Eriaruanne
nr04 2018

ELi abi Myanmarile/Birmale

Aruande kohta Kontrollikoda analüüsis Myanmarile/Birmale antud ELi arenguabi ja leidis, et see oli osaliselt tõhus. EL täitis arenguprioriteetide toetamisel juhtrolli ja eraldas riigile märkimisväärses summas rahalisi vahendeid. Kontrollikoda osutab siiski puudustele komisjonipoolses vajaduste hindamises ja ELi abi rakendamises.
Käesoleva aruande tähelepanekute põhjal esitab kontrollikoda mitu soovitust eesmärgiga arenguabi juhtimist parandada.

Käesolev väljaanne on saadaval 23 keeles ning järgmises formaadis:
PDF
PDF General Report

Kokkuvõte

I

Auditeeritud ajavahemikul toimus Myanmaris/Birmas ulatuslik ja keeruline poliitiline ja majanduslik üleminekuprotsess. Arengualaseid jõupingutusi takistasid sellised tegurid nagu loodusõnnetused, etnilised konfliktid ning kohalike osalejate ja ametiasutuste piiratud suutlikkus.

II

Kontrollikoda uuris, kas Myanmarile/Birmale antud ELi abi oli olnud tõhus. Selleks otsiti vastust küsimusele, kas Euroopa välisteenistus ja komisjon toetasid kindlaksmääratud arenguprioriteete. Samuti hinnati seda, kuidas komisjon ELi arenguabi haldas ja kas ELi arenguabi täitis oma eesmärgid. Audit keskendus pärast tsiviilvalitsuse moodustamist 2011. aastal arengukoostöö rahastamisvahendi raames aastail 2012–2016 tehtud kulutustele. EL on perioodiks 2012–2020 eraldanud kokku ligi miljard eurot.

III

Kontrollikoja järelduse kohaselt on riigile antud ELi arenguabi olnud osaliselt tõhus. EL täitis arenguprioriteetide toetamisel olulist juhtrolli ja eraldas riigile märkimisväärses summas rahalisi vahendeid. Keerulises kontekstis, kus institutsioonide ülesehitamine, rahuprotsessi areng ja reformide edenemine on olnud ebakindel, reageeris EL aktiivselt riigi vajadustele. Kontrollikoda osutab siiski puudustele komisjonipoolses vajaduste hindamises ja ELi abi rakendamises.

IV

Komisjoni otsus keskenduda neljale sektorile ei vastanud 2011. aasta muutuste kavale ja ELi delegatsiooni suutlikkust suure töökoormusega toime tulla ei hinnatud. Komisjon ei hinnanud piisavalt riigisiseseid geograafilisi prioriteete. Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine ei kuulunud prioriteetide hulka, ehkki see on Myanmari arengu jaoks peamise tähtsusega tegur. ELi ja eri liikmesriikide ühine kavandamine perioodi 2014–2016 ühise kavandamise strateegia raames oli positiivne samm.

V

ELi arenguabi haldamine oli üldjoontes rahuldav. Meetmed olid suunatud riigi arenguprioriteetidele, kuid kohati rakendati neid hilinemisega. Komisjoni valitud abi andmise viis oli põhjendatud. Igale sektorile ja meetmele eraldatud toetussumma põhjendatuse kohta puudusid aga dokumendid. Rakendamine hilines ka seetõttu, et 2016. aasta tegevusprogrammi vastu ei võetud.

VI

ÜRO hallatavate usaldusfondide programmide rakendamist mõjutasid viivitused ja eelarvevahendite aeglane kasutamine. Fondidesse on kogunenud suured sularahajäägid, kuid komisjon ei ole taganud selle, et ELi toetuselt teenitud intress eraldataks rahastatavatele meetmetele. Kulude kontrolli sätted ELi ja ÜRO vahelistes lepingutes avaldasid vähe mõju.

VII

Perioodil 2012–2016 kasutas komisjon laialdaselt kriisiolukorra sätteid, et rakenduspartneritega otse lepinguid sõlmida. Projektikonkursi korraldamise nõude tühistamine vähendas valikuprotsessi läbipaistvust ja ohustas projektide kulutasuvust.

VIII

Tulemuste saavutamise määr oli auditeeritud projektides erinev. Auditeeritud projektidest saavutas kavandatud väljundid ainult pool, peamiselt rakendamisel tekkinud viivituste tõttu. Ligi poolte auditeeritud projektide puhul ei olnud võimalik tulemeid ja tulemuste jätkusuutlikkust hinnata, sest programmi tegevus viidi ellu hilinemisega. Puudusi tuvastati ka projektinäitajate kvaliteedis ja projektide seires.

IX

Käesoleva aruande tähelepanekute põhjal esitab kontrollikoda mitu soovitust eesmärgiga parandada Myanmarile/Birmale antava arenguabi juhtimist. Euroopa välisteenistusel/komisjonil soovitatakse

  • paremini toetusvaldkondadele keskenduda, et abi mõju suurendada;
  • kooskõlastamist ECHOga tõhustada;
  • abi eraldamist konkreetsetele sektoritele ja meetmetele põhjendada;
  • mitme rahastajaga meetmete kulutasuvust parandada;
  • parandada projektijuhtimist ja tagada ELi meetmete suurem nähtavus.

Sissejuhatus

01

Pärast mitukümmend aastat kestnud autoritaarset võimu tuli Myanmaris/Birmas 2011. aasta märtsis võimule tsiviilvalitsus ning riigis on toimumas poliitiline ja majanduslik üleminek. Valitsus on käivitanud hulga reforme, et muuta riigi poliitilist, demokraatlikku ja sotsiaal-majanduslikku olukorda.

02

Mis puudutab riigi majanduslikku olukorda, siis SKP kasvas aastas keskmiselt 7,5 %1. Tööjõud on noor ja riik on rikas maavarade (gaas, puit, kuld ja vääriskivid) poolest. Myanmaris/Birmas, mis piirneb Hiina ja India ehk kahe maailma suurima rahvaarvuga riigi turgudega, on otseinvesteeringud viimasel ajal märkimisväärselt suurenenud.

03

Elanikkond koosneb paljudest etnilistest rühmadest, kellest mõned on omavahel pikaajalises relvastatud konfliktis. Etniliste rühmade ja religioonide vahelised pinged jätkuvad. Valitsus on sõlminud mõningate rahvusrühmade sõjavägedega kogu riiki hõlmava relvarahukokkuleppe, kuid rahuprotsess edeneb aeglaselt. Etnilised pinged on teravad osariikides, kus domineerivad mittebirma etnilised rühmad, eriti Šani, Katšini ja Arakani osariikide piirialadel (vt kaart I lisas).

04

2016. ja 2017. aastal toimusid korduvad vägivallapuhangud Arakani osariigi rohingja moslemivähemuse vastu (vt kaart I lisas). Tegemist on rahvusrühmaga, mis on olnud kodakondsuseta alates 1982. aastast, mil jõustus Birma kodakondsuse seadus. Korduv vägivald süvendab konflikti ning takistab humanitaar- ja arenguabi andmist piirkonnas.

05

Reformide soodustamiseks peatas EL 2012. aasta aprillis valitsuse suhtes kehtestatud sanktsioonid ning oli 2013. aastaks tühistanud kõik keelud peale relvaembargo. Samuti avas EL Yangonis büroo, mis sai 2013. aastal täieõiguslikuks ELi delegatsiooniks.

06

Nõukogu 22. juuli 2013. aasta järeldused, mis käsitlevad ELi poliitika ja Myanmarile/Birmale antava toetuse terviklikku raamistikku, on kahepoolsete suhete aluseks. Raamistiku strateegilised eesmärgid on: 1) toetada rahu kindlustamist ja rahvuslikku leppimist, 2) aidata kaasa toimiva demokraatia ülesehitamisele, 3) edendada arengut ja kaubandust, 4) toetada Myanmari reintegreerimist rahvusvahelise kogukonnaga.

07

EL ja Myanmari/Birma töökonna kohtumine peeti 2013. aasta novembris, et tutvustada valitsusele ELi käsutuses olevaid vahendeid demokraatia toetamiseks. Endise ELi kõrge esindaja Catherine Ashtoni ja riigi presidendi kantselei ühe ministri U Soe Thane juhtimisel toimus mitu foorumit, et süvendada kahepoolseid suhteid mitmesugustes valdkondades, nagu arenguabi, kodanikuühiskond, rahuprotsess ning kaubandus ja investeeringud.

08

Töökonna kohtumisele järgnes ELi ja Myanmari vaheline inimõiguste dialoog, mille käigus uuriti, kuidas saaks ELi abi toetada jõupingutusi inimõiguste, demokraatliku valitsemistava ja õigusriigi edendamiseks kohapeal. EL pakkus Myanmari valitsusele toetust rahvusvaheliste inimõiguste konventsioonide ja muude dokumentide ratifitseerimisel. EL lähetas riiki ka valimisvaatlusmissiooni, et vaadelda 8. novembril 2015. aastal toimunud üldvalimisi.

09

EL on eraldanud riigile ajavahemikuks 2007–2020 üle ühe miljardi euro (vt 1. tabel), peamiselt kahepoolsete, piirkondlike ja temaatiliste rahastamisvahendite raames2.

1. tabel

Aastail 2007–2020 Myanmarile/Birmale antud ELi abi
(miljonit eurot)
Allikas 2007–2011 2012–2013 Eripakett 2012–2013 Kokku 2007–2013 2014–2020 Kokku 2007–2020
Arengukoostöö rahastamisvahend
Kahepoolne rahastamispakett 32,0 93,0 125,0 688,0 813,0
Teemaprogrammid 43,9 7,7 34,0 85,6 20,6* 106,2
Piirkondlikud programmid 17,0 3,8 20,0 40,8 35,9* 76,7
Muud rahastamisvahendid (IfS, EIDHR, ICI+) 2,2 28,9 3,7 34,8 1,8 36,6
Kokku 95,1 40,4 150,7 286,2 746,3 1 032,5

* Kuni 2017. aastani eraldatud vahendid

Allikas: Mitmeaastased sihtprogrammid aastateks 2007–2013 ja 2014–2020 ning aastate 2007–2015 tegevusprogrammid.

10

Aastate 2007–2013 mitmeaastase sihtprogrammi raames andis EL kahepoolset toetust kahele sihtvaldkonnale – haridusele ja tervishoiule. Temaatiliste rahastamisvahendite ja piirkondliku rahastamise puhul keskenduti toiduga kindlustatuse ja kodukohast lahkuma sunnitud isikute abiprogrammidele.

11

Reformide elluviimise tempo säilitamiseks andis EL riigile 2012. aastal eripaketi raames 150 miljoni euro suuruses summas täiendavat toetust. Seeläbi laienes kahepoolne toetus veel kahele sihtvaldkonnale – rahu kindlustamisele ja kaubandusele.

12

Aastate 2014–2020 mitmeaastase sihtprogrammi raames on antud kahepoolset toetust summas 688 miljonit eurot neljale sihtvaldkonnale – maaelu arengule, haridusele, valitsemisele ja rahu kindlustamisele. Koos temaatiliste ja piirkondlike programmide ja rahastamisvahendite raames antud abiga on EL riigile seitsmeaastase perioodi jooksul toetust andnud kokku 746,3 miljonit eurot. 1. joonisel on näidatud perioodil 2007–2020 eraldatud toetus valdkondade kaupa.

1. joonis

Igale valdkonnale arengukoostöö rahastamisvahendi raames eraldatud kahepoolne, piirkondlik ja temaatiline toetus (miljonites eurodes)

Allikad: Mitmeaastased sihtprogrammid aastateks 2007–2013 ja 2014–2020 ning aastate 2007–2015 tegevusprogrammid.

13

Vahendeid rakendati nii otsese kui kaudse eelarve täitmise raames3. 2016. aastal eraldas EL 63 %4 riigile antud toetusest kaudse eelarve täitmise raames – peamiselt ÜRO asutuste kaudu. Kasutati järgmisi usaldusfonde: elatusvahendite ja toiduga kindlustatuse usaldusfond (LIFT), kvaliteetse põhihariduse programm (QBEP), aastatuhande kolme arengueesmärgi fond (3MDG) ja ühine rahufond (JPF). ELi toetuse osakaal fondides oli vahemikus 11–37 % (vt üksikasju II lisas). Otsese eelarve täitmise raames tehtud kulutused, mis seisnesid peamiselt toetustes, moodustasid kogukuludest 37 %.

14

Riik on toetust saanud paljudelt rahastajatelt. Ajavahemikul 2012–2016 ületas kõigi rahastamisallikate võetud kohustuste kogusumma 8 miljardit USA dollarit. Lisaks ELi abile sai riik toetust Jaapanilt (3,3 miljardit USA dollarit), Maailmapangalt (1 miljard USA dollarit), Ühendkuningriigilt (593 miljonit USA dollarit) ja USA-lt (477 miljonit USA dollarit)5.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

15

Auditiga uuriti, kas Myanmarile/Birmale antud ELi toetus oli tõhus, otsides vastust kolmele järgmisele küsimusele:

  1. kas Euroopa välisteenistus ja komisjon toetasid täpselt kindlaksmääratud arenguprioriteete;
  2. kas komisjon haldas ELi arenguabi hästi;
  3. kas ELi arenguabi täitis oma eesmärgid.
16

Audit hõlmas aastail 2012–2016 arengukoostöö rahastamisvahendist rahastatud kulutusi. Kontrollikoda vaatas läbi 20 projekti – 11 projekti kaudse eelarve täitmise raames (millest 10-t haldasid usaldusfondid6 ja ühte liikmesriigi asutus7) ja üheksa projekti otsese eelarve täitmise raames8. Auditeeritud projektide üksikasjad on toodud III lisas.

17

Auditi käigus uuriti dokumentaalseid tõendeid, nagu programmdokumendid ning seire- ja hindamisaruanded. Tehti üks kohapealne külastus ja küsitleti rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi (DEVCO), Euroopa välisteenistuse, ELi delegatsiooni ning Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi (ECHO) töötajaid, samuti ELi liikmesriikide esindajaid Myanmaris/Birmas, teisi rahastajaid ja rakenduspartnereid. Arvesse võeti ka teiste asutuste auditi-, kontrolli-9 ja tulemuspõhise järelevalve aruandeid.

Tähelepanekud

Hoolimata mõningatest puudustest täitis EL kindlaksmääratud arenguprioriteetide toetamisel olulist juhtrolli

18

Esimesele auditiküsimusele (vt punkt 15) vastamiseks hindas kontrollikoda, kas Euroopa välisteenistuse ja komisjoni tegevus vastas riigi vajadustele. Kontrollikoda hindas ka seda, kas komisjoni arenguprioriteedid olid piisavalt täpse suunitlusega ja kas komisjon oli need teiste rahastajatega kooskõlastanud.

Euroopa välisteenistuse ja komisjoni tegevus vastas riigi vajadustele

19

Euroopa välisteenistus ja komisjon reageerisid kiiresti riigis toimunud poliitilistele muutustele. Nad käivitasid inimõiguste dialoogi, korraldasid valimisvaatlusmissiooni ja osalesid rahuprotsessis. ELi delegatsioon Myanmaris/Birmas asutati 2013. aastal. Hoolimata ELi delegatsiooni uuest struktuurist ja kohapeal esinenud probleemidest lõid Euroopa välisteenistus ja komisjon riigi ametiasutustega varase ja aktiivse poliitikadialoogi ning tagasid laiaulatusliku teadmiste kogumise.

20

Myanmari/Birma valitsus ei ole kokku leppinud riiklikus arengukavas. Riigi vajadused olid suured ja hõlmasid paljusid valdkondi, nagu rahu, haridus, tervishoid, põllumajanduse areng, valitsemine ja institutsiooniline suutlikkus. Toetatavad sektorid valiti sidusrühmadega peetud konsultatsioonide käigus ja valitsuse hinnangul hõlmas see ka tema üldisi arenguprioriteete. EL on riigile arenguprioriteetide toetamiseks märkimisväärses summas vahendeid eraldanud (vt punkt 9).

Arenguprioriteetide valik ei olnud piisavalt täpse suunitlusega

21

Euroopa välisteenistus ja komisjon määrasid arenguprioriteedid ja rahaeraldised kindlaks Myanmari/Birma mitmeaastaste sihtprogrammide raames. Programmitöö pidi vastama üldistele ELi arengupoliitika prioriteetidele ja järgima 2011. aasta muutuste kava10. Samuti tuli tagada rahastajate tegevuse omavaheline sidusus ja täiendavus ning kooskõla valitsuse prioriteetidega.

22

Muutuste kava peamine eemärk oli oluliselt suurendada ELi arengupoliitika mõju ja tõhusust. Selles kutsuti ELi osalema maksimaalselt kolme sihtvaldkonna toetamises, et abi mõju ja finantsvõimendust suurendada. Komisjoni otsus suurendada sihtvaldkondade arvu kahelt neljale (vt punktid 10–12) ei olnud selgelt põhjendatud, võttes arvesse komisjoni enda tegevusjuhiseid, ning selles ei arvestatud ELi delegatsioonide suutlikkust tulla toime niivõrd mahukate arengumeetmetega keerulises töökeskkonnas.

23

Peale selle ei hinnanud komisjon piisavalt geograafilisi prioriteete piirkondade kaupa. Näiteks esimene uuring Arakani osariigi erivajaduste kohta (vt punkt 4) tehti alles 2017. aastal. Prioriteetide määramine vastavalt piirkondadele oleks ELi toetuse mõju suurendanud.

24

Valitsemissektori tulude teenimine maksudest või muudest allikatest on jätkusuutliku arengu jaoks otsustava tähtsusega, eriti riigis, kus on rikkalikult loodusvarasid (vt punkt 2). Prioriteetide kindlaksmääramisel ei kaalutud siseriiklike tulude kasutuselevõtmist aga piisavalt, ehkki see on Myanmari arengu jaoks peamise tähtsusega tegur.

Kooskõlastamise tase oli kõikuv

25

Tsiviilvalitsuse võimuletulekule Myanmaris/Birmas järgnes kiire arenguabi rahastamisvahendite sissevool (vt punkt 14). Riigi valitsus ja arengupartnerid kohtusid regulaarselt ja vahetasid teavet, et tagada rahastajatevaheline tegevuse kooskõlastamine. Kohtumiste abil parandati arenguabi sidusust ja tõhusust. EL osales kooskõlastusfoorumitel aktiivselt.

26

EL ja selle liikmesriigid võtsid kasutusele perioodi 2014–2016 ühise kavandamise strateegia, et edendada abi tõhusust. Ühine kavandamine toimis hoolimata riikliku arengukava puudumisest ja oli üks esimesi omataolisi kogu maailmas. Kuigi abi killustatuse vähendamise seisukohast paranes abi tõhusus vähe, suurendas ühise kavandamise protsess läbipaistvust, prognoositavust ja nähtavust.

27

ECHO ja DEVCO vaheline kooskõlastamine oli aga ebapiisav. Humanitaarabi on äärmiselt vajalik Myanmari/Birma teatud piirkondades, eelkõige Arakani ja Katšini osariigis. Aastatel 2012–2016 eraldas Euroopa Komisjon ECHO kaudu ligikaudu 95 miljonit eurot toiduga kindlustatuse hädaabiprogrammide ning konfliktiohvrite abistamise jaoks. Kuigi mõlemad komisjoni peadirektoraadid tegutsevad riigis aktiivselt, ei võetud programmide koostamisel ELi humanitaarabi meetmeid piisavalt arvesse. Lisaks puudus ühine rakenduskava, mis oleks hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendanud. Leidus näiteid humanitaar- ja arenguabi kooskõlastamisest, kuid see oli pigem erand kui reegel.

28

Lisaks ei olnud ECHO komisjoni ja liikmesriikide perioodi 2014–2016 ühise kavandamise strateegiasse (vt punkt 26) kaasatud. Seda võib käsitada käestlastud võimalusena parandada kooskõlastamist, arvestades humanitaarabi vajalikkust pikaajalise kriisi piirkondades, nagu mõned riigi piirkonnad seda on. Menetlus teabe vahetamiseks DEVCO ja ECHO vahel kinnitati alles 2016. aasta septembris.

Komisjonipoolne ELi arenguabi korraldamine oli üldiselt rahuldav, kuid seda mõjutasid viivitused ja puudused

29

Teisele auditiküsimusele (vt punkt 15) vastamiseks hindas kontrollikoda, kas komisjon oli meetmed asjakohaselt kindlaks määranud ja ellu viinud ning valinud sobiva abi andmise viisi. Samuti hindas kontrollikoda, kas komisjon oli kooskõlastanud meetmed teiste rahastajatega ning kas meetmete üle tehti asjakohast seiret.

Meetmed olid asjakohased, kuid esines tagasilööke

30

Iga mitmeaastase sihtprogrammi raames võtab komisjon vastu rahastamisotsused, st aasta tegevusprogrammid, milles määratakse kindlaks meetmed, abi andmise viis ja iga meetme rahastamise kogusumma. Valitud meetmed olid kindlaksmääratud prioriteetidega kooskõlas. Tuleb aga märkida, et ehkki sihtvaldkonnad ja toetatavad meetmed olid kooskõlas valitsuse prioriteetidega (vt punkt 20), ei dokumenteerinud komisjon rahastamissummade kindlaksmääramist mitmeaastaste sihtprogrammide raames iga valdkonna puhul ja aasta tegevusprogrammide raames iga meetme puhul.

31

2016. aasta tegevusprogrammi ei võetud vastu, sest mõned liikmesriigid ei toetanud enne arengukoostöö rahastamisvahendi komitee kohtumist välja pakutud lähenemisviisi. Komisjon otsustas ettepaneku tagasi võtta. See, et 2016. aasta tegevusprogrammi vastu ei võetud, tekitas kavandatud meetmete elluviimisel märkimisväärseid viivitusi, sest mitmeaastase sihtprogrammi raames 2016. aastaks ette nähtud 163 miljoni euro kasutamine tuli edasi lükata. Perioodiks 2012–2020 eraldatud ligi miljardist eurost (vt 1. tabel) oli 2017. aasta aprilliks kulukohustusi võetud summas 380,7 miljonit eurot.

32

Abi andmise viisi valimise ja rakenduskava väljatöötamise ajal arvestati järgmisi tegevuskriteeriume: delegatsiooni töökoormuse tagamine ja erinevate abi andmise viiside ühendamine. Ükski läbivaadatud aasta tegevusprogramm ei sisaldanud rahastatud tegevuste kulutasuvuse kriteeriumit. Kasutada olnud võimalusi arvestades oli komisjoni abi andmise viiside valik aga mõistlik.

33

Üle poole kulukohustuste summast eraldati eelarve kaudse täitmise raames ja jagati peamiselt ÜRO hallatavate usaldusfondide kaudu (vt punkt 13). See võimaldas komisjonil teha tihedat koostööd teiste rahastajatega ning osaleda suuremahulistes arengumeetmetes. Selline abi osutamise viis vähendas ka komisjoni töötajate töökoormust, sest fondide haldamise eest vastutas peaasjalikult ÜRO.

Usaldusfondide rakendamist mõjutasid viivitused kulukohustuste võtmisel ja vahendite väljamaksmisel

34

Komisjon tegutses kulukohustuste võtmisel ja vahendite usaldusfondidele väljamaksmisel kiiresti, kuid ÜRO hallatavate usaldusfondide programmide rakendamist mõjutasid viivitused ja eelarvevahendite aeglane kasutamine. Fondist LIFT programmitegevusteks välja makstud summad moodustasid vaid 53 % fondi vahenditest (kestusega 2012–2018) ja fondi 3MDG puhul moodustasid sellised vahendid vaid 68 % (kestusega 2012–2017). Fondist JPF, mis asutati 2015. aasta detsembris, oli programmitegevusteks välja makstud kõigest 3 % vahenditest11.

35

Programmitegevuste aeglase elluviimise tõttu olid ÜRO hallatavate usaldusfondide sularahajäägid märkimisväärsed. LIFTi, 3MDG ja JPFi puhul12 olid need vastavalt 74, 54 ja 18 miljonit USA dollarit13.

36

ELi ja ÜRO projektiteenuste büroo (ÜRO amet, mis haldab kolme neljast usaldusfondist Myanmaris/Birmas) vahel sõlmitud lepingu sätete kohaselt saab ÜRO projektiteenuste büroo komisjoni makstud vahenditelt teenitud intressitulu endale jätta. Komisjon ei nõua ÜRO projektiteenuste büroolt teenitud intressitulu eraldamist programmitegevustele.

Kulude kontrolli sätted ELi ja ÜRO vahelistes lepingutes avaldasid vähe mõju

37

ELi vahendite maksmist ÜRO mitme rahastajaga usaldusfondidesse reguleerivad lepingulised tingimused on sätestatud toetuslepingutes. Neis on esitatud mõlema poole rahalised kohustused. Toetuslepingute eriklausli kohaselt peaksid kaudsed kulud moodustama mitte rohkem kui 7 % fondide kantud otsestest rahastamiskõlblikest kuludest. Et fonde haldab ÜRO, on kulude kontrollimine eelkõige tema ülesanne. Komisjonil on aga kohustus tagada ELi osaluse kulutasuvus. Üks võimalusi selle tagamiseks on fondide üle tehtav vastavuskontroll.

38

Selle kontrolli käigus uuritakse usaldusfondide esitatud kulude rahastamiskõlblikkust. Kui kulud leitakse olevat ELi rahastamiseks kõlbmatud, ei lükata need pooltevahelise kokkuleppe alusel tagasi, vaid kantakse piisavate rahaliste vahendite olemasolu korral muude rahastajate poolt. See on nn eeldav lähenemisviis. Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus komisjoni vastavuskontrolli käigus leiti rahastamiskõlbmatuid kulusid ja rakendati eeldavat lähenemisviisi (vt 1. selgitus).

1. selgitus

Näiteid eeldava lähenemisviisi rakendamisest

LIFT

2012. aastal tuvastas komisjon vastavuskontrolli käigus 7,35 miljoni euro suuruses summas rahastamiskõlbmatuid kulusid, mis peamiselt seisnesid ekslikult kuludena kajastatud ettemaksetes ja laenudes. Eeldava lähenemisviisi abil vähendati rahastamiskõlbmatute kulude summat 2,44 miljoni euroni, sest usaldusfondi juhtkond teatas, et teistel rahastajatel on piisavalt vahendeid, et katta 4,91 miljoni euro suuruses summas kulusid, mis komisjon on rahastamiskõlbmatuks hinnanud. Suurema osa järelejäänud 2,44 miljonist eurost arvestas komisjon järgmistest LIFTile tehtavatest maksetest maha, ning ülejäänud 0,35 miljonit eurot nõuti ÜRO projektiteenuste büroolt tagasi.

3MDG/3DF

2012. aastal võttis kolme haiguse fondi (3DF) tegevuse üle 3MDG. 2015. aastal tuvastati 3DF vastavuskontrolli käigus 640 000 USA dollari suuruses summas rahastamiskõlbmatuid kaudseid kulusid. See on summa, mis ületas toetuslepingus sätestatud määra, mille kohaselt võivad kaudsed kulud moodustada kuni 7 % otsestest rahastamiskõlblikest kuludest. Kui fondi juhtkonda sellest teavitati, andis ta komisjonile teada, et summa kaeti teiste rahastajate vahenditest.

39

Eeltoodud näited annavad tunnistust sellest, kui piiratud võimalused on komisjonil fondide kulutasuvuse kontrollimiseks. Enamikul juhtudel katavad komisjoni poolt rahastamiskõlbmatuks tunnistatud kulud teised rahastajad. Seetõttu on vastavuskontrolli tulemuste mõju fondide kulutasuvusele väike või puudub täiesti. Nii on see ka kaudsete kulude puhul, kui rahastajate vahel puudub kokkulepe sobiva protsendimäära kasutamise kohta.

40

Juhtudel, kui rahastaja on ka rakenduspartner mitme rahastajaga meetme raames, nagu QBEP (vt II lisa ja 2. selgitus), on märkimisväärne oht, et ELiga kokkulepitud 7 % ületavad kaudsed kulud tuleb kanda rakenduspartneril endal või teistel rahastajatel.

2. selgitus

Näide suurtest kaudsetest kuludest

Fondi QBEP kaudsed kulud ületasid kahekordselt ELi ja ÜRO vahelistes lepingutes sätestatud määra: lisaks 7 %-le kaudsetele kuludele QBEP üldeelarves lisati rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide (VVOd) kaudu rakendatavate projektide alltoetuse eelarvesse veel 7 %. Nende alltoetuste raames tekkinud kulud katavad ELi-välised rahastamisallikad. Sellegipoolest vähendab kaudsete kulude topeltarvestamine meetme üldist kulutasuvust, sõltumata rahastamisallikast, kes kulud peab katma.

Kriisiolukorra hankemenetlusi rakendati liiga laialdaselt

41

Komisjon tegi kõik otse hallatavaid projekte, sealhulgas nende ulatust ja eelarvet, puudutavad otsused ning sai projekti edenemist kogu selle elutsükli vältel tähelepanelikult jälgida. Komisjoni haldusülesannete täitmisel kasutati mitmeid abivahendeid, nagu tulemuspõhine järelevalve. Samuti oli komisjonil võimalik projekti kestel meetmeid võtta. Nii projektide käivitamine kui nende üle järelevalve tegemine on aga keerulised ja aeganõudvad tegevused, eriti kui projekte on palju ja neid viiakse ellu suurtel maa-aladel, kuhu on raske ligi pääseda. Seetõttu võttis komisjon eesmärgiks rahastada suuri projekte.

42

Perioodil 2012–2016 kasutas komisjon laialdaselt kriisiolukorra14 sätteid, et rakenduspartneritega otse, ilma projektikonkursita lepinguid sõlmida. Kriisiolukorra deklareerimine tähendas „otsese või vahetu ohu olukorda, mis ähvardab üle minna relvastatud konfliktiks“ ning toetus- ja hankelepinguid sai sõlmida ilma projektikonkursi või hankemenetluseta15. Algselt kohaldati kriisiolukorra sätteid üksnes Tšini, Katšini, Kaja, Kareni, Moni, Šani ja Arakani etnilistes osariikides ning Tanintharyi piirkonnas (vt kaarti I lisas). 2014. aastal laiendas komisjon kriisiolukorra sätteid kõigile lepingutele, „mis täidavad rahutagamise ja riigi ülesehitamise eesmärke“, ja uuendas neid igal aastal. Kriisiolukorra sätete kohaldamine oli arusaadav otseselt konfliktist mõjutatud piirkondades, vähem aga rahumeelsete piirkondade puhul. Projektikonkursi korraldamise nõude tühistamine vähendas valikuprotsessi läbipaistvust ja ohustas projektide kulutasuvust.

43

Ehkki komisjon ise on alates 2012. aastast kriisiolukorra sätteid kohaldanud, teavitas ta rakenduspartnereid paindlike menetluste kasutamise võimalusest 2015. ja 2016. aastal, mitte 2013. ja 2014. aastal. Komisjon sõlmis lepinguid otse, kuid nõudis rakenduspartneritelt 2013. ja 2014. aastal hankemenetluste rakendamist, ning seda ka etnilistes osariikides.

Topeltrahastamise riski ei maandatud piisavalt

44

Arenguabi komisjonipoolse haldamise hindamisel leidis kontrollikoda, et mõnel juhul oli topeltrahastamise risk suur, kuid seda ei maandatud (vt 3. selgitus).

3. selgitus

Topeltrahastamise riski näiteid

Fond 3MDG hõlmab kolme komponenti: 1) emade, vastsündinute ja laste tervis; 2) tuberkuloos, malaaria ja HIV/AIDS; 3) süsteemitugi. Komponenti 2 katab ka ülemaailmne fond, mis asub Šveitsis Genfis ja tegutseb kogu maailmas, sealhulgas Myanmaris/Birmas. Ülemaailmset fondi kaasrahastab Euroopa Liit ja haldab ÜRO projektiteenuste büroo. Fondist 3MDG komponendile 2 eraldatavad vahendid on ette nähtud ülemaailmse fondi vahendite täiendamiseks Myanmaris/Birmas ning võimalike lünkade täitmiseks. Puudus aga põhjalik hindamine kahe fondi vaheliste kattuvuste ja lünkade kohta16. Ei 3MDG nõukogule ega komisjonile pole esitatud üksikasju mõlema fondi sekkumisvaldkondade ja eelarve kohta. Meetmeid topeltrahastamise riski maandamiseks ei võetud.

Ühel teisel juhul sai kohalik VVO ELi toetust neljast ELi rahastatavast allikast, kuna puudus hindamine rahastamise võimaliku kattumise kohta.

45

Lisaks oli kahes auditeeritud projektis kooskõlastamine teiste rahastajatega rakendustasandil ebapiisav (vt 4. selgitus).

4. selgitus

Näiteid kasutamata võimalustest kooskõlastamise vallas

2012. aastal eraldas Maailmapank üle 80 miljoni USA dollari riigi kogukonna juhitava arengu programmile. Programmi rakendati mitmesuguste riiklike arendusstruktuuride, sealhulgas kohalike omavalitsuste kaudu.

Ühes piirkonnas rahastas EL 5 miljoni euro suuruses summas projekti, mis sisaldas kogukonna juhitava arengu komponenti. Järelevalvearuandes märgiti, et algatusi oli rakendatud samade sidusrühmade kaudu kohaliku omavalitsuse tasandil. Ehkki kogukonnad said kasu täiendavatest investeeringutest oma taristusse, tekitas see paralleelstruktuure ja märkimisväärset kattumist.

Ühes teises piirkonnas rahastas EL 7 miljoni euro suuruses summas projekti, mis samuti sisaldas kogukonna juhitava arengu komponenti. Ka siin osutati järelevalvearuandes valdkondadevahelise kooskõlastamise puudumisele ja kattumise riskile.

ELi rahastatud meetmete järelevalve oli puudulik ja nähtavus kesine

46

Komisjoni meetmete järelevalve, aruandlus ja hindamine toimus projektiaruandluse, kohapealsete külastuste, tulemuspõhise järelevalve aruannete, hindamiste ja auditite raames. ELi delegatsiooni loomisele järgnenud aastate jooksul järelevalve paranes, kuid osa puudusi jäi püsima.

47

Aasta tegevusprogrammi tasemel seatud väljundite ja tulemite saavutamist ei olnud võimalik hinnata, ja seda kahel põhjusel: esiteks, osa läbivaadatud aasta tegevusprogrammidest ei sisaldanudki väljundi- või tuleminäitajaid, mis oleks võimaldanud meetmeid hinnata, ning teiseks, isegi kui näitajad olid kehtestatud, puudusid koondandmed aasta tegevusprogrammi raames igas sekkumisvaldkonnas ellu viidud meetmete väljundite ja tulemite kohta.

48

Mõnes aasta tegevusprogrammis on ette nähtud rahastatud meetmete tulemuslikkuse järelevalvekomitee loomine. Auditeeritud juhtudel ei olnud kõnealust komiteed kas loodud või loodi see hilinemisega. Lisaks täheldas kontrollikoda järelevalve puudusi 50 % puhul auditeeritud projektidest (vt IV lisa), millest pool olid usaldusfondi projektid.

Komisjon reageeris vastavuskontrolli külastuste aruannetele aeglaselt
49

Komisjon kuulub fondide, LIFT, 3MDG ja JPF juhatusse ning QBEP juhtkomiteesse. Samuti teeb komisjon vastavuskontrolli külastusi ÜRO asutustesse. Komisjonipoolne vastavuskontrolli külastuste aruannete algatamine ja neile reageerimine oli aeglane (vt 5. selgitus).

5. selgitus

Vastavuskontrolli külastused

LIFT

Komisjon tegi 2012. aastal vastavuskontrolli külastuse, mille käigus leiti rahastamiskõlbmatuid kulusid summas 7,35 miljonit eurot. Viimane osa sellest summast nõuti tagasi alles viis aastat hiljem, 2017. aasta jaanuaris.

3MDG/3DF

Hoolimata asjaolust, et fondi 3MDG tegevus lõpetati 2012. aastal, tehti vastavuskontrolli külastus alles 2015. aastal ja selle tulemused avaldati 2016. aastal ehk neli aastat hiljem. Fondi 3MDG suhtes ei ole tehtud ühtki vastavuskontrolli külastust.

ELi nähtavus oli kesine
50

Vastavuskontrolli külastuste aruannetes ja järelevalvearuannetes viidati ELi rahastatud meetmete vähesele nähtavusele. Nähtavust oli võimalik hinnata 10-s auditeeritud projektis ja kaheksal juhul ei vastanud nähtavus lepingulistele sätetele (vt IV lisa).

51

Üks ELi usaldusfondide eeliseid on suurem nähtavus. Ühise rahufondi algatajana oli komisjonil tähtis roll selle kavandamisel ja käivitamisel. Komisjon oli esialgu kaalunud ELi usaldusfondi võimalust, kuid seejärel selle fondi ettevalmistavast uuringust välja jätnud, kuna ei suutnud teisi võimalikke panustajaid kõnealuse variandi eelistes veenda.

Eesmärkide saavutamist mõjutasid rakendamisel tekkinud viivitused

52

Kolmandale auditiküsimusele (vt punkt 15) vastamiseks hindas kontrollikoda, kas meetmetega saavutati kavandatud väljundid ja tulemid. Auditeeritud projektide üksikasjad on esitatud III lisas ning ülevaade projektide hindamisest on toodud IV lisas.

Vaatamata keerulisele olukorrale saavutati mõningaid häid tulemusi

53

ELi rahastatud projektide eesmärk oli reageerida kiiresti ja paindlikult paljudes Myanmari poliitilise ülemineku jaoks olulistes valdkondades ning toetada majandus- ja sotsiaalpoliitika arendamist. Tulemuste saavutamist mõjutasid negatiivselt nii välis- kui sisetegurid, vähendades rahastatud projektide mõjusust. Keerulisele olukorrale vaatamata saavutati mõningate auditeeritud projektidega häid tulemusi (vt 6. selgitus).

6. selgitus

Näiteid häid tulemusi saavutanud projektidest

LIFT – Mikrorahastamise projekt

Projekti eesmärk oli suurendada riigis juurdepääsu laenudele ja muudele finantsteenustele üle 100 000 väikese sissetulekuga kliendi jaoks, kellest vähemalt pooled on naised või maapiirkondade elanikud. LIFT andis mikrorahastamisasutustele toetust, mis võimaldas neil tegutseda ja teenuste osutamist jätkata. Projekt oli edukas, sest paljud said tänu rahastamisele oma tegevust alustada või laiendada.

3MDG – projekt emade ja laste tervise toetamiseks

Riigi tervishoiusektori alafinantseerituse tõttu on emade ja laste suremuse määr väga kõrge. 3MDG rahastatud projekt toetas erakorralise abi andmist rasedatele ja alla viieaastastele lastele. Patsiendid said toetust, et katta transpordi-, toidu- ja ravikulud. Projekt aitab tõenäoliselt oluliselt emade ja laste suremust vähendada.

Projekt 20

Projekt hõlmas haridusasutuste ehitamist ja täiustamist Arakani osariigi erinevates piirkondades nii sisepõgenikest lastele kui teistele lastele, kes on pärit arakani ja rohingja kogukondadest. Kontrollikoja külastuse ajal oli eeldatud tulemite saavutamist vara hinnata, kuid projekt tootis juba kavandatud väljundeid.

Viivitused ja puudused mõjutasid projektide elluviimist

54

Osa auditeeritud projektide kavandatud väljunditest saavutati õigeaegselt, paljud aga mitte. Kokku esines viivitusi 75 % auditeeritud projektide rakendamisel (vt IV lisa).

55

Nii ÜRO usaldusfondi projektidest kui otsese eelarve täitmise raames rakendatud projektidest vastas suurem osa kindlaksmääratud eesmärkidele. Neljandiku puhul projektidest esines selles vallas aga puudujääke (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Näide projektist, mis vastas kindlaksmääratud eesmärkidele vaid osaliselt

Ühe olulise institutsioonilise suutlikkuse suurendamise projekti eesmärk oli tugevdada avaliku sektori asutusi ja valitsusväliseid osalejaid. Projekti ulatus ja eesmärgid olid liiga üldsõnalised ning ei vastanud täiel määral sihtvaldkondadele, olles seotud ka selliste valdkondadega, nagu keskkond ja Erasmuse programm.

56

Enamiku auditeeritud projektide eesmärgid vastasid SMART-kriteeriumidele (konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, realistlikud ja tähtajalised), kuid poolte auditeeritud projektide näitajad olid ebapiisavad. Üldjuhul ei olnud neile projektidele lähtetaseme või sihtväärtusi kehtestatud, mis takistas komisjonil järelevalve tegemist rakendusmäära üle, samuti eesmärkide saavutamise hindamist.

57

Enamik auditeeritud projektidest saavutas mõned või kõik kavandatud väljundid. Ligi poolte auditeeritud projektide puhul ei olnud aga võimalik tulemeid ja tulemuste jätkusuutlikkust hinnata, sest programmi tegevus viidi ellu hilinemisega. Ainult ühe kolmandiku auditeeritud projektide puhul oli eeldatud tulemite saavutamine tõenäoline.

58

Komisjoni tulemuspõhise järelevalve aruannetes hinnati otsese eelarve täitmise raames rakendatud projektide tulemuslikkus „heaks“, kuid keskmine hinne jätkusuutlikkusele oli „problemaatiline“.

Arakani osariigile antud toetusega ei saavutatud märkimisväärseid tulemusi
59

Kogu riigile eraldatud finantstoetusest summas 380,7 miljonit eurot (vt punkt 31) läks 38,8 miljonit eurot Arakani osariigile. Arakani osariigile mõeldud finantstoetuse summa põhineb väikese arvu rakenduspartnerite kogemustel. Enamik kontrollikoja valimisse kuulunud projektidest, mida rakendati Arakani osariigis, saavutas oma eeldatavad tulemused vaid osaliselt (vt 8. selgitus).

8. selgitus

Toiduga kindlustatuse projekt Arakani osariigis

Fondist LIFT toetati toiduga kindlustatuse projekti Arakani osariigis. Alates projekti käivitamisest 2013. aastal on tulemusi saavutatud vähe, mis on põhjustatud

  • välisteguritest, nagu vägivaldsed rünnakud rahvusvaheliste VVO-de vastu;
  • sisemistest puudustest, nagu vähene kohapealne rakendussuutlikkus ja nõrk koostöö rakenduspartnerite vahel.

Ehkki fondi LIFT juhtkond oli olukorrast teadlik, sõlmis LIFT pärast projekti lõppemist samade partneritega lepingu projekti rakendamise jätkamiseks ning projektikonkurssi välja ei kuulutatud.

60

Vastloodud fondi JPF eesmärk on toetada riigi enda poolt juhitavat ja kaasavat rahuprotsessi Myanmaris/Birmas (vt II lisa). Fondi suurim komponent ei hõlma aga Arakani osariiki. Tegemist on käestlastud võimalusega, arvestades olukorda selles äärmiselt haavatavas piirkonnas.

Järeldused ja soovitused

61

Aastail 2012–2016 toimus Myanmaris/Birmas poliitiline ja majanduslik üleminek. Arengualaseid jõupingutusi takistasid sellised tegurid, nagu loodusõnnetused, etnilised konfliktid ning kohalike osalejate ja ametiasutuste piiratud suutlikkus.

62

Auditiga uuriti, kas Myanmarile/Birmale antud ELi toetus oli tõhus. Kontrollikoja järelduse kohaselt on riigile antud ELi arenguabi olnud osaliselt tõhus. Keerulises olukorras täitis EL arenguprioriteetide toetamisel olulist juhtrolli ja eraldas riigile märkimisväärses summas rahalisi vahendeid. Kontrollikoda osutab siiski puudustele komisjonipoolses vajaduste hindamises ja ELi abi rakendamises.

63

Komisjoni otsus keskenduda neljale sektorile ei vastanud 2011. aasta muutuste kavale ja komisjoni enda tegevusjuhistele ning ei arvestanud ELi delegatsiooni suutlikkust suure töökoormusega toime tulla. Riigisiseseid geograafilisi prioriteete ei hinnatud. Siseriiklike tulude kasutuselevõtmist arenguprioriteetide kindlaksmääramisel ei kaalutud (vt punktid 22–24).

1. soovitus. Toetus tuleb mõju suurendamiseks sihipärastada

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid

  • keskenduma mitte rohkem kui kolmele sekkumisvaldkonnale või rohkemate sektorite kaasamist põhjendama;
  • edendama siseriiklike tulude kasutuselevõtmist;
  • järjestama prioriteedid vastavalt kõige pakilisematele piirkondlikele vajadustele ja hindama teiste rahastajate antud toetust geograafilistel alustel.

Tähtaeg: järgmise, 2020. aastal algava programmitöö perioodi algus.

64

ELi ja eri liikmesriikide ühine kavandamine perioodi 2014–2016 ühise kavandamise strateegia raames oli positiivne samm (vt punkt 26). Koordineerimine pikaajalise kriisi piirkondades arengu- ja humanitaarabi korraldavate peadirektoraatide vahel ei toiminud hästi. Komisjon ei koostanud ühist rakenduskava, mis oleks hädaabi, taastus- ja arenguabi andmise ühendanud (vt punkt 27).

2. soovitus. Sekkumiste koordineerimine

Komisjon peaks

  • koos humanitaarabi peadirektoraadiga välja töötama rakendamiskava, et hädaabi, taastus- ja arenguabi andmine eriti pikaajalise kriisi piirkondades ühendada;
  • kaasama ELi liikmesriikidega koostatavasse uude programmdokumenti (ühise kavandamise strateegia) ka humanitaarabi.

Tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

65

ELi arenguabi haldamine oli üldjoontes rahuldav. Meetmed olid suunatud riigi arenguprioriteetidele, kuid kohati rakendati neid hilinemisega. Komisjoni valitud abi andmise viis oli põhjendatud. Igale sektorile ja meetmele eraldatava toetussumma põhjendatuse kohta puudusid aga dokumendid. Rakendamine toimus hilinemisega, sest 2016. aasta tegevusprogrammi ei võetud vastu (vt punktid 30–33).

3. soovitus. Meetmete rakendamine

Komisjon peaks

  • toetuse eraldamist igale sihtvaldkonnale ja meetmele põhjendama ja dokumenteerima.

Tähtaeg: uue mitmeaastase sihtprogrammi kavandamisetapp (2019–2020).

66

ÜRO hallatavate usaldusfondide programmide rakendamist mõjutasid viivitused ja eelarvevahendite aeglane kasutamine (punkt 34). ÜRO hallatavatesse usaldusfondidesse on kogunenud suured sularahajäägid, kuid komisjon ei ole taganud selle, et ELi toetuselt teenitud intress säilitataks rahastatavate meetmete jaoks (vt punkt 36). Kulude kontrolli sätted ELi ja ÜRO vahelistes lepingutes avaldasid vähe mõju (vt punktid 37–40). Komisjon reageeris vastavuskontrolli külastuste aruannetele aeglaselt (vt punkt 49).

4. soovitus. Mitme rahastajaga meetmete kulutasuvus

Komisjon peaks

  • püüdma teiste rahastajatega kaudsete kulude asjakohases määras kokku leppida.

Tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

67

Perioodil 2012–2016 kasutas komisjon kriisiolukorra sätteid, et rakenduspartneritega otse lepinguid sõlmida. Projektikonkursi korraldamise nõude tühistamine vähendas valikuprotsessi läbipaistvust ja ohustas projektide kulutasuvust (vt punktid 41–43).

68

Järelevalve paranes aastatega, kuid selles esines endiselt puudusi. Väljundi- ja tuleminäitajad olid meetmete hindamiseks ebapiisavad. Komisjon ei taganud tulemuslikkuse järelevalvekomiteede loomist vastavalt komisjoni otsustele (vt punkt 48). Kokkuvõttes ei olnud ELi toetus piisavalt nähtav (vt punkt 50).

5. soovitus. Meetmete järelevalve

Komisjon peaks

  • olemasoleva teabe koondama, et aasta tegevusprogrammi tasemel kehtestatud väljundeid ja tulemeid oleks võimalik paremini hinnata;

Tähtaeg: 2019.

  • nõudma ELi meetmete nähtavust puudutavate sätete kohaldamist.

Tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

69

Tulemuste saavutamise määr erines auditeeritud projektides märkimisväärselt. Auditeeritud projektidest saavutas kavandatud väljundid ainult pool, peamiselt rakendamisel tekkinud viivituste tõttu (vt punkt 54). Kontrollikoja valimisse kuulunud projektid, mida rakendati Arakani osariigis, ei saavutanud märkimisväärseid tulemusi (vt punkt 59). Asjaolu, et äsjaloodud ühine rahufond ei ole suunatud äärmiselt haavatavas olukorras olevale Arakani osariigile, kujutab endast käestlastud võimalust (vt punkt 60).

6. soovitus. Tulemuste saavutamine

Komisjon peaks

  • parandama projektide juhtimist, et vältida viivitusi projektide rakendamisel;
  • veel kord uurima võimalust laiendada ühise rahufondi pädevust Arakani osariigile.

Tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva eriaruande vastu 12. detsembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel


president

Klaus-Heiner LEHNE

Lisad

I lisa

Myanmari/Birma kaart

II lisa

ÜRO hallatavad usaldusfondid

Elatusvahendite ja toiduga kindlustatuse sihtfond (LIFT) on mitme rahastajaga usaldusfond, mille eesmärk on aidata Myanmari/Birma vaesed ja ebasoodsas olukorras olevad elanikud vaesusest välja ning toetada neid alatoitlusest ülesaamisel ja elatise teenimisel. Fondi haldab ÜRO projektiteenistuse büroo (UNOPS).

Aastatuhande kolme arengueesmärgi fondi (3MDG) eesmärk on vähendada kolme nakkushaiguse (HIV/AIDS, tuberkuloos ja malaaria) esinemist ning parandada emade ja laste tervist Myanmaris/Birmas. Fond võttis 2012. aastal üle kolme haiguse fondi (3DF) ülesanded, kui viimane oma tegevuse lõpetas. Seda haldab UNOPS.

Kvaliteetse põhihariduse programm (QBEP) loodi eesmärgiga suurendada võrdset juurdepääsu põhiharidusele ja väikelaste arengule, eelkõige ebasoodsamas olukorras olevates ja raskesti ligipääsetavates kogukondades. Seda haldab ÜRO Lastefond (UNICEF).

Ühise rahufondi (JPF) eesmärk on toetada riigi juhitud ja kaasavat rahuprotsessi Myanmaris/Birmas. Fond loodi 2015. aastal ja seda haldab UNOPS.

Tabel

ELi osalus ÜRO hallatavates usaldusfondides
(miljonit USA dollarit)
Sekkumisvaldkond Fond Periood Rahastajate eraldatud summa Kulukohustustega kaetud ELi osalus ELi kulukohustuste osa rahastajate kogupanuses Seisuga
Toiduga kindlustatus/
Elatis/
Maaelu areng		 LIFT 2009–2017 439,7 130,2 30% 31.1.2017
Tervishoid 3MDG 2012–2017 279,6 31,5 11% 1.11.2016
Haridus QBEP 2012–2017 76,6 28,5 37% 31.12.2016
Rahu kindlustamine JPF 2015–2017 105,2 20,8 20% 28.2.2017

Allikas: kontrollikoda.

III lisa

Auditeeritud projektide valim

(miljonites)
Lepingu nr Sekkumisvaldkond Lepingu täitja Lepinguline summa Välja makstud Alguskuupäev Lõppkuupäev
Elatusvahendite ja toiduga kindlustatuse usaldusfond (LIFT) UNOPS 81,8 EUR 47,5 EUR 1.1.2012 31.12.2018
1 Põllumajandusettevõtluse projekt Eraettevõte 18,1 USD 11 USD 18.12.2015 31.12.2018
2 Toiduga kindlustatuse projekt VVO 22,1 USD 15 USD 1.3.2013 31.12.2015
3 Toiduga kindlustatuse projekt VVO 10,5 USD 4,3 USD 1.1.2016 31.12.2018
4 Mikrorahastamise projekt ÜRO amet 7,0 USD 6,7 USD 1.11.2012 31.12.2018
5 Turulepääsu projekt VVO 4,0 USD 3,4 USD 11.6.2014 10.6.2017
6 Toiduga kindlustatuse projekt VVO 2,1 USD 0,8 USD 10.6.2016 31.5.2019
Aastatuhande kolme arengueesmärgi fond (3MDG) UNOPS 27,5 EUR 22,4 EUR 1.1.2013 31.12.2017
7 Tuberkuloosi projekt UNOPS 13,0 USD 4,5 USD 1.10.2014 31.12.2017
8 Emade ja laste tervis VVO 6,8 USD 5,6 USD 1.7.2014 31.12.2017
Kvaliteetse põhihariduse programm (QBEP) UNICEF 22,0 EUR 21,7 EUR 1.1.2013 30.6.2017
9 Lastehoid Kirikuorganisatsioon 4,0 USD 3,1 USD 23.10.2014 30.6.2016
10 Alushariduse projekt VVO 2,4 USD 1,3 USD 15.10.2013 20.6.2017
(miljonit eurot)
11 Valitsemine Liikmesriigi asutus 20,0 9,4 1.8.2015 31.7.2019
12 Valitsemine Eraettevõte 12,2 2,4 1.10.2015 30.9.2018
13 Abi kodukohast lahkuma sunnitud isikutele VVO 8,0 5,5 10.7.2012 9.4.2017
14 Rahu kindlustamine ÜRO amet 7,0 3,8 15.3.2015 14.3.2019
15 Rahu kindlustamine VVO 7,0 4,4 1.2.2015 31.7.2018
16 Abi kodukohast lahkuma sunnitud isikutele VVO 5,6 5,0 29.12.2012 14.8.2017
17 Rahu kindlustamine VVO 5,0 2,8 1.3.2015 31.8.2018
18 Rahu kindlustamine VVO 5,0 1,0 1.10.2016 30.9.2020
19 Abi kodukohast lahkuma sunnitud isikutele VVO 3,2 2,9 1.2.2013 30.4.2017
20 Rahu kindlustamine Kirikuorganisatsioon 2,0 1,6 1.1.2015 31.12.2017

IV lisa

Üksikprojektide hindamine – ülevaade

Nr Hästi valitud Asjakohane Loogikaraamistik Põhjalik järelevalve Graafikus/
eelarvevahendite kasutamine		 Väljundid saavutatud Saavutab tõenäoliselt kavandatud tulemid Meetme jätkusuutlikkus/ väljumisstrateegia ELi nähtavus
SMART-eesmärgid RACER-näitajad Lähte-/
sihtväärtused
1 Osaliselt Jah Osaliselt Osaliselt Ei Jah Jah Jah Liiga vara Liiga vara Osaliselt
2 Jah Jah Osaliselt Osaliselt Osaliselt Ei Ei Ei Ei Osaliselt Ei
3 Osaliselt Jah Jah Jah Jah Osaliselt Osaliselt Osaliselt Liiga vara Liiga vara Osaliselt
4 Ei Jah Jah Jah Jah Jah Jah Jah Osaliselt Osaliselt Ei
5 Jah Jah Jah Jah Jah Ei Ei Ei Ei Osaliselt Ei
6 Jah Jah Ei Osaliselt Osaliselt Osaliselt Osaliselt Osaliselt Liiga vara Liiga vara Osaliselt
7 Ei Jah Jah Jah Jah Osaliselt Ei Osaliselt Liiga vara Liiga vara Ei hinnatud
8 Jah Jah Jah Jah Jah Jah Osaliselt Jah Jah Osaliselt Ei hinnatud
9 Osaliselt Osaliselt Jah Jah Jah Jah Jah Jah Jah Jah Ei hinnatud
10 Osaliselt Osaliselt Jah Jah Jah Jah Jah Jah Jah Liiga vara Ei
11 Jah Jah Jah Ei Ei Ei Osaliselt Osaliselt Liiga vara Liiga vara Ei hinnatud
12 Jah Osaliselt Jah Ei Ei Ei Jah Osaliselt Liiga vara Liiga vara Ei hinnatud
13 Jah Jah Jah Osaliselt Ei Osaliselt Ei Osaliselt Osaliselt Ei Ei hinnatud
14 Osaliselt Osaliselt Jah Osaliselt Osaliselt Jah Osaliselt Osaliselt Ei Osaliselt Ei hinnatud
15 Jah Jah Jah Jah Jah Osaliselt Osaliselt Jah Liiga vara Liiga vara Jah
16 Osaliselt Jah Jah Osaliselt Ei Jah Ei Osaliselt Osaliselt Jah Ei hinnatud
17 Jah Jah Jah Osaliselt Osaliselt Osaliselt Osaliselt Jah Jah Jah Osaliselt
18 Osaliselt Jah Jah Osaliselt E/K Liiga vara Ei Liiga vara Liiga vara Liiga vara Liiga vara
19 Osaliselt Osaliselt Jah Jah Ei Jah Osaliselt Jah Osaliselt Osaliselt Ei hinnatud
20 Jah Jah Jah Jah Osaliselt Jah Osaliselt Jah Liiga vara Liiga vara Jah

Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused

Kokkuvõte

IV

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seisukohal, et arenguprioriteetide ja sektorite valik oli sihipärane ning neljanda sihtvaldkonna kaasamine oli kokku lepitud arenguvoliniku ja Myanmari/Birma valitsusega.

Arengukoostöö valdkonna töökoormuse suurenemise tõttu Myanmaris/Birmas avas Euroopa Liit Yangonis büroo, mis kujundati 2013. aasta septembris ümber ELi delegatsiooniks.

Otsus geograafiliste prioriteetide kohta võetakse igal aastal vastu tegevusprogrammide kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel, et see oleks kooskõlas rahuprotsessi dünaamikaga, mis on äärmiselt ettearvamatu ja ebastabiilne.

Siseriiklike tulude kasutuselevõtmist käsitleti koostöös teiste rahastajatega Maailmapanga hallatava mitme rahastajaga riigi rahanduse juhtimise usaldusfondi, valdkonnapoliitika dialoogi, Myanmari/Birma osalemiseks mäetööstuse läbipaistvuse algatuses antava toetuse ning metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse valdkonnas astutud sammude raames.

V

Võttes eelkõige arvesse asjaomaste sihtvaldkondade vajadusi ja kasutussuutlikkust, otsustas komisjon pärast 2012.–2014. aastal peetud põhjalikke programmialaseid konsultatsioone, sealhulgas valitsusega peetud konsultatsioone, eraldada soovituslikult Myanmari/Birma mitmeaastase sihtprogrammi esimesele kahele sihtvaldkonnale (maaelu areng ja haridus) kummalegi kuni 35 % ja ülejäänud kahele sihtvaldkonnale (valitsemine ja rahu kindlustamine) kummalegi kuni 15 % vahenditest.

Vahendite eraldamine iga-aastaste tegevusprogrammide meetmetele on uute meetmete kindlaksmääramise ja väljatöötamise osa.

VI

Mõnel juhul tekkisid ÜRO hallatavate usaldusfondide raames viivitused töökeskkonna keerukuse ja teatavates etnilistes piirkondades uuesti puhkenud konfliktide tõttu.

Vastavalt rahvusvaheliste organisatsioonidega kooskõlastatud toetuslepingule ei maksta eelmaksetelt kogunenud intresse välja. Seda tehakse ainult juhul, kui intresside tasumine on ette nähtud organisatsiooni eeskirjadega. See on kooskõlas finantsmääruse ja alusaktidega. Eelmaksete kogunemise vältimiseks on toetuslepingu üldtingimuste artiklis 15 sätestatud, et järgmise osamakse saab vabastada ainult juhul, kui vahetult eelnenud osamaksest on kasutusele võetud 70 % (ja neile eelnenud osamaksetest 100 %).

VII

Komisjon kohaldab standardeeskirju ja -menetlusi, aga ka sise-eeskirju, mis lubavad teha nendest standardeeskirjadest teatavatel tingimustel erandeid, näiteks kriisiolukorras. Finantsmääruse ja alusaktidega kooskõlas olevad paindlikkussätted on võimaldanud võrreldes standardsete lähenemisviisidega aega kokku hoida, ent samal ajal säilitada kiiruse ja läbipaistvuse vahelise tasakaalu.

Komisjon kasutas kriisiolukorra sätteid vaid üksikutel juhtudel, kui selleks juhul olid mõjuvad põhjused.

Myanmari/Birma olukorda arvesse võttes on komisjon seisukohal, et toetuste andmine projektikonkursside kaudu ei pruugi olla kulutõhusam toetuste andmisest paindlike menetluste kaudu.

VIII

Auditeeritud projektidest saavutasid kavandatud väljundid pooled projektid ja 40 % projektidest saavutas need osaliselt, kuna auditeerimise ajal neid alles rakendati. Vahepeal on mitme projekti puhul teatatud edusammudest.

Komisjon teeb 2018. aastal Myanmaris/Birmas ELi arengukoostöö valdkonnas strateegilise riigipõhise hindamise, milles keskendutakse tulemustele ja nende jätkusuutlikkusele.

ELi delegatsioon on aastate jooksul projektide seiret oluliselt tõhustanud.

IX
  • Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seisukohal, et toetusvaldkondadele keskendutakse piisavalt.
  • Komisjoni rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat (DG DEVCO) ja Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat (DG ECHO) on tõhustanud oma koostööd ning jätkavad selle edendamist humanitaarabi ja arengukoostöö sidumise kontekstis. Nõukogu on valinud Myanmari/Birma selle koostöö raames pilootriigiks.
  • Komisjon dokumenteerib järgmise mitmeaastase sihtprogrammi programmide kavandamise etapis toetuste eraldamise sihtvaldkondadele. Kuna uutele meetmetele toetuste eraldamise põhjendusi arutatakse juba nende kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel, tagab komisjon 2018. aasta ja järgnevate aastate tegevusprogrammide meetmetele toetuste eraldamise dokumenteerimise.
  • Komisjon tagab juhtkomitee / fondi nõukogu liikmena koostöös teiste rahastajatega jätkuvalt mitme rahastaja osalusega meetmete kulutõhususe. Komisjoni suhtes on siiski siduvad ka finantsmääruse sätted.
  • Komisjon jätkab aktiivselt projektide juhtimise tõhustamist ning hindab korrapäraselt projektide rakendamise seisu.

Juba on astutud samme ELi meetmete nähtavuse suurendamiseks ja asjakohase teabevahetuse edendamiseks.

Sissejuhatus

07

Töökonna kohtumisel osales neli volinikku ning arengufoorumi eesistujad olid arenguvolinik Andris Piebalgs, Saksamaa arenguminister Dirk Niebel ja Myanmari/Birma planeerimisminister Kan Zaw. Foorumil osalesid ka kõik Myanmaris/Birmas viibivad ELi liikmesriikide esindajad ja selle raames lepiti kokku esialgse ühise kavandamise dokument ning ELi ja liikmesriikide prioriteetsed toetusvaldkonnad.

08

Üks päev enne töökonna kohtumist Naypyidaw's toimusid Yangonis demokraatliku kodanikuühiskonna foorum, millel osalesid liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresident Catherine Ashton ja Aung San Suu Kyi, ning arengufoorum ja ärifoorum.

11

Täiendavad vahendid 150 miljoni euro suuruse paketina olid olulised nii ülemineku toetamiseks kui ka selleks, et edendada põhjalikumaid kontakte ja dialoogi uue tsiviilvalitsusega, kellega rahastajad esmakordselt kokku puutusid.

Tähelepanekud

20

Lõpliku ja tervikliku 20aastase riikliku arengukava puudumisel kasutas komisjon peamise viitedokumendina Myanmari/Birma valitsuse majandus- ja sotsiaalreformide raamistikku 2012–2015. Mitmeaastase sihtprogrammi 2014–2020 toetus hariduse ja põllumajanduse sihtvaldkondadele tugines käimasolevatele ELi kaasrahastatud programmidele (kvaliteetse põhihariduse programm ja elatusvahendite ja toiduga kindlustatuse usaldusfond (LIFT)) ning põhines nende analüüsil ja aruannetel. Hariduse sihtvaldkonna puhul tehti ELi toetatud tervikliku haridussektori reformi raames sektori analüüs.

21

Arenguprioriteete ja vahendite eraldamist käsitlenud konsultatsioonid Myanmari/Birma valitsusega hõlmasid ministrite kohtumisi Brüsselis, Yangonis ja Naypyidaw's.

22

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seisukohal, et arenguprioriteetide valik oli asjakohane. Nelja sihtvaldkonna valikuprotsess oli põhjalik, kaasav ja valitsusega kooskõlastatud.

Vastavalt komisjoni ja Euroopa välisteenistuse ühistele programmitöö juhistele arengukoostöö rahastamisvahendi raames ajavahemikuks 2014–2020 on lubatud üks täiendav sihtvaldkond näiteks sellises eriolukorras nagu üleminek humanitaarabilt arenguabile või julgeoleku-/konfliktiohtude tekkimine, eesmärgiga toetada rahu kindlustamise ja riigi ülesehitamisega seotud olulisi prioriteete.

Tänu Myanmarile/Birmale antavate vahendite märkimisväärsele suurenemisele 2012. aastast alates ning võttes arvesse asjaomaste sektorite üldist rahastamist ja kasutussuutlikkust ja eesmärki tagada ELi toetuse jätkumine mitmeaastase sihtprogrammi 2011–2013 sihtvaldkondadele (v.a tervishoid), otsustas komisjon rahastada mitmeaastase sihtprogrammi 2014–2020 raames nelja sihtvaldkonda. Võttes arvesse rahvustevahelise rahu tagamise protsessi poliitilist tähtsust stabiilsuse ja arengu tagamiseks, arendati seda edasi ühise kavandamise raames ning kooskõlastati arenguvoliniku ja valitsusega.

Lisaks komisjoni otsusele eraldada 150 miljoni euro suurune eripakett aastateks 2012–2013 loodi Yangonis ELi büroo, mis kujundati 2013. aasta septembris ümber ELi delegatsiooniks.

23

Kooskõlas eespool nimetatud programmitöö juhistega nähakse mitmeaastases sihtprogrammis 2014–2020 ette paindlikkus, et võtta arvesse Myanmari/Birma kui ebakindla riigi ning seal valitseva konflikti- ja kriisiolukorra kontekstis kõige haavatavamate kogukondade ettenägematuid vajadusi. Rahuprotsessi kulgemist ei saa ette ennustada ja seetõttu ei saanud komisjon seada 2013.–2014. aastal geograafilisi prioriteete kogu programmitöö perioodiks 2014–2020. Otsus võetakse igal aastal vastu tegevusprogrammide kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel, et see oleks kooskõlas rahuprotsessi dünaamikaga. Kulutasuvuse tagamiseks kasutab komisjon asjakohaseid uuringuid. Arakani osariigi vajaduste kohta olid olemas varasemad ELi või teiste rahastajate tellitud uuringud, mida võeti programmide kavandamisel arvesse. Valitsus tutvustas 2014. aastal rahastajatele ka Arakani osariigi tegevuskava projekti, mis jäi siiski lõplikult välja töötamata. Kokku eraldati Arakani osariigile aruandeperioodil 10 % vahenditest, mis näitab, et tegemist on selge ja tunnustatud geograafilise prioriteediga. Peale selle näitas rahuprotsessi valimine sihtvaldkonnaks, et konfliktipiirkonnad on geograafiline prioriteet.

24

Euroopa Liit on rõhutanud loodusvarade majandamise tähtsust, kuna suur osa võimalikust siseriiklikust tulust on seotud ulatuslike loodusvarade kasutamisega.

EL on toetanud valitsust loodusvarade jätkusuutlikuma majandamise arendamisel näiteks mäetööstuse läbipaistvuse algatuse ning metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse raames. EL osales aktiivselt riigi rahanduse juhtimise reforme käsitlevas rahastajate koordineerimisprotsessis.

Suur osa Myanmari/Birma loodusvaradest asub vaidlusalustes piirkondades või piirkondades, mis on relvastatud etniliste rühmituste ja mitte valitsuse kontrolli all. Loodusvarade majandamisest saadava maksutulu suurendamist käsitlevad arutelud sõltuvad rahuprotsessi edenemisest.

27

Komisjon rõhutab, et Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi ning rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi vaheline tõhus koostöö toimis nii peakorterite kui ka ELi delegatsiooni tasandil, eelkõige asjaomaste meetmete kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel valdkondades, kus Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat andis humanitaarabi.

Komisjon on tegelenud hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamisega. Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat algatas kaks uuringut, mille eesmärk on kindlaks teha konfliktitundlikud sekkumised vastupanuvõime suurendamiseks pikaajalise kriisi piirkondades.

Humanitaarabi ja arengukoostöö sidumiseks lisati Myanmar/Birma pilootriikide loetelusse, mille nõukogu kiitis heaks 2017. aasta septembris.

Projekt 20 kujutab endast Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi rahastatud projekti (ELi algatus „Rahu lapsed“) jätkamist ja laiendamist, rakendades hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise lähenemisviisi. Projekti 13 jätkamine hõlmab suuremat keskendumist toitumisalasele komponendile, mille eesmärk on täiendada Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi toitumisabi Arakani osariigi põhjaosas.

28

2017. aasta märtsi lõpparuandes ELi arengukoostöö ühise kavandamise protsessi (2011–2015) hindamise kohta soovitatakse ka, et ELi ja liikmesriikide peakorterid määraksid täpsemalt kindlaks ühise kavandamise ulatuse ning selle, kuidas see kajastub suunistes, st kuidas kaasata humanitaarabi, mis ei ole oma olemuselt programmiga hallatav.

ELi delegatsiooni avamisest alates on Euroopa välisteenistuse, rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi ning Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi töötajad vahetanud korrapäraselt seisukohti ja käinud ühistel välimissioonidel.

Kuigi rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi ning Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi kohtumised muutusid ametlikuks alles 2016. aasta septembris, on korrapärane teabevahetus toimunud alates 2014. aasta keskpaigast, kui Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat kolis ELi delegatsiooniga samadesse tööruumidesse.

Kõik alates 2012. aastast rahu kindlustamise sihtvaldkonna raames võetud meetmed on kajastanud vajalikke sidemeid, konsultatsioone ja koordineerimist humanitaarabi osutajatega, sealhulgas Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadiga. Kodukohast lahkuma sunnitud isikute abiprogrammi on samuti rakendatud tihedas koostöös Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadiga, tuginedes mõnele selle edusammudest etnilistes osariikides.

30

Võttes eelkõige arvesse asjaomaste sihtvaldkondade vajadusi ja kasutussuutlikkust, otsustas komisjon pärast põhjalikke konsultatsioone, sealhulgas valitsusega toimunud konsultatsioone, eraldada soovituslikult esimesele kahele sihtvaldkonnale (maaelu areng ja haridus) kummalegi kuni 35 % ja ülejäänud kahele sihtvaldkonnale (valitsemine ja rahu kindlustamine) kummalegi kuni 15 % vahenditest.

Vahendite eraldamine iga-aastaste tegevusprogrammide meetmetele on meetmete kindlaksmääramise ja väljatöötamise osa ning selle raames võetakse arvesse vajadusi ja kasutussuutlikkust, rakendamise viisi ning partnerite, valitsuse ja muude rahastajate vahendeid, rakendamise ajakava jne.

31

Komisjon rõhutab, et mõni liikmesriik ei olnud kavandatava eelarvetoetuse programmiga nõus muu hulgas poliitilise olukorra tõttu, mis hõlmas konflikti eskaleerumist Arakani osariigis.

Selle tulemusena on viibinud ainult ühe, kuid siiski suure kavandatud meetme rahastamine Myanmaris/Birmas. Kuigi 2016. aasta tegevusprogrammi vastu ei võetud, võttis komisjon vastu 2017. aasta tegevusprogrammi (39 miljonit eurot), tagades sellega ELi toetuse jätkumise rahu kindlustamise ja valitsemise valdkonnas.

32

Komisjon rõhutab, et tulevase töökoormuse ja abi andmise viiside valimise kriteeriumid ei ole ainsad tegevuskriteeriumid, mida abi andmise viiside valimisel kaalutakse. Komisjon leiab, et eelarvetoetus on abi andmise eelistatud viis, mis vastab abi tõhususe parimatele põhimõtetele ning võimaldab partnerriike paremini kaasata ja pidada nendega tõhusamat poliitilist dialoogi. Komisjon otsib siiski pidevalt uusi võimalusi liikmesriikide asutustega tihedama koostöö tegemiseks ning segarahastamiseks ja strateegilisemaks koostööks rahvusvaheliste organisatsioonidega. Kulutõhususe kriteeriumit arvestatakse eelkõige uute meetmete kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel ning hinnatakse väga põhjalikult lepingute sõlmimise etapis.

33

Kaudne eelarve täitmine vähendas komisjoni töötajate halduskoormust ja võimaldas keskenduda muu hulgas valdkonnapoliitika dialoogile, strateegilistele aruteludele, koordineerimisele ja järelevalvele.

34

ÜRO hallatavate usaldusfondi programmide esialgne alakasutamine oli tingitud peamiselt viivitustest tegevuse alustamisel. Hilisem alakasutamine oli vahel tingitud oluliste tegevuste viibimisest piirkondades, kus toimus konflikti teravnemine.

Kulutuste määr on ainult üks projekti tulemuslikkuse näitaja. Pealegi ei ole kulutuste määr lineaarne ja sõltub rahastatavate tegevuste liigist.

36

Kooskõlas finantsmääruse ja alusaktidega ei maksta vastavalt rahvusvaheliste organisatsioonidega kooskõlastatud toetuslepingule eelmaksetelt kogunenud intresse välja. Seda tehakse ainult juhul, kui intresside tasumine on ette nähtud organisatsiooni eeskirjadega.

ÜRO projektiteenuste büroo eraldab kooskõlas oma eeskirjadega sellised intressid programmi tegevustele, kui asjaomases toetuslepingus on niimoodi sätestatud.

37

Komisjon ei taga kulutõhusust ainult kontrollkäikudega. Esimest korda hinnatakse kulude asjakohasust enne lepingu allkirjastamist, vaadates põhjalikult läbi organisatsiooni esitatud eelarve. Seejärel osaleb komisjon fondi nõukogu koosolekutel, kus otsustatakse programmi suunitlus. Hiljem saab komisjon vähemalt kord aastas organisatsioonilt programmi tegeliku rakendamise ja kulude kohta kirjeldava kokkuvõtte ja finantsaruande. Nende aruannete analüüsi põhjal otsustatakse järgmise eelmakse vabastamine ja makse summa.

Need mehhanismid annavad komisjonile võimaluse arutada programmi sihipärasust ja vahendite kasutamise asjakohasust. Komisjon teeb kaudse eelarve täitmise raames koostööd eelarve sammaste alusel hinnatud organisatsioonidega, kelle sisekontrolli- ja auditimenetlust ning raamatupidamiskorda on juba auditeeritud ja leitud, et need on võrdväärsed komisjoni omadega.

38

Finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artiklis 42 on sätestatud, et kui eelarve täitmisega seotud ülesanded on delegeeritud üksusele, kes rakendab mitme rahastaja osalusega meedet, seisnevad menetlused selle kontrollimises, kas üksus on summat, mis vastab komisjoni poolt asjaomase meetme jaoks makstud summale, kasutanud selle meetme jaoks kooskõlas asjaomase üksusega allakirjutatud lepingus sätestatud kohustustega.

Komisjonil on lubatud rakendada eeldavat lähenemisviisi, mille kohaselt asjaomane eelarvevahendite käsutaja võib otsustada, et ELi nõuded on täidetud, kui ELi eeskirjade kohaselt rahastamiskõlbmatute tegevuste eest tasumiseks piisab teiste rahastajate poolt kaasrahastatavale meetmele eraldatud summadest. Seega on rahastamiskõlbmatute kulude vähendamine eeldava lähenemisviisi kasutamisega kooskõlas kehtivate rakenduseeskirjadega.

See mehhanism võimaldab komisjonil osaleda mitme rahastajaga usaldusfondides, st osaleda olulistes projektides koos teiste rahastajatega. Sageli on see parim viis ELi rahastatavate meetmete tõhususe ja tulemuslikkuse tagamiseks ning fondide vahendite sihtotstarbe määramise korral ei oleks see võimalik. Selle toimimiseks näeb eeldav lähenemisviis ette, et ELi panus katab ainult need kulud, mis on komisjoni jaoks rahastamiskõlblikud, ja seega ei kohaldata komisjoni abikõlblikkuse eeskirju teiste rahastajate osalusele, kellel on teistsugused eeskirjad.

1. selgitus. Näiteid eeldava lähenemisviisi rakendamisest

LIFT

Komisjon rakendas eeldavat lähenemisviisi, kuna teistel rahastajatel oli piisavalt vahendeid, et katta LIFTi kulud, mis olid ELi eeskirjade kohaselt rahastamiskõlbmatud. Tasaarveldamine on üks viis, kuidas rakenduspartneritelt vahendid tagasi saada.

3MDG/3DF

Komisjon rakendas eeldavat lähenemisviisi, kuna teistel rahastajatel oli piisavalt vahendeid, et katta 3DFi kulud, mis olid ELi eeskirjade kohaselt rahastamiskõlbmatud.

39

Lepingu sõlmimisel esitab organisatsioon meetme eelarve ja arutab seda komisjoniga. Lepingutingimuste kohaselt kohaldatakse kaudsete kulude puhul ülemmäära, mis on 7 % otsestest rahastamiskõlblikest kuludest. Väidetakse, et projektide rakendamisel ei pruugi see protsent olla organisatsiooni kantavate tegelike kaudsete kulude katmiseks piisav; komisjon ei saa siiski teiste rahastajatega teistsuguses määras kokku leppida. Mitme rahastaja osalusega ja võrreldavate meetmete puhul ei saa komisjon pidada läbirääkimisi teiste rahastajate kaudsete kulude üle, kuid komisjon tagab, et tasud/kaudsed kulud ei ole suuremad nendest, mida organisatsioon arvestab võrreldavatelt maksetelt (finants- ja haldusraamistiku lepingu artikli 4 lõige 2).

40

Komisjon kohaldab eeldavat lähenemisviisi ainult selliste kulude puhul, mida peetakse ELi jaoks rahastamiskõlbmatuteks, kuid teiste rahastajate jaoks rahastamiskõlblikeks, sealhulgas juhul, kui rakenduspartner on samuti rahastaja ja kui teiste rahastajate poolt kaasrahastatava meetme jaoks antud summa on piisav, et tasuda tegevuste eest, mis on ELi eeskirjade kohasel rahastamiskõlbmatud.

2. selgitus. Näide suurtest kaudsetest kuludest

Komisjon kinnitab, et komisjoni ja UNICEFi vahel sõlmitud lepingu kohaselt võib kaudseteks kuludeks pidada kuni 7 % meetme otsestest kuludest. Peale selle on lepingus sätestatud, et teiste üksuste rakendatavate meetmete kaudsed kulud peavad mahtuma selle 7 % sisse. ELi delegatsioon on UNICEFile teatanud, et vahendid nõutakse tagasi, kui neid ei saa katta eeldava lähenemisviisi raames.

41

Komisjon võttis projektide suuruse kohta otsuseid tehes arvesse ka kulutõhusust.

42

Komisjon rakendas kriisiolukorra sätete raames paindlikke menetlusi kooskõlas finantsmäärusega.

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seisukohal, et paindlikud menetlused võivad anda märkimisväärseid eeliseid, kui neid kasutatakse strateegiliselt riikides, kus kehtivad kriisiolukorra sätted. Komisjon kasutas paindlikke menetlusi üksikutel juhtudel järjestikuste kriisiolukorra sätete raames, sest Myanmari/Birma ebakindel üleminek ei võimaldanud alati tavapärast arenguabi andmist. Riigis on vaja kasutada tõhusaid ja paindlikke mehhanisme, mis on kooskõlas tegeliku olukorraga ja võimaldavad ELil uutele muutustele kiiresti reageerida.

Kriisiolukorra sätete vastuvõtmine otsustatakse pärast arenguvolinikuga konsulteerimist rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi peadirektori tasandil. Sellised sätted kehtisid vaatlusperioodil. 2014. aasta juulini hõlmasid need ainult Myanmari/Birma etnilisi osariike. ELi delegatsioon taotles 2014. aastal kriisiolukorra sätete laiendamist kogu Myanmari/Birma territooriumile ja komisjon otsustas seda teha, kuid ainult selliste lepingute puhul, mis toetasid rahu kindlustamise ja riigi ülesehitamise eesmärke Myanmaris/Birmas. Sellise laiendamise täiendav tingimus on rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi piirkonna direktori nõusolek, mille ta annab juhtumipõhiselt. Komisjon rõhutab, et vaatlusperioodil seda võimalust ei kasutatud. Praegused kriisiolukorra sätted kehtivad 30. juunini 2018 ja nende täiendava pikendamise vajadus vaadatakse põhjalikult läbi.

Otselepingu sõlmimiseks korraldatakse siiski läbirääkimistega menetlus, mille aruandes selgitatakse valikute põhimõtteid ja meetmete läbirääkimistega seotud arutelusid ning esitatakse asjakohaselt dokumenteeritud eelarve. Sellest tulenevalt on menetlused alati läbipaistvad ja täielikult kooskõlas finantsmääruse menetlustega.

Ehkki etnilistes piirkondades esineb kahtlemata vahetu oht tsiviilelanikele, mõjutab konflikt riigi osariikidest peaaegu kolmandikku ning rahuvahendamise võimalusi ja konflikti lahendamise meetmeid saab ja tuleb kasutada kõikides piirkondades, sealhulgas Naypyidaw's ja Yangonis (või isegi välisriikides, nagu Tais, Hiinas ja Indias), kus asuvad valitsuse olulised esindajad või teised asjaomased osalejad. See selgitab, miks kriisiolukorra sätteid saab kohaldada ka rahu kindlustamise ja riigi ülesehitamise eesmärkidel.

44

Komisjon on taganud topeltrahastamise riski käsitlemise riskirühma kuuluvate lepingute koostamise ja rakendamise ajal.

3. selgitus. Topeltrahastamise riski näiteid

Esimene taane: tuberkuloosi, malaaria ja HIV/AIDSiga seotud tegevuste topeltrahastamise riski vähendamiseks vaatasid komisjon ja teised rahastajad läbi puudujääkide analüüsi ja kahe fondi kattuvused, enne kui fondi nõukogu tegi rahastamisotsuse.

Topeltrahastamise vältimiseks vaadati tuberkuloosi, malaaria ja HIV/AIDSi tehniliste strateegiarühmade raames läbi mõlemad programmid.

Teine taane: komisjon on selle kohaliku vabaühenduse projekte ja tegevusi pidevalt kontrollinud. Kontrollikoja külastuse ajal oli (ja on jätkuvalt) vabaühendusel valitsuse ja relvastatud etniliste organisatsioonide vahelistes läbirääkimistes väga oluline osa. Selleks et hoida läbirääkimisi eri tasanditel avatuna, andis EL kiiresti abi erinevate toetuste kaudu, millest vabaühendus sai abi kaastoetusesaajana. Täiendavat tehnilist abi anti selleks, et tagada ELilt ja teistelt rahastajatelt tuleva märkimisväärse abi nõuetekohane rakendamine iseäranis keerulises keskkonnas. Tehniline abi aitas muu hulgas vältida topeltrahastamise riski. Kuna kõikidel ELi rahastatavatel sekkumistel seoses vabaühendusega olid väga erinevad ja konkreetsed eesmärgid, leidis komisjon, et rahastamises kattumisi ei olnud.

45

Komisjon püüab tagada rakendamise tasandil tõhusa kooskõlastamise teiste rahastajatega, kuid alati saab teha asju paremini.

4. selgitus. Näiteid kasutamata võimalustest kooskõlastamise vallas

Maailmapanga, ELi delegatsiooni ja erinevate rakenduspartnerite vahel toimus korrapärane kooskõlastamine kogukonna juhitava arengu valdkonnas. ELi delegatsioon on oma rahastatavate programmide raames mitmel juhul hinnanud koostoimet Maailmapangaga. Kui Maailmapanga programm keskendub peamiselt keerulistele komponentidele (põhitaristud külades), siis ELi lähenemisviis ühendab ühes konkreetses piirkonnas lihtsaid (koolitus, õpikojad, kogukonna nõustamine) ja keerulisi komponente (väikesed taristud, rehabilitatsioon).

46

Komisjon on seisukohal, et ELi rahastatavate meetmete järelevalve ja ELi nähtavus on aastatega paranenud.

Komisjon peab väga oluliseks meetmete järelevalve tõhustamist, sealhulgas raskesti ligipääsetavates piirkondades.

47

Iga-aastaste tegevusprogrammide väljundite ja tulemuste saavutamisel tehti märkimisväärseid edusamme, sealhulgas kaasati iga meetme puhul tegevusprogrammi tasandil suunav loogiline raammaatriks ning loodi rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi raamistikus erirühm loogiliste raammaatriksite kvaliteedi tagamiseks. Lisaks sellele kajastab ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemuste raamistik rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi võetud kohustust teha järelevalvet ning anda tulemustest aru, edendada aruandekohustust, läbipaistvust ja ELi abi nähtavust.

Myanmaris/Birmas on raskusi andmete kättesaadavusega ning see takistab oluliselt väljundite, tulemuste ja mõju hindamist.

48

Tulemuslikkuse järelevalvesüsteem on sisse seatud projektide 11 ja 12 puhul.

49

Komisjon ei reageerinud vastavuskontrolli külastuste aruannetele aeglaselt, kuid aruannete järeldustega seotud ärakuulamismenetlused võtsid kaua aega.

5. selgitus. Vastavuskontrolli külastused

LIFT

Vastavuskontrolli külastuse tulemuste töötlemine oli äärmiselt keeruline ja selle nõuetekohane tegemine põhjustas peakorteris laialdasi arutelusid. ELi delegatsioon on vastavuskontrolli külastuste tulemuste töötlemist tõhustanud, nagu näitab LIFTi teise vastavuskontrolli külastuse lõpparuanne, mis avaldati 23. septembril 2016, samas kui asjaomane eelteavituskiri (sissenõudmisettepanekut ei tehtud) saadeti 28. oktoobril 2016.

3MDG/3DF

Vastavuskontrolli külastuse eelviimasele aruandele reageeris ELi delegatsioon õigeaegselt ning tegi 3DFi lepingu järgse lõppmakse ja kliiringu.

50

Komisjon tuletab rakenduspartneritele korrapäraselt meelde vajadust koostada ja rakendada üksikasjalikke teabevahetuse ja nähtavuse kavasid, et tagada ELi abi nähtavus ja abiga seotud teabevahetuse hea tase. Kuigi ELi delegatsioon on märganud selles valdkonnas paranemist, otsustas ta käsitleda ELi nähtavust vahetumalt spetsiaalsete komponentide kaudu suure kehtiva teenuslepingu raames, eesmärgiga tagada ELi parem nähtavus ning projektide ja programmide vaheline sõnumite kooskõlastatud edastamine.

Rakenduspartnerid pidid mõningates valdkondades teatavatel teabevahetuse ja nähtuvuse teemadel sel hetkel eksisteerinud tundlike küsimuste tõttu diskreetseks jääma ning suurendasid programmide nähtavust teiste vahendite, nagu sotsiaalmeedia, audivisuaalsete materjalide, uuringute ja väljaannete, ettevõtmiste jms kaudu.

51

Algetapis püüdis komisjon ELi usaldusfondi edendada ühise rahufondi rakendamisel kasutatavate rakendusmeetodite raames. Komisjoni püüdlustest hoolimata ei pooldanud teised ühise rahufondi võimalikud rahastajad seda viisi ja eelistasid ÜRO hallatavaid usaldusfonde. ELi rahu usaldusfondi edendamiseks konsulteeris komisjon Brüsselis ka liikmesriikidega.

54

Auditeeritud projektidest saavutasid kavandatud väljundid pooled projektid ja 40 % projektidest saavutas need osaliselt, kuna auditeerimise ajal neid alles rakendati. Vahepeal on mitme projekti puhul teatatud edusammudest.

Komisjoni arvates on auditeeritud projektide rakendamise viibimisel palju põhjusi. Programme tuleb rakendada äärmiselt keerulises üleminekuolukorras: poliitiline ja majanduslik üleminek keerulise rahuprotsessi raames, kus on palju osapooli ja osalevad erinevad relvastatud rühmitused. Kõigil neil teguritel on vahetu mõju. Tagasilöögid ja ootamatult väike kasutussuutlikkus on Myanmari/Birma arenguga sageli kaasnevad tegurid. Eelkõige kehtib see selliste projektide suhtes, mida rakendatakse auditeeritud rahu kindlustamise ja kodukohast lahkuma sunnitud isikute abiprogrammide raames.

7. selgitus. Näide projektist, mis vastas kindlaksmääratud eesmärkidele vaid osaliselt

Erasmuse programm puudutab haridust, mis on mitmeaastase sihtprogrammi 2014–2020 üks sihtvaldkondi, samas kui keskkond on sihtvaldkondade ülene teema. Komisjon rõhutab, et see projekt töötab nõudluspõhiselt, kusjuures suutlikkuse arendamise taotlused esitab ELi delegatsioonile valitsus. Seepärast oli ulatuse ja tulemuste veidi paindlikum tõlgendamine vajalik eelkõige üleminekuperioodi alguses, kui arengupartnerid hakkasid paljude aastate järel valitsusega uuesti suhteid looma.

56

Raskusi on andmete kättesaadavusega ning see takistab oluliselt ELi meetmete väljundite, tulemuste ja mõju hindamist. Sageli on teatavate näitajate realistlikke eesmärke keeruline kindlaks määrata ja seetõttu tehakse enamiku projektide puhul loogilise raammaatriksi aastaülevaade.

Komisjon toetab piirkondliku sihtprogrammi 2014–2020 raames rahastatava programmi kaudu ASEANi liikmesriikide statistikasüsteemide tõhustamist.

57

Komisjon rõhutab, et auditeeritavate projektide valim oli rakendamise eri etappides, mis selgitab osaliselt, miks mõnda tulemust ja jätkusuutlikkust ei olnud veel võimalik hinnata. Komisjon on seisukohal, et rohkem kui kolmandik auditeeritud projektidest saavutab oodatud tulemused. Komisjon teeb 2018. aastal riikide strateegilise hindamise ELi koostöö valdkonnas vastavalt strateegilise hindamise tööprogrammile, mille on heaks kiitnud arenguvolinik Neven Mimica. Hindamine peaks andma komisjonile, Euroopa välisteenistusele ja teistele sidusrühmadele tulemused, järeldused ja soovitused riigiga tehtava varasema, praeguse ja tulevase koostöö küsimustes.

59

Arakani osariigis rakendatavate projektidega on äärmiselt keeruline saavutada esialgu kavandatud tulemusi. Sealset olukord võib pidada pikaleveninud kriisiks, mida iseloomustab pikaajaline ja sügavalt juurdunud diskrimineerimine, riigisisene sundränne, segregatsioon, kodakondsusetus, vaesus ja haavatavus. Komisjon teab väga hästi, kui tundlik on töö sellises äärmiselt politiseeritud ja keerulises keskkonnas nagu Arakani osariik, kuid jätkab selles piirkonnas oma tegevust.

8. selgitus. Toiduga kindlustatuse projekt Arakani osariigis

LIFTi raames kaaluti võimalust korraldada avatud projektikonkurss toiduga kindlustatuse projekti jätkumiseks Arakani osariigis. Võttes arvesse, et valitud rakenduspartnerid pääsesid projekti sihtküladesse, kohaliku omavalitsusega on loodud töised suhted ning piirkonnas valitseb erakordselt keeruline kriisiolukord, jõudis LIFT järeldusele, et oodatud tulemuste saavutamine sihtpiirkondades uute ja kogenematute partneritega ei ole teostatav ega realistlik.

Seoses kesise tulemuslikkusega juhib komisjon tähelepanu asjaolule, et 2014. aastal puhkenud vägivallalaine ja riiki tabanud troopiline tsüklon takistasid projekti tegelikku rakendamist, sest töötajad ei pääsenud küladesse. Lisaks sellele kulus palju aega ja energiat usalduslike suhete loomisele kogukondade ja ametivõimudega ajal, mil suhtumine ÜROsse ja rahvusvahelistesse vabaühendustesse oli vaenulik. Ainult üksikud vabaühendused on suutnud kehtestada end usaldusväärse partnerina nii valitsuse silmis kui ka kohalike elanike hulgas.

60

Komisjon lisas ELi rahutagamispüüdlusi rahastavatesse erinevatesse iga-aastastesse tegevusprogrammidesse konkreetse eesmärgi tõhustada konfliktist ja kogukondadevahelisest vägivallast mõjutatud piirkondade sotsiaal-majanduslikku taastumist. Kuigi komisjon pooldas esialgu Arakani osariigi kaasamist ühise rahufondi raames, lepiti kavandamisprotsessi käigus kokku, et ühine rahufond tegeleb rahuprotsessiga, mitte kogukondadevahelise vägivalla teemaga. Teised arengupartnerid ei soovinud, et ühine rahufond hõlmaks Arakani osariiki.

Ühise rahufondi ülesehitus põhineb suuresti üleriigilisel relvarahuleppel. Selles ei käsitleta kogukondadevahelist vägivalda. Sellest hoolimata saab Arakani osariiki hõlmavaid projekte rahastada, kui on tõendatud nende otsene seos üleriigilise relvarahuleppe ja rahuprotsessi muude ametlike elementide rakendamisega, kohaldades ranget riskijuhtimist ja konfliktitundlikkuse analüüsi ning mittekahjustamise põhimõtteid.

Nagu eespool märgiti, on Euroopa Liit töötanud Arakani osariigis valitseva olukorra lahendamiseks välja ka muid projekte ja mehhanisme.

Järeldused ja soovitused

63

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on seisukohal, et arenguprioriteetide ja sektorite valik oli sihipärane ning neljanda sihtvaldkonna kaasamine oli õigustatud ja valitsusega kooskõlastatud.

Euroopa Liit avas Yangonis büroo, mis kujundati 2013. aasta septembris ümber ELi delegatsiooniks.

Rahuprotsessi kulgemist ei saa ette ennustada ja seetõttu ei saanud komisjon seada 2014. aastal üksikasjalikke geograafilisi prioriteete kõikide finantsvahendite suhtes. See otsus võetakse igal aastal vastu tegevusprogrammide kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel, et see oleks kooskõlas rahuprotsessi dünaamikaga, mis on äärmiselt ettearvamatu ja ebastabiilne. Kõige haavatavamate kogukondade vajaduste rahuldamiseks on paindlikkus väga vajalik (sealhulgas geograafiliste prioriteetide määramisel).

Siseriiklike tulude kasutuselevõtmist käsitleti kaudselt, muu hulgas ELi toetuse kaudu riigi rahanduse juhtimise reformidele, osalemise kaudu mäetööstuse läbipaistvuse algatuses ning metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse valdkonnas astutud sammude raames.

1. soovitus. Toetus tuleb mõju suurendamiseks sihipärastada

Komisjon ja Euroopa välisteenistus nõustuvad soovitusega ja võtavad seda arvesse järgmise mitmeaastase sihtprogrammi programmide kavandamise etapis.

Esimene loetelupunkt: komisjon ja Euroopa välisteenistus on põhjendanud siiani täiesti asjakohase nelja sihtvaldkonna vajalikkust, nagu kinnitati käimasoleva mitmeaastase sihtprogrammi 2014–2020 läbivaatamise käigus.

Teine loetelupunkt: komisjon kavatseb järgmise mitmeaastase sihtprogrammi raames edendada rohkem siseriiklike tulude kasutuselevõtmist. Seni toetab komisjon siseriiklike tulude kasutuselevõtmist vahetult kavandatud toetuse kaudu riigi rahanduse juhtimise reformidele ja kaudselt jätkuva toetuse kaudu sellistele protsessidele nagu mäetööstuse läbipaistvuse algatus ning metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahaldus ja puidukaubandus.

Komisjon ja Euroopa välisteenistus käsitlevad geograafilisi prioriteete järgmise mitmeaastase sihtprogrammi programmide kavandamise etapis. Komisjon ja Euroopa välisteenistus on siiski seisukohal, et prioriteete ja täiendavust teiste rahastajatega saab kõige paremini hinnata uute meetmete kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel.

64

Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat ja Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat on tõhustanud oma koostööd ning jätkavad selle edendamist humanitaarabi ja arengukoostöö sidumise kontekstis. Nõukogu on valinud Myanmari/Birma selle koostöö raames pilootriigiks.

2. soovitus. Sekkumiste koordineerimine

Komisjon nõustub soovitusega ja rakendab seda järgmiselt.

  • Humanitaarabi ja arengukoostöö sidumise protsessi (milles nõukogu on valinud Myanmari/Birma üheks kuuest pilootriigist) tulemuseks on 2018. aasta keskpaigas koostatav tegevuskava. Lisaks sellele töötavad rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat ja Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat välja vastupanuvõime analüüsi ning hädaabi, taastus- ja arenguabi ühendamise küsimustega tegelemise tervikliku strateegia Myanmari/Birma pikaajalise kriisi tingimustes.
  • Nagu ühise kavandamise protsessi hindamisel soovitati, kavatseb komisjon kaasata Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraadi suuremal määral uue ühise programmdokumendi väljatöötamisse ning kaasata sellesse dokumenti ka liikmesriikide humanitaarsed interventsioonid, eelkõige pikaajalise kriisi piirkondades.
65

Võttes eelkõige arvesse asjaomaste sihtvaldkondade vajadusi ja kasutussuutlikkust, otsustas komisjon pärast põhjalikke konsultatsioone, sealhulgas valitsusega peetud konsultatsioone, eraldada esimesele kahele sihtvaldkonnale (maaelu areng ja haridus) kummalegi kuni 35 % ja ülejäänud kahele sihtvaldkonnale (valitsemine ja rahu kindlustamine) kummalegi kuni 15 % vahenditest.

Vahendite eraldamine iga-aastaste tegevusprogrammide meetmetele on uute meetmete kindlaksmääramise ja väljatöötamise osa.

3. soovitus. Meetmete rakendamine

Komisjon nõustub soovitusega ja rakendab seda järgmiselt.

Komisjon dokumenteerib järgmise mitmeaastase sihtprogrammi programmide kavandamise etapis toetuste eraldamise sihtvaldkondadele.

Kuna uutele meetmetele toetuste eraldamise põhjendusi arutatakse nende kindlaksmääramisel ja väljatöötamisel, tagab komisjon jätkuvalt 2018. aasta ja järgnevate aastate tegevusprogrammide meetmetele toetuste eraldamise dokumenteerimise.

66

Mõnel juhul olid viivitused tingitud töökeskkonna keerukusest ja konflikti taaspuhkemisest.

Vastavalt rahvusvaheliste organisatsioonidega kooskõlastatud toetuslepingule ei maksta eelmaksetelt kogunenud intresse välja. Seda tehakse ainult juhul, kui intresside tasumine on ette nähtud organisatsiooni eeskirjadega. See on kooskõlas finantsmääruse ja alusaktidega. Selleks et vältida eelmaksete kogunemist organisatsiooni kontole, on toetuslepingu üldtingimuste artiklis 15 sätestatud, et järgmise osamakse saab vabastada ainult juhul, kui vahetult eelnenud osamaksest on kasutusele võetud 70 % (ja sellele eelnenud osamaksetest 100 %).

ELi ja ÜRO vaheliste lepingute kulude kontrolli sätete mõju suhtes on komisjonil lubatud rakendada eeldavat lähenemisviisi, mille kohaselt asjaomane eelarvevahendite käsutaja võib otsustada, et ELi nõuded on täidetud, kui ELi eeskirjade kohaselt rahastamiskõlbmatute tegevuste eest tasumiseks piisab teiste rahastajate poolt kaasrahastatavale meetmete eraldatud summadest.

4. soovitus. Mitme rahastajaga meetmete kulutasuvus

Komisjon võtab kontrollikoja seisukoha arvesse, kuid ei nõustu selle soovitusega.

Kaudsete kulude määr on iga meetme ja organisatsiooni struktuuri puhul erinev. Paljudel juhtudel leiavad organisatsioonid, et ELi kaudsete kulude toetus (mille ülempiir on finantsmääruse kohaselt 7 %) ei ole kulude katmiseks piisav. Komisjon on võtnud humanitaarabi ulatuslikule kokkuleppele allakirjutanuna kohustuse teha erinevate partneritega koostööd nende kulude liigitamise (otsesed või kaudsed) ühtlustamises. See annab aluse laiaulatuslikumaks aruteluks kaudsete kulude määra kohta.

67

Komisjon kohaldab standardeeskirju ja -menetlusi, aga ka sise-eeskirju, mis lubavad teha nendest standardeeskirjadest teatavatel tingimustel erandeid, näiteks kriisiolukorras. Finantsmääruse ja alusaktidega kooskõlas olevad paindlikkussätted on võimaldanud võrreldes traditsioonilisemate lähenemisviisidega hoida kriisiohjamismenetluste rakendamisel aega kokku ning säilitada samal ajal kiiruse ja läbipaistvuse vaheline tasakaal.

Komisjon on kasutanud kriisiolukorra sätteid üksikutel juhtudel ning kasutab projektikonkursside mittekasutamiseks põhjendatud argumente. Teatavatel juhtudel on otsene toetuste määramine ja hankelepingute sõlmimine põhjendatud finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 190 ning eelnevalt esitatud taotluse alusel. Pealegi korraldatakse otselepingu sõlmimiseks siiski läbirääkimistega menetlus, mille aruandes selgitatakse valikute tegemise põhimõtteid ja meetmete läbirääkimistega seotud arutelusid ning esitatakse asjakohaselt dokumenteeritud eelarve. Sellest tulenevalt on menetlused alati läbipaistvad ja kooskõlas finantsmääruse menetlustega ning kulutõhususe tagamise eesmärgiga.

68

Mitme auditeeritud projekti rakendamine oli auditeerimise ajal alles pooleli ja vahepeal on tulemuste saavutamisel tehtud edusamme.

Komisjon teeb 2018. aastal Myanmaris/Birmas strateegilise riigipõhise hindamise ELi arengukoostöö valdkonnas, milles keskendutakse tulemustele ja nende jätkusuutlikkusele.

Komisjon on astunud olulisi samme loogiliste raammaatriksite, sealhulgas näitajate ning ELi nähtavuse parandamiseks.

5. soovitus. Meetmete järelevalve

Komisjon nõustub soovitusega ja rakendab seda järgmiselt.

Esimene loetelupunkt: komisjon töötab välja uut operatiivset infosüsteemi (OPSYS), et koguda muu hulgas projekti loogilise raammaatriksi andmeid.

Teine loetelupunkt: komisjon nõuab rakenduspartneritelt endiselt ELi meetmete nähtavust puudutavate lepingusätete rakendamist. ELi delegatsioon on juba märganud olulisi edasiminekuid selles valdkonnas. Komisjon lisas suure otse hallatava teenuslepingu alla märkimisväärse nähtavuse komponendi, eesmärgiga tagada ELi toetuste parem nähtavus ja asjakohaste sõnumite kooskõlastatud edastamine.

69

Auditeeritud projektidest saavutasid kavandatud väljundid pooled projektid ja 40 % projektidest saavutas need osaliselt, kuna auditeerimise ajal neid alles rakendati. Vahepeal on mitme projekti puhul teatatud edusammudest.

Programme tuleb rakendada äärmiselt keerulises üleminekuolukorras. Kõigil neil teguritel on otsene mõju paljudele auditeeritud projektidele. Komisjon otsib võimalusi programmi rakendamist ohustavate riskide võimalikult ulatuslikuks maandamiseks. Tagasilöögid ja ootamatult väike kasutussuutlikkus on Myanmari/Birma arenguga sageli kaasnevad tegurid.

6. soovitus. Tulemuste saavutamine

Komisjon on soovitusega nõus.

Esimene loetelupunkt: komisjon jätkab aktiivselt projektide juhtimise tõhustamist nii otsese kui ka kaudse eelarve täitmise raames ning hindab korrapäraselt rakendamise seisu ja nõuab parandusmeetmete võtmist. Komisjon jätkab tulemuspõhise järelevalve korrapärast tegemist Myanmaris/Birmas. Tulemuspõhise järelevalve projektide valim hõlmab probleemsemaid projekte.

Teine loetelupunkt: ühise rahufondi pädevust on juba Arakani osariigile laiendatud. Arakani osariiki hõlmavaid projekte saab siiski rahastada üksnes siis, kui on tõendatud nende otsene seos üleriigilise relvarahuleppe ja rahuprotsessi muude ametlike elementide rakendamisega, kohaldades ranget riskihindamist ja konfliktitundlikkuse analüüsi. On olemas ka muud mehhanismid, mis toetavad kogukondadevahelist harmooniat Arakani osariigis.

Lühendid

DCI: Arengukoostöö rahastamisvahend

DG DEVCO: Rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat

DG ECHO: Euroopa kodanikukaitse ja humanitaarabioperatsioonide peadirektoraat

EIDHR: Demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend

ICI+: Tööstusriikidega tehtava koostöö rahastamisvahend

IcSP: Stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (endine stabiliseerimisvahend)

JPF: Ühine rahufond

LIFT: Elatusvahendite ja toiduga kindlustatuse usaldusfond

QBEP: Kvaliteetse põhihariduse programm

RACER: Asjakohane, heakskiidetud, usaldusväärne, lihtne ja töökindel

ROM: Tulemuspõhine järelevalve

SMART: Konkreetne, mõõdetav, saavutatav, realistlik ja tähtajaline

SWITCH-Asia: ELi rahastatud programm, mille eesmärk on aidata tarbijatel ja ettevõtetel üle minna säästvale tarbimisele ja tootmisele

UNICEF: ÜRO Lastefond

UNOPS: ÜRO projektiteenuste büroo

VVO: Valitsusväline organisatsioon

3DF: Kolme haiguse fond

3MDG: Aastatuhande kolme arengueesmärgi fond

Järelmärkused

1 Maailmapanga andmed, 2012–2016.

2 Rahastamisvahendid võivad olla riigipõhised (kahepoolsed), piirkondlikud või konkreetse temaatilise fookusega.

3 Otsese eelarve täitmise raames vastutab Euroopa Komisjon kõigi ELi eelarve täitmisega seotud ülesannete eest, mida viivad ellu komisjoni peakorteris või ELi delegatsioonides asuvad talitused. Kaudse eelarve täitmise raames delegeerib komisjon eelarve täitmise ülesanded rahvusvahelistele organisatsioonidele, ELi liikmesriikide arenguasutustele, partnerriikidele või teistele organitele.

4 Kõiki lepinguid hõlmavast 438 miljoni euro suurusest kogusummast. (Allikas: 2016. aasta välisabi haldamise aruanne).

5 Planeerimis- ja rahandusministeerium, välismajandussuhete osakond, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Projektid 1–10.

7 Projekt 11.

8 Projektid 12–20.

9 ÜRO asutusi käsitlev komisjoni audit.

10 2011. aastal vastu võetud muutuste kava peamine eemärk on oluliselt suurendada ELi arengupoliitika mõju ja tõhusust. Vt https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 LIFTi puhul 31. jaanuari 2017. aasta, 3MDG puhul 1. novembri 2016. aasta ja JPF puhul 28. veebruari 2017. aasta seisuga. Kuupäevad varieeruvad erinevate aruandlustsüklite tõttu.

12 UNICEF ei suutnud esitada QBEPi kinnitatud rahavoogude aruannet.

13 Vt eespool.

14 Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 1268/2012, 29. oktoober 2012, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise eeskirju (ELT L 362, 31.12.2012, lk 1), artikli 190 lõige 2.

15 Nagu määratletud finantsmääruse nr 966/2012 artiklis 128 ja komisjoni 29. oktoobri 2012. aasta delegeeritud määruse artikli 190 lõikes 2 (toetuste kohta), finantsmääruse nr 966/2012 artiklis 190 ja komisjoni määruse artikli 266 lõike 1 punktis a (teenuste kohta), finantsmääruse nr 966/2012 artiklis 190 ja komisjoni määruse nr 1268/2012 artikli 268 lõike 1 punktis a (tarnete kohta), finantsmääruse nr 966/2012 artiklis 190 ja komisjoni määruse nr 1268/2012 artikli 270 lõike 1 punktis a (ehitustööde kohta).

16 Selle komponendi suurima projekti puhul näitas 2013. aastal tehtud esialgne analüüs, et selleks tegevuseks kulub 0,7 miljonit USA dollarit, tuues ühtlasi välja, et ülemaailmsest fondist rahastatakse seda juba ligikaudu 12,7 miljoni USA dollari ulatuses. Sellest hoolimata eraldati tegevusele 2014. aastal 11,4 miljonit USA dollarit (2015. aastal suurenes summa 13 miljonile USA dollarile), selgitamata, miks olid vajadused nii suures ulatuses kasvanud.

Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 22.11.2016
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 11.10.2017
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust 12.12.2017
Kõikides keeltes saadud komisjoni ja Euroopa välisteenistuse ametlikud vastused 20.12.2017

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda. Aruande ettekandev liige on auditikoja eesistuja Karel Pinxten, keda toetasid aruande ettevalmistamisel kabinetiülem Gerard Madden, kabineti atašee ja auditijuht Mila Strahilova, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz ning audiitorid Roberto Ruiz Ruiz ja Francesco Zoia Bolzonello. Keelealast abi osutas Cathryn Lindsay.

Vasakult paremale: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF ISBN 978-92-872-8942-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/59770 QJ-AB-17-025-ET-N
HTML ISBN 978-92-872-8972-8 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/650998 QJ-AB-17-025-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

  • helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
  • helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
  • e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/web/general-publications/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.