Raportul special
nr.04 2018

Asistența acordată de UE în Myanmar/Birmania

Informații despre raport Curtea a examinat sprijinul pentru dezvoltare acordat de UE în Myanmar/Birmania și a concluzionat că acesta fusese parțial eficace. UE a jucat un rol de prim-plan în sprijinirea priorităților de dezvoltare și finanțarea pe care a alocat-o pentru această țară era semnificativă. Cu toate acestea, Curtea raportează o serie de deficiențe la nivelul evaluării de către Comisie a nevoilor existente și la nivelul implementării asistenței din partea UE.
Pe baza observațiilor din prezentul raport, Curtea formulează un număr de recomandări menite să îmbunătățească gestiunea ajutorului pentru dezvoltare acordat în această țară.

Această publicație este disponibilă în 23 de limbi și în următorul format:
PDF
PDF General Report

Sinteză

I

Myanmar/Birmania traversa o perioadă de tranziție majoră și dificilă din punct de vedere economic și politic în perioada care a făcut obiectul auditului Curții. Eforturile de dezvoltare erau subminate de o serie de factori precum dezastre naturale, conflicte de natură etnică și o capacitate limitată a autorităților și a actorilor de pe plan local.

II

Curtea a evaluat dacă sprijinul acordat de UE în Myanmar/Birmania fusese eficace. În acest sens, în cadrul auditului s-a examinat dacă Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și Comisia au sprijinit priorități de dezvoltare bine stabilite. De asemenea, a fost evaluat modul în care Comisia a gestionat ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE și dacă acesta din urmă și-a atins obiectivele. Auditul s-a axat pe cheltuieli angajate în perioada 2012-2016 în cadrul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare (IDC), după venirea la putere, în 2011, a unui guvern civil. UE a alocat, în total, aproximativ un miliard de euro pentru perioada 2012-2020.

III

Curtea a concluzionat că sprijinul pentru dezvoltare acordat de UE în Myanmar/Birmania fusese parțial eficace. UE a jucat un rol important și de prim-plan în sprijinirea priorităților de dezvoltare și finanțarea pe care a alocat-o pentru această țară era semnificativă. În pofida unui context dificil, în care structura instituțională, progresele procesului de pace și ritmul reformelor erau incerte, UE a răspuns în mod activ la nevoile țării. Cu toate acestea, Curtea raportează o serie de deficiențe la nivelul evaluării de către Comisie a nevoilor existente și la nivelul implementării asistenței din partea UE.

IV

Decizia Comisiei de a se concentra pe patru sectoare nu era în concordanță cu Agenda schimbării din 2011, iar capacitatea delegației UE de a face față volumului de muncă semnificativ nu a fost evaluată. Comisia nu a evaluat în mod suficient prioritățile geografice din interiorul țării. Mobilizarea de venituri interne nu figura printre prioritățile luate în considerare, deși constituie un factor esențial pentru dezvoltarea țării. Programarea comună între UE și diferitele state membre care a avut loc în baza Strategiei de programare comună 2014-2016 a reprezentat un pas înainte.

V

Gestionarea ajutorului pentru dezvoltare acordat de UE a fost, în general, satisfăcătoare. Acțiunile abordau prioritățile de dezvoltare ale țării, însă existau unele întârzieri. Modalitatea de acordare a ajutorului aleasă de Comisie era rezonabilă. Cu toate acestea, nu exista nicio documentație care să vină în sprijinul justificării cuantumului stabilit pentru finanțarea alocată fiecărui sector și fiecărei acțiuni. Procesul de implementare a suferit întârzieri și deoarece programul de acțiune anual pe 2016 nu a mai fost până la urmă adoptat.

VI

Implementarea programelor din cadrul fondurilor fiduciare gestionate de ONU a fost afectată de întârzieri și de rata lentă de absorbție a bugetului pentru realizarea activităților din cadrul programelor respective. Aceste fonduri fiduciare au acumulat solduri importante de numerar, însă Comisia nu s-a asigurat că dobânda generată de contribuția din partea UE este reținută în scopul acțiunilor finanțate. Dispozițiile privind controlul costurilor din cadrul contractelor încheiate între UE și ONU au avut un impact limitat.

VII

În perioada 2012-2016, Comisia a recurs pe scară largă la dispozițiile privind declararea situațiilor de urgență pentru a putea încheia contracte prin atribuire directă cu partenerii de implementare. Eliminarea cerinței privind organizarea de cereri de propuneri a redus transparența procedurii de selecție și risca să aibă un efect negativ asupra raportului cost-eficacitate al proiectelor.

VIII

Gradul de obținere a rezultatelor urmărite varia în rândul proiectelor auditate. Numai jumătate din acestea au obținut realizările planificate, în principal din cauza întârzierilor care au afectat implementarea lor. Efectele și sustenabilitatea rezultatelor nu au putut fi evaluate în cazul a aproximativ jumătate dintre proiectele auditate, din cauza întârzierilor survenite în implementarea activităților programelor. S-au constatat deficiențe și în ceea ce privește monitorizarea proiectelor și calitatea indicatorilor acestora.

IX

Pe baza observațiilor din prezentul raport, Curtea formulează un număr de recomandări menite să îmbunătățească gestiunea ajutorului pentru dezvoltare acordat în Myanmar/Birmania. Curtea invită Comisia/SEAE:

  • să îmbunătățească direcționarea către domeniile care au nevoie de sprijin astfel încât să se obțină un impact mai mare al ajutorului;
  • să consolideze coordonarea cu DG ECHO;
  • să justifice și să documenteze alocarea financiară pentru diferitele sectoare și acțiuni;
  • să amelioreze raportul cost-eficacitate al acțiunilor cu donatori multipli;
  • să îmbunătățească gestionarea proiectelor și să se asigure că acțiunile UE beneficiază de o vizibilitate mai mare.

Introducere

01

După mai multe decenii de regim autoritar, Myanmar/Birmania cunoaște în prezent o perioadă de tranziție economică și politică, sub conducerea unui guvern civil care a fost învestit în martie 2011. Acest guvern a lansat o serie de reforme menite să schimbe situația politică, democratică și socioeconomică a țării.

02

În ceea ce privește situația economică, produsul intern brut (PIB) a crescut cu o rată medie anuală de 7,5 %1. Forța de muncă este tânără și țara este bogată în resurse naturale precum gaz, lemn, aur și pietre prețioase. Situată geografic între piețele reprezentate de China și India, cele mai populate două țări din lume, Myanmar/Birmania se bucură de o creștere semnificativă a investițiilor directe.

03

Populația este formată din numeroase grupuri etnice, dintre care unele sunt prinse în strânsoarea unor războaie civile ce durează de mai mulți ani. Tensiunile interetnice și interreligioase sunt încă prezente. Guvernul a semnat un acord național de încetare a focului cu unele grupuri etnice armate, însă procesul de pace avansează lent. Tensiuni etnice continuă să existe în state locuite de alte grupuri etnice decât grupul Bamar, în special în regiunile de frontieră din statele Shan, Kachin și Rakhine (a se vedea harta din anexa I).

04

În 2016 și în 2017, au avut loc noi izbucniri de violență împotriva minorității musulmane Rohingya din statul Rakhine (a se vedea harta din anexa I), comunitate care a devenit efectiv apatridă la intrarea în vigoare a Legii privind cetățenia birmană în 1982. Episoadele repetate de violență accentuează starea de conflict și îngreunează eforturile de dezvoltare și de asistență umanitară din regiune.

05

Având drept scop încurajarea procesului de reformă, UE a suspendat, în aprilie 2012, sancțiunile care fuseseră impuse guvernului și, până în 2013, a ridicat toate embargourile existente, în afară de cel privind armamentul. De asemenea, UE a deschis un birou la Yangon, care a devenit, în 2013, o delegație UE de sine stătătoare.

06

Concluziile Consiliului din 22 iulie 2013 privind cadrul global al politicii și al sprijinului Uniunii Europene pentru Myanmar/Birmania stau la baza relațiilor bilaterale dintre UE și această țară. Obiectivele strategice ale acestui cadru sunt (1) sprijinirea păcii și a reconcilierii naționale, (2) sprijinirea construirii unei democrații funcționale, (3) promovarea dezvoltării și a comerțului și (4) sprijinirea reintegrării acestei țări în comunitatea internațională.

07

În noiembrie 2013, a avut loc o reuniune a Grupului operativ UE-Myanmar/Birmania, cu scopul de a prezenta guvernului din această țară mijloacele și instrumentele pe care UE le are la dispoziție pentru a sprijini democratizarea. O serie de forumuri care au avut loc ulterior și care au fost prezidate de Catherine Ashton, fostul Înalt Reprezentant al UE, și de U Soe Thane, unul dintre miniștrii din Cabinetul președintelui acestei țări, au avut drept scop adâncirea relației bilaterale în mai multe domenii, cum ar fi asistența pentru dezvoltare, societatea civilă, procesul de pace și comerțul și investițiile.

08

Reuniunea Grupului operativ a fost urmată de dialoguri în domeniul drepturilor omului desfășurate între UE și Myanmar/Birmania cu privire la modul în care asistența UE ar putea sprijini eforturile de consolidare a respectării drepturilor omului, a bunei guvernanțe și a statului de drept pe teren. UE s-a oferit să sprijine guvernul din Myanmar/Birmania în ceea ce privește ratificarea convențiilor și a instrumentelor internaționale privind drepturile omului. Totodată, UE a desfășurat o misiune de observare a alegerilor generale din 8 noiembrie 2015.

09

UE a alocat o sumă de peste un miliard de euro pentru perioada 2007-2020 (a se vedea tabelul 1), în principal în cadrul unor instrumente bilaterale, regionale și tematice2.

Tabelul 1

Asistența alocată de UE pentru Myanmar/Birmania în perioada 2007-2020
(în milioane de euro)
Sursa 2007-2011 2012-2013 Pachet special 2012-2013 Total 2007-2013 2014-2020 Total 2007-2020
Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare
Pachet financiar bilateral 32.0 93.0 125.0 688.0 813.0
Programe tematice 43.9 7.7 34.0 85.6 20.6* 106.2
Programe regionale 17.0 3.8 20.0 40.8 35.9* 76.7
Alte instrumente (IdS, IEDDO, ICI+) 2.2 28.9 3.7 34.8 1.8 36.6
Total 95.1 40.4 150.7 286.2 746.3 1,032.5

* Finanțare alocată până în 2017.

Sursa: programele indicative multianuale aferente perioadelor 2007-2013 și 2014-2020 și programele de acțiune anuale aferente perioadei 2007-2015.

10

În cadrul programului indicativ multianual aferent perioadei 2007-2013, UE a furnizat finanțare bilaterală pentru două sectoare prioritare, și anume educația și sănătatea. Instrumentele tematice și finanțarea regională s-au concentrat în primul rând pe programul privind securitatea alimentară și pe cel privind ajutorul pentru persoanele dezrădăcinate.

11

În 2012, pentru a susține dinamica reformelor, UE a continuat să acorde asistență printr-un „pachet special”, a cărui valoare se ridica la 150 de milioane de euro. Dată fiind această finanțare, sprijinul bilateral a fost extins pentru a include două noi sectoare prioritare: consolidarea păcii și comerțul.

12

În cadrul programului indicativ multianual aferent perioadei 2014-2020, s-a acordat o finanțare bilaterală în cuantum total de 688 de milioane de euro pentru patru sectoare prioritare, și anume dezvoltarea rurală, educația, guvernanța și consolidarea păcii. Dacă se ia în calcul și asistența acordată în cadrul unor programe și instrumente tematice și regionale, finanțarea UE pentru Myanmar/Birmania se ridică, pe perioada de șapte ani, la 746,3 milioane de euro. Figura 1 prezintă finanțarea alocată pentru fiecare sector în perioada 2007-2020.

Figura 1

Alocarea finanțării bilaterale, regionale și tematice pentru fiecare sector în cadrul ICD (în milioane de euro)

Sursa: programele indicative multianuale aferente perioadelor 2007-2013 și 2014-2020 și programele de acțiune anuale aferente perioadei 2007-2015.

13

Fondurile au fost implementate atât prin gestiune directă, cât și prin gestiune indirectă3. În 2016, 63 %4 din finanțarea acordată de UE pentru această țară a fost canalizată, în cadrul gestiunii indirecte, în cea mai mare parte prin intermediul unor agenții ale ONU. Au fost utilizate următoarele fonduri fiduciare: Fondul fiduciar pentru mijloace de subzistență și securitatea alimentară (LIFT), Programul pentru un învățământ de bază de calitate (QBEP), Fondul pentru trei obiective de dezvoltare ale mileniului (3MDG) și Fondul comun pentru pace (JPF). Procentajul contribuțiilor UE la aceste fonduri varia între 11 % și 37 % (pentru mai multe detalii, a se vedea anexa II). Cheltuielile efectuate în gestiune directă, constând în principal în granturi, reprezentau 37 % din portofoliul total.

14

Țara a beneficiat de sprijin din partea mai multor donatori. În perioada 2012-2016, angajamentele donatorilor, indiferent de sursă, s-au ridicat în total la peste 8 miliarde de dolari americani. Pe lângă ajutorul din partea UE, țara a beneficiat de angajamente din partea Japoniei (3,3 miliarde de dolari americani), a Băncii Mondiale (1 miliard de dolari americani), a Regatului Unit (593 de milioane de dolari americani) și a Statelor Unite (477 de milioane de dolari americani)5.

Sfera și abordarea auditului

15

În cadrul auditului său, Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE în Myanmar/Birmania a fost eficace, urmărind să răspundă la următoarele trei întrebări:

  1. Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) și Comisia au sprijinit priorități de dezvoltare bine stabilite?
  2. A gestionat Comisia în mod adecvat ajutorul pentru dezvoltare al UE?
  3. Sprijinul pentru dezvoltare acordat de UE și-a îndeplinit obiectivele urmărite?
16

Auditul a acoperit cheltuieli angajate în perioada 2012-2016 și finanțate în cadrul ICD. Curtea a examinat 20 de proiecte, dintre care 11 erau implementate prin gestiune indirectă (zece dintre acestea fiind gestionate prin fonduri fiduciare6 și unul fiind implementat de către o agenție dintr-un stat membru7) și nouă, prin gestiune directă8. În anexa III sunt prezentate detalii referitoare la proiectele auditate.

17

Activitatea de audit a inclus o examinare a unor probe de natură documentară, cum ar fi documente de programare și rapoarte de monitorizare și evaluare, o misiune la fața locului și discuții cu membri ai personalului din cadrul Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare (DG DEVCO), al SEAE, al delegației UE și al Direcției Generale Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene (DG ECHO), precum și cu reprezentanți ai statelor membre ale UE în Myanmar/Birmania, cu alți donatori și cu parteneri de implementare. De asemenea, au fost luate în considerare rapoarte de audit, de verificare9 și de monitorizare axată pe rezultate (ROM) întocmite de alte organisme.

Observații

În pofida anumitor deficiențe, UE a jucat un rol de prim-plan în sprijinirea priorităților stabilite în materie de dezvoltare

18

Pentru a putea răspunde la prima întrebare de audit (a se vedea punctul 15), Curtea a evaluat dacă SEAE și Comisia abordaseră nevoile țării. De asemenea, Curtea a evaluat dacă prioritățile de dezvoltare stabilite de Comisie erau suficient de focalizate și dacă acestea fuseseră coordonate cu alți donatori.

SEAE și Comisia au abordat nevoile cu care țara se confrunta

19

SEAE și Comisia au reacționat prompt la schimbările politice din Myanmar/Birmania și au inițiat un dialog privind drepturile omului, au desfășurat o misiune de observare a alegerilor și s-au angajat în procesul de consolidare a păcii. Delegația UE în Myanmar/Birmania a fost creată în 2013. În pofida provocărilor întâmpinate pe plan local și a faptului că delegația UE era o structură nouă, SEAE și Comisia au stabilit rapid un dialog activ în materie de politici cu autoritățile naționale și s-au asigurat că are loc un proces amplu de colectare de informații.

20

Guvernul din Myanmar/Birmania nu a convenit asupra unui plan național pentru dezvoltarea țării. Nevoile cu care aceasta se confrunta erau importante și acopereau numeroase domenii, inclusiv menținerea păcii, educația, sănătatea, dezvoltarea agriculturii, guvernanța și capacitatea instituțională. Sectoarele care urmau să fie sprijinite au fost selectate în urma unei consultări cu părțile interesate și guvernul considera că selecția rezultată se încadra în prioritățile sale generale în materie de dezvoltare. UE a alocat o finanțare semnificativă pentru sprijinirea priorităților de dezvoltare ale țării (a se vedea punctul 9).

Alegerea priorităților de dezvoltare nu a fost suficient de focalizată

21

SEAE și Comisia au specificat, în cadrul programelor indicative multianuale pentru Myanmar/Birmania, prioritățile de dezvoltare și finanțările alocate. Programarea trebuia să fie în concordanță cu prioritățile globale ale politicii UE în materie de dezvoltare și să contribuie la punerea în aplicare a Agendei schimbării din 201110. Ea trebuia totodată să asigure o coerență și o complementaritate între diverșii donatori, precum și alinierea la prioritățile guvernului.

22

Obiectivul principal al Agendei schimbării din 2011 era de a spori în mod semnificativ impactul și eficacitatea politicii UE în materie de dezvoltare. Aceasta susținea o implicare a UE în maximum trei sectoare prioritare, astfel încât să se asigure atât un impact mai mare al asistenței acordate, cât și un efect de levier mai important al acesteia. Decizia Comisiei de a mări numărul de sectoare prioritare de la două la patru (a se vedea punctele 10-12) nu era clar justificată în raport cu propriile sale orientări operaționale și nu lua în calcul capacitatea delegației UE de a face față unui portofoliu atât de mare în materie de dezvoltare, în condițiile unui mediu de lucru complex.

23

Mai mult, Comisia nu a evaluat în mod suficient prioritățile geografice din punctul de vedere al regiunilor care să fie vizate. De exemplu, primul studiu privind nevoile specifice ale statului Rakhine (a se vedea punctul 4) nu a fost realizat decât abia în 2017. Stabilirea în acest fel a priorităților ar fi putut spori impactul sprijinului UE.

24

Generarea de venituri publice atât din surse de natură fiscală, cât și din surse de altă natură reprezintă un factor crucial pentru asigurarea unei dezvoltări sustenabile, în special într-o țară bogată în resurse naturale (a se vedea punctul 2). Cu toate acestea, nu s-a acordat atenția cuvenită mobilizării de venituri interne la stabilirea priorităților, deși aceasta este esențială pentru dezvoltarea țării.

Nivelul de coordonare varia

25

Odată cu venirea la putere a guvernului civil, Myanmar/Birmania a cunoscut un flux rapid de intrări de fonduri pentru dezvoltare din partea donatorilor (a se vedea punctul 14). Între guvernul țării și partenerii pentru dezvoltare aveau loc, cu regularitate, întâlniri și schimburi de informații, cu scopul de a se asigura coordonarea donatorilor. Aceste întâlniri aveau drept scop îmbunătățirea coerenței și a eficacității ajutorului pentru dezvoltare. UE a jucat un rol activ în forurile de cooperare.

26

UE și statele sale membre au elaborat Strategia de programare comună pentru perioada 2014-2016, cu scopul de a promova eficacitatea ajutorului. În ciuda faptului că nu exista un plan de dezvoltare național, programarea comună a avut totuși loc, această reușită reprezentând unul dintre primele astfel de exemple de succes la nivel mondial. Chiar dacă câștigurile în materie de eficacitate a ajutorului au fost modeste din punctul de vedere al reducerii fragmentării acestuia, procesul de programare comună a adus cu sine un nivel ameliorat de transparență, de previzibilitate și de vizibilitate.

27

Cu toate acestea, coordonarea dintre DG ECHO și DG DEVCO nu era adecvată. Ajutorul umanitar este extrem de necesar în anumite regiuni din Myanmar/Birmania, cu precădere în statele Rakhine și Kachin. Între 2012 și 2016, Comisia Europeană, prin intermediul DG ECHO, a pus la dispoziție în jur de 95 de milioane de euro pentru programe de ajutor umanitar vizând securitatea alimentară și pentru acordarea de asistență victimelor conflictelor. În pofida implicării active a ambelor direcții generale ale Comisiei în această țară, intervențiile umanitare ale UE nu au fost luate în considerare în mod suficient la elaborarea programelor. De asemenea, nu exista niciun plan comun de implementare care să asigure legătura între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare. Au fost identificate unele exemple de cooperare în domeniul ajutorului umanitar și în cel al ajutorului pentru dezvoltare, însă ele reprezentau mai degrabă excepția de la regulă.

28

Mai mult, DG ECHO nu a fost inclusă în strategia de programare comună care fusese definită pentru 2014-2016 de către Comisie împreună cu statele membre (punctul 26). S-a ratat în acest fel o ocazie de a se îmbunătăți coordonarea, având în vedere că asistența umanitară este de așteptat în zonele afectate de crize prelungite, așa cum este cazul unor regiuni ale țării. O procedură de schimb de informații între DG DEVCO și DG ECHO a fost adoptată în mod oficial abia în septembrie 2016.

Modul în care Comisia a gestionat ajutorul pentru dezvoltare al UE a fost în general satisfăcător, însă era afectat de unele întârzieri și deficiențe

29

Pentru a putea răspunde la a doua întrebare de audit (a se vedea punctul 15), Curtea a evaluat dacă Comisia identificase și implementase în mod adecvat acțiunile și dacă aceasta selectase modalitatea adecvată pentru acordarea ajutorului. De asemenea, Curtea a evaluat dacă acțiunile Comisiei fuseseră coordonate cu cele ale altor donatori și dacă fuseseră monitorizate în mod corespunzător.

Acțiunile erau relevante, însă existau unele regrese

30

În cadrul fiecărui program indicativ multianual, Comisia adoptă decizii de finanțare, mai exact programe de acțiune anuale, care definesc acțiunile ce urmează să fie implementate, modalitatea de acordare a ajutorului și cuantumul total al finanțării alocate pentru fiecare acțiune. Acțiunile selectate erau în concordanță cu prioritățile stabilite. Cu toate acestea, chiar dacă sectoarele prioritare și acțiunile care urmau să fie finanțate erau în concordanță cu prioritățile guvernului (a se vedea punctul 20), Comisia nu a documentat în niciun fel raționamentul pe baza căruia a stabilit cuantumul finanțării alocate fiecărui sector din cadrul programului indicativ multianual și fiecărei acțiuni din programele de acțiune anuale.

31

Programul de acțiune anual pe 2016 nu a fost adoptat, întrucât unele state membre nu erau în favoarea abordării care fusese propusă înaintea unei reuniuni a Comitetului ICD. Comisia a decis să retragă propunerea respectivă. Neadoptarea programului de acțiune anual pe 2016 a antrenat întârzieri considerabile în punerea în aplicare a acțiunilor planificate, întrucât a fost amânată cheltuirea a 163 de milioane de euro în cadrul programului indicativ multianual, sumă care fusese inițial planificată pentru 2016. Sumele angajate până în aprilie 2017 se ridicau la 380,7 milioane de euro, dintr-un total de aproximativ un miliard de euro alocat pentru perioada 2012-2020 (a se vedea tabelul 1).

32

Criteriile operaționale care au fost luate în considerare la selectarea modalităților de furnizare a ajutorului și la elaborarea planului de implementare au fost „volumul de muncă viitor al delegației” și asigurarea unui „mix de modalități de acordare a ajutorului”. Niciunul dintre programele de acțiune anuale examinate nu includea un criteriu privind raportul cost-eficacitate al activităților finanțate. Cu toate acestea, având în vedere opțiunile disponibile, alegerea făcută de Comisie în ceea ce privește modalitatea de acordare a ajutorului era rezonabilă.

33

Peste jumătate din sumele angajate au fost alocate prin metoda de gestiune indirectă și au fost canalizate în cea mai mare parte prin fonduri fiduciare gestionate de ONU (a se vedea punctul 13). În acest mod, Comisia a avut posibilitatea de a lucra în strânsă cooperare cu alți donatori și de a se implica în acțiuni de dezvoltare de mare amploare. Această modalitate de ajutor a redus din sarcina care revenea personalului Comisiei, întrucât răspunderea privind gestionarea fondurilor revenea în principal ONU.

Implementarea ajutorului prin fondurile fiduciare a suferit întârzieri în ceea ce privește angajarea și vărsarea fondurilor

34

Sumele destinate fondurilor fiduciare au fost angajate și vărsate în mod rapid de către Comisie, însă implementarea programelor care făceau obiectul acestor fonduri gestionate de ONU a cunoscut întârzieri și o rată lentă de absorbție a bugetului pentru realizarea activităților din cadrul lor. Sumele vărsate pentru activitățile programelor din cadrul LIFT s-au situat la doar 53 % din contribuțiile la acest fond (în perioada 2012-2018) și, în cazul fondului 3MDG, la doar 68 % (în perioada 2012-2017). Deși Fondul comun pentru pace a fost instituit în decembrie 2015, doar 3 % din finanțarea pusă la dispoziție în cadrul acestuia fusese efectiv vărsată pentru activitățile programelor11.

35

Dată fiind execuția lentă a activităților din cadrul programelor, soldurile în numerar ale fondurilor fiduciare gestionate de ONU erau considerabile. Acestea se ridicau la 74 de milioane de dolari americani pentru LIFT, la 54 de milioane de dolari americani pentru 3MDG și la 18 milioane de dolari americani pentru Fondul comun pentru pace12 13.

36

Conform dispozițiilor contractuale semnate între UE și UNOPS (Biroul Națiunilor Unite pentru Servicii de Proiect), agenție a ONU care gestionează trei dintre cele patru fonduri fiduciare din Myanmar/Birmania, aceasta din urmă are dreptul de a reține dobânzile acumulate pentru fondurile avansate de către Comisie. Comisia nu impune nicio obligație ca UNOPS să aloce aceste dobânzi pentru activitățile din cadrul programelor.

Dispozițiile privind controlul costurilor care erau prevăzute în contractele încheiate între UE și ONU au avut un impact limitat

37

Dispozițiile contractuale care reglementează finanțarea vărsată de UE către fondurile fiduciare cu donatori multipli gestionate de ONU sunt stipulate în acordurile de contribuție. Ele specifică angajamentele financiare ale ambelor părți. Una dintre clauzele specifice din aceste acorduri de contribuție prevede limitarea costurilor indirecte la 7 % din costurile directe eligibile suportate de fonduri. Întrucât fondurile sunt gestionate de ONU, controlul costurilor ține în principal de responsabilitatea acestei organizații. Cu toate acestea, Comisia are, la rândul ei, obligația de a asigura un raport cost-eficacitate optim în ceea ce privește contribuțiile UE. Una dintre modalitățile utilizate de Comisie în acest sens constă în verificările pe care le efectuează cu privire la fonduri.

38

Personalul însărcinat cu aceste verificări examinează eligibilitatea costurilor declarate de fondurile fiduciare. Conform acordului încheiat între părți, în cazul în care se constată cheltuieli neeligibile pentru finanțare din partea UE, ele nu sunt respinse de la rambursare, ci sunt suportate de către alți donatori, în măsura în care sunt disponibile fonduri suficiente. Este vorba de așa-numita „abordare noțională”. Curtea a identificat situații în care verificările efectuate în numele Comisiei detectaseră costuri neeligibile pentru care a fost aplicată abordarea noțională (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Exemple de situații în care a fost aplicată abordarea noțională

LIFT

În 2012, în urma unei verificări efectuate de Comisie, au fost identificate costuri neeligibile în valoare de 7,35 milioane de euro, care cuprindeau, în principal, plăți în avans și împrumuturi raportate în mod incorect drept cheltuieli. Prin aplicarea abordării noționale, cheltuielile neeligibile totale au fost reduse la 2,44 milioane de euro, întrucât conducerea acestui fond fiduciar raportase că existau fonduri suficiente puse la dispoziție de către alți donatori astfel încât să se acopere suma de 4,91 milioane de euro din costurile stabilite de Comisie ca fiind neeligibile. Ulterior, cea mai mare parte a sumei rămase de 2,44 milioane de euro a fost compensată de către Comisie prin reducerea plăților următoare efectuate către LIFT și, în cele din urmă, soldul rămas de 0,35 milioane de euro a fost recuperat de la UNOPS.

3MDG/3DF

În 2012, Fondul celor trei boli (3DF) și-a încetat activitățile, care au fost preluate de fondul 3MDG. În urma unui exercițiu de verificare desfășurat în 2015 cu privire la fondul 3DF, au fost raportate costuri indirecte neeligibile în cuantum de 640 000 de dolari americani. Plafonul specificat pentru costurile indirecte în acordul de contribuție, și anume de 7 % din costurile directe eligibile, fusese depășit cu această sumă. În urma notificării conducerii fondului cu privire la situația constatată, aceasta a informat Comisia că suma fusese acoperită cu fonduri de la alți donatori.

39

Exemplele prezentate mai sus ilustrează caracterul limitat al controlului pe care Comisia îl poate exercita asupra raportului cost-eficacitate al fondurilor. În majoritatea cazurilor, costurile identificate ca fiind neeligibile de către Comisie vor fi suportate de alți donatori. Prin urmare, constatările rezultate în urma verificărilor nu vor avea decât un impact redus sau chiar niciun impact asupra raportului cost-eficacitate al fondurilor. Același lucru este valabil și pentru costurile indirecte, în lipsa unui acord între donatori cu privire la aplicarea unei rate procentuale corespunzătoare.

40

În situațiile în care un donator este totodată și partener de implementare în cadrul unei acțiuni cu donatori multipli, cum este cazul QBEP (a se vedea anexa II și caseta 2), există un risc semnificativ ca suma cu care costurile indirecte depășesc procentul de 7 % convenit cu UE să fie alocată chiar partenerului de implementare respectiv sau altor donatori.

Caseta 2

Exemplu de costuri indirecte ridicate

În cazul QBEP, costurile indirecte erau de două ori mai mari față de cele prevăzute în contractele încheiate între UE și ONU: pe lângă procentul de 7 % de costuri indirecte incluse în bugetul general al acestui program, un alt procent de 7 % a fost inclus în bugetul de subgrant aferent proiectelor implementate prin ONG-uri internaționale. Costurile plătite în baza acestor subgranturi sunt alocate unor surse de finanțare altele decât UE. Cu toate acestea, raportul cost-eficacitate global al unei acțiuni este diminuat de dubla imputare a costurilor indirecte, indiferent de sursa de finanțare căreia îi sunt acestea alocate.

Procedurile de contractare aplicate în situații de criză au fost utilizate pe o scară prea largă

41

Comisia a fost cea care a luat decizii pentru toate proiectele aflate sub gestiune directă, inclusiv cu privire la sfera și bugetul lor, fiind astfel în măsură să monitorizeze îndeaproape progresele realizate pe toată durata de viață a unui proiect. Comisia a recurs, în procesul său de gestiune, la instrumente precum exercițiul de monitorizare axată pe rezultate. Totodată, ea putea să intervină în cursul unui proiect. Cu toate acestea, atât conceperea proiectelor, cât și monitorizarea lor sunt activități solicitante, care necesită timp, mai ales atunci când proiectele sunt numeroase și răspândite pe teritorii vaste greu accesibile. Prin urmare, Comisia a urmărit să finanțeze proiecte mari.

42

În perioada 2012-2016, Comisia a recurs la dispozițiile legale care se aplică în cazul declarării unor situații de criză14 pentru a încheia contracte prin atribuire directă cu parteneri de implementare, fără să fie nevoie să organizeze cereri de propuneri. Atunci când erau declarate situații de criză, acest lucru însemna că era vorba de „situații de pericol iminent sau imediat care amenință să escaladeze într-un conflict armat”, granturile și contractele de achiziție putând fi negociate în aceste cazuri fără lansarea unor cereri de propuneri sau a unor proceduri de ofertare15. Inițial, declararea unor situații de criză se aplica exclusiv pentru statele etnice precum Chin, Kachin, Kayah, Kayin, Mon, Shan și Rakhine și pentru regiunea Tanintharyi (a se vedea harta din anexa I). În 2014, Comisia a extins aplicarea declarării situațiilor de criză la toate contractele „care contribuie la obiectivele de consolidare a păcii și a capacității instituționale în Myanmar/Birmania” și a prelungit această decizie în fiecare an. Declararea situațiilor de criză era de înțeles pentru zonele direct afectate de conflicte, însă mai greu de justificat pentru zonele pașnice. Eliminarea cerinței privind organizarea de cereri de propuneri a redus transparența procedurii de selecție și risca să aibă un efect negativ asupra raportului cost-eficacitate al proiectelor.

43

Deși Comisia a invocat ea însăși dispozițiile privind declararea unor situații de criză încă din 2012, ea nu a informat partenerii de implementare cu privire la posibilitatea aplicării unor proceduri flexibile decât abia în 2015 și în 2016, nu și în 2013 și în 2014. În timp ce Comisia acorda granturi prin atribuire directă, ea a cerut partenerilor de implementare să aplice proceduri de achiziții contractuale în 2013 și în 2014, chiar și în statele etnice.

Riscul dublei finanțări nu era atenuat în mod suficient

44

În urma evaluării gestionării de către Comisie a asistenței pentru dezvoltare, Curtea a constatat că riscul unei duble finanțări era semnificativ în unele cazuri, neexistând nicio măsură de atenuare a acestuia (a se vedea caseta 3).

Caseta 3

Exemple de riscuri de dublă finanțare

Fondul 3MDG acoperă trei componente: (1) sănătatea maternă, sănătatea neonatală și sănătatea copilului; (2) tuberculoza, malaria și HIV/SIDA; (3) sprijinul pentru sisteme. A doua componentă este acoperită și de Fondul global de luptă împotriva HIV/SIDA, a tuberculozei și a malariei, al cărui sediu central se află la Geneva (Elveția) și care desfășoară operațiuni în toată lumea, inclusiv în Myanmar/Birmania. Acest fond este cofinanțat de UE și este gestionat de UNOPS. Finanțarea alocată de 3MDG pentru cea de a doua componentă vizează în mod specific să vină în completarea celei puse la dispoziție de Fondul Global în Myanmar/Birmania și să acopere orice alte lacune. Nu a existat însă nicio evaluare cuprinzătoare a eventualelor lacune și suprapuneri existente între cele două fonduri16. Nu au fost prezentate Consiliului fondului 3MDG sau Comisiei niciun fel de detalii cu privire la domeniile de intervenție și la bugetele aferente fiecăruia dintre cele două fonduri. Nu s-a luat nicio măsură de atenuare a riscului unei duble finanțări.

Într-un alt caz, un ONG local a beneficiat de sprijin UE pentru consolidarea capacităților din patru surse diferite finanțate de UE, nefiind realizată nicio evaluare a unor posibile suprapuneri de finanțare.

45

În plus, două dintre proiectele auditate indicau o slabă coordonare cu alți donatori în ceea ce privește implementarea lor (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Exemple de oportunități ratate în ceea ce privește coordonarea

În 2012, Banca Mondială a angajat peste 80 de milioane de dolari americani pentru un program național de dezvoltare axat pe comunități (Community Driven Development – CDD). Acest program a fost implementat prin diverse structuri de dezvoltare guvernamentale, inclusiv prin intermediul unor autorități municipale.

Într-una dintre regiuni, UE a finanțat cu cinci milioane de euro un proiect care includea o componentă CDD. Un raport de monitorizare arăta că inițiativele fuseseră implementate prin intermediul acelorași părți interesate de la nivel municipal. Acest lucru a dat naștere la structuri paralele și la suprapuneri importante, chiar dacă comunitățile beneficiau de investiții suplimentare în infrastructură.

Într-o altă regiune, UE a finanțat cu șapte milioane de euro un alt proiect care includea o componentă CDD. Și în acest caz, raportul de monitorizare indica un nivel precar de coordonare în cadrul diferitor sectoare, precum și un risc de suprapuneri.

Monitorizarea acțiunilor finanțate de UE a fost afectată de deficiențe și vizibilitatea UE era redusă

46

Acțiunile Comisiei erau monitorizate, declarate și evaluate prin intermediul raportării la nivel de proiect, al vizitelor la fața locului, al rapoartelor de monitorizare axată pe rezultate, al evaluărilor și al auditurilor. Monitorizarea a cunoscut o îmbunătățire în anii ulteriori creării delegației UE, însă prezenta în continuare unele deficiențe.

47

Era imposibil să se evalueze dacă realizările și efectele stabilite la nivelul programelor de acțiune anuale fuseseră atinse, din două cauze, și anume: unele dintre programele examinate nu aveau stabiliți indicatori de realizare sau de efecte pe baza cărora acțiunile să poată fi evaluate, iar acolo unde erau disponibili indicatori, nu existau date agregate cu privire la realizările și efectele diverselor acțiuni desfășurate în fiecare sector de intervenție din cadrul programelor respective.

48

Unele dintre programele de acțiune anuale prevăd constituirea unui comitet de monitorizare a performanței acțiunilor finanțate. În cazurile auditate de Curte, acest comitet fie nu fusese instituit, fie fusese instituit cu întârziere. Mai mult, Curtea a detectat deficiențe la nivel de monitorizare pentru 50 % din proiectele auditate (a se vedea anexa IV), din care jumătate erau proiecte gestionate prin fond fiduciar.

Comisia nu a reacționat în mod prompt la constatările rezultate în urma rapoartelor misiunilor de verificare
49

Comisia este membră a consiliilor fondurilor LIFT, 3MDG și JFP, precum și a comitetului director al QBEP. De asemenea, ea efectuează misiuni de verificare la agenții ale ONU. Comisia a inițiat cu întârziere misiuni de verificare și nu a reacționat prompt la rezultatele rapoartelor rezultate în urma acestora (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Misiuni de verificare

LIFT

În urma unei misiuni de verificare efectuate în 2012, Comisia a detectat costuri neeligibile în sumă de 7,35 milioane de euro. Soldul final restant nu a fost recuperat decât cinci ani mai târziu, și anume în ianuarie 2017.

3MDG/3DF

Deși activitățile fondului 3DF au fost închise treptat în 2012, prima misiune de verificare a avut loc abia în 2015, rezultatele acesteia fiind publicate în 2016, deci la patru ani de la închiderea activităților. Nu s-a efectuat nicio misiune de verificare pentru fondul 3MDG.

Vizibilitatea UE era redusă
50

Rapoartele misiunilor de verificare și rapoartele de monitorizare semnalau un nivel scăzut de vizibilitate a acțiunilor finanțate de UE. Acest nivel a putut fi evaluat în zece dintre proiectele auditate, el nefiind pe deplin conform cu dispozițiile contractuale în opt cazuri (a se vedea anexa IV).

51

Printre avantajele fondurilor fiduciare ale UE se numără vizibilitatea sporită. În calitate de inițiatoare a Fondului comun pentru pace, Comisia a jucat un rol major în conceperea și constituirea acestuia. Inițial, Comisia avusese în vedere opțiunea unui fond fiduciar al UE, însă, ulterior, a trebuit să excludă în mod oficial această opțiune din studiul conceptual al fondului, deoarece nu reușise să convingă ceilalți finanțatori potențiali cu privire la avantajele acestei soluții.

Îndeplinirea obiectivelor era afectată de întârzierile survenite în procesul de implementare

52

Pentru a putea răspunde la a treia întrebare de audit (a se vedea punctul 15), Curtea a evaluat dacă acțiunile desfășurate au dus la obținerea realizărilor planificate și la producerea efectelor scontate. Mai multe detalii cu privire la proiectele auditate sunt prezentate în anexa III, iar anexa IV redă o imagine de ansamblu a evaluării proiectelor la nivel individual.

S-au obținut unele rezultate bune, în pofida contextului dificil

53

Obiectivele proiectelor finanțate de UE erau de a aduce un răspuns rapid și flexibil într-o serie de domenii relevante pentru tranziția politică din Myanmar/Birmania, precum și de a sprijini dezvoltarea politicilor referitoare la unele aspecte economice și sociale. O serie de factori atât interni, cât și externi au avut un impact negativ asupra gradului de obținere a rezultatelor preconizate și au subminat eficacitatea proiectelor finanțate. În pofida contextului dificil, o parte dintre proiectele care au făcut obiectul auditului Curții au obținut rezultate bune (a se vedea caseta 6).

Caseta 6

Exemple de proiecte care au obținut rezultate bune

LIFT – proiect de microfinanțare

Scopul acestui proiect era de a crește accesul la împrumuturi și la alte servicii financiare pentru un număr de peste 100 000 de clienți cu venituri mici din țară, dintre care cel puțin jumătate erau femei sau locuiau în zone rurale. LIFT acorda instituțiilor de microfinanțare sprijinul necesar pentru ca acestea să poată funcționa și să își continue serviciile prestate. Proiectul a fost unul de succes, întrucât au existat multe persoane care au recurs la această finanțare pentru a demara o activitate nouă sau pentru a-și extinde activitățile existente.

3MDG – proiect de sprijinire a sănătății materne și a sănătății copilului

Sectorul de sănătate al țării este afectat de modul inadecvat în care sunt efectuate cheltuielile publice și rata mortalității materne și a celei infantile sunt foarte ridicate. Proiectul finanțat de fondul 3MDG a sprijinit asigurarea de servicii medicale de urgență pentru femeile însărcinate și pentru copiii cu vârsta sub cinci ani. Pacienții beneficiau de plăți care acopereau costurile cu transportul, alimentele și tratamentul. Proiectul are potențialul de a contribui în mod semnificativ la reducerea mortalității materne și a celei infantile.

Project 20

Acest proiect a constat în construcția și îmbunătățirea unor structuri educaționale amplasate în diverse locații din statul Rakhine și destinate copiilor din comunitățile Rohingya și Rakhine, indiferent dacă era vorba de copii strămutați sau nu în interiorul țării. La momentul vizitei de audit a Curții, deși era prea devreme să se evalueze efectele scontate, proiectul livra deja realizările conform planificării.

Întârzierile și deficiențele existente au afectat implementarea proiectelor

54

Unele dintre realizările preconizate ale proiectelor auditate au fost obținute la timp, dar nu același lucru s-a întâmplat pentru multe dintre ele. În total, 75 % din proiectele auditate au fost afectate de întârzieri în ceea ce privește implementarea lor (a se vedea anexa IV).

55

Atât în cazul proiectelor gestionate prin fondurile fiduciare ale ONU, cât și în cel al proiectelor aflate sub gestiune directă, s-a constatat că majoritatea erau relevante în raport cu obiectivele definite. Cu toate acestea, existau unele neajunsuri în această privință pentru un sfert din proiectele auditate (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Exemplu de proiect doar parțial relevant în raport cu obiectivele definite

Obiectivul unui proiect important pentru consolidarea capacităților la nivel instituțional a fost acela de a crește soliditatea instituțiilor publice și a actorilor nestatali. Cu toate acestea, pe lângă faptul că sfera și livrabilele proiectului erau prea generale, ele nu erau nici în concordanță totală cu sectoarele prioritare, întrucât se refereau și la domenii precum „mediul” și programul „Erasmus”.

56

Obiectivele majorității proiectelor auditate îndeplineau criteriile SMART (ceea ce înseamnă că erau precise, măsurabile, realizabile, relevante și delimitate în timp), însă, pentru jumătate din proiectele care au făcut obiectul auditului Curții, indicatorii erau neadecvați. În general, nu fuseseră stabilite nici valori de referință și nici valori-țintă pentru aceste proiecte, fapt ce a îngreunat monitorizarea de către Comisie a ratei de implementare, precum și evaluarea măsurii în care obiectivele fuseseră atinse.

57

Majoritatea proiectelor auditate au obținut o parte sau totalitatea realizărilor planificate. Cu toate acestea, pentru aproape jumătate din proiectele auditate, Curtea nu a fost în măsură să evalueze efectele și sustenabilitatea rezultatelor, din cauza întârzierilor în punerea în aplicare a activităților programelor. Numai pentru o treime din proiectele auditate exista probabilitatea ca efectele scontate să fie obținute în viitor.

58

În rapoartele sale de monitorizare axată pe rezultate, Comisia a evaluat eficacitatea proiectelor care făceau obiectul gestiunii directe din sectoarele vizate ca fiind, în general, „bună”, însă sustenabilitatea medie era evaluată ca fiind „problematică”.

Sprijinul furnizat în statul Rakhine nu a dus la obținerea unor rezultate semnificative
59

Din cuantumul total de 380,7 milioane de euro reprezentând angajamentul financiar pentru Myanmar/Birmania (a se vedea punctul 31), 38,8 milioane de euro au fost alocați statului Rakhine. Alocarea financiară care vizează statul Rakhine a fost decisă pe baza învățămintelor dobândite de un număr mic de parteneri de implementare. Rezultatele preconizate pentru majoritatea proiectelor care erau incluse în eșantionul Curții și care erau implementate în statul Rakhine nu fuseseră obținute decât parțial (a se vedea caseta 8).

Caseta 8

Proiect vizând securitatea alimentară în statul Rakhine

LIFT a sprijinit un proiect vizând securitatea alimentară în statul Rakhine. Încă de la demararea sa, în 2013, proiectul a obținut rezultate slabe, atât din cauza unor:

  • factori externi, cum ar fi atacurile violente care au vizat o serie de ONG-uri internaționale, cât și a unor
  • deficiențe interne, cum ar fi capacitatea redusă de implementare la fața locului și cooperarea slabă dintre partenerii de implementare.

Conducerea fondului LIFT era la curent cu această situație, dar, după ce proiectul s-a încheiat, LIFT a contractat aceiași parteneri pentru a continua implementarea proiectului, nefiind organizată nicio cerere de propuneri.

60

Obiectivul Fondului comun pentru pace nou-înființat este de a sprijini un proces de pace inclusiv și asumat la nivel național în Myanmar/Birmania (a se vedea anexa II). Cu toate acestea, cea mai mare componentă a fondului nu include în sfera sa și statul Rakhine, ceea ce înseamnă o oportunitate ratată pentru această regiune, care este extrem de vulnerabilă.

Concluzii și recomandări

61

Între anii 2012-2016, Myanmar/Birmania a traversat o perioadă de tranziție politică și economică. Eforturile de dezvoltare erau subminate de o serie de factori precum dezastre naturale, conflicte de natură etnică și o capacitate limitată a autorităților și a actorilor de pe plan local.

62

În cadrul auditului său, Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE în Myanmar/Birmania a fost eficace. Curtea a concluzionat că sprijinul pentru dezvoltare acordat de UE în această țară fusese parțial eficace. Într-un context dificil, UE a jucat un rol important și de prim-plan în sprijinirea priorităților de dezvoltare și finanțarea pe care a alocat-o pentru această țară era semnificativă. Cu toate acestea, Curtea raportează o serie de deficiențe la nivelul evaluării de către Comisie a nevoilor existente și la nivelul implementării asistenței din partea UE.

63

Decizia Comisiei de a se concentra pe patru sectoare nu era în concordanță cu Agenda schimbării din 2011 și nici cu propriile orientări operaționale și nu ținea seama de capacitatea delegației UE de a face față volumului de muncă semnificativ. Nu a existat nicio evaluare a priorităților geografice în interiorul țării. Generarea de venituri interne nu a fost luată în considerare la stabilirea priorităților de dezvoltare (a se vedea punctele 22-24).

Recomandarea 1 – Este necesară concentrarea sprijinului, astfel încât să se obțină un impact mai mare

Comisia și SEAE ar trebui:

  • să se axeze pe cel mult trei domenii specifice de intervenție sau, în cazul în care are în vedere mai multe sectoare, să aibă o justificare în acest sens;
  • să promoveze mobilizarea de venituri interne;
  • să ierarhizeze prioritățile în funcție de cele mai stringente nevoi de la nivel regional și în funcție de nivelul de sprijin furnizat de alți donatori, pe o bază geografică pentru această țară.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: următoarea perioadă de programare începând cu 2020.

64

Programarea comună între UE și diferitele state membre care a avut loc în baza Strategiei de programare comună 2014-2016 a reprezentat un pas înainte (a se vedea punctul 26). Coordonarea dintre direcțiile generale care gestionează ajutorul pentru dezvoltare și asistența umanitară în zonele de criză prelungită nu a funcționat bine. Comisia nu a elaborat un plan comun de implementare care să asigure legătura dintre ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare (a se vedea punctul 27).

Recomandarea 2 – Coordonarea intervențiilor

Comisia ar trebui:

  • să elaboreze, împreună cu DG ECHO, un plan de implementare care să asigure legătura între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare, în special în zonele de criză prelungită;
  • să includă ajutorul umanitar în noul document de programare elaborat împreună cu statele membre ale UE (Strategia de programare comună).

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

65

Gestionarea ajutorului pentru dezvoltare acordat de UE a fost, în general, satisfăcătoare. Acțiunile abordau prioritățile de dezvoltare ale țării, însă existau unele întârzieri. Modalitatea de acordare a ajutorului aleasă de Comisie era rezonabilă. Cu toate acestea, nu exista nicio documentație care să vină în sprijinul justificării cuantumului stabilit pentru finanțarea care să fie alocată fiecărui sector și fiecărei acțiuni. Procesul de implementare a suferit întârzieri și deoarece programul de acțiune anual pe 2016 nu a mai fost până la urmă adoptat (a se vedea punctele 30-33).

Recomandarea 3 – Implementarea acțiunilor

Comisia ar trebui:

  • să justifice și să documenteze finanțarea alocată fiecărui sector prioritar și fiecărei acțiuni.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: faza de programare a noului program indicativ multianual (2019/2020).

66

Implementarea programelor din cadrul fondurilor fiduciare gestionate de ONU a fost afectată de întârzieri și de rata lentă de absorbție a bugetului pentru realizarea activităților din cadrul programelor respective (a se vedea punctul 34). Fondurile fiduciare gestionate de ONU au acumulat solduri importante de numerar, însă Comisia nu s-a asigurat că dobânda generată de contribuția din partea UE este reținută în scopul acțiunilor finanțate (a se vedea punctul 36). Dispozițiile privind controlul costurilor din cadrul contractelor încheiate între UE și ONU au avut un impact limitat (a se vedea punctele 37-40). Comisia nu a reacționat în mod prompt la constatările rapoartelor misiunilor de verificare (a se vedea punctul 49).

Recomandarea 4 – Raportul cost-eficacitate al acțiunilor cu donatori multipli

Comisia ar trebui:

  • să depună eforturi în vederea stabilirii de comun acord cu alți donatori a unui nivel adecvat al costurilor indirecte.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

67

În perioada 2012-2016, Comisia a recurs la dispozițiile privind declararea situațiilor de urgență pentru a putea încheia contracte prin atribuire directă cu partenerii de implementare. Eliminarea pe scară largă a cerinței privind organizarea de cereri de propuneri a redus transparența procedurii de selecție și risca să aibă un efect negativ asupra raportului cost-eficacitate al proiectelor (a se vedea punctele 41-43).

68

Monitorizarea s-a îmbunătățit de-a lungul anilor, însă persistau unele deficiențe. Nu existau suficienți indicatori de realizare și de efecte pentru ca acțiunile să poată fi evaluate. Comisia nu s-a asigurat că au fost într-adevăr constituite comitete de monitorizare a performanței în conformitate cu deciziile sale (a se vedea punctul 48). În general, sprijinul UE nu a fost suficient de vizibil (a se vedea punctul 50).

Recomandarea 5 – Monitorizarea acțiunilor

Comisia ar trebui:

  • să își consolideze informațiile disponibile, astfel încât realizările și efectele stabilite în programele de acțiune anuale să poată fi mai bine evaluate;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2019.

  • să insiste ca dispozițiile privind vizibilitatea acțiunilor UE să fie aplicate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

69

Gradul de obținere a rezultatelor urmărite varia în mod semnificativ în rândul proiectelor auditate. Numai jumătate din acestea au obținut realizările planificate, în principal din cauza întârzierilor de la nivelul implementării (a se vedea punctul 54). Proiectele care fuseseră implementate în statul Rakhine și care erau cuprinse în eșantionul Curții nu au reușit să obțină rezultate semnificative (a se vedea punctul 59). Faptul că Fondul comun pentru pace nou-înființat nu include în sfera sa regiunea extrem de vulnerabilă a statului Rakhine constituie o oportunitate nevalorificată (a se vedea punctul 60).

Recomandarea 6 – Obținerea rezultatelor

Comisia ar trebui:

  • să îmbunătățească gestionarea proiectelor astfel încât să evite întârzierile în implementarea lor;
  • să aibă în vedere din nou posibilitatea includerii statului Rakhine în sfera de competență a Fondului comun pentru pace.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2018.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 decembrie 2017.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I

Myanmar/Birmania: hartă

Anexa II

Fondurile fiduciare gestionate de ONU

Fondul fiduciar pentru mijloace de subzistență și securitatea alimentară (LIFT) este un fond fiduciar cu donatori multipli, care își propune să ajute persoanele sărace și defavorizate din Myanmar/Birmania să iasă din situația de sărăcie și să le sprijine în eliminarea malnutriției și în asigurarea unor mijloace de subzistență. Fondul este gestionat de Biroul Națiunilor Unite pentru Servicii de Proiect (UNOPS).

Fondul pentru trei obiective de dezvoltare ale mileniului (3MDG) urmărește să reducă incidența celor trei boli transmisibile (HIV/SIDA, tuberculoza și malaria) și să amelioreze starea de sănătate în rândul mamelor și al copiilor din Myanmar/Birmania. Fondul a preluat activitățile Fondului celor trei boli (3DF) în 2012, după ce acesta din urmă și-a încetat activitatea. Fondul 3MDG este gestionat de UNOPS.

Programul pentru un învățământ de bază de calitate (QBEP) a fost constituit cu scopul de a crește accesul echitabil la învățământul de bază și la dezvoltarea copilului în primii ani de viață, în special în comunitățile defavorizate și situate în zone greu accesibile. Este gestionat de Fondul Națiunilor Unite pentru Copii (UNICEF).

Fondul comun pentru pace (JPF) are ca obiectiv sprijinirea unui proces de pace inclusiv și asumat la nivel național în Myanmar/Birmania. A fost constituit în 2015 și este gestionat de UNOPS.

Tabel

Contribuțiile din partea UE la fondurile fiduciare gestionate de ONU
(în milioane de dolari americani)
Domeniul de intervenție Fondul Perioada Contribuțiile donatorilor la fonduri Contribuția angajată din partea UE Procentul angajamentelor UE din totalul contribuțiilor donatorilor La
Securitate alimentară/
Mijloace de subzistență/
Dezvoltare rurală		 LIFT 2009-2017 439,7 130,2 30% 31.1.2017
Sănătate 3MDG 2012-2017 279,6 31,5 11% 1.11.2016
Educație QBEP 2012-2017 76,6 28,5 37% 31.12.2016
Consolidarea păcii JPF 2015-2017 105,2 20,8 20% 28.2.2017

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa III

Eșantionul de proiecte auditate

(milioane)
Nr. contract Domeniul de intervenție Contractant Suma contractată Suma plătită Data de început Data de finalizare a operațiunilor
Fondul fiduciar pentru mijloace de subzistență și securitatea alimentară (LIFT) UNOPS 81,8 EUR 47,5 EUR 1.1.2012 31.12.2018
1 Proiect vizând întreprinderi agricole Societate privată 18,1 USD 11 USD 18.12.2015 31.12.2018
2 Proiect vizând securitatea alimentară ONG 22,1 USD 15 USD 1.3.2013 31.12.2015
3 Proiect vizând securitatea alimentară ONG 10,5 USD 4,3 USD 1.1.2016 31.12.2018
4 Proiect de microfinanțare Agenție a ONU 7,0 USD 6,7 USD 1.11.2012 31.12.2018
5 Proiect vizând creșterea accesului pe piață ONG 4,0 USD 3,4 USD 11.6.2014 10.6.2017
6 Proiect vizând securitatea alimentară ONG 2,1 USD 0,8 USD 10.6.2016 31.5.2019
Fondul pentru trei obiective de dezvoltare ale mileniului (3MDG) UNOPS 27,5 EUR 22,4 EUR 1.1.2013 31.12.2017
7 Proiect privind tuberculoza UNOPS 13,0 USD 4,5 USD 1.10.2014 31.12.2017
8 Sănătatea maternă și a copilului ONG 6,8 USD 5,6 USD 1.7.2014 31.12.2017
Programul pentru un învățământ de bază de calitate (QBEP) UNICEF 22,0 EUR 21,7 EUR 1.1.2013 30.6.2017
9 Servicii de îngrijire a copiilor preșcolari Asociație religioasă 4,0 USD 3,1 USD 23.10.2014 30.6.2016
10 Educație preșcolară ONG 2,4 USD 1,3 USD 15.10.2013 20.6.2017
(în milioane de euro)
11 Guvernanță Agenție dintr-un stat membru 20,0 9,4 1.8.2015 31.7.2019
12 Guvernanță Societate privată 12,2 2,4 1.10.2015 30.9.2018
13 Ajutor pentru persoanele dezrădăcinate ONG 8,0 5,5 10.7.2012 9.4.2017
14 Consolidarea păcii Agenție a ONU 7,0 3,8 15.3.2015 14.3.2019
15 Consolidarea păcii ONG 7,0 4,4 1.2.2015 31.7.2018
16 Ajutor pentru persoanele dezrădăcinate ONG 5,6 5,0 29.12.2012 14.8.2017
17 Consolidarea păcii ONG 5,0 2,8 1.3.2015 31.8.2018
18 Consolidarea păcii ONG 5,0 1,0 1.10.2016 30.9.2020
19 Ajutor pentru persoanele dezrădăcinate ONG 3,2 2,9 1.2.2013 30.4.2017
20 Consolidarea păcii Asociație religioasă 2,0 1,6 1.1.2015 31.12.2017

Anexa IV

Evaluarea proiectelor la nivel individual: prezentare de ansamblu

Nr. Bine selectat Relevant CADRUL LOGIC Bine monitorizat Conform calendarului/
absorbția bugetului		 Realizări obținute Probabilitatea de a obține efectele scontate Sustenabilitatea acțiunii/strategiei de ieșire Vizibilitatea UE
Obiective SMART Indicatori RACER Valori de referință/
valori-țintă
1 Parțial Da Parțial Parțial Nu Da Da Da Prea devreme Prea devreme Parțial
2 Da Da Parțial Parțial Parțial Nu Nu Nu Nu Parțial Nu
3 Parțial Da Da Da Da Parțial Parțial Parțial Prea devreme Prea devreme Parțial
4 Nu Da Da Da Da Da Da Da Parțial Parțial Nu
5 Da Da Da Da Da Nu Nu Nu Nu Parțial Nu
6 Da Da Nu Parțial Parțial Parțial Parțial Parțial Prea devreme Prea devreme Parțial
7 Nu Da Da Da Da Parțial Nu Parțial Prea devreme Prea devreme Nu s-a evaluat
8 Da Da Da Da Da Da Parțial Da Da Parțial Nu s-a evaluat
9 Parțial Parțial Da Da Da Da Da Da Da Da Nu s-a evaluat
10 Parțial Parțial Da Da Da Da Da Da Da Prea devreme Nu
11 Da Da Da Nu Nu Nu Parțial Parțial Prea devreme Prea devreme Nu s-a evaluat
12 Da Parțial Da Nu Nu Nu Da Parțial Prea devreme Prea devreme Nu s-a evaluat
13 Da Da Da Parțial Nu Parțial Nu Parțial Parțial Nu Nu s-a evaluat
14 Parțial Parțial Da Parțial Parțial Da Parțial Parțial Nu Parțial Nu s-a evaluat
15 Da Da Da Da Da Parțial Parțial Da Prea devreme Prea devreme Da
16 Parțial Da Da Parțial Nu Da Nu Parțial Parțial Da Nu s-a evaluat
17 Da Da Da Parțial Parțial Parțial Parțial Da Da Da Parțial
18 Parțial Da Da Parțial Nu se aplică Prea devreme Nu Prea devreme Prea devreme Prea devreme Prea devreme
19 Parțial Parțial Da Da Nu Da Parțial Da Parțial Parțial Nu s-a evaluat
20 Da Da Da Da Parțial Da Parțial Da Prea devreme Prea devreme Da

Răspunsurile Comisiei și ale SEAE

Sinteză

IV

În opinia Comisiei și a SEAE, alegerea priorităților și a sectoarelor de dezvoltare a fost suficient de focalizată, iar includerea unui al patrulea sector s-a convenit cu comisarul pentru dezvoltare și cu guvernul din Myanmar/Birmania.

Ca urmare a volumului de muncă crescut privind cooperarea pentru dezvoltare din Myanmar/Birmania, UE a deschis un birou la Yangon, care a devenit, în septembrie 2013, o delegație a UE.

Decizia privind prioritățile geografice se adoptă anual în faza de identificare și elaborare a programelor de acțiune anuale (PAA) pentru a sprijini dinamica procesului de pace, care este foarte imprevizibil și instabil.

Mobilizarea de venituri interne a fost abordată în cooperare cu alți donatori prin intermediul Fondului fiduciar cu donatori multipli pentru gestionarea finanțelor publice administrat de Banca Mondială, al dialogului în materie de politici, al sprijinului acordat Myanmarului/Birmaniei pentru participarea la Inițiativa privind transparența în industriile extractive (EITI) și prin intermediul măsurilor în domeniul aplicării reglementărilor forestiere, guvernare și schimburi comerciale (FLEGT).

V

În urma unui proces riguros de consultare, inclusiv cu guvernul, privind programarea pentru perioada 2012-2014 și luând în considerare în special nevoile și capacitatea de absorbție a sectoarelor prioritare respective, Comisia a hotărât să aloce, în mod indicativ, până la 35% din finanțare pentru fiecare dintre primele două sectoare prioritare (dezvoltarea rurală și educația) și până la 15 % pentru fiecare dintre cele două sectoare prioritare rămase (guvernanța și consolidarea păcii) în cadrul programului indicativ multianual pentru Myanmar/Birmania.

Determinarea alocării de fonduri pentru fiecare acțiune din cadrul programelor de acțiune anuală face parte din faza de identificare și elaborare de noi acțiuni.

VI

În unele cazuri, întârzierile din cadrul fondurilor fiduciare gestionate de ONU au fost cauzate de complexitate mediului de lucru și de reizbucnirea conflictelor în anumite zone locuite de minorități etnice.

Modelul de contribuții convenit cu organizațiile internaționale prevede că dobânzile aferente plăților de prefinanțare nu sunt datorate, cu excepția cazului în care normele organizației prevăd rambursarea dobânzilor. Acest lucru este în conformitate cu Regulamentul financiar și actele de bază. Cu toate acestea, pentru a evita acumularea de prefinanțări, acordul de contribuție prevede la articolul 15 din condițiile generale că următoarea tranșă nu poate fi eliberată decât după angajarea a 70 % din tranșa imediat anterioară (și 100 % din cele precedente).

VII

Comisia aplică normele și procedurile sale standard, precum și normele interne care permit derogarea de la aceste norme standard în anumite condiții, de exemplu în situații de criză. Dispozițiile de flexibilitate în conformitate cu Regulamentul financiar și actele de bază au permis, în comparație cu abordările standard, economisirea de timp, menținând, totodată, un echilibru între viteză și transparență.

Comisia a recurs la utilizarea dispozițiilor legale care se aplică în cazul declarării unor situații de criză într-un număr limitat de ocazii. Au existat motive valabile pentru respectivele ocazii.

Date fiind circumstanțele din Myanmar/Birmania, Comisia consideră că granturile acordate prin intermediul unor cereri de propuneri nu sunt neapărat mai eficiente din punct de vedere al costurilor decât granturile acordate prin intermediul procedurilor flexibile.

VIII

În timp ce jumătate dintre proiectele auditate au obținut pe deplin realizările planificate, 40 % dintre proiectele auditate și-au îndeplinit doar parțial obiectivele, acestea fiind în curs de implementare la momentul auditului. Între timp, mai multe dintre acestea au înregistrat îmbunătățiri în ceea ce privește obținerea rezultatelor.

Comisia efectuează o evaluare de țară strategică privind cooperarea pentru dezvoltare a UE în Myanmar/Birmania în 2018, care va analiza rezultatele și sustenabilitatea.

În decursul anilor, delegația UE a adus îmbunătățiri substanțiale în ceea ce privește monitorizarea proiectelor.

IX
  • Comisia și SEAE consideră că direcționarea către domeniile care au nevoie de sprijin este suficient de focalizată.
  • DG DEVCO și DG ECHO din cadrul Comisiei și-au consolidat deja coordonarea și vor continua să sporească această coordonare în contextul operaționalizării legăturii dintre domeniul umanitar și cel al dezvoltării pentru care Consiliul a identificat Myanmar/Birmania drept țară-pilot.
  • Comisia va oferi informații cu privire la alocarea financiară acordată fiecărui sector prioritar în faza de programare a următorului program indicativ multianual. În contextul în care justificarea alocării financiare acordate fiecărei noi acțiuni este dezbătută deja în faza de identificare și elaborare, Comisia se va asigura că alocarea acordată acțiunilor din cadrul programelor de acțiune anuală din 2018 și anii următori este documentată.
  • Comisia va continua să asigure raportul cost-eficacitate al acțiunilor cu donatori multipli în strânsă coordonare cu alți donatori care contribuie la fond, și în calitate de membră a Comitetului director/Consiliului fondului. Cu toate acestea, Comisia trebuie să respecte dispozițiile din Regulamentul financiar.
  • Comisia va rămâne foarte activă în îmbunătățirea gestionării proiectelor și va evalua cu regularitate stadiul punerii în aplicare.

S-au luat deja măsuri concrete pentru a spori semnificativ comunicarea privind acțiunile UE, precum și vizibilitatea acestor acțiuni.

Introducere

07

Patru comisari au participat la reuniunea Grupului operativ, iar comisarul pentru dezvoltare, dl Piebalgs, a prezidat, împreună cu ministrul german al dezvoltării, dl Niebel și cu ministrul planificării din Myanmar/Birmania, dl Kan Zaw, Forumul pentru dezvoltare. De asemenea, toate statele membre ale UE care au o prezență în țară au participat la reuniune și au convenit asupra documentului de programare comună și asupra domeniilor prioritare care au nevoie de sprijinul UE și al statelor membre.

08

Cu o zi înainte de reuniunea Grupului operativ din Naypyidaw, a avut loc la Yangon Forumul societății civile democratice la care au participat ÎR/VP dna Ashton și dna Aung San Suu Kyi, Forumul pentru dezvoltare și Forumul întreprinderilor.

11

Fondurile suplimentare din pachetul a cărui valoare se ridică la 150 de milioane EUR nu au fost importante numai pentru sprijinirea tranziției, ci au permis, de asemenea, un dialog mai profund și o strângere a legăturilor cu noul guvern civil alături de care donatorii se implicau pentru prima dată.

Observații

20

În lipsa unui plan național cuprinzător de dezvoltare pe 20 de ani, care să fie finalizat, Comisia a utilizat Cadrul reformelor economice și sociale pentru 2012-2015 al guvernului din Myanmar/Birmania ca document de referință principal. Sprijinul acordat prin programul indicativ multianual pentru 2014-2020 sectoarelor prioritare ale educației și agriculturii a fost elaborat plecând de la programele cofinanțate de UE în desfășurare (precum QBEP și LIFT), pe baza analizelor și rapoartelor acestora. În ceea ce privește sectorul prioritar al educației, reforma cuprinzătoare a sectorului educației, realizată cu sprijinul UE, a furnizat analiza sectorială.

21

Procesul de consultare cu guvernul din Myanmar/Birmania privind prioritățile de dezvoltare și finanțările alocate a inclus reuniuni la nivel ministerial desfășurate în Bruxelles, Yangon și Naypyidaw.

22

Comisia și SEAE consideră că alegerea priorităților de dezvoltare a fost suficient de focalizată. Procesul de selecție a celor patru sectoare prioritare, care a fost realizat într-un mod aprofundat și participativ, a fost convenit cu guvernul.

Instrucțiunile referitoare la programarea comună a Comisiei și a SEAE privind ICD pentru perioada 2014-2020 permit sprijinirea priorităților esențiale legate de activitățile de consolidare a păcii și a capacității instituționale în cadrul unui sector suplimentar, în circumstanțe specifice, precum tranziția de la ajutor umanitar la asistență pentru dezvoltare sau amenințările la adresa securității/riscuri de conflict.

Datorită creșterii semnificative a finanțării în Myanmar/Birmania începând din 2012 și luând în considerare finanțarea totală și capacitatea de absorbție a sectoarelor respective, Comisia a hotărât să finanțeze patru sectoare prioritare în cadrul programului indicativ multianual pentru 2014-2020 în vederea asigurării continuității sprijinului UE pentru sectoarele prioritare (cu excepția notabilă a sectorului de sănătate) din cadrul programului indicativ multianual pentru 2011-2013. Acest demers a fost continuat în cadrul programării comune și a fost convenit de comisarul pentru dezvoltare și de guvern, având în vedere importanța politică a procesului etnic de pace pentru stabilitate și dezvoltare.

Decizia Comisiei de a acorda „pachetul special” pentru 2012-2013, a cărui valoare se ridică la 150 de milioane EUR, a fost însoțită de deschiderea unui birou al UE în Yangon, care a devenit, în septembrie 2013, o delegație a UE.

23

În conformitate cu instrucțiunile referitoare la programare menționate anterior, programul indicativ multianual pentru 2014-2020 oferă flexibilitate în vederea abordării nevoilor neprevăzute ale comunităților celor mai vulnerabile, în contextul unui stat fragil sau al unor situații de conflict sau criză, precum cel din Myanmar/Birmania. Procesul de pace nu poate fi prevăzut și prin urmare, Comisia nu a fost în măsură să realizeze, în 2013-2014, prioritizarea în funcție de situația geografică pentru întreaga perioadă de programare 2014-2020. Astfel de decizii sunt luate anual în faza de identificare și elaborare a programelor de acțiune anuală pentru a sprijini dinamica procesului de pace. Comisia recurge la studii relevante pentru a asigura raportul cost-eficacitate. Studii anterioare referitoare la nevoile din statul Rakhine solicitate fie de UE, fie de donatori, au fost luate în considerare în cadrul exercițiului de programare. De asemenea, guvernul a pus la dispoziție donatorilor un proiect de plan de acțiune pentru statul Rakhine în 2014, care însă nu a fost niciodată finalizat. În ansamblu, 10 % din finanțarea din timpul perioadei de raportare au fost alocate statului Rakhine ca o recunoaștere a unei priorități geografice clare. În plus, alegerea procesului de pace ca unul dintre sectoarele prioritare presupune deja prioritizarea în funcție de situația geografică a zonelor de conflict.

24

Comisia a evidențiat importanța gestionării resurselor naturale întrucât o mare parte din veniturile interne potențiale este legată de exploatarea vastelor resurse naturale.

UE a sprijinit guvernul în tranziția către o gestionare mai durabilă a resurselor sale naturale prin intermediul inițiativelor precum EITI și FLEGT. UE a participat în mod activ la procesul de coordonare al donatorilor cu privire la reformele de gestionare a finanțelor publice.

O mare parte din resursele naturale ale Myanmarului/Birmaniei sunt concentrate în zonele disputate sau controlate de grupări armate etnice, care nu intră în sfera de control a guvernului. Orice discuție privind majorarea veniturilor fiscale provenite din gestionarea resurselor naturale este condiționată de progresele realizate în procesul de pace.

27

Comisia ar dori să sublinieze faptul că a existat o coordonare eficace între DG ECHO și DG DEVCO, atât la nivelul sediului central, cât și la nivelul delegațiilor UE, îndeosebi în faza de identificare și elaborare a acțiunilor relevante în domeniile în care DG ECHO a furnizat asistență umanitară.

Comisia a trecut la punerea în practică a obiectivului de a crea o legătură între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare. De asemenea, DG DEVCO a lansat două studii al căror scop este de a identifica intervențiile în situațiile de conflict pentru o rezistență sporită în zonele de criză prelungită.

Myanmar/Birmania a fost inclusă pe lista țărilor-pilot aprobată de Consiliu în septembrie 2017 în vederea operaționalizării legăturii dintre domeniul umanitar și cel al dezvoltării.

Project 20 reprezintă continuarea și extinderea unui proiect finanțat de DG ECHO (Inițiativa UE „Copiii păcii”), punând astfel în aplicare abordarea bazată pe crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare. Continuarea Project 13 include o componentă consolidată referitoare la nutriție care vizează completarea sprijinului pentru nutriție furnizat de DG ECHO în nordul statului Rakhine.

28

Raportul final din martie 2017 privind evaluarea procesului de cooperare pentru dezvoltare din cadrul programării în comun a UE (2011-2015) recomandă, de asemenea, ca „sediile centrale ale UE și ale statelor membre să definească mai precis domeniul general de aplicare sau perimetrul programării comune și modul în care acestea se traduc în orientările sale, de exemplu modalitatea de includere a ajutorului umanitar, care nu este programabil prin definiție”.

De la inaugurarea delegației UE, colegii din cadrul SEAE, DG DEVCO și DG ECHO au făcut schimb de opinii și au întreprins misiuni comune pe teren în mod regulat.

Întrucât reuniunile dintre DG DEVCO și DG ECHO nu au fost oficializate înainte de septembrie 2016, începând cu mijlocul anului 2014, când sediul DG ECHO a fost mutat în aceeași incintă cu delegația UE, au avut loc schimburi periodice.

Toate acțiunile întreprinse în cadrul sectorului prioritar de consolidare a păcii începând cu 2012 reflectă necesitatea de a întări legăturile, consultanța și coordonarea cu actorii din domeniul umanitar, inclusiv cu DG ECHO. De asemenea, programul „Ajutor pentru persoanele dezrădăcinate” a fost implementat în strânsă cooperare cu DG ECHO și se bazează pe unele dintre realizările din statele etnice.

30

În urma unui proces riguros de consultare, inclusiv cu guvernul, și luând în considerare în special nevoile și capacitatea de absorbție a sectoarelor prioritare respective, Comisia a hotărât să aloce, în mod indicativ, până la 35 % din finanțare pentru fiecare dintre primele două sectoare prioritare (dezvoltarea rurală și educația) și până la 15 % pentru fiecare dintre cele două sectoare prioritare rămase (guvernanța și consolidarea păcii).

Determinarea alocării de fonduri pentru fiecare acțiune din cadrul programelor de acțiune anuală face parte din faza de identificare și elaborare a acestora și ia în considerare nevoile și capacitatea de absorbție, modalitatea și partenerul de implementare, finanțarea din partea guvernului și a altor donatori, calendarul pentru punerea în aplicare etc.

31

Comisia ar dori să sublinieze faptul că unele state membre nu au fost în măsură să își exprime acordul, printre altele, asupra programului de sprijin bugetar propus din cauza unor preocupări legate de contextul politic, inclusiv de o escaladare gravă a situației din statul Rakhine.

Acest fapt a avut drept rezultat o întârziere în ceea ce privește finanțarea unei singure acțiuni majore dintre acțiunile prevăzute în Myanmar/Birmania. Deși programul de acțiune anual pe 2016 nu a fost adoptat, Comisia a adoptat programul de acțiune anual pe 2017 (39 de milioane EUR) care continuă sprijinul acordat de UE pentru consolidarea păcii și guvernanță.

32

Comisia ar dori să sublinieze faptul că „volumul de muncă viitor al delegației” și „mixul de modalități de acordare a ajutorului” nu sunt singurele criterii operaționale avute în vedere la selectarea modalităților de furnizare a ajutorului. Comisia consideră sprijinul bugetar ca fiind modalitatea preferată care corespunde celor mai bune principii ale eficacității ajutorului și care permite o cooperare mai aprofundată și un dialog politic consolidat cu țările partenere. Cu toate acestea, Comisia caută întotdeauna modalități de a conlucra cu agențiile statelor membre și încearcă să identifice noi posibilități de finanțare mixtă, precum și o cooperare mai strategică cu organizațiile internaționale. Criteriul privind raportul cost-eficacitate este avut în vedere în mod special în faza de identificare și elaborare de noi acțiuni și este evaluat foarte temeinic în etapa de contractare.

33

Gestionarea indirectă a atenuat sarcina de gestionare a personalului Comisiei și a eliberat resursele de timp în vederea concentrării, printre altele, asupra dialogului politic, discuțiilor strategice, coordonării și monitorizării.

34

Subutilizarea timpurie a fondurilor fiduciare gestionate de ONU s-a datorat în principal întârzierilor în cadrul activităților pregătitoare. Subutilizarea ulterioară s-a datorat uneori întârzierilor în cadrul activităților-cheie în zonele în care au reizbucnit conflicte.

Rata cheltuielilor este doar unul dintre indicatorii de măsurare a gradului de performanță a proiectelor. În plus, rata nu este liniară și depinde de tipul activităților finanțate.

36

În conformitate cu Regulamentul financiar și actele de bază, modelul de contribuții convenit cu organizațiile internaționale prevede că dobânzile aferente plăților de prefinanțare nu sunt datorate, cu excepția cazului în care normele organizației prevăd rambursarea dobânzilor.

UNOPS, în conformitate cu propriile norme, alocă dobânzile respective activităților din cadrul programului, dacă acordul de contribuție corespunzător prevede aceasta.

37

Comisia nu se limitează la a asigura raportul cost-eficacitate prin intermediul misiunilor de verificare. Pertinența costurile este mai întâi evaluată înainte de semnarea contractului printr-o analiză amănunțită a bugetului prezentat de organizație. Ulterior, Comisia participă la consiliile fondului care decid cu privire la orientarea programului. În cele din urmă, Comisia primește cel puțin o dată pe an rapoartele descriptive și financiare ale organizației cu privire la cheltuielile și punerea în aplicare a programului. Analiza acestor rapoarte va stabili data efectivă și cuantumul următoarei plăți de prefinanțare.

Prin intermediul acestor mecanisme, Comisia are posibilitatea de a discuta orientarea programului și caracterul adecvat al utilizării fondurilor. Comisia conlucrează, prin gestiune indirectă, cu organizațiile evaluate în ceea ce privește pilonul, a căror proceduri contabile și proceduri de audit și de control intern au fost deja auditate și sunt considerate echivalente cu cele instituite de Comisie.

38

Conform articolului 42 din normele de aplicare, în cazul în care sarcinile de execuție bugetară sunt încredințate unei entități care pune în aplicare o acțiune întreprinsă de donatori multipli, se efectuează verificarea faptului că o sumă corespunzătoare celei plătite de Comisie pentru acțiunea în cauză a fost utilizată de către entitate pentru acțiune în conformitate cu obligațiile prevăzute în acordul semnat cu entitatea.

Comisia poate aplica abordarea noțională conform căreia ordonatorul de credite competent poate decide să considere că cerințele UE sunt îndeplinite atât timp cât cuantumul contribuției celorlalți donatori la acțiunea cofinanțată este suficient pentru acoperirea costurilor activităților identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE. Așadar, orice reducere a cheltuielilor neeligibile realizată prin aplicarea abordării noționale este pe deplin în conformitate cu normele de punere în aplicare în vigoare.

Prin intermediul acestui mecanism, Comisia poate participa la fonduri fiduciare cu donatori multipli, de exemplu prin participarea la proiecte importante, în coordonare cu alți donatori. Adeseori, aceasta este modalitatea cea mai utilă de a asigura eficiența și eficacitatea acțiunilor finanțate de UE și acest lucru nu ar fi posibil dacă alocarea fondurilor ar fi impusă. Pentru a funcționa, abordarea noțională a stabilit o normă conform căreia contribuția noastră va acoperi doar costurile identificate ca fiind eligibile de către Comisie și, prin urmare, nu impune normele de eligibilitate ale Comisiei contribuțiilor primite din partea altor donatori, care se supun unor norme diferite.

Caseta 1 – Exemple de situații în care a fost aplicată abordarea noțională

LIFT

Comisia a aplicat abordarea noțională întrucât existau fonduri suficiente puse la dispoziție de către alți donatori astfel încât să se acopere o parte din costurile LIFT identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE. Compensarea este o formă de recuperare a fondurilor din partea partenerilor de implementare.

3MDG/3DF

Comisia a aplicat abordarea noțională întrucât existau fonduri suficiente puse la dispoziție de către alți donatori astfel încât să se acopere o parte din costurile 3DF identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE.

39

La momentul încheierii contractului, organizația prezintă bugetul estimat pentru acțiune, care este discutat cu Comisia. Conform obligațiilor contractuale, costurile indirecte sunt plafonate la 7 % din costurile directe eligibile. Se susține că acest procentaj ar putea fi insuficient pentru a acoperi costurile indirecte reale suportate de organizație pentru punerea în aplicare a proiectelor. Cu toate acestea, Comisia nu este în măsură să convină asupra unei rate procentuale diferite cu alți donatori. În cazul acțiunilor cu donatori multipli și al acțiunilor comparabile, Comisia nu poate negocia normele privind costurile indirecte ale altor donatori, însă se asigură că remunerația/costurile indirecte nu sunt mai mari decât cele percepute de către organizație pentru contribuții comparabile (articolul 4.2 din FAFA).

40

Comisia va aplica numai abordarea noțională pentru costurile identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE, dar eligibile pentru alți donatori care contribuie la fond, inclusiv în situația în care partenerul de implementare este și donator care contribuie la fond, atât timp cât cuantumul contribuției celorlalți donatori la acțiunea cofinanțată este suficient pentru acoperirea costurilor activităților identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE.

Caseta 2 – Exemplu de costuri indirecte ridicate

Comisia confirmă faptul că acordul semnat între Comisie și UNICEF stabilește un procentaj maxim de 7 % din costurile directe ale acțiunii care pot fi revendicate drept costuri indirecte. În plus, acordul stipulează că orice fel de costuri indirecte pentru acțiunile care sunt puse în aplicare de alte entități sunt acoperite de respectivul procentaj de 7 %. Delegația UE a comunicat UNICEF că fondurile vor fi recuperate în cazul în care acestea nu pot fi acoperite prin abordarea noțională.

41

De asemenea, Comisia a luat în considerare raportul cost-eficacitate la stabilirea anvergurii proiectelor.

42

Comisia a aplicat proceduri flexibile în cadrul declarării unor situații de criză în conformitate cu Regulamentul financiar.

Comisia și SEAE consideră că aplicarea procedurilor flexibile poate oferi avantaje semnificative atunci când acestea sunt utilizate în mod strategic în țările în care se declară situații de criză. Comisia a recurs la utilizarea procedurilor flexibile într-un număr limitat de ocazii în cadrul declarării succesive a unor situații de criză întrucât tranziția fragilă din Myanmar/Birmania nu a permis întotdeauna asistența pentru dezvoltare obișnuită. A fost necesară utilizarea unor mecanisme eficiente și flexibile pentru a ține pasul cu realitățile de pe teren și pentru a permite UE să reacționeze rapid în fața unor noi situații.

Declararea unor situații de criză se decide la nivelul directorului general al DG DEVCO, după consultarea corespunzătoare a comisarului pentru dezvoltare. O astfel de declarație a fost în vigoare în cursul perioadei de referință. Declararea situațiilor de criză s-a aplicat exclusiv pentru statele etnice din Myanmar/Birmania până în iulie 2014. În urma unei solicitări în 2014 din partea delegației UE de a extinde aplicarea declarării situațiilor de criză pentru toate teritoriile din Myanmar/Birmania, Comisia a hotărât să extindă aplicarea declarării situațiilor de criză exclusiv pentru contractele „care contribuie la consolidarea păcii și a capacității instituționale în Myanmar/Birmania”. Aprobarea prealabilă a directorului geografic al DG DEVCO este necesară, de la caz la caz, ca o condiție suplimentară pentru respectiva cerere de prelungire. Comisia ar dori să sublinieze faptul că această opțiune nu a fost utilizată pe parcursul perioadei de referință. În prezent este declarată situație de criză până la 30 iunie 2018, iar orice nouă cerere de prelungire va fi examinată în cadrul unui proces riguros.

Cu toate acestea, atribuirea directă implică o procedură de negociere, însoțită de un raport care explică motivele alegerii, precum și dezbateri privind negocierea acțiunilor și înregistrarea corespunzătoare a bugetului. În consecință, procedurile sunt întotdeauna transparente, iar aplicarea acestora este în conformitate cu Regulamentul financiar.

Deși este de necontestat că există un pericol imediat pentru populația civilă în zonele locuite de minorități etnice, aproape o treime dintre statele țării sunt afectate de conflicte, iar abordarea oportunităților de mediere și măsurile de soluționare a conflictelor pot (și trebuie) să includă toate zonele, inclusiv Naypyidaw, Yangon (sau chiar țări străine precum Thailanda, China sau India), care găzduiesc reprezentanți ai guvernului de o importanță deosebită sau alți actori relevanți. Acest fapt explică de ce declararea situațiilor de criză poate fi, de asemenea, aplicată obiectivelor de consolidare a păcii și a capacității instituționale.

44

Comisia s-a asigurat că riscul unei duble finanțări a fost abordat în faza de elaborare și executare a contractelor care prezentau acest risc.

Caseta 3 – Exemple de riscuri de dublă finanțare

Prima liniuță: Pentru a reduce riscul de dublă finanțare pentru activitățile legate de tuberculoză, malarie și HIV/SIDA, Comisia și alți donatori au reexaminat o evaluare a lacunelor și a eventualelor suprapuneri existente între cele două fonduri, înainte de adoptarea deciziei de finanțare de către Consiliul fondului.

Ambele programe au fost reexaminate în cadrul grupurilor tehnice strategice pentru tuberculoză, malarie și HIV/SIDA pentru a se asigura că nu există dublă finanțare.

A doua liniuță: Comisia a monitorizat permanent proiectele și activitățile acestui ONG local. La momentul vizitei Curții, acest ONG a jucat (și continuă să joace) un rol esențial în sprijinirea negocierilor de pace dintre guvern și organizațiile etnice armate. Pentru a menține negocierile active la diferite niveluri, UE a oferit un sprijin susținut prin intermediul mai multor granturi la care acest ONG a participat în calitate de cobeneficiar. Asistență tehnică suplimentară a fost furnizată pentru a se asigura punerea în aplicare adecvată a afluxului masiv de cooperare din partea UE și a celorlalți donatori, într-un mediu deosebit de dificil. Asistența tehnică a contribuit, printre altele, la evitarea riscului de dublă finanțare. Întrucât toate intervențiile finanțate de UE efectuate de ONG-ul în cauză au avut obiective diferite și concrete, Comisia a constatat că nu exista o suprapunere a finanțării.

45

Comisia încearcă să asigure o coordonare eficace cu alți donatori la nivelul implementării, însă este întotdeauna loc de îmbunătățiri.

Caseta 4 – Exemple de oportunități ratate în ceea ce privește coordonarea

Coordonarea dintre Banca Mondială, delegația UE și partenerii de implementare s-a desfășurat în mod regulat. Delegația UE și diversele programe finanțate ale acesteia au urmărit crearea de sinergii cu Banca Mondială în repetate rânduri. În timp ce programul Băncii Mondiale se concentrează în principal asupra „componentei materiale” (infrastructură de bază în sate), abordarea UE combină „componenta socială” (cursuri de formare, ateliere, consultări la nivel de comunități) cu „componenta materială” (infrastructură de mici dimensiuni, reabilitare) într-un anumit domeniu.

46

Comisia consideră că monitorizarea acțiunilor finanțate de UE și vizibilitatea UE s-au îmbunătățit în ultimii ani.

Comisia acordă o importanță deosebită ameliorării în continuare a procesului de monitorizare a acțiunilor sale, inclusiv în zonele greu accesibile.

47

În ceea ce privește realizările și rezultatele la nivelul programelor de acțiune anuală, printre măsurile semnificative adoptate se numără includerea matricei cadrului logic indicativ pentru fiecare acțiune la nivelul programelor de acțiune anuală, precum și o echipă specializată din cadrul DG DEVCO menită să asigure calitatea cadrelor logice. În plus, cadrul UE privind rezultatele dezvoltării și cooperării internaționale reflectă angajamentul DG DEVCO de a monitoriza și raporta rezultate și de a spori responsabilitatea, transparența și vizibilitatea ajutorului UE.

Disponibilitatea datelor este o constrângere importantă în Myanmar/Birmania, cu consecințe importante asupra măsurării realizărilor, a rezultatelor și a impactului.

48

Proiectele 11 și 12 dispun de un sistem de monitorizare a performanței.

49

Comisia a reacționat în mod prompt la constatările rapoartelor misiunilor de verificare, însă procedurile contradictorii privind concluziile acestora au durat foarte mult.

Caseta 5 – Misiuni de verificare

LIFT

Prelucrarea constatărilor acestei misiuni de verificare LIFT a fost extrem de complexă și a condus la discuții extinse cu sediile centrale în vederea unei abordări corespunzătoare. În ceea ce privește prelucrarea constatărilor misiunilor de verificare, delegația UE și-a îmbunătățit capacitatea de reacție, astfel cum reiese din raportul final privind cea de a doua misiune LIFT, care a fost publicat la 23/9/2016, în timp ce scrisoarea de preinformare corespunzătoare (nu s-a propus recuperarea) a fost trimisă la 28/10/2016.

3MDG/3DF

De la primirea raportului preliminar al misiunii de verificare, delegația UE a reacționat în timp util și a efectuat plata finală și compensarea contractului 3DF.

50

Comisia reamintește periodic partenerilor de implementare aspectele referitoare la necesitatea de a elabora și a pune în aplicare planuri detaliate privind comunicarea și vizibilitatea în vederea asigurării unui nivel bun de comunicare și a unui grad ridicat de vizibilitate în ceea ce privește sprijinul acordat de UE. Deși delegația UE a constatat îmbunătățiri în acest domeniu, a hotărât, de asemenea, să gestioneze într-un mod mai direct vizibilitatea UE, prin intermediul unei componente specializate din cadrul unui contract amplu de servicii în curs de desfășurare, în vederea asigurării unui grad ridicat de vizibilitate a UE și a unei comunicări coordonate în cadrul proiectelor și programelor.

În anumite zone, partenerii de implementare au trebuit să păstreze discreția în ceea ce privește anumite aspecte legate de comunicare și vizibilitate din cauza sensibilităților existente la momentul respectiv și au consolidat vizibilitatea programelor prin intermediul altor instrumente precum platformele de comunicare socială, materiale audiovizuale, studii și publicații, evenimente-cheie etc.

51

În etapa inițială, Comisia a încercat să promoveze fondul fiduciar al UE în cadrul metodelor de punere în aplicare care ar putea fi avute în vedere pentru punerea în aplicare a Fondului comun pentru pace. În ciuda eforturilor Comisiei, alți potențiali donatori la Fondul comun pentru pace nu au fost în favoarea acestei metode și și-au exprimat preferința pentru fondurile fiduciare gestionate de ONU. Comisia a organizat, la Bruxelles, o reuniune consultativă cu statele membre în vederea promovării fondului fiduciar pentru pace al UE.

54

În timp ce jumătate dintre proiectele auditate au obținut pe deplin realizările planificate, 40 % dintre proiectele auditate și-au îndeplinit doar parțial obiectivele, acestea fiind în curs de implementare la momentul auditului. Între timp, mai multe dintre acestea au înregistrat îmbunătățiri în ceea ce privește obținerea rezultatelor.

Comisia consideră că există mai multe motive care ar putea explica de ce proiectele auditate s-au confruntat cu întârzieri în etapa de punere în aplicare. Programele abordează un context plin de provocări în care are loc un proces complex de tranziție: tranziția politică și economică în cadrul unui proces de pace complex între mai multe părți și grupările armate. Toate aceste elemente au un impact direct. Obstacolele și capacitatea scăzută de absorbție neașteptată sunt uneori caracteristice evoluțiilor din Myanmar/Birmania. Acest lucru este deosebit de relevant în ceea ce privește proiectele din cadrul programelor de consolidare a păcii și a programelor AUP auditate.

Caseta 7 – Exemplu de proiect doar parțial relevant în raport cu obiectivele definite

Programul „Erasmus” vizează educația, care este unul dintre sectoarele prioritare ale programului indicativ multianual pentru 2014-2020, în timp ce „mediul” este o temă transversală cu o deosebită importanță pentru toate sectoarele prioritare. De asemenea, Comisia subliniază faptul că acest proiect funcționează pe baza cererii, în urma solicitărilor privind consolidarea capacităților primite de delegația UE din partea guvernului. Prin urmare, este necesară o interpretare mai flexibilă a sferei de aplicare și a rezultatelor îndeosebi în stadiul incipient al tranziției atunci când partenerii în materie de dezvoltare se implicau din nou alături de guvern pentru prima dată după mulți ani.

56

Disponibilitatea datelor este o constrângere importantă, cu consecințe importante asupra măsurării realizărilor, a rezultatelor și a impactului acțiunilor UE. Este adesea dificil să se identifice obiectivele realiste ale anumitor indicatori și, prin urmare, pentru majoritatea proiectelor se realizează o revizuire anuală a cadrului logic.

Comisia sprijină ameliorarea sistemului statistic în statele membre ale ASEAN prin intermediul unui program finanțat în cadrul Programului indicativ regional pentru 2014-2020.

57

Comisia ar dori să sublinieze faptul că eșantionul de proiecte auditate se afla în diferite etape de punere în aplicare, ceea ce ar putea explica parțial de ce o parte din realizările planificate și sustenabilitatea lor nu au putut fi evaluate. Comisia consideră că mai mult de o treime din proiectele auditate vor obține rezultatele scontate. Comisia va efectua, în 2018, o evaluare de țară strategică privind cooperarea UE în conformitate cu programul de lucru pentru evaluări strategice aprobat de comisarul pentru dezvoltare, dl Mimica. Se preconizează că vom furniza Comisiei, SEAE și altor părți interesate constatările, concluziile și recomandările referitoare la cooperările încheiate, în curs sau viitoare cu respectiva țară.

59

Obținerea rezultatelor planificate inițial în cadrul proiectelor puse în aplicare în statul Rakhine este extrem de dificilă. Această situație poate fi interpretată ca o criză prelungită caracterizată de o discriminare adânc înrădăcinată pe termen lung, strămutare internă, segregare, apatridie, sărăcie și vulnerabilitate. Comisia este pe deplin conștientă de caracterul sensibil al activităților întreprinse într-un context extrem de politizat și complex precum cel din statul Rakhine și își menține angajamentul de a continua să se implice în această regiune.

Caseta 8 – Proiect vizând securitatea alimentară în statul Rakhine

LIFT nu a luat în considerare opțiunea unei cereri de propuneri pentru continuarea proiectului vizând securitatea alimentară în statul Rakhine. În baza accesului obținut de către partenerii de implementare la satele vizate, a relațiilor de lucru stabilite cu administrația locală și a situației de criză deosebit de complexă din această regiune, LIFT a concluzionat că nu este nici fezabil, nici realist să se obțină rezultatele preconizate cu ajutorul unor parteneri noi și fără experiență în domeniile vizate.

În ceea ce privește rezultatele slabe înregistrate, Comisia ar dori să sublinieze faptul că izbucnirea violențelor în 2014 și ciclonul tropical cu care s-a confruntat proiectul au cauzat întârzieri în punerea în aplicare pe teren întrucât accesul personalului la respectivele sate a fost întrerupt. În plus, consorțiul a trebuit să investească timp și eforturi pentru a consolida încrederea și a fi acceptat de către comunități și autorități într-un climat de ostilitate față de ONU/ ONG-urile internaționale. Doar câteva ONG-uri au reușit să fie considerate „parteneri de încredere” atât ai guvernului, cât și ai populației locale.

60

Comisia a inclus un obiectiv specific - „îmbunătățirea redresării socioeconomice în zonele afectate de conflicte și de violența intercomunitară” în cadrul diferitelor programe de acțiune anuală care finanțează contribuțiile UE pentru consolidarea păcii. Întrucât Comisia a pledat inițial pentru includerea statului Rakhine în Fondul comun pentru pace, s-a convenit, în cadrul procesului de elaborare, că Fondul comun pentru pace va aborda procesul de pace, nu violența intercomunitară. Câțiva dintre partenerii în materie de dezvoltare nu au dorit ca Fondul comun pentru pace să includă statul Rakhine.

Configurația și arhitectura Fondului comun pentru pace se bazează în mare măsură pe Acordul național de încetare a focului. Acest text nu include violența intercomunitară. Cu toate acestea, pot fi finanțate proiecte care implică statul Rakhine dacă acestea demonstrează existența unei legături directe cu punerea în aplicare a Acordului național de încetare a focului și a altor elemente formale ale procesului de pace, în urma unor analize riguroase privind gestionarea riscurilor și adecvarea la conflict și a principiul de a nu face rău.

UE a elaborat alte proiecte și mecanisme în vederea abordării situației din statul Rakhine, după cum se arată în detaliu mai sus.

Concluzii și recomandări

63

În opinia Comisiei și a SEAE, alegerea priorităților și a sectoarelor de dezvoltare a fost suficient de focalizată, iar includerea unui al patrulea sector a fost pe deplin justificată și convenită cu guvernul.

UE a deschis un birou la Yangon, care a devenit, în septembrie 2013, o delegație a UE.

Prin definiție, un proces de pace nu poate fi prevăzut și prin urmare, Comisia nu a fost în măsură să realizeze, în 2014, prioritizarea în detaliu în funcție de situația geografică pentru toate resursele financiare. Astfel de decizii sunt luate anual în faza de identificare și elaborare a programelor de acțiune anuală pentru a sprijini dinamica procesului de pace, care este foarte imprevizibil și instabil. Flexibilitatea este imperios necesară (inclusiv pentru prioritizarea în funcție de situația geografică) pentru a răspunde nevoilor comunităților celor mai vulnerabile.

Mobilizarea de venituri interne a fost abordată indirect, printre altele, prin intermediul sprijinului acordat de UE reformelor de gestionare a finanțelor publice și participării la Inițiativa privind transparența în industriile extractive și prin intermediul măsurilor în domeniul aplicării reglementărilor forestiere, guvernare și schimburi comerciale (FLEGT).

Recomandarea 1 – Este necesară concentrarea sprijinului, astfel încât să se obțină un impact mai mare

Comisia și SEAE acceptă recomandarea și o vor lua în considerare în faza de programare a următorului program indicativ multianual.

Primul punct: Comisia și SEAE reafirmă cele patru sectoare prioritare care rămân pe deplin relevante, astfel cum s-a confirmat în cadrul evaluării intermediare în curs a programului indicativ multianual pentru 2014-2020.

Punctul al doilea: Comisia intenționează să intensifice sprijinul acordat pentru mobilizarea de venituri interne în cadrul următorului program indicativ multianual. Între timp, Comisia va acorda asistență mobilizării de venituri interne, atât în mod direct, prin sprijin planificat pentru reformele de gestionare a finanțelor publice, cât și indirect, prin sprijin continuu acordat proceselor precum Inițiativa privind transparența în industriile extractive și măsurilor în domeniul aplicării reglementărilor forestiere, guvernare și schimburi comerciale.

Comisia și SEAE vor lua în considerare prioritizarea în funcție de situația geografică în faza de programare a următorului program indicativ multianual. Cu toate acestea, Comisia și SEAE consideră că o astfel de prioritizare și complementaritatea cu alți donatori sunt evaluate cel mai bine în faza de identificare și elaborare de noi acțiuni.

64

DG DEVCO și DG ECHO și-au consolidat deja coordonarea și vor continua să sporească această coordonare în contextul operaționalizării legăturii dintre domeniul umanitar și cel al dezvoltării pentru care Consiliul a identificat Myanmar/Birmania drept țară-pilot.

Recomandarea 2 – Coordonarea intervențiilor

Comisia Europeană acceptă recomandarea și îi va da curs după cum urmează:

  • Procesul în curs de operaționalizare a legăturii dintre domeniul umanitar și cel al dezvoltării, pentru care Consiliul a identificat Myanmar/Birmania drept una dintre țările-pilot, va conduce la elaborarea planului de acțiune la jumătatea anului 2018. În plus, DG DEVCO și DG ECHO efectuează o analiză comună privind reziliența și o strategie cuprinzătoare de abordare a aspectelor referitoare la crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare pentru crizele prelungite din Myanmar/Birmania.
  • Conform unei recomandări similare care se regăsește în evaluarea procesului de programare în comun, Comisia va implica mai îndeaproape DG ECHO și va încerca, de asemenea, să includă intervențiile umanitare ale statelor membre în elaborarea noului document de programare în comun, în special în zonele de criză prelungită.
65

În urma unui proces riguros de consultare, inclusiv cu guvernul și luând în considerare în special nevoile și capacitatea de absorbție a sectoarelor prioritare respective, Comisia a hotărât să aloce până la 35% din finanțare pentru fiecare dintre primele două sectoare prioritare (dezvoltarea rurală și educația) și până la 15% pentru fiecare dintre cele două sectoare prioritare rămase (guvernanța și consolidarea păcii).

Determinarea alocării de fonduri pentru fiecare acțiune din cadrul programelor de acțiune anuală face parte din faza de identificare și elaborare de noi acțiuni.

Recomandarea 3 – Implementarea acțiunilor

Comisia Europeană acceptă recomandarea și îi va da curs după cum urmează:

Comisia va oferi informații cu privire la alocarea financiară acordată fiecărui sector prioritar în faza de programare a următorului program indicativ multianual.

În contextul în care justificarea alocării financiare acordată fiecărei noi acțiuni este dezbătută în faza de identificare și elaborare, Comisia va continua să se asigure că alocarea acordată acțiunilor din cadrul programelor de acțiune anuală din 2018 și anii următori este documentată.

66

În unele cazuri, întârzierile au fost cauzate de complexitatea mediului de lucru și de reizbucnirea conflictelor.

Modelul de contribuții convenit cu organizațiile internaționale prevede că dobânzile aferente plăților de prefinanțare nu sunt datorate, cu excepția cazului în care normele organizației prevăd rambursarea dobânzilor. Acest lucru este în conformitate cu Regulamentul financiar și actele de bază. Cu toate acestea, pentru a evita acumularea de prefinanțări în contul organizației, acordul de contribuție prevede la articolul 15 din condițiile generale că următoarea tranșă nu poate fi eliberată decât după angajarea a 70% din tranșa imediat anterioară (și 100% din cele precedente).

În ceea ce privește impactul dispozițiilor referitoare la controlul costurilor din contractele încheiate între UE și ONU, Comisia poate aplica abordarea noțională conform căreia ordonatorul de credite competent poate decide să considere că cerințele UE sunt îndeplinite atât timp cât cuantumul contribuției celorlalți donatori la acțiunea cofinanțată este suficient pentru acoperirea costurilor activităților identificate ca fiind neeligibile în conformitate cu normele UE.

Recomandarea 4 – Raportul cost-eficacitate al acțiunilor cu donatori multipli

Comisia ia act de poziția adoptată de Curte, însă nu acceptă această recomandare.

Nivelul costurilor indirecte este specific fiecărei structuri a unei acțiuni și a unei organizații. În multe cazuri, organizațiile consideră contribuția UE la costurile indirecte (care este plafonată la 7 % în conformitate cu Regulamentul financiar) ca fiind insuficientă pentru a acoperi costurile acestora. Comisia, în calitate de semnatară a „Marii înțelegeri privind ajutorul umanitar”, s-a angajat să colaboreze cu o serie de parteneri în vederea armonizării gradului de calificare al acestor costuri (directe/indirecte). Aceasta va sta la baza unei dezbateri ample privind nivelul costurilor indirecte.

67

Comisia aplică normele și procedurile sale, precum și normele interne care permit derogarea de la aceste norme standard în anumite condiții, de exemplu în situații de criză. Dispozițiile de flexibilitate în conformitate cu Regulamentul financiar și actele de bază au permis, în comparație cu abordările mai tradiționale, economisirea de timp prin punerea în aplicare a procedurilor specifice de răspuns la situațiile de criză, menținând, totodată, un echilibru între viteză și transparență.

Comisia a utilizat declararea situațiilor de criză într-un număr limitat de ocazii și a furnizat argumente solide pentru a justifica temeinic neutilizarea cererii de propuneri. În anumite împrejurări, atribuirea directă de granturi și contracte de achiziție publică este justificată în temeiul articolului 190 din normele de aplicare și a unei aprobări prealabile solicitată în consecință. În plus, atribuirea directă implică o procedură de negociere, însoțită de un raport care explică motivele alegerii, precum și dezbateri privind negocierea acțiunilor și înregistrarea corespunzătoare a bugetului. În consecință, procedurile sunt întotdeauna transparente și pe deplin în conformitate cu Regulamentul financiar, în vederea asigurării raportului cost-eficacitate.

68

Mai multe dintre proiectele auditate erau încă în curs de implementare la momentul auditului și, între timp, au înregistrat îmbunătățiri în ceea ce privește obținerea rezultatelor.

Comisia efectuează o evaluare de țară strategică privind cooperarea pentru dezvoltare a UE în Myanmar/Birmania în 2018, care va analiza rezultatele și sustenabilitatea.

Comisia a luat o serie de măsuri importante în vederea îmbunătățirii cadrelor logice, inclusiv a indicatorilor, și a vizibilității UE.

Recomandarea 5 – Monitorizarea acțiunilor

Comisia Europeană acceptă recomandarea și îi va da curs după cum urmează:

Primul punct: Comisia dezvoltă un nou sistem de informații operaționale (OPSYS) care are scopul, printre alte, de a agrega datele referitoare la cadrul logic al proiectelor.

Punctul al doilea: Comisia va continua să insiste pe lângă partenerii de implementare cu privire la nevoia de punere în aplicare a dispozițiilor contractuale referitoare la vizibilitatea acțiunilor UE. Delegația UE a constatat deja îmbunătățiri substanțiale în acest domeniu. De asemenea, Comisia a inclus o componentă semnificativă privind vizibilitatea în cadrul unui contract amplu de servicii gestionat direct, în vederea asigurării unei comunicări coordonate și a unui grad ridicat de vizibilitate în ceea ce privește sprijinul acordat de UE.

69

În timp ce jumătate dintre proiectele auditate au obținut pe deplin realizările planificate, 40% dintre proiectele auditate și-au îndeplinit doar parțial obiectivele, acestea fiind în curs de implementare la momentul auditului. Între timp, mai multe dintre acestea au înregistrat îmbunătățiri în ceea ce privește obținerea rezultatelor.

Programele sunt puse în aplicare într-un context plin de provocări în care are loc un proces complex de tranziție. Toate aceste elemente au un impact direct asupra unei mari părți din proiectele auditate. Comisia încearcă, în măsura posibilului, să atenueze riscurile legate de punerea în aplicare a programului. Obstacolele și capacitatea scăzută de absorbție neașteptată sunt uneori caracteristice evoluțiilor din Myanmar/Birmania.

Recomandarea 6 – Obținerea rezultatelor

Comisia acceptă recomandarea.

Primul punct: Comisia va rămâne foarte activă în îmbunătățirea gestionării proiectelor, atât cu privire la gestionarea directă, cât și cu privire la cea indirectă, va evalua cu regularitate stadiul punerii în aplicare și va insista asupra măsurilor corective. Comisia va continua să efectueze periodic monitorizarea axată pe rezultate în Myanmar/Birmania. Eșantionul de proiecte pentru monitorizarea axată pe rezultate va include proiectele cu cele mai multe probleme.

Punctul al doilea: Statul Rakhine este deja inclus în sfera de competență a Fondului comun pentru pace. Cu toate acestea, pot fi finanțate proiecte care implică statul Rakhine doar dacă acestea demonstrează existența unei legături directe cu punerea în aplicare a Acordului național de încetare a focului și a altor elemente formale ale procesului de pace, în urma unor analize riguroase privind evaluarea riscurilor și adecvarea la conflict. Există și alte mecanisme care oferă sprijin pentru armonia intercomunitară în statul Rakhine.

Acronime

CDD: Dezvoltare axată pe comunități (Community-Driven Development)

DG DEVCO: Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare

DG ECHO: Direcția Generală Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare Europene

ICD: Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare

ICI+: Instrumentul pentru cooperarea cu țările industrializate

IcSP: Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace [fostul Instrument de stabilitate (IdS)]

IEDDO: Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului

JPF: Fondul comun pentru pace (Joint Peace Fund)

LIFT: Fondul fiduciar pentru mijloace de subzistență și securitatea alimentară (Livelihoods and Food Security Trust Fund)

LRRD: Crearea unei legături între ajutorul de urgență, reabilitare și dezvoltare (Linking Relief, Rehabilitation and Development)

ONG: Organizație neguvernamentală

QBEP: Programul pentru un învățământ de bază de calitate (Quality Basic Education Programme)

RACER: Relevant, acceptat, credibil, simplu și solid (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

ROM: Monitorizare axată pe rezultate (Results-Oriented Monitoring)

SEAE: Serviciul European de Acțiune Externă

SMART: Precis, măsurabil, realizabil, relevant și delimitat în timp (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

SWITCH-Asia: Program finanțat de UE în vederea sprijinirii consumatorilor și a întreprinderilor să treacă la un consum și la o producție sustenabile

UNICEF: Fondul Națiunilor Unite pentru Copii

UNOPS: Biroul Națiunilor Unite pentru Servicii de Proiect

3DF: Fondul celor trei boli (Three Diseases Fund)

3MDG: Fondul pentru trei obiective de dezvoltare ale mileniului (Three Millennium Development Goals Fund)

Note

1 Date ale Băncii Mondiale, 2012-2016.

2 Instrumentele de finanțare pot fi constituite la nivel de țară (bilaterale), la nivel regional sau pot fi axate pe un subiect specific.

3 În cadrul gestiunii directe, Comisia Europeană este responsabilă de totalitatea sarcinilor de execuție a bugetului UE, de care se achită în mod direct fie prin serviciile sale centrale, fie prin intermediul delegațiilor UE. În cadrul gestiunii indirecte, Comisia încredințează sarcini de execuție a bugetului unor organizații internaționale, agențiilor de dezvoltare din statele membre ale UE, țărilor partenere sau altor organisme.

4 Dintr-un total de 438 de milioane de euro ce corespunde totalității contractelor (sursa: Raportul privind gestionarea asistenței externe pe 2016).

5 Ministerul Planificării și al Finanțelor, Departamentul pentru relații economice externe, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

6 Proiectele 1-10.

7 Proiectul 11.

8 Proiectele 12-20.

9 Audit efectuat de Comisie cu privire la diverse agenții ale ONU.

10 Obiectivul principal al acestei agende, adoptată în 2011, este de a spori în mod semnificativ impactul și eficacitatea politicii UE în materie de dezvoltare. A se vedea https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

11 La 31 ianuarie 2017 în cazul LIFT, la 1 noiembrie 2016 în cazul 3MDG și la 28 februarie 2017 în cazul Fondului comun pentru pace. Datele variază din cauza diferitelor cicluri de raportare.

12 A se vedea mai sus.

13 UNICEF nu a fost în măsură să pună la dispoziție situații certificate ale fluxurilor de numerar aferente Programului pentru un învățământ de bază de calitate (QBEP).

14 Articolul 190 alineatul (2) din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO L 362, 31.12.2012, p. 1).

15 Astfel cum este definit la articolul 128 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 (Regulamentul financiar), la articolul 190 alineatul (2) referitor la granturi din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012, la articolul 190 din Regulamentul financiar (nr. 966/2012), la articolul 266 alineatul (1) litera (a) referitor la achizițiile de servicii din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei, la articolul 190 din Regulamentul financiar (nr. 966/2012), la articolul 268 alineatul (1) litera (a) referitor la achizițiile de bunuri din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei, la articolul 190 din Regulamentul financiar (nr. 966/2012) și la articolul 270 alineatul (1) litera (a) referitor la achizițiile de lucrări din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei.

16 Pentru cel mai mare proiect din cadrul acestei componente, analiza inițială efectuată în 2013 arăta că era nevoie de un buget de 0,7 milioane de dolari americani pentru această acțiune, în condițiile în care Fondul Global contribuia deja la ea cu aproximativ 12,7 milioane de dolari americani. Cu toate acestea, în 2014, a fost acordată în favoarea acestei acțiuni suma de 11,4 milioane de dolari americani, cifră care a crescut la 13 milioane de dolari americani în 2015, însă nu s-a explicat în niciun fel motivul pentru care necesarul financiar crescuse atât de mult.

Etapă Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului 22.11.2016
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport 11.10.2017
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie 12.12.2017
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei și ale SEAE în toate limbile 20.12.2017

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III din cadrul Curții, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției. Membrul raportor, domnul Karel Pinxten, decanul camerei, a fost sprijinit, în cadrul elaborării acestui raport, de Gerard Madden, șeful cabinetului său, de Mila Strahilova, atașat în cadrul cabinetului și coordonatoare a auditului, de Beatrix Lesiewicz, manager principal, și de către Roberto Ruiz Ruiz și Francesco Zoia Bolzonello, auditori. Asistența lingvistică a fost asigurată de Cathryn Lindsay.

De la stânga la dreapta: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF ISBN 978-92-872-8932-2 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/814521 QJ-AB-17-025-RO-N
HTML ISBN 978-92-872-8927-8 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/479187 QJ-AB-17-025-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.