek 15), je ocenilo, ali so bili z ukrepi doseženi načrtovani izložki in pričakovani izidi. Podrobnosti o revidiranih projektih so v Prilogi III, pregled ocene posameznih projektov pa v Prilogi IV.

Kljub težavnim razmeram nekaj dobrih rezultatov

53

Cilja projektov, ki jih financira EU, sta bila hiter in prožen odziv na več področjih, pomembnih za politično tranzicijo v Mjanmaru, in podpora razvoju politike o gospodarskih in družbenih vprašanjih. Na doseganje rezultatov so negativno vplivali zunanji in tudi notranji dejavniki, ki so slabili uspešnost financiranih projektov. Kljub težavnim razmeram so nekateri projekti, ki jih je Sodišče revidiralo, dosegli dobre rezultate (glej okvir 6).

Okvir 6

Primeri projektov, ki so dosegli dobre rezultate

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost – projekt mikrofinanciranja

Namen projekta je bil povečati dostop do posojil in drugih finančnih storitev za več kot 100 000 oseb z nizkimi dohodki v državi, od katerih je vsaj polovica bodisi žensk ali pa prebivajo na podeželskih območjih. Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost je mikrofinančnim institucijam zagotovil podporo, ki jim je omogočila delovanje in nadaljnje zagotavljanje storitev. Projekt je bil uspešen, saj so mnogi izkoristili financiranje za zagon ali širitev svojih dejavnosti.

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja – projekt za podporo zdravju mater in otrok

Na zdravstveni sektor v državi negativno vpliva nezadostna javna poraba, stopnja umrljivosti mater in otrok pa je zelo visoka. Projekt, ki se financira iz sklada za tri razvojne cilje tisočletja, je podpiral nujne napotitve nosečnic in otrok v starosti do pet let. Pacienti so prejeli plačila za kritje stroškov prevoza, hrane in zdravljenja. Projekt bo verjetno bistveno prispeval k zmanjšanju umrljivosti mater in otrok.

Projekt 20

Projekt je vključeval izgradnjo in izboljšanje izobraževalnih ustanov v različnih krajih države Rakhine za notranje razseljene in druge otroke skupnosti Rakhine in Rohingja. V času obiska Sodišča je bilo sicer zgodaj za oceno pričakovanih izidov, toda projekt je že prinašal načrtovane izložke.

Na izvajanje projekta so vplivale zamude in slabosti

54

Nekateri načrtovani izložki revidiranih projektov so bili sicer doseženi pravočasno, mnogi pa ne. Skupaj je pri 75 % revidiranih projektov prišlo do zamud pri izvajanju (glej Prilogo IV).

55

Tako projekti skrbniških skladov ZN kot tudi projekti v okviru neposrednega upravljanja so bili večinoma relevantni za opredeljene cilje. Toda pri četrtini revidiranih projektov so bile ugotovljene pomanjkljivosti, povezane s tem (glej okvir 7).

Okvir 7

Primer projekta, ki je bil le delno relevanten za opredeljene cilje

Cilj pomembnega projekta za krepitev zmogljivosti na institucionalni ravni je bila krepitev javnih ustanov in nedržavnih akterjev. Toda obseg in končni rezultati projekta so bili preobsežni in niso bili v celoti v skladu z osrednjimi sektorji, saj so se nanašali tudi na področja, kot so okolje in program Erasmus.

56

Cilji večine revidiranih projektov so bili skladni z merili SMART (specifični, merljivi, dosegljivi, relevantni, časovno opredeljeni), toda kazalniki za polovico projektov, ki jih je revidiralo Sodišče, so bili neustrezni. Na splošno za te projekte niso bile določene izhodiščne ali ciljne vrednosti, kar je oviralo Komisijo pri spremljanju stopnje izvajanja in tudi pri ocenjevanju tega, koliko so bili cilji doseženi.

57

Pri večini revidiranih projektov so bili načrtovani izložki deloma ali v celoti doseženi. Vendar pa zaradi zamud pri izvajanju dejavnosti programa Sodišče ni moglo oceniti izidov in trajnosti rezultatov za skoraj polovico revidiranih projektov. Le za tretjino revidiranih projektov je bilo verjetno, da bodo pričakovani izidi doseženi.

58

V poročilih Komisije o spremljanju, usmerjenem v rezultate, je bila uspešnost projektov v okviru neposrednega upravljanja v ocenjenih sektorjih na splošno ocenjena kot „dobra”, povprečna ocena trajnosti pa kot „problematična”.

Podpora državi Rakhine ni dosegla pomembnih rezultatov
59

Od skupnih prevzetih finančnih obveznosti za to državo v višini 380,7 milijona EUR (glej odstavek 31) je bilo 38,8 milijona EUR dodeljenih za državo Rakhine. Dodelitev finančnih sredstev za državo Rakhine temelji na pridobljenih izkušnjah manjšega števila izvajalskih partnerjev. Pričakovani rezultati pri večini projektov v vzorcu Sodišča, izvedenih v državi Rakhine, so bili le delno doseženi (glej okvir 8).

Okvir 8

Projekti prehranske varnosti v državi Rakhine

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost je podpiral projekte prehranske varnosti v državi Rakhine. Že od njegove ustanovitve leta 2013 so se dosegali slabi rezultati, in sicer zaradi:

  • zunanjih izzivov, kot so nasilni napadi na mednarodne nevladne organizacije, in
  • notranjih pomanjkljivosti, kot sta slaba zmogljivost za konkretno izvajanje in slabo sodelovanje med izvajalskimi partnerji.

Vodstvo skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost se je tega sicer zavedalo, toda po zaključku projekta je sklad za nadaljevanje izvajanja projekta najel iste partnerje brez razpisa za zbiranje predlogov.

60

Cilj novoustanovljenega skupnega mirovnega sklada je podpirati nacionalen in vključujoč mirovni proces v Mjanmaru/Burmi (glej Prilogo II). Vendar pa največja komponenta sklada ni usmerjena v državo Rakhine. To je za to izredno ranljivo regijo zamujena priložnost.

Zaključki in priporočila

61

V obdobju 2012–2016 je v Mjanmaru/Burmi potekala politična in gospodarska tranzicija. Razvojna prizadevanja so ovirali dejavniki, kot so naravne nesreče, etnični konflikti in omejene zmogljivosti lokalnih akterjev in organov.

62

Z revizijo se je preučilo, ali je bila podpora EU za Mjanmar/Burmo uspešna. Sodišče je ugotovilo, da je bila razvojna pomoč EU za Mjanmar/Burmo delno uspešna. EU je imela v težavnih razmerah pomembno in vodilno vlogo pri podpiranju razvojnih prioritet in je državi dodelila znatna finančna sredstva. Vendar pa Sodišče poroča o pomanjkljivostih pri tem, kako je Komisija ocenjevala potrebe ter izvajala pomoč EU.

63

Odločitev Komisije, da se osredotoči na štiri sektorje, ni bila v skladu z agendo za spremembe iz leta 2011 in smernicami Komisije za delovanje, poleg tega pa se pri njej niso upoštevale zmogljivosti delegacije EU za soočanje z veliko delovno obremenitvijo. Geografske prioritete v državi niso bile ocenjene. Ustvarjanje domačih prihodkov se pri določanju razvojnih prioritet ni upoštevalo (glej odstavke 22 do 24).

Priporočilo 1 – Potreba po osredotočenju podpore za povečanje učinka

Komisija in ESZD naj:

  • se osredotoči na največ tri specifična področja posredovanja ali utemelji svojo odločitev, če vključi nadaljnje sektorje,
  • spodbuja mobilizacijo domačih prihodkov,
  • razvrsti prioritete na podlagi najnujnejših regionalnih potreb in ravni podpore, ki jo zagotavljajo drugi donatorji, ob upoštevanju geografskih dejavnikov v državi.

Časovni okvir: do naslednjega programskega obdobja, ki se začne leta 2020

64

Skupno načrtovanje programov EU in posameznih držav članic v okviru strategije za skupno načrtovanje programov za obdobje 2014–2016 je pomenilo pozitiven korak (glej odstavek 26). Usklajevanje med generalnimi direktorati, ki upravljajo razvojno in humanitarno pomoč na področjih dolgotrajnih kriz, ni bilo dobro. Komisija ni pripravila skupnega izvedbenega načrta za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja (glej odstavek 27).

Priporočilo 2 – Uskladitev posredovanj

Komisija naj:

  • skupaj z GD ECHO pripravi izvedbeni načrt za povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja, zlasti na področjih dolgotrajnih kriz,
  • v nov programski dokument, pripravljen skupaj z državami članicami EU (strategija za skupno načrtovanje programov), vključi humanitarno pomoč.

Časovni okvir: do konca leta 2018

65

Upravljanje razvojne pomoči EU je bilo na splošno zadovoljivo. Ukrepi so obravnavali razvojne prioritete države, vendar so bile pri tem zamude. Komisija je razumno izbrala oblike pomoči. Vendar utemeljitev za določitev zneskov financiranja, ki naj bi se dodelili posameznim sektorjem in ukrepom, ni bila dokumentirana. Do zamud pri izvajanju je prišlo tudi zato, ker letni akcijski program za leto 2016 ni bil sprejet (glej odstavke 30 do 33).

Priporočilo 3 – Izvajanje ukrepov

Komisija naj:

  • utemelji in dokumentira dodelitev finančnih sredstev za posamezne osrednje sektorje in ukrepe.

Časovni okvir: faza načrtovanja programov novega večletnega okvirnega programa (2019/2020)

66

Na izvajanje programov skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, so vplivali zamude in počasno črpanje proračunskih sredstev za dejavnosti programov (odstavek 34). Denarna sredstva na računih skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, so se zelo nakopičila, vendar Komisija ni zagotovila, da se natečene obresti na prispevek EU ohranijo za ukrepe, ki se financirajo (glej odstavek 36). Določbe v zvezi s kontrolo stroškov iz pogodb med EU in ZN so imele omejen učinek (glej odstavke 37 do 40). Komisija se je na poročila o misijah za preverjanje odzvala počasi (glej odstavek 49).

Priporočilo 4 – Stroškovna učinkovitost ukrepov z več donatorji

Komisija naj:

  • si prizadeva za to, da se z drugimi donatorji sklene dogovor o ustrezni stopnji posrednih stroškov.

Časovni okvir: do konca leta 2018

67

V obdobju 2012–2016 je Komisija uporabljala določbe izjave o krizi za neposredno sklepanje pogodb z izvajalskimi partnerji. Z odpravo zahteve po razpisu za zbiranje predlogov, ki se je pogosto uporabljala, se je zmanjšala preglednost izbirnega postopka in pojavilo se je tveganje škodljivega učinka na stroškovno učinkovitost projektov (glej odstavke 41 do 43).

68

Spremljanje se je z leti izboljšalo, vendar nekatere slabosti še obstajajo. Za oceno ukrepov so bili kazalniki izložkov in izidov pomanjkljivi. Komisija ni zagotovila, da se odbori za spremljanje smotrnosti ustanovijo v skladu s sklepi Komisije (glej odstavek 48). Podpora EU na splošno ni bila dovolj vidna (glej odstavek 50).

Priporočilo 5 – Spremljanje ukrepov

Komisija naj:

  • konsolidira razpoložljive informacije, da se lahko bolje ocenijo izložki in izidi, določeni na ravni letnih akcijskih programov,

Časovni okvir: 2019

  • vztraja pri uporabi določb o prepoznavnosti ukrepov EU.

Časovni okvir: do konca leta 2018

69

Stopnja dosege rezultatov se je pri revidiranih projektih bistveno razlikovala. Načrtovani izložki so bili doseženi le pri polovici revidiranih projektov, to pa zlasti zaradi zamud pri izvajanju (glej odstavek 54). Projekti iz vzorca Sodišča, izvedeni v državi Rakhine, niso dosegli bistvenih rezultatov (glej odstavek 59). To, da novoustanovljeni skupni mirovni sklad ni ciljno usmerjen v izredno ranljivo regijo države Rakhine, pomeni zamujeno priložnost (glej odstavek 60).

Priporočilo 6 – Dosega rezultatov

Komisija naj:

  • izboljša upravljanje projektov, da se preprečijo zamude pri njihovem izvajanju,
  • ponovno preuči možnost, da se država Rakhine uvrsti v pristojnost skupnega mirovnega sklada.

Časovni okvir: do konca leta 2018

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 12. decembra 2017.

Za Računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Priloge

Priloga I

Zemljevid Mjanmara/Burme

Priloga II

Skrbniški skladi, ki jih upravljajo ZN

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT) je skrbniški sklad z več donatorji, katerega cilj je pomagati revnim in prikrajšanim ljudem v Mjanmaru/Burmi pri izhodu iz revščine, v boju proti podhranjenosti ter pri reševanju podhranjenosti in ustvarjanju možnosti za preživljanje. Sklad upravlja Urad Združenih narodov za projektne storitve (UNOPS).

Cilji sklada za tri razvojne cilje tisočletja (3MDG) so zmanjšati breme treh nalezljivih bolezni (HIV/AIDS, tuberkuloza in malarija) ter izboljšati zdravje mater in otrok v Mjanmaru/Burmi. Ta sklad je nasledil sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije (3DF), ko je ta leta 2012 prenehal delovati. Upravlja ga UNOPS.

Program za kakovostno osnovno izobraževanje (QBEP) je bil ustanovljen s ciljem povečanja enakopravnega dostopa do osnovnega izobraževanja in razvoja v zgodnjem otroštvu, zlasti v prikrajšanih in težko dosegljivih skupnostih. Upravlja ga Sklad Združenih narodov za otroke (UNICEF).

Skupni mirovni sklad (JPF) je namenjen podpori nacionalnega in vključujočega mirovnega procesa v Mjanmaru/Burmi. Ustanovljen je bil leta 2015 in upravlja ga UNOPS.

Tabela

Prispevki EU v skrbniške sklade, ki jih upravljajo ZN
(v milijonih USD)
Sektor posredovanja Sklad Obdobje Prispevki donatorjev v sklad Prispevek EU, za katerega so prevzete obveznosti Prispevek EU kot % skupnih prispevkov donatorjev Na dan
Prehranska varnost/
preživljanje/
razvoj podeželja		 skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost 2009–2017 439,7 130,2 30 % 31. 1. 2017
Zdravje sklad za tri razvojne cilje tisočletja 2012–2017 279,6 31,5 11 % 1. 11. 2016
Izobraževanje program za kakovostno osnovno izobraževanje 2012–2017 76,6 28,5 37 % 31. 12. 2016
Graditev miru skupni mirovni sklad 2015–2017 105,2 20,8 20 % 28. 2. 2017

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga III

Vzorec revidiranih projektov

(v milijonih)
Št. pogodbe Sektor posredovanja Izvajalec Vrednost pogodbe Plačano Začetek izvajanja Konec izvajanja
Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT) UNOPS 81,8 EUR 47,5 EUR 1. 1. 2012 31. 12. 2018
1 kmetijsko-poslovni projekt zasebno podjetje 18,1 USD 11 USD 18. 12. 2015 31. 12. 2018
2 program prehranske varnosti NVO 22,1 USD 15 USD 1. 3. 2013 31. 12. 2015
3 program prehranske varnosti NVO 10,5 USD 4,3 USD 1. 1. 2016 31. 12. 2018
4 projekt mikrofinanciranja agencija ZN 7,0 USD 6,7 USD 1. 11. 2012 31. 12. 2018
5 projekt dostopa do trga NVO 4,0 USD 3,4 USD 11. 6. 2014 10. 6. 2017
6 program prehranske varnosti NVO 2,1 USD 0,8 USD 10. 6. 2016 31. 5. 2019
sklad za tri razvojne cilje tisočletja (3MDG) UNOPS 27,5 EUR 22,4 EUR 1. 1. 2013 31. 12. 2017
7 projekt v zvezi s tuberkulozo UNOPS 13,0 USD 4,5 USD 1. 10. 2014 31. 12. 2017
8 zdravje mater in otrok NVO 6,8 USD 5,6 USD 1. 7. 2014 31. 12. 2017
program za kakovostno osnovno izobraževanje (QBEP) UNICEF 22,0 EUR 21,7 EUR 1. 1. 2013 30. 6. 2017
9 varstvo v zgodnjem otroštvu cerkveno združenje 4,0 USD 3,1 USD 23. 10. 2014 30. 6. 2016
10 izobraževanje v zgodnjem otroštvu NVO 2,4 USD 1,3 USD 15. 10. 2013 20. 6. 2017
(v milijonih EUR)
11 upravljanje agencija države članice 20,0 9,4 1. 8. 2015 31. 7. 2019
12 upravljanje zasebno podjetje 12,2 2,4 1. 10. 2015 30. 9. 2018
13 pomoč izgnancem NVO 8,0 5,5 10. 7. 2012 9. 4. 2017
14 graditev miru agencija ZN 7,0 3,8 15. 3. 2015 14. 3. 2019
15 graditev miru NVO 7,0 4,4 1. 2. 2015 31. 7. 2018
16 pomoč izgnancem NVO 5,6 5,0 29. 12. 2012 14. 8. 2017
17 graditev miru NVO 5,0 2,8 1. 3. 2015 31. 8. 2018
18 graditev miru NVO 5,0 1,0 1. 10. 2016 30. 9. 2020
19 pomoč izgnancem NVO 3,2 2,9 1. 2. 2013 30. 4. 2017
20 graditev miru cerkveno združenje 2,0 1,6 1. 1. 2015 31. 12. 2017

Priloga IV

Ocena posameznih projektov – pregled

Št. Dobro izbran Relevanten OKVIR Dobro spremljan Pravočasen/črpanje prorač. sredstev Izložki doseženi Verjetno bo dosegel pričakovane izide Trajnost ukrepa/strategija izstopa Prepoznavnost EU
Cilji SMART Kazalniki RACER Izhodiščne/
ciljne vrednosti
1 delno da delno delno ne da da da prezgodaj prezgodaj delno
2 da da delno delno delno ne ne ne ne delno ne
3 delno da da da da delno delno delno prezgodaj prezgodaj delno
4 ne da da da da da da da delno delno ne
5 da da da da da ne ne ne ne delno ne
6 da da ne delno delno delno delno delno prezgodaj prezgodaj delno
7 ne da da da da delno ne delno prezgodaj prezgodaj ni ocenjeno
8 da da da da da da delno da da delno ni ocenjeno
9 delno delno da da da da da da da da ni ocenjeno
10 delno delno da da da da da da da prezgodaj ne
11 da da da ne ne ne delno delno prezgodaj prezgodaj ni ocenjeno
12 da delno da ne ne ne da delno prezgodaj prezgodaj ni ocenjeno
13 da da da delno ne delno ne delno delno ne ni ocenjeno
14 delno delno da delno delno da delno delno ne delno ni ocenjeno
15 da da da da da delno delno da prezgodaj prezgodaj da
16 delno da da delno ne da ne delno delno da ni ocenjeno
17 da da da delno delno delno delno da da da delno
18 delno da da delno n. r. prezgodaj ne prezgodaj prezgodaj prezgodaj prezgodaj
19 delno delno da da ne da delno da delno delno ni ocenjeno
20 da da da da delno da delno da prezgodaj prezgodaj da

Odgovori Komisije in ESZD

Povzetek

IV

Po mnenju Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje (v nadaljnjem besedilu: ESZD) je bil izbor razvojnih prioritet in sektorjev osredotočen, vključitev četrtega osrednjega sektorja pa je bila dogovorjena s komisarjem za razvoj in vlado Mjanmara/Burme.

EU se je na povečan obseg dela pri razvojnem sodelovanju v Mjanmaru/Burmi odzvala z odprtjem pisarne v Yangonu, ki je septembra 2013 dobila status delegacije EU.

Odločitev o geografskih prioritetah se sprejme enkrat na leto, med opredeljevanjem in formulacijo letnih akcijskih programov (AAP), da se spremlja dinamika mirovnega procesa, ki je izjemno nepredvidljiv in nestabilen.

Mobilizacija domačih prihodkov je bila obravnavana ob usklajevanju z drugimi donatorji prek skrbniškega sklada za upravljanje javnih financ, ki ga upravlja Svetovna banka in v katerega prispeva več donatorjev, v dialogu o politiki, s podporo udeležbi Mjanmara/Burme v pobudi za preglednost v ekstraktivni industriji (EITI) ter koraki na področju izvrševanja zakonodaje, upravljanja in trgovanja na področju gozdov (FLEGT).

V

Komisija se je po temeljitem postopku posvetovanja o načrtovanju programov v letih 2012–2014, v katerega je bila vključena tudi vlada, ter ob upoštevanju zlasti potreb in absorpcijske sposobnosti zadevnih osrednjih sektorjev odločila, da bo v svojem večletnem okvirnem programu (MIP) za Mjanmar/Burmo vsakemu od prvih dveh osrednjih sektorjev (razvoju podeželja in izobraževanju) okvirno dodelila do 35 % sredstev, vsakemu od preostalih dveh osrednjih sektorjev (upravljanju in graditvi miru) pa do 15 % sredstev.

Določitev dodelitve sredstev vsakemu ukrepu na podlagi letnih akcijskih programov je del opredeljevanja in formulacije novih ukrepov.

VI

V nekaterih primerih so bile zamude v okviru skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, posledica kompleksnosti delovnega okolja in ponovne obuditve konflikta, na primer na nekaterih etničnih območjih.

V predlogi za prispevke, določeni v dogovoru z mednarodnimi organizacijami, je predvideno, da se obresti iz plačil predhodnega financiranja ne izplačajo, razen če je v pravilih organizacije predvideno povračilo obresti. To je v skladu s finančno uredbo in temeljnimi akti. Za preprečitev kopičenja predhodnega financiranja pa je v dogovoru o prispevkih iz člena 15 splošnih pogojev predvideno, da se lahko naslednji obrok sprosti šele, ko je prevzetih 70 % obveznosti zadnjega obroka (in 100 % predhodnih obrokov).

VII

Komisija uporablja svoja standardna pravila in postopke ter notranja pravila, ki v nekaterih okoliščinah, na primer v kriznih razmerah, omogočajo odstopanje od teh standardnih pravil. Zaradi določb o prilagodljivosti, ki so v skladu s finančno uredbo in temeljnimi akti, je bilo mogoče prihraniti čas v primerjavi s standardnimi pristopi, ob tem pa ohraniti ravnovesje med hitrostjo in preglednostjo.

Komisija je določbe glede izjave o krizi uporabila v omejenem številu primerov. Vsakokrat je za to imela upravičene razloge.

Glede na razmere v Mjanmaru/Burmi Komisija meni, da nepovratna sredstva, ki so dodeljena na podlagi razpisov za zbiranje predlogov, niso nujno stroškovno učinkovitejša od nepovratnih sredstev, ki so dodeljena na podlagi prilagodljivih postopkov.

VIII

Polovica revidiranih projektov je v celoti dosegla načrtovane izložke, 40 % pa je to uspelo delno, pri čemer so se med revizijo še izvajali. Od takrat jih je več izboljšalo dosežene rezultate.

Komisija izvaja strateško oceno države glede razvojnega sodelovanja EU v Mjanmaru/Burmi v letu 2018, v kateri se bodo obravnavali izidi in trajnost.

Delegacija EU je v zadnjih letih dosegla pomemben napredek pri spremljanju projektov.

IX
  • Komisija in ESZD menita, da so področja podpore dovolj osredotočena.
  • Generalna direktorata Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj (DEVCO) ter za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO) sta že okrepila usklajevanje ter ga bosta še nadalje izboljšala v okviru operacionalizacije povezave med humanitarnim delovanjem in razvojem, za katero je Svet izbral Mjanmar/Burmo kot pilotno državo.
  • Komisija bo evidentirala dodelitev finančnih sredstev vsakemu osrednjemu sektorju v fazi načrtovanja programov za naslednji večletni okvirni program. Glede na to, da se o utemeljitvi dodelitve finančnih sredstev vsakemu novemu ukrepu razpravlja že med njegovim opredeljevanjem in formulacijo, bo Komisija zagotovila, da se bo dodelitev za ukrepe na podlagi letnega akcijskega programa za leto 2018 in naslednja leta dokumentirala.
  • Komisija bo še naprej zagotavljala stroškovno učinkovitost ukrepov z več donatorji ob tesnem usklajevanju z ostalimi donatorji, ki prispevajo sredstva, in kot članica usmerjevalnega odbora/odbora sklada. Komisijo pa ob tem zavezujejo tudi določbe finančne uredbe.
  • Komisija bo še naprej zelo dejavna pri izboljševanju vodenja projektov in bo redno ocenjevala stanje izvajanja.

Koraki za znatno izboljšanje komunikacije o ukrepih EU in njihove prepoznavnosti so že bili izvedeni.

Uvod

07

Projektne skupine so se udeležili štirje komisarji, komisar za razvoj Piebalgs pa je z nemškim ministrom za razvoj Niebelom in burmanskim ministrom za načrtovanje Kanom Zavom predsedoval razvojnemu forumu. Dogodka so se udeležile vse države članice EU, prisotne v državi, in se dogovorile o začetnem skupnem programskem dokumentu ter o prednostnih področjih za podporo EU in držav članic.

08

Dan pred srečanjem projektne skupine v Nepjidu so bili v Yangonu organizirani demokratični forum civilne družbe z visoko predstavnico Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko Ashton in Ang San Su Či, razvojni forum in poslovni forum.

11

Dodatna sredstva v 150 milijonov EUR vrednem svežnju niso bila pomembna samo za podporo tranziciji, ampak so omogočila tudi globlje sodelovanje in dialog z novo civilno vlado, s katero so donatorji prvič sodelovali.

Opažanja

20

Ker končan 20-letni nacionalni celoviti razvojni načrt ni bil sprejet, je Komisija kot glavni referenčni dokument uporabila okvir za ekonomske in socialne reforme vlade Mjanmara/Burme za obdobje 2012–2015. Podpora večletnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020 osrednjima sektorjema izobraževanja in kmetijstva je izhajala iz tekočih programov, ki jih sofinancira EU (kot sta program za kakovostno osnovno izobraževanje (QBEP) in skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT)), ter temeljila na njunih analizah in poročilih. Celovita reforma izobraževalnega sektorja, ki jo podpira EU, je v osrednjem sektorju izobraževanja zagotovila sektorsko analizo.

21

Postopek posvetovanja o razvojnih prioritetah in dodelitvi finančnih sredstev z vlado Mjanmara/Burme je vključeval srečanja na ministrski ravni v Bruslju, Yangonu in Nepjidu.

22

Komisija in ESZD menita, da je bil izbor razvojnih prioritet osredotočen. Postopek izbire štirih osrednjih sektorjev je bil temeljit in sodelovalen ter je potekal v dogovoru z vlado.

V skladu s skupnimi navodili Komisije in ESZD glede načrtovanja programov za instrument za financiranje razvojnega sodelovanja v obdobju 2014–2020 je v posebnih okoliščinah, kot so prehod od humanitarne na razvojno pomoč ali nastajajoče varnostne grožnje/tveganja za konflikte, mogoč dodaten osrednji sektor, da se podprejo bistvene prednostne naloge, ki so povezane z dejavnostmi graditve miru in države.

Komisija se je zaradi znatnega povečanja finančnih sredstev, namenjenih Mjanmaru/Burmi od leta 2012, ob upoštevanju skupnega obsega finančnih sredstev za posamezne sektorje in njihove absorpcijske sposobnosti ter za zagotovitev stalnosti podpore EU na podlagi osrednjih sektorjev večletnega okvirnega programa za obdobje 2011–2013 (z opazno izjemo zdravja) na podlagi večletnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020 odločila financirati štiri osrednje sektorje. To je bilo nadgrajeno v okviru skupnega načrtovanja programov, dogovor o tem pa sta ob upoštevanju političnega pomena etničnega mirovnega procesa za stabilnost in razvoj sprejela komisar za razvoj in vlada.

Ko se je Komisija odločila za posebni sveženj v višini 150 milijonov EUR za obdobje 2012–2013, je to pospremila z ustanovitvijo urada EU v Yangonu, ta pa je septembra 2013 dobil status delegacije EU.

23

V skladu z zgoraj navedenimi navodili glede načrtovanja programov večletni okvirni program za obdobje 2014–2020 omogoča prilagodljivost pri obravnavi nepredvidenih potreb najranljivejših skupnosti v okviru nestabilne države ter v primeru konflikta in krize, kot velja za Mjanmar/Burmo. Mirovni proces ni predvidljiv, zato Komisija v obdobju 2013–2014 ni mogla vzpostaviti geografskih prioritet za celotno programsko obdobje 2014–2020. Ta odločitev se sprejme enkrat letno, med opredeljevanjem in formulacijo letnih akcijskih programov, da se spremlja dinamika mirovnega procesa. Komisija za zagotovitev stroškovne učinkovitosti uporablja upoštevne študije. Med načrtovanjem programov so bile upoštevane tudi starejše študije o potrebah v državi Rakhine, ki so jih naročili EU ali drugi donatorji. Vlada je leta 2014 donatorjem tudi poslala osnutek akcijskega načrta za državo Rakhine, ki pa ni bil nikoli dokončan. Skupno je bilo v obdobju poročanja državi Rakhine dodeljenih 10 % finančnih sredstev, v čemer se kaže jasna in priznana geografska prioriteta. Poleg tega je izbira mirovnega procesa kot enega od osrednjih sektorjev že nakazovala geografsko prednostno razvrstitev na konfliktna območja.

24

EU je poudarjala pomen gospodarjenja z naravnimi viri, saj je velik delež potencialnih domačih prihodkov povezan z izkoriščanjem obsežnih naravnih virov.

EU je podprla vlado pri napredovanju k bolj trajnostnemu gospodarjenju z naravnimi viri, na primer prek pobude za preglednost v ekstraktivni industriji ter izvrševanja zakonodaje, upravljanja in trgovanja na področju gozdov. EU je dejavno sodelovala pri donatorskem postopku usklajevanja v zvezi z reformami na področju upravljanja javnih financ.

Velik del naravnih virov v Mjanmaru/Burmi je skoncentriran na spornih območjih ali območjih pod nadzorom etničnih oboroženih skupin, ne vlade. Morebitne razprave o povečanju davčnih prihodkov iz gospodarjenja z naravnimi viri so odvisne od napredka mirovnega procesa.

27

Komisija želi poudariti, da je bilo usklajevanje med GD ECHO in GD DEVCO učinkovito na ravni njunih sedežev in na ravni delegacije EU, zlasti med opredeljevanjem in formulacijo ustreznih ukrepov na območjih, kjer GD ECHO zagotavlja humanitarno pomoč.

Komisija povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja (LRRD) prenaša v prakso. GD DEVCO je začel izvajati tudi dve študiji, katerih cilj je opredelitev posredovanj, v katerih se upoštevajo konflikti, za boljšo odpornost na območjih dolgotrajnih kriz.

Mjanmar/Burma je bila vključena na seznam pilotnih držav, ki ga je septembra 2017 potrdil Svet, za operacionalizacijo povezave med humanitarnim delovanjem in razvojem.

Projekt 20 je nadaljevanje in razširitev projekta, ki ga financira GD ECHO (Pobuda EU Otroci miru), s čimer se izvaja pristop LRRD. Nadaljevanje projekta 13 zajema okrepljeno komponento o prehrani, katere cilj je dopolniti podporo GD ECHO na področju prehrane na severu države Rakhine.

28

V končnem poročilu o oceni procesa skupnega načrtovanja programov EU glede razvojnega sodelovanja (2011–2015) iz marca 2017 je tudi priporočilo, da bi morali „sedeži EU in držav članic natančneje opredeliti skupni obseg ali meje skupnega načrtovanja programov ter kako se to prenaša v smernice, na primer kako vključiti humanitarno pomoč, saj njeno načrtovanje po definiciji ni mogoče“.

Od odprtja delegacije EU so kolegi iz ESZD, GD DEVCO in GD ECHO redno izmenjevali mnenja in opravljali skupne obiske na terenu.

Čeprav srečanja GD DEVCO in GD ECHO pred septembrom 2016 niso bila formalizirana, pa so redne izmenjave potekale, vse odkar se je GD ECHO sredi leta 2014 preselil v iste prostore kot delegacija EU.

Vsi ukrepi iz osrednjega sektorja graditve miru, sprejeti od leta 2012, odražajo zahtevane povezave, posvetovanja in usklajevanja s humanitarnimi akterji, vključno z GD ECHO. Program pomoči izkoreninjenemu ljudstvu je bil prav tako izveden v tesnem sodelovanju z GD ECHO in temelji na nekaterih njegovih dosežkih v etničnih državah.

30

Komisija se je po temeljitem postopku posvetovanja, v katerem je sodelovala tudi vlada, ter ob upoštevanju zlasti potreb in absorpcijske sposobnosti zadevnih osrednjih sektorjev odločila, da bo vsakemu od prvih dveh osrednjih sektorjev (razvoju podeželja in izobraževanju) okvirno dodelila do 35 % sredstev, vsakemu od preostalih dveh osrednjih sektorjev (upravljanju in graditvi miru) pa do 15 %.

Določitev dodelitve sredstev vsakemu ukrepu na podlagi letnih akcijskih programov je del njihovega opredeljevanja in formulacije, pri čemer se upoštevajo potrebe in absorpcijska sposobnost, način izvajanja ter partnerska, vladna in druga finančna sredstva donatorjev, časovni okvir izvajanja itd.

31

Komisija želi poudariti, da se nekatere države članice niso mogle strinjati s predlaganim programom proračunske podpore, med drugim tudi zaradi pomislekov o političnem okviru, vključno z resnim poslabšanjem razmer v državi Rakhine.

Posledica tega je bila zamuda pri financiranju samo enega – vendar pomembnega – od predvidenih ukrepov v Mjanmaru/Burmi. Čeprav za leto 2016 letni akcijski program ni bil sprejet, pa je Komisija sprejela letni akcijski program za leto 2017 (39 milijonov EUR), ki zagotavlja nadaljnjo podporo EU na področju graditve miru in upravljanja.

32

Komisija želi poudariti, da operativna merila prihodnjega obsega dela in mešanica oblik pomoči niso edina operativna merila, ki se upoštevajo pri izbiri oblik pomoči. Komisija meni, da je proračunska podpora prednostna oblika, ki ustreza najboljšim načelom učinkovitosti pomoči ter omogoča globlje sodelovanje in okrepljen politični dialog s partnerskimi državami. Kljub temu pa vedno proučuje možnosti za okrepljeno delo z agencijami držav članic ter poskuša najti nadaljnje priložnosti za kombiniranje in bolj strateško sodelovanje z mednarodnimi organizacijami. Merilo stroškovne učinkovitosti se posebej obravnava v fazah opredeljevanja in formulacije novih ukrepov, zelo temeljito pa oceni v fazi sklepanja pogodb.

33

S posrednim upravljanjem se je zmanjšala obremenitev uslužbencev Komisije, poleg tega pa se jim je omogočilo več časa za osredotočanje na – med drugim – dialog o politikah, strateške razprave, usklajevanje in spremljanje.

34

Razlog za začetno premajhno porabo v okviru programov skrbniških skladov, ki jih upravljajo ZN, so bile večinoma zamude pri zagonskih dejavnostih. Premajhna poraba v nadaljevanju je bila včasih posledica zamud pri ključnih dejavnostih na območjih, kjer so se znova pojavili konflikti.

Stopnja izdatkov je le eden od kazalnikov, s katerimi se meri smotrnost projekta. Poleg tega stopnja ni linearna in je odvisna od vrste financiranih dejavnosti.

36

V skladu s finančno uredbo in temeljnimi akti se v predlogi za prispevke, določeni v dogovoru z mednarodnimi organizacijami, predvideva, da se obresti iz plačil predhodnega financiranja ne izplačajo, razen če je v pravilih organizacije predvideno povračilo obresti.

UNOPS v skladu s svojimi pravili take obresti dodeljuje programskim dejavnostim, če tako določa zadevni sporazum o prispevkih.

37

Komisija stroškovne učinkovitosti ne zagotavlja le z misijami za preverjanje. Ustreznost stroškov se pred podpisom pogodbe najprej oceni s temeljitim pregledom proračuna, ki ga predstavi organizacija. Komisija nato sodeluje v odborih skladov, v katerih se odloča o usmeritvi programa. Nazadnje Komisija vsaj enkrat letno prejme podrobna in finančna poročila organizacije o dejanskem izvajanju programa in izdatkih. Na podlagi analize teh poročil se nato določita dejanska sprostitev in znesek naslednjega predhodnega financiranja.

Na podlagi navedenih mehanizmov ima Komisija možnost razpravljati o usmeritvi programa in ustreznosti uporabe sredstev. Komisija deluje na podlagi posrednega upravljanja z organizacijami, ki so bile ocenjene na podlagi stebrov ter katerih notranja kontrola, revizija in računovodski postopki so bili revidirani in potrjeni kot enakovredni tistim, ki jih ima Komisija.

38

Člen 42 pravil uporabe določa, da kadar se naloge izvrševanja proračuna poverijo subjektu, ki izvaja ukrep z več donatorji, se izvede preverjanje, ali je subjekt za zadevni ukrep porabil znesek, enak tistemu, ki ga je za ta ukrep plačala Komisija, ter ali so odhodki nastali v skladu z obveznostmi iz sporazuma, ki ga je podpisal subjekt.

Komisija lahko uporabi hipotetični pristop, v skladu s katerim se lahko zadevna pooblaščena oseba odloči upoštevati, da so te zahteve EU izpolnjene, če znesek, ki ga za sofinancirani ukrep prispevajo drugi donatorji, zadostuje za plačilo teh dejavnosti, ki na podlagi pravil EU niso upravičene. Kakršno koli zmanjšanje neupravičenih izdatkov z uporabo hipotetičnega pristopa je torej povsem skladno z veljavnimi pravili izvrševanja.

Ta mehanizem Komisiji omogoča sodelovanje v skrbniških skladih z več donatorji, tj. sodelovanje pri pomembnih projektih ob usklajevanju z drugimi donatorji. To je pogosto najučinkovitejši način za zagotavljanje učinkovitosti in uspešnosti ukrepov, ki jih financira EU; če bi se zahtevala namenska poraba sredstev, to ne bi bilo mogoče. Da bi bilo to izvedljivo, hipotetični pristop določa pravilo, na podlagi katerega naš prispevek krije le stroške, ki so upravičeni za Komisijo, pri tem pa ne vsiljuje pravil o upravičenosti, ki jih uporablja Komisija, za prispevke drugih donatorjev, ki imajo drugačna pravila.

Okvir 1: Primeri uporabe hipotetičnega pristopa

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT)

Komisija je uporabila hipotetični pristop, saj je bilo na voljo dovolj sredstev drugih donatorjev za kritje dela izdatkov skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost, ki niso bili upravičeni na podlagi pravil EU. En način izterjave sredstev od izvajalskih partnerjev je izravnava.

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja (3MDG)/sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije (3DF)

Komisija je uporabila hipotetični pristop, saj je bilo na voljo dovolj sredstev drugih donatorjev za kritje dela izdatkov 3DF, ki na podlagi pravil EU niso bili upravičeni.

39

Organizacija ob sklenitvi pogodbe predstavi proračun ukrepa in ga obravnava s Komisijo. Glede naših pogodbenih zahtev pa velja, da lahko posredni stroški znašajo največ 7 % upravičenih neposrednih stroškov. Ta delež po nekaterih trditvah ne zadošča za pokritje dejanskih posrednih stroškov, ki jih ima organizacija z izvedbo projekta, vendar Komisija z drugimi donatorji ne more skleniti dogovora o drugačni stopnji. Pri ukrepih z več donatorji in primerljivih ukrepih se Komisija ne more pogajati o pravilih glede posrednih stroškov drugih donatorjev, zagotavlja pa, da povračilo/posredni stroški ne presegajo tistih, ki jih organizacija zaračunava za primerljive prispevke (člen 4.2 okvirnega finančnega in upravnega sporazuma (FAFA)).

40

Komisija uporabi hipotetični pristop le za izdatke, ki jih EU ne šteje za upravičene, drugi donatorji, ki zanje prispevajo, pa jih, vključno s primerom, ko je izvajalski partner tudi donator, ki zanje prispeva, če znesek, ki ga za sofinancirani ukrep prispevajo drugi donatorji, zadošča za plačilo dejavnosti, ki na podlagi pravil EU niso upravičene.

Okvir 2: Primer visokih posrednih stroškov

Komisija potrjuje, da sporazum, ki sta ga podpisala Komisija in UNICEF, določa, da je mogoče kot posredne stroške zahtevati največ 7 % neposrednih stroškov. Poleg tega je v sporazumu določeno, da teh 7 % krije vse posredne stroške ukrepov, ki jih izvedejo drugi subjekti. Delegacija EU je Unicefu sporočila, da bodo sredstva izterjana, če jih ne bo mogoče pokriti z uporabo hipotetičnega pristopa.

41

Komisija je pri odločanju o velikosti projektov upoštevala tudi stroškovno učinkovitost.

42

Komisija je v skladu s finančno uredbo na podlagi izjave o krizi uporabila prilagodljive postopke.

Komisija in ESZD menita, da je mogoče z njim zagotoviti znatne koristi, če se strateško uporabijo v državah, na katere se nanaša izjava o krizi. Komisija je prilagodljive postopke uporabila v omejenem številu primerov na podlagi zaporednih izjav o krizi, saj krhka tranzicija v Mjanmaru/Burmi ni vedno omogočala redne razvojne pomoči. Zaradi nje je potrebna uporaba učinkovitih in prilagodljivih mehanizmov, ki lahko sledijo dejanskemu stanju na terenu in EU omogočajo hiter odziv na nove dogodke.

O izjavi o krizi se odloči na ravni GD DEVCO in po ustreznem posvetovanju s komisarjem za razvoj. Taka izjava je v referenčnem obdobju veljala. Do julija 2014 je pokrivala le etnične države Mjanmara/Burme. Po zahtevi delegacije EU iz leta 2014, naj se izjava o krizi razširi na vsa območja Mjanmara/Burme, se je Komisija odločila razširiti izjavo o krizi, vendar le za pogodbe, ki podpirajo cilja graditve miru in države v Mjanmaru/Burmi. Kot dodatni pogoj za uporabo te razširitve je v vsakem posameznem primeru potrebna predhodna odobritev geografskega direktorja GD DEVCO. Komisija želi poudariti, da ta možnost v referenčnem obdobju ni bila uporabljena. Trenutna izjava o krizi velja do 30. junija 2018, za vsako dodatno podaljšanje pa bo potreben temeljit postopek preverjanja.

Neposredna dodelitev pa kljub temu pomeni postopek s pogajanji, pri čemer je treba v poročilu utemeljiti izbiro, razprave, ki se nanašajo na pogajanja o ukrepih in proračunu, pa morajo biti ustrezno evidentirane. Postopki tako ostanejo vedno pregledni in povsem v skladu s postopki iz finančne uredbe.

Čeprav ni dvoma, da civilnemu prebivalstvu neposredna nevarnost grozi na etničnih območjih, pa je skoraj tretjina zveznih držav prizadetih zaradi konflikta, zato je priložnosti za mediacijo in ukrepe reševanja konfliktov mogoče (in treba) obravnavati na vseh območjih, vključno z mestoma Nepjido in Yangon (ali celo v tujih državah, kot so Tajska, Kitajska ali Indija), kjer so ključni predstavniki vlade ali kateri koli drugi pomembni akterji. To pojasnjuje, zakaj se lahko izjava o krizi uporabi tudi za cilja graditve države in miru.

44

Komisija je zagotovila, da je bilo tveganje dvojnega financiranja obravnavano med pripravo in izvajanjem pogodb, za katere velja to tveganje.

Okvir 3: Primeri tveganja dvojnega financiranja

Prva alinea: Komisija in drugi donatorji so pregledali analizo vrzeli in morebitna prekrivanja med obema skladoma, še preden je odbor sklada sprejel odločitev o financiranju, da bi se zmanjšalo tveganje dvojnega financiranja dejavnosti, ki so povezane s tuberkulozo, malarijo in HIV/AIDS.

Oba programa so pregledale tehnične strateške skupine za tuberkulozo, malarijo in HIV/AIDS, da bi se zagotovilo, da ni dvojnega financiranja.

Druga alinea: Komisija je trajno spremljala projekte in dejavnosti te lokalne nevladne organizacije. V času obiska Sodišča je nevladna organizacija imela (in še ima) ključno in bistveno vlogo pri podpori mirovnim pogajanjem med vlado in etničnimi oboroženimi organizacijami. Da bi se zagotovilo nadaljevanje pogajanj na različnih ravneh, je EU zagotovila odzivno podporo prek različnih nepovratnih sredstev, pri katerih je nevladna organizacija sodelovala kot soupravičenka. Zagotovljena je bila dodatna tehnična pomoč, da bi se zagotovilo ustrezno izvajanje tako velikega dotoka sodelovanja od EU in drugih donatorjev v zelo težkem okolju. Ta tehnična pomoč je med drugim prispevala k preprečitvi tveganja dvojnega financiranja. Glede na to, da so imela vsa posredovanja prek nevladne organizacije, ki jih je financirala EU, zelo različne in konkretne cilje, je Komisija ugotovila, da se financiranja niso prekrivala.

45

Komisija si prizadeva zagotoviti učinkovito usklajevanje z drugimi donatorji na ravni izvajanja, vendar so izboljšave vedno mogoče.

Okvir 4: Primeri zamujenih priložnosti pri usklajevanju

Svetovna banka, delegacija EU in različni izvajalski partnerji so se redno usklajevali glede razvoja, katerega gonilo je družba. Delegacija EU in različni programi, ki jih financira, so ob več priložnostih iskali sinergije s Svetovno banko. Medtem ko se program Svetovne banke večinoma osredotoča na „trde komponente“ (osnovna infrastruktura v vaseh), pa pristop EU združuje mehke (usposabljanja, delavnice, posvetovanja v skupnosti) in trde (manjša infrastruktura, rehabilitacija) komponente na določenem območju.

46

Komisija meni, da sta se spremljanje ukrepov, ki jih financira EU, in prepoznavnost EU z leti izboljšala.

Komisija pripisuje velik pomen nadaljnjemu izboljševanju svojega spremljanja ukrepov, tudi na težko dostopnih območjih.

47

Glede izložkov in izidov na ravni letnih akcijskih programov sta pomembna izvedena koraka vključitev okvirne matrice logičnega okvira za vsak ukrep na ravni letnega akcijskega programa in posebna skupina v GD DEVCO, ki zagotavlja kakovost logičnih okvirov. Poleg tega okvir EU za rezultate pri mednarodnem sodelovanju in razvoju odraža zavezo GD DEVCO glede spremljanja rezultatov in poročanja o njih ter izboljšanja odgovornosti, preglednosti in prepoznavnosti pomoči EU.

Pomembna ovira v Mjanmaru/Burmi je razpoložljivost podatkov, kar ima pomembne posledice za merjenje izložkov, izidov in učinkov.

48

Za projekta 11 in 12 je vzpostavljen sistem spremljanja smotrnosti.

49

Komisija se na poročila o misijah za preverjanje ni odzvala počasi, ampak so bili dolgotrajni kontradiktorni postopki glede ugotovitev v njih.

Okvir 5: Misije za preverjanje

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost (LIFT)

Obdelava ugotovitev te misije za preverjanje skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost je bila izredno zapletena in je zahtevala obsežne razprave s sedeži, da jo je bilo mogoče ustrezno obravnavati. Delegacija EU je izboljšala svoj odziv pri obdelavi ugotovitev misije za preverjanje, kot je razvidno iz končnega poročila druge misije za preverjanje skrbniškega sklada za preživljanje in prehransko varnost, ki je bilo izdano 23. septembra 2016, ustrezno predhodno informativno obvestilo (izterjava ni bila predlagana) pa je bilo poslano 28. oktobra 2016.

Sklad za tri razvojne cilje tisočletja/sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije

Delegacija EU se je po prejemu vmesnega poročila misije za preverjanje odzvala pravočasno ter izvedla končno plačilo in obračun za pogodbo s skladom, namenjenim reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije.

50

Komisija redno opozarja izvajalske partnerje, da je treba pripraviti in izvesti podrobne načrte za obveščanje in prepoznavnost, da se zagotovi dobra raven obveščenosti o podpori EU in njene prepoznavnosti. Čeprav je delegacija EU na tem področju opazila izboljšanje, se je odločila urejati prepoznavnost EU tudi bolj neposredno prek posebne komponente na podlagi večje pogodbe o izvajanju storitev, ki trenutno poteka, da bi se zagotovila boljša prepoznavnost EU in usklajeno sporočanje po projektih in programih.

Na nekaterih območjih so morali izvajalski partnerji zaradi takratnih občutljivih točk ostati diskretni pri obveščanju in prepoznavnosti, zato so prepoznavnost programov okrepili z drugimi orodji, kot so družbeni mediji, avdiovizualno gradivo, študije in objave ter ključni dogodki.

51

V fazi zasnove je Komisija poskušala promovirati skrbniški sklad EU kot del metod izvajanja, ki bi jih bilo treba upoštevati pri izvajanju skupnega mirovnega sklada. Kljub prizadevanjem Komisije drugi morebitni donatorji v skupni mirovni sklad niso bili naklonjeni temu načinu in so dali prednost skrbniškim skladom, ki jih upravljajo ZN. Komisija je z državami članicami tudi izvedla posvetovanje v Bruslju, na katerem je želela promovirati mirovni skrbniški sklad EU.

54

Polovica revidiranih projektov je v celoti dosegla načrtovane izložke, 40 % pa je to uspelo delno, pri čemer so se med revizijo še izvajali. Od takrat jih je več izboljšalo dosežene rezultate.

Komisija meni, da je za zamude pri izvajanju revidiranih projektih več razlogov. Programi delujejo v zelo težkem okolju, v katerem se izvaja zapletena tranzicija: politična in gospodarska tranzicija sredi zapletenega mirovnega procesa z več strankami in oboroženimi skupinami. Vsi ti dejavniki imajo neposreden vpliv. Za razvoj v Mjanmaru/Burmi so včasih značilna nazadovanja in nepričakovano nizka absorpcijska zmogljivost. To še zlasti velja za projekte iz revidiranih programov graditve miru in pomoči izkoreninjenemu ljudstvu.

Okvir 7: Primer projekta, ki je bil le delno relevanten za opredeljene cilje

Program Erasmus se ukvarja z izobraževanjem, ki je eden od osrednjih sektorjev večletnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020, medtem ko je „okolje“ ključna presečna tema vseh osrednjih sektorjev. Komisija tudi poudarja, da ta projekt deluje na podlagi povpraševanja, pri čemer zahteve za gradnjo zmogljivosti delegaciji EU predloži vlada. Zato je potrebna delno prilagodljiva razlaga obsega in končnih rezultatov, zlasti v zgodnjem obdobju tranzicije, ko so razvojni partnerji prvič po veliko letih začeli znova sodelovati z vlado.

56

Pomembna ovira je razpoložljivost podatkov, kar ima pomembne posledice za merjenje izložkov, izidov in učinkov ukrepov EU. Pogosto je za nekatere kazalnike težko opredeliti realistične cilje, zato se v večini projektov izvajajo letni pregledi logičnih okvirov.

Komisija prek programa, ki se financira na podlagi regionalnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020, podpira izboljšave v statističnem sistemu v državah članicah ASEAN.

57

Komisija želi poudariti, da je bil vzorec revidiranih projektov v različnih fazah izvajanja, s čimer je mogoče delno pojasniti, zakaj nekaterih od načrtovanih izidov in trajnosti še ni bilo mogoče oceniti. Komisija meni, da bo več kot tretjina revidiranih projektov dosegla pričakovane izide. Leta 2018 bo Komisija v skladu z delovnim programom za strateške ocene, ki ga je potrdil komisar za razvoj Mimica, izvedla strateško oceno države glede sodelovanja EU. Pričakuje se, da bo navedena ocena Komisiji, ESZD in drugim zainteresiranim stranem zagotovila ugotovitve, zaključke in priporočila glede našega preteklega, sedanjega in prihodnjega sodelovanja z državo.

59

Doseganje rezultatov, kot so bili sprva določeni v projektih, izvedenih v državi Rakhine, je izredno zahtevno. Razmere je mogoče opisati kot dolgotrajno krizo, ki se kaže z dolgoročno in globoko zasidrano diskriminacijo, notranjo razselitvijo, segregacijo, brezdržavljanstvom, revščino in ranljivostjo. Komisija se dobro zaveda občutljivosti delovanja v zelo politiziranem in zapletenem okolju, kot je država Rakhine, ter ostaja zavezana nadaljnjim prizadevanjem v tej regiji.

Okvir 8: Projekti prehranske varnosti v državi Rakhine

Skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost je proučil možnost odprtega razpisa za zbiranje predlogov za nadaljevanje projekta prehranske varnosti v državi Rakhine. Na podlagi dostopa do ciljnih vasi, ki so ga pridobili izbrani izvajalski partnerji, delovnih odnosov, vzpostavljenih z lokalno vlado, in izredno zapletenih kriznih razmer v tej regiji je skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost sklenil, da ni niti izvedljivo niti realistično, da bi bili z novimi in neizkušenimi partnerji na ciljnih območjih doseženi pričakovani izidi.

Glede slabe smotrnosti želi Komisija opozoriti na izbruh nasilja leta 2014 in tropski ciklon, ki sta vplivala na projekt in povzročila zamudo pri izvajanju na terenu, saj osebje na terenu ni moglo doseči vasi. Poleg tega je moral konzorcij vložiti veliko časa in truda v vzpostavljanje zaupanja, da so ga skupnosti in organi sprejeli v času velikih sovražnosti do ZN/mednarodnih nevladnih organizacij. Le nekatere nevladne organizacije so se uveljavile kot zaupanja vredne partnerice vlade in lokalnega prebivalstva.

60

Komisija je v različnih letnih akcijskih programih, na podlagi katerih se financirajo prispevki EU h graditvi miru, vključila poseben cilj „izboljšano socialno-ekonomsko okrevanje na območjih, prizadetih zaradi konfliktov, in območjih, ki jih je prizadelo nasilje med skupnostmi“. Čeprav si je Komisija sprva prizadevala za vključitev države Rakhine v skupni mirovni sklad, pa je bilo v postopku priprave dogovorjeno, da se bo v skupnem mirovnem skladu obravnaval mirovni proces, ne nasilje med skupnostmi. Drugi razvojni partnerji v skupni mirovni sklad niso želeli vključiti države Rakhine.

Zasnova in struktura skupnega mirovnega sklada temeljita pretežno na vsenacionalnem sporazumu o premirju. To besedilo ne zajema nasilja med skupnostmi. Ne glede na to pa je projekte, ki zajemajo državo Rakhine, mogoče financirati, če lahko dokažejo neposredno povezavo z izvajanjem vsenacionalnega sporazuma o premirju in drugimi formalnimi elementi mirovnega procesa, pri čemer se izvedeta strogo obvladovanje tveganja in analiza občutljivosti za konflikte ter uporabljajo načela neškodovanja.

Kot je navedeno zgoraj, je EU razvila druge projekte in mehanizme za obravnavo razmer v državi Rakhine.

Zaključki in priporočila

63

Po mnenju Komisije in ESZD je bil izbor razvojnih prioritet in sektorjev osredotočen, vključitev četrtega osrednjega sektorja pa je bila v celoti upravičena in dogovorjena z vlado.

EU je odprla pisarno v Yangonu, ki je bila septembra 2013 povišana v delegacijo EU.

Mirovni proces je po definiciji nepredvidljiv, zato Komisija leta 2014 ni mogla določiti podrobnih geografskih prioritet za vsa finančna sredstva. Ta odločitev se sprejema enkrat letno med opredeljevanjem in formulacijo letnih akcijskih programov, da se spremlja dinamika mirovnega procesa, ki je izjemno nepredvidljiv in nestabilen. Prilagodljivost je absolutno potrebna (tudi pri določanju geografskih prioritet), da se zagotovi odziv na potrebe najranljivejših skupnosti.

Mobilizacija domačih prihodkov je bila obravnavana posredno, med drugim prek podpore EU reformam na področju upravljanja javnih financ in sodelovanja pri pobudi za preglednost v ekstraktivni industriji ter korakom, narejenim na področju izvrševanja zakonodaje, upravljanja in trgovanja na področju gozdov.

Priporočilo 1: Potreba po osredotočenju podpore za povečanje učinka

Komisija in ESZD sprejemata priporočilo ter ga bosta obravnavali v fazi načrtovanja programov pri naslednjem večletnem okvirnem programu.

Prva alinea: Komisija in ESZD sta utemeljili štiri osrednje sektorje, ki ostajajo v celoti relevantni, kot je bilo potrjeno med vmesnim pregledom večletnega okvirnega programa za obdobje 2014–2020, ki trenutno poteka.

Druga alinea: Komisija namerava v okviru naslednjega večletnega okvirnega programa povečati podporo mobilizaciji domačih prihodkov. Medtem pa bo mobilizacijo domačih prihodkov podpirala neposredno prek načrtovane podpore reformam na področju upravljanja javnih financ in posredno prek nadaljnje podpore procesom, kot sta pobuda za preglednost v ekstraktivni industriji in izvrševanje zakonodaje, upravljanje in trgovanje na področju gozdov.

Komisija in ESZD bosta pri načrtovanju programov v okviru naslednjega večletnega okvirnega programa upoštevali geografske prioritete. Kljub temu pa menita, da je takšno prioritizacijo in komplementarnost z drugimi donatorji najbolje oceniti med opredeljevanjem in formulacijo novih ukrepov.

64

GD DEVCO in GD ECHO sta že okrepila usklajevanje ter ga bosta še izboljšala v okviru operacionalizacije povezave med humanitarnim delovanjem in razvojem, za katerega je Svet izbral Mjanmar/Burmo kot pilotno državo.

Priporočilo 2: Uskladitev posredovanj

Komisija sprejema priporočilo in ga bo izvedla, kot sledi:

  • rezultat postopka operacionalizacije povezave med humanitarnim delovanjem in razvojem, ki poteka in za katerega je Svet izbral Mjanmar/Burmo kot eno od šestih pilotnih držav, bo akcijski načrt, ki bo sprejet sredi leta 2018. Poleg tega GD DEVCO in GD ECHO razvijata skupno analizo odpornosti in celovito strategijo za obravnavo vprašanj povezovanja pomoči, rehabilitacije in razvoja za dolgotrajno krizo v Mjanmaru/Burmi;
  • v skladu s priporočilom ocene procesa skupnega načrtovanja programov bo Komisija v pripravo novega dokumenta o skupnem načrtovanju programov, zlasti na območjih dolgotrajnih kriz, tesneje vključila GD ECHO in si prizadevala vključiti humanitarna posredovanja držav članic.
65

Komisija se je po temeljitem postopku posvetovanja, v katerega je bila vključena tudi vlada, ter ob upoštevanju zlasti potreb in absorpcijske sposobnosti zadevnih osrednjih sektorjev odločila, da bo vsakemu od prvih dveh osrednjih sektorjev (razvoju podeželja in izobraževanju) dodelila do 35 % sredstev, vsakemu od preostalih dveh osrednjih sektorjev (upravljanju in graditvi miru) pa do 15 %.

Določitev dodelitve sredstev vsakemu ukrepu na podlagi letnih akcijskih programov je del opredeljevanja in formulacije novih ukrepov.

Priporočilo 3: Izvajanje ukrepov

Komisija sprejema priporočilo in ga bo izvedla, kot sledi:

Komisija bo evidentirala dodelitev finančnih sredstev vsakemu od osrednjih sektorjev v fazi načrtovanja programov v okviru naslednjega večletnega okvirnega programa.

Glede na to, da se o utemeljitvi dodelitve finančnih sredstev vsakemu novemu ukrepu razpravlja med njegovim opredeljevanjem in formulacijo, bo Komisija še naprej zagotavljala, da bodo dodelitve za ukrepe na podlagi letnega akcijskega programa za leto 2018 in naslednja leta dokumentirane.

66

V nekaterih primerih so bile zamude posledica kompleksnosti delovnega okolja in ponovne obuditve konflikta.

V predlogi za prispevke, določeni v dogovoru z mednarodnimi organizacijami, je predvideno, da se obresti iz plačil predhodnega financiranja ne izplačajo, razen če je v pravilih organizacije predvideno povračilo obresti. To je v skladu s finančno uredbo in temeljnimi akti. Da bi se izognili kopičenju predhodnega financiranja na računu organizacije, pa je v dogovoru o prispevkih iz člena 15 splošnih pogojev predvideno, da se lahko naslednji obrok sprosti šele, ko je prevzetih 70 % obveznosti zadnjega obroka (in 100 % obveznosti predhodnih obrokov).

Glede na učinek določb o kontroli stroškov v pogodbah med EU in ZN lahko Komisija uporabi hipotetični pristop, v skladu s katerim se zadevna pooblaščena oseba lahko odloči upoštevati, da so zahteve EU izpolnjene, če znesek, ki ga za sofinancirani ukrep prispevajo drugi donatorji, zadostuje za plačilo teh dejavnosti, ki na podlagi pravil EU niso upravičene.

Priporočilo 4: Stroškovna učinkovitost ukrepov z več donatorji

Komisija je seznanjena s stališčem Sodišča, vendar tega priporočila ne sprejema.

Raven posrednih stroškov se razlikuje pri vsakem ukrepu in organizacijski strukturi. V številnih primerih organizacije menijo, da prispevek EU k posrednim stroškom (ki je na podlagi finančne uredbe omejen na 7 %) ne zadošča za kritje njihovih stroškov. Komisija se je kot podpisnica velikega dogovora o humanitarni pomoči (Grand Bargain on Humanitarian Aid) zavezala k sodelovanju s številnimi partnerji pri usklajevanju kvalifikacije navedenih stroškov (neposrednih in posrednih). Tako se bodo oblikovali prispevki za širšo razpravo o ravni posrednih stroškov.

67

Komisija uporablja svoja standardna pravila in postopke ter notranja pravila, ki v nekaterih okoliščinah, na primer v kriznih razmerah, omogočajo odstopanje od teh standardnih pravil. Določbe o prilagodljivosti, ki so v skladu s finančno uredbo in temeljnimi akti, so z izvajanjem kriznih postopkov omogočile prihranek časa v primerjavi z bolj tradicionalnimi pristopi in obenem ohranitev ravnovesja med hitrostjo in preglednostjo.

Komisija je izjave o krizi uporabila v omejenem številu primerov ter na podlagi dobro utemeljenih in trdnih argumentov, zakaj ni uporabila razpisa za zbiranje predlogov. V skladu s členom 190 pravil uporabe in na podlagi ustrezno zahtevanega predhodnega soglasja so v nekaterih okoliščinah neposredne dodelitve nepovratnih sredstev in javnih naročil upravičene. Poleg tega pa neposredna dodelitev kljub temu pomeni postopek s pogajanji, pri čemer je treba v poročilu utemeljiti izbiro, razprave, ki se nanašajo na pogajanja o ukrepih in proračunu, pa morajo biti ustrezno evidentirane. Postopki tako ostanejo vedno pregledni in povsem v skladu s postopki iz finančne uredbe, njihov cilj pa je še vedno zagotoviti stroškovno učinkovitost.

68

V času revizije se je več revidiranih projektov še izvajalo, od takrat pa se je njihovo doseganje rezultatov izboljšalo.

Komisija izvaja strateško oceno države glede razvojnega sodelovanja EU v Mjanmaru/Burmi v letu 2018, v kateri se bodo obravnavali izidi in trajnost.

Komisija izvaja pomembne korake za izboljšanje logičnih okvirov, vključno s kazalniki, in prepoznavnosti EU.

Priporočilo 5: Spremljanje ukrepov

Komisija sprejema priporočilo in ga bo izvedla, kot sledi:

Prva alinea: Komisija razvija nov operativni informacijski sistem (OPSYS), s katerim se bodo med drugim združevali podatki iz logičnih okvirov projektov.

Druga alinea: Komisija bo še naprej vztrajala, da morajo izvajalski partnerji uporabljati pogodbene določbe o prepoznavnosti ukrepov EU. Delegacija EU je na tem področju že opazila pomembno izboljšanje. Komisija je tudi vključila pomembno komponento prepoznavnosti v veliko pogodbo o izvajanju storitev, ki se upravljajo neposredno, katere cilj je zagotoviti usklajeno sporočanje o podpori EU in njeno večjo prepoznavnost.

69

Polovica revidiranih projektov je v celoti dosegla načrtovane izložke, 40 % pa je to uspelo delno, pri čemer so se med revizijo še izvajali. Od takrat jih je več izboljšalo dosežene rezultate.

Programi se izvajajo v zelo zahtevnih razmerah, v katerih poteka zapletena tranzicija. Vsi ti dejavniki imajo neposreden vpliv na številne revidirane projekte. Komisija si prizadeva kar najbolj zmanjšati taka tveganja za izvajanje programov. Za razvoj v Mjanmaru/Burmi so včasih značilna nazadovanja in nepričakovano nizka absorpcijska zmogljivost.

Priporočilo 6: Doseganje rezultatov

Komisija sprejema to priporočilo.

Prva alinea: Komisija bo še naprej zelo dejavna pri izboljševanju vodenja projektov na podlagi neposrednega in posrednega upravljanja. Redno bo ocenjevala stanje izvajanja in vztrajala pri popravnih ukrepih. Komisija bo v Mjanmaru/Burmi še naprej redno izvajala sistem v rezultate usmerjenega spremljanja. Vzorčni projekt sistema v rezultate usmerjenega spremljanja bo zajemal bolj težavne projekte.

Druga alinea: Država Rakhine je že vključena v sfero pristojnosti skupnega mirovnega sklada. Projekti, ki se nanašajo na državo Rakhine, pa se lahko financirajo le, če dokažejo neposredno povezavo z izvajanjem vsenacionalnega sporazuma o premirju in drugimi formalnimi elementi mirovnega procesa, pri čemer se izvedeta stroga ocena tveganja in analiza občutljivosti za konflikte. V državi Rakhine obstajajo tudi drugi mehanizmi za zagotavljanje podpore harmoniji med skupnostmi.

Kratice in okrajšave

AAP: letni akcijski program

CDD: razvoj, katerega gonilo je družba

DCI: instrument za razvojno sodelovanje

EIDHR: evropski instrument za demokracijo in človekove pravice

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD ECHO: Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči

ICI+: instrument za sodelovanje z industrializiranimi državami

IcSP: instrument za prispevanje k stabilnosti in miru (prej instrument za stabilnost (IfS))

IDP: notranje razseljena oseba

JPF: skupni mirovni sklad

LIFT: skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost

LRRD: povezovanje pomoči, rehabilitacije in razvoja

MIP: večletni okvirni program

NVO: nevladna organizacija

QBEP: program za kakovostno osnovno izobraževanje

RACER: ustrezen, sprejet, verodostojen, preprost in trden (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

ROM: spremljanje, usmerjeno v rezultate

SMART: specifičen, merljiv, dosegljiv, relevanten in časovno opredeljen (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

SWITCH-Azija: program za pomoč potrošnikom in podjetjem pri prehodu na trajnostno porabo in proizvodnjo, ki ga financira EU

UNICEF: Sklad Združenih narodov za otroke

UNOPS: Urad Združenih narodov za projektne storitve

3DF: sklad, namenjen reševanju problematike HIV/AIDS, tuberkuloze in malarije

3MDG: sklad za tri razvojne cilje tisočletja

Končne opombe

1 Podatki Svetovne banke, 2012–2016.

2 Instrumenti financiranja so lahko namenjeni posamezni državi (dvostranski) ali regiji ali pa so osredotočeni na specifično temo.

3 V okviru neposrednega upravljanja je Evropska komisija pristojna za vse naloge izvrševanja proračuna EU, ki jih opravljajo neposredno njene službe na sedežu ali v delegacijah EU. V okviru posrednega upravljanja pa Komisija naloge izvrševanja proračuna zaupa mednarodnim organizacijam, razvojnim agencijam držav članic EU, partnerskim državam ali drugim organom.

4 Od skupaj 438 milijonov EUR za vse pogodbe (vir: poročilo o upravljanju zunanje pomoči za leto 2016).

5 Ministrstvo za načrtovanje in finance, oddelek za zunanje gospodarske odnose, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Projekti od 1 do 10.

7 Projekt 11.

8 Projekti od 12 do 20.

9 Revizija agencij ZN, ki jo je opravila Komisija.

10 Glavni cilj agende za spremembe iz leta 2011 je bistveno povečanje učinka in uspešnosti razvojne politike EU. Glej https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 Za skrbniški sklad za preživljanje in prehransko varnost so podatki z dne 31. januarja 2017, za sklad za tri razvojne cilje tisočletja z dne 1. novembra 2016 in za skupni mirovni sklad z dne 28. februarju 2017. Datumi se razlikujejo zaradi različnih ciklov poročanja.

12 Glej zgoraj.

13 Za program za kakovostno osnovno izobraževanje UNICEF ni mogel predložiti potrjenih izkazov denarnih tokov.

14 Člen 190(2) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (UL L 362, 31.12.2012, str. 1).

15 Kot je opredeljeno v členu 128 finančne uredbe št. 966/2012, členu 190(2) Delegirane uredbe Komisije št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o nepovratnih sredstvih, členu 190 finančne uredbe št. 966/2012, členu 266(1)(a) Uredbe Komisije št. 1268/2012 o storitvah, členu 190 finančne uredbe št. 966/2012, členu 268(1)(a) Uredbe Komisije št. 1268/2012 o dobavi, členu 190 finančne uredbe št. 966/2012, členu 270(1)(a) Uredbe Komisije št. 1268/2012 o delih.

16 Za največji projekt v okviru te komponente je prvotna analiza iz leta 2013 pokazala, da bi bil za ta ukrep potreben proračun v višini 0,7 milijona USD ob upoštevanju, da mu je Globalni sklad že zagotavljal podporo v višini približno 12,7 milijona USD. Kljub temu je bilo leta 2014 ukrepu dodeljenih 11,4 milijona USD, leta 2015 pa se je ta znesek povečal na 13 milijonov USD, čeprav ni bilo pojasnjeno, zakaj so se potrebe tako povečale.

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 22.11.2016
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) 11.10.2017
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 12.12.2017
Prejem uradnih odgovorov Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje v vseh jezikih 20.12.2017

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki je pristojen za revidiranje porabe na področju zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Karel Pinxten, član Sodišča in tudi dekan senata, je bil zadolžen za poročanje o reviziji. Pri pripravi poročila so mu pomagali vodja njegovega kabineta Gerard Madden, atašejka v njegovem kabinetu in vodja naloge Mila Strahilova, vodilna upravna uslužbenka Beatrix Lesiewicz ter revizorja Roberto Ruiz Ruiz in Francesco Zoia Bolzonello. Jezikovno podporo je zagotovila Cathryn Lindsay.

Od leve proti desni: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF ISBN 978-92-872-8941-4 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/18633 QJ-AB-17-025-SL-N
HTML ISBN 978-92-872-8966-7 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/722132 QJ-AB-17-025-SL-Q

© Evropska unija, 2018.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/web/general-publications/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.