Osobitná správa
č.04 2018

Pomoc EÚ pre Mjanmarsko/Barmu

O správe Preskúmali sme rozvojovú podporu EÚ pre Mjanmarsko/Barmu a dospeli sme k záveru, že bola čiastočne účinná. EÚ zohrávala vedúcu úlohu pri podpore rozvojových priorít a pre krajinu pridelila financie v značnej výške. Napriek tomu však informujeme o nedostatkoch v posúdeniach potrieb a pri vykonávaní pomoci EÚ na strane Komisie.
Na základe pripomienok v tejto správe vyjadruje Dvor audítorov niekoľko odporúčaní, ktoré majú zlepšiť riadenie rozvojovej pomoci.

Táto publikácia je dostupná v 23 jazykoch v tomto formáte:
PDF
PDF General Report

Zhrnutie

I

Mjanmarsko/Barma zažívalo v kontrolovanom období významný a zložitý politický a hospodársky prechod. Faktory ako prírodné katastrofy, etnické konflikty a obmedzené kapacity miestnych aktérov a orgánov sťažovali rozvojové úsilie.

II

Kontrolovali sme, či bola podpora EÚ pre Mjanmarsko/Barmu účinná. Audit sa preto sústredil na otázku, či Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a Komisia podporovali dobre vymedzené rozvojové priority. Posudzovalo sa tiež riadenie rozvojovej pomoci EÚ Komisiou a či sa prostredníctvom rozvojovej podpory EÚ dosiahli jej ciele. Audit bol zameraný na výdavky viazané v rokoch 2012 až 2016 v rámci nástroja financovania rozvojovej spolupráce (DCI) po zriadení civilnej vlády v roku 2011. EÚ pridelila na obdobie 2012 – 2020 spolu takmer 1 mld. EUR.

III

Dospeli sme k záveru, že rozvojová podpora EÚ pre krajinu bola čiastočne účinná. EÚ zohrávala dôležitú vedúcu úlohu pri podpore rozvojových priorít a pre krajinu pridelila financie v značnej výške. V zložitom kontexte, keď bolo neisté inštitucionálne zriadenie, pokrok mierového procesu i tempo reforiem, EÚ aktívne reagovala na potreby krajiny. Napriek tomu však informujeme o nedostatkoch v posúdeniach potrieb a pri vykonávaní pomoci EÚ na strane Komisie.

IV

Rozhodnutie Komisie zamerať sa na štyri sektory nebolo v súlade s programom zmien z roku 2011 a schopnosť delegácie EÚ zvládať veľkú pracovnú záťaž nebola posúdená. Komisia dostatočne nezhodnotila geografické priority v rámci krajiny. Pri vymedzovaní priorít nebola zohľadnená mobilizácia domácich príjmov, hoci predstavuje hlavný faktor rozvoja Mjanmarska. Pozitívnym krokom bolo spoločné programovanie medzi EÚ a jednotlivými členskými štátmi v súlade so spoločnou programovou stratégiou na obdobie 2014 – 2016.

V

Riadenie rozvojovej pomoci EÚ bolo celkovo uspokojivé. Opatrenia reagovali na rozvojové priority krajiny, dochádzalo však k oneskoreniam. Voľba Komisie, pokiaľ ide o spôsob poskytnutia pomoci, bola primeraná. Výška finančných prostriedkov pridelených na jednotlivé sektory a opatrenia však nebola zdokumentovaná. Okrem toho sa oneskorilo aj vykonávanie, pretože ročný akčný program na rok 2016 nebol vôbec prijatý.

VI

Vykonávanie programov trustových fondov spravovaných OSN bolo poznačené oneskoreniami a pomalým čerpaním rozpočtu na programové činnosti. V týchto fondoch sa nahromadili veľké peňažné zostatky, Komisia však nezaistila, aby sa úroky získané z príspevku EÚ ponechali na financovanie opatrení. Ustanovenia o kontrole nákladov v zmluvách medzi EÚ a OSN mali len malý vplyv.

VII

V období 2012 – 2016 Komisia často využívala ustanovenia o vyhlásení krízovej situácie na to, aby uzatvárala zmluvy priamo s vykonávajúcimi partnermi. Vynechanie požiadavky vyhlásiť výzvu na predloženie návrhov znížilo transparentnosť výberového postupu a nákladovú účinnosť projektov vystavilo riziku negatívneho vplyvu.

VIII

Miera dosiahnutých výsledkov sa v rámci kontrolovaných projektov líšila. Len v polovici kontrolovaných projektov sa zabezpečili plánované výstupy, a to hlavne z dôvodu oneskorení pri vykonávaní. Pri takmer polovici kontrolovaných projektov nebolo možné pre oneskorenie vykonávania programových činností posúdiť účinky a udržateľnosť výsledkov. Nedostatky sa zaznamenali aj v súvislosti s kvalitou projektových ukazovateľov a monitorovania projektov.

IX

Na základe pripomienok v tejto správe vyjadruje Dvor audítorov niekoľko odporúčaní, ktoré majú zlepšiť riadenie rozvojovej pomoci pre Mjanmarsko/Barmu. ESVČ/Komisia by mali:

  • lepšie zacieliť oblasti podpory, aby sa zvýšil dosah pomoci,
  • posilniť koordináciu s GR ECHO,
  • zdôvodniť a zdokumentovať pridelenie financií na dané sektory a opatrenia,
  • zvýšiť nákladovú účinnosť opatrení, na ktoré prispievajú viacerí darcovia,
  • zlepšiť projektový manažment a zabezpečiť lepšie zviditeľnenie opatrení EÚ.

Úvod

01

Po niekoľkých desaťročiach autoritárskej vlády zažíva Mjanmarsko/Barma politický a hospodársky prechod s civilnou vládou, ktorá bola uvedená do funkcie v marci 2011. Vláda začala zavádzať sériu reforiem, ktorých cieľom je zmeniť politickú, demokratickú a sociálno-ekonomickú situáciu v krajine.

02

Pokiaľ ide o hospodársku situáciu krajiny, jej HDP rástol za rok v priemere o 7,5 %1. Pracovná sila je mladá a krajina je bohatá na prírodné zdroje ako plyn, drevo, zlato a drahokamy. Keďže susedí s trhmi dvoch najľudnatejších krajín sveta, Číny a Indie, zažíva výrazný nárast priamych investícií.

03

Obyvateľstvo zahŕňa početné etnické skupiny, z ktorých niektoré sú zatiahnuté do dlhotrvajúcich občianskych vojen. Pretrváva napätie medzi etnických a náboženskými skupinami. Vláda podpísala celonárodnú dohodu o prímerí s niektorými etnickými armádami, mierový proces však napreduje pomaly. Etnické napätie panuje v štátoch, kde žijú iné etnické skupiny ako Barmčania, najmä v pohraničných regiónoch Šanského, Kačjinského a Jakchainského štátu (pozri mapu v prílohe I).

04

V rokoch 2016 a 2017 znovu dochádzalo k výbuchom násilia voči moslimskej menšine Rohingov v Jakchainskom štáte (pozri mapu v prílohe I). Rohingovia sa stali prakticky národom bez štátnej príslušnosti, keď v roku 1982 nadobudol účinnosť barmský zákon o občianstve. Opakované násilnosti konflikt zhoršujú a sťažujú humanitárne a rozvojové snahy v regióne.

05

Na podporu procesu reforiem pozastavila EÚ v apríli 2012 sankcie uvalené na vládu a do roku 2013 zrušila všetky z nich, s výnimkou zbrojného embarga. EÚ tiež otvorila pracovisko v Rangúne, ktoré sa v roku 2013 stalo plnohodnotnou delegáciou EÚ.

06

Rámec pre bilaterálne vzťahy bol vytvorený na základe záverov Rady z 22. júla 2013 o komplexnom rámci politiky a podpory EÚ pre Mjanmarsko/Barmu. Strategickými cieľmi tohto rámca je 1. podporovať mier a národné zmierenie, 2. pomáhať pri budovaní fungujúcej demokracie, 3. napomáhať rozvoj a obchod a 4. podporiť opätovné začlenenie Mjanmarska do medzinárodného spoločenstva.

07

V novembri 2013 sa konalo zasadnutie pracovnej skupiny EÚ a Mjanmarska/Barmy, na ktorom boli vláde prezentované nástroje, ktoré má EÚ k dispozícii na podporu demokratizácie. Predsedala mu bývalá vysoká predstaviteľka EÚ Catherine Ashton a jeden z ministrov prezidentskej kancelárie U Soe Thane. Uskutočnila sa séria fór na prehĺbenie bilaterálneho vzťahu v niekoľkých oblastiach vrátane rozvojovej pomoci, občianskej spoločnosti, mierového procesu, ako aj obchodu a investícií.

08

Po zasadnutí pracovnej skupiny nasledovali dialógy o ľudských právach medzi EÚ a Mjanmarskom, v rámci ktorých sa skúmalo, ako by mohla pomoc EÚ podporiť úsilie o presadzovanie ľudských práv, demokratickej správy a právneho štátu v krajine. EÚ sa ponúkla, že mjanmarskej vláde poskytne podporu pri ratifikácii medzinárodných dohovorov a nástrojov v oblasti ľudských práv. Vyslala tiež volebnú pozorovateľskú misiu, ktorá mala sledovať priebeh volieb 8. novembra 2015.

09

EÚ pridelila na obdobie 2007 – 2020 takmer 1 mld. EUR (pozri tabuľku 1), najmä prostredníctvom bilaterálnych, regionálnych a tematických nástrojov2.

Tabuľka 1

Pomoc EÚ pridelená pre Mjanmarsko/Barmu na obdobie 2007 – 2020
(mil. EUR)
Zdroj 2007 – 2011 2012 – 2013 Osobitný balík 2012 – 2013 Spolu 2007 – 2013 2014 – 2020 Spolu 2007 – 2020
Nástroj financovania rozvojovej spolupráce
Balík pre bilaterálnu spoluprácu 32.0 93.0 125.0 688.0 813.0
Tematické programy 43.9 7.7 34.0 85.6 20.6* 106.2
Regionálne programy 17.0 3.8 20.0 40.8 35.9* 76.7
Iné nástroje (IfS, EIDHR, ICI+) 2.2 28.9 3.7 34.8 1.8 36.6
Spolu 95.1 40.4 150.7 286.2 746.3 1,032.5

* Financie pridelené do roku 2017.

Zdroj: Viacročné orientačné programy na obdobia 2007 – 2013 a 2014 – 2020 a ročné akčné programy na roky 2007 až 2015.

10

V rámci viacročného orientačného programu na obdobie 2007 – 2013 poskytla EÚ bilaterálne financovanie na dva prioritné sektory: vzdelávanie a zdravotníctvo. Tematické nástroje a regionálne financovanie boli zamerané hlavne na programy potravinovej bezpečnosti a pomoci pre ľudí bez domova.

11

Na udržanie dynamiky reforiem poskytla EÚ krajine v roku 2012 ďalšiu podporu vo výške 150 mil. EUR v rámci tzv. osobitného balíka. Vzhľadom na toto financovanie bola bilaterálna podpora rozšírená na dva ďalšie prioritné sektory: budovanie mieru a obchod.

12

Vo viacročnom orientačnom programe na obdobie 2014 – 2020 bolo bilaterálne financovanie v celkovej výške 688 mil. EUR pridelené na štyri prioritné sektory: rozvoj vidieka, vzdelávanie, správa a budovanie mieru. Spolu s pomocou pre krajinu v rámci tematických a regionálnych programov a nástrojov dosiahlo financovanie EÚ pre krajinu za obdobie siedmich rokov výšku 746,3 mil. EUR. Financovanie pridelené na jednotlivé sektory v období 2007 – 2020 je zobrazené v diagrame 1.

Diagram 1

Pridelenie bilaterálneho, regionálneho a tematického financovania na jednotlivé sektory v rámci nástroja financovania rozvojovej spolupráce (v mil. EUR)

Zdroje: Viacročné orientačné programy na obdobia 2007 – 2013 a 2014 – 2020 a ročné akčné programy na roky 2007 až 2015.

13

Finančné prostriedky sa vynakladali v rámci priameho i nepriameho spôsobu hospodárenia3. V roku 2016 poskytla EÚ tejto krajine 63 %4 finančných prostriedkov prostredníctvom nepriameho hospodárenia, najmä cez agentúry OSN. Zapojené boli tieto trustové fondy: Trustový fond pre živobytie a potravinovú bezpečnosť (LIFT), program kvalitného základného vzdelania (QBEP), Fond pre tri miléniové rozvojové ciele (3MDG) a Spoločný mierový fond (JPF). Podiel príspevkov EÚ do týchto fondov sa pohyboval od 11 % do 37 % (podrobnosti pozri v prílohe II). Výdavky v rámci priameho hospodárenia, pozostávajúce hlavne z grantov, tvorili 37 % celkového portfólia.

14

Krajina získala podporu od mnohých darcov. V období 2012 – 2016 predstavovali záväzky darcov zo všetkých zdrojov spolu vyše 8 mld. USD. Okrem pomoci od EÚ sa krajine zaviazalo pomôcť aj Japonsko (3,3 mld. USD), Svetová banka (1 mld. USD), Spojené kráľovstvo (593 mil. USD) a Spojené štáty americké (477 mil. USD)5.

Rozsah auditu a audítorský prístup

15

Pri audite sa skúmalo, či bola podpora EÚ pre Mjanmarsko/Barmu účinná, pričom sa hľadala odpoveď na tieto tri otázky:

  1. Podporovala Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a Komisia dobre vymedzené rozvojové priority?
  2. Riadila Komisia rozvojovú pomoc EÚ dobre?
  3. Dosiahli sa prostredníctvom rozvojovej podpory EÚ jej ciele?
16

Predmetom auditu boli výdavky viazané počas obdobia 2012 – 2016 a financované prostredníctvom nástroja financovania rozvojovej spolupráce. Preskúmali sme 20 projektov: 11 projektov v rámci nepriameho hospodárenia (z ktorých 10 riadili trustové fondy6 a jeden vykonávala agentúra členského štátu7) a 9 projektov v rámci priameho hospodárenia8. Podrobnosti o kontrolovaných projektoch sa uvádzajú v prílohe III.

17

Audítorská práca zahŕňala administratívnu previerku dokumentov, ako sú programové dokumenty a správy o monitorovaní a hodnotení. Jej súčasťou bola ďalej pracovná cesta na miesto a rozhovory so zamestnancami Generálneho riaditeľstva pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj (GR DEVCO), ESVČ, delegácie EÚ a Generálneho riaditeľstva pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ (GR ECHO), ako aj so zástupcami členských štátov EÚ v Mjanmarsku/Barme, s ostatnými darcami a vykonávajúcimi partnermi. Zohľadnili sa aj audítorské správy iných subjektov, správy o overovaní9 a správy o monitorovaní orientovanom na výsledky.

Pripomienky

Aj napriek určitým nedostatkom zohrávala EÚ vedúcu úlohu pri podpore stanovených rozvojových priorít

18

S cieľom zodpovedať prvú audítorskú otázku (pozri bod 15) sme posudzovali, či ESVČ a Komisia riešili potreby krajiny. Takisto sme hodnotili, či boli rozvojové priority Komisie dostatočne zamerané a či ich skoordinovala s ostatnými darcami.

ESVČ a Komisia riešili potreby krajiny

19

ESVČ a Komisia rýchlo reagovali na politické zmeny v krajine. Iniciovali dialóg o ľudských právach, vyslali volebnú pozorovateľskú misiu a angažovali sa v mierovom procese. Delegácia EÚ v Mjanmarsku/Barme bola zriadená v roku 2013. Napriek novej štruktúre delegácie EÚ a prekážkam na mieste iniciovali ESVČ a Komisia už na začiatku aktívny politický dialóg s vnútroštátnymi orgánmi a zaistili rozsiahly zber informácií.

20

Vláda Mjanmarska/Barmy neschválila národný plán rozvoja krajiny. Potreby krajiny boli značné a týkali sa mnohých oblastí vrátane mieru, vzdelávania, zdravia, rozvoja poľnohospodárstva, správy a inštitucionálnej kapacity. Výber sektorov, ktoré sa mali podporiť, bol dohodnutý po porade so zainteresovanými stranami a vláda bola toho názoru, že bol úzko previazaný so všeobecnými rozvojovými prioritami. Na podporu rozvojových priorít pridelila EÚ krajine finančné prostriedky v značnej výške (pozri bod 9).

Výber rozvojových priorít nebol dostatočne zacielený

21

ESVČ a Komisia vymedzili v rámci viacročných orientačných programov pre Mjanmarsko/Barmu rozvojové priority a pridelené finančné prostriedky. Programovanie muselo byť v súlade s globálnymi prioritami rozvojovej politiky EÚ a vykonávať program zmien z roku 201110. Takisto bolo potrebné, aby zaistilo logickú súvislosť a komplementárnosť jednotlivých darcov a súlad s prioritami vlády.

22

Prvoradým cieľom programu zmien z roku 2011 bolo výrazne zvýšiť dosah a účinnosť rozvojovej politiky EÚ. Obsahoval výzvu, aby sa EÚ angažovala maximálne v troch prioritných sektoroch, aby tým zvýšila dosah a pákový efekt svojej pomoci. Rozhodnutie Komisie zvýšiť počet prioritných sektorov z dvoch na štyri (pozri body 10 až 12) nebolo jasne zdôvodnené v súlade s jej vlastnými operačnými usmerneniami a nezohľadňovalo schopnosť delegácie EÚ zvládnuť takéto rozsiahle rozvojové portfólio v zložitých pracovných podmienkach.

23

Komisia okrem toho dostatočne neposúdila geografické priority z hľadiska regiónov. Napríklad prvá štúdia o špecifických potrebách Jakchainského štátu (pozri bod 4) bola vypracovaná až v roku 2017. Takéto stanovenie priorít mohlo zvýšiť dosah podpory EÚ.

24

Vytváranie vládnych príjmov z daňových a nedaňových zdrojov je rozhodujúcim faktorom pre udržateľný rozvoj, obzvlášť v krajine bohatej na prírodné zdroje (pozri bod 2). Pri vymedzovaní priorít sa však o mobilizácii domácich príjmov nevenovala náležitá pozornosť, a to ani napriek tomu, že pre rozvoj Mjanmarska je kľúčová.

Miera koordinácie bola rôzna

25

Po tom, ako sa v Mjanmarsku/Barme ujala moci civilná vláda, do krajiny začali prichádzať darcovia s finančnými prostriedkami na rozvoj (pozri bod 14). Vláda krajiny a rozvojoví partneri sa pravidelne stretávali a vymieňali si informácie, aby sa zabezpečila koordinácia darcov. Zmyslom týchto stretnutí bolo zlepšiť koherentnosť a účinnosť rozvojovej pomoci. EÚ sa do fór spolupráce aktívne zapájala.

26

Na podporu účinnosti pomoci vypracovala EÚ a jej členské štáty spoločnú programovú stratégiu na obdobie 2014 – 2016. Spoločné programovanie sa podarilo aj napriek tomu, že chýbal národný plán rozvoja, a bolo jedným z prvých príkladov tohto druhu na svete. Hoci došlo len k miernemu zvýšeniu účinnosti pomoci z hľadiska zníženia jej fragmentácie, spoločný proces programovania so sebou priniesol väčšiu transparentnosť, predvídateľnosť a zviditeľnenie.

27

Koordinácia medzi GR ECHO a GR DEVCO bola však nedostatočná. Humanitárna pomoc je v niektorých regiónoch Mjanmarska/Barmy veľmi potrebná, najmä v Jakchainskom a Kačjinskom štáte. V rokoch 2012 až 2016 poskytla Európska komisia prostredníctvom GR ECHO zhruba 95 mil. EUR na programy pomoci na zabezpečenie potravinovej bezpečnosti a na pomoc obetiam konfliktu. Aj napriek tomu, že v krajine pôsobili obe generálne riaditeľstvá Komisie, pri formulovaní programov sa humanitárne intervenčné opatrenia EÚ nebrali do úvahy v dostatočnej miere. Neexistoval spoločný plán vykonávania, ktorý by prepojil pomoc, obnovu a rozvoj. V oblastiach humanitárnej a rozvojovej pomoci sa našli príklady spolupráce, boli však skôr výnimkou ako pravidlom.

28

GR ECHO okrem toho nebolo zapojené do spoločnej programovej stratégie na obdobie 2014 – 2016 definovanej Komisiou a členskými štátmi (pozri bod 26). Toto bola premrhaná príležitosť, vzhľadom na to, že v oblastiach v dlhodobej kríze, čo je prípad niektorých regiónov krajiny, sa humanitárna pomoc očakáva. Postup na výmenu informácií medzi GR DEVCO a GR ECHO bol formálne ustanovený až v septembri 2016.

Riadenie rozvojovej pomoci EÚ zo strany Komisie bolo vo všeobecnosti uspokojivé, poznačili ho však oneskorenia a nedostatky

29

S cieľom zodpovedať druhú audítorskú otázku (pozri bod 15) sme posudzovali, či Komisia dobre určila a vykonala opatrenia a či vybrala vhodný spôsob poskytovania pomoci. Takisto sme skúmali, či Komisia skoordinovala svoje opatrenia s ostatnými darcami a či boli opatrenia riadne monitorované.

Opatrenia boli relevantné, sprevádzali ich však aj neúspechy

30

V rámci každého viacročného orientačného programu prijíma Komisia rozhodnutia o financovaní, t. j. ročné akčné programy, v ktorých sa stanovujú opatrenia, spôsob poskytnutia pomoci i celková suma finančných prostriedkov na jednotlivé opatrenia. Vybrané opatrenia boli v súlade so stanovenými prioritami. No hoci boli podporené prioritné sektory a opatrenia v súlade s prioritami vlády (pozri bod 20), Komisia nezdokumentovala spôsob, ako sa stanovovala výška financovania na jednotlivé sektory vo viacročnom orientačnom programe a na jednotlivé opatrenia v rámci ročných akčných programov.

31

Ročný akčný program na rok 2016 nebol schválený, pretože niektoré členské štáty nepodporili prístup navrhnutý pred zasadnutím výboru pre nástroj financovania rozvojovej spolupráce. Komisia sa rozhodla návrh stiahnuť. Neschválenie ročného akčného programu na rok 2016 značne zdržalo vykonávanie plánovaných opatrení, keďže sa odložilo plnenie 163 mil. EUR v rámci viacročného orientačného programu na rok 2016. Z celkovej pridelenej sumy vo výške takmer 1 mld. EUR v období 2012 – 2020 (pozri tabuľku 1) predstavovala suma viazaná do apríla 2017 380,7 mil. EUR.

32

Operačnými kritériami, ktoré sa pri výbere spôsobov poskytovania pomoci a vypracúvaní plánu vykonávania posudzovali, bola „pracovná záťaž delegácie v budúcnosti“ a zaistenie „kombinácie spôsobov poskytovania pomoci“. Žiadny ročný akčný plán neobsahoval kritérium nákladovej účinnosti financovaných opatrení. Vzhľadom na možnosti, ktoré boli k dispozícii, bola však voľba Komisie, pokiaľ ide o spôsoby poskytnutia pomoci, primeraná.

33

Viac než polovica viazaných súm bola pridelená v rámci nepriameho hospodárenia a poskytovala sa predovšetkým cez trustové fondy spravované OSN (pozri bod 13). To Komisii umožnilo úzko spolupracovať s ostatnými darcami a zapojiť sa do rozsiahlych rozvojových opatrení. Tento spôsob poskytovania pomoci zmiernil záťaž na zamestnancov Komisie, pretože za správu fondov bola v prvom rade zodpovedná OSN.

Vykonávanie trustovými fondmi bolo poznačené oneskoreným viazaním a vyplácaním finančných prostriedkov

34

Komisia rýchlo viazala a vyplatila finančné prostriedky do trustových fondov, no vykonávanie programov za pomoci prostriedkov z trustových fondov spravovaných OSN bolo poznačené oneskoreniami a pomalým čerpaním rozpočtu na programové činnosti. Sumy vyplatené na programové činnosti z fondu LIFT tvorili len 53 % príspevkov do fondu (s obdobím trvania 2012 – 2018) a v prípade fondu 3MDG len 68 % (s obdobím trvania 2012 – 2017). Hoci bol Spoločný mierový fond zriadený v decembri 2015, v programových činnostiach sa vyplatili len 3 % finančných príspevkov11.

35

Peňažné zostatky trustových fondov spravovaných OSN boli v dôsledku pomalého vykonávania programových činností značné. Zostatok fondu LIFT bol 74 mil. USD, fondu 3MDG 54 mil. USD a Spoločného mierového fondu 18 mil. USD12 13.

36

Ustanovenia zmlúv podpísaných medzi EÚ a UNOPS, agentúrou OSN, ktorá v Mjanmarsku/Barme spravuje tri zo štyroch trustových fondov, umožňujú agentúre ponechať si úroky z finančných prostriedkov presunutých Komisiou. Komisia nevyžaduje, aby agentúra UNOPS vytvorené úroky pridelila na programové činnosti.

Ustanovenia o kontrole nákladov v zmluvách medzi EÚ a OSN mali len malý vplyv

37

Zmluvné ustanovenia vzťahujúce sa na finančné prostriedky EÚ vyplatené do trustových fondov OSN s viacerými darcami sú vymedzené v dohodách o príspevku. Stanovujú sa v nich finančné záväzky oboch strán. V osobitnom ustanovení týchto dohôd o príspevku sa uvádza, že nepriame náklady by sa mali obmedziť na 7 % priamych oprávnených nákladov, ktoré fondom vzniknú. Keďže fondy spravuje OSN, kontrola nad nákladmi je hlavne jej zodpovednosťou. Komisia je však povinná zabezpečiť nákladovú účinnosť príspevkov EÚ. Jedným zo spôsobov, ako sa ju snaží dosiahnuť je overovacími kontrolami fondov.

38

Pri týchto kontrolách overovatelia skúmajú oprávnenosť nákladov predložených trustovými fondmi. Podľa dohody medzi jednotlivými stranami nebudú výdavky, o ktorých sa zistí, že sú neoprávnené na financovanie EÚ, zamietnuté, no ak budú k dispozícii dostatočné finančné prostriedky, budú ich znášať ostatní darcovia. Toto je tzv. konceptuálny prístup. Zaznamenali sme prípady, keď sa pri overovaniach vykonaných v mene Komisie zistili neoprávnené náklady a uplatnil sa konceptuálny prístup (pozri rámček 1).

Rámček 1

Príklady uplatnenia konceptuálneho prístupu

LIFT

V roku 2012 sa pri overovacej kontrole Komisie zistili neoprávnené náklady vo výške 7,35 mil. EUR, ktoré zahŕňali hlavne zálohové platby a úvery, nesprávne vykázané ako výdavky. Uplatnením konceptuálneho prístupu sa celkové neoprávnené výdavky znížili na 2,44 mil. EUR, keď vedenie trustového fondu oznámilo, že na pokrytie nákladov vo výške 4,91 mil. EUR, ktoré Komisia stanovila za neoprávnené, je k dispozícii dostatok financií od ostatných darcov. Väčšinu zo zostávajúcej sumy 2,44 mil. EUR Komisia následne vyrovnala ďalšími platbami do fondu LIFT a zostatok vo výške 0,35 mil. EUR nakoniec získala späť od agentúry UNOPS.

3MDG/3DF

Fond troch chorôb (3DF) ukončil v roku 2012 svoju činnosť a prevzal ho fond 3MDG. Pri overovaní v súvislosti s Fondom troch chorôb v roku 2015 sa zistili neoprávnené nepriame náklady vo výške 640 000 EUR. Strop pre nepriame náklady vo výške 7 % oprávnených priamych nákladov stanovený v dohode o príspevku bol prekročený o túto sumu. Keď bolo vedenie fondu o tomto informované, oznámilo Komisii, že suma bola pokrytá z financií poskytnutých ostatnými darcami.

39

Uvedené príklady poukazujú na to, že Komisia môže kontrolovať nákladovú účinnosť fondov len v obmedzenej miere. Vo väčšine prípadov budú náklady, o ktorých Komisia zistí, že sú neoprávnené, pokryté ostatnými darcami. Zistenia overovacích kontrol budú mať preto na nákladovú účinnosť fondov len malý vplyv, prípadne nebudú mať vôbec žiadny. A keď sa darcovia nedohodli na primeranom percentuálnom podiele, platí to aj o nepriamych nákladoch.

40

V prípadoch, keď je darca zároveň aj vykonávajúcim partnerom opatrenia s viacerými darcami, ako je napríklad program QBEP (pozri prílohu II a rámček 2), vzniká významné riziko, že nepriame náklady presahujúce strop 7 % dohodnutý s EÚ budú pridelené samotnému vykonávajúcemu partnerovi alebo ostatným darcom.

Rámček 2

Príklad vysokých nepriamych nákladov

V prípade programu QBEP boli nepriame náklady dvojnásobne vyššie, ako sa povoľovalo v zmluvách medzi EÚ a OSN: okrem nepriamych nákladov vo výške 7 % vo všeobecnom rozpočte pre QBEP bolo ďalších 7 % zahrnutých v rozpočte čiastkového grantu pre projekty realizované medzinárodnými mimovládnymi organizáciami (MVO). Náklady hradené v rámci týchto čiastkových grantov sa prideľujú iným zdrojom financovania, ako je EÚ. Celkovú nákladovú účinnosť opatrenia však znižuje dvojnásobné započítanie nepriamych nákladov bez ohľadu na to, ktorému zdroju financovania sa náklady pridelia.

Zmluvné postupy pre prípad krízy sa uplatňovali príliš často

41

Komisia rozhodla o všetkých priamo riadených projektoch vrátane ich záberu a rozpočtu a počas ich trvania bola schopná podrobne monitorovať ich napredovanie. Pri riadení Komisii pomáhali nástroje ako monitorovanie orientované na výsledky (ROM). Komisia bola schopná prijať opatrenia aj v priebehu projektu. No prípravy v súvislosti s projektmi aj ich monitorovanie sú náročné a zdĺhavé, najmä ak ich je veľa a realizujú sa v rozľahlých, ťažko dostupných oblastiach. Cieľom Komisie bolo preto financovať veľké projekty.

42

V období 2012 – 2016 Komisia využívala ustanovenia o vyhlásení krízovej situácie14 na to, aby uzatvárala zmluvy priamo s vykonávajúcimi partnermi, bez toho, aby vyhlásila výzvy na predloženie návrhov. Uplatnenie vyhlásenia o krízovej situácii znamená, že nastali situácie „okamžitého alebo bezprostredného nebezpečenstva, ktoré hrozia vyústením do ozbrojeného konfliktu“, a o grantoch a zákazkách verejného obstarávania možno rokovať bez predchádzajúcej výzvy na predloženie návrhov alebo ponúk15. Pôvodne sa vyhlásenie o krízovej situácii vzťahovalo výhradne na Čjinský, Kačjinský, Kajaský, Karenský, Monský, Šanský a Jakchainský etnický štát a v Taninsarijskej oblasti (pozri mapu v prílohe I). V roku 2014 Komisia rozšírila vyhlásenie o krízovej situácii na všetky zákazky, ktorých účelom bola „podpora cieľov týkajúcich sa dosiahnutia mieru a budovania štátu v Mjanmarsku“, a každoročne ho obnovovala. Vyhlásenie o krízovej situácii bolo pochopiteľné v oblastiach, ktoré boli priamo zasiahnuté konfliktom, menej však už v pokojných regiónoch. Vynechanie požiadavky vyhlásiť výzvu na predloženie návrhov znížilo transparentnosť výberového postupu a nákladovú účinnosť projektov vystavilo riziku negatívneho vplyvu.

43

Hoci Komisia samotná sa na vyhlásenie o krízovej situácii odvolávala od roku 2012, vykonávajúcich partnerov o možnosti uplatniť flexibilné postupy informovala až v rokoch 2015 a 2016, no nie v rokoch 2013 a 2014. Hoci Komisia udelila granty priamo, od vykonávajúcich partnerov v rokoch 2013 a 2014 vyžadovala, aby pri zákazkách používali postupy verejného obstarávania, a to aj v etnických štátoch.

Riziko dvojitého financovania nebolo dostatočne zmiernené

44

Pri posudzovaní riadenia rozvojovej pomoci Komisiou sme zistili, že riziko dvojitého financovania bolo v niektorých prípadoch významné, nebolo však zmiernené (pozri rámček 3).

Rámček 3

Príklady rizík dvojitého financovania

Fond 3MDG má tri zložky: 1. zdravie matiek, novorodencov a detí, 2. tuberkulóza, malária a HIV/AIDS, 3. podpora systémov. Druhej zložke sa venuje aj Globálny fond, ktorý má sídlo vo Švajčiarsku v Ženeve, pôsobí po celom svete vrátane Mjanmarska/Barmy, spolufinancuje sa z prostriedkov EÚ a riadi ho UNOPS. Financovanie z fondu 3MDG na druhú zložku je špecificky určené na to, aby doplnilo financovanie z Globálneho fondu v Mjanmarsku/Barme a aby vyplnilo prípadné medzery. Nevykonalo sa však žiadne komplexné posúdenie medzier a prekrývania týchto dvoch fondov16. Rade fondu 3MDG ani Komisii neboli predložené žiadne informácie o oblastiach intervenčných opatrení týchto fondov ani o ich rozpočtoch. Neprijali sa žiadne opatrenia na riešenie rizika dvojitého financovania.

V inom prípade získala jedna miestna mimovládna organizácia podporu od EÚ na budovanie kapacít zo štyroch rôznych zdrojov financovaných z prostriedkov EÚ, keďže sa nevykonalo žiadne posúdenie možného prekrývania financovania.

45

Okrem toho sa pri dvoch kontrolovaných projektoch zistila slabá koordinácia z ostatnými darcami počas realizácie projektov (pozri rámček 4).

Rámček 4

Príklady premrhaných príležitostí z hľadiska koordinácie

V roku 2012 sa Svetová banka zaviazala poskytnúť vyše 80 mil. USD na národný program rozvoja poháňaného komunitou (CDD). Program sa realizoval prostredníctvom rôznych vládnych rozvojových štruktúr vrátane obecných orgánov.

V jednom regióne EÚ financovala projekt v hodnote 5 mil. EUR, ktorý mal zložku venovanú programu CDD. V monitorovacej správe sa uvádzalo, že iniciatívy sa realizovali prostredníctvom tých istých partnerov na úrovni obcí. Týmto sa vytvorili paralelné štruktúry a závažné prekrývanie, aj keď dodatočné investície do infraštruktúry boli pre komunity prínosom.

V ďalšom regióne EÚ financovala projekt v hodnote 7 mil. EUR, ktorý mal tiež zložku venovanú programu CDD. Aj v tomto prípade sa v monitorovacej správe vyzdvihla chýbajúca sektorová koordinácia a riziko prekrývania.

Monitorovanie opatrení financovaných EÚ malo nedostatky a zviditeľnenie bolo malé

46

Opatrenia Komisie boli monitorované, vykazované a hodnotené prostredníctvom projektových správ, kontrol na mieste, správ ROM, hodnotení a auditov. Monitorovanie sa v rokoch, ktoré nasledovali po zriadení delegácie EÚ, zlepšilo, stále však pretrvávali nedostatky.

47

Nebolo možné posúdiť, či sa dosiahli výstupy a výsledky stanovené v ročných akčných programoch, a to z dvoch dôvodov: niektoré ročné akčné programy neobsahovali ukazovatele výstupov a výsledkov, ktoré by umožnili posúdiť opatrenia, a aj v prípadoch, keď boli ukazovatele stanovené, neboli k dispozícii súhrnné údaje o výstupov a výsledkoch rôznych vykonaných opatrení v jednotlivých sektoroch intervencií v rámci ročných akčných programov.

48

Niektoré ročné akčné programy obsahujú výzvu na zriadenie výboru na monitorovanie výkonnosti financovaných opatrení. V prípadoch, ktoré boli predmetom auditu, tento výbor buď nebol zriadený alebo bol zriadený neskoro. Okrem toho sme pri 50 % kontrolovaných projektov zaznamenali nedostatky v monitorovaní (pozri prílohu IV), z ktorých polovicu tvorili projekty financované z trustových fondov.

Na správy z overovacích misií reagovala Komisia pomaly
49

Komisia je členom rád fondov LIFT, 3MDG a JPF a členom riadiaceho výboru programu QBEP. Vykonáva tiež overovacie misie v agentúrach OSN. Komisia iniciovala vypracovanie správ z overovacích misií pomaly, a takisto pomaly na ne reagovala (pozri rámček 5).

Rámček 5

Overovacie misie

LIFT

Komisia vykonala overovaciu misiu v roku 2012, pri ktorej sa zistili neoprávnené náklady vo výške 7,35 mil. EUR. Konečná nevyrovnaná suma bola získaná späť až o päť rokov neskôr, v januári 2017.

3MDG/3DF

Napriek tomu, že fond 3DF ukončil činnosť v roku 2012, overovacia misia sa uskutočnila až v roku 2015, pričom výsledky boli zverejnené v roku 2016, teda o štyri roky neskôr. V súvislosti s fondom 3MDG sa zatiaľ nezrealizovala žiadna overovacia misia.

Zviditeľnenie EÚ bolo malé
50

Zo správ z overovacích misií a monitorovacích správ vyplynulo, že zviditeľnenie opatrení financovaných z prostriedkov EÚ bolo malé. Mieru zviditeľnenia bolo možné posúdiť v desiatich kontrolovaných projektoch a v ôsmich prípadoch nespĺňala zmluvné ustanovenia (pozri prílohu IV).

51

Jednou z výhod trustových fondov EÚ je zvýšená viditeľnosť. Komisia bola iniciátorom Spoločného mierového fondu a zohrávala preto dôležitú úlohu pri jeho navrhovaní a zriaďovaní. Pôvodne zvažovala možnosť trustového fondu EÚ, následne ju však zo štúdie o návrhu fondu formálne vylúčila, pretože nedokázala presvedčiť ďalších potenciálnych prispievateľov o výhodách tejto možnosti.

Plnenie cieľov poznačili oneskorenia vo vykonávaní

52

S cieľom zodpovedať tretiu audítorskú otázku (pozri bod 15) sme posudzovali, či sa prostredníctvom opatrení zabezpečili plánované výstupy a očakávané výsledky. Podrobnosti o kontrolovaných projektoch sa uvádzajú v prílohe III a prehľad posúdenia jednotlivých projektov v prílohe IV.

Niekoľko dobrých výsledkov aj napriek zložitému kontextu

53

Cieľom projektov financovaných z prostriedkov EÚ bolo rýchlo a pružne reagovať v rôznych oblastiach, ktoré sú relevantné pre politický prechod Mjanmarska a podporiť rozvoj politiky týkajúcej sa hospodárskych a sociálnych záležitostí. Na dosahovanie výsledkov mali negatívny vplyv externé aj interné faktory, ktoré ohrozili účinnosť financovaných projektov. No aj napriek zložitým podmienkam sa v rámci niektorých projektov, ktoré sme kontrolovali, podarilo dosiahnuť dobré výsledky (pozri rámček 6).

Rámček 6

Príklady projektov, ktoré dosiahli dobré výsledky

LIFT – projekt mikrofinancovania

Účelom projektu bolo zvýšiť v krajine prístup k úverom a iným finančným službám pre vyše 100 000 klientov s nízkymi príjmami, z ktorých minimálne polovicu tvorili ženy alebo osoby žijúce vo vidieckych oblastiach. Z fondu LIFT sa mikrofinančným inštitúciám poskytovala podpora, ktorá im umožnila pracovať a pokračovať v poskytovaní služieb. Projekt bol úspešný, pretože mnohí toto financovanie využili na začatie podnikania alebo rozšírenie svojich činností.

3MDG – projekt na podporu zdravia matiek a detí

Zdravotníctvo v krajine trpí v dôsledku nepostačujúcich verejných výdavkov a úmrtnosť matiek a detí je veľmi vysoká. Projekt financovaný z fondu 3MDG podporoval poskytovanie pohotovostnej zdravotnej starostlivosti pre matky a deti do piatich rokov. Pacientom sa poskytovali platby na pokrytie nákladov na dopravu, jedlo a zdravotnú starostlivosť. Je pravdepodobné, že projekt výrazne prispeje k zníženiu úmrtnosti matiek a detí.

Projekt 20

Účelom tohto projektu bolo vybudovanie a zlepšenie školských zariadení na rôznych miestach v Jakchainskom štáte pre vnútorne vysídlené deti i deti, ktoré nimi nie sú, z jakchainských a rohingských komunít. Hoci v čase návštevy Dvora audítorov bolo ešte príliš skoro na posúdenie predpokladaných výsledkov, projekt zabezpečoval výstupy podľa plánu.

Oneskorenia a nedostatky poznačili vykonávanie projektov

54

Hoci niektoré plánované výstupy kontrolovaných projektov boli dosiahnuté načas, mnohé z nich neboli. Oneskorené vykonávanie poznačilo celkovo 75 % kontrolovaných projektov (pozri prílohu IV).

55

Pokiaľ ide o projekty financované z trustových fondov OSN a projekty v rámci priameho hospodárenia, väčšina z nich bola z hľadiska stanovených cieľov relevantná. Nedostatky v tejto súvislosti sa však zistili v štvrtine kontrolovaných projektov (pozri rámček 7).

Rámček 7

Príklad projektu, ktorý bol len čiastočne relevantný z hľadiska stanovených cieľov

Cieľom dôležitého projektu budovania kapacít na úrovni inštitúcií bolo posilniť verejné inštitúcie a neštátne subjekty. Záber projektu a stanovené výstupy boli príliš všeobecné a nezodpovedali úplne prioritným sektorom, keďže sa týkali aj oblastí ako je životné prostredie a program Erasmus.

56

Ciele väčšiny kontrolovaných projektov spĺňali kritériá SMART (konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené), ukazovatele v polovici projektov, ktoré sme kontrolovali, však neboli adekvátne. Spravidla sa pre tieto projekty nestanovili žiadne východiskové ani cieľové hodnoty, čo Komisii sťažovalo monitorovanie miery plnenia, ako aj posudzovanie toho, do akej miery sa splnili ciele.

57

Vo väčšine kontrolovaných projektov sa dosiahli niektoré alebo všetky plánované výstupy. Pri takmer polovici kontrolovaných projektov sme však nedokázali pre oneskorenie vykonávania programových činností posúdiť účinky a udržateľnosť výsledkov. Len pri tretine kontrolovaných projektov bolo pravdepodobné, že sa dosiahnu očakávané výsledky.

58

V správach Komisie o ROM bola účinnosť priamo riadených projektov v sektoroch spravidla vyhodnotená ako „dobrá“, no priemerné hodnotenie udržateľnosti bolo „problematická“.

Podporou v Jakchainskom štáte sa nedosiahli významné výsledky
59

Z celkových finančných záväzkov pre krajinu vo výške 380,7 mil. EUR (pozri bod 31) bolo 38,8 mil. EUR pridelených pre Jakchainský štát. Výška pridelených finančných prostriedkov zameraných na Jakchainský štát vychádza zo skúseností malého počtu vykonávajúcich partnerov. Očakávané výsledky väčšiny projektov v našej vzorke, ktoré sa realizovali v Jakchainskom štáte, boli dosiahnuté len čiastočne (pozri rámček 8).

Rámček 8

Projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti v Jakchainskom štáte

Z Trustového fondu pre živobytie a potravinovú bezpečnosť (LIFT) sa poskytla podpora na projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti v Jakchainskom štáte. Od jeho začiatku v roku 2013 sa dosiahli slabé výsledky, čoho dôvodom boli:

  • externé problémy ako násilné útoky na medzinárodné mimovládne organizácie,
  • interné nedostatky, napríklad nízka vykonávacia kapacita v teréne a slabá spolupráca medzi vykonávajúcimi partnermi.

Napriek tomu, že vedenie fondu LIFT si bolo vedomé situácie, po ukončení projektu fond LIFT uzavrel zmluvu s tými istými partnermi na pokračovanie realizácie projektu a výzva na predloženie návrhov nebola vyhlásená.

60

Cieľom novovytvoreného Spoločného mierového fondu je podporovať národný a inkluzívny mierový proces v Mjanmarsku/Barme (pozri prílohu II). Najväčšia zložka fondu sa však nezameriava na Jakchainský štát. Ide o premárnenú príležitosť pomôcť tomuto mimoriadne zraniteľnému regiónu.

Závery a odporúčania

61

Mjanmarsko/Barma zažívalo v období 2012 – 2016 politický a hospodársky prechod. Faktory ako prírodné katastrofy, etnické konflikty a obmedzené kapacity miestnych aktérov a orgánov sťažovali rozvojové úsilie.

62

Pri audite sa skúmalo, či bola podpora EÚ pre Mjanmarsko/Barmu účinná. Dospeli sme k záveru, že rozvojová podpora EÚ pre Mjanmarsko/Barmu bola čiastočne účinná. V zložitých podmienkach zohrávala EÚ dôležitú vedúcu úlohu pri podpore rozvojových priorít a pre krajinu pridelila financie v značnej výške. Napriek tomu však informujeme o nedostatkoch v posúdeniach potrieb a pri vykonávaní pomoci EÚ na strane Komisie.

63

Rozhodnutie Komisie zamerať sa na štyri sektory nebolo v súlade s programom zmien z roku 2011 ani s jej vlastnými operačnými usmerneniami, a pri jeho prijímaní nebola zohľadnená schopnosť delegácie EÚ zvládať veľkú pracovnú záťaž. Geografické priority v rámci krajiny neboli vyhodnotené. Pri stanovovaní rozvojových priorít sa nezohľadnilo vytváranie domácich príjmov (pozri body 22 až 24).

Odporúčanie 1 – potreba zamerať pomoc s cieľom zvýšiť dosah

Komisia a ESVČ by sa mali:

  • zamerať na maximálne tri konkrétne oblasti zásahu alebo zdôvodniť ďalšie sektory,
  • podporovať mobilizáciu domácich príjmov,
  • zoradiť priority podľa najnaliehavejších regionálnych potrieb a miery podpory poskytnutej krajine inými darcami na geografickom základe.

Termín: do začiatku nasledujúceho programového obdobia v roku 2020.

64

Pozitívnym krokom bolo spoločné programovanie medzi EÚ a jednotlivými členskými štátmi v súlade so spoločnou programovou stratégiou na obdobie 2014 – 2016 (pozri bod 26). Koordinácia medzi generálnymi riaditeľstvami, ktoré riadia rozvojovú a humanitárnu pomoc v oblastiach v dlhodobej kríze, nefungovala dobre. Komisia nevypracovala spoločný plán na realizáciu prepojenia pomoci, obnovy a rozvoja (pozri bod 27).

Odporúčanie 2 – koordinácia intervenčných opatrení

Komisia by mala:

  • v spolupráci s GR ECHO vypracovať plán vykonávania, na základe ktorého sa v krajine prepojí pomoc s obnovou a rozvojom, najmä v oblastiach v dlhodobej kríze,
  • zahrnúť humanitárnu pomoc do nového programového dokumentu, ktorý sa vypracuje s členskými štátmi EÚ (spoločná programová stratégia).

Termín: koniec roka 2018.

65

Riadenie rozvojovej pomoci EÚ bolo celkovo uspokojivé. Opatrenia reagovali na rozvojové priority krajiny, dochádzalo však k oneskoreniam. Voľba Komisie, pokiaľ ide o spôsob poskytnutia pomoci, bola primeraná. Dôvody stanovenia výšky finančných prostriedkov, ktoré sa majú prideliť na jednotlivé sektory a opatrenia, však neboli zdokumentované. Oneskorilo sa aj vykonávanie, pretože ročný akčný program na rok 2016 nebol vôbec prijatý (pozri body 30 až 33).

Odporúčanie 3 – vykonávanie opatrení

Komisia by mala:

  • zdôvodniť a doložiť pridelenie financií na jednotlivé prioritné sektory a každé opatrenie.

Termín: fáza programovania nového viacročného orientačného programu (2019/2020).

66

Vykonávanie programov trustových fondov spravovaných OSN bolo poznačené oneskoreniami a pomalým čerpaním rozpočtu na programové činnosti (pozri bod 34). V trustových fondoch spravovaných OSN sa nahromadili značné peňažné zostatky, Komisia však nezaistila, aby sa úroky získané z príspevku EÚ ponechali na financovanie opatrení (pozri bod 36). Ustanovenia o kontrole nákladov v zmluvách medzi EÚ a OSN mali obmedzený vplyv (pozri body 37 až 40). Na správy z overovacích misií reagovala Komisia pomaly (pozri bod 49).

Odporúčanie 4 – nákladová účinnosť opatrení, na ktoré prispievajú viacerí darcovia

Komisia by mala:

  • snažiť sa dohodnúť s ostatnými darcami o vhodnej miere nepriamych nákladov.

Termín: koniec roka 2018.

67

V období 2012 – 2016 Komisia využívala ustanovenia o vyhlásení krízovej situácie na to, aby uzatvárala zmluvy priamo s vykonávajúcimi partnermi. Časté vynechávanie požiadavky vyhlásiť výzvu na predloženie návrhov znížilo transparentnosť výberového postupu a nákladovú účinnosť projektov vystavilo riziku negatívneho vplyvu (pozri body 41 až 43).

68

Monitorovanie sa v priebehu rokov zlepšilo, no nedostatky stále existovali. Na vyhodnotenie opatrení nebol dostatok ukazovateľov výstupov a výsledkov. Komisia nezabezpečila, aby boli výbory na monitorovanie výkonnosti zriadené v súlade s jej rozhodnutiami (pozri bod 48). Zviditeľnenie podpory EÚ vo všeobecnosti nebolo dostatočné (pozri bod 50).

Odporúčanie 5 – monitorovanie opatrení

Komisia by mala:

  • skonsolidovať dostupné informácie, aby sa mohli lepšie posúdiť výstupy a výsledky stanovené v ročných akčných programoch,

Termín: 2019.

  • trvať na tom, aby sa uplatňovali ustanovenia o zviditeľnení opatrení EÚ.

Termín: koniec roka 2018.

69

Miera dosiahnutých výsledkov sa v rámci kontrolovaných projektov výrazne líšila. Len v polovici kontrolovaných projektov sa zabezpečili plánované výstupy, a to hlavne z dôvodu oneskorení pri vykonávaní (pozri bod 54). Projekty vo vzorke Dvora audítorov, ktoré sa vykonávali v Jakchainskom štáte, nedosiahli významné výsledky (pozri bod 59). Skutočnosť, že novozriadený Spoločný mierový fond nie je zacielený na mimoriadne zraniteľný región Jakchainského štátu, je premárnenou príležitosťou (pozri bod 60).

Odporúčanie 6 – dosahovanie výsledkov

Komisia by mala:

  • zlepšiť riadenie projektov, aby sa zamedzilo oneskoreniam v ich vykonávaní,
  • znovu preskúmať možnosť zaradenia Jakchainského štátu do oblasti pôsobnosti Spoločného mierového fondu.

Termín: koniec roka 2018.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 12. decembra 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I

Mapa Mjanmarska/Barmy

Príloha II

Trustové fondy spravované OSN

Trustový fond pre živobytie a potravinovú bezpečnosť (LIFT) je trustový fond, do ktorého prispieva viacero darcov a ktorého cieľom je pomáhať chudobným a znevýhodneným ľuďom v Mjanmarsku/Barme vymaniť sa z chudoby, prekonať podvýživu a vybudovať si živobytie. Fond spravuje Úrad OSN pre servisné zabezpečenie projektov (UNOPS).

Fond pre tri miléniové rozvojové ciele (3MDG) má za cieľ znižovať bremeno troch prenosných ochorení (HIV/AIDS, tuberkulóza a malária) a zlepšiť zdravie matiek a detí v Mjanmarsku/Barme. Fond prevzal v roku 2012 Fond troch chorôb (3DF) po tom, ako bola ukončená jeho činnosť. Spravuje ho UNOPS.

Program kvalitného základného vzdelania (QBEP) bol vytvorený s cieľom zlepšiť rovnaký prístup k základnému vzdelaniu a systému rozvoja v ranom detstve, najmä pre znevýhodnené a ťažko dostupné komunity. Riadi ho Detský fond OSN (UNICEF).

Spoločný mierový fond (JPF) má za cieľ podporovať národný a inkluzívny mierový proces v Mjanmarsku/Barme. Zriadený bol v roku 2015 a spravuje ho UNOPS.

Tabuľka

Príspevky EÚ do trustových fondov spravovaných OSN
(mil. USD)
Sektor intervenčného opatrenia Fond Obdobie Príspevky darcov do fondu Viazaný príspevok EÚ % záväzkov EÚ z celkových príspevkov darcov K dátumu
Potravinová bezpečnosť/
živobytie/
rozvoj vidieka		 LIFT 2009 – 2017 439,7 130,2 30 % 31. 1. 2017
Zdravotníctvo 3MDG 2012 – 2017 279,6 31,5 11 % 1. 11. 2016
Vzdelávanie QBEP 2012 – 2017 76,6 28,5 37 % 31. 12. 2016
Budovanie mieru JPF 2015 – 2017 105,2 20,8 20 % 28. 2. 2017

Zdroj: EDA.

Príloha III

Vzorka kontrolovaných projektov

(mil.)
Číslo zmluvy Sektor intervenčného opatrenia Dodávateľ Zmluvne dohodnutá suma Vyplatená suma Dátum začiatku Dátum ukončenia operácií
Trustový fond pre živobytie a potravinovú bezpečnosť (LIFT) UNOPS 81,8 EUR 47,5 EUR 1. 1. 2012 31. 12. 2018
1 Projekt podnikania v oblasti poľnohospodárstva Súkromná firma 18,1 USD 11 USD 18. 12. 2015 31. 12. 2018
2 Projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti MVO 22,1 USD 15 USD 1. 3. 2013 31. 12. 2015
3 Projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti MVO 10,5 USD 4,3 USD 1. 1. 2016 31. 12. 2018
4 Projekt mikrofinancovania Agentúra OSN 7,0 USD 6,7 USD 1. 11. 2012 31. 12. 2018
5 Projekt prístupu na trhy MVO 4,0 USD 3,4 USD 11. 6. 2014 10. 6. 2017
6 Projekt v oblasti potravinovej bezpečnosti MVO 2,1 USD 0,8 USD 10. 6. 2016 31. 5. 2019
Fond pre tri miléniové rozvojové ciele (3MDG) UNOPS 27,5 EUR 22,4 EUR 1. 1. 2013 31. 12. 2017
7 Projekt týkajúci sa tuberkulózy UNOPS 13,0 USD 4,5 USD 1. 10. 2014 31. 12. 2017
8 Zdravie matiek a detí MVO 6,8 USD 5,6 USD 1. 7. 2014 31. 12. 2017
Program kvalitného základného vzdelania (QBEP) UNICEF 22,0 EUR 21,7 EUR 1. 1. 2013 30. 6. 2017
9 Starostlivosť v ranom detstve Administratívne združenie 4,0 USD 3,1 USD 23. 10. 2014 30. 6. 2016
10 Reakcia v súvislosti so vzdelávaním v ranom detstve MVO 2,4 USD 1,3 USD 15. 10. 2013 20. 6. 2017
(mil. EUR)
11 Správa Agentúra členského štátu 20,0 9,4 1. 8. 2015 31. 7. 2019
12 Správa Súkromná firma 12,2 2,4 1. 10. 2015 30. 9. 2018
13 Pomoc pre ľudí bez domova MVO 8,0 5,5 10. 7. 2012 9. 4. 2017
14 Budovanie mieru Agentúra OSN 7,0 3,8 15. 3. 2015 14. 3. 2019
15 Budovanie mieru MVO 7,0 4,4 1. 2. 2015 31. 7. 2018
16 Pomoc pre ľudí bez domova MVO 5,6 5,0 29. 12. 2012 14. 8. 2017
17 Budovanie mieru MVO 5,0 2,8 1. 3. 2015 31. 8. 2018
18 Budovanie mieru MVO 5,0 1,0 1. 10. 2016 30. 9. 2020
19 Pomoc pre ľudí bez domova MVO 3,2 2,9 1. 2. 2013 30. 4. 2017
20 Budovanie mieru Administratívne združenie 2,0 1,6 1. 1. 2015 31. 12. 2017

Príloha IV

Posúdenie jednotlivých projektov – prehľad

Číslo Vhodný výber Relevantný Logický rámec Dobre monitorovaný Realizácia podľa plánu/
čerpanie rozpočtu		 Vytvorené výstupy Pravdepodobnosť, že dosiahne očakávané výsledky Udržateľnosť opatrenia/ stratégia ukončenia Zviditeľnenie EÚ
Ciele SMART Ukazovatele RACER Východiskové hodnoty/
cieľové hodnoty
1 Čiastočne Áno Čiastočne Čiastočne Nie Áno Áno Áno Príliš skoro Príliš skoro Čiastočne
2 Áno Áno Čiastočne Čiastočne Čiastočne Nie Nie Nie Nie Čiastočne Nie
3 Čiastočne Áno Áno Áno Áno Čiastočne Čiastočne Čiastočne Príliš skoro Príliš skoro Čiastočne
4 Nie Áno Áno Áno Áno Áno Áno Áno Čiastočne Čiastočne Nie
5 Áno Áno Áno Áno Áno Nie Nie Nie Nie Čiastočne Nie
6 Áno Áno Nie Čiastočne Čiastočne Čiastočne Čiastočne Čiastočne Príliš skoro Príliš skoro Čiastočne
7 Nie Áno Áno Áno Áno Čiastočne Nie Čiastočne Príliš skoro Príliš skoro Nehodnotilo sa
8 Áno Áno Áno Áno Áno Áno Čiastočne Áno Áno Čiastočne Nehodnotilo sa
9 Čiastočne Čiastočne Áno Áno Áno Áno Áno Áno Áno Áno Nehodnotilo sa
10 Čiastočne Čiastočne Áno Áno Áno Áno Áno Áno Áno Príliš skoro Nie
11 Áno Áno Áno Nie Nie Nie Čiastočne Čiastočne Príliš skoro Príliš skoro Nehodnotilo sa
12 Áno Čiastočne Áno Nie Nie Nie Áno Čiastočne Príliš skoro Príliš skoro Nehodnotilo sa
13 Áno Áno Áno Čiastočne Nie Čiastočne Nie Čiastočne Čiastočne Nie Nehodnotilo sa
14 Čiastočne Čiastočne Áno Čiastočne Čiastočne Áno Čiastočne Čiastočne Nie Čiastočne Nehodnotilo sa
15 Áno Áno Áno Áno Áno Čiastočne Čiastočne Áno Príliš skoro Príliš skoro Áno
16 Čiastočne Áno Áno Čiastočne Nie Áno Nie Čiastočne Čiastočne Áno Nehodnotilo sa
17 Áno Áno Áno Čiastočne Čiastočne Čiastočne Čiastočne Áno Áno Áno Čiastočne
18 Čiastočne Áno Áno Čiastočne – Príliš skoro Nie Príliš skoro Príliš skoro Príliš skoro Príliš skoro
19 Čiastočne Čiastočne Áno Áno Nie Áno Čiastočne Áno Čiastočne Čiastočne Nehodnotilo sa
20 Áno Áno Áno Áno Čiastočne Áno Čiastočne Áno Príliš skoro Príliš skoro Áno

Odpovede Komisie a ESVČ

Zhrnutie

IV

Podľa názoru Komisie a ESVČ bol výber priorít a sektorov rozvoja cielený a začlenenie štvrtého hlavného sektora sa dohodlo s komisárom pre rozvoj a vládou Mjanmarska/Barmy.

V reakcii na zvýšenú pracovnú zaťaženosť v oblasti rozvojovej spolupráce v Mjanmarsku/Barme EÚ otvorila úrad v Rangúne, ktorý bol v septembri 2013 povýšený na delegáciu EÚ.

Rozhodnutie o geografických prioritách sa prijíma na ročnej báze pri identifikovaní a formulovaní ročných akčných programov (AAP), aby sa prepojil s dynamikou mierového procesu, ktorý je vysoko nepredvídateľný a nestály.

Mobilizácia domácich príjmov sa riešila v koordinácii s ďalšími darcami prostredníctvom trustového fondu viacerých darcov, ktorý spravuje Svetová banka (Public Financial Management Trust Fund), politického dialógu, podpory účasti Mjanmarska/Barmy v iniciatíve pre transparentnosť v ťažobnom priemysle (EITI) a krokov v oblasti vynútiteľnosti práva, správy a obchodu v lesnom hospodárstve (FLEGT).

V

Po dôkladnom procese konzultácií o programe na roky 2012 – 2014 vrátane konzultácií s vládou a hlavne zohľadnenia potrieb a absorpčnej kapacity v príslušných prioritných sektoroch sa Komisia v rámci viacročného orientačného programu (MIP) pre Mjanmarsko/Barmu rozhodla orientačne vyčleniť až 35 % do každého z prvých dvoch prioritných sektorov (rozvoj vidieka a vzdelanie) a až 15 % do každého z dvoch zostávajúcich prioritných sektorov (správa a budovanie mieru).

Určenie prostriedkov vyčlenených na každé opatrenie v rámci ročných akčných programov je súčasťou identifikácie a formulovania nových opatrení.

VI

Dôvodom meškania v rámci trustových fondov spravovaných OSN bola v niektorých prípadoch zložitosť pracovného prostredia a obnovenie konfliktov v určitých etnických oblastiach.

V šablóne príspevkov, ktorá bola dohodnutá s medzinárodnými organizáciami, sa predpokladá, že úroky zo zálohových platieb nie sú splatné, pokiaľ sa zaplatenie úrokov nepredpokladá v pravidlách organizácie. Je to v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a základnými aktmi. Na zabránenie akumulácie zálohových platieb sa však v článku 15 všeobecných podmienok dohody o príspevkoch predpokladá, že ďalšia splátka sa môže uvoľniť po splnení 70 % záväzku z bezprostredne predchádzajúcej splátky (a 100 % predchádzajúcich).

VII

Komisia uplatňuje svoje štandardné pravidlá a postupy, ako aj interné pravidlá, ktoré za určitých podmienok umožňujú odkloniť sa od týchto štandardných pravidiel, napr. v krízových situáciách. Ustanovenia o pružnosti v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a základnými aktmi umožnili ušetriť čas v porovnaní so štandardnými prístupmi a súčasne udržať rovnováhu medzi rýchlosťou a transparentnosťou.

Komisia sa v obmedzenom počte prípadov uchýlila k uplatneniu ustanovení o vyhlásení krízy. Keď tak urobila, mala na to pádne dôvody.

Vzhľadom na okolnosti v Mjanmarsku/Barme sa Komisia domnieva, že prostriedky pridelené prostredníctvom výziev na predkladanie návrhov nie sú nevyhnutne nákladovo efektívnejšie než prostriedky pridelené v rámci pružných postupov.

VIII

Kým polovica auditovaných projektov v plnej miere priniesla plánované výsledky, v rámci ďalších 40 % sa dosiahli len čiastočne, keďže v čase auditu stále prebiehalo ich vykonávanie. Viaceré z nich medzičasom vykázali zlepšenia v oblasti dosahovania výsledkov.

Komisia vykonáva strategické hodnotenie krajiny v súvislosti s rozvojovou spoluprácou EÚ v Mjanmarsku/Barme v roku 2018, ktoré bude zamerané na výsledky a udržateľnosť.

Delegácia EÚ dosiahla v priebehu rokov výrazné zlepšenia v oblasti monitorovania projektov.

IX
  • Komisia a ESVČ sa domnievajú, že oblasti podpory sú dostatočne cielené.
  • Generálne riaditeľstvá DEVCO a ECHO už posilnili svoju koordináciu a ešte ju zlepšia v súvislosti so sfunkčnením prepojenia medzi humanitárnou oblasťou a rozvojom, v súvislosti s čím Rada vybrala Mjanmarsko/Barmu ako pilotnú krajinu.
  • Komisia zdokumentuje vyčlenenie fondov do každého základného sektora počas fázy programovania ďalšieho MIP. Keďže o zdôvodnení pridelenia prostriedkov na každé nové opatrenie sa diskutuje už počas ich prvej identifikácie a formulácie, Komisia zaručí, že sa zdokumentuje pridelenie v súvislosti s opatreniami v rámci ročného akčného plánu na rok 2018 a nasledujúce roky.
  • Komisia bude ako člen riadiaceho výboru/predstavenstva fondu aj naďalej zabezpečovať nákladovú efektívnosť opatrení od viacerých darcov, pričom sa budú úzko koordinovať s ďalšími prispievajúcimi darcami. Komisiu však zaväzujú aj ustanovenia nariadenia o rozpočtových pravidlách.
  • Komisia ostane veľmi aktívna pri zlepšovaní riadenia projektu a pravidelne bude posudzovať stav jeho vykonávania.

Už boli podniknuté kroky na výrazné zintenzívnenie komunikácie o opatreniach EÚ a ich viditeľnosti.

Úvod

07

Osobitnej skupiny sa zúčastnili štyria komisári a komisár pre rozvoj Piebalgs s nemeckým ministrom pre rozvoj Niebelom a mjanmarským/barmským ministrom plánovania Kan Zawom predsedali rozvojovému fóru. Zúčastnili sa aj všetky členské krajiny EÚ prítomné v krajine a dohodli sa na spoločnom programovom dokumente a prioritných oblastiach na podporu zo strany EÚ a členských štátov.

08

Demokratické fórum občianskej spoločnosti, ktorého sa zúčastnili VP/PK Ashton a Aun Schan Su Ťij, rozvojové fórum a obchodné fórum sa konali v Rangúne deň pred konaním pracovnej skupiny v Nay Pyi Taw.

11

Dodatočné prostriedky v balíku 150 miliónov EUR neboli dôležité len na podporu transformácie, ale umožnili aj intenzívnejšie zapojenie a dialóg s novou občianskou vládou, s ktorou darcovia spolupracovali po prvýkrát.

Pripomienky

20

Keďže chýba dokončený komplexný národný plán rozvoja na 20 rokov, ako hlavný referenčný dokument Komisia použila rámec mjanmarskej/barmskej vlády pre hospodárske a sociálne reformy (FESR) na roky 2012 – 2015. Podpora viacročného orientačného programu pre základné sektory vzdelávania a poľnohospodárstva na roky 2014 – 2020 stavala na prebiehajúcich programoch spolufinancovaných EÚ (napríklad QBEP a LIFT) a bola založená na ich analýzach a správach. Analýzu odvetvia pre základný sektor vzdelávania poskytla komplexná reforma v oblasti vzdelávania podporovaná EÚ.

21

Konzultačný proces o rozvojových prioritách a vyčlenení finančných prostriedkov s vládou Mjanmarska/Barmy zahŕňal stretnutia na ministerskej úrovni v Bruseli, Rangúne a Nay Pyi Taw.

22

Komisia a ESVČ sú toho názoru, že výber rozvojových priorít bol cielený. Proces výberu štyroch základných sektorov bol dôkladný, účastnícky a schválený s vládou.

Spoločné programové pokyny Komisie a ESVČ pre nástroj rozvojovej spolupráce na obdobie 2014 – 2020 umožňujú ďalší základný sektor za špecifických podmienok, ako je prechod z humanitárnej na rozvojovú pomoc alebo vznikajúce bezpečnostné hrozby/riziká konfliktov na podporu základných priorít súvisiacich s činnosťami budovania mieru a štátu.

Z dôvodu výrazného navýšenia finančných prostriedkov pre Mjanmarsko/Barmu od roku 2012 a na celkové financovanie a absorpčnú kapacitu v rámci príslušných sektorov a s cieľom zabezpečiť kontinuitu podpory EÚ v rámci základných sektorov viacročného orientačného plánu na obdobie 2011 – 2013 (s dôležitou výnimkou zdravia) sa Komisia v rámci viacročného orientačného plánu na obdobie 2014 – 2020 rozhodla financovať štyri základné sektory. V súvislosti so spoločným programovaním sa situácia posunula vpred a došlo k odsúhlaseniu komisárom pre rozvoj a vládou vzhľadom na politický význam etnického mierového procesu pre stabilitu a rozvoj.

Keď Komisia rozhodla o špeciálnom balíku vo výške 150 miliónov EUR na obdobie 2012 – 2013, bolo to spojené so zriadením úradu EÚ v Rangúne, ktorý bol v septembri 2013 povýšený na delegáciu EÚ.

23

V súlade s uvedenými programovými pokynmi viacročný orientačný plán na obdobie 2014 – 2020 umožňuje pružné riešenie nepredvídaných potrieb najzraniteľnejších komunít vzhľadom na nestabilnú situáciu v štáte a na konfliktné a krízové situácie, ktoré sa objavujú v Mjanmarsku/Barme. Mierový proces sa nedá predvídať a Komisia preto nebola v pozícii, aby v rokoch 2013 – 2014 zavádzala geografické priority na obdobie 2014 – 2020. Rozhodnutie sa prijíma každoročne pri identifikovaní a formulovaní ročného akčného programu, aby sa prepojil s dynamikou mierového procesu. Na zabezpečenie nákladovej efektívnosti Komisia využíva relevantné štúdie. Počas plánovania sa vzali do úvahy aj skoršie štúdie o potrebách Jakchainského štátu, ktoré dala vypracovať buď EÚ, alebo ďalší darcovia. Vláda v roku 2014 sprístupnila darcom aj návrh akčného plánu pre Jakchainský štát, ktorý však nebol nikdy dokončený. Celkovo sa pre Jakchainský štát vyčlenilo 10 % z financovania počas obdobia nahlasovania, čo odzrkadľuje jasnú a uznanú geografickú prioritu. Výber mierového procesu ako jedného z hlavných sektorov navyše už predtým naznačoval geografické uprednostňovanie konfliktných oblastí.

24

Európska únia zdôrazňuje význam riadenia prírodných zdrojov, keďže veľká časť možného domáceho príjmu súvisí s využívaním rozsiahlych prírodných zdrojov.

Podporuje vládu pri prechode k udržateľnejšiemu riadeniu prírodných zdrojov prostredníctvom programov EITI a FLEGT. Aktívne sa zúčastňovala na darcovskom koordinačnom procese reformovania riadenia verejných financií.

Veľká časť prírodných zdrojov v Mjanmarsku/Barme sa sústreďuje v sporných oblastiach alebo v oblastiach pod kontrolou ozbrojených etnických skupín, nie vlády. Akákoľvek diskusia o zvýšení daňových príjmov z riadenia prírodných zdrojov závisí od pokroku mierového procesu.

27

Komisia by chcela zdôrazniť, že medzi GR ECHO a GR DEVCO existovala efektívna koordinácia tak na úrovni sídiel, ako aj na úrovni delegácie EÚ, najmä pri identifikácii a formulovaní príslušných opatrení v oblastiach, kde GR ECHO poskytovalo humanitárnu pomoc.

Komisia zavádza do praxe prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja (LRRD). Generálne riaditeľstvo DEVCO spustilo aj dve štúdie zamerané na identifikovanie zásahov citlivých na konflikt, aby sa zväčšila odolnosť v oblastiach dlhodobých krízových situácií.

Mjanmarsko/Barma bolo pridané do zoznamu pilotných krajín, ktorý v septembri 2017 potvrdila Rada na sfunkčnenie prepojenia medzi humanitárnou oblasťou a rozvojom.

Projekt 20 je pokračovaním a rozšírením projektu, ktorý financuje GR ECHO (iniciatíva EÚ Deti mieru), teda zavedením prístupu LRRD. Pokračovanie projektu 13 zahŕňa posilnený komponent výživy zameraný na doplnenie výživovej podpory GR ECHO na severe Jakchainského štátu.

28

V konečnej správe z hodnotenia spoločného procesu plánovania rozvojovej spolupráce EÚ (2011 – 2015) z marca 2017 sa okrem toho odporúča, aby sídla EÚ a členských štátov presnejšie definovali celkový rozsah a obvod spoločného plánovania a spôsob, akým sa premietne do usmernení, napr. ako zahrnúť humanitárnu pomoc, ktorá sa podľa definície nedá naplánovať.

Od otvorenia delegácie EÚ si spolupracovníci ESVČ, GR DEVCO a GR ECHO pravidelne vymieňali názory a vykonávali spoločné misie v teréne.

Kým stretnutia GR DEVCO a GR ECHO pred septembrom 2016 neboli formalizované, pravidelné výmeny sa uskutočňovali, odkedy sa GR ECHO v polovici roku 2014 presťahovalo do rovnakých priestorov ako delegácia EÚ.

Všetky opatrenia v rámci základného sektora budovania mieru prijaté od roku 2012 odzrkadľovali potrebné prepojenia, konzultácie a koordináciu s humanitárnymi hráčmi vrátane GR ECHO. V úzkej spolupráci s GR ECHO sa zaviedol aj program pomoci pre ľudí bez domova, ktorý stavia na niektorých zo svojich úspechov v etnických štátoch.

30

Po dôkladnom procese konzultácií vrátane konzultácií s vládou a hlavne zohľadnení potrieb a absorpčnej kapacity v rámci príslušných prioritných sektorov sa Komisia rozhodla orientačne vyčleniť až 35 % do každého z prvých dvoch prioritných sektorov (rozvoj vidieka a vzdelanie) a až 15 % do každého z dvoch zostávajúcich prioritných sektorov (správa a budovanie mieru).

Určenie pridelených finančných prostriedkov na každé opatrenie v rámci ročných akčných programov je súčasťou ich identifikácie a formulovania, pričom sa zohľadňujú potreby a absorpčná kapacita, spôsoby realizácie, partner zodpovedný za realizáciu, vláda a ďalšie darcovské financovanie, časový rámec realizácie atď.

31

Komisia by chcela zdôrazniť, že niektoré členské štáty neboli v pozícii, aby súhlasili s navrhovaným programom rozpočtovej podpory, okrem iného z obáv súvisiacich s politickým kontextom vrátane vystupňovania situácie v Jakchainskom štáte.

V Mjanmarsku/Barme to vyústilo do meškania financovania iba jedného, ale zato dôležitého opatrenia. Aj keď na rok 2016 nebol prijatý žiaden ročný akčný plán, Komisia prijala ročný akčný plán na rok 2017 (39 miliónov EUR), čím poskytla ďalšiu podporu EÚ v oblastiach budovania mieru a správy.

32

Komisia by chcela zdôrazniť, že prevádzkové kritériá budúceho pracovného zaťaženia a kombinácia spôsobov pomoci nie sú jedinými operačnými kritériami, ktoré sa zvažujú pri výbere spôsobov pomoci. Komisia sa domnieva, že rozpočtová podpora je preferovaným spôsobom, ktorý zodpovedá najlepším princípom účinnosti pomoci a umožňuje intenzívnejšie zapojenie a posilnený politický dialóg s partnerskými krajinami. Komisia napriek tomu vždy skúma možnosti väčšej spolupráce s agentúrami členských štátov a pokúša sa identifikovať ďalšie možnosti na kombinovanie a strategickejšiu spoluprácu s medzinárodnými organizáciami. Počas identifikácie a formulovania fáz nových opatrení sa špecificky zvažuje kritérium nákladovej efektívnosti, ktoré sa veľmi dôsledne sa zvažuje počas fázy uzatvárania zmlúv.

33

Nepriamym hospodárením sa zmiernili náklady pre manažment Komisie a uvoľnil sa čas na to, aby mohla byť pozornosť zameraná okrem iného aj na politický dialóg, strategické diskusie, koordináciu a monitorovanie.

34

Hlavným dôvodom skorého nedostatočného využívania trustových programov spravovaných OSN boli meškania počiatočných činností. Dôvodom neskoršieho nedostatočného využívania boli niekedy meškania kľúčových činností v oblastiach, kde sa objavilo oživenie konfliktu.

Tempo výdavkov je len jedným z ukazovateľov, ktorými sa meria výkonnosť projektu. Tempo okrem toho nie je lineárne a závisí od typu financovaných činností.

36

V súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a základnými aktmi sa v šablóne príspevkov, ktorá bola dohodnutá s medzinárodnými organizáciami, predpokladá, že úroky zo zálohových platieb sú splatné iba v prípade, že sa zaplatenie úrokov predpokladá v pravidlách organizácie.

Úrad UNOPS v súlade so svojimi vlastnými pravidlami prideľuje tieto úroky na programové činnosti, ak je to stanovené v príslušnej dohode o príspevku.

37

Komisia nezabezpečuje nákladovú efektívnosť len prostredníctvom overovacích misií. Primeranosť nákladov sa po prvýkrát posudzuje pred podpísaním zmluvy dôkladnou kontrolou rozpočtu, ktorý prezentovala organizácia. Komisia sa potom zúčastňuje predstavenstva fondu, ktoré rozhoduje o smerovaní programu. Komisia nakoniec dostáva od organizácie aspoň ročné informačné a finančné správy o aktuálnej realizácii programu a o výdavkoch. Analýzou týchto správ sa potom určí reálne uvoľnenie – a suma – ďalšieho predbežného financovania.

Tieto mechanizmy poskytujú Komisii príležitosť diskutovať o smerovaní programu a vhodnosti použitých finančných prostriedkov. Komisia pracuje v nepriamom hospodárení s organizáciami posudzovanými podľa pilierov, ktorých postupy internej kontroly, auditu a účtovníctva už boli auditované a považované za rovnocenné tým, ktoré zaviedla Komisia.

38

V článku 42 pravidiel uplatňovania sa stanovuje, že ak je úlohami súvisiacimi s plnením rozpočtu poverený subjekt, ktorý vykonáva akciu, na ktorej sa podieľa viacero darcov, overenie sa vykoná tak, aby suma, ktorú Komisia vyplatila na danú akciu, bola subjektom na túto akciu použitá v súlade so záväzkami stanovenými v dohode podpísanej s týmto subjektom.

Komisia môže použiť konceptuálny prístup, podľa ktorého sa príslušný povoľovací úradník môže rozhodnúť uvážiť, že tieto požiadavky EÚ sú splnené, pokiaľ suma, ktorú na spolufinancované opatrenie prispeli ďalší darcovia, postačuje na zaplatenie činností, ktoré sú neoprávnené podľa pravidiel EÚ. Akékoľvek zníženie neoprávnených výdavkov použitím konceptuálneho prístupu je teda plne v súlade s platnými vykonávacími pravidlami.

Tento mechanizmus Komisii umožňuje zúčastniť sa na trustových fondoch s viacerými darcami, t. j. v koordinácii s ďalšími darcami byť súčasťou dôležitých projektov. Často ide o najefektívnejší spôsob zabezpečenia efektívnosti a účinnosti opatrení financovaných EÚ, ktorý by nebol možný, keby sa zaviedlo vyčlenenie finančných prostriedkov. Na zabezpečenie funkčnosti sa v konceptuálnom prístupe stanovuje pravidlo, podľa ktorého náš príspevok postačí len na uhradenie nákladov, ktoré sú pre Komisiu vhodné, a teda neukladá Komisii pravidlá týkajúce sa oprávnenosti a súvisiace s príspevkami od iných darcov, ktorí majú iné pravidlá.

Rámček 1 – Príklady uplatňovania konceptuálneho prístupu

LIFT

Komisia uplatnila konceptuálny prístup, keďže boli k dispozícii dostatočné finančné prostriedky od iných darcov na uhradenie výdavkov na program LIFT, ktoré boli neoprávnené podľa pravidiel EÚ. Započítanie je jedna z foriem obnovenia finančných prostriedkov od partnerov zodpovedných za realizáciu.

3MDG/3DF

Komisia uplatnila konceptuálny prístup, keďže na uhradenie časti nákladov na 3DF, ktoré boli podľa pravidiel EÚ neoprávnené, bol k dispozícii dostatok finančných prostriedkov od iných darcov.

39

V čase uzavretia zmluvy organizácia predstavuje rozpočet na opatrenie a rokuje o ňom s Komisiou. Podľa našich zmluvných podmienok sú nepriame náklady obmedzené na 7 % oprávnených priamych nákladov. Tvrdí sa, že toto percento nemusí postačovať na uhradenie skutočných priamych nákladov na zavedenie projektov, ktoré vzniknú organizácii. Komisia však nie je v pozícii, že by sa s darcami mohla dohodnúť na inej sadzbe. V prípade opatrení s viacerými darcami a porovnateľných opatrení Komisia nemôže vyrokovať pravidlá pre nepriame náklady ďalších darcov. Komisia však zabezpečuje, aby náhrada/nepriame náklady neprevyšovali náklady, ktoré si organizácia účtuje za porovnateľné príspevky (článok 4.2 rámcovej dohody FAFA).

40

Komisia uplatní konceptuálny prístup len na výdavky, ktoré sa považujú na neoprávnené pre EÚ, ale oprávnené pre iných prispievajúcich darcov vrátane prípadu, keď partner zodpovedný za realizáciu je aj prispievajúcim darcom, pokiaľ suma, ktorú na spolufinancované opatrenie prispeli ďalší darcovia postačuje na zaplatenie činností, ktoré sú neoprávnené podľa pravidiel EÚ.

Rámček 2 – Príklad vysokých nepriamych nákladov

Komisia potvrdzuje, že v dohode podpísanej medzi Komisiou a organizáciou UNICEF sa stanovuje maximálna výška 7 % z nepriamych nákladov na opatrenie, ktoré sa má nárokovať ako nepriamy náklad. V dohode sa okrem toho stanovuje, že akékoľvek nepriame náklady na opatrenia, ktoré vykonávajú iné subjekty, sa uhradia z týchto 7 %. Delegácia EÚ oznámila organizácii UNICEF, že finančné prostriedky budú obnovené, ak sa nemôžu uhradiť uplatnením konceptuálneho prístupu.

41

Komisia berie pri rozhodovaní o veľkosti projektov do úvahy aj nákladovú efektívnosť.

42

Komisia uplatnila v rámci vyhlásenia o krízovom stave pružné postupy v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách.

Komisia a ESVČ sa domnievajú, že keď sa v krajinách, kde bol vyhlásený krízový stav, použijú pružné postupy strategicky, môžu priniesť veľké výhody. Komisia sa v obmedzenom počte prípadov uchýlila k použitiu pružných postupov v rámci vyhlásení o následnej kríze, pretože krehká transformácia Mjanmarska/Barmy neumožnila vždy riadnu rozvojovú pomoc. Vyžaduje si to použitie efektívnych a pružných mechanizmov, ktoré držia krok so situáciou v teréne a umožňujú EÚ rýchlo odpovedať na nový vývoj.

Vyhlásenie o kríze sa rozhoduje na úrovni generálneho riaditeľa GR DEVCO po náležitej konzultácii s komisárom pre rozvoj. Takéto vyhlásenie bolo v platnosti počas referenčného obdobia. Do júla 2014 sa vzťahovalo len na etnické štáty Mjanmarska/Barmy. Po žiadosti delegácie EÚ z roku 2014 o rozšírenie vyhlásenia o kríze na všetky územia Mjanmarska/Barmy sa Komisia rozhodla rozšíriť krízu, ale iba v súvislosti so zmluvami, ktorými sa podporujú ciele budovania mieru a štátu v Mjanmarsku/Barme. Ďalšou podmienkou žiadosti o toto rozšírenie je potreba predošlého súhlasu geografického riaditeľa GR DEVCO v každom jednom prípade. Komisia by chcela zdôrazniť, že táto možnosť sa počas referenčného obdobia nevyužila. Súčasné vyhlásenie o kríze je v platnosti do 30. júna 2018 a akékoľvek ďalšie rozšírenie prejde dôkladným procesom preskúmania.

Priame udelenie napriek tomu znamená prerokovaný postup spolu so správou, v ktorej sa vysvetľuje dôvod výberu a diskusie súvisiace s rokovaním o opatreniach a riadnom zaznamenávaní rozpočtu. Postupy v dôsledku toho ostávajú vždy transparentné a plne v súlade s postupmi nariadenia o rozpočtových pravidlách.

Aj keď je nepopierateľné, že v etnických oblastiach hrozí civilnému obyvateľstvu bezprostredné nebezpečenstvo, takmer tretinu štátov krajiny ovplyvňujú konflikty a príležitosti na mediáciu a opatrenia na riešenie konfliktu sa môžu (treba ich) riešiť vo všetkých oblastiach vrátane Pyi Taw, Rangúnu (alebo dokonca v zahraničných krajinách, ako sú Thajsko, Čína a India), kde sa nachádzajú rozhodujúci predstavitelia vlády alebo akíkoľvek ďalší relevantní hráči. Tým sa vysvetľuje, prečo možno vyhlásenie o kríze použiť aj na ciele budovania štátu a mieru.

44

Komisia zaistila, aby sa počas navrhovania a zavádzania ohrozených zmlúv vyriešilo riziko dvojitého financovania.

Rámček 3 – Príklady rizík dvojitého financovania

Prvá zarážka: Na zníženie rizika dvojitého financovania činností súvisiacich s tuberkulózou, maláriou a HIV/AIDS Komisia a ďalší darcovia pred vydaním rozhodnutia správnej rady fondu o financovaní preskúmali analýzu rozdielov a akýchkoľvek prienikov medzi dvoma fondmi.

Oba programy skontrolovali technické strategické skupiny pre tuberkulózu, maláriu a HIV/AIDS, aby zabránili dvojitému financovaniu.

Druhá zarážka: Komisia trvalo monitoruje tieto projekty a činnosti MVO. V čase návštevy Dvora audítorov MVO zohrávali (a naďalej hrajú) kľúčovú a rozhodujúcu úlohu pri podpore mierových rokovaní medzi vládou a etnickými ozbrojenými organizáciami (EAO). Na zabezpečenie udržania rokovaní na rôznych úrovniach Európska únia poskytla citlivú podporu prostredníctvom rôznych grantov, na ktorých sa MVO zúčastňovala ako spoločný príjemca. Bola poskytnutá aj dodatočná technická pomoc, aby sa zabezpečila riadna realizácia takého veľkého prílevu spolupráce od EÚ a ďalších darcov v obzvlášť náročnom prostredí. Táto technická pomoc okrem iného prispela k zabráneniu rizika dvojitého financovania. Keďže všetky intervencie financované EÚ s MVO mali veľmi rozdielne a konkrétne ciele, Komisia zistila, že neexistoval žiaden prienik financovania.

45

Komisia sa pokúša zabezpečiť efektívnu koordináciu s ďalšími darcami na úrovni realizácie, stále je tu však priestor na zlepšenie.

Rámček 4 – Príklady premárnených príležitostí v oblasti koordinácie

V oblasti RSK sa pravidelne konali koordinácie medzi Svetovou bankou, delegáciou EÚ a rôznymi partnermi zodpovednými za realizáciu. Delegácia EÚ a jej rôzne financované programy boli pri viacerých príležitostiach zamerané na synergie so Svetovou bankou. Zatiaľ čo program Svetovej banky sa zameriava hlavne na „tvrdé zložky“ (základnú infraštruktúru v dedinách), prístup EÚ kombinuje mäkké zložky (školenia, semináre, komunitné konzultácie) a tvrdé zložky (malá infraštruktúra, obnova) v jednej konkrétnej oblasti.

46

Komisia sa domnieva, že v priebehu rokov sa zlepšilo monitorovanie opatrení financovaných EÚ a viditeľnosť EÚ.

Komisia kladie veľký dôraz na ďalšie zlepšovanie monitorovania svojich opatrení vrátane ťažko prístupných oblastí.

47

Vzhľadom na výstupy a výsledky na úrovni ročných akčných plánov medzi významné prijaté kroky patrí zahrnutie orientačnej logickej rámcovej matrice pre každé opatrenie na úrovni ročného akčného plánu a osobitný tím v GR DEVCO na zabezpečenie kvality logického rámca. Rámec EÚ pre výsledky v oblasti medzinárodnej spolupráce a rozvoja navyše odzrkadľuje záväzok GR DEVCO monitorovať a nahlasovať výsledky, zlepšiť povinnosť zodpovedať sa, transparentnosť a viditeľnosť pomoci EÚ.

Dostupnosť údajov je v Mjanmarsku/Barme veľkou prekážkou, pričom má vážne dôsledky na meranie výstupov, výsledkov a vplyvu.

48

Pre projekty 11 a 12 bol zavedený systém monitorovania výkonnosti.

49

Komisia nereagovala na správy z overovacích misií pomaly, ale sporové konania o ich zisteniach trvali pridlho.

Rámček 5 – Overovacie misie

LIFT

Spracovanie zistení tejto overovacej misie LIFT bolo extrémne zložité a viedlo k rozsiahlym rokovaniam s riaditeľstvami s cieľom riadne ich vyriešiť. Delegácia EÚ zlepšila svoju reakciu pri spracovaní zistení overovacej misie, ako to ilustruje záverečná správa z druhej overovacej misie LIFT, ktorá bola vydaná 23. 09. 2016, zatiaľ čo zodpovedajúci list s predbežnými informáciami (bez navrhnutia obnovenia) bol odoslaný 28. 10. 2016.

3MDG/3DF

Po prijatí predzáverečnej správy overovacej misie delegácia EÚ reagovala včasne a zrealizovala konečnú platbu a zúčtovanie v súvislosti so zmluvou 3DF.

50

Komisia partnerom zodpovedným za realizáciu pravidelne pripomína potrebu pripraviť a zaviesť podrobné plány o komunikácii a viditeľnosti, aby sa zabezpečila dobrá úroveň komunikácie o podpore EÚ a jej vysoká viditeľnosť. Zatiaľ čo delegácia EÚ zaznamenala zlepšenia v tejto oblasti, rozhodla sa zároveň priamejšie riadiť viditeľnosť EÚ prostredníctvom vyčlenenej zložky v rámci prebiehajúcej veľkej zákazky na poskytovanie služieb, aby sa zabezpečila vyššia viditeľnosť EÚ a koordinované odosielanie správ medzi projektami a programami.

V niektorých oblastiach museli partneri zodpovední za realizáciu zostať diskrétni v súvislosti s určitými problémami s komunikáciou a viditeľnosťou z dôvodu vtedajších chúlostivých okolností a viditeľnosť programov posilňovali pomocou iných nástrojov, ako sú sociálne médiá, audiovizuálne materiály, štúdie, kľúčové udalosti atď.

51

V počiatočnej fáze sa Komisia pokúsila propagovať trustový fond EÚ ako súčasť spôsobov plnenia, ktoré sa majú zvážiť na využívanie spoločného mierového fondu (JPF). Napriek snahám Komisie iní potenciálni darcovia v rámci spoločného mierového fondu tento spôsob nezastávali a vyjadrili, že uprednostňujú trustové fondy spravované OSN. Komisia okrem toho viedla v Bruseli konzultácie s členskými štátmi, aby propagovala trustový fond EÚ na budovanie mieru.

54

Kým polovica auditovaných projektov priniesla plánované výsledky v plnej miere, v rámci ďalších 40 % sa dosiahli len čiastočne, keďže v čase auditu stále prebiehala ich realizácia. Viaceré z nich medzičasom zaznamenali zlepšenia v oblasti dosahovania výsledkov.

Komisia sa domnieva, že existujú viaceré dôvody, ktoré môžu vysvetľovať, prečo auditované projekty zaznamenali meškania v oblasti realizácie. Programy riešia veľmi náročné okolnosti, v rámci ktorých sa uskutočňuje zložitá transformácia: politická a ekonomická transformácia uprostred zložitého mierového procesu s viacerými stranami a ozbrojenými skupinami. Všetky tieto faktory majú priamy vplyv. Neúspechy a neočakávane nízka absorpčná kapacita sú niekedy súčasťou reality rozvoja v Mjanmarsku/Barme. Týka sa to obzvlášť projektov v rámci auditovaných programov budovania mieru a pomoci pre ľudí bez domova.

Rámček 7 – Príklad projektu, ktorý je z hľadiska definovaných cieľov relevantný len čiastočne

Program „Erasmus“ sa týka vzdelávania, jedného z prioritných sektorov viacročného finančného rámca na obdobie 2014 – 2020, zatiaľ čo „životné prostredie“ je hlavnou prierezovou témou všetkých prioritných sektorov. Komisia okrem toho zdôrazňuje, že tento projekt funguje na základe dopytu, pričom žiadosti o budovanie kapacity vláda podáva delegácii EÚ. Je teda potrebná trochu pružná interpretácia rozsahu a výstupov, a to najmä v začiatočnom období transformácie, keď rozvojoví partneri opätovne spolupracujú s vládou prvýkrát po mnohých rokoch.

56

Dostupnosť údajov je závažnou prekážkou s významnými dôsledkami v súvislosti s meraním výstupov, výsledkov a vplyvu opatrení EÚ. Často je náročné identifikovať realistické ciele určitých ukazovateľov, preto sa v rámci väčšiny projektov vykonáva ročná revízia logického rámca.

Prostredníctvom programu financovaného z regionálneho orientačného programu na obdobie 2014 – 2020 Komisia podporuje zlepšenia štatistického systému v členských štátoch ASEAN.

57

Komisia by chcela zdôrazniť, že vzorka auditovaných projektov bola v rôznych štádiách realizácie, čo môže čiastočne vysvetľovať, prečo niektoré z plánovaných výsledkov a udržateľnosť ešte nebolo možné posúdiť. Komisia sa domnieva, že plánované výsledky sa dosiahnu vo viac než tretine auditovaných projektov. V roku 2018 Komisia vykoná strategické hodnotenie krajín spolupráce EÚ v súlade s pracovným programom pre strategické hodnotenia, ktorý schválil komisár pre rozvoj Mimica. Očakáva sa, že Komisii, ESVČ a ďalším zainteresovaným stranám poskytne zistenia, závery a odporúčania súvisiace so vzťahom k našej minulej, súčasnej a budúcej spolupráci s krajinou.

59

Dosahovanie pôvodných výsledkov stanovených v realizovaných projektoch je v Jakchainskom štáte nesmierne náročné. Situáciu možno považovať za pretrvávajúcu krízu, ktorá sa vyznačuje dlhodobou a hlboko zakorenenou diskrimináciou, vnútorným vysídlením, segregáciou, chýbajúcou štátnou príslušnosťou, chudobou a zraniteľnosťou. Komisia si dobre uvedomuje citlivosť práce vo veľmi spolitizovanom a zložitom prostredí, ako je Jakchainský štát, a zaväzuje sa aj naďalej angažovať v tomto regióne.

Rámček 8 – Projekt potravinovej bezpečnosti v Jakchainskom štáte

V rámci programu LIFT sa zvážila aj možnosť otvorených výziev na predkladanie návrhov na pokračovanie projektu potravinovej bezpečnosti v Jakchainskom štáte. Vzhľadom na prístup do cieľových dedín získaný od vybraných partnerov zodpovedných za realizáciu, na pracovné vzťahy nadviazané s miestnou vládou a na mimoriadne zložitú krízovú situáciu v tomto regióne sa v rámci programu LIFT došlo k záveru, že nie je možné ani realistické dosiahnuť v cieľových oblastiach očakávané výsledky prostredníctvom nových a neskúsených partnerov.

Vzhľadom na nízku výkonnosť by Komisia chcela zdôrazniť vypuknutie násilia v roku 2014 a tropický cyklón, s ktorým sa v rámci projektu bolo potrebné vyrovnať, pričom všetko z toho odsunulo realizáciu v teréne, keďže terénni pracovníci sa nemohli dostať do dedín. Konzorcium muselo dodatočne investovať veľa času a úsilia do budovania dôvery, aby ich komunity a úrady prijali v čase veľkého nepriateľstva voči OSN/INGO. Iba niekoľkým MVO sa podarilo presadiť na pozícii dôveryhodných partnerov vlády aj miestneho obyvateľstva.

60

Komisia zahrnula konkrétny cieľ zlepšenia socio-ekonomickej obnovy v oblastiach zasiahnutých konfliktom a v oblastiach, ktoré zasiahlo násilie medzi spoločenstvami, v rámci rôznych ročných akčných plánov, z ktorých sa financujú príspevky EÚ na budovanie mieru. Napriek tomu, že Komisia pôvodne obhajovala začlenenie Jakchainského štátu do spoločného mierového fondu, počas procesu navrhovania sa dohodlo, že prostredníctvom spoločného mierového fondu sa bude riešiť mierový proces, nie násilie medzi spoločenstvami. Ďalší partneri nechceli, aby sa spoločný mierový fond vzťahoval aj na Jakchainský štát.

Dizajn a štruktúra spoločného mierového fondu sa do veľkej miery zakladajú na celonárodnej dohode o prímerí. Tento text sa nevzťahuje na násilie medzi spoločenstvami. Projekty, ktoré zahŕňajú Jakchainský štát, možno napriek tomu financovať vtedy, ak preukážu priamu súvislosť s uplatňovaním celonárodnej dohody o prímerí a ďalších formálnych prvkov mierového procesu, ktoré podliehajú dôslednému riadeniu rizík, analýze citlivosti konfliktu a princípom nespôsobovania škody.

Ako je uvedené vyššie, na riešenie situácie v Jakchainskom štáte EÚ vytvorila ďalšie projekty a mechanizmy.

Závery a odporúčania

63

Z pohľadu Komisie a ESVČ bol výber priorít a sektorov rozvoja cielený a začlenenie štvrtého hlavného sektora plne odôvodnené a dohodnuté s vládou.

EÚ otvorila úrad v Rangúne, ktorý bol v septembri 2013 povýšený na delegáciu EÚ.

Mierový proces z jeho podstaty nie je možné predvídať, Komisia preto nebola v pozícii, aby v roku 2014 zaviedla podrobné geografické stanovenie priorít pre všetky finančné zdroje. Toto rozhodnutie sa prijíma každoročne počas identifikácie a formulovania ročných akčných plánov, aby sa prepojili s dynamikou mierového procesu, ktorý je veľmi nepredvídateľný a nestály. Pružnosť je absolútne nevyhnutná (vrátane stanovovania geografických priorít), aby sa reagovalo na potreby najzraniteľnejších komunít.

Mobilizácia domácich príjmov sa riešila nepriamo okrem iného prostredníctvom podpory EÚ v oblasti reforiem riadenia verejných financií, účasti na EITI a opatrení v oblasti FLEGT.

Odporúčanie 1 – Potreba zamerania podpory na zvýšenie vplyvu

Komisia a ESVČ odporúčanie prijímajú a budú sa ním zaoberať počas fázy plánovania ďalšieho viacročného orientačného plánu.

Prvá zarážka: Komisia a ESVČ odôvodnili štyri prioritné sektory, ktoré ostávajú plne podstatnými, ako sa to potvrdilo počas prebiehajúceho strednodobého preskúmania viacročného orientačného plánu na obdobie 2014 – 2020.

Druhá zarážka: Komisia má v úmysle zväčšiť podporu na mobilizáciu domáceho príjmu v rámci ďalšieho viacročného orientačného plánu. Komisia medzičasom podporí DRM priamo prostredníctvom plánovanej podpory reforiem riadenia verejných financií a nepriamo prostredníctvom trvalej podpory procesov, ako sú EITI a FLEGT.

Komisia a ESVČ počas plánovania ďalšieho viacročného orientačného plánu zvážia geografické stanovovanie priorít. Komisia a ESVČ sa však domnievajú, že takéto stanovovanie priorít a doplnkovosť s ďalšími darcami sa najlepšie posúdia pri identifikácii a formulovaní nových opatrení.

64

Generálne riaditeľstvá DEVCO a ECHO už posilnili svoju koordináciu a ešte ju zlepšia v súvislosti so sfunkčnením prepojenia medzi humanitárnou oblasťou a rozvojom, v súvislosti s čím Rada vybrala Mjanmarsko/Barmu ako pilotnú krajinu.

Odporúčanie 2 – Koordinácia intervencií

Komisia toto odporúčanie prijíma a bude ho vykonávať takto:

  • Prebiehajúci proces sfunkčnenia prepojenia medzi humanitárnou oblasťou a rozvojom, pre ktorý Rada vybrala Mjanmarsko/Barmu ako jednu zo šiestich pilotných krajín, bude viesť k vytvoreniu akčného plánu okolo polovice roku 2018. Generálne riaditeľstvá DEVCO a ECHO okrem toho vyvíjajú spoločnú analýzu odolnosti a komplexnú stratégiu riešenia problémov LRRD v súvislosti s dlhotrvajúcimi krízami v Mjanmarsku/Barme.
  • Ako sa tiež odporúča v hodnotení spoločného procesu plánovania, Komisia bude lepšie zapájať GR ECHO a usilovať sa o zapojenie humanitárnych intervencií členských štátov pri navrhovaní nového spoločného programového dokumentu, najmä v oblastiach pretrvávajúcej krízy.
65

Po dôkladnom procese konzultácií vrátane konzultácií s vládou a hlavne zohľadnení potrieb a absorpčnej kapacity v rámci príslušných prioritných sektorov sa Komisia rozhodla orientačne vyčleniť až 35 % do každého z prvých dvoch prioritných sektorov (rozvoj vidieka a vzdelanie) a až 15 % do každého z dvoch zostávajúcich prioritných sektorov (správa a budovanie mieru).

Určenie prostriedkov vyčlenených na každé opatrenie v rámci ročných akčných programov je súčasťou identifikácie a formulovania nových opatrení.

Odporúčanie 3 – Vykonávanie opatrení

Komisia toto odporúčanie prijíma a bude ho vykonávať takto:

Komisia zdokumentuje vyčlenenie fondov do každého základného sektora počas fázy programovania ďalšieho viacročného orientačného programu.

Keďže o zdôvodnení pridelenia prostriedkov na každé nové opatrenie sa diskutuje počas ich prvého identifikovania a formulovania, Komisia bude aj naďalej zaručovať, že sa zdokumentuje prideľovanie v súvislosti s opatreniami v rámci ročného akčného programu na rok 2018 a na nasledujúce roky.

66

Dôvodom meškaní boli v niektorých prípadoch zložitosť pracovného prostredia a oživenie konfliktu.

V šablóne príspevkov, ktorá bola dohodnutá s medzinárodnými organizáciami, sa predpokladá, že úroky zo zálohových platieb nie sú splatné, pokiaľ sa zaplatenie úrokov nepredpokladá v pravidlách organizácie. Je to v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a základnými aktmi. Na zabránenie akumulácie zálohových platieb na účet organizácie sa však v dohode o príspevkoch v článku 15 všeobecných podmienok predpokladá, že ďalšia splátka sa môže uvoľniť až po splnení 70 % záväzku z bezprostredne predchádzajúcej splátky (a 100 % z predchádzajúcich).

Vzhľadom na vplyv opatrení na kontrolu nákladov v zmluvách medzi EÚ a OSN Komisia môže uplatniť konceptuálny prístup, podľa ktorého príslušný povoľovací úradník môže uvážiť, že požiadavky EÚ sú splnené, pokiaľ suma, ktorú na spolufinancované opatrenie prispeli ďalší darcovia, postačuje na zaplatenie činností, ktoré sú podľa pravidiel EÚ neoprávnené.

Odporúčanie 4 – Nákladová efektívnosť opatrení s viacerými darcami

Komisia berie na vedomie stanovisko Dvora audítorov, ale toto odporúčanie neprijíma.

Úroveň nepriamych nákladov je špecifická pre každé opatrenie a štruktúru organizácie. Organizácie sa v mnohých prípadoch domnievajú, že príspevok EÚ k nepriamym nákladom (ktorých maximálna výška je v nariadení o rozpočtových pravidlách stanovená na úrovni 7 %) nepostačuje na zaplatenie ich nákladov. Komisia sa ako signatár veľkej dohody o humanitárnej pomoci (Grand Bargain on Humanitarian Aid) zaviazala k tomu, že bude s niekoľkými partnermi pracovať na harmonizácii kvalifikácie týchto nákladov (priamych vs. nepriamych). Vyvolá to širšiu diskusiu o úrovni nepriamych nákladov.

67

Komisia uplatňuje svoje štandardné pravidlá a postupy, ako aj interné pravidlá, ktoré za určitých podmienok umožňujú odkloniť sa od týchto štandardných pravidiel, napr. v krízových situáciách. Ustanovenia o pružnosti v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách a základnými aktmi umožnili ušetriť čas v porovnaní s tradičnejšími prístupmi zavedením krízových postupov a súčasne udržaním rovnováhy medzi rýchlosťou a transparentnosťou.

Komisia využila v obmedzenom počte prípadov vyhlásenie o kríze a dobre odôvodnené presvedčivé argumenty na nevyužitie výzvy na prekladanie návrhov. Za určitých okolností je priame pridelenie grantov a zmlúv o verejnom obstarávaní odôvodnené vzhľadom na článok 190 pravidiel uplatňovania a na zodpovedajúcim spôsobom vyžiadaný predchádzajúci súhlas. Priame udelenie navyše aj napriek tomu znamená prerokovaný postup spolu so správou, v ktorej sa vysvetľuje dôvod výberu a diskusie súvisiace s rokovaním o opatreniach a riadnom zaznamenávaní rozpočtu. Postupy v dôsledku toho ostávajú vždy transparentné a plne v súlade s postupmi nariadenia o rozpočtových pravidlách a s vyhliadkami na zabezpečenie nákladovej efektívnosti.

68

Viaceré auditované projekty sa realizovali v čase auditu a medzičasom sa zlepšilo dosahovanie ich výsledkov.

Komisia vykonáva strategické hodnotenie krajiny v súvislosti s rozvojovou spoluprácou EÚ v Mjanmarsku/Barme v roku 2018, ktoré bude zamerané na výsledky a udržateľnosť.

Komisia podniká dôležité kroky na zlepšenie logických rámcov vrátane ukazovateľov a viditeľnosti EÚ.

Odporúčanie 5 – Monitorovanie činností

Komisia toto odporúčanie prijíma a bude ho vykonávať takto:

Prvá zarážka: Komisia vyvíja nový prevádzkový informačný systém (OPSYS), aby okrem iného zhromaždila údaje logického rámca.

Druhá zarážka: Komisia bude s partnermi zodpovednými za realizáciu aj naďalej trvať na tom, že treba uplatňovať zmluvné ustanovenia súvisiace s viditeľnosťou opatrení EÚ. Delegácia EÚ už v tejto oblasti spozorovala značné zlepšenie. Komisia zahrnula do veľkej zákazky na priamo spravované služby aj významný prvok viditeľnosti s cieľom zabezpečiť koordinované odosielanie správ o podpore EÚ a jej väčšiu viditeľnosť.

69

Kým polovica auditovaných projektov priniesla plánované výsledky v plnej miere, v rámci ďalších 40 % sa dosiahli len čiastočne, keďže v čase auditu stále prebiehala ich realizácia. Viaceré z nich medzičasom zaznamenali zlepšenia v oblasti dosahovania výsledkov.

Programy sa realizujú vo veľmi náročnom prostredí, v rámci ktorého sa odohráva zložitá transformácia. Všetky tieto faktory majú priamy vplyv na mnohé z auditovaných projektov. Komisia sa usiluje zmierniť takéto riziká realizácie programu v čo najväčšej možnej miere. Neúspechy a neočakávane nízka absorpčná kapacita sú niekedy súčasťou reality rozvoja v Mjanmarsku/Barme.

Odporúčanie 6 – Dosiahnutie výsledkov

Komisia toto odporúčanie prijíma.

Prvá zarážka: Komisia bude aj naďalej veľmi aktívne zlepšovať riadenie projektu v rámci priameho aj nepriameho riadenia a pravidelne posudzovať stav realizácie a trvať na nápravnom opatrení. Komisia bude v Mjanmarsku/Barme aj naďalej pravidelne vykonávať monitorovanie orientované na výsledky. Vzorka projektov z monitorovania orientovaného na výsledky bude zahŕňať problematickejšie projekty.

Druhá zarážka: Jakchainský štát je už teraz súčasťou sféry kompetencií spoločného mierového fondu. Projekty, ktoré zahŕňajú Jakchainský štát, však možno financovať len v prípade, že preukážu priamu súvislosť s uplatňovaním celonárodnej dohody o prímerí a ďalších formálnych prvkov mierového procesu, ktoré podliehajú dôslednému posudzovaniu rizík a analýze citlivosti konfliktu. Na podporu mieru medzi komunitami v Jakchainskom štáte existujú iné mechanizmy.

Akronymy a skratky

DCI: Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)

EIDHR: Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (European Instrument for Democracy and Human Rights)

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť

GR DEVCO: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

GR ECHO: Generálne riaditeľstvo pre civilnú ochranu a operácie humanitárnej pomoci EÚ

ICI+: Nástroj financovania spolupráce s industrializovanými krajinami

IcSP: Nástroj na podporu stability a mieru (predtým nástroj stability) (Instrument contributing to Stability and Peace)

JPF: Spoločný mierový fond (Joint Peace Fund)

LIFT: Trustový fond pre živobytie a potravinovú bezpečnosť (Livelihoods and Food Security Trust Fund)

LRRD: Prepojenie pomoci, obnovy a rozvoja (Linking Relief, Rehabilitation and Development)

MIP: Viacročný orientačný program (Multiannual Indicative Programme)

MVO: Mimovládna organizácia

QBEP: Program kvalitného základného vzdelania (Quality Basic Education Programme)

RACER: Relevantné, uznávané, vierohodné, jednoduché a stabilné ukazovatele (relevant, accepted, credible, easy, robust)

RAP: Ročný akčný program

ROM: Monitorovanie orientované na výsledky (Results-Oriented Monitoring)

RSK: Rozvoj poháňaný komunitou

SMART: Konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené ukazovatele (specific, measurable, achievable, relevant, timely)

SWITCH-Asia: Program financovaný Úniou na pomoc spotrebiteľom a firmám pri prechode na udržateľnú spotrebu a výrobu

UNICEF: Detský fond OSN

UNOPS: Úrad OSN pre servisné zabezpečenie projektov

VVO: Vnútorne vysídlená osoba

3DF: Fond troch chorôb (Three Diseases Fund)

3MDG: Fond pre tri miléniové rozvojové ciele (Three Millennium Development Goals Fund)

Koncové poznámky

1 Údaje Svetovej banky, 2012 – 2016.

2 Nástroje financovania môžu byť špecifické pre danú krajinu (bilaterálne), regionálne alebo môžu mať konkrétne tematické zameranie.

3 V prípade priameho hospodárenia je Európska komisia zodpovedná za všetky úlohy spojené s plnením rozpočtu EÚ a vykonávajú ich jej útvary, buď v ústredí alebo v delegáciách EÚ. Pri nepriamom hospodárení Komisia poveruje úlohami plnenia rozpočtu medzinárodné organizácie, rozvojové agentúry členských štátov EÚ, partnerské krajiny alebo iné subjekty.

4 Zo 438 mil. EUR na všetky zmluvy (zdroj: správa o riadení vonkajšej pomoci za rok 2016).

5 Ministerstvo plánovania a financií, útvar pre zahraničné ekonomické vzťahy, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Projekty 1 až 10.

7 Projekt 11.

8 Projekty 12 až 20.

9 Audit Komisie, ktorého predmetom sú agentúry OSN.

10 Prvoradým cieľom programu zmien prijatého v roku 2011 je výrazne zvýšiť dosah a účinnosť rozvojovej politiky EÚ. Pozri https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 K 31. januáru 2017 v prípade fondu LIFT, k 1. novembru 2016 v prípade 3MDG a k 28. februára 2017 v prípade Spoločného mierového fondu. Dátumy sa líšia z dôvodu odlišných cyklov vykazovania.

12 Pozri vyššie.

13 UNICEF nemohol predložiť osvedčený výkaz o peňažnom toku za program QBEP.

14 Článok 190 ods. 2 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (Ú. v. EÚ L 362, 31.12.2012, s. 1).

15 Ako sa stanovuje v článku 128 nariadenia o rozpočtových pravidlách č. 966/2012 a článku 190 ods. 2 delegovaného nariadenia Komisie č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o grantoch, článku 190 nariadenia o rozpočtových pravidlách č. 966/2012 a článku 266 ods. 1 písm. a) nariadenia Komisie č. 1268/2012 o službách, článku 190 nariadenia o rozpočtových pravidlách č. 966/2012 a článku 268 ods. 1 písm. a) nariadenia Komisie č. 1268/2012 o dodávkach, článku 190 nariadenia o rozpočtových pravidlách č. 966/2012 a článku 270 ods. 1 písm. a) nariadenia Komisie č. 1268/2012 o prácach.

16 Pri najväčšom projekte v rámci tejto zložky z počiatočnej analýzy z roku 2013 vyplynulo, že toto opatrenie by si vyžadovalo rozpočet vo výške 0,7 mil. USD, pričom sa uviedlo, že z Globálneho fondu sa naň už poskytla podpora v približnej výške 12,7 mil. USD. Na opatrenie sa v roku 2014 napriek tomu udelila podpora vo výške 11,4 mil. USD a táto suma sa v roku 2015 zvýšila na 13 mil. USD, hoci nebolo vysvetlené, prečo sa potreby tak výrazne zvýšili.

Udalosť Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu 22.11.2016
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (alebo inému kontrolovanému subjektu) 11.10.2017
Schválenie konečnej správy po námietkovom konaní 12.12.2017
Oficiálne odpovede Komisie a ESVČ prijaté vo všetkých jazykoch 20.12.2017

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila komora III Dvora audítorov, ktorá zodpovedá za audit výdavkov na vonkajšie opatrenia, bezpečnosť a spravodlivosť. Spravodajcom pre túto správu bol predsedajúci komory Karel Pinxten a podporu pri príprave správy mu poskytli jeho vedúci kabinetu Gerard Madden, atašé a vedúca úlohy Mila Strahilova, hlavná manažérka Beatrix Lesiewicz a audítori Roberto Ruiz Ruiz a Francesco Zoia Bolzonello. Jazykovú podporu zaisťovala Cathryn Lindsay.

Zľava doprava: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF ISBN 978-92-872-8950-6 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/799987 QJ-AB-17-025-SK-N
HTML ISBN 978-92-872-8995-7 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/572526 QJ-AB-17-025-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

  • prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
  • prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
  • e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://publications.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.